25/07/2011

POLTICAS DE SEGURANA PBLICA

Arnaldo Sobrinho de Morais Neto Ten Cel PMPB

Consideraes preliminares
A funo que o Estado desempenha em nossa sociedade sofreu inmeras transformaes ao passar do tempo. No sculo XVIII e XIX, seu principal objetivo era a segurana e a defesa externa em caso de ataque inimigo. Entretanto, com o aprofundamento e expanso da democracia, as responsabilidades do Estado se diversificaram e esto alm da promoo do bem-estar da sociedade. Para tanto, ele necessita desenvolver uma srie de aes e atuar diretamente em diferentes reas, tais como sade, educao, meio ambiente.

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Conceitos e interpretaes
Quando procuramos definies sobre o conceito de polticas pblicas encontramos no mnimo duas interpretaes: - do ponto de vista acadmico um campo das Cincias Humanas, em particular da Cincia Poltica, que analisa o governo luz de grandes questes pblicas. - do ponto de vista das relaes inter-institucionais o conjunto de aes do governo que iro produzir efeitos especficos.

Muitas disciplinas estudam o tema

As polticas pblicas interferem na economia e nas sociedades, portanto devem levar em considerao as relaes entre Estado, poltica, economia e sociedade. Por isso vrias disciplinas (economia, cincia poltica, sociologia, antropologia, geografia, planejamento e gesto, relaes internacionais e cincias sociais), partilham interesse comum na rea.

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Interesse e representao
O interesse jurdico pelas polticas pblicas vem crescendo em simetria com o agigantamento do Poder Executivo, fenmeno prprio do Estado social. Tanto que justifica um reexame da classificao tradicional dos poderes estatais, baseada na supremacia do Poder Legislativo e no papel secundrio do Poder Executivo, deslocando o lugar de destaque da lei do Estado legislativo para o Estado social, que tem na realizao de finalidades coletivas a sua principal fonte de legitimidade. Pode-se dizer que representam os instrumentos de ao dos governos, numa clara substituio dos "governos por leis" (government by law) pelos "governos por polticas" (government by policies). O fundamento mediato e fonte de justificao das o Estado social, marcado pela obrigao de implemento dos direitos fundamentais positivos, aqueles que exigem uma prestao positiva do Poder Pblico (BUCCI, 1996, P. 135).

Poltica pblica, plano e planejamento

H certa proximidade entre as noes de poltica pblica e de plano, embora aquela possa consistir num programa de ao governamental veiculado por instrumento jurdico diverso do plano. A poltica mais ampla que o plano e define-se como o processo de escolha dos meios para a realizao dos objetivos do governo, com a participao dos agentes pblicos e privados. A poltica pblica transcende os instrumentos normativos do plano ou do programa. H, no entanto, um paralelo evidente entre o processo de formulao da poltica e a atividade de planejamento. Bucci define polticas pblicas como sendo: "programas de ao governamental visando a coordenar os meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados" (BUCCI, 2002, p. 241).

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Polticas de Segurana Pblica - uma definio

um conjunto de planos e programas de ao governamental voltados interveno no domnio social, por meio dos quais so traadas as diretrizes e metas a serem fomentadas pelo Estado na rea de segurana pblica, visando assegurar objetivos e direitos fundamentais dispostos na Constituio.

Interesses conflitantes
As Polticas Pblicas so o resultado da competio entre os diversos grupos ou segmentos da sociedade que buscam defender (ou garantir) seus interesses. Tais interesses podem ser especficos como a construo de uma estrada ou um sistema de captao das guas da chuva em determinada regio ou gerais como demandas por segurana pblica e melhores condies de sade.

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Poltica pblica x poltica de governo

Poltica de governo - guarda profunda relao com um mandato eletivo. Poltica pblica - pode atravessar vrios mandatos. Deve-se reconhecer, por outro lado, que o cenrio poltico brasileiro demonstra ser comum a confuso entre estas duas categorias. A cada eleio, principalmente quando ocorre alternncia de partidos, grande parte das polticas pblicas fomentadas pela gesto que deixa o poder abandonada pela gesto que o assume. Independentemente do espao de poder onde so geradas, se no Poder Legislativo discutindo e aprovando as leis, os planos e os oramentos necessrios a sua implementao ou na Administrao Pblica, as polticas pblicas so atividades marcadamente administrativas e submetidas ao regime jurdico administrativo. As funes de planejar, governar, gerir e direcionar os recursos financeiros so prprias da Administrao Pblica, sujeitas ao controle e fiscalizao (TCE).

A formulao de polticas pblicas e seus atores

Aos grupos que integram o Sistema Poltico, apresentando reivindicaes ou executando aes, que sero transformadas em Polticas Pblicas, denominamos de Atores. No processo de discusso, criao e execuo das Polticas Pblicas (formuladas pelo Executivo), encontramos basicamente dois tipos de atores: os estatais (oriundos do Governo ou do Estado) e os privados (oriundos da Sociedade Civil). Os atores estatais so aqueles que exercem funes pblicas no Estado, tendo sido eleitos pela sociedade para um cargo por tempo determinado (os polticos), ou atuando de forma permanente, como os servidores pblicos (que operam a burocracia).

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A formulao de polticas pblicas e grupos de presso

A imprensa; Os centros de pesquisa; Os grupos de presso, os grupos de interesse e os lobbies; As Associaes da Sociedade Civil Organizada (SCO); As entidades de representao empresarial; Os sindicatos patronais; Os sindicatos de trabalhadores;

A formulao de polticas pblicas: ciclos ou fases

PRIMEIRA FASE Formao da Agenda (Seleo das Prioridades) SEGUNDA FASE Formulao de Polticas (Apresentao de Solues ou Alternativas) TERCEIRA FASE Processo de Tomada de Deciso (Escolha das Aes) QUARTA FASE Implementao (ou Execuo das Aes) QUINTA FASE Avaliao Na prtica, as fases se interligam entre si, de tal forma que essa separao se d mais para facilitar a compreenso do processo.

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1 Fase formao da agenda

impossvel para os gestores pblicos concentrarem suas atenes e atenderem a todos os problemas existentes em uma sociedade, dado que estes so abundantes e os recursos necessrios para solucion-los, escassos. necessrio estabelecer quais questes sero tratadas pelo governo. O processo de definio da lista de principais problemas da sociedade chamado de Formao da Agenda. Tal processo envolve a emergncia, o reconhecimento e a definio das questes que sero tratadas e quais sero descartadas. O tratamento dos problemas se encontra no processo oramentrio - Previso na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e na Lei Oramentria Anual (LOA). As aes previstas guardam consonncia ainda com o que prev os programas finalsticos no mbito do Poder Executivo, que por sua vez se multiplicam em aes e projetos.

Como encontrar um lugar na agenda?

Existe uma srie de elementos que contribuem para que determinado problema se insira na Agenda Governamental, dentre os quais podemos citar: existncia de indicadores (ndices de homicdios, p.e.) eventos simblicos de repercusso/comoo social resultados positivos ou negativos de experincias anteriores

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2 Fase: formulao de polticas

A partir do momento em que uma situao vista como problema e, por isso, se insere na Agenda Governamental, necessrio definir as linhas de ao que sero adotadas para solucion-los. Este processo, no entanto, no ocorre de maneira pacfica, uma vez que geralmente alguns grupos consideraro determinadas formas de ao favorvel a eles, enquanto outros a consideraro prejudicial, iniciando-se assim um embate.

2 Fase: formulao de polticas

Esse o momento onde deve ser definido qual o objetivo da poltica, quais sero os programas desenvolvidos e as metas almejadas, o que significa a rejeio de vrias propostas de ao. Certamente essa escolha, alm de se preocupar com o posicionamento dos grupos sociais, necessita ser feita ouvindo os diversos escales/segmentos da Corporao, inclusive no que se refere aos recursos materiais, econmicos, tcnicos, pessoais, dentre outros disponveis.

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2 Fase: formulao de polticas

De forma geral, podemos definir os seguintes passos como necessrios a um bom processo de elaborao de Polticas Pblicas: A converso de estatsticas em informao relevante para o problema; Anlise das preferncias dos atores e; Ao baseada no conhecimento adquirido.

2 Fase: formulao de polticas

Com o objetivo de facilitar a formulao de propostas, o responsvel pela elaborao da Poltica Pblica deve se reunir com os atores envolvidos no contexto (rea ou setor) onde ela ir ser implantada e pedir a eles uma proposta sobre qual seria a melhor forma de se proceder e, em caso de inviabilidade desta, qual seria a melhor alternativa. Assim, a autoridade ter em suas mos uma srie de opinies que serviro como uma fonte de idias, as quais podero apontar o caminho desejado por cada segmento social, auxiliando na escolha e contribuindo com a legitimidade da mesma.

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2 Fase: formulao de polticas

Com o objetivo de facilitar a formulao de propostas, o responsvel pela elaborao da Poltica Pblica deve se reunir com os atores envolvidos no contexto (rea ou setor) onde ela ir ser implantada e pedir a eles uma proposta sobre qual seria a melhor forma de se proceder e, em caso de inviabilidade desta, qual seria a melhor alternativa. Assim, a autoridade ter em suas mos uma srie de opinies que serviro como uma fonte de idias, as quais podero apontar o caminho desejado por cada segmento social, auxiliando na escolha e contribuindo com a legitimidade da mesma.

2 Fase: formulao de polticas

As opinies dos grupos precisam ser analisadas de maneira objetiva, considerando-se a viabilidade tcnica, legal, financeira, poltica, dentre outras. Outra anlise importante se refere aos riscos que cada alternativa traz, desenvolvendo uma forma de compar-las e de medir qual mais eficaz e eficiente para atender ao objetivo e aos interesses sociais.

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3 Fase: tomada de deciso

A fase de tomada de decises pode ser definida como o momento onde se escolhe alternativas de ao/interveno em resposta aos problemas definidos na Agenda. o momento onde se define, por exemplo, os recursos e o prazo temporal de ao da poltica. As escolhas feitas nesse momento so expressas em leis (PPA/LDO/LOA), decretos, normas, resolues, dentre outros atos da administrao pblica. Outro passo importante, nessa fase, se definir como se dar o processo de tomada de decises, ou seja, qual o procedimento que se deve seguir antes de se decidir algo. Primeiramente dever se decidir quem participar do processo, se este ser aberto(consultao aos interessados) ou fechado.

4 Fase: implementao
o momento onde o planejamento e a escolha so transformados em atos. Os Comandantes, Superintendentes e Chefes so os responsveis pela execuo da poltica. Cabe a eles a chamada ao direta, ou seja, a aplicao, o controle e o monitoramento das medidas definidas. Durante esse perodo, a poltica pode sofrer modificaes drsticas dependendo da postura do corpo administrativo.

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4 Fase: implementao - modelos

Estudiosos apresentam dois modelos de implementao das Polticas Pblicas: o de Cima para Baixo (que a aplicao descendente ou, em outras palavras, do governo para a populao) e o de Baixo para Cima (que a aplicao ascendente ou da populao para o governo). O modelo de Cima para Baixo representa um modelo centralizado, onde apenas um nmero muito pequeno de funcionrios participa das decises e opina na forma da implementao das Polticas Pblicas. Ele reflete uma concepo hierrquica da administrao pblica, segundo a qual a deciso tomada pela administrao pblica seja acatada e cumprida pelos demais envolvidos, sem questionamentos.

4 Fase: implementao - modelos

J o modelo de Baixo para Cima caracterizado pela descentralizao. Pressupe a participao dos beneficirios ou do usurio final das polticas em questo. Ele representa uma perspectiva participativa das Polticas Pblicas, o que possvel pelo contato direto do cidado com o aparato da administrao pblica. Os beneficirios so chamados a participar.

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4 Fase: implementao riscos

Fatores que podem comprometer a eficcia das polticas: Disputas de poder entre as organizaes Fatores internos e os fatores externos que afetam o desempenho das instituies, tais como suas estruturas Ausncia de preparao formal e treinamento do quadro administrativo encarregado da execuo de polticas.

4 Fase: implementao riscos

A extenso de comando afeta o grau de cooperao entre as organizaes, tornando o controle e monitorao do processo de implementao mais complexo e difcil. Dessa forma, quanto mais elos agncias e organizaes da administrao pblica envolvidas na execuo de tarefas tiver a cadeia de comando canais de transmisso das ordens para execuo das tarefas mais sujeita a deficincias estar a implementao de polticas.

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4 Fase: implementao riscos

Os fatores externos, por fim, tambm afetam as Polticas Pblicas. Com efeito, a opinio pblica, a disposio das elites, as condies econmicas e sociais da populao e a posio de grupos privados podem tornar problemtica a execuo das polticas. A indiferena e descaso gerais, a resistncia passiva ou a mobilizao intensa contra as medidas podem configurar uma conjuntura negativa que prejudique a aplicao dos objetivos e metas propostas na poltica.

5 Fase: avaliao
A avaliao um elemento crucial para as Polticas Pblicas. O fato de ser apresentada como ltima etapa no significa que ela seja uma ferramenta para ser utilizada apenas quando o tempo de atuao da Poltica Pblica acaba. A avaliao pode ser feita em todos os momentos do ciclo de Polticas Pblicas, contribuindo para o sucesso da ao governamental e a maximizao dos resultados obtidos com os recursos destinados. Tambm uma fonte de aprendizado que permite ao gestor perceber quais aes tendem a produzir melhores resultados.

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5 Fase: avaliao por qu?

A avaliao permite ao gestor: Gerar informaes teis para futuras Polticas Pblicas; Prestar contas de seus atos; Justificar as aes e explicar as decises; Corrigir e prevenir falhas; Responder se os recursos, que so escassos, esto produzindo os resultados esperados e da forma mais eficiente possvel; Identificar as barreiras que impedem o sucesso de um programa; Promover o dilogo entre os vrios atores individuais e coletivos envolvidos; Fomentar a coordenao e a cooperao entre esses atores.

5 Fase: avaliao
De maneira geral, o processo de avaliao de uma poltica leva em conta seus impactos e as funes cumpridas pela poltica. Alm disso, busca determinar sua relevncia, analisar a eficincia, eficcia e sustentabilidade das aes desenvolvidas, bem como servir como um meio de aprendizado para os atores pblicos.

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5 Fase: avaliao
Os impactos se referem aos efeitos que uma Poltica Pblica provoca nas capacidades dos atores e grupos sociais, por meio da redistribuio de recursos e valores, afetando interesses e suas estruturas de preferncias. A avaliao de impacto analisa as modificaes na distribuio de recursos, a magnitude dessas modificaes, os segmentos afetados, as contribuies dos componentes da poltica na consecuo de seus objetivos.

5 Fase: avaliao
A avaliao de uma poltica tambm deve enfocar os efeitos que esses impactos provocam e que se traduzem em novas demandas de deciso por parte das autoridades, com o objetivo de anular ou reforar a execuo da medida. Tambm importante analisar se a poltica produziu algum impacto importante no previsto inicialmente, bem como determinar quais so os maiores obstculos para o seu sucesso.

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5 Fase: avaliao
A avaliao de uma poltica tambm deve enfocar os efeitos que esses impactos provocam e que se traduzem em novas demandas de deciso por parte das autoridades, com o objetivo de anular ou reforar a execuo da medida. Tambm importante analisar se a poltica produziu algum impacto importante no previsto inicialmente, bem como determinar quais so os maiores obstculos para o seu sucesso. Quanto s funes cumpridas pela poltica, a avaliao deve comparar em que medida a Poltica Pblica, nos termos em que foi formulada e implementada, cumpre os requisitos de uma boa poltica atender ao cidado.

5 Fase: avaliao
Idealmente, uma boa poltica deve cumprir as seguintes funes: Promover e melhorar os nveis de cooperao entre os atores envolvidos; Constituir-se num programa factvel, isto , implementvel; Reduzir a incerteza sobre as conseqncias das escolhas feitas; Evitar o deslocamento da soluo de um problema poltico por meio da transferncia ou adiamento para outra arena, momento ou grupo;

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5 Fase: avaliao
Idealmente, uma boa poltica deve cumprir as seguintes funes: Promover e melhorar os nveis de cooperao entre os atores envolvidos; Constituir-se num programa factvel, isto , implementvel; Reduzir a incerteza sobre as conseqncias das escolhas feitas; Evitar o deslocamento da soluo de um problema poltico por meio da transferncia ou adiamento para outra arena, momento ou grupo; Ampliar as opes polticas futuras, devendo evitar fechar possveis alternativas de ao.

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