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COMMUNICATION A LA COMMISSION DES FINANCES, DE LECONOMIE GENERALE ET DU CONTROLE BUDGETAIRE DE LASSEMBLEE NATIONALE

(ARTICLE 58-2 DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1ER AOUT 2001 ET L 132-4 DU CODE DES JURIDICTIONS FINANCIERES)

Les dpenses de communication des ministres

Octobre 2011

SOMMAIRE
AVERTISSEMENT ...................................................................................... 5 RESUME ....................................................................................................... 7 RECOMMANDATIONS............................................................................ 11 INTRODUCTION....................................................................................... 13 CHAPITRE I LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION.................................................................................. 17 I - Une fonction partiellement centralise au sein de chaque ministre 17 A - Lentit charge de la communication : des organisations varies .... 18 B - Le rle des autres directions et services dadministration centrale .... 21 C - Le rle du cabinet............................................................................... 22 D - Le rle des oprateurs ........................................................................ 26 II - La coordination interministrielle des actions de communication .. 30 A - Le rle du SIG.................................................................................... 30 B - Lagrment des sondages et des actions de communication .............. 32 C - La mutualisation des dpenses de communication............................. 35 III - Les stratgies de communication ...................................................... 36 A - La formalisation des stratgies de communication ............................ 36 B - Lvaluation de la performance.......................................................... 41 CHAPITRE II LES DEPENSES DE COMMUNICATION ................... 47 I - Une quantification dlicate................................................................... 47 A - Limpossible recensement comptable ................................................ 48 B - Les limites de lapproche budgtaire.................................................. 49 C - Les fragilits de lapproche dclarative.............................................. 49 II - Des niveaux de dpenses ingaux, des volutions contrastes.......... 56 A - Le montant des dpenses par ministre.............................................. 56 B - Lvolution des dpenses de 2006 2010.......................................... 58 C - La structure des dpenses : le poids des campagnes de communication .................................................................................................................. 60

COUR DES COMPTES

III - Des dpenses qui restent faiblement mutualises ............................ 61 A - Les dpenses du SIG .......................................................................... 61 B - Les marchs coordonns .................................................................... 63 CHAPITRE III LE RECOURS AUX PRESTATAIRES EXTERNES.. 65 I - Les sondages et tudes dopinion ......................................................... 66 A - Des dpenses globalement limites, une pluralit de prestataires ...... 67 B - Des prestations au contenu parfois discutable.................................... 73 C - Des conditions dachat parfois contestables voire irrgulires........... 77 II - Les campagnes de communication ..................................................... 83 A - Les dpenses de conception et de ralisation ..................................... 85 B - Les achats despaces publicitaires ...................................................... 92 C - Les autres dpenses .......................................................................... 100 III - Le conseil stratgique et la formation la communication .......... 104 A - Des prestations attribues dans des conditions contestables ............ 104 B - Des prestations dont le contenu et la facturation sont difficiles contrler ................................................................................................. 111 C - Une offre interministrielle peu utilise ........................................... 113 CONCLUSION GENERALE .................................................................. 117 ANNEXES ................................................................................................. 119

Avertissement
Par lettre du 1er dcembre 2010, le prsident de la commission des finances de lAssemble nationale a demand la Cour des comptes de procder une enqute sur les dpenses de communication des ministres et de leurs oprateurs : rcapitulation de lensemble des dpenses de communication (analyse de lopinion et communication en direction des Franais) du service dinformation du gouvernement, des ministres et des autres structures tatiques, en examinant la situation des bnficiaires des marchs . Les contours du contrle ont t prciss par une seconde lettre, conscutive lentretien qui a runi, le 22 dcembre 2010, le rapporteur spcial de la mission direction de laction du gouvernement , le rapporteur gnral du rapport public et des programmes et le prsident de la quatrime chambre de la Cour. Des rapporteurs ont t dsigns dans les diffrentes chambres de la Cour concernes par lenqute et ont conduit les travaux dinstruction de mars juillet 2011. Les constatations provisoires issues de ces travaux ont t communiques aux ministres concerns, qui y ont rpondu. Une formation interchambres a t charge de prparer la synthse de ces constatations. Elle a adopt la synthse provisoire le 30 aot 2011 et la transmise le 14 septembre 2011 au secrtariat gnral du gouvernement, qui a rpondu le 26 septembre.

Le prsent rapport, qui constitue la synthse dfinitive de lenqute effectue, a t dlibr, le 3 octobre 2011, par la formation interchambres, prside par M. Bayle, prsident de chambre, et compose de M. Lebuy, Mmes Saliou, Dos Reis, MM. Bourlanges, Bonin, conseillers matres, Dubois, conseiller matre en service extraordinaire, le rapporteur tant M. Gourdin, conseiller rfrendaire, et le contre-rapporteur, M. Vermeulen, conseiller matre. Il a ensuite t examin et approuv le 12 octobre 2011 par le comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, compos de MM. Migaud, premier prsident, Bnard, procureur gnral, Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur gnral du comit, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman et Levy, prsidents de chambre.

Rsum
La fonction communication est une composante part entire de laction gouvernementale. Elle concourt notamment linformation des citoyens et lefficacit de la mise en uvre des politiques. Les dpenses de communication des ministres sont le fait dune pluralit dacteurs. En effet, la fonction communication fait intervenir, dans chaque ministre, lentit ddie cette fonction, mais galement les directions mtiers , le cabinet ministriel et, parfois, un ou plusieurs oprateurs. Les rles de ces diffrents acteurs, variables selon les ministres, ne sont pas toujours clairement dfinis. Le degr de centralisation de la fonction de communication et le rle dvolu, en termes de dfinition des orientations et de gestion oprationnelle, la structure ddie diffrent sensiblement dun ministre lautre. Si le cabinet ministriel est troitement associ la dfinition de la stratgie de communication, il nest pas toujours possible disoler les dpenses qui lui sont directement imputables. La communication de chaque ministre sinsre dans un dispositif interministriel, pilot par le service dinformation du gouvernement (SIG). La traduction principale de ce pilotage interministriel rside dans la procdure dagrment des sondages et des actions de communication, globalement bien respecte, et dans la mutualisation de certaines dpenses, telles que les achats despaces publicitaires. En dpit des progrs rcents de la coordination interministrielle, des marges damlioration subsistent, comme lillustrent le poids encore limit du SIG dans la dpense totale ou labandon du projet de mutualisation des tudes et sondages. Au surplus, les critres dintervention du SIG, en financement exclusif ou en cofinancement, gagneraient tre clarifis. Les stratgies de communication ministrielles, qui sont le plus souvent formalises, ne sinscrivent pas encore vritablement dans une stratgie interministrielle cohrente. Lvaluation de la performance de la fonction communication , qui se rsume pour lessentiel la mesure de la visibilit des campagnes de communication, pourrait tre amliore, notamment en dveloppant lvaluation de limpact des actions de communication sur les comportements. Les indicateurs de performance figurant dans les documents budgtaires sont, eux aussi, perfectibles. Labsence de dfinition uniforme des dpenses de communication fragilise toute tentative de quantification et de comparaison dans le temps ou entre ministres. Ni la comptabilit gnrale, fonde sur la nature des dpenses, ni la comptabilit budgtaire, organise selon une logique de

COUR DES COMPTES

destination, ne permettent de mesurer prcisment le poids de ces dpenses. Cest la raison pour laquelle elles sont recenses selon une mthode dclarative. Or, la diversit des mthodes de comptabilisation retenues par chaque ministre limite la pertinence de ces donnes dclaratives. Il est indispensable que les administrations se dotent, avec le concours du SIG, dun rfrentiel des dpenses de communication, reposant sur un primtre harmonis et une nomenclature uniformise Ces difficults nempchent toutefois pas de discerner quelques grandes tendances. Les dpenses de communication des ministres contrls reprsentent une fraction trs faible de leurs dpenses de fonctionnement totales (entre 0,2 et 0,5%, sauf cas particuliers). Elles slvent, sur la priode 2006-2010, environ 600 M, et 133 M pour la seule anne 2010. Elles ont fortement progress entre 2006 et 2009, avant de diminuer lgrement en 2010 ; laugmentation des moyens du SIG ne sest pas traduite par une diminution corrlative des budgets de communication des ministres. Les campagnes de communication, et singulirement les investissements publicitaires, constituent le premier poste de dpense. Une part importante des dpenses de communication rsulte du recours, par ladministration, des prestataires externes (instituts de sondage, agences de communication, cabinets de conseil, notamment). Les dpenses de sondage des ministres sont, sauf exceptions (dfense, ducation nationale, conomie-finances), limites. Elles sont, cependant, rparties entre une pluralit de prestataires, chaque institut se voyant attribuer une catgorie spcifique dtudes, gnralement dans le cadre de marchs bons de commande. La mutualisation interministrielle de ces prestations, un temps envisage, a t abandonne, alors quelle aurait pu permettre une rationalisation des procdures, une meilleure comparabilit des rsultats, voire des gains financiers. Le contenu de certaines prestations suscite des rserves de la Cour : dune part, il arrive que des ministres commandent, des dates rapproches, plusieurs tudes portant sur des objets proches, voire identiques ; dautre part, le financement, sur deniers publics, de sondages relatifs limage personnelle des ministres ou des sujets loigns de laction du gouvernement, prte discussion. Sagissant des campagnes de communication, les ministres ont adopt des stratgies contractuelles trs diverses, adaptes leurs besoins respectifs : commandes ad hoc, marchs bote outils, accords-cadres. Cette dernire formule, exprimente au ministre de lducation

RESUME

nationale, parat particulirement adapte aux ministres qui organisent frquemment dimportantes campagnes de communication. Les achats despaces publicitaires sinscrivent dans un march coordonn, qui permet des gains financiers significatifs quoique difficiles mesurer prcisment, une optimisation qualitative des achats et une meilleure coordination de la communication gouvernementale. La publicit la tlvision et la radio reprsente prs de la moiti des investissements publicitaires des ministres et des oprateurs membres du groupement. Lutilit des autres dpenses (subventions, parrainages, etc.) est parfois sujette caution, comme le montrent les quelques exemples tudis par la Cour. Les prestations de conseil stratgique et de formation (coaching, media training) constituent une catgorie htrogne. Dune nature minemment sensible, elles sont caractrises, plus encore que les autres catgories de prestations, par une implication troite des ministres et de leurs cabinets. Elles chappent parfois au circuit normal de la commande publique et ne font lobjet daucune mutualisation interministrielle. De manire gnrale, les relations entre les administrations et les prestataires externes ne sont pas toujours conformes aux rgles de la commande publique. Les obligations de mise en concurrence sont parfois mconnues (absence de publicit et de mise en concurrence, recours abusif la procdure adapte), sur le fondement dune interprtation contestable du code des marchs publics. Lexcution des marchs, le contrle du service fait et la conservation des pices justificatives ne sont pas toujours correctement assurs. Lurgence et la confidentialit invoques pour une partie de ces prestations expliquent, sans les justifier, certaines des pratiques constates.

Recommandations
Lorganisation de la fonction communication 1. clarifier, dans chaque ministre, le rle respectif de lentit ddie la communication, des directions mtiers et du cabinet ministriel ; 2. veiller au respect systmatique des procdures dagrment mises en uvre par le SIG ; 3. mieux inscrire les priorits ministrielles dans une stratgie de communication interministrielle cohrente ; 4. complter la mesure de la visibilit des campagnes par une valuation de leur impact et par une analyse plus globale de la performance de la fonction communication ; Les dpenses de communication 5. dfinir, avec le concours du SIG, un rfrentiel des dpenses de communication, reposant sur un primtre harmonis et une nomenclature uniformise ; 6. clarifier les critres dintervention du SIG, soit en tant que pilote et financeur, soit en tant que co-financeur des campagnes de communication lances par les ministres ; Le recours aux prestataires externes 7. renforcer la sensibilisation des agents chargs de la communication aux rgles de la commande publique ; 8. respecter lobligation de publicit et de mise en concurrence pose par le code des marchs publics dans tous les cas o aucune disposition ne permet dy droger ;

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9. veiller ce que le contrle du service fait soit effectu conformment aux dispositions contractuelles et dans des conditions permettant au juge des comptes de sen assurer ; 10. relancer le projet de mutualisation des tudes et sondages, ou tout le moins recenser les montants consacrs par les ministres ces prestations et les ventuelles divergences de tarification ; 11. refuser la prise en charge, sur deniers publics, de sondages portant sur des questions trangres lexercice, par les ministres, de leurs fonctions ministrielles ; 12. limiter le recours aux marchs bote outils aux prestations urgentes ou ponctuelles et encourager, lorsque cela parat pertinent, la conclusion daccords-cadres ministriels voire interministriels ; 13. veiller ce que tous les ministres respectent le caractre obligatoire du march coordonn dachat despaces et envisager son extension dautres oprateurs ; 14. formaliser les critres doctroi des subventions, qui ne doivent pas se substituer la commande publique.

Introduction
Le calendrier resserr dans lequel sest inscrite lenqute de la Cour a impos une certaine slectivit dans le choix des dpenses contrles, des entits concernes et des axes de contrle.

I - Les dpenses couvertes


Les dpenses de communication rassemblent sous un intitul unique des dpenses de nature htrogne. Ne rpondant ni une dfinition juridique ni une notion comptable, elles sont dailleurs susceptibles dtre imputes sur un grand nombre de comptes du plan comptable de lEtat et ne sont pas toujours isoles au sein dune action ou dune sous-action budgtaire. Pour la quantification des dpenses de communication, la Cour a choisi dadopter une approche extensive : en termes de dpenses couvertes : faute de pouvoir retenir a priori une dfinition prcise des dpenses de communication , diffrentes approches (budgtaire, organique, comptable, dclarative, etc.) ont t croises, afin dapprhender le sujet avec la plus grande exhaustivit possible ; en termes de priode sous revue : afin de disposer dun recul minimum et de pouvoir identifier des tendances significatives, il a t demand aux ministres de fournir des donnes couvrant la priode 2006-2010. Pour le contrle des dpenses (examen des pices comptables, contrle des conditions de passation et dexcution des marchs, etc.), la Cour a centr ses investigations sur les dpenses lies lanalyse de lopinion (sondages), aux campagnes de communication et aux prestations de conseil en communication (conseil stratgique, coaching, media training, notamment). Le contrle des dpenses a t restreint aux exercices les plus rcents (2008, 2009 et 2010). Ont t exclues du champ de lenqute les dpenses de personnel (titre 2), les dpenses de communication interne, les frais dadministration et de gestion des sites Internet et intranet, les dpenses lies la ralisation de brochures ou de revues ou encore celles lies aux actions vnementielles (participation des salons ou colloques).

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II - Les entits concernes


La prsente enqute couvre les dpenses du service dinformation du gouvernement (SIG)1 ainsi que de dix ministres, savoir, dans la configuration gouvernementale actuelle : conomie, finances et industrie ; budget, comptes publics, fonction publique et rforme de lEtat ; dfense et anciens combattants ; ducation nationale, jeunesse et vie associative ; enseignement suprieur et recherche ; culture et communication ; affaires trangres et europennes ; intrieur, outre-mer, collectivits territoriales et immigration ; justice et liberts ; cologie, dveloppement durable, transport et logement. Pour le champ sanitaire et social, la Cour renvoie son rfr du 22 dcembre 2010 relatif aux actions de communication des ministres sociaux ainsi quaux dveloppements consacrs, dans son dernier rapport public annuel, la campagne de lutte contre la grippe H1N1v. Les dpenses de communication des administrations centrales, des ministres et de leurs cabinets ont t tudies. En revanche, celles des services dconcentrs ont t exclues, en accord avec la commission des finances de lAssemble nationale. La commande formule dans la lettre du prsident de la commission des finances en date du 1er dcembre 2010 incluait les dpenses de communication des oprateurs . Cependant, il est apparu que lexamen systmatique des dpenses de communication de lensemble des organismes publics (ou mme simplement des oprateurs de lEtat au sens de la LOLF) ntait pas compatible avec le calendrier de

Ce service a t rcemment contrl par la quatrime chambre de la Cour (cf. le rfr du 28 mai 2010, auquel le Premier ministre a rpondu le 22 juillet 2010). Pour les besoins de la prsente enqute, la Cour a examin les suites donnes par le SIG aux observations formules lissue de ce contrle.

INTRODUCTION

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la prsente enqute. En pratique, seule lagence de l'environnement et de la matrise de l'nergie (ADEME) a fait lobjet dun examen dtaill.

III - Les axes de contrle


Conformment la commande de la commission des finances de lAssemble nationale, la Cour sest attache : quantifier les dpenses de communication (hors titre 2), analyser leur volution rcente et leur structure (par grandes catgories) ; vrifier que le recours des prestataires privs (instituts de sondage, agences de communication, etc.) respecte la rglementation de lachat public, et notamment le code des marchs publics lorsquil est applicable ; tudier les conditions de facturation et la ralit des prestations fournies (dcomposition du prix, justification du service fait, notamment). La question de la rpartition des rles et des modalits darticulation entre les ministres et le SIG a galement fait lobjet dune attention particulire. En revanche, la Cour na pas tudi lefficacit des actions de communication mises en place et sest borne contrler lexistence doutils permettant de mesurer cette efficacit. Le prsent rapport dcrit, dans une premire partie, lorganisation de la fonction communication au sein des ministres concerns par lenqute. Il analyse ensuite lvolution et la structure des dpenses de communication, sous rserve des difficults que soulve leur quantification. Enfin, il examine les conditions dans lesquelles les ministres recourent des prestataires externes pour trois catgories de prestations : sondages et tudes dopinion ; campagnes de communication ; conseil stratgique et formation.

Chapitre I Lorganisation de la fonction communication


Dans la plupart des ministres, la fonction communication nest que partiellement centralise et fait intervenir une pluralit dacteurs. Elle sinsre dans un dispositif interministriel, pilot par le SIG. Les actions de communication sinscrivent gnralement dans une stratgie formalise et font lobjet dune valuation dont les modalits pourraient tre amliores.

I - Une fonction partiellement centralise au sein de chaque ministre


Tous les ministres comportent une structure charge de la communication, dont le positionnement dans lorganigramme et lintitul exact varient dun ministre lautre. La centralisation de la fonction communication reste toutefois partielle, compte tenu du rle que jouent les autres services dadministration centrale, les cabinets ministriels et les oprateurs sous tutelle.

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A - Lentit charge de la communication : des organisations varies


1 - Le positionnement de la fonction communication
Lorganigramme de presque tous les ministres comporte une structure en charge de la communication. La nature juridique, le rattachement et lintitul de cette structure varie dun ministre lautre. Intitul et rattachement de la structure charge de la communication
Ministre Affaires trangres Culture Dfense Ecologie Economie et finances Education nationale Enseignement suprieur Intrieur Justice Travail, sant, solidarits Source : Cour des comptes Intitul Direction de la communication et du porte-parolat. Dpartement de linformation et de la communication (DIC) Dlgation linformation et la communication de la dfense (DICOD) Direction de la communication (DICOM) Service de la communication (SIRCOM) Dlgation la communication (DELCOM) Dlgation linformation et la communication (DICOM) Dpartement de linformation et de la communication (DICOM) Dlgation linformation et la communication (DICOM) Rattachement Secrtaire gnral Cabinet Ministre Secrtariat gnral Secrtaire gnral Secrtariats gnraux Secrtariat gnral Secrtariat gnral Ministre

La structure charge de la communication est, dans la majorit des cas, rattache au secrtariat gnral. Le ministre de la dfense et les ministres sociaux, o les dlgations en charge de la communication relvent directement du ministre, et le ministre de la culture, dont le dpartement de linformation et de la communication est rattach au cabinet, font figure dexceptions.

LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION

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Gnralement, lentit charge de la communication exerce une double fonction, stratgique (dfinition de la politique de communication du ministre) et oprationnelle (conception, ralisation et mise en uvre des actions de communication), au service des directions et services du ministre, selon une logique prestataire / client. Dans certains ministres (dfense, affaires trangres), le chef de lentit charge de la communication assure galement la fonction de porte-parole du ministre. Ce nest pas le cas au ministre de la justice, dont le porte-parole nest pas rattach au DICOM mais au cabinet du garde des Sceaux. Certains ministres ont mis en commun communication sous lgide dune entit unique : leur fonction

la dissociation des ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur, en 2007, na pas conduit remettre en cause lexistence de la dlgation la communication cre en 2002 ; cette structure a simplement t place sous lautorit conjointe des deux ministres. Une partie des activits (sondages, veille, sites Internet, notamment) est mutualise ; certaines tches restent toutefois spares et lun des sept bureaux de la DELCOM est spcialement ddi la communication du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche ; les ministres conomiques et financiers disposent, de longue date, dune structure commune en charge de la communication, plateforme interministrielle de services baptise depuis 2003 service de la communication et rattache depuis 2010 au nouveau secrtaire gnral de ces ministres ; les ministres sociaux se sont dots, fin 2006, dune dlgation unique charge de coordonner la communication dans les domaines de la sant et du travail.

2 - Les effectifs de lentit charge de la communication


Au total, dans les ministres contrls, les entits en charge de la communication emploient un effectif total estim quelque 653 ETP en 2010, auquel il faut ajouter la centaine dETP du SIG. De manire gnrale, les effectifs ddis la communication enregistrent, sur la priode rcente, une nette diminution.

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Les effectifs des services de communication


La DCP du ministre des affaires trangres compte, en 2010, 33,5 ETPT, soit un effectif infrieur de 20 % celui qui tait ddi la fonction communication en 2008 (48,9 ETPT). La rorganisation de mars 2009 sest traduite par la suppression dune sous-direction et de neuf postes de travail. Au ministre de la culture, leffectif du DIC est de 45 ETP en 2010, en baisse de 10 % par rapport 2006 (50 ETP). Au ministre de lcologie, la DICOM compte 84,3 ETP en 2010, contre 93,5 ETP en 2008. Avant la cration de cette direction, les effectifs ddis la communication dans les diffrentes entits fusionnes taient estims 132 ETP. Les effectifs du SIRCOM des ministres conomiques et financiers ont diminu de plus dun tiers en cinq ans, passant de 194 ETP en 2006 129 ETP en 2010. Cette diminution est lie au recentrage du SIRCOM sur une fonction dagence de communication et au transfert ou labandon de certaines activits, dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP). Au ministre de la dfense, la DICOD est dote, en 2010, de 192 ETP, en baisse de 9 % par rapport 2006 (212 ETP). Leffectif de la DELCOM du ministre de lducation nationale slve, en 2011, 70,5 ETP, soit un niveau peu prs stable par rapport 2006 (71,1 ETP). Les effectifs sont toutefois orients la baisse depuis 2008 (76,7 ETP). Au ministre de lintrieur, leffectif de la DICOM tait de 75 ETPT au 31 dcembre 2010, soit un effectif trs infrieur celui du service de linformation et des relations publiques dont la DICOM a pris la suite, qui comptait une centaine dagents. Au ministre de la justice, la DICOM compte, en 2010, 24 ETP, contre 42 en 2008. Cette forte diminution apparente des effectifs sexplique notamment par le transfert au bureau du cabinet de 11,6 ETP loccasion de la transformation du SCICOM (service central de linformation et de la communication) en DICOM lors de la rorganisation de juillet 2008. Fin 2010, leffectif du SIG tait de 96,8 ETPT, en baisse denviron 7 ETPT par rapport 2006.

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B - Le rle des autres directions et services dadministration centrale


La structure en charge de la communication est gnralement charge de dfinir et de mettre en uvre la politique de communication du ministre. Mais il est rare quelle dispose, en la matire, dun monopole. Dans la plupart des cas, la fonction communication fait intervenir, des degrs divers, dautres services du ministre, en amont ( directions mtiers ) comme en aval (services achats) de la chane de la dpense. Lannexe n2 prcise, pour chacun des ministres contrls, le rle que ces services jouent dans le domaine de la communication et les relations quils entretiennent avec la structure ddie cette fonction. Dans certains ministres (affaires trangres, ducation nationale et enseignement suprieur), la fonction communication est relativement centralise. La structure ddie cette fonction gre la quasi-totalit des dpenses de communication ; les autres directions et services, sils sont associs llaboration de la stratgie et la dfinition des besoins, ninterviennent que marginalement dans la gestion oprationnelle des actions de communication. En revanche, dans dautres ministres, une part significative des dpenses et des effectifs ddis la communication ne relvent pas de la structure en charge de cette fonction. Par exemple, au ministre de la dfense, la DICOD ne reprsente que 16 % des effectifs et 35 % des dpenses de communication. De mme, au ministre de la justice, les effectifs de communicants des trois directions de rseau (32 ETP) sont suprieurs ceux de la DICOM, qui ne gre que le quart environ des dpenses de communication du ministre. Enfin, au ministre de lintrieur, la fonction de communication mobilise, dans les services oprationnels, 96 agents, soit davantage qu la DICOM ; ces services sont lorigine de prs des trois quarts de la dpense de communication (dont les deux tiers pour la DGPN et la DGGN). Certains ministres se sont dots dorganisations originales qui visent concilier la centralisation de la fonction de communication et la prise en compte des besoins de chaque direction mtier . Au ministre de lcologie, chaque direction gnrale est dote de correspondants communication , placs sous leur autorit fonctionnelle mais rattachs hirarchiquement la DICOM ; ils assurent linterface entre leur direction gnrale et la DICOM. Au sein des ministres conomiques et financiers, les directions et services conservent des crdits de communication propres mais peuvent en dlguer la gestion au SIRCOM, ce quils font de plus en plus ; ce service gre ainsi, en 2010, plus de 80 % des crdits de communication des ministres conomiques et

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financiers (dont seulement la moiti sur son propre budget). Au ministre de la culture, le DIC reprsente peine plus de la moiti des effectifs ddis la communication mais assure lordonnancement de la quasitotalit des dpenses. De manire gnrale, une clarification des rles dvolus respectivement la structure en charge de la communication et aux directions mtiers parat, dans la plupart des ministres, ncessaire, tant pour la dfinition des orientations stratgiques que pour la mise en uvre oprationnelle des actions de communication.

C - Le rle du cabinet
1 - Les conseillers en charge de la communication
Dans la plupart des cabinets ministriels, la communication relve dun conseiller spcifiquement ddi cette fonction. Cest notamment le cas des cabinets du ministre de la culture (o le conseiller communication est aussi en charge des relations publiques ), du ministre de lcologie et des secrtaires dEtat qui lui sont rattachs (un conseiller presse et communication par cabinet), ou encore des ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur et de la recherche. La communication est parfois confie une quipe compose de plusieurs conseillers et/ou collaborateurs. Ainsi, au sein du cabinet du ministre de la dfense, en mai 2011, trois conseillers intervenaient dans le domaine de la communication : une conseillre pour la communication et la presse ; une conseillre technique pour les prises de parole publiques du ministre ; un conseiller technique pour les tudes et analyses. Dans les cabinets relevant de la sphre affaires trangres , six personnes au total sont chargs de la communication. De mme, au sein des cabinets des ministres conomiques et financiers, chaque conseiller pour la communication est assist dun attach de presse, charg de mission. Au cabinet du ministre de lintrieur, le conseiller charg de la communication est assist de collaborateurs pour des domaines particuliers comme les relations avec la presse, les rponses aux questions des sites web ou encore la rdaction des discours ; le nombre de ces chargs de mission a vari de un trois depuis 2006. Les conseillers pour la communication et la presse des ministres placs auprs du ministre de lintrieur (collectivits territoriales et outre-mer) peuvent sappuyer sur les ressources du cabinet du ministre de lintrieur. Au sein du cabinet du ministre de limmigration, de lidentit nationale et du dveloppement, les actions de communication taient gres par quatre personnes (un conseiller, un attach de presse et deux secrtaires).

LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION

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Le ministre de la justice fait figure dexception. En effet, au sein du cabinet, prs de 15 ETP sont ddis la communication : un conseiller, deux agents au sein du porte-parolat et 11,6 ETP au sein du bureau du cabinet, dont 8 au ple presse 2. Ce ple presse est issu de la rorganisation de 2008, lors de laquelle le service central de linformation et de la communication (SCICOM), vocation transversale, a t transform en un dpartement de l'information et de la communication (DICOM) aux attributions plus restreintes.

2 - Le rle du cabinet en matire de communication


De manire gnrale, et plus encore en matire de communication, le rle du cabinet ministriel est dimpulser la politique du ministre et de dfinir sa stratgie. A ce titre, il valide la stratgie de communication du ministre et supervise les campagnes les plus significatives. Dans tous les ministres, les relations entre le cabinet et la structure ddie la communication sont donc troites, mme si le ministre de la culture est le seul avoir fait le choix de rattacher organiquement cette structure au cabinet. Par exemple, au ministre de lcologie, le cabinet organise chaque semaine une runion avec la DICOM depuis 2008, runion largie aux cabinets des deux secrtaires dEtat depuis novembre 2010. De mme, au sein des ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur, le dlgu la communication et les conseillers en communication des deux ministres se runissent de manire hebdomadaire. En ce qui concerne plus spcifiquement la communication politique du ministre ( supposer que celle-ci puisse tre nettement distingue de la communication institutionnelle du ministre), le rle du cabinet est, naturellement, encore plus important. Il agit ici comme prescripteur direct et intervient non seulement dans llaboration de la stratgie, mais galement dans la dfinition du contenu des actions, dans le choix des prestataires et dans le suivi de lexcution des prestations.

3 - Les dpenses de communication des cabinets


Lidentification des dpenses de communication des cabinets est dlicate. En effet, pour la mise en uvre des actions, le cabinet sappuie sur les services administratifs, et plus particulirement sur la structure charge de la communication. En rgle gnrale, il ne dispose ni dune
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Le ple presse assure la veille en matire de presse crite, audiovisuelle et en ligne, les relations presse, et la conception, ralisation et diffusion de revues, synthses, analyses, communiqus et dossiers de presse.

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enveloppe de crdits propres ni du pouvoir dengager juridiquement le ministre. Ainsi, au ministre de lcologie, la communication du ministre pilote par le cabinet est mise en uvre par la DICOM, notamment pour ce qui est de la passation des marchs. En ce qui concerne les ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur, c'est la DELCOM qui, seule, assure la gestion de la totalit des crdits de communication des deux ministres, quelle quen soit lorigine ; ni les cabinets des ministres, ni les directeurs d'administration centrale ne disposent de budgets de communication autonomes, mme si certaines dpenses de rception, de reprsentation ou de dplacement imputes sur les rgies des cabinets peuvent tre considres comme relevant de la communication au sens large. Il en va de mme au ministre des affaires trangres, o la DCP agit comme prestataire pour le compte du cabinet : elle met en uvre les procdures de passation des marchs, passe les commande et met les mandats de paiement, et prend en charge les dpenses sur ses propres crdits. Toutefois, en 2010, le cabinet du ministre a pass, aprs une procdure adapte, un march de communication, conseil et assistance avec la socit GALICIE Consulting SARL, pour un montant de 39 984 HT. Ce march a t conclu en dehors de toute consultation de la DCP, qui nen a mme pas t informe. Lanalyse de loffre du prestataire a t effectue par le chef de bureau de la gestion financire et administrative de lHtel du Ministre. Le chef de cabinet a choisi le titulaire et sign le march. Le paiement a t effectu sur les crdits de lHtel du Ministre. Certains ministres sont en mesure disoler, au sein de la dpense de communication totale, la part imputable aux actions spcifiquement engages par le cabinet : au ministre de la culture, les dpenses de communication du cabinet reprsentent, en moyenne, environ 10 % des dpenses ordonnances par le DIC (ex : 436 797 sur un total de 4 047 218 en 2010) ; au ministre de la dfense, les restitutions CHORUS permettent disoler, au sein des centres de cots correspondant aux deux cabinets ministriels, les dpenses relevant du centre financier DICOD communication. En 2010, celles du cabinet dfense se sont leves 146 429,09 , soit moins de

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2 % des dpenses totales de la DICOD3. Toutefois, les rgles qui prsident limputation sur le centre de cot cabinet sont obscures et il est probable que certaines dpenses prises en charge par le SPAC ou par la DICOD la demande du cabinet ne soient pas comptabilises dans ce total ; sagissant des ministres conomiques et financiers, le SIRCOM est en mesure de fournir la ventilation de ses dpenses par donneur dordre . Il ressort de ces chiffres que les cabinets ministriels ont t linitiative, en 2010, denviron 42 % des dpenses du SIRCOM (3,9 M sur un total de 9,3 M), soit prs de 19 % de la dpense de communication totale des ministres. Les cabinets les plus consommateurs de crdits de consommation ont t ceux de la ministre de lconomie (1,5 M), du secrtaire dEtat au commerce, lartisanat, aux PME, au tourisme et aux services (1,1 M) et du secrtaire dEtat lemploi (0,8 M)4. Seuls certains cabinets disposent dune enveloppe de crdits de communication distincte de celle de ladministration et gre de manire autonome. Ainsi, une partie des actions de communication dcides par les cabinets du ministre de lintrieur et du ministre dlgu charg des collectivits locales sont gres par le bureau du budget et du fonctionnement de ladministration centrale (BBFAC) de la DEPAFI, sans intermdiation de la DICOM5. Il sagit notamment de dpenses de sondages ncessitant la passation de marchs. Les dpenses de communication engages leur initiative sont imputes sur le budget de fonctionnement qui leur est notifi chaque anne par le secrtaire gnral. Les cabinets passent directement commande auprs des fournisseurs, ventuellement aprs mise en concurrence informelle ; le bon de commande est transmis au BBFAC, qui enregistre un engagement juridique dans le logiciel comptable. Toutefois, ni les cabinets ni la DEPAFI ne tiennent de comptabilit spcifique des dpenses de communication. Celles-ci ont pu tre
3 Les trois quarts de ce montant correspondent un march pass par la DICOD pour la communication de voisinage lie aux travaux sur le site de Balard. Le ministre na pas t en mesure de justifier le rattachement de cette dpense au centre de cot cabinet . 4 En 2009, cest le cabinet du ministre du budget qui avait t lorigine des dpenses de communication les plus leves (2,8 M sur un total de 5,7 M tous cabinets ministriels confondus). 5 En revanche, le cabinet du ministre charg de loutre-mer a, depuis 2009, dlgu la gestion de ses actions de communication la DICOM.

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reconstitues partir dune liste de prestataires tablie de faon empirique, mais leur exhaustivit nest pas garantie. Sur la priode 2006-2010, les dpenses de communication des cabinets ainsi reconstitues slvent environ 4,5 M (1,49 M pour les ministres de lintrieur et des collectivits territoriales, 2,99 M pour le ministre de loutre-mer), soit environ 12 % des dpenses de fonctionnement des cabinets et prs de 14 % de la dpense de communication totale des ministres concerns. Les dpenses des cabinets du ministre de lintrieur et du ministre des collectivits territoriales sont principalement lies des prestations de conseil en communication, des sondages et tudes dopinion et des abonnements de presse. Celles du cabinet du ministre de loutre-mer, en revanche, se composent essentiellement de campagnes de communication6 et de dpenses vnementielles. Par ailleurs, les dpenses de communication du cabinet du ministre charg des affaires europennes sont prises en charge par la direction des affaires financires (DAF), qui dtient le pouvoir adjudicateur, mais agit uniquement comme prestataire excutant. Le bureau des interventions de la DAF gre les crdits et engage les dpenses, mais cest le cabinet, service prescripteur, qui certifie le service fait. Ces dpenses reprsentent, sur la priode 2007-2010, un montant total de 1 193 900 , soit moins de 5 % des dpenses de communication totale du MAEE. Si lon excepte lanne 2008, marque par la prsidence franaise de lUnion europenne, ces dpenses restent trs limites au regard de celles prises en charge par la DCP. La prise en charge des dpenses de communication des cabinets ministriels par dautres services que ceux ddis la communication est source dinconvnients. Elle empche de disposer dune vision densemble des dpenses de communication, tous donneurs dordre confondus, et ne permet pas aux cabinets de bnficier de lexpertise de spcialistes de la communication.

D - Le rle des oprateurs


1 - Les moyens consacrs la communication par les oprateurs
Tout oprateur de lEtat intervient, potentiellement, dans le champ de la communication, pour faire connatre et valoriser son activit auprs du grand public. Lenqute de la Cour sest limite un oprateur dont la
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Notamment, en 2009, dans le cadre des tats-gnraux de loutre-mer et du rfrendum sur lvolution institutionnelle de loutre-mer.

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communication est le cur de mtier et qui participe directement et de manire significative la politique de communication de son ministre de rattachement : lagence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME), sous tutelle du ministre de lcologie. Lune des missions de lADEME consiste raliser des actions dinformation et des campagnes de communication thmatiques de grande ampleur pour faire voluer les mentalits et les comportements et pour sensibiliser les diffrents acteurs socio-conomiques aux problmatiques environnementales. En 2010, environ 31 ETPT se consacrent, au sein de la direction de la communication et de la formation (DICOF) de lADEME, la fonction communication, soit environ un tiers des effectifs de la DICOM du ministre. En revanche, les dpenses de communication de lADEME, qui ont fortement augment loccasion de la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement , reprsentent prs du triple des dpenses de communication du ministre (hors scurit routire). Les dpenses de communication des oprateurs relevant des autres ministres nont, en revanche, pas t tudies en dtail. Les lments prsents dans lencadr ci-aprs sont donc fournis titre de simple information. Les actions de communication des oprateurs
Les 81 oprateurs rattachs au ministre de la culture (muses nationaux, thtres nationaux, coles dart et coles darchitectures) mnent des actions de communication pour valoriser leur activit. Toutefois, aucun oprateur ne joue un rle spcifique ou majeur dans la communication des actions et de la politique ministrielle. Au ministre de la dfense, un seul oprateur intervient en matire de communication : ltablissement de communication et de production audiovisuelle de la dfense (ECPAD), tablissement public plac sous la tutelle de la DICOD, qui intervient davantage en tant que fournisseur dimages quen tant que communicant part entire. Les moyens financiers de lECPAD restent globalement stables depuis 2008. En 2010, il a reu une subvention de 19,5 M auxquelles sajoutent des recettes commerciales denviron 2,79 M. Il emploie 300 ETP, dont 105 sont comptabiliss dans les effectifs de la fonction de communication du ministre.

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Dans le secteur de lducation nationale et de lenseignement suprieur, l'ONISEP a la responsabilit de l'information d'orientation concernant les mtiers et les formations. Le rseau form du centre national (CNDP), des 31 centres rgionaux (CRDP) et des 86 centres dpartementaux de documentation pdagogique dite, produit et diffuse les ressources pdagogiques et administratives destines aux professionnels de l'enseignement. Dans le primtre du ministre de lintrieur, lagence nationale des titres scuriss (ANTS), tablissement public administratif, participe aux actions de communication du ministre relatives ses missions (ex : gestion dun site Internet permettant aux professionnels de l'automobile et aux particuliers de sinformer et deffectuer certaines dmarches administratives). La cellule de communication de lANTS comporte trois agents. La DICOM apporte son soutien aux campagnes et actions de communication de lagence. Au ministre de la justice, certains oprateurs, lagence publique pour limmobilier de la justice (APIJ), lcole nationale de la magistrature (ENM) et ltablissement public du palais de justice de Paris, (EPPJP) mettent en uvre des actions de communication et disposent deffectifs ddis cette fonction (un ETP lAPIJ, cinq lENM). Leurs dpenses sont toutefois ngligeables au regard de celles du ministre. Par exemple, en 2010, les dpenses de communication de lAPIJ et de lEPPJP se sont leves 67 647 , soit environ 1 % de celles du ministre. En ce qui concerne les ministres sociaux, lIGAS estimait, dans un rapport rcent limit au champ sanitaire, que les effectifs ddis la communication au sein des oprateurs taient clairement suprieurs ceux de leurs autorits de tutelle.

2 - La coordination entre les ministres et leurs oprateurs


Certains ministres se sont dots doutils de coordination des actions de communication organises par leurs oprateurs. Dans dautres cas, cette coordination demeure informelle voire quasi-inexistante. Les rapports entre le ministre de lcologie et lADEME sorganisent sous la forme de protocoles de communication . En outre, pour les campagnes qui sintgrent dans des plans gouvernementaux (plan climat et plan national de rduction des dchets), un comit de pilotage pilot par lADEME associe les ministres de tutelle de lagence et le SIG. Enfin, depuis 2009, compte tenu des missions renforces confies lADEME dans le cadre du Grenelle de lenvironnement7, une
7 Conformment aux travaux du comit oprationnel 34 du Grenelle de lEnvironnement, dont il a t demand lADEME dassurer la co-animation.

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coopration beaucoup plus intense sest dveloppe avec la DICOM du ministre : un comit de pilotage se runit au moins deux fois par mois. En revanche, les tudes et sondages commands par lADEME ne sont pas systmatiquement soumis la validation du ministre, mme si celuici en est rgulirement inform, notamment dans les cas o leurs rsultats sont publis dans la presse. En ce qui concerne les autres tablissements publics relevant du ministre de lcologie, une coordination formelle existait jusquen 2008, travers des runions rgulires et des protocoles de communication. Depuis 2008, la coordination existe toujours mais elle est moins formalise. En particulier, les protocoles de communication nont plus un caractre systmatique, car ils ne sont plus jugs ncessaires par la DICOM, compte tenu de lvolution des habitudes de travail et de la qualit de linformation fournie par les oprateurs. Au ministre de la culture, certaines actions de communication, transverses plusieurs oprateurs, sont coordonnes et prises en charge financirement par le DIC : valorisation des tablissements denseignement suprieur dans le cadre de salons, campagne sur la gratuit des muses pour les moins de 26 ans, clbrations du cinquantenaire du ministre de la culture Il arrive aussi que le DIC prenne en charge directement des dpenses de communication dun tablissement public8. Dans le champ sanitaire et social, la Cour a relev, dans son rfr, que larticulation de la DICOM avec les oprateurs sous tutelle demeurait limite. Au-del de runions ponctuelles sur certaines campagnes, il nexiste pas de calendrier des actions de communication de lensemble des oprateurs ni de rendez-vous rguliers. La DICOM sappuie sur le calendrier des campagnes ralis par le SIG, au sein duquel ne figurent que les campagnes des organismes membres du groupement dachat despaces (ANSP, INCA et INPES).

Ainsi, les dpenses de communication lies la rouverture au public du muse Jean-Jacques Henner en novembre 2009 ont t finances sur les crdits du DIC hauteur de 26 030 TTC.

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II - La coordination interministrielle des actions de communication


A - Le rle du SIG
1 - Le cadre lgislatif et rglementaire
Le SIG est un service plac sous lautorit du Premier ministre dont les missions sont dfinies par le dcret n2000-1027 du 18 octobre 2000. Les deux premires missions correspondent aux responsabilits propres du SIG. Les deux autres revtent une dimension interministrielle : entreprendre des actions dinformation dintrt gnral caractre interministriel sur le plan national et () dans le cadre des services dconcentrs de lEtat ; apporter une assistance technique aux administrations publiques et coordonner la politique de communication de celles-ci, en particulier en matire de campagnes dinformation et dtudes dopinion . Trois circulaires successives du Premier ministre ont prcis les contours de la mission de coordination dvolue au SIG : la circulaire du 1er juillet 2002 dfinit les rgles et procdures qui sappliquent la mise en uvre des actions et des campagnes dinformation, la ralisation des tudes et des sondages et lvaluation des sites Internet. Le SIG est expressment dsign comme le gestionnaire de ces procdures et linterlocuteur privilgi des ministres ; la circulaire du 23 mars 2006 rappelle les rgles applicables aux tudes et sondages (agrment, ralisation des tudes, usage des rsultats) et aux actions de communication (agrment, slection des prestataires, conseil et assistance technique, optimisation des moyens, relais de la communication gouvernementale, valuation, bilan et archivage). Ces rgles sont, dans lensemble, similaires celles instaures en 2002 ; la circulaire du 3 octobre 2008 vise la mise en uvre d une communication planifie et conduite dans la dure qui sappuie sur un effort de rationalisation des moyens . Cette rationalisation passe par deux nouvelles orientations : la mise en place dun planning stratgique de la communication

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gouvernementale (cf. infra) et le dveloppement de la mutualisation. Le rle de coordination du SIG se concrtise dans les runions mensuelles des directeurs de la communication de chaque ministre, organises au SIG pour faire le point des campagnes gouvernementales, changer sur les sujets dintrt commun et sur les bonnes pratiques ou trouver des solutions sur des problmes communs. Des groupes de travail thmatiques ont galement t constitus, notamment sur les questions relatives Internet ( stratgie web , circulaire Internet de lEtat, rseaux sociaux). Divers clubs fonctionnels (webmestres, veilleurs) permettent la mise en commun des bonnes pratiques.

2 - La cration phmre dun poste de dlgu interministriel


Le poste de dlgu interministriel la communication a t cre par le dcret n2008-335 du 14 avril 2008. Plac auprs du Premier ministre, il est charg de veiller la coordination des actions dinformation et de communication du gouvernement. [Il] est tenu inform des projets de communication envisags par les membres du gouvernement. Il suit la prparation et la mise en uvre de ces actions. Il en value laudience et lefficacit. Il coordonne les dispositifs dtudes dopinion et de presse mis en uvre par les ministres. A ce titre, il est saisi, pour approbation, de tout projet dtude propos par un ministre. M. Thierry Saussez a cumul, davril 2008 octobre 2010, les fonctions de directeur du SIG et de dlgu interministriel la communication. Mme Vronique Mly, qui lui a succd le 1er avril 2011 en tant que directrice du SIG, na pas reu le titre de dlgue interministrielle. Cette fonction a, peu aprs, t supprime (dcret n2011-459 du 27 avril 2011). La Cour avait soulign, lors du contrle du SIG, la faiblesse des attributions du dlgu interministriel. Elle estimait que la cration de cette fonction, essentiellement honorifique, avait pour objet principal de renforcer lautorit du directeur du SIG vis--vis des ministres et de leur cabinet, mais ntait pas de nature amliorer substantiellement la coordination de la politique de communication des ministres. Sa disparition ne fait que confirmer ce constat. La question est moins de savoir si le directeur du SIG doit prendre le titre de dlgu interministriel que de sinterroger sur lopportunit de faire du SIG une dlgation interministrielle part entire.

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B - Lagrment des sondages et des actions de communication


1 - Les tudes et sondages
La circulaire du 23 mars 2006 dispose que tout projet d'tude ou de sondage9 doit, pour tre mis en uvre, avoir reu un agrment. () Les demandes d'agrment sont instruites par le SIG sous l'angle de l'opportunit et de la validit technique . La procdure dagrment se dcompose en deux temps : le ministre sollicite un agrment de principe qui porte sur lopportunit de ltude envisage et sur sa cohrence avec les priorits dfinies au niveau interministriel. Il permet de procder la consultation ncessaire au choix du prestataire selon les procdures prvues par le code des marchs publics ; lagrment dfinitif est dlivr au vu du projet retenu lissue de la consultation. Le SIG doit tre associ lensemble des phases de la procdure et est membre de la commission dappel doffres avec voix dlibrative. Il participe aux comits de pilotage des tudes. Il doit tre rendu destinataire de toutes les tudes ralises par les ministres. Aucune publication des rsultats dune tude ne peut intervenir sans information pralable du SIG. La procdure dagrment a donc plusieurs objectifs : elle permet au SIG dtre inform sur le nombre de sondages commands par les ministres et la dpense correspondante, de prvenir dventuelles redondances dans les commandes, dapporter son expertise pour la rdaction des questions et pour le choix de linstitut, et de collecter la totalit des rsultats des sondages commands par lEtat. Le nombre dagrments dlivrs par le SIG pour des tudes et sondages dcrot rgulirement depuis 2006 : il tait de 59 en 2006, 36 en 2007, 39 en 2008, 19 en 2009 et 19 en 2010. Il nest pas facile de dterminer si cette baisse correspond une diminution effective du recours aux tudes et sondages ou un contournement croissant des
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La circulaire prcise que le champ d'application de la coordination recouvre tous les dispositifs d'tudes quels que soient le montant de la dpense engage, la mthodologie (), le mode de recueil de l'information (), les publics tudis (). Cette procdure de coordination concerne les tudes destines connatre les attitudes, reprsentations et jugements de tout ou partie de la population, comme l'valuation de l'image et de l'action d'un ministre ou d'un ministre .

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procdures dagrment. Lenqute de la Cour a rvl quelques cas de recours des sondages ou tudes sans agrment du SIG. Il semble toutefois que de telles entorses aux rgles fixes par les circulaires du Premier ministre demeurent rares. Par exemple, les ministres conomiques et financiers (en 2008) et le ministre de la culture (en 2010) ont command des prestations dtude linstitut Mdiascopie sans en informer le SIG ni solliciter dagrment, alors que ces prestations semblent relever du champ de la procdure tel que le prvoit la circulaire10. Certains ministres (dfense, ducation nationale et enseignement suprieur) ne sollicitent lagrment du SIG qu loccasion de la passation des marchs, qui sont pour la plupart bons de commande11 ; les commandes de sondages ou dtudes proprement dites ne donnent pas lieu agrment mais, au mieux, une simple information priodique du SIG. La circulaire prcite prvoit pourtant que dans le cadre des marchs bons de commande, un nouvel agrment est ncessaire pour chaque commande . Les ministres sociaux (sant, solidarit, travail) et le ministre de la dfense sont ceux qui sollicitent le plus frquemment lagrment du SIG. Ils reprsentent, ensemble, plus de la moiti des agrments dlivrs. Viennent ensuite le ministre de lconomie et des finances et le ministre de lducation nationale. Depuis 2007, tous les agrments sollicits par les ministres ont t accords par le SIG. En 2006, le SIG avait refus daccorder deux agrments12, pour des raisons tenant moins lobjet de ltude quaux conditions de slection du prestataire.

Sagissant des ministres conomiques et financiers, le SIRCOM a considr que lobjet principal du march tait damliorer la formation des ministres la communication en fonction des ractions du public leurs interventions dans les mdias. Toutefois, lexamen des documents livrs par le prestataire montre que les mesures quil effectue portent sur lanalyse de limage personnelle et de limpact politique des ministres (mesur par les ractions positive, neutre ou ngative du public, segment en fonction de ses opinions politiques). 11 Le ministre de lducation nationale sollicitait, jusquen 2007, un agrment pour chaque tude et sondage quil commandait. Depuis 2008, en revanche, il na sollicit quun agrment, au titre du renouvellement du march bon de commandes (16 avril 2009). Or, entre 2008 et 2010, la DELCOM dclare avoir command au total 135 tudes et sondages. De mme, le ministre de la dfense, qui a fait procder, entre 2008 et 2010, 110 tudes et sondages, na sollicit et obtenu que 31 agrments du SIG au cours de ces trois exercices. 12 Le 23 janvier 2006, une demande dagrment du ministre de lagriculture et de la pche pour la mise en place dun baromtre dopinion a t rejete. Les cahiers des

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2 - Les actions de communication


Toute action de communication dont le cot global excde 90 000 HT (ce qui est le cas, en pratique, de toute campagne reposant sur des investissements publicitaires dans les mdias) doit recevoir un agrment dlivr par le SIG, au nom du Premier ministre. Un nouvel agrment est ncessaire lorsquune action, dj agre, fait lobjet de modifications substantielles. Il en va de mme chaque phase dactions lorsque celles-ci sinscrivent dans un programme pluriannuel. Lorsque la mise en uvre de laction conduit la passation dun march, par exemple pour le recours une agence de communication, la procdure se dcompose en deux temps : agrment de principe pralable au lancement de la consultation, agrment dfinitif au vu du projet retenu lissue de la consultation. Le SIG est associ la procdure de slection de lagence de communication et aux diffrents comits de pilotage de la campagne. Lagrment est accord ou refus au vu des critres suivants : opportunit de laction, cohrence avec les priorits gouvernementales, pertinence du type de communication, impact prvisible compte tenu des moyens mobiliss. Le SIG est impliqu de faon plus troite et plus en amont quauparavant dans la conception des campagnes de communication des ministres. En pratique, dans la plupart des cas, un change a lieu entre le ministre et le SIG avant mme la demande dagrment de principe. Dans certains cas, il dlivre mme un agrment cadre qui valide les orientations gnrales de la politique de communication du ministre (cest le cas du ministre de lcologie depuis 2009). Ds lors, les projets remis en cause par le SIG le sont au stade de la rflexion pralable, ce qui explique que les demandes dagrment ne font jamais lobjet dun refus. Les ministres semblent dailleurs tre demandeurs de cette intervention du SIG, vue comme un appui mthodologique. Les campagnes de communication conduites par les quatre tablissements publics inclus dans le march coordonn dachat despaces
charges manquaient de clart et de prcisions, ce qui na pas permis aux prestataires de rpondre dans des conditions satisfaisantes. Les consultations ont t lances pendant la priode des congs de fin danne et le dlai de rponse tait limit deux semaines ; ainsi, plusieurs instituts nont pas pu y rpondre. Enfin, pour lun des lots, une seule offre a t juge recevable aprs louverture des plis, ce qui ne permettait pas de procder une analyse pertinente des offres. Le 6 avril 2006, une demande dagrment du ministre de lemploi, de la cohsion sociale et du logement concernant la ralisation de pr et post-tests a t refuse car le contenu des offres reues faisait craindre que la comptition ne puisse aboutir des propositions satisfaisantes sur le plan mthodologique et financier. Les quipes proposes taient trs htrognes, tant en terme de moyens que de comptences.

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(ADEME, INPES, INCA, ANSP) sont soumises la procdure dagrment. Selon les organismes, lagrment de principe peut tre annuel, semestriel ou ponctuel. La demande dagrment est formule soit par lorganisme lui-mme soit par le ministre de tutelle, selon les modalits fixes entre le ministre et lorganisme. Les campagnes de communication menes par les autres organismes ne sont pas soumises la procdure dagrment, sauf celles qui sont cosignes par les ministres de tutelle (utilisation du logo). Entre 2006 et 2010, 341 actions de communication ont t agres, dont 230 actions conduites par un ou plusieurs ministres et 111 actions effectues par un organisme public. Lanne 2009 a t la plus charge, avec une centaine dactions de communication agres. Les actions ayant pour objet le changement des comportements sont, de loin, les plus nombreuses (54 % des campagnes ayant reu un agrment entre 2007 et 2010, contre 26 % pour les campagnes dinformation sur les mesures et 13 % pour les campagnes de recrutement). Agrments dlivrs par le SIG pour des actions de communication, 2006-2010
2006 Changement des comportements / communication sociale Information sur les mesures / rformes / dispositifs Recrutement / image des mtiers Autres (y compris appels contributions) Total dont organismes publics Source : SIG, donnes retraites NC NC NC NC 65 13 48 6 55 19 2007 17 22 9 2008 32 14 9 2009 56 22 10 11 99 48 2010 46 13 9 6 74 25

C - La mutualisation des dpenses de communication


La coordination interministrielle de la communication gouvernementale se traduit galement par la mutualisation de certaines dpenses. Le SIG prend ainsi en charge, pour le compte des ministres (avec ou sans remboursement), certaines dpenses lies soit aux sondages et

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tudes dopinion (cf. infra, tudes hberges), soit aux campagnes de communication (cf. infra, cofinancements). Par ailleurs, les achats despaces publicitaires dans les mdias, qui reprsentent une part significative des dpenses de communication, sont effectus par chaque ministre dans le cadre dun march coordonn sous lgide du SIG.

III - Les stratgies de communication


A - La formalisation des stratgies de communication
Si la plupart des ministres disposent dune stratgie de communication formalise, ces priorits ne sinscrivent pas encore dans une vritable stratgie interministrielle.

1 - La stratgie interministrielle
La stratgie interministrielle sest construite progressivement travers plusieurs documents de porte et de statut divers et sa formalisation reste inaboutie. Limprcision des circulaires du Premier ministre nest que partiellement compense par lexistence de documents stratgiques labors par le SIG (planning stratgique, tableau de bord).

a) Les circulaires du Premier ministre


La circulaire du 1er juillet 2002 ne dfinit pas la notion de communication gouvernementale et nen prcise pas les objectifs. Elle se contente dnumrer six thmes prioritaires, qui dcoulent des priorits de laction gouvernementale : emploi, dialogue social et justice sociale, restauration de lautorit rpublicaine notamment dans les domaines de la scurit et de la justice, ducation et formation, environnement et dveloppement durable, dcentralisation, rforme de lEtat et simplifications administratives. De mme, la circulaire du 23 mars 2006 dfinit trois thmes prioritaires de la communication relative laction gouvernementale : lemploi ; le dveloppement conomique et social ; lgalit des chances. Par ailleurs, deux sujets spcifiques, lEurope et la gestion de crise, devaient faire lobjet dune attention toute particulire du Gouvernement en matire de communication. Les priorits de la communication gouvernementale nont pas t actualises depuis lors.

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b) Le planning stratgique de la communication gouvernementale


Le SIG a mis en place, depuis la fin de lanne 2009, un planning stratgique de la communication gouvernementale . Il sagit dune application Internet scurise prenant la forme dun calendrier regroupant des informations relatives aux campagnes du gouvernement, aux interventions tlvisuelles des ministres, au contexte et lopinion. Les campagnes sont classes par thmatique et regroupes en quatre catgories : information sur les mesures et les rformes ; changement de comportements ; appel contribution et consultation ; recrutement et image des mtiers. Pour chaque campagne, une fiche fournit les informations-cls (date dagrment, budget, cible, objectif, message), le dtail du plan mdia (dates, budgets, nombre de contacts) et des lments sur la performance (mmorisation brute et assiste, volution des comportements). Le planning stratgique est accessible lquipe de direction et aux chefs de dpartement du SIG ainsi quaux directeurs de la communication des ministres et des organismes membres du groupement dachat despaces. Ce planning permet de disposer dune vue densemble des actions de communication, de mettre en exergue les thmatiques insuffisamment exploites au regard des priorits gouvernementales, de lactualit ou des attentes de lopinion, de suivre les dpenses concernant ces actions de communication et de les mettre en rapport avec leurs plans mdias et leurs performances. Aussi utile soit-il, il sapparente donc plus un outil de suivi et daide la dcision qu un instrument de planification ou de programmation. Le SIG souhaite faire voluer le planning stratgique vers un dispositif plus oprationnel, interministriel et pluridisciplinaire. Il prendrait la forme dun plan interministriel annuel de la communication gouvernementale, ne se limitant pas aux campagnes de communication et permettant didentifier les actions relevant des priorits gouvernementales (donc finances ou cofinances par le SIG). Il convient toutefois de rappeler que la communication gouvernementale revt plusieurs dimensions (modification des comportements, recrutement et image des mtiers, information sur les mesures, animation des dbats publics, communication de crise), dont certaines ne peuvent pas toujours faire lobjet dune programmation annuelle ou, a fortiori, pluriannuelle13.

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Comme le rappelle le cahier des charges du march dachat despaces, les campagnes dinformation du gouvernement, fortement lies laction

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c) Le lettre de mission de la directrice du SIG


La Cour avait relev, lors de son rcent contrle, que si le dcret du 18 octobre 2000 dfinit ses missions, les objectifs qui lui sont dvolus et les priorits qui lui sont assignes ntaient pas suffisamment formaliss. Conformment une recommandation de la Cour, la directrice du SIG a reu, le 20 juillet 2011, une lettre de mission signe du directeur de cabinet du Premier ministre.

d) Le tableau de bord interne du SIG


Le SIG sest dot dun tableau de bord interne, qui prsente son activit en distinguant trois objectifs : promouvoir laction du gouvernement , informer les citoyens sur laction gouvernementale et analyser lopinion publique . La distinction entre les deux premiers objectifs peut laisser perplexe, dans la mesure o les campagnes de communication sont considres comme relevant exclusivement de lobjectif de promotion de laction gouvernementale14, alors mme que certaines poursuivent plutt un objectif dinformation ou de sensibilisation. Cette ambigit renvoie, plus gnralement, la question du rle du SIG et des rapports entre information et communication. Elle confirme que la formalisation des objectifs assigns au SIG reste inaboutie.

2 - Les stratgies ministrielles


La plupart des ministres disposent dun document formalisant, sur une priode annuelle voire pluriannuelle, leur stratgie de communication.

gouvernementale, aux volutions de la socit et des comportements, () peuvent difficilement faire lobjet de prvisions. () Les dlais de mise en uvre de ces campagnes peuvent tre parfois trs courts en raison dune actualit. Mais elles peuvent aussi tre dcales voire annules pour les mmes raisons . 14 Lobjectif dinformation des citoyens correspond, quant lui, aux actions du SIG dans le domaine de lInternet.

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Les stratgies ministrielles de communication


Au ministre de la culture, depuis 2010, une stratgie gnrale de communication est dfinie chaque semestre. Par exemple, les objectifs identifis pour le premier semestre 2011 sont les suivants : structurer, renforcer et diffuser linformation lie lactualit du ministre, du ministre et du secteur culturel ; inscrire les prises de parole dans lre numrique ; partager avec le plus grand nombre pour une visibilit plus forte et largir le taux de notorit auprs de lopinion publique. La stratgie de communication du ministre de la dfense est formalise, depuis 2006, dans un document annuel intitul schma directeur , devenu plan stratgique partir de 2010. Ce document est labor et prsent par la DICOD, en concertation avec les organismes dinformation et de communication du ministre. Il identifie plusieurs axes stratgiques, dont les intituls varient mais qui peuvent tre regroups en trois catgories : la communication oprationnelle touchant au cur de mtier de la dfense ; la communication sur la dfense visant entretenir le lien entre la socit et les armes ; la promotion de la modernisation du ministre et de sa communication. Pour chaque axe stratgique, depuis 2010, sont dfinis des objectifs, des enjeux et des actions mettre en uvre. La stratgie de communication du ministre de lcologie est formalise, depuis 2009, dans la lettre de mission annuelle de la directrice de la communication et dans la note dorientations annuelles de communication. Cette note sert de support la runion annuelle avec le SIG pour lagrment des campagnes. Elle est utilise par les diffrents correspondants de communication pour mettre en place les plans de communication mtier sectoriels. Au sein des ministres conomiques et financiers, la stratgie de communication du SIRCOM est dfinie annuellement dans les perspectives daction arrtes par le Secrtaire gnral. Ainsi, pour 2011, ce document identifie trois axes daction : promotion de laction gouvernementale, refonte de la communication ministrielle sur Internet, amlioration de loffre de services aux directions mtiers. Le ministre de la justice dispose depuis 2011 dun plan de communication commun, labor par le DICOM en lien avec les directions du ministre (auparavant, le DICOM et les directions laboraient chacun leur propre plan de communication). Ce document sattache dfinir un cadre commun daction et des priorits thmatiques, mais nest pas chiffr et na pas pour objet de rpartir les moyens, dont la dtermination est ainsi dconnecte de lvaluation des besoins.

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COUR DES COMPTES

Au ministre de lintrieur, la DICOM labore, en concertation avec les principales directions du ministre, une programmation pluriannuelle des actions de communication institutionnelle. En outre, un plan de communication est en cours de conception. Il vise dfinir un socle dobjectifs pour la DICOM et la conforter dans son rle de coordination vis--vis des services oprationnels.

En revanche, au ministre des affaires trangres, il nexiste pas de programmation stratgique des actions de communication, hormis celle effectue annuellement dans le cadre de la prparation du budget. De mme, la Cour a critiqu, dans le rfr adress aux ministres comptents le 22 dcembre 2010, labsence de stratgie de communication unifie dans le domaine sanitaire et social. Les notes de programmation de la DICOM sapparentent davantage une numration des actions retenues qu une stratgie reposant sur une hirarchisation des priorits et une rpartition des moyens. Le manque de formalisation des comptes-rendus dactivit et labsence dun reporting systmatique lintention des directions sectorielles obrent la visibilit de ces dernires sur les actions de la DICOM, leur cot et leur calendrier. Ce dfaut de pilotage stratgique aboutit des incohrences coteuses, comme lillustre lannulation, en juillet 2007, de la campagne relative au bon usage du 15 , malgr les 552 000 dj rgls aux prestataires retenus15. La Cour note toutefois que le comit des directeurs examine et valide le programme annuel de communication prpar par la DICOM. Il constitue donc linstance stratgique en matire de communication, en lieu et place du comit stratgique de la communication prvu par les textes rglementaires. En outre, les ministres sociaux devraient bnficier prochainement des rsultats de la mission, dcide par la secrtaire gnrale le 3 fvrier 2011, visant repositionner la fonction communication et clarifier la stratgie et lorganisation de la communication des ministres sociaux .

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Il est apparu tardivement que les spots raliss allaient inciter les Franais appeler le 15, alors mme que les effectifs des centres ne leur permettaient pas de rpondre ce surcrot dactivit.

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B - Lvaluation de la performance
1 - Lvaluation des campagnes de communication
Dans la plupart des ministres, lvaluation de la performance de la fonction communication se rsume la mesure de lefficacit des campagnes de communication, parfois complte par une valuation de limpact des actions vnementielles, travers lanalyse des taux de frquentation et le recours des questionnaires de satisfaction.

a) Les post tests sont frquents mais pas systmatiques


Lefficacit des campagnes de communication est apprcie au moyen de post-tests , cest--dire dtudes dopinion ralises par des instituts de sondage, permettant notamment de mesurer la notorit de chaque campagne, la mmorisation des lments de forme et de fond (slogan, signature, supports, notamment)16 et limpact de la campagne sur les comportements, ladhsion aux rformes promues ou limage de lannonceur17. Les rsultats des post-tests peuvent tre utiliss soit pour rorienter la campagne elle-mme, lorsquelle comprend plusieurs vagues18, soit dans le cadre de campagnes ultrieures portant sur des thmatiques similaires. Certains ministres les utilisent pour alimenter les indicateurs de performance des documents budgtaires. Par exemple, lvaluation de la notorit des actions de communication des ministres conomiques et financiers figure dans les rapports annuels de performance. Le RAP 2010 fait ainsi ressortir un taux de notorit moyen des projets ou actions ministriels auprs du grand public de 66,6 % pour 2010. Si certains ministres ont adopt une politique dvaluation systmatique (cest par exemple le cas du ministre de lducation nationale ou des ministres conomiques et financiers19), toutes les
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Le taux de notorit spontane est le pourcentage des sonds se souvenant avoir vu une campagne sur le thme concern. Le taux de mmorisation assiste est le pourcentage des sonds reconnaissant lun des supports lorsquon les leur montre. 17 Les post tests ne sont pas rservs lvaluation des campagnes de communication. Par exemple, au ministre de lducation nationale, des post tests ont t rcemment pratiqus pour valuer lefficacit du guide des parents dlves (septembre 2009) et de la lettre de veille hebdomadaire de la DELCOM (avril 2010). 18 Par exemple, dans le cadre de la campagne sur les Violences conjugales (juillet 2008 - juillet 2011), les rsultats des post-tests ont conduit le ministre assurer une meilleure mise en valeur du numro dappel 39 19. 19 Sauf pour les campagnes impliquant des volumes limits dachats despaces publicitaires (ex : campagnes sur la modernisation de lEtat, 2010).)

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campagnes de communication ne donnent pas lieu de tels post-tests, en raison notamment du cot important quils reprsentent (30 000 40 000 selon le SIG). Par exemple, en 2010, le SIG na financ quun post test, relatif la campagne sur le grand emprunt (fvrier 2010), alors quil a financ, au cours de cette mme anne, cinq campagnes en tant que seul metteur. De mme, la DICOM du ministre de lcologie ne commande des post-tests que sur certaines de ses campagnes de communication, la diffrence de la DSCR et de lADEME qui ont choisi dvaluer la totalit de leurs campagnes. Il parat ncessaire que le SIG et les ministres clarifient leur doctrine et fassent un choix clair entre une valuation systmatique, donc coteuse, et une valuation facultative, selon des critres de slection (cot de la campagne, intrt stratgique ou caractre rcurrent, etc.) qui gagneraient alors tre prciss. Le recours aux post-tests en ligne, moins coteux, pourrait galement tre dvelopp.

b) Les rsultats des post tests rvlent une visibilit ingale des campagnes
Les rsultats des post-tests relatifs aux campagnes du SIG montrent que les Franais considrent dans leur trs grande majorit que le Gouvernement est dans son rle en les informant des mesures quil met en uvre. En revanche, ils mettent en vidence la faible visibilit de certaines campagnes, et particulirement de celles diffuses dans la presse et sur internet, telles que les campagnes Emploi 20 ou Solidarit 21. Ainsi, 72 % des personnes interroges navaient aucun souvenir de ces campagnes deux semaines aprs leur diffusion dans les mdias. Les taux de notorit assiste sont peine meilleurs22. La mmorisation des slogans nest pas non plus toujours excellente : 68 % des personnes interroges ne se souviennent pas de la signature de la campagne Solidarit et 84 % ne se souviennent pas de ladresse Internet figurant sur ces annonces ; 92 % ne se sont pas rendus sur le site Internet du gouvernement et 73 % nenvisagent pas de le faire. Cependant, la visibilit des campagnes doit tre apprcie au regard de la puissance de leur plan mdia (nombre de Franais
Information sur les mesures daide en faveur des Franais privs demploi (2,6 M). Information sur des mesures en faveur des Franais les plus modestes. 22 Pour la campagne Emploi , 69 % des sonds ne se souviennent daucun lment du volet grand public et 72 % des jeunes ne se souviennent daucun lment du volet jeunes . Pour la campagne Solidarit , 51 % des personnes interroges se souviennent dau moins un lment, mais aucune des annonces ne dpasse 29 %.
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potentiellement touchs). Or, les campagnes diffuses dans la presse et sur internet touchent un public moins large que celles qui sappuient par exemple sur les mdias audiovisuels. Par exemple, la campagne tri-mdia (presse, radio, TV) sur le RSA (juin 2010) affiche un taux de mmorisation de 60 % et un taux de reconnaissance de 76 %. La visibilit des campagnes dpend galement de leur nature (information, modification des comportements, recrutement, etc.) et des publics quelles visent : les campagnes qui visent un changement des comportements sont gnralement celles qui concernent la plus grande partie de la population et qui sont la fois les mieux mmorises et les mieux reconnues.

c) Lefficacit des campagnes est insuffisamment mesure


Les post-tests mesurent la visibilit (audience, notorit et mmorisation) des campagnes et non leur efficacit proprement dite, cest--dire leur impact sur ladhsion aux rformes quelles promeuvent ou la modification des comportements quelles visent. Les outils de suivi permettant de mesurer cet impact nexistent pas toujours et les donnes ne sont parfois pas disponibles ou pas exploitables en temps rel. A titre dexemple, sagissant de la campagne relative la tldclaration des revenus, les indicateurs relatifs aux taux de reconnaissance et de mmorisation gagneraient tre complts par un indicateur mesurant laugmentation du nombre de tl-dclarations, qui constitue, in fine, lobjectif de la campagne. De mme, dans son rfr sur les actions de communication des ministres sociaux, la Cour regrettait que limpact en profondeur et long terme des campagnes ne soit pas mesur travers des tudes qualitatives. Lorsque cet impact est mesur, il parat relativement faible, comme dans le cas de la campagne de sensibilisation aux violences conjugales : si cette campagne a marqu les esprits (fort taux de mmorisation), elle ne semble pas avoir permis de briser le silence sur les violences23. Certes, les changements de comportement sont ncessairement lents et rsultent, dans des proportions difficiles apprcier, des campagnes de sensibilisation, des mesures de politique publique et des volutions de la socit. Nanmoins, approfondir lanalyse des liens entre les campagnes de communication et la modification, dans la dure, des
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7 % des sonds et 15 % des femmes victimes parmi ceux-ci dclarent quils sadresseront un professionnel de sant ou une association daide aux victimes. Ces faibles rsultats peuvent aussi sexpliquer par la difficult daborder ces sujets ou de savouer concern.

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comportements ou des opinions parat ncessaire pour justifier lutilit de ces actions.

d) La mutualisation des post-tests doit permettre damliorer lvaluation


Le SIG a lanc, dbut 2010, un projet de mutualisation des prtests et post-tests dactions et de campagnes de communication. Ce projet ne concerne, dans un premier temps, que les dpartements ministriels. Son extension aux oprateurs, notamment ceux du groupement dachat despaces, pourra tre envisage dans un second temps. Lobjectif est daboutir la mise en place dun march mutualis effectif compter de septembre 2011. A ce stade, la dpense totale (hors ministre du travail, de lemploi et de la sant, qui na pas encore rpondu) est value, pour 2010, prs de 600 000 . Cette mutualisation permettra de disposer de donnes homognes, donc comparables, sur lefficacit des campagnes de communication des ministres. Sans attendre sa mise en place, le SIG sest engag dans la construction dune base de donnes regroupant les rsultats des post-tests des campagnes ralises par le SIG, les ministres et les oprateurs. Elle permettra des analyses de lefficacit des campagnes selon diffrents critres : type de campagne, thmatique, mdias mobiliss Lalimentation de la base, conue par un prestataire externe et livre en novembre 2010, a t assure par les agents du SIG. Lensemble des tudes disponibles a t intgr. Le SIG souhaite prsent engager une rflexion en vue de dfinir des indicateurs standards de performance (score moyen par mdias, par types de campagnes, notamment).

2 - La mesure de la performance du SIG


La performance du SIG est retrace dans un indicateur budgtaire figurant au programme 129 coordination du travail gouvernemental . Dans la loi de finances pour 2011, lancien indicateur ( taux de pntration des sites gouvernementaux au sein de la population internaute 24) a t remplac par un indicateur relatif au niveau de
Cet indicateur rapportait, sur une anne, la moyenne du nombre de visiteurs uniques mensuels sur lensemble des sites gouvernementaux la moyenne mensuelle du nombre dinternautes franais. En 2009, le taux a atteint 47,5 %, contre 42,2 % en 2007. Pour 2010 et 2011, le SIG anticipait une augmentation des visites sur les sites gouvernementaux moins rapide que la croissance de la population internaute, do une cible infrieure au taux enregistr en 2009.
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satisfaction lgard de la communication gouvernementale . Le PAP 2011 souligne que si le rsultat peut tre en partie sujet un biais li la sensibilit politique des sonds, l'volution de lindicateur dans le temps est rvlatrice de la performance du SIG.

La mesure de la performance du SIG dans les documents budgtaires


Le taux de satisfaction des personnes exposes aux campagnes est mesur depuis octobre 2009 dans le baromtre de la communication gouvernementale. Les donnes sont fournies par le dpartement tudes et sondages du SIG partir dune enqute ralise par lIFOP cinq fois par an, en face face , auprs dun chantillon de 1 000 individus. La question est formule de la faon suivante : Nous allons maintenant parler plus prcisment des campagnes de publicit qui sont diffuses linitiative du Gouvernement la tlvision, dans la presse, la radio, sur Internet ou sur des affiches, pour communiquer sur ses actions et rformes ou pour contribuer modifier certains comportements. Etes-vous satisfait de la manire dont le Gouvernement communique sur son action travers les campagnes de publicit ? . La valeur de lindicateur correspond la part des personnes qui se disent satisfaites de la manire dont le Gouvernement communique sur son action travers les campagnes de publicit, parmi celles qui se dclarent exposes auxdites campagnes. La prvision pour 201025 est comprise entre 58 % et 60 % ; la cible est fixe 61 % horizon 2013. Lindicateur de contexte a pour but dclairer lindicateur de satisfaction en rendant compte du pourcentage de la population expose aux campagnes dinformation du Gouvernement. Il permet dapprcier le niveau de diffusion des campagnes dinformation du Gouvernement. Il est suivi dans le cadre du baromtre de la communication gouvernementale depuis 1995.

Deux critiques peuvent tre formules lgard de cet indicateur. Dune part, il concerne lensemble de la communication gouvernementale, qui mobilise des crdits majoritairement imputs en dehors du programme 129. Le SIG a pour mission de coordonner cette communication mais nen assure directement quune partie trs limite.

La question de satisfaction nest pose que depuis octobre 2009. Sur lanne 2009 elle na fait lobjet que de deux mesures : au mois doctobre et au mois de dcembre. Il nest donc pas pertinent dafficher un rsultat pour 2009, dautant plus que la fin danne 2009 a correspondu une priode atypique pour la communication gouvernementale, avec un nombre important de campagnes.

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Dautre part, lindicateur ne renseigne pas sur lefficacit relle des campagnes, mais seulement sur la perception quen ont les Franais. Il paratrait prfrable dutiliser les rsultats des post-tests (taux de mmorisation spontane et assiste) et dventuelles tudes dimpact (modification des comportements, des opinions) pour construire un indicateur refltant mieux lefficacit des actions de communication, en complment voire en remplacement de lindicateur actuel. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La fonction communication nest que partiellement centralise. Elle fait intervenir, dans chaque ministre, une pluralit dacteurs : services en charge de la communication, directions mtiers , cabinets ministriels, oprateurs. Les rles de ces diffrents acteurs, variables selon les ministres, ne sont pas toujours correctement dfinis. La communication de chaque ministre sinsre dans un dispositif interministriel, pilot par le SIG. Sa traduction principale rside dans la procdure dagrment des sondages et des actions de communication, globalement bien respecte, et dans la mutualisation de certaines dpenses. Les stratgies de communication ministrielles, qui sont le plus souvent formalises, ne sinscrivent pas encore vritablement dans une stratgie interministrielle cohrente. Lvaluation de la performance de la fonction communication , qui se rsume pour lessentiel la mesure de la visibilit des campagnes de communication, pourrait tre amliore. La Cour recommande donc de : clarifier, dans chaque ministre, le rle respectif de lentit ddie la communication, des directions mtiers et du cabinet ministriel ; veiller au respect systmatique des procdures dagrment mises en uvre par le SIG ; mieux inscrire les priorits ministrielles dans une stratgie de communication interministrielle cohrente ; complter la mesure de la visibilit des campagnes par une valuation de leur impact et par une analyse plus globale de la performance de la fonction communication .

Chapitre II Les dpenses de communication


Labsence de dfinition uniforme des dpenses de communication fragilise toute tentative de quantification et de comparaison dans le temps ou entre ministres. Elle nempche toutefois pas de discerner quelques grandes tendances concernant le niveau des dpenses, leur volution ou leur structure. Il est rappel que les dpenses de communication analyses dans le prsent rapport correspondent aux dpenses de fonctionnement (hors dpenses de personnel) des seuls services centraux des ministres.

I - Une quantification dlicate


La difficult mesurer les dpenses de communication tient labsence de dfinition prcise de la fonction communication. Dfinie par son objet, cette fonction regroupe une grande varit dactivits relevant de logiques trs diverses. Par exemple, les auteurs des Tableaux de bord de la communication26 retiennent les domaines suivants : communication institutionnelle, communication interne, relations avec la presse, communication de crise, publicit, parrainage, vnementiels, site Internet. De mme, le rpertoire interministriel des mtiers de lEtat regroupe dans le domaine fonctionnel communication les emplois permettant de prsenter et de promouvoir limage et laction des
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T. LIBAERT et A. DE MARCO, Dunod, 2006.

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services de ltat et des politiques publiques en direction de cibles internes et externes 27. Labsence de dfinition largement reconnue des dpenses de communication explique que leur quantification soit dlicate. Lapproche organique consistant comptabiliser uniquement les dpenses de la structure ddie la communication est insuffisante, compte tenu de labsence de centralisation de la fonction communication. Les approches comptables et budgtaires ne sont gure plus oprantes. Reste lapproche dclarative, dont la fragilit est vidente.

A - Limpossible recensement comptable


Le plan comptable de lEtat (PCE), qui repose sur une nomenclature par nature de dpenses, ne permet pas de retracer lensemble des dpenses de la fonction communication, qui sont davantage dfinies par leur finalit que par leur nature. Celles-ci sont imputes sur divers comptes du PCE et, sur un mme compte, peuvent tre imputes la fois des dpenses de communication et des dpenses dobjet diffrent. Un seul compte parat exclusivement rattachable la communication : le compte 6148 autres charges de publicit, publication, relations publiques . Cependant, les dpenses imputes sur ce compte sont loin de correspondre la totalit des dpenses de communication28. Celles-ci peuvent en effet tre imputes sur dautres comptes, au mme titre que dautres dpenses ne relevant pas de la communication : comptes 61183 colloques et sminaires et 615661 frais de reprsentation et de manifestation des services (seule une partie de ces manifestations relve de la communication) ; comptes 61171 tudes gnrales et 61173 tudes d'valuation et d'impact (pour les dpenses dtudes et sondages) ;

A savoir : directeur de communication, charg de communication, charg de la presse, charg de la communication vnementielle, responsable des campagnes de communication, charg de l'audiovisuel, chef de projet multimdia, charg de publication, crateur graphique, charg de promotion et de diffusion commerciale, journaliste-reporter audiovisuel 28 Par exemple, les dpenses imputes sur ce compte ne reprsentent, en 2010, que 18 % des dpenses de communication totale dclares par le ministre de la justice.

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comptes 6185 travaux dimpression et 6161 frais postaux (pour les dpenses lies limpression et au routage des supports de communication) ; comptes aux intituls gnraux tels que les comptes 61118 sous-traitance : autres contrats de prestations de services , 61188 autres services extrieurs divers et 6188 autres charges externes .

B - Les limites de lapproche budgtaire


La comptabilit budgtaire repose sur une double nomenclature par nature (titres) et par destination (missions, programmes, actions). Pourtant il nest pas toujours possible disoler, dans la prsentation des programmes budgtaires, les dpenses de communication. Dune part, les crdits de lentit charge de la communication ne font pas toujours lobjet dune action ou dune sous-action ddie et sont frquemment regroups avec des crdits dont lobjet est trs diffrent. Dautre part, les dpenses de communication qui ne sont pas effectues par lentit charge de la communication sont, le plus souvent, disperses dans divers programmes et actions sans quil soit toujours possible de les isoler. Lannexe n 3 dcrit la faon dont sont prsentes, dans les documents budgtaires annexs la loi de finances pour 2010, les dpenses de communication des ministres concerns par la prsente enqute. Elle montre que la lecture des documents budgtaires ne permet pas dapprhender, de faon simple, directe et exhaustive, les dpenses de communication de lEtat. Comme le souligne le ministre de la justice, la prsentation budgtaire introduite par la LOLF, organise en missions, programmes et actions, a pu saccompagner dune perte dinformation sur certaines catgories transversales de dpenses, notamment celles relatives aux fonctions supports.

C - Les fragilits de lapproche dclarative


Compte tenu de labsence de source budgtaire ou comptable suffisamment fiable, seule une approche dclarative, consistant recenser les dpenses affrentes aux diffrentes activits rassembles sous le terme gnrique communication , est possible. Le recensement des dpenses de communication selon cette mthode demeure toutefois inabouti, car il

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se heurte la diversit des mthodes de comptabilisation retenues par chaque ministre.

1 - Un recensement inabouti
Lquipe daudit charge en 2010, dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), de remettre un rapport sur la communication des administrations centrales et des oprateurs et organismes publics , a tent de recenser les dpenses de communication des ministres et des oprateurs sur une base dclarative29. Or, les donnes collectes dans le cadre de cet audit prsentent dimportantes incohrences qui jettent un doute srieux sur leur fiabilit. Cest, sans doute, lune des raisons pour lesquelles ce rapport na pas t valid par les instances de pilotage de la RGPP. Laudit RGPP sur la communication de lEtat
Comme le Premier ministre lannonait dans sa rponse au rfr relatif la gestion du SIG, un audit a t conduit, au premier semestre 2010, dans le cadre de la RGPP (phase 2), sur le thme de la communication des administrations centrales et des oprateurs et organismes publics. Lquipe daudit, compose de membres du Contrle gnral conomique et financier, sest vu assigner trois objectifs : valuer la performance de la fonction communication ; examiner sa cohrence avec les priorits de laction de lexcutif ; en dduire des recommandations oprationnelles. Lensemble des ministres et des organismes publics taient concerns. Lquipe daudit a adress un questionnaire aux secrtaires gnraux et directeurs de la communication des ministres et aux contrleurs des oprateurs et organismes (CGEFi et CBCM). Des runions techniques ont t organises avec les ministres et avec diffrentes experts . Le projet de rapport daudit a t remis en juillet 2010 mais na pas t communiqu aux ministres. Il a fait lobjet, en septembre 2010, dune runion de prsentation , dont il nexiste pas de compte-rendu. Il na pas t soumis au comit de suivi ni prsent au Conseil de modernisation des politiques publiques. Les mesures proposes dans ce rapport nont donc fait lobjet daucun arbitrage, sans que les raisons en soient explicites et encore moins formalises.

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Le CGEFI a demand aux ministres de fournir leurs dpenses de communication pour 2009 et 2010 (prvisions) en les ventilant en six catgories : campagnes, dition, multimdia, prestations, relations presse, vnements.

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En effet, le primtre de la fonction communication nest pas prcisment dfini dans le projet de rapport, qui indique simplement quelle poursuit cinq objectifs (clairer laction des dcideurs, promouvoir les rformes et mesures gouvernementales, favoriser la mise en uvre des politiques publiques, valoriser les missions et mtiers, accompagner la gestion des crises) et quelle se distingue de linformation des usagers sur leurs droits et obligations et sur les dmarches et procdures . Au demeurant, les chiffres issus de la comptabilit gnrale ou relatifs lexcution du march group dachat despaces, cits dans le projet de rapport daudit, sont incohrents avec ceux fournis, titre dclaratif, par les ministres. De plus, ces chiffres ne sont gnralement pas cohrents avec ceux fournis la Cour dans le cadre de la prsente enqute ou en rponse des questions parlementaires crites30. Certaines de ces contradictions nont pu tre expliques. Par exemple, les dpenses de communication du ministre de lducation nationale pour lanne 2009 slvent, selon les documents budgtaires, 5,56 M, selon laudit RGPP, 6,59 M et selon la rponse la question parlementaire, 5,65 M. Interrog par la Cour sur ces diffrences de chiffrage, la DELCOM a indiqu qu'elles s'expliquaient par les diffrences de critres et de mthodologie. Par exemple, les donnes communiques en rponse la question parlementaire incluent les abonnements de presse, les frais d'impression ou encore les frais de routage (qui ne sont pas imputs sur le budget de la DELCOM). De mme, au ministre de la justice, dimportantes divergences existent entre les chiffres fournis loccasion de laudit RGPP ou en rponse aux questions parlementaires et ceux communiqus la Cour. Au demeurant, le ministre a communiqu la Cour deux sries de chiffres manant, dune part, de la sous-direction de la synthse budgtaire et comptable du secrtariat gnral (donnes tires des restitutions budgtaires et comptables) et, dautre part, du DICOM et des directions de rseau (donnes dclaratives). Or, ces chiffres prsentent dimportantes diffrences dont lorigine na pu tre totalement explique par le ministre. Pour lanne 2009, la dpense de communication du ministre slve ainsi 4,36 M selon laudit RGPP, 5,59 M selon la
Cf. la srie de questions crites publies au JO le 6 avril 2010, qui demandait chaque ministre de prciser le montant de ses dpenses de communication, dfinies partir de lnumration suivante : campagnes, sondages, site Internet, vnementiel, dition- impression - production, abonnements la presse, revues de presse et veille audiovisuelle, formation la communication, autres.
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rponse la question parlementaire, 6,59 M selon les donnes dclares par les directions et 8,89 M selon les chiffres du secrtariat gnral. Le ministre indique que le dploiement du logiciel CHORUS, qui sachve en 2011, devrait faciliter, grce lutilisation de rfrentiels plus fins, la consolidation des dpenses de communication des administrations centrales et des services dconcentrs. La Cour regrette quen dpit de lengagement pris par le Premier ministre dans sa rponse au rfr, laudit RGPP du premier semestre 2010 nait pas permis dobtenir une valuation fiable et partage des dpenses consacres par les ministres la communication.

2 - Des modes de comptabilisation divergents


Lapproche dclarative se heurte la diversit des choix faits par les ministres quant au primtre des dpenses prendre en compte et quant la manire de prsenter ces dpenses. Sous ces deux aspects, une harmonisation des mthodes de comptabilisation est ncessaire.

a) Le primtre des dpenses de communication


Certaines dpenses (achats despaces, sondages, sites Internet, etc.) sont systmatiquement prises en compte dans le recensement des dpenses de communication. Dautres, qui sont la frontire de la fonction communication , sont comptabilises par certains ministres et pas par dautres. Cest le cas, notamment : des frais de documentation (abonnements aux priodiques et aux dpches des agences de presse, acquisitions douvrages) et des dpenses lies limpression et au routage des publications ; des dpenses induites par lorganisation de manifestations (rceptions, colloques ou sminaires), dont la communication nest pas toujours la finalit exclusive voire principale. Certains ministres ont fait le choix de les inclure dans les dpenses de communication. Par exemple, le ministre de lcologie comptabilise au titre de la communication les dpenses lies aux sommets internationaux (confrences de Copenhague, sur les bassins forestiers, le nuclaire, les rcifs coralliens, notamment) ou encore au dbat sur les nanotechnologies (appui du ministre la Commission nationale du dbat public). De mme, le ministre de la justice inclut les frais de rception des audiences solennelles annuelles de rentre organises

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conformment aux dispositions du code de lorganisation judiciaire ; des oprations de communication lies au recrutement des personnels. La plupart des ministres incluent ces dpenses dans le recensement de leurs dpenses de communication. Le ministre de la dfense a fait le choix inverse, au motif que leurs finalits sont trs diffrentes de la communication institutionnelle assure par la DICOD et les OICD. Au demeurant, elles ne relvent pas de la DICOD ou des SIRPA mais des services en charge des ressources humaines de chaque arme. Dans le cadre de la prsente enqute, les dpenses lies aux campagnes de recrutement ont t rintgres dans les dpenses de communication du ministre de la dfense31.

b) La ventilation des dpenses de communication


Lorsquil sagit de prsenter la structure des dpenses de communication par catgorie, chaque ministre utilise sa propre nomenclature, plus ou moins dtaille (quatre catgories pour le SIG, sept catgories pour le ministre de lcologie, mais 13 pour le ministre de la dfense et 20 pour le ministre des affaires trangres). La ventilation par nature de dpenses se double parfois dun classement thmatique : le ministre de lcologie isole ainsi les dpenses lies la promotion du Grenelle de lenvironnement, quelle quen soit la nature. Dun ministre lautre, la faon de prsenter et de ventiler les dpenses de communication varie donc sensiblement, ce qui fragilise les comparaisons. Au demeurant, les diffrents intervenants dun mme ministre ne sont pas toujours en mesure de prsenter leurs dpenses selon une nomenclature identique. Cest le cas, par exemple, des ministres de la dfense32 et de lintrieur. De mme, les dpenses de la DICOM des ministres sociaux sont prsentes selon deux nomenclatures

Ces campagnes gnrent des dpenses importantes et croissantes : en 2010, elles se sont leves environ 13,3 M (en hausse de 46 % par rapport 2006), soit presque autant que les dpenses de communication hors recrutement (14,9 M). 32 Les dpenses de la DICOD sont suivies, depuis 2009, au sein dun logiciel construit par code action . En revanche, pour les dpenses des autres entits (OICD), la DICOD compile les donnes dclares par chaque organisme, qui ne font lobjet daucune directive mthodologique ni daucun contrle de cohrence. Au demeurant, les donnes fournies par la DICOD diffrent de celles fournies directement par les OICD (2,25 M dcart au total pour lanne 2010).

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COUR DES COMPTES

diffrentes selon quelles concernent les politiques du travail ou celles de la sant33. La communication interne peut faire lobjet dune catgorie distincte (comme au ministre de la culture, au ministre des affaires trangres, au ministre de lintrieur ou dans les ministres sociaux) ou tre intgre dans les diffrents postes en fonction de la nature des dpenses (dition, impression, Internet, etc.), comme au ministre de la dfense ou au ministre de lenseignement suprieur, o elle est rattache la rubrique documentation et presse . Au demeurant, il nest pas toujours ais de distinguer la communication interne de la communication externe. Ainsi, la campagne de visibilit conduite par la direction gnrale de larmement en 2010 avait pour objectif dexpliquer la transformation et le rle de la DGA de manire simultane des publics diffrents : les dcideurs et le grand public, les clients et partenaires, les futurs recruts et enfin les personnels. Par ailleurs, la rubrique campagnes de communication ne correspond pas aux mmes types de dpenses dans tous les ministres. Dans la plupart des cas, elle regroupe des dpenses lies la conception des campagnes et aux achats despaces. Cependant, labsence de dfinition rigoureuse de la notion soulve des problmes de frontire avec dautres catgories de dpenses. En particulier, la frontire entre la rubrique campagnes et la catgorie vnementiel est parfois dlicate tracer. Ainsi, au ministre de la culture, les campagnes de communication correspondent principalement aux dpenses lies aux grandes manifestations (organisation, communication et relations presse, impression, routage, frais de rception)34 et, de manire beaucoup plus marginale, des campagnes publicitaires (gratuit dans les muses, carte musique, loi cration et Internet). La frontire entre campagnes de communication et vnementiel repose sur des critres peu explicites : alors que la plupart des grandes manifestations (Journes du
De manire gnrale, linformation disponible est beaucoup plus riche au titre des crdits sur le programme 124 (sant) : lexistence dun BOP indpendant implique aussi la production annuelle dune programmation et dun bilan dtaills par action et par dispositif, qui nexiste pas sous la mme forme pour lUO du programme 155 (travail), pour lequel le budget prvisionnel se prsente sous la forme dune liste de projets non ventils par catgorie de dpenses et variable dune anne sur lautre. 34 A titre dillustration, cette rubrique inclut, pour un montant total de prs dun million deuros sur les exercices 2008, 2009 et 2010, diverses dpenses engages pour la clbration des 50 ans dexistence du ministre, parmi lesquelles lorganisation dun colloque international, la conception et le rfrencement dun site Internet, lorganisation dune exposition de photographies, la ralisation de CD et de DVD, des frais de traduction et de rception
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patrimoine, Fte de la musique, Nuit des muses, etc.) sont inclues dans la rubrique campagnes de communication , la Fte du cinma (prise en charge par le ministre depuis 2008) est impute dans la rubrique vnementiel . De mme, au ministre de lcologie, les actions vnementielles inscrites dans une campagne de communication (ex : Semaine du dveloppement durable) sont rattaches aux campagnes tandis que les autres (ex : participation au Salon de lagriculture) sont regroupes dans une catgorie distincte. Certains ministres ont dailleurs renonc distinguer les deux catgories : ainsi, au ministre de la dfense, les campagnes de communication (hors recrutement) sont incluses dans la rubrique vnements et salons . Les dpenses lies aux tudes et sondages sont gnralement isoles au sein dune rubrique distincte. Toutefois, elles sont parfois regroupes avec dautres dpenses : veille et analyse mdia au ministre de lenseignement suprieur et de la recherche ou au SIG, prestations de conseil au ministre de lcologie. Les pr-tests et post-tests (cf. infra) peuvent tre imputs dans la catgorie tudes et sondages (cest notamment le cas au SIG) ou dans la rubrique campagnes de communication , voire faire lobjet dune ligne distincte (comme au ministre de la culture). La rubrique conseil en communication se limite parfois au conseil stratgique global et lentranement la prise de parole dans les mdias (media training). Dans dautres cas, elle inclut aussi les dpenses lies la conception des campagnes de communication. Au ministre de lenseignement suprieur, les dpenses lies au conseil stratgique, la conception des campagnes et la production des supports sont regroupes dans une catgorie qui inclut galement la cration graphique, les travaux photos, etc. ; les dpenses de campagne correspondent uniquement aux achats despaces et la publicit en ligne. Au total, il serait souhaitable que les ministres se dotent, avec le concours du SIG, dun rfrentiel commun, reposant sur un primtre harmonis et une nomenclature uniformise. Cette harmonisation des mthodes de comptabilisation des dpenses de communication est indispensable pour tablir des comparaisons pertinentes et permettre un meilleur pilotage financier de cette fonction. Elle figure parmi les objectifs assigns au SIG dans la lettre de mission signe du directeur de cabinet du Premier ministre et devrait, selon le SGG, tre acheve en 2012.

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II - Des niveaux de dpenses ingaux, des volutions contrastes


Sous rserve de ces difficults de mesure, les dpenses de communication totales (hors personnel) dclares par les ministres concerns par la prsente enqute slvent, sur la priode 2006-2010, environ 600 M, soit en moyenne 120 M par an. Ce chiffre global masque dimportantes diffrences selon les ministres et de fluctuations annuelles non moins significatives.

A - Le montant des dpenses par ministre


En 2010, les dpenses de communication totales dclares par les ministres concerns par la prsente enqute (hors SIG) reprsentent un montant total denviron 112 M, soit moins de 0,3 % des dpenses de fonctionnement (titre 3) excutes par ces ministres en 2010. Les dpenses de communication dans les dpenses totales des ministres (2010)
En euros Aff. trangres Culture Dfense Ecologie (y.c. SR) Eco. - finances Educ nat - ens sup Intrieur Justice Total Sources : - Pour les dpenses totales et dpenses de fonctionnement (hors comptes d'affectation spciale, comptes de concours financiers et comptes de commerce) : RAP 2010. Dpenses Totales 5 108 191 160 4 072 794 226 42 640 536 780 32 674 119 381 164 952 947 018 100 798 422 908 24 245 067 636 6 905 240 198 381 397 319 307 Dpenses de fonctionnement (A) 935 152 129 1 466 163 812 10 315 689 784 3 256 715 106 5 806 487 714 15 320 965 009 2 649 227 450 1 850 107 517 41 600 508 521 Dpenses de communication (B) 4 556 841 4 463 665 28 260 000 33 473 435 20 631 543 9 646 408 5 288 962 6 099 524 112 420 378 Ratio

B/A
0,49 % 0,30 % 0,27 % 1,03 % 0,36 % 0,06 % 0,20 % 0,33 % 0,27 %

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- Pour les dpenses de communication : donnes dclares par les ministres.

Faute de donnes fiables concernant les collectivits locales ou les gouvernements trangers, il est difficile de porter une apprciation sur le poids des dpenses de communication dans les dpenses totales de lEtat. Le niveau des dpenses de communication varie, naturellement, beaucoup selon les ministres. Par exemple, les dpenses de communication dclares par le ministre de lcologie sont environ sept fois plus leves que celles du ministre des affaires trangres ou du ministre de la culture. Rapportes aux dpenses de fonctionnement, les diffrences sont moins marques, sans tre pour autant ngligeables : le poids des dpenses de communication dans les dpenses de titre 3 varie de moins de 0,1 % pour les ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur plus de 1 % pour le ministre de lcologie35. En dehors de ces deux cas extrmes, le ratio est toujours compris dans une fourchette de 0,2 0,5 %. Il convient dinsister sur la fragilit de ces comparaisons, qui reposent sur des donnes dclaratives dont les primtres ne sont pas rigoureusement identiques. Lexclusion des dpenses de communication des oprateurs, dont le rle est plus ou moins important selon les ministres, peut galement biaiser les comparaisons. La seule comparaison dont la validit ne peut tre conteste concerne les achats despaces publicitaires, qui sont voqus plus loin. Par ailleurs, les diffrences constates dans le niveau des dpenses de communication sexpliquent en partie par la diversit des choix effectus par les ministres en matire de recours des prestataires extrieurs. Limpact de ces choix sur le niveau des dpenses est dautant plus dterminant que les frais de personnel ne sont pas pris en compte dans le prsent rapport. Par exemple, au ministre de lcologie, la direction de la communication (DICOM), la dlgation la scurit et la circulation routires (DSCR) et lagence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME) ont adopt, en ce qui concerne lexternalisation, des approches trs diffrentes :

35

Cela tient notamment linclusion, dans les dpenses de ce ministre, des dpenses de communication lies la scurit routire (qui reprsentent plus de la moiti des dpenses de communication totales dclares par le ministre en 2010).

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la DICOM, qui veut devenir une vritable agence de communication intgre , a privilgi le recrutement dexperts dans les diffrents domaines techniques de la communication (web, audiovisuel). Elle ne recourt un prestataire extrieur que pour les actions requrant des comptences spcifiques inexistantes en interne ou en cas de pic dactivit ponctuel ; linverse, la communication de la DSCR repose en quasitotalit sur un fonctionnement externalis. En interne, une quipe de taille rduite assure les missions suivantes : pilotage et coordination de la stratgie annuelle, suivi administratif et financier, suivi et coordination des projets, pilotage des prestataires, administration des sites Internet, relations presse (pour partie), alimentation du rseau de la scurit routire en outils de communication (dpliants, affiches, etc.) ; lADEME sappuie galement de manire importante sur des prestataires externes en matire de relations presse, de graphisme, de cration et conception de campagnes ou dvnements, de routage, notamment Les quipes internes sont principalement ddies la dfinition des stratgies, la coordination des prestataires, la validation des contenus, le suivi des oprations et lvaluation de leur impact. Au sein des ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur, la DELCOM nagit comme prestataire doprations de communication que pour de petites oprations, ne comportant pas dachat despace, ou pour lorganisation dvnements de taille rduite. Dans la majorit des cas, ce sont les prestataires titulaires des marchs qui sont mobiliss. Le ministre de la justice a, pour sa part, choisi deffectuer en interne lensemble des travaux quil est possible dassurer au moyen des diffrentes comptences et mtiers dont le service dispose, en nexternalisant que ce quil savre impossible de raliser en interne.

B - Lvolution des dpenses de 2006 2010


Si lon se fonde sur les donnes dclares par les ministres, la priode sous revue se caractrise, de 2006 2009, par une forte augmentation de la dpense de communication (hausse de plus de 50 % en trois ans) suivie, en 2010, dune nette diminution (-6 %), principalement imputable aux ministres de la dfense et aux ministres conomiques et financiers..

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Evolution de la dpense de communication par ministre, 2006-2010


En euros Aff. trangres Culture Dfense
5 342 819 24 430 000

2006

2007
5 973 371 5 480 475 24 190 000 26 634 005 20 469 407 7 772 626 7 343 549 7 268 683

2008
6 074 226 5 668 899 23 690 000 23 991 326 28 191 888 9 741 931 6 297 147 8 246 970

2009
4 664 109 4 674 596 34 730 000 26 447 695 28 481 719 8 783 297 7 223 017 6 587 588

2010
4 556 841 4 463 665 28 260 000 33 473 435 20 631 543 9 646 408 5 288 962 6 099 524

Evolution
-24 % -16 % +16 % +26 % -12 % 41 % -17 % -16 % +25 % +324 % +41 %

Ecologie (y.c. SR) 23 466 895 Eco - finances Educ nat - ens sup Intrieur Justice Total ministres SIG Total gnral
23 393 392 6 843 764 6 386 048

89 862 918 105 132 116 111 902 387 121 592 021 112 420 378 4 958 000 4 590 000 9 117 000 21 028 000 21 020 000

94 820 918 109 722 116 121 019 387 142 620 021 133 440 378

Source : Cour des comptes, sur la base des donnes dclares par les ministres

Cet accroissement des dpenses entre 2006 et 2010 contraste avec la diminution des effectifs des structures en charge de la communication au sein des ministres contrls (cf. supra). Cette double volution pourrait tre rvlatrice dune tendance lexternalisation croissante de la fonction communication, qui ncessiterait, pour tre confirme, une analyse plus fine prenant en compte la totalit des effectifs ddis la communication et la nature des charges externes en augmentation. Toutefois, ce constat gnral masque : dune part, dimportantes fluctuations conjoncturelles de la dpense dune anne sur lautre, lies par exemple la mise en uvre de rformes de grande ampleur (ex : le Grenelle de lenvironnement pour le ministre de lcologie) ; et, dautre part, des diffrences sensibles selon les ministres : ainsi, entre 2006 et 2010, certains ministres (dfense, cologie, ducation nationale) voient leurs dpenses augmenter de manire significative, tandis que dautres (affaires trangres, culture, conomie et finances, intrieur, justice) subissent une diminution importante. Le dtail, par ministre, de lvolution des dpenses de communication, est prsent en annexe n4.

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Il convient en outre de souligner que les changements de primtres ministriels se rpercutent sur lorganisation de la fonction communication et rendent difficiles les comparaisons dans le temps.

C - La structure des dpenses : le poids des campagnes de communication


A partir des donnes fournies par chaque ministre, la Cour a reconstitu, selon sa propre nomenclature, la structure des dpenses de communication des ministres. Compte tenu de lhtrognit des modes de prsentation de la dpense, de nombreux retraitements ont t ncessaires. Ces donnes, dont le dtail figure en annexe n5, sont donc purement indicatives et leur interprtation requiert la plus grande prudence. Elles nen permettent pas moins de mettre en vidence quelques constats significatifs. Elles rvlent, tout dabord, le poids important des campagnes de communication, et notamment des achats despaces, dans la dpense totale. Elles reprsentent par exemple 79 % des dpenses de communication au ministre de lcologie (hors scurit routire)36, 55 % dans les ministres conomiques et financiers, 47 % au ministre de la culture37, 40 % au ministre de lducation nationale ou 33 % au ministre de lenseignement suprieur. Au ministre de la dfense, si les campagnes ne reprsentent que 5 % des dpenses de la DICOD, cela tient au fait quelles nincluent pas les campagnes de recrutement, organises directement par les armes. En ce qui concerne le SIG, paralllement laccroissement significatif des moyens, le poids des campagnes dans la dpense totale a fortement cru, passant de 20 % en 2006 environ 62 % en 2010. Plus particulirement, les dpenses dachat despaces des dix ministres concerns par lenqute reprsentent, sur la priode 20062010, un montant total denviron 210 M, soit plus du tiers des dpenses de communication dclares par ces ministres. Elles suivent dailleurs une volution similaire celle des dpenses de communication dans leur ensemble (augmentation de 2006 2009, diminution en 2010).

Le poids lev des campagnes de communication peut sexpliquer par linclusion, au sein de cette rubrique, des dpenses lies la promotion du Grenelle et lappui au dbat sur les nanotechnologies ; si lon exclut ces dpenses, les campagnes de communication reprsentent environ 60 % de la dpense totale. 37 Pour mmoire, ce ministre comptabilise principalement, dans la rubrique campagnes de communication , des actions de nature vnementielle.

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Le poids des dpenses lies aux sondages et tudes dopinion est beaucoup plus limit. Elles ne reprsentent, par exemple, que 0,3 % des dpenses de communication du ministre de lcologie, 1 % de celles du ministre de la culture ou encore 3 % de celles du ministre de lenseignement suprieur. Leur poids dans la dpense totale nest significatif quau sein du ministre de la dfense (8 %), du ministre de lducation nationale (12 %) et des ministres conomiques et financiers (11 %), o elles ont dailleurs fortement augment depuis 2006. Elles reprsentent galement une part non ngligeable (11 %) des dpenses du SIG. De mme, les prestations de conseil et daudit gnrent un cot trs modr au regard des dpenses de communication totales, sauf au ministre de lenseignement suprieur (15 %) et, dans une moindre mesure, dans les ministres conomiques et financiers (5 %). En revanche, il faut souligner limportance des dpenses lies, dune part, lvnementiel (au moins 10 % des dpenses totales dans la plupart des ministres et jusqu 32 % au ministre de lintrieur) et, dautre part, ldition/impression (en particulier au ministre de la dfense, o elles reprsentent 53 % des dpenses de communication totale, principalement cause des frais de ralisation et de routage des onze revues de la dfense - plus de 4 M en 2010).

III - Des dpenses qui restent faiblement mutualises


A - Les dpenses du SIG
1 - La part du SIG dans la dpense totale, en hausse, reste limite
La part du SIG dans la dpense totale sest fortement accrue depuis 2008. En 2006, les dpenses du SIG reprsentaient environ 5 % des dpenses de communication des ministres concerns par la prsente enqute. En 2010, ce pourcentage atteint prs de 16 %. Cet accroissement, engag ds 2008, sest poursuivi en 2009 avec le prlvement dune partie des crdits de communication des ministres au profit du SIG. Lobjectif tait de donner au SIG les moyens de raliser ou de cofinancer des campagnes de communication de dimension interministrielle, dans un souci de coordination, de cohrence et de rationalisation des cots. Le montant du prlvement (16,7 M au total en LFI 2009) a t arrt par la direction du budget en fonction de la

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COUR DES COMPTES

capacit contributive de chaque ministre et non sur la base dune analyse prcise et objective de la rpartition des rles souhaitable entre les ministres et le SIG. En dpit de la justification avance (transfert de crdits des ministres au SIG), le net accroissement des moyens dintervention du SIG en 2008 et 2009 ne sest pas accompagn dune diminution quivalente des dpenses de communication dclares par les ministres. Au contraire, celle-ci ont augment de plus de 16 % en deux ans. A linverse, en 2010, elles ont diminu 6 %, alors que les dpenses du SIG demeuraient quasiment stables. En dpit du rquilibrage intervenu depuis 2008, les dpenses du SIG ne reprsentent toujours quune fraction trs minoritaire de la dpense de communication totale du gouvernement. A titre dexemple, elles sont infrieures, en 2010, celles du ministre de la dfense ou du ministre de lcologie (scurit routire incluse).

2 - Les critres de cofinancement des campagnes de communication doivent tre clarifis


Le SIG peut contribuer au financement de campagnes dont linitiative et le pilotage relvent dun ministre, lorsque limportance de la thmatique ou son caractre interministriel le justifie. Les demandes de cofinancement formules par les ministres sont instruites par le SIG et arbitres par le cabinet du Premier ministre. En rgle gnrale, la contribution du SIG prend la forme dune participation au financement des investissements publicitaires. Ainsi, en 2010, le SIG a soutenu neuf campagnes dont il ntait pas lmetteur principal (rforme des retraites, taxe professionnelle, service civique, etc.), qui ont reprsent plus de 40 % de ses investissements publicitaires (soit environ 4,5 M). Certaines campagnes organises initialement dans un cadre exclusivement ministriel deviennent ensuite dintrt gouvernemental et bnficient, ce titre, dun cofinancement du SIG. Cest par exemple le cas de la campagne sur la modernisation de lEtat, finance de 2008 2010 par le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat, qui bnficie, partir de 2011, dun cofinancement du SIG hauteur de 1 M. Il paratrait souhaitable que le SIG se dote dune doctrine clarifiant les critres qui le conduisent, dune part, initier et financer lui-mme une campagne et, dautre part, abonder financirement une campagne

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lance par un ministre. La rdaction dune nouvelle circulaire du Premier ministre pourrait en tre loccasion. A cet gard, le SGG a indiqu, au cours de la contradiction, quil entendait faire prvaloir le principe de subsidiarit : le SIG devra intervenir si le budget envisag pour une campagne est inexistant ou semble insuffisant pour permettre une visibilit correcte auprs des cibles concernes, et en fonction de deux critres : le sujet correspond une priorit gouvernementale valide par le cabinet du Premier ministre ; le sujet revt une dimension interministrielle . La traduction concrte de ces principes reste oprer.

B - Les marchs coordonns


Les achats despaces publicitaires des ministres et de certains oprateurs sinscrivent dans le cadre dun march coordonn sous lgide du SIG, voqu plus loin. Ces dpenses reprsentent plus du tiers des dpenses de communication dclares par les ministres contrls. Un autre march coordonn, dun montant plus limit, concerne le baromtre de la communication gouvernementale , dont lobjet est danalyser la perception des actions dinformation et de communication des pouvoirs publics. Ralis cinq fois par an par linstitut IFOP, ce baromtre, lanc en 1995, se constitue dun module SIG et de modules ministriels. Il associe dix ministres partenaires38. Jusquen juin 2009, le SIG a pay lintgralit de cet outil au prestataire, les ministres remboursant ensuite leur part au SIG39. Compte tenu de la lourdeur administrative de la procdure et des montants assez levs perdus en fin danne, le SIG a opt, lors du renouvellement de ce march, pour la formule du march coordonn. Depuis juillet 2009, chaque ministre signe dsormais avec le prestataire une convention et paye ses commandes.

38 Services du Premier ministre, ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de lamnagement du territoire, ministre de lintrieur, ministre de lconomie, ministre de lducation nationale, ministre de la dfense, ministre du travail, ministre de la justice, ministre de la sant et direction de la circulation et de la scurit routires. 39 En 2008, par exemple, les ministres concerns ont rembours au SIG, au titre du baromtre de la communication gouvernementale, une somme totale de 451 322 .

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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Labsence de dfinition uniforme des dpenses de communication fragilise toute tentative de quantification et de comparaison dans le temps ou entre ministres. Faute de donnes budgtaires ou comptables exploitables, ces dpenses sont recenses selon une mthode dclarative fragile, qui se heurte la diversit des mthodes de comptabilisation retenues par chaque ministre. Ces difficults nempchent toutefois pas de discerner quelques grandes tendances. Les dpenses de communication des ministres contrls, qui reprsentent une fraction trs faible de leurs dpenses de fonctionnement totales, ont fortement progress entre 2006 et 2009, avant de diminuer en 2010. Elles slvent, sur la priode 2006-2010, environ 600 M. Les campagnes de communication, et singulirement les investissements publicitaires, constituent le premier poste de dpense. La part du SIG dans la dpense totale, quoiquen forte hausse, reste limite.

La Cour recommande de : dfinir, avec le concours du SIG, un rfrentiel des dpenses de communication, reposant sur un primtre harmonis et une nomenclature uniformise ; clarifier les critres dintervention du SIG, soit en tant que pilote et financeur, soit en tant que co-financeur des campagnes de communication lances par les ministres.

Chapitre III Le recours aux prestataires externes


La forte htrognit des dpenses de communication ne permettait pas de procder un contrle exhaustif de ces dpenses. La Cour a examin plus particulirement les conditions dans lesquelles les ministres recourent des prestataires externes pour : effectuer des sondages, tudes et enqutes dopinion ; organiser des campagnes de communication reposant notamment sur des investissements publicitaires ; bnficier de prestation de conseil stratgique ou de formation (coaching, media-training, etc.). Les dveloppements qui suivent dcrivent la faon dont le recours aux prestataires externes est organis, le contenu des prestations quils fournissent et les modalits selon lesquelles ils sont rmunrs. La Cour expose notamment, dans ce chapitre, des irrgularits, au regard du code des marchs publics (CMP)40, releves loccasion des contrles effectus par la Cour sur un chantillon de dpenses. Il ne faut pas pour autant en conclure que ces entorses la rglementation sont gnralises. Les dpenses de communication ne se distinguent sans
40 LADEME nest pas soumise au code des marchs publics mais aux dispositions des directives europennes (notamment la directive 2004/18/CE du 31 mars 2004) et des textes nationaux les transposant, particulirement lordonnance n2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchs passs par certaines personnes publiques ou prives non soumises au code des marchs publics et son dcret dapplication n 2005-1742 du 30 dcembre 2005. Ces dispositions sont compltes par un rglement interne valid par le conseil dadministration les 30 novembre 2006 et 11 fvrier 2009.

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COUR DES COMPTES

doute pas, sur ce point, des autres catgories dachats, si ce nest, ventuellement, par le fait quelles sont, plus frquemment que dautres, engages dans une urgence qui explique, sans les justifier, une partie des pratiques constates. Cest la raison pour laquelle il parat indispensable de sensibiliser davantage les agents chargs de la communication aux rgles de la commande publique. La Cour prend acte des actions de sensibilisation mises en uvre par le SIG (actualisation et diffusion de guides des marchs publics de communication) et des engagements pris en ce sens par certains ministres41.

I - Les sondages et tudes dopinion


La catgorie sondages et tudes dopinion regroupe des prestations de natures diverses, tant en termes de mthode (quantitative/qualitative, face face/par tlphone, en ligne, etc.) que de finalits (analyse de lopinion sur un ministre, une politique publique, un service public, une rforme adopte ou envisage, une personnalit, une intervention, une campagne de communication, etc.). On distingue gnralement : les tudes dites baromtriques , cest--dire rcurrentes et priodiques, reposant sur des questions identiques d'une enqute une autre ; les tudes omnibus , correspondant lachat de questions insres dans des tudes priodiques, partages avec dautres clients du prestataire ; les tudes ad hoc , qualitatives et quantitatives ; les tudes dimpact dmissions de radio ou de tlvision ; les tudes dvaluation des campagnes de communication ( pr-tests et post tests ).

41

Par exemple, le ministre de la culture entend se doter dun guide des procdures et dvelopper la formation la rglementation des marchs publics des responsables de la communication

LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES

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A - Des dpenses globalement limites, une pluralit de prestataires


1 - Des dpenses variables mais globalement limites
Selon une estimation effectue par le SIG et le service des achats de lEtat dans le cadre de la rflexion sur la mutualisation des achats dtudes et sondages, la dpense totale des ministres et du SIG en la matire slevait, en 2008, un peu plus de 5 M. Il est probable que la dpense relle soit suprieure cette estimation, fonde sur les restitutions comptables, qui ne permettent pas toujours de distinguer les sondages et tudes dopinion des autres types dtudes. Cest en tout cas ce que suggre le tableau ci-dessous, qui prsente les dpenses dtudes et de sondages telles que les ministres contrls par la Cour les ont dclares. Dpenses dtudes et sondages des ministres, 2006-2010
En euros
Aff trangres Culture Dfense Ecologie (hors SR) Eco - finances Educ nat - ens sup Intrieur Justice SIG Total 2 521 000 4 566 357 192 281 1 444 230 356 940 377 589 5 681 2 073 430 767 832 174 001 68 004 2 271 000 5 798 174 527 361 106 683 2 585 504 978 541 12 080 36 202 2 791 000 7 194 559 643 154 66 521 2 055 081 992 930 81 268 35 000 2 094 000 5 967 954

2006
51 906

2007
60 637

2008
157 188

2009

2010

Total
269 731

47 601 675 093 50 495 2 279 358 772 921 107974 81 687 2 380 000 6 395 129

47 601 2 580 137 229 380 10 437 603 3 512 224 567 604 220 893 12 057 000 29 922 173

Source : Cour des comptes, donnes dclares par les ministres

Les dpenses dtudes et de sondages des ministres contrls et du SIG slveraient, sur la priode 2006-2010, environ 30 M. Elles auraient augment, sur la mme priode, denviron 40 %, passant de 4,57 M en 2006 6,40 M en 2010.

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COUR DES COMPTES

Les dpenses du SIG en matire dtudes et de sondages sont restes peu prs stables entre 2006 et 2010. Elles slvent, sur lensemble de la priode, plus de 12 M, soit en moyenne 2,4 M par an. Ces dpenses correspondent, pour lessentiel, des tudes et sondages commands par le SIG et, de faon plus marginale, aux abonnements souscrits par le SIG auprs des instituts, ainsi quaux tudes hberges , cest--dire finances par le SIG pour le compte de ministres ne disposant pas du support juridique adquat42. Les abonnements du SIG aux sondages publis
Le SIG souscrit des abonnements annuels aux sondages publis dans la presse. Le nombre des instituts auxquels le SIG est abonn augmente rgulirement, passant de six en 2008 (OPINION WAY, TNS Sofres, IPSOS, IFOP, BVA, LH2) huit en 2010 (les six mmes + CSA et VIA VOICE), et neuf en 2011 (les huit mmes + HARRIS Interactive, dont le nombre de sondages publis a fortement augment depuis 2010). En revanche, le cot unitaire de cet abonnement (15 548 TTC par an) est rest inchang. Le cot total slve donc, en 2010, prs de 125 000 TTC. Ces abonnements permettent au SIG dtre destinataire, sous embargo et avant publication dans la presse, des rsultats de tous les sondages publis43. Lintrt rside moins dans cette primeur que dans laccs aux donnes dtailles, alors que les comptes rendus publis dans la presse sont souvent beaucoup plus synthtiques. Le SIG reoit ainsi plusieurs centaines de sondage par an (prs de 700 en 2010). Ils sont systmatiquement transmis au(x) ministre(s) concern(s), ce qui leur vite de commander euxmmes un sondage portant sur des questions identiques. De plus, certains sondages sont utiliss pour les analyses ralises par les personnels du SIG. Conformment une recommandation de la Cour, le SIG a conclu, pour les abonnements souscrits auprs des instituts de sondage, des marchs ngocis sans publicit ni mise en concurrence. Le recours cette procdure est justifi par la protection de droits d'exclusivit dtenus par ces socits sur les sondages en cause (article 35-II-8 du CMP) Les marchs comportent, comme le SIG sy tait engag, une clause de pnalit.

Le SIG a financ, pour le compte de diffrents ministres et contre remboursement : - en 2009, 22 tudes (396 867 ), dont 18 pour le ministre de lconomie et des finances et deux pour le haut commissaire aux solidarits actives ; - en 2010, trois tudes (77 740 ) : deux tudes qualitatives pour le ministre de lcologie ( formulaire permis de construire et formulaire autorisation de travaux ) et une enqute en ligne pour le cabinet du ministre du logement ( regard des 18-25 ans sur les listes de logements vendues par des agences ). 43 Lobligation de communication avant publication concerne les sondages dopinion et politiques . Les autres sondages doivent tre livrs si possible avant publication ou, dfaut, dans la semaine suivant leur publication.

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LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES

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Au total, de 2006 2010, le SIG a command 458 sondages et enqutes, soit prs dune centaine par an. Plus de la moiti de ces tudes sinscrivent dans le cadre de prestations rcurrentes (vagues hebdomadaires de questions dactualit, vagues mensuelles du baromtre de suivi de lexcutif et vagues bimestrielles du baromtre de la communication gouvernementale). Les dpenses des ministres contrls, quoiquen forte augmentation, sont, sauf exceptions, beaucoup plus limites. Elles slvent, au total, environ 4 M en 2010, contre environ 2 M en 2006. Dans la plupart des ministres, ces dpenses reprsentent des montants trs faibles au regard des dpenses totales consacres la communication (moins de 100 000 par an en moyenne). Ainsi, le ministre de la culture na fait procder, au cours de la priode sous revue, aucun sondage dopinion, en dehors des prestations fournies, en 2010, par linstitut Mdiascopie. Au ministre des affaires trangres, la DCI a command quelques sondages entre 2006 et 2008, pour un montant total limit 269 731 sur trois ans44 ; en revanche, la DCP, qui lui a succd en mars 2009, indique navoir ce jour command aucun sondage. De mme, le ministre de lcologie (hors scurit routire) a command, entre 2007 et 2010, 17 tudes et sondages pour un cot total de 229 380 . Au ministre de la justice, sur la mme priode, la dpense totale slve 220 983 . Dans ces deux ministres, la participation au baromtre de la communication gouvernementale reprsente une part significative de la dpense. La DICOM du ministre de lintrieur na command, entre 2006 et 2010, que trois sondages45, pour un montant total de 38 846 (soit 0,5 % environ de ses dpenses totales). En revanche, le cabinet du ministre recourt assez frquemment ce type de prestations, qui reprsentent prs du tiers de ses dpenses de communication (montant
44

1. Observatoire de lopinion sur la perception de la politique trangre de la France qui a donn lieu trois sondages commands dans le cadre dun march pass en mai 2006 avec linstitut TNS Sofres. 2. Etude quantitative sur la perception des questions dactualit sur la situation internationale (Iran, Organisation des Nations-Unies pour lenvironnement, Liban), confie linstitut IFOP en janvier 2007. 3. Baromtre de lopinion publique sur la perception de la prsidence franaise de lUnion europenne confi linstitut CSA en dcembre 2007 et qui a donn lieu trois vagues de sondages. La dpense correspondante (109 013 TTC au total), engage le 20 dcembre 2007, a t impute sur le programme 105 et non sur le programme 306 ddie la PFUE, cr compter du 1er janvier 2008. 45 Une enqute auprs de douze sous-prfets portant sur la perception quils ont de leur mtier ; un sondage micro-trottoir sur la perception par le grand public des missions dun prfet ; une enqute de lectorat du magazine interne Civique .

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COUR DES COMPTES

cumul 2006-2010 : 466 746 )46. Le cabinet du ministre de loutre-mer a galement command, en 2009 et 2010, quelques enqutes dopinion, pour un montant total plus limit (62 013 )47. Au total, sur la priode 2006-2010, la dpense dtudes et de sondages de ces ministres slve 567 604 , dont plus de 90 % sont imputables aux cabinets ministriels. Seuls trois ministres affichent une dpense dtudes et de sondages relativement importante, cest--dire suprieure un million deuros sur lensemble de la priode contrle. Au sein des ministres conomiques et financiers, les tudes et sondages reprsentent le deuxime poste en volume des dpenses de communication (11 % de la dpense en 2010). Leur volume a augment de prs de 60 % en cinq ans, passant de 1,4 M en 2006 2,3 M en 2010, anne au cours de laquelle les deux ministres ont command au total 77 tudes (31 pour le ministre du budget, 46 pour le ministre de lconomie). A eux seuls, ces ministres dpensent donc dsormais, pour des prestations dtudes et de sondages, presque autant que le SIG. Plus de la moiti des dpenses dtudes et de sondages de ces ministres sont engages linitiative des cabinets. La dpense des ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur slve, en 2010, 0,77 M, soit un niveau proche de celui constat en 2007. En 2008 et 2009, en revanche, la dpense totale sest leve prs dun million deuros. Ces exercices ont en effet t marqus par un recours inhabituellement frquent aux tudes et sondages (48 en 2008, 51 en 2009, contre seulement 36 en 2010). En moyenne, les trois quarts de la dpense sont imputables au ministre de lducation nationale (programme 214), contre un quart pour le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche (programme 172). Les dpenses de sondage du ministre de la dfense se sont leves 0,68 M en 2010, soit une augmentation de prs de 90 % depuis 2006. Ces dpenses sont presque toutes prises en charge par la DICOD. Sy ajoutent, de manire plus ponctuelle, les sondages commands par dautres services, et notamment par le SIRPA Terre et la DGA.

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Ces enqutes concernent principalement la perception des politiques publiques mises en uvre par le ministre (amnagement du territoire et dveloppement conomique, scurit et lutte contre la dlinquance) ou plus gnralement de limpact de son action, ainsi que, pour des montants beaucoup plus modestes, lanalyse de la popularit du ministre (13 156 en 2008 et 2009). 47 Sondages sur la perception des Etats gnraux et du ministre , sur la perception de laction du ministre ou sur la perception des enjeux institutionnels en Martinique et en Guadeloupe.

LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES

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2 - Des prestataires multiples


Quoique relativement limite, la dpense dtudes et sondages des ministres et du SIG est rpartie entre une pluralit de prestataires. Chaque acteur, loin de concentrer sa dpense auprs dun prestataire unique, recourt aux services des principaux instituts actifs dans ce domaine, en attribuant chacun dentre eux une catgorie spcifique dtudes dfinie par son objet (qualitatif ou quantitatif), par sa nature (omnibus ou ad hoc) ou par sa mthode (tlphone, face face, en ligne). En effet, si certains ministres passent des marchs ad hoc pour la ralisation dtudes ponctuelles, la plupart des tudes et sondages sont raliss dans le cadre de marchs bons de commande qui sont gnralement diviss en plusieurs lots correspondant diffrents types de prestations. Ainsi, les ministres conomiques et financiers ont eu recours, sur la priode 2008-2010, six prestataires diffrents. Si le ministre du budget a consacr 41 % de ses dpenses linstitut IPSOS, le ministre de lconomie, pour sa part, a eu principalement recours linstitut TNS SOFRES (54 % des paiements). Au total, sur la priode considre, les principaux fournisseurs des ministres conomiques et financiers sont IPSOS (1,97 M), BVA (1,54 M) et TNS Sofres (1,54 M). De mme, les ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur ont conclu, via la DELCOM, un march bons de commande compos de huit lots, rpartis entre six prestataires (CSA et TNS Sofres tant chacun attributaire de deux lots). Chacun des lots a fait lobjet de plusieurs offres manant des principaux instituts ; toutefois, quatre de ces lots ont t attribus leurs prcdents dtenteurs. Au ministre de la dfense, la DICOD dispose de plusieurs marchs bons de commande conclus avec diffrents prestataires, dont les objets sont proches sans pour autant se recouper parfaitement. Sur la priode 2008-2010, les principaux fournisseurs dtudes et sondages ont t LH2 (0,43 M), CSA (0,32 M) et BVA (0,24 M). Le ministre de la justice, dont les dpenses sont plus limites, sappuie sur trois marchs passs avec trois instituts diffrents : TNS Sofres (baromtre de suivi des volutions de lopinion publique sur laction et lactualit du ministre et limage du ministre), IFOP (tudes ponctuelles, qualitatives ou quantitatives, en face face ou par tlphone) et OpinionWay (tudes qualitatives ou quantitatives, par voie lectronique).

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COUR DES COMPTES

De mme, le cabinet du ministre de lintrieur dispose de trois marchs bons de commande conclus avec trois instituts diffrents (IFOP pour ltude de lopinion sur la politique damnagement du territoire et de dveloppement conomique, BVA pour ltude de lopinion sur la politique de scurit et de lutte contre la dlinquance, IPSOS pour ltude de la perception par le grand public de limpact de laction du ministre). Le SIG dispose pour sa part, depuis mai 2009, dun march compos de sept lots attribus six titulaires diffrents (seul linstitut IPSOS ayant remport deux lots). Quatre de ces lots48 correspondent ceux du march prcdent (2005-2009) et ont t confis aux mmes prestataires. Sy ajoutent les enqutes en ligne (OpinionWay), qui faisaient jusqualors lobjet dun march distinct conclu avec le mme prestataire, et deux lots nouveaux : enqutes quantitatives ad hoc par tlphone (ISAMA) et enqutes qualitatives et quantitatives (IFOP). La raison de laugmentation du nombre des lots a t prsente par le SIG comme rsultant du nombre croissant dtudes et de sondages raliser () ; de lapparition de nouvelles techniques dtudes et de sondages ; de lintrt dassocier entre elles diffrentes techniques dtudes en tenant compte de la capacit des instituts les raliser () ; et de lintrt daccrotre la concurrence en permettant aux instituts de moindre importance de proposer une ou plusieurs offres . En 2010, le premier fournisseur dtudes et de sondages du SIG tait linstitut IPSOS (0,96 M), devant IFOP (0,51 M), TNS Sofres (0,17 M) et OPINION WAY (0,12 M). Au total, le SIG et les ministres semblent veiller ne pas concentrer leurs commandes dtudes et de sondage au profit dun seul institut. Au demeurant, sauf pour certaines prestations trs spcifiques (enqutes en ligne, tudes de la perception dmissions tlvisuelles), les choix des ministres ne convergent pas : un mme type de prestations peut tre confi, selon les ministres, diffrents instituts. Ce constat contredit lide dune spcialisation mthodologique des instituts.

3 - Une mutualisation ministrielle inaboutie


Le SIG joue, en matire dtudes et de sondages, un rle particulirement important. Dune part, en 2010, il reprsente lui seul prs de 40 % des dpenses dtudes et de sondages de lensemble des ministres contrls, alors que son poids dans la dpense de
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Enqutes qualitatives (TNS), enqutes quantitatives en face face (CSA), enqutes quantitatives par tlphone (IPSOS). Le baromtre de suivi de lopinion, renomm baromtre de suivi de lexcutif , est confi non plus TNS mais IPSOS.

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communication totale nest que de 16 %. Dautre part, il prend en charge, travers les tudes hberges , une partie de la dpense de sondages des ministres (cf. supra). Pour autant, le recours aux tudes et sondages continue de sinscrire dans un cadre majoritairement ministriel, car le projet de mutualisation interministrielle lanc en 2008 na pu aboutir. La mutualisation interministrielle des achats dtudes et de sondages figurait parmi les objectifs mentionns dans la circulaire du Premier ministre du 3 octobre 2008. Ds juin 2008, les services du SIG avaient lanc les premires runions prparatoires avec les ministres. En aot 2008, le SIG avait labor un projet de cahier des charges ainsi quun projet de convention entre le Premier ministre et chacun des ministres. Le 5 novembre 2008, le dossier de consultation tait prt tre transmis la commission des marchs publics de lEtat. Le rle du SIG devait se limiter conduire la procdure de mise en concurrence, slectionner les prestataires et conclure avec eux les contrats correspondants ; lexcution des marchs devait tre confie chaque ministre, en relation directe avec les prestataires. Or, lopration a t interrompue sans quaucun document crit ne donne ni lorigine ni les raisons de son abandon. Dans son rfr relatif la gestion du SIG (mai 2010), la Cour a regrett lchec de cette mutualisation ambitieuse, susceptible de permettre une rationalisation des procdures, une standardisation des questionnaires, une comparabilit des rsultats, voire des gains financiers, mme si le SIG estime que ceux-ci seraient probablement limits compte tenu des frais fixes incompressibles et de la nature de ces prestations. Il paratrait tout le moins souhaitable de collecter des donnes fiables et prcises sur les montants consacrs par les ministres ce type de prestations et sur dventuelles divergences de tarification dun commanditaire lautre.

B - Des prestations au contenu parfois discutable


Quelques prestations ont un contenu discutable, soit en raison de leur caractre redondant, soit du fait de la nature des questions poses aux sonds.

1 - Des prestations redondantes


Lexamen des intituls des tudes commandes par le ministre de la dfense montre que plusieurs dentre elles abordent des sujets

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COUR DES COMPTES

identiques des dates rapproches, entranant une dispersion regrettable des moyens. Par exemple : les trois tudes conduites par Opinionway en 2008 sur la modernisation de la dfense interrogent les Franais sur la notorit des rformes alors mises en uvre et leur perception des mesures proposes. Linstitut LH2 ralise pour sa part en juin 2008 une tude qualitative sur les ractions du grand public au plan de modernisation de la Dfense. le baromtre sur la communication gouvernementale ralis par IFOP en dcembre 2010 interroge les sonds sur lopinion lgard des militaires . Or, la mme anne, le ministre de la dfense a souscrit un Baromtre externe de la dfense : image de la dfense et des armes, perception des menaces, de l'outil de dfense et de la rforme (BVA) et fait raliser une tude sur Les Franais et la Dfense - Vague spciale du 14 juillet (Omnibus Tlphone) (CSA) ainsi quun sondage intitul Les franais et le ministre de la Dfense : Questions trimestrielles (CSA). Le baromtre IFOP prcit interroge galement les sonds sur le souvenir des campagnes de communication faites par les armes et le ministre de la dfense alors que chacune des campagnes de communication fait dj lobjet dun post-test ; enfin, le sondage sur les Franais et le sommet de lOTAN Lisbonne de novembre 2010 interroge les sonds sur lAfghanistan, alors que ce sujet a fait lobjet la mme anne dune enqute omnibus tlphonique (IFOP), dune tude sur la perception des raisons de la prsence franaise en Afghanistan (CSA) et de trois Baromtres sur l'opinion des Franais l'gard des oprations extrieures (CSA).

2 - Des questions relatives limage personnelle des ministres


Certains sondages commands par les ministres mlangent des questions relatives la perception de laction du ministre en tant que tel et dautres touchant davantage son image personnelle, en tant que personnalit politique. Cest le cas, notamment, des sondages commands par les ministres conomiques et financiers sur la perception par le grand public de laction de la ministre de lconomie et des rformes en cours et sur la perception de limage et de laction du secrtaire dEtat lemploi (TNS Sofres, 2010). Ainsi, dans cette dernire tude (facture 15 284,88 TTC), les sonds ont t interrogs sur la notorit et limage

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du ministre (dynamisme, sympathie, courage, modernit, sincrit, etc.), la perception de sa politique par rapport celle de ses prdcesseurs et sa sensibilit politique (droite librale ou droite sociale). Cette tude s'inscrit dans une srie de sondages rcurrents sur le mme thme (deux vagues en 2008, trois en 2009, pour un cot total de 73 817,12 TTC). De mme, dans le cadre dun march bons de commande pass avec la socit TNS SOFRES le 10 aot 2004, le ministre de la justice a command, en juillet et novembre 2007, deux enqutes intitules baromtre de suivi de lopinion sur lactualit du ministre de la justice et laction du ministre (cot total : 60 948,16 TTC). Le rapport danalyse de la premire vague tait structur en sept rubriques49, dont lune concernait limage du ministre ; cet gard, les sonds taient invits dire, pour une srie de qualificatifs ( volontaire , travailleuse , dynamique , tenace , ouverte au dialogue , lcoute des proccupations des gens , rassembleuse ), sils sappliquaient plutt bien ou mal Rachida Dati, le ministre de la justice . Lors de la seconde vague, les questions portaient aussi sur sur la manire dont les mdias parlent de Rachida Dati depuis quelle est ministre de la Justice . Enfin, de 2007 2010, le ministre de lcologie a command linstitut IFOP plusieurs analyses quantitatives et qualitatives de la popularit de M. Jean-Louis BORLOO (cot total : 23 920 pour quatre rapports). Lanalyse quantitative sappuyait sur les rponses des sonds la question suivante Diriez-vous que vous avez une excellente opinion, une bonne opinion ou une mauvaise opinion ou une trs mauvaise opinion de Jean-Louis Borloo ou que vous ne le connaissez pas suffisamment ? 50. Lanalyse qualitative, effectue travers des entretiens avec les sonds, tait destine identifier les ressorts de la popularit de lhomme politique (lgitimit gouvernementale, action en tant que ministre et en tant que maire, positionnement politique, image personnelle - proximit, honntet, franchise).

3 - Des questions trangres laction ministrielle


Si les exemples voqus ci-dessus prtent discussion, il est dautres cas dans lesquels le contenu des questions, manifestement
Ces rubriques portaient respectivement sur la mmorisation de laction du ministre , la notorit du ministre , la notorit de lactualit du ministre et lutilit des mesures , les attentes , le jugement global sur laction , limage du ministre et les questions dactualit . 50 Les rsultats taient issus dune enqute ralise mensuellement par IFOP pour le compte de Paris Match.
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COUR DES COMPTES

tranger laction du gouvernement, aurait d exclure un financement sur crdits publics. Par exemple, linstitut Mdiascopie a analys, dans une tude fournie au ministre de la dfense en 2008, le niveau dadhsion suscit par les propos tenus par le ministre de la dfense au cours dune mission tlvise51, mais galement par ceux dautres intervenants de lmission, extrieurs au ministre. Ces propos, au moins partiellement trangers aux questions de dfense, auraient d tre exclus du champ de la prestation. De mme, dans un post-test qualitatif command par le ministre de la dfense sur la prestation du ministre au cours dune mission de radio-tlvision52, ralis par Internet du 3 au 6 avril 2011, linstitut OpinionWay a interrog les sonds sur le caractre plus ou moins convaincant de lintervention du ministre concernant 19 enjeux , dont trois nintressaient pas le ministre de la dfense : la progression du Front national ; le rle du Premier ministre et du secrtaire gnral de lUMP ; le conflit entre Franois Fillon et Jean-Franois Cop . Le chef du bureau prospective, opinion et campagnes de communication de la DICOD avait, dans un message lectronique dat du 4 avril 2011, demand linstitut de supprimer de la restitution des rsultats les items trop loigns du primtre de la dfense . Cette demande na manifestement pas t prise en compte par le prestataire. Dans une note date du 11 avril 2011 et adresse au directeur de linstitut OpinionWay, le DICOD a rappel que les champs couverts par les tudes doivent correspondre exactement ceux qui ont fait lobjet du march et quils doivent toujours tre valids par les services de la DICOD avant tout lancement sur le terrain. [] Il vous appartient dans lavenir de veiller au respect des principes fondamentaux qui rgissent la mise en uvre des post-tests par une administration dEtat .

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Emission de France 2 A vous de juger du 11 septembre 2008. Le grand jury RTL, LCI, Le Figaro du 3 avril 2011.

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Cas particulier : les tudes du SIG pour le compte de la prsidence de la Rpublique


Lvolution de la pratique institutionnelle issue de llection prsidentielle de mai 2007 sest rpercute sur le fonctionnement du SIG. Jusqualors, cest le cabinet du Premier ministre qui validait le plan de commande dtudes et de sondages du SIG. A partir de 2007, la cellule communication du chef de lEtat est intervenue de manire croissante dans ce processus de choix. Les commandes denqutes ont, de plus en plus, rsult dchanges rguliers entre les services du SIG, le cabinet du Premier ministre et celui du Prsident de la Rpublique. Laugmentation des dpenses de sondages du SIG dcoule en partie de cette volution institutionnelle53. A loccasion du contrle du SIG, la Cour avait soulign labsence de contribution de lElyse aux tudes finances par le SIG pour son compte, contrairement la rgle pose par le prsident de la Rpublique concernant la transparence des dpenses de ses services. La situation a, depuis lors, t rgularise. En effet, par deux conventions successives conclues le 1er dcembre 2009 et le 25 novembre 2010 entre la prsidence de la Rpublique et les services du Premier ministre, il a t prvu que la Prsidence de la Rpublique rembourserait au SIG les tudes portant sur limage et l'action du prsident de la Rpublique . Au titre de ces deux conventions, la Prsidence de la Rpublique a rembours au SIG, au titre de la priode allant du 1er dcembre 2009 au 31 dcembre 2010, une somme totale de 369 105 TTC. Depuis janvier 2011, le SIG ne ralise plus dtudes portant directement sur limage ou laction du Prsident de la Rpublique. Comme la relev la Cour dans son dernier rapport sur les comptes et la gestion de la prsidence de la Rpublique (22 juillet 2011), cette dernire dispose dsormais de ses propres marchs qui lui permettent de commander ellemme les tudes et sondages relatifs limage et laction du Prsident.

C - Des conditions dachat parfois contestables, voire irrgulires


1 - Absence de publicit et de mise en concurrence
Dans la plupart des cas, les tudes et sondages sont commands au terme dune procdure de publicit et de mise en concurrence, soit dans le
Elle a rendu ncessaire la signature, en fin danne 2008, de deux avenants de rgularisation au march dtudes quantitatives par tlphone pass en 2005 avec IPSOS, portant le montant annuel de ce march en 2008 de 0,6 M 1,08 M.
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COUR DES COMPTES

cadre dun march global bons de commande portant sur une catgorie dtudes, soit, plus rarement, dans le cadre dun march ad hoc portant uniquement sur ltude en cause. Toutefois, le contrle de la Cour a montr que certains achats de prestations dtudes et sondages avaient t effectus sans publicit ni mise en concurrence, sans que cette entorse aux rgles du code des marchs publics puisse tre justifie par une disposition quelconque. Cest notamment le cas des prestations fournies par linstitut Mdiascopie. Cet institut effectue des enqutes visant analyser les ractions immdiates du grand public des propos, images, etc., selon une mthode qui lui est propre.

La mthode des enqutes de linstitut Mdiascopie


De chez eux, via Internet, les sonds donnent leur avis en temps rel sur un programme audiovisuel (missions de tlvisions, de radio, discours, etc.) ; ils sont invits noter les propos entendus en temps rel sur une chelle de 1 10, en fonction de leur degr dadhsion. Cest la transcription physique dune raction motionnelle. A la diffrence du dclaratif pur, le mdiascope enregistre une rponse spontane et ne fait appel aucune rflexion ou interprtation en fonction de critres dexpertise ou dune grille de valeurs 54. Les chantillons de spectateurs sont composs dune centaine de personnes volontaires et rmunres. Dans certains cas, la prestation est complte par une analyse ex-post ; linstitut organise alors des runions de groupe avec une partie des panlistes volontaires. La technique utilise par Mdiascopie a trois objectifs principaux : recueillir en temps rel les ractions spontanes dadhsion dun chantillon dauditeurs ou de tlspectateurs aux contenus ; identifier les points dancrage de ladhsion du public au discours et largumentation ; reprer et dgager les pistes doptimisation de limpact des contenus des communications en direction des publics.

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Source : march du ministre de la dfense DICOD - 08-31-ACH-43.

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Parmi les ministres qui ont fait appel aux prestations de Mdiascopie, certains lont fait sans publicit ni mise en concurrence, en invoquant lexclusivit de la mthodologie propose par cette socit. Cest le cas notamment : du ministre de la culture en 2010, pour lanalyse de plusieurs interventions radiophoniques ou tlvises du ministre55 ; du ministre de la dfense, 17 reprises entre 2008 et 2010, dans le cadre de deux marchs successifs passs sans publicit ni mise en concurrence56 ; du ministre de lducation nationale et de lenseignement suprieur, trois reprises, en octobre 2007, dcembre 2007 et mai 2008, pour lanalyse de trois missions tlvises dans lesquelles intervenait le ou la ministre. Or, linterprtation de larticle 35-II-8 (cf. encadr) sur laquelle se fonde cette drogation lobligation de mise en concurrence est discutable. En effet, sans contester le caractre unique et original de la mthode de mesure dveloppe par linstitut Mdiascopie, il appartient au pouvoir adjudicataire de dmontrer en quoi cette technique est ncessaire pour satisfaire ses besoins, savoir en lespce la mesure de la perception de prestations audiovisuelles. Le ministre de la dfense a dailleurs pass avec linstitut OpinionWay un march sur un objet proche, qui a permis de mesurer, grce une technique diffrente, limpact des propos tenus par le ministre lors dune mission tlvise. Une mise en concurrence aprs publicit, sur la base dun besoin dfini indpendamment de toute rfrence aux mthodes propres cet institut57, permettrait aux ministres de sassurer quil nexiste, sur le
Le ministre a achet, en fvrier et juillet 2010, deux packs de 120 minutes facturs 19 900 HT chacun. Ce montant est suprieur au seuil partir duquel le code des marchs publics impose une publicit et une mise en concurrence (4 000 HT). Le dcret n 2008-1356 du 19 dcembre 2008, qui a port ce seuil 20 000 HT, a t annul par le Conseil dEtat le 10 fvrier 2010 (avec effet au 1er mai 2010). La seconde commande, date du 23 juillet 2010, tait donc irrgulire. 56 Marchs du 28 janvier 2009 et du 12 novembre 2009. Un premier march ayant pour objet la ralisation dtudes de mesure des perceptions et des jugements du public lgard de documents audiovisuels de la Dfense avait t pass en 2005, aprs appel doffres ouvert, avec le mme prestataire. 57 Les cahiers des clauses techniques particulires relatifs aux marchs conclus par le ministre de la dfense indiquent que le dispositif destin recueillir lopinion des sonds devra permettre la mesure des ractions instantanes, au fur et mesure de la projection de lmission, dun chantillonnage de public(s) runi(s) dans un mme lieu et dont la composition peut varier en fonction du sujet . La prcision de ces spcifications techniques fait quelles correspondent, en pratique, loffre dun seul prestataire, la socit Mdiascopie.
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march, aucun autre prestataire susceptible de rpondre ce type de besoins.

Larticle 35-II-8 du code des marchs publics


Cet article dispose quil est possible de passer des marchs publics sans procdure de publicit pralable ni mise en concurrence, pour les marchs et les accords-cadres qui ne peuvent tre confis qu' un oprateur conomique dtermin pour des raisons techniques, artistiques ou tenant la protection de droits d'exclusivit . La cour de justice des communauts europennes (CJCE) a pos le principe selon lequel cest au pouvoir adjudicateur de dmontrer les raisons techniques justifiant le recours cette procdure58. Il faut donc, en tout tat de cause, prouver que seul ce prestataire est en mesure de pouvoir valablement rpondre loffre. La jurisprudence a prcis la nature et ltendue des spcifications techniques que le pouvoir adjudicateur est en droit dimposer. Le Conseil dEtat59 avait ainsi admis que la mention dans le cahier des clauses techniques particulires (CCTP) dune marque prcise pouvait tre irrgulire. Depuis, la jurisprudence a t tendue aux spcifications techniques trop prcises60. Pour quune spcification technique soit rgulire, la personne publique doit dmontrer en quoi elle est ncessaire pour remplir ses besoins.

2 - Rgularisation des commandes a posteriori


Toute prestation, quelle soit excute en vertu dun march ad hoc ou dun march bons de commande, doit donner lieu un engagement juridique pralable, matrialis par un contrat ou un bon de commande sign par un agent habilit, et enregistr dans le logiciel comptable. Or, les contrles de la Cour ont mis en vidence plusieurs cas dans lesquels des prestations ont t ralises, en tout ou partie, sans que lengagement juridique ait t pralablement formalis et enregistr dans la comptabilit. Ces pratiques de rgularisation a posteriori, aprs service fait, sont contraires au dcret de 1962 portant rglement gnral de la comptabilit publique. Ainsi, lorsque le SIG commande une tude ou un sondage, le prestataire tablit gnralement son devis le jour mme o le sondage est
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CJCE, 14 septembre 2004, Rpublique italienne (affaire C-385/02). Conseil dEtat, 11 septembre 2006, requte n257545, Commune de Saran 60 Exemple : tribunal administratif de Melun, 16 juillet 2010, Socit Rolex

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effectu, au vu de lordre de service manant du responsable du dpartement des sondages, qui ne dispose pas de la dlgation de signature. Le bon de commande, sign du chef du dpartement des affaires gnrales, seul habilit engager les dpenses du service, est, quant lui, tabli aprs la ralisation de ltude. Il peut mme arriver que le bon de commande soit tabli plusieurs jours voire plusieurs semaines aprs la remise de ltude. Dans sa rponse aux observations provisoires de la Cour, le prcdent directeur du SIG a expliqu que ces mauvaises habitudes procdaient derreurs commises dans les oprations dachat par un dpartement de ladministration gnrale trop faiblement dot et structur, tant en quantit quen qualit . Les commandes des cabinets du ministre de lintrieur et des ministres qui lui sont rattachs sont frquemment enregistres, dans le logiciel comptable, au moment de la mise en paiement de la facture correspondante. En effet, en dpit des instructions mises par la DEPAFI, il arrive souvent que le cabinet omette de lui transmettre le bon de commande au moment de son mission et se contente de le joindre la facture revtue de lattestation de service fait . Parfois mme, la facture nest accompagne que dun simple certificat administratif , lorsquelle rsulte dune simple commande verbale ou dune commande crite dont la trace a t gare. Selon la DEPAFI, environ 80 % des dpenses de communication du cabinet (soit un montant cumul de prs de 500 000 sur la priode 2006-2010) sont concernes par ces anomalies ; certaines concernent des prestations dtude ou de sondage61. Depuis juillet 2010, lapplication NEMO permet au cabinet denregistrer directement ses commandes ; les pratiques de rgularisation a posteriori devraient donc tre amenes se rarfier. De mme, sur la priode rcente, lADEME a command de nombreuses tudes sans passer de contrat crit pralable. Ces commandes ont ensuite t rgularises par la signature dun march notifi postrieurement lexcution dune partie voire de la totalit de la prestation, quand bien mme la mise en concurrence avait bien t ralise dans les formes et dans les temps62. Lagence a indiqu que ces
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Par exemple, en 2009, une facture de linstitut IFOP (4 784 ) date du 7 juillet 2009 a fait lobjet dun bon de commande non sign et dat du 16 juillet 2009. 62 On peut citer par exemple : - le march n0811C0626 pass avec lIFOP pour un post-test sur la 3me vague de la campagne ADEME sur les dchets , en date du 22 dcembre 2008 (alors que ltude a t conduite du 12 au 16 dcembre) ;

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marchs de rgularisation sexpliquaient par la forte surcharge dactivit occasionne par la prise en charge de la communication lie au Grenelle de lenvironnement , qui a conduit notamment un allongement des dlais administratifs de notification des marchs.

3 - Dfaillances dans le contrle du service fait et la conservation des pices


Il appartient ladministration qui recourt un prestataire externe de certifier, avant mise en paiement, le service fait , cest--dire la bonne excution de la prestation prvue dans le contrat ou le bon de commande. Or, sagissant des sondages commands par le cabinet du ministre de lintrieur, la Cour a relev plusieurs cas dans lesquels lattestation de service fait ntait pas signe par lordonnateur63, pas date64 ou illisible65. En outre, une partie des prestations commandes par le ministre de la culture linstitut Mdiascopie ont fait lobjet dune certification anticipe du service fait. Ainsi, le premier des deux bons de commande a fait lobjet dune facture en date du 9 mars 2010 ; la secrtaire gnrale du DIC a certifi le 14 avril 2010 que la prestation ralise par la socit tait conforme la commande. Les dates des interventions du ministre analyses par linstitut (cinq interventions, dont trois en mai 2010) tmoignent pourtant que la prestation fournie par la socit pour cette premire commande ntait alors pas acheve. Dautre part, plusieurs reprises, la Cour sest heurte limpossibilit de vrifier la ralit des prestations factures par les instituts de sondages, les pices matrialisant la fourniture de ces prestations nayant pas t conserves par les services. Ainsi, pour certains sondages commands par le cabinet du ministre de lintrieur, la Cour na pas pu vrifier la matrialit du service fait car les livrables, cest--dire les rapports dtude dont les

- le march n0911C0614 pass avec lIFOP pour un post test campagne dchets en date du 13 novembre 2009 (alors que ltude a t ralise du 10 au 16 novembre) ; - le march n0911C0289 pass avec TNS Sofres pour un post test campagne Energie en date du 15 juillet 2009 (alors que le rapport final est dat du 4 juin 2009). 63 Facture IPSOS n 6000421 du 12 dcembre 2006, 23 920 . Lattestation de service fait a t appose, non pas sur la facture, mais directement sur le devis (dat du 20 octobre 2006) ; toutefois, ni le nom ni la fonction du signataire ne sont prciss. 64 BVA 2007 (54 560 ); IPSOS 2007 (70 803 ); IFOP 2009 (4 784 ); IFOP Enqute baromtrique 2010 (28 704 ) ; IFOP enqute baromtrique 2010 (29 302 ). 65 Factures Rgul IFOP 2008 (3 588 ) et Rgul IFOP 2008 (4 784 ).

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marchs prvoyaient la remise, ne lui ont pas t communiqus66. Le ministre a rpondu quil nest pas dusage que ses services en charge de la liquidation et de lordonnancement des factures soient dtenteurs des rsultats des tudes, lattestation de service fait leur apportant toute garantie dexcution . Il reste que, nonobstant le service charg de la conservation selon la confidentialit attribue aux documents conservs, les rapports dtudes doivent tre conservs. La Cour la rappel en indiquant que, en tant que de besoin, les documents doivent tre mis la disposition du juge des comptes. Elle a pris acte des engagements pris en ce sens par le ministre67.

II - Les campagnes de communication


Les campagnes de communication, qui peuvent tre ponctuelles ou rcurrentes et concerner le grand public ou des cibles spcifiques, poursuivent quatre grands types dobjectifs, qui ne sont dailleurs pas toujours exclusifs les uns des autres68 : informer et accompagner la mise en place de mesures, dispositifs ou droits nouveaux (ex : mesures pour lemploi, RSA, rforme des retraites, par exemple) ; accompagner les dbats nationaux proposant un volet participatif et contributif (ex : grand Paris, assises de la ruralit, tats gnraux de loutre-mer) ; favoriser la modification dattitudes, de reprsentations et de comportements (ex : scurit routire, conomies dnergie, sant) ; valoriser limage de certains mtiers et favoriser le recrutement (dfense, commerce de proximit, services la personne).

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Cest notamment le cas du march n 0600240 (IFOP et BVA) relatif la mise en uvre et au suivi dun observatoire stratgique, du march n 0600458 (IPSOS) relatif un dispositif de mesure de la perception par le grand public de laction du ministre et du march n 1700013024 (IFOP) (enqutes baromtriques). 67 Le ministre indique quil a t propos au cabinet daccompagner, lavenir, la transmission des factures des livrables prvus au march pour faciliter leur conservation, et que dans lhypothse o ces tudes revtiraient un caractre confidentiel, il a t demand que le bureau du cabinet les dtienne dans un lieu accessible au juge des comptes. 68 Cette typologie sinspire du planning stratgique et du cahier des clauses techniques particulires du march dachat despaces publicitaires.

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Prcisions terminologiques
La circulaire de 2006 dfinit les actions de communication comme des actions concernant lensemble du public, quil soit externe ou interne ladministration , et ayant pour objectifs de faciliter laccs linformation sur des dispositifs et mesures gouvernementaux, sensibiliser des sujets de socit et inciter des modifications de comportement, accompagner des changements de socit . Selon la circulaire, les actions de communication regroupent les campagnes publicitaires, les oprations de relations publiques ou de relations presse, lorganisation dvnements ou de colloques, la participation des salons, la signaltique, ldition, la cration de stands de centres de contacts, etc. En revanche, la cration et la gestion des sites Internet, bien quelle contribue linformation sur laction du gouvernement, ne fait pas partie des actions de communication au sens de la circulaire. La notion de campagne de communication ou de campagne publicitaire doit donc tre rserve aux actions reposant sur lachat despaces publicitaires dans un ou plusieurs mdias. Une campagne se droule gnralement en plusieurs phases ( vagues ) et dans plusieurs catgories de mdias, mais ce nest pas une rgle absolue.

Il convient de distinguer les dpenses de conception/ralisation des campagnes, pour lesquelles chaque ministre adopte sa propre stratgie contractuelle, et les achats despaces publicitaires, qui font lobjet dun march coordonn : la plupart des campagnes de communication lances par les ministres sont conues par une agence de communication. Le ministre lui verse des honoraires (pour les recommandations stratgiques et cratives) et des frais techniques (pour la production des outils et supports, qui est parfois sous-traite par lagence dautres prestataires) ; en revanche, lagence qui conoit la campagne nassure pas elle-mme lachat despaces publicitaires ; elle se limite formuler une recommandation mdia a minima, assortie dune estimation du budget dachat despaces publicitaires. Llaboration du mdiaplanning et lachat despaces est confi une agence mdia distincte, qui fait office de centrale dachat commune lensemble des ministres, dans le cadre dun march mutualis.

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A - Les dpenses de conception et de ralisation


1 - La diversit des stratgies contractuelles
Le recours aux agences de communication prend des formes diffrentes dun ministre lautre. Les stratgies contractuelles tant troitement lies la nature des besoins et au volume de lactivit de chaque annonceur, il nest pas possible didentifier une stratgie optimale qui serait valable pour lensemble des ministres.

a) Les commandes ou marchs ad hoc


Certains ministres privilgient des marchs ad hoc, conclus pour chaque grande campagne de communication, voire les simples commandes hors march. Il sagit, en rgle gnrale, de ministres peu actifs dans le domaine de la communication mdia. Par exemple, le ministre de la culture organise trs peu de campagnes de communication au sens strict (hors actions vnementielles). Il compte solliciter pour la premire fois en 2011 l'agrment du SIG, pour la mise en place d'une campagne d'information relative la Carte Musique Jeunes, avant la publication du march. De mme, le ministre des affaires trangres recourt relativement peu la communication mdia. Le montant de ses achats despaces publicitaires se limite, sur la priode 2006-2008, 906 912 (fte de lEurope, cinquantime anniversaire du Trait de Rome), et il na procd aucun investissement publicitaire en 2009 et en 2010. Lorsquil sollicite les services dune agence de communication, ce ministre le fait donc dans le cadre de marchs ad hoc69. De mme, la DICOD du ministre de la dfense, qui organise peu de campagnes de communication70, privilgie la conclusion de marchs ad hoc. Elle a dailleurs d recourir au march bote outils du SIG pour le lancement en urgence de la campagne intitule Une dfense davance 71

Par exemple ceux conclus pour la communication sur la prsidence franaise de lUnion europenne (socit LG Conseil), sur les objectifs du millnaire pour le dveloppement (socits ALTER & CO et AD VITAM), ou pour la prparation des journes de la coopration internationale et du dveloppement (socit SIBYLIS). 70 Les campagnes de recrutement ne relvent pas de la responsabilit de la DICOD mais de celle des services en charge des ressources humaines de chaque arme. 71 La DICOD ne disposant pas dun march bote outils et les dlais tant trop serrs pour pouvoir lancer un appel doffres ad hoc, le SIG a accept, contre

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Enfin, lADEME, dont les dpenses de communication sont pourtant leves, sappuie trs peu sur des marchs globaux (sauf pour la rdaction, lillustration, la mise en page et limpression) et privilgie les marchs ad hoc voire les simples commandes hors march. Certains prestataires bnficient dachats rcurrents pour des montants totaux annuels excdant parfois le seuil de 20 000 au-del duquel un march devrait tre pass, selon les rgles internes de ltablissement. Cest le cas, par exemple, en matire dvnementiel72. Les besoins rcurrents et prvisibles devraient faire lobjet de marchs, tant pour limiter les cots de gestion que pour respecter les rgles internes de ltablissement. LADEME sest engage poursuivre ses efforts dans ce sens, en sappuyant sur une analyse des besoins.

b) Les marchs bote outils


Quelques ministres ainsi que le SIG se sont dots de marchs pluriannuels bons de commande, dsigns par le terme bote outils (BAO), couvrant le conseil stratgique, les recommandations oprationnelles ainsi que la conception et la ralisation de supports, voire les relations presse, lassistance ditoriale ou la rdaction dargumentaires. Il sagit le plus souvent de ministres recourant frquemment aux services dagences de communication pour le montage de leurs campagnes. Cest notamment le cas des ministres de lducation nationale (march conclu avec W & Cie, dabord en tant que march autonome et, dsormais, en tant que march subsquent de laccord-cadre cf. infra), de lenseignement suprieur (PLAN CREATIF), et de lconomie et des finances (PUBLICIS Consultants). Le ministre de lcologie, pour sa part, sappuie sur sept marchs bote outils portant sur diffrentes catgories de prestations et attribus diffrents prestataires : vnementiel national (Ogilvy), stratgie de communication et conception des campagnes (Lowe-Strateus), ou audiovisuel (Kappa). Le SIG sest galement dot, depuis 2008, dun march bote outils ayant pour objet les prestations de conseil stratgique en communication et de cration, conception et ralisation dactions de

remboursement (760 686 ), quelle sappuie sur le march bote outils quil avait conclu en 2008 avec lagence EURO RSCG. 72 Exemple : en 2010, 13 achats de prestations dhtesses pour les salons la socit Mahola, pour un total de 36 K. Un march bons de commande a t conclu en octobre 2010, mais il ne concerne ce stade que le service de la communication professionnelle et technique.

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communication mdias et hors mdias, dabord avec la socit EURO RSCG, puis, depuis mai 2011, avec la socit PUBLICIS Consultants. Les marchs bote outils sont ns de la volont des ministres damliorer leur ractivit et de pouvoir monter des actions de communication en urgence, sans supporter les dlais incompressibles lis aux procdures de mise en concurrence. Par exemple, le march BAO du SIG a permis de lancer dans des dlais trs contraints des actions de communication relatives aux mesures gouvernementales destines rpondre la crise bancaire et soutenir la relance. En contrepartie de cet avantage, les marchs BAO prsentent des risques : en se liant, pendant toute la dure du march, un prestataire exclusif pour la ralisation de toutes les campagnes de communication, lannonceur se prive de la crativit que suscite une consultation conduite pour chaque campagne. Le prestataire, disposant dun client captif, peut avoir tendance se laisser aller au confort de situations acquises non seulement en termes de crativit mais aussi de facturation de ses prestations. Cest dailleurs ce qui incite certains ministres recourir un dispositif de contrle externe des cots73. Il convient donc, dans la mesure du possible, de ne recourir ce type de marchs que pour des prestations ponctuelles ou prsentant un vritable caractre durgence. Or, le confort procur par les marchs BAO incite parfois le commanditaire y recourir mme pour des campagnes ne prsentant, a priori, aucun caractre durgence. Par exemple, le SIG sest appuy sur son march BAO pour la conception et la ralisation des 12 campagnes quil a finances, en tant que seul metteur, en 2009 et en 2010. Or, toutes ne prsentaient pas un caractre durgence empchant la conclusion dun march ad hoc aprs mise en concurrence. Cest notamment le cas des campagnes relatives aux lections europennes, aux investissements davenir ou au Grand Paris , qui auraient sans doute pu tre anticipes. De mme, la plupart des campagnes de communication des ministres conomiques et financiers sont conues et mises en uvre dans le cadre du march BAO pass avec la socit PUBLICIS Consultants en avril 2008. De 2008 2010, neuf des 37 campagnes organises par les ministres lont t dans ce cadre, pour un montant total de 3,47 M, soit environ 18 % des dpenses lies aux campagnes
Le SIG a, par exemple, mandat la socit PH Consultants pour analyser les propositions de prix de lagence bote outils et contrler les cots relatifs certaines campagnes. Ce march, dun montant maximum de 133 000 HT sur deux ans, a permis au SIG de rviser la baisse certains devis de lagence Euro-RSCG, notamment au titre de la modernisation de la charte graphique gouvernementale.
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(hors achat despaces). Ces campagnes portent notamment sur les thmes suivants : observatoire du crdit, mtiers de lhtellerie, emploi, tldclaration des revenus, baisse de la TVA dans la restauration, alternance, jeux en ligne (ARJEL), fonds europens. Limprvisibilit ne parat pas caractriser les campagnes considres. Il semble que le recours au march BAO, qui devrait tre lexception, tende vers la commodit sinon lhabitude.

c) Les accords-cadres
Laccord-cadre, prvu depuis 2006 par larticle 76 du code des marchs publics, constitue une solution intermdiaire entre le march bote outils , qui lie le ministre un prestataire unique pour une dure dtermine, et la conclusion de marchs ad hoc. Cette formule, exprimente rcemment par le ministre de lducation nationale, permet de slectionner, par appel doffres, un nombre limit dagences, entre lesquelles une mise en concurrence est ensuite organise pour la conclusion de chaque march dit subsquent .

Laccord cadre du ministre de lducation nationale


Le march Bote outils arrivant son terme en avril 2011, la dlgation la communication du ministre (en lien avec le SIG, la mission des achats du ministre et des consultants externes) a souhait conclure un accord-cadre, afin de disposer dune agence bote outils pour le tout venant (petites oprations, oprations urgentes), tout en conservant la possibilit de recourir la concurrence sur des projets de plus grande envergure ou prsentant un dlai de ralisation plus important. Lobjectif tait la fois doptimiser ses dpenses de communication et de disposer dun cadre moins contraignant concernant les dlais de consultation. Laccord-cadre porte sur tout type de prestations de communication : conseil, conception, ralisation etc., en relations presse, audiovisuel, vnementiel, dition, web etc. Les prestations web, limpression et routage des documents, lachat despace, la veille et les sondages ne font pas partie de laccord-cadre. Laccord cadre, pass selon une procdure dappel doffres restreint, permet de rfrencer plusieurs agences qui seront ensuite mises en concurrence, autant que de besoin, par le biais de marchs subsquents. Quatre agences (W&Cie, BDDP & fils, Le Public systme, Lowe Stratus) ont t slectionnes, pour une dure de 12 mois renouvelable par priode de 6 mois, dans la limite de 36 mois au total.

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Les titulaires sont obligs de prsenter une offre pour chaque march subsquent, sous peine de rsiliation de leur contrat cadre avec le ministre. Les prix indiqus par les titulaires dans le bordereau des prix sont considrs comme des prix plafonds pouvant tre revus la baisse pour chaque march. Le premier march subsquent du ministre porte sur un march Bote outils . Les marchs suivants pourront porter sur des oprations de communication spcifiques.

Sil est encore trop tt pour en effectuer le bilan, la formule des accords-cadres semble tre une voie prometteuse pour concilier ractivit, exigences de mise en concurrence et adquation entre la prestation souhaite et le prestataire choisi. La mise en concurrence des agences rfrences pour la passation des marchs subsquents est moins lourde et plus rapide (50 jours selon une note interne de la DELCOM) que la passation dun march ad hoc dans le cadre dune procdure dappel doffres ouvert ou restreint (quatre six mois). En outre, si un tel accord-cadre nexclut pas la conclusion dun march bote outils (soit, comme au ministre de lducation nationale, en tant que march subsquent de laccord-cadre, soit en tant que march distinct), il contribue viter un recours abusif ce type de march. Cette formule prsente toutefois des limites. Dune part, la mise en concurrence pralable la conclusion de laccord cadre est coteuse pour les candidats, alors mme que ceux qui seront rfrencs nont aucune garantie quant au montant des commandes qui leur seront passes (ce qui distingue laccord-cadre du march multi-attributaires ). Dautre part, la conclusion des marchs subsquents reste assez lourde en gestion, puisquelle suppose chaque fois une nouvelle comptition entre les agences rfrences. Laccord-cadre doit donc tre rserv aux ministres qui organisent rgulirement des campagnes de communication de grande envergure, tels que les ministres de la dfense, de lcologie74 ou encore les ministres conomiques et financiers. Le SIG gagnerait galement tudier la possibilit de recourir cette formule75. Enfin, la conclusion dun accord-cadre mutualis, permettant ensuite aux ministres de ne mettre en concurrence que les agences
74 Ce ministre ne dispose ce jour que dun accord-cadre dampleur limite, pour lorganisation de salons et de stands (trois titulaires : EDDP, E-senses et ORFI). 75 Cette hypothse, tudie en 2011 loccasion du renouvellement du march bote outils , na finalement pas t retenue, car elle suppose une volumtrie minimale qui semblait difficile atteindre pendant la priode pr-lectorale. La conclusion dun ventuel accord cadre est reporte, au plus tt, la fin 2012, lorsque le nouveau march bote outils sera arriv chance.

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rfrences au plan interministriel, mriterait dtre tudie. Pour viter de porter une atteinte trop forte la concurrence et laccs des petites agences au march, plusieurs accords-cadres portant chacun sur un type de campagnes (ex : promotion des rformes, sensibilisation, recrutement) pourraient tre conclus.

2 - Les conditions dachat a) Procdures de mise en concurrence


En 2008, le SIRCOM des ministres conomiques et financiers a eu recours la procdure du dialogue comptitif pour une campagne de communication sur limportance de la dmarche entrepreneuriale. Neuf dossiers de candidatures ont t dposs et cinq candidats ont t retenus dans le cadre de ce dialogue. Le march a t attribu la socit Publicis Consultant (par ailleurs titulaire du march BAO) pour une dure maximum de deux ans et un montant maximum de 2 926 421,40 HT. Le recours la procdure de dialogue comptitif parat injustifi, ds lors quil a t mis fin au dialogue ds le lendemain de la premire runion, tenue trois semaines aprs communication du cahier des charges.

b) Modification substantielle des marchs


Le march bote outils (ralisation doprations de communication vnementielle) attribu par le ministre de lcologie Ogilvy le 19 mai 2008 pour une dure de deux ans (reconduction comprise) a fait lobjet, le 31 mai 2010, dun avenant prolongeant sa dure de trois mois et portant son montant plafond 2,171 M, soit une augmentation de 33 % de nature bouleverser lconomie gnrale du march. Laugmentation va au-del de celle induite par la prolongation du march, sans quaucune explication ne figure au dossier. Cet avenant traduit le fait que ce march, conu avant la mise en place de la DICOM et avant lavnement du Grenelle, a t sous-dimensionn. En novembre 2007, le ministre de la culture a pass un march procdure adapte pour la refonte de la charte graphique du portail Culture.fr. Aprs publicit et mise en concurrence, la socit Hyptique sest vu attribuer le march pour un montant total de 26 608,61 TTC. En janvier 2008, la suite dune runion de lancement tenue avec un reprsentant du DIC, la socit Hyptique a remis au ministre une proposition commerciale pour une mission complmentaire, en fonction de ce [quelle avait] compris de lenvergure du chantier .

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Sans procder une mise en concurrence, le ministre a ainsi confi de nouvelles prestations la socit, pour un montant total de 52 081,02 TTC, soit prs du double du montant de la prestation initiale prvue. Le taux maximal de 50 % du montant de la prestation initiale tolr pour la ralisation de prestations complmentaires sans mise en concurrence, prvu larticle 35-II-5 du CMP, a donc t largement dpass. Cette entorse aux rgles du CMP ne semble pas tre justifie par lurgence puisque ce nest qu partir du mois doctobre 2008 que le DIC a certifi le service fait par la socit et a rgl Hyptique les trois factures complmentaires.

c) Le cas particulier des marchs phases


LADEME, qui nest pas soumise au code des marchs publics mais aux dispositions de lordonnance du 6 juin 2005, a eu recours deux reprises76 la procdure des marchs phases, dans des conditions qui posent problmes.

Les marchs phases dans le code des marchs publics


Larticle 68 du code des marchs publics prvoit que les marchs relatifs des oprations de communication, lorsquils sont passs conformment la procdure de dialogue comptitif ou la procdure ngocie, peuvent comporter une ou plusieurs phases de ralisation dont le montant global est dfini pralablement l'excution du march . Le march est alors pass pour une dure de quatre ans au plus. A l'issue de chaque phase de ralisation, le pouvoir adjudicateur dfinit, sur la base des rsultats obtenus et aprs avis du titulaire du march, les nouveaux moyens mettre en uvre pour la phase suivante, en vue d'atteindre les objectifs de l'opration de communication . Ces moyens peuvent tre identiques ceux mise en uvre lors de la phase diffrente ou correspondre des prestations nouvelles, condition quelles soient prvues dans le march initial. La dfinition des phases successives ne peut donner lieu, sans fausser la concurrence ou avoir un effet discriminatoire, une modification des caractristiques essentielles du march . Le pouvoir adjudicateur peut galement arrter lexcution du march lissue de chaque phase.

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March 0711C0394 attribu le 28 avril 2008 TBWA Corporate pour la campagne sur la matrise de lnergie ; march n 0911C0407 attribu le 29 juillet 2009 DDB pour la campagne sur la rduction des dchets.

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Dans le premier cas, le march a t conclu pour une dure dun an renouvelable dans la limite de trois ans, en fonction du bilan fourni lissue de la premire anne, par avenant qui prcisera le contenu des prestations, le budget et les modalits de versement de la rmunration . Le montant des prestations raliser pour la premire anne tait fix 2 M TTC maximum, et le budget global maximum pour les trois phases 5 M. Cependant, le contenu des prestations prvues pour les deuxime et troisime annes nest pas prcis et leur prix nest ni dtermin ni dterminable puisquaucun bordereau de prix ne figure au march77. En ralit, les trois avenants signs ont port le montant total du march 6,2 M, soit un dpassement de 24 % du plafond initialement fix, li, au moins en partie, aux besoins dcoulant de la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement et du projet de taxe carbone. Ce dpassement peut tre interprt comme remettant en cause le rsultat de la comptition. De mme, dans le second cas, le montant des prestations raliser pour la premire anne tait fix 1,5 M TTC maximum, et le budget global maximum pour les trois phases 3,5 M TTC maximum. L encore, le march ne fournit aucune indication sur le contenu des prestations prvues pour les deuxime et troisime phases et ne comporte pas de bordereau de prix unitaires permettant dtablir le prix de chaque phase. En ralit, les deux avenants notifis ont port le montant maximal 3,71 M, soit un montant suprieur de 6 % au plafond initialement fix, sans que la raison en soit clairement identifie. LADEME sest engage, pour les futurs marchs phases, dfinir et chiffrer aussi prcisment que possible tous les moyens susceptibles dtre mis en uvre pour atteindre les objectifs souhaits.

B - Les achats despaces publicitaires


1 - Le fonctionnement du march coordonn dachat despaces
Jusquen 2003, lachat despaces tait effectu sparment par chaque ministre, les relguant ainsi au rang de petits annonceurs . Lachat despaces tait ralis soit par lagence mdia laquelle le ministre avait confi ce rle pour lensemble de ses campagnes, soit par lagence mdia sous-traitante de lagence de communication retenue pour chaque campagne. La dispersion des achats empchait les annonceurs gouvernementaux de ngocier des conditions tarifaires intressantes, mme si le SIG avait ngoci auprs des principales rgies des
77

Si un des articles du march stipule que le march est pass un prix global et forfaitaire (article 3.2), un autre article prvoit que le march fixe le montant maximum des prestations sur la base de prix unitaires (article 4).

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abattements tarifaires ou tarifs plafonds , sans valeur contraignante. Le cot cumul consacr lachat despaces par les annonceurs gouvernementaux tait estim, en 2002, 27,3 M. En septembre 2003, un dispositif de mutualisation des achats despaces a t mis en place ; il repose sur la dsignation dun mandataire unique, le SIG, charg de ngocier les tarifs et de procder aux achats au nom et pour le compte de tous les ministres. Le SIG a ainsi pass, aprs appel doffres, un march-type et une convention de prix ayant pour objet le mdiaplanning, lachat despace et le montage de partenariats mdias. Chaque ministre a ensuite dupliqu ce march et mis des bons de commande pour chacune de ses campagnes. Le premier march coordonn dachat despaces, couvrant la priode 2003-2006, a t attribu lagence mdia AEGIS MEDIA France. Deux nouveaux marchs ont t conclus en 2006 (pour la priode 2007-2010) et en 2010 (pour la priode 2011-2012, avec possibilit de reconduction jusquau 31 dcembre 2014), avec le mme prestataire, slectionn lissue dune procdure dappel doffres ouvert. A partir de 2007, il a t tendu quatre oprateurs78 : lAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME), lAgence nationale des services la personne (ANSP), lInstitut national du cancer (INCA) et lInstitut national de prvention et dducation pour la sant (INPES). Lagence mdia est charge dlaborer, au vu de la recommandation mdia de lagence de communication, une stratgie mdia puis un plan mdia79. Une fois celui-ci valid par le ministre annonceur, lagence mdia effectue les achats despace auprs des rgies publicitaires. Lagence agit comme mandataire du ministre annonceur : elle propose au ministre un devis, que celui-ci accepte en mettant un bon de commande ; les rgies sont payes par lagence qui refacture au ministre le montant correspondant, major de ses honoraires80. Il ny a donc aucun flux financier direct entre le ministre annonceur et les rgies publicitaires, mme si, paralllement aux factures de la lagence, le ministre reoit directement les factures des rgies. Lagence sassure de la diffusion conforme aux ordres dachat, et transmet lannonceur tous les justificatifs de ralisation, diffusion et pose, la fin de la campagne.
78 Une convention de groupement de commandes, dont le SIG est coordonnateur au sens de larticle 8 du code des marchs publics, a t signe avec ces organismes. 79 Le plan mdia dcrit et justifie les niveaux dinvestissements par mdia, le choix des supports, des emplacements, des formats et des priodes. 80 La refacturation seffectue au fil de leau, au fur et mesure de lavancement de la campagne. Lagence value par anticipation les remises annuelles de fin dordre, lies au volume dachat, et procde une rgularisation en fin de gestion.

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Lagence est rmunre par le ministre selon un pourcentage appliqu au montant net HT de lachat despace, couvrant dune part le conseil et le mdiaplanning, et dautre part lachat despaces. Par exemple, pour un achat despace sur une chane de tlvision ou de radio nationale, la rmunration totale est de 1,15 % (0,5 % au titre du conseil et du media planning, 0,65 % au titre de lachat despace).

2 - Le caractre obligatoire du march coordonn


Le recours au march coordonn dachat despaces est obligatoire pour lensemble des ministres ainsi que pour les quatre oprateurs membres du groupement de commandes. Le contrat est assorti dune clause dexclusivit (cahier des clauses techniques particulires, p.7). La circulaire du 23 mars 2006 rappelle que toute prestation de conseil mdia et d'achat d'espace doit tre ralise dans le cadre du march mutualis dupliqu par le ministre (point 3.4). Or, le ministre de la culture a effectu des achats despaces directement auprs de diffrentes rgies81 sans passer par ce march, quil navait dailleurs pas jug utile de dupliquer jusquen 2010, malgr plusieurs sollicitations du SIG. Le recours au march mutualis pass par le SIG aurait vraisemblablement permis au ministre de la culture de bnficier de tarifs plus avantageux. Le ministre a finalement dupliqu le march interministriel en 2010 (attestation de mandat en date du 8 juillet 2010) et entend y recourir pour la campagne relative la carte musique. Il peut encore arriver, exceptionnellement, que les ministres sabstiennent de passer par AEGIS pour des oprations de faible montant. Selon le SIG, il sagit principalement doprations de communication montes par les directions mtiers des ministres (police nationale, armes), le plus souvent dans la presse quotidienne rgionale, sans que le service de la communication soit associ. Par ailleurs, certaines formes de partenariat chappent au march AEGIS. Cest le cas notamment des changes marchandise : un ministre accepte dapposer le logo dune chane de tlvision sur lune de ses oprations, en change de quoi la chane fait figurer le logo du ministre sur une de ses missions. Enfin, on peut se demander pourquoi le groupement dachat despaces reste aujourdhui limit aux quatre tablissements publics
La Cour a ainsi relev des dpenses rgles sur factures en 2008 (notamment des publicits dans Le Nouvel Observateur pour 38 740 , dans Libration pour 35 880 ) et en 2009 (notamment dans le quotidien Mtro pour 45 533 , dans Le Nouvel Observateur pour 34 684 , dans Le Monde pour 8 208 ). A cela sajoutent de nombreuses insertions publicitaires dans la presse rgionale et locale loccasion des manifestations nationales.
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associs au march partir de 2008. Il paratrait souhaitable de rflchir lintgration dautres oprateurs actifs sur le march publicitaire, tels que lOffice national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP) ou le fonds national de promotion et de communication de l'artisanat (FNPCA).

3 - La performance de lagence mdia


Lagence mdia sengage sur des taux de ngociation, cest--dire de rductions par rapport aux prix catalogue des rgies. Ces engagements sont prsents sous forme de fourchettes, par types de mdias. Par exemple, pour les investissements dans la presse quotidienne nationale, lagence sengage obtenir, en 2011, un taux de ngociation compris entre 73 % et 82 %, pour tous les annonceurs. Le bilan annuel fourni par lagence mdia prsente les taux de ngociation effectivement obtenus. Pour les exercices 2009 et 2010, ces chiffres montrent que le titulaire a systmatiquement respect ses engagements, et a mme, sur la plupart des mdias, obtenus des taux de ngociation suprieurs ceux sur lesquels il stait engag dans le cadre du march conclu en 2006. Cette optimisation reprsente, en 2010, un gain net total82 denviron 12,7 M. Bilan des taux de ngociation obtenus par AEGIS (2009-2010)
Engagement 2006 Tlvision Radio Presse Affichage Internet -59 -61 % -79 -82 % -63 -65 % -5 -85 % -10 -80 % Bilan 2009 -62,4 % -82,1 % -71,5 % -44,7 % -89,6 % Bilan 2010 -63,5 % -82,9 % -73,6 % -52,0 % -89,4 %

Source : AEGIS Media, bilan GAE 2010

Les donnes fournies par lagence font lobjet de vrifications, notamment loccasion des audits commands par le SIG. Le dernier audit, ralis en 2008 par la socit ERNST & YOUNG, na pas fait apparatre danomalies. Daprs les informations fournies par le SIG, un nouvel audit sera effectu pralablement la dcision de reconduire ou non le march, fin 2012.
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Le gain net est calcul en comparant les prix effectivement ngocis par lagence mdia aux prix qui auraient t obtenus avec un taux de ngociation correspondant son engagement moyen (milieu de la fourchette).

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Il est difficile de comparer les gains obtenus grce lintervention de lagence mdia et les rmunrations qui lui sont verses. Dune part, ces rmunrations couvrent les prestations de conseil et mdiaplanning et les prestations dachat despace. Dautre part, les gains tels quils sont prsents dans les bilans annuels ne sont pas un bon indicateur de la valeur ajoute de lagence mdia : ils reposent sur une comparaison entre le prix ngoci et le prix catalogue ; or celui-ci ne correspond pas au vrai prix de march , qui nest pas connu, en raison de la confidentialit des taux de ngociation83. Enfin, il est trs dlicat de distinguer, dans le gain total, la part lie la globalisation des achats de tous les ministres et la part lie la capacit de ngociation propre de lagence mdia. Un premier audit, effectu en 2005 par lagence MEDIA AUDITS, a estim le gain li la mutualisation 3,5 M (soit 15 % du budget global des ministres) en 2004. Laudit men en 2008 par ERNST & YOUNG a montr que les organismes publics avaient ralis dimportantes conomies loccasion de leur inclusion dans le groupement dachat despaces. Les taux dhonoraires ont t rduits de moiti ; ainsi, si lADEME avait conserv son contrat 2006, les honoraires quelle aurait pays en 2007 auraient t suprieurs de 31 000 . Les remises ngocies et obtenues sur la base des tarifs bruts se sont nettement amliores, mais de faon diverse selon les tablissements et le type de mdias. Au-del des gains financiers lis la mutualisation des achats, le SIG souligne que lintervention de lagence mdia permet une optimisation qualitative des achats (emplacements prfrentiels), une rflexion mdia renforce et coordonne, un mdiaplanning mieux adapt, un dveloppement des partenariats mdias et des oprations spciales, et une optimisation du process administratif et comptable (anticipation des remises de fin dordre, rglement des supports bonne date). De plus, elle a amlior la coordination de la communication gouvernementale, le SIG tant mieux inform des projets des ministres par lintermdiaire du prestataire. Les ministres semblent galement porter une apprciation positive sur le fonctionnement du march coordonn, que ce soit en termes de tarifs, de pertinence des plans mdia proposs, ou de souplesse et de ractivit du prestataire.

En outre, labsence dengagement de lEtat sur les volumes dachat et sur les parts de march est une spcificit importante qui pse sur les conditions tarifaires applicables aux annonceurs publics.

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4 - Les achats despace par annonceur


Le montant cumul des achats despaces effectus au titre du march mutualis a quadrupl entre 2005 et 2009, avant de diminuer lgrement en 2010. Les causes probables de cette augmentation sont multiples : accroissement des investissements publicitaires de lEtat, appropriation croissante du march par les ministres, largissement du primtre du march aux quatre organismes partir de 2007. En 2010, lEtat et ses quatre oprateurs se situent, en termes dinvestissements bruts, en troisime position dans le classement des annonceurs, derrire Renault Automobiles et Orange France, et en septime position dans le classement des groupes, derrire LOral, PSA, Vivendi, Mulliez, Renault et France Tlcom. Le montant total dachats (135,3 M) se rpartit parts peu prs gales entre les ministres et les quatre organismes membres du groupement dachat (pour la rpartition dtaille, cf. lannexe n 6). Parmi les ministres, les plus gros annonceurs sont les ministres du dveloppement durable (21,4 M en incluant la dlgation la scurit routire, dont les achats despace constituent lessentiel de la dpense de communication) et de la dfense (11,1 M), suivis par les ministres de lconomie et du budget et du travail (5,4 M chacun). A eux quatre, ces annonceurs concentrent prs des deux tiers de la dpense des ministres. Les achats du SIG, bien quen forte croissance depuis 2007, reprsentent une fraction limite de cette dpense (10,9 M, soit environ 16 %). En ce qui concerne les organismes publics, les plus gros annonceurs sont lINPES (38 M, soit 55 % des achats des organismes) et, dans une moindre mesure, lADEME (23 M, soit 33 % des achats des organismes).

5 - Les achats despace par mdia a) Le poids prpondrant de la tlvision et de la radio


En 2010, la tlvision et la radio ont reprsent prs de la moiti des achats despaces publicitaires (29 % pour la tlvision, 16 % pour la radio). La communication gouvernementale sadressant, dans la plupart des cas, lensemble de la population, elle recourt massivement ces deux mdias de masse, qui ne sont associs que de faon exceptionnelle et en alternance sur des priodes longues. Les achats despaces dans la presse ont atteint 40,6 M en 2009, soit 28 % du total, contre 19,6 M et 17 % en 2008. Lengagement pris

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par le Prsident de la Rpublique, de doubler les dpenses publicitaires de lEtat en faveur de la presse crite a donc t respect. Cette augmentation a notamment t le fait du SIG, dont les investissements presse ont t multiplis par cinq entre 2008 et 2009. En 2010, en revanche, le montant total des achats despaces publicitaires dans la presse crite est retomb environ 30,7 M et la part de ce mdia dans les achats despace 23 %. Cette volution tend montrer que laccroissement des investissements dans la presse enregistr en 2009 rpondait beaucoup plus au souci de respecter lengagement prsidentiel de soutien aux entreprises de presse crite qu des considrations defficacit des campagnes de communication. En 2010, ces dernires semblent tre redevenues prpondrantes : la rpartition par mdia des investissements retrouve une structure proche de celle qui prvalait antrieurement. La part des investissements mdias consacrs Internet (14 %) a, sans surprise, fortement augment en cinq ans. La communication sur Internet permet de dmultiplier les contacts, notamment auprs des cibles jeunes et actives, et de renforcer limpact des investissements dans les autres mdias. Les dpenses daffichage (6 %) et de publicit au cinma (1,5 %), quoiquen forte hausse, sont plus limites. Si laffichage prsente un rapport cot/impact intressant pour les campagnes denvergure nationale, son efficacit est surtout lie la diffrenciation des messages selon les zones gographiques84. Enfin, les dpenses dvnementiel et de sponsoring enregistrent, entre 2005 et 2010, une progression spectaculaire. La grande majorit de ces dpenses sont imputables au SIG, la dlgation la scurit routire et aux oprateurs.

b) Une rpartition globalement conforme aux niveaux de diffusion


Selon le SIG, le choix entre les diffrents mdias est dict uniquement par des considrations defficacit de la communication. Les mdias dont la ligne ditoriale est hostile la politique du gouvernement bnficient dailleurs dune part significative des investissements85. La rpartition dtaille des achats despaces dans la presse crite et dans la tlvision semble confirmer lexistence dune relative neutralit.
84

Ceci explique quil nait t utilis par le SIG que dans le cadre de la campagne relative au plan de relance (2009), qui reposait sur une dclinaison locale du message gnral, en collaboration avec les prfectures. 85 Toutefois, il peut arriver, exceptionnellement, quun mdia refuse, pour des raisons politiques ou idologiques, de diffuser une campagne du gouvernement. En 2010, le quotidien lHumanit a ainsi refus de diffuser une communication gouvernementale sur la rforme des retraites (cf. lHumanit du 1er juillet 2010, Retraites : la propagande du gouvernement ne passera pas par lHumanit ).

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Ainsi, en 2010, au sein de la presse quotidienne nationale (PQN) payante, les mdias qui bnficient le plus des investissements publics sont le Monde (22 %), le Figaro (20 %) et lEquipe (17 %). Les parts de march des diffrents titres de presse, relativement stables dune anne sur lautre, semblent cohrentes avec leurs volumes de diffusion : daprs lOffice de Justification de la diffusion, en 2010, les trois quotidiens mentionns ci-dessus sont ceux qui affichent les volumes de diffusion les plus levs86. En revanche, sagissant de la tlvision, la rpartition des achats despace scarte sensiblement de la structure de laudience. En effet, daprs Mdiamtrie, la part daudience nationale de TF1 slevait, en 2010, 36 % (en se limitant aux sept chanes nationales ). Or, la mme anne, cette chane a concentr plus de 58 % des achats despace des ministres dans les chanes nationales. A linverse, France Tlvisions, qui na bnfici que du quart des investissements, a enregistr une part daudience totale de prs de 44 %. Plusieurs facteurs contribuent expliquer cette distorsion . En premier lieu, la publicit a t supprime sur les chanes publiques entre 20h et 6h depuis le dbut de lanne 200987. De plus, une grande partie des campagnes gouvernementales visent prioritairement les jeunes (campagnes de recrutement, campagnes de prvention), cible sur laquelle les chanes prives sont mieux positionnes. Enfin, certaines chanes prives offrent aux annonceurs publics des conditions privilgies ou des prestations de partenariat atypiques88. Ces comparaisons entre investissements publicitaires et chiffres de diffusion ou daudience mriteraient naturellement dtre affines au regard des tarifs des rgies ainsi que des caractristiques des publics de chaque titre de presse ou chane de tlvision. La pertinence dun plan mdia doit tre apprcie globalement au regard de la cible vise, et non sur la base de simple comparaisons entre le montant de linvestissement et le nombre de personnes touches.

Diffusion paye ou non, en France et ltranger : 330 237 exemplaires pour le Figaro, 319 022 pour le Monde et 314 566 pour lEquipe. 87 La communication gouvernementale chappe certes, juridiquement, cette interdiction, mais, en pratique, les chanes publiques sont peu enclines diffuser des spots dinformation ou de communication pendant la tranche exempte de publicit. 88 Diffusion hors cran (cest--dire en dehors des tunnels de publicit), programmes courts (ex : spots en faveur du recrutement dans les armes), etc.

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C - Les autres dpenses


Sont ici voques trois catgories de prestations plus ou moins directement lies aux campagnes de communication, propos desquelles les contrles de la Cour ont mis en vidence des anomalies et soulev des interrogations.

1 - La production et la diffusion de supports audiovisuels


En septembre 2008, le ministre de la culture a lanc un appel doffres en procdure adapte, visant la production en 10 000 exemplaires dun DVD tir du concert organis le 14 juillet 2008 sur lesplanade du Champ-de-Mars. Le march a t attribu la seule socit ayant rpondu lappel doffres, la socit KM, dont le prsident est galement producteur dlgu du concert et ralisateur du film qui en a t tir. Le prix de la prestation, dun montant de 132 957 HT89, a t considr par le ministre comme un peu cher par rapport lenveloppe budgtaire 90. Il est vrai que la prestation demande semble assez simple. Le ministre disposant du film du concert et des droits dexploitation associs, il sagissait principalement de raliser le graphisme de la jaquette et de la rondelle du DVD, de raliser un master et de copier le DVD en 10 000 exemplaires. Le dtail du calcul du prix fourni par la socit KM dans sa rponse lappel doffres mentionne des postes ddis la ralisation du DVD (40 000 ) et lauthoring (cration de linterface de navigation, etc. : 30 000 ). Pourtant, le film grav sur le DVD semble correspondre celui qui avait t diffus sur France 2 et qui avait t fourni la socit pour la ralisation du DVD91. En rponse aux observations de la Cour, la socit KM justifie le montant de son offre par les dlais contraints auxquels elle a t soumise par le ministre, dans une priode particulirement charge pour elle. Par ailleurs, elle indique que le montage final effectu avec le ralisateur de l'mission a ncessit un remixage important du son et des coupures, particulirement des applaudissements et du feu d'artifice .
89

Ce montant est infrieur dexactement 43 au seuil au-del duquel une procdure formalise aurait t requise. 90 PV de la commission de march runie le 1er octobre 2008. Lenveloppe initialement envisage tait de 80 000 HT. 91 Aucun montage spcifique ne transparait (mise part la cration de signets chaque dbut de chanson) ; la mention En direct continue dapparatre sur chaque plan. La socit KM prcise dans sa rponse que lauthoring a reproduit le plus fidlement possible la continuit et lambiance du concert .

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La motivation du ministre dans la commande de ces 10 000 DVD napparait pas clairement. Le DIC prcise que le cabinet du ministre a souhait promouvoir la chanson franaise par la production et la distribution de DVD du concert . Il indique que 3 896 DVD ont t offerts aux agents du ministre loccasion des vux du ministre en janvier 2009. Les 6 104 DVD restant ont t distribus gratuitement au public au Point Culture du ministre au cours de lanne 2009. Par ailleurs, dans le cadre de la clbration de son cinquantime anniversaire, le ministre de la culture a sign, le 26 novembre 2008, une convention avec lInstitut national de laudiovisuel (INA), qui sengageait, en contrepartie dune rmunration de 155 000 HT, produire et diter 30 000 coffrets contenant un CD Grands dbats de la politique culturelle , un DVD Luvre et un livret daccompagnement. Le CD tait produit partir des archives de lINA, de France Culture et du comit dHistoire du ministre. Le DVD tait quant lui produit partir des seules archives de lINA. Ce march tait ngoci sans mise en concurrence, conformment aux dispositions de larticle 35-II-8 du code des marchs publics, pour des raisons de droits dexclusivit (art. 9 de la convention). Or, sil est indubitable que lINA disposait des droits de la quasitotalit des archives utilises, le devis de production joint la convention indique quenviron 30 % du prix relve de prestations techniques distinctes de lacquisition des droits dexclusivit92. Le ministre aurait d mettre en concurrence ces prestations, qui auraient pu tre ralises par un tiers, en scindant le contrat en deux. Le ministre indique que lors de la ngociation, lINA a mis en exergue sa collaboration avec son soustraitant permettant au ministre de bnficier de tarifs prfrentiels en tant quditeur audiovisuel . Cette affirmation aurait mrit dtre corrobore par une mise en concurrence.

2 - Les subventions : des critres de slection insuffisamment explicites


Le ministre de lcologie et surtout lADEME attribuent, dans le cadre de leur politique de communication, des subventions diverses associations.

92 Le cot de la partie de la prestation ne relevant pas des droits dauteur (dpenses de personnel, de moyens et de supports) slve 62 480 HT, sur un montant total de 213 465,75 (ramen 210 000 et pris en charge, hauteur de 55 000 , par lINA, do la fixation du montant du contrat 155 000 HT).

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Les subventions verses par le ministre ont pour objectif affich de soutenir le traitement de thmatiques mergentes ou lorganisation dvnements nouveaux qui ne trouveraient pas ds le dpart leur rentabilit interne. Cette justification napparat pas toujours de manire vidente, notamment en ce qui concerne les subventions verses lassociation Transports passions pour lorganisation de la fte de la mobilit (100 000 150 000 de 2006 2009)93 et lassociation Actions plante au titre du salon plante mode demploi (215 280 en 2009, 100 000 en 2010). La politique de subvention de lADEME est nettement plus dveloppe que celle du ministre. Le Grenelle de lenvironnement a conduit renforcer encore ce mode dintervention dj largement utilis par lADEME, notamment pour permettre des associations de relayer localement les messages ports par lADEME. Les structures subventionnes sont nombreuses et les montants allous parfois significatifs (ex : subventions lassociation professionnelle de lnergie solaire Enerplan : 284 420 en 2009, 100 000 en 2010). La Cour recommande au ministre et lADEME de prciser leurs critres de slection des dossiers subventionner, au premier rang desquels devrait figurer la bonne adquation avec la stratgie et les objectifs de communication quils se sont fixs94. Lefficacit de ces multiples actions pourrait aussi faire lobjet dune valuation ex post, mme dclairer lADEME et le ministre dans leurs choix. Les parrainages gratuits et les partenariats prvoyant une contrepartie au versement de la subvention pourraient tre privilgis. Enfin, le recours la subvention ne doit en aucun cas se substituer la commande publique : il doit tre rserv aux cas o le bnficiaire est linitiative du projet et ne donner lieu aucune contrepartie directe pour la collectivit publique.

3 - Les parrainages et partenariats : un intrt pas toujours vident


En mai 2008, le ministre de la culture a parrain la srie dmissions que la chane de tlvision Histoire, filiale du groupe TF1,

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Conscient du caractre us du concept, le ministre a dcid de diminuer drastiquement le montant de sa subvention en 2010 (5 000 ), sans pour autant la supprimer totalement car elle facilite lobtention par lassociation dautres financements. 94 LADEME a signal en rponse la Cour quune telle procdure tait en cours de mise en uvre, dans le cadre de laudit effectu par linspection gnrale de lagence au premier semestre 2011.

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sapprtait produire et diffuser95. Un contrat de parrainage non exclusif a t sign le 26 mai 2008 : la chane Histoire garantit que le ministre apparaitra comme parrain avant le gnrique de dbut et aprs le gnrique de fin du programme ; en contrepartie, le ministre sengage verser la chane une somme de 35 000 HT. Dans le prolongement du contrat de parrainage, le ministre a conclu le 9 juin 2008 avec la socit Histoire un contrat relatif la cession de droits non exclusifs dexploitation titre non commercial dun programme tlvis des fins de communication institutionnelle du ministre . Ce contrat, conclu aprs avis dappel public concurrence auquel la chane Histoire est la seule avoir rpondu, confre au ministre, en change dun paiement de 65 000 HT, le droit non exclusif de reproduire et diffuser le programme, pour une priode de deux ans, titre non commercial, sur le site www.culture.gouv.fr, dans des muses, salons ou agences. Le partenariat avec Histoire a t reconduit pour les saisons 20092010 et 2010-201196. Le ministre justifie les montants de ces contrats, suprieurs celui du contrat de 2008, par le fait quils couvrent la fois le parrainage et la cession des droits. Il savre toutefois quaucune cession des droits sur les programmes nest prvue dans ces contrats. Le ministre ne serait donc pas en mesure de mettre en ligne des vidos issues de ces missions. Au total, en 2009 et 2010, le ministre a donc vers la chane Histoire des sommes plus importantes quen 2008, sans bnficier, loin de l, des mmes contreparties. A la suite des observations provisoires de la Cour, le ministre de la culture sest rapproch de la chane Histoire pour signer, le 7 juin 2011, un avenant au contrat de parrainage 2010-2011, intitul autorisation de diffusion titre gracieux lui permettant de diffuser sur son site Internet les missions. De fait, des vidos de lmission sont dornavant accessibles sur le site Culture.fr. Nanmoins, la Cour note quelles ne rpondent pas aux stipulations de lavenant. Seuls des extraits de quelques minutes sont repris sur le site alors que le ministre sengageait neffectuer aucune fragmentation des programmes et diffuser les programmes dans leur intgralit, tels que livrs par Histoire. Le gnrique de dbut et de fin [] doivent tre diffuss en intgralit et de manire suffisamment visible .

Dix missions intitules Vive le patrimoine , de 26 minutes chacune, ayant pour objet de promouvoir des vnements, des initiatives et des entreprises pour faire vivre le patrimoine franais. 96 Contrats signs respectivement le 9 juin 2009 pour un montant de 150 000 TTC et le 22 juillet 2010 pour un montant de 142 824 TTC.

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III - Le conseil stratgique et la formation la communication


Le conseil en communication est une catgorie htrogne, regroupant notamment des prestations de conseil en stratgie, de recommandations oprationnelles, de prparation la prise de parole dans les mdias ( coaching ou media-training ), voire dassistance la communication de crise. Les prestations de conseil (recommandations stratgiques et oprationnelles) fournies dans le cadre doprations de communication, sur le fondement de marchs ad hoc ou de marchs bote outils , ont t tudies dans la partie consacres aux campagnes de communication. Sont ici voques les prestations qui concernent plus spcifiquement la stratgie de communication du ministre et de son ministre ainsi que la formation la communication ou la prise de parole dans les mdias.

A - Des prestations attribues dans des conditions contestables


1 - Absence de mise en concurrence
A plusieurs reprises, la Cour a constat que certains ministres avaient eu recours des prestations de conseil et dassistance en dehors de toute publicit et mise en concurrence, en sappuyant sur une lecture extensive de certaines dispositions du code des marchs publics. Cest le cas des marchs passs par le ministre de la culture, en septembre 2008 puis en janvier 2009, avec la socit ONLY, pour llaboration, la mise en place et le suivi de la politique de communication de la ministre de la culture et de la communication (deux marchs, dune dure de six mois et dun montant de 35 880 TTC chacun). Le ministre a en outre rgl, en dcembre 2007, deux factures dun montant de 11 960 TTC mises par la socit TURQUOISES et portant sur une prestation de conseil en communication concernant le positionnement de la ministre et son image dans les mdias ; aucune mise en concurrence na t organise, aucun contrat na t sign et aucun devis na mme t fourni par le prestataire avant lexcution de la prestation. De mme, les marchs passs par le ministre de lducation nationale avec la socit ONLY le 17 juillet 2007 puis le 17 juillet 2008 pour l'laboration, la mise en place et le suivi de la politique de

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communication du ministre de l'ducation ont t ngocis sans publicit pralable ni mise en concurrence. Le march conclu en 2008, dune dure de 12 mois maximum, tait assorti dun prix forfaitaire fix 133 488 HT ; les prestations avaient pour objet lanalyse et la dfinition du positionnement mdiatique du ministre et de sa stratgie de communication, un mdia-training politique et un soutien personnalis . Le ministre de lcologie a, pour sa part, pass le 30 mars 2006 un march avec la socit VOGUET Conseil pour des actions de communication du ministre (conseil permanent auprs du ministre en matire de stratgie de communication et dvaluation des actions engages, mdia-training de prparation dinterview ou dmissions tlvises, conseils adapts aux priodes de crise). Il sagissait dun march bons de commande dun montant minimum de 38 272 TTC et maximum de 153 088 TTC97. Il aurait t pass selon la procdure adapte, mais les conditions de passation nont pu tre vrifies car le ministre na pas t en mesure de fournir la totalit des pices98. Par la suite, deux marchs successifs ont t passs en 2009 et en 2010 avec linstitut Mdiascopie. Chacun de ces marchs tait assorti dun plafond annuel de 50 000 99. Le march conclu en 2010 a t pass sans mise en concurrence, sur dcision du ministre qui a souhait poursuivre la collaboration avec le prestataire choisi en 2009. De mme, loccasion du contrle des actions de communication des ministres sociaux, la Cour avait critiqu lattribution successive, un mme consultant100, de trois marchs dappui et de conseil en communication pour des prestations dassistance diffrentes autorits ministrielles101, en labsence de toute mesure de publicit et de mise en

97 Un avenant a t notifi le 28 mars 2007 pour prolonger la dure du march de 2 mois et augmenter son montant de 8,2 %. Le march a t sold le 5 juin 2007 hauteur de 165 646 . 98 Figurent au dossier des lettres non dates de rejet doffre adresses aux neuf socits non retenues. Il nexiste aucun rapport danalyse des offres ; il semble que le ministre (ou son cabinet) ait choisi, parmi les offres reues, celle qui correspondait le mieux ses besoins. 99 Au total, les dpenses se sont leves 30 378,40 en 2009 et 3 348,80 en 2010. 100 Les socits attributaires des trois marchs, quoique diffrentes, taient toutes prsides par le mme consultant. 101 - March dun montant de 18 000 conclu le 10 fvrier 2006 pour une prestation de conseil et dappui en relations presse auprs du ministre dlgu lemploi, au travail et linsertion professionnelle des jeunes .

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concurrence, alors mme que le seuil prvu par les textes (4 000 HT) tait largement dpass. Enfin, pour le compte du Premier ministre et de deux membres du gouvernement qui lui taient rattachs, la direction des services administratifs et financiers (DSAF) du SGG a pass, en 2008 et 2009, trois contrats successifs avec la socit Giacometti-Pron, qui ont donn lieu, entre mai 2008 et juillet 2011, des paiements dun montant total de 694 059 HT. Le premier march, pass le 21 mai 2008 pour une priode de six semaines et un montant de 40 000 HT, avait pour objet llaboration et prsentation de diagnostics hebdomadaires synthtiques bass sur les diffrents matriaux dinformation relatifs au gouvernement et sur la veille mdia et laccompagnement des investissements du cabinet du Premier ministre en matire dachat dtudes 102. Il a t pass sans publicit ni mise en concurrence, afin de permettre au Premier ministre de bnficier trs rapidement du concours de ce cabinet, dans lattente de la mise en uvre dune procdure adapte conforme au CMP. Cette procdure a t mise en uvre et a dbouch, le 7 juillet 2008, sur lattribution, la mme socit et pour le mme objet, dun march dune dure de 12 mois reconductible deux fois et dun montant de 356 000 HT. Ce march, dont le montant a ensuite t revu la baisse par voie davenant103, a t reconduit deux reprises, soit une dure totale de trois ans et un montant cumul de 526 330 HT104. Le 5 fvrier 2009, le mme cabinet sest vu notifier un march complmentaire , dune dure de deux ans et dun montant de 214 000 HT, ayant pour objet daccompagner la stratgie de communication de deux membres du gouvernement rattachs au Premier

- March dun montant minimum de 24 000 HT et maximum de 48 000 HT conclu le 10 juin 2008 pour un dispositif dappui et de conseil en communication au bnfice du ministre de la sant, de la jeunesse, des sports et de la vie associative - March dun montant de 59 202 notifi le 11 fvrier 2009 pour une assistance la communication de la ministre de la sant, de la jeunesse et des sports. 102 Les lments fournis au cours de la contradiction ont montr quau-del de la dfinition contractuelle des prestations, ces marchs avaient pour objet de permettre au Premier ministre de dialoguer directement avec un consultant de haut niveau . 103 Lavenant notifi le 7 fvrier 2009 a ramen le montant du march 242 330 HT pour la premire anne, 142 000 HT par an en cas de reconduction. Il a aussi redfini la mission du titulaire, qui devait dsormais contribuer la prparation des prises de parole du Premier ministre et le conseiller dans ses actions (identification des attentes de lopinion, recherche des thmatiques porteuses, laboration dlments de discours et dargumentaires, bilans dimage du Premier ministre). 104 Cf. rponse crite du Premier ministre, question 110994, JO du 13 septembre 2011.

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ministre pour le plan de relance et le plan numrique 2012105. Ce march a t conclu sans mise en concurrence, sur le fondement de larticle 35 II 5 du CMP106. Or, si les prestations prvues dans ce march taient effectivement identiques, dans leur substance, celles faisant lobjet du march initial, leur extension dautres bnficiaires aurait d justifier, selon la Cour, la conclusion dun march spar, aprs mise en concurrence. Il nest pas dmontr que ces prestations ne pouvaient tre techniquement ou conomiquement spars du march principal sans inconvnient majeur pour le pouvoir adjudicateur ni quelles aient t strictement ncessaires son parfait achvement , comme lexige la rdaction de larticle 35 II 5 du CMP. En dehors de ce cas particulier, les ministres concerns invoquent, pour justifier labsence de mise en concurrence, tantt larticle 35-II-8 (marchs qui ne peuvent tre confis qu un oprateur conomique dtermin pour des raisons techniques, artistiques ou tenant la protection des droits dexclusivit - cf. encadr supra), tantt larticle 28 ( le pouvoir adjudicateur peut dcider que le march sera pass sans publicit ni mise en concurrence pralables si les circonstances le justifient [] ) du code des marchs publics. Ils font valoir la nature particulire ou la sensibilit des prestations en cause, la confiance ou la relation intuitu personae quelles impliquent entre le ministre et le prestataire107, ou encore la confidentialit et la discrtion ncessaires. Ce type de considrations ne saurait fonder, au regard des dispositions invoques, une drogation lobligation de mise en concurrence pose par le code des marchs publics, sauf priver cette obligation de toute porte par une interprtation extensive des
Ce march a t rsili ds le 1er novembre 2009 et sold hauteur de: 126 729 HT. Le SGG a indiqu que, compte tenu de ltat davancement du plan de relance, la mission de conseil ne se justifiait plus ; sagissant du plan numrique, il a jug prfrable de passer un march spcifique. 106 Cet article vise les marchs complmentaires de services ou de travaux qui consistent en des prestations qui ne figurent pas dans le march initialement conclu mais qui sont devenues ncessaires, la suite d'une circonstance imprvue, l'excution du service ou la ralisation de l'ouvrage () . 107 Par exemple, le ministre de lducation nationale estime que seul M. Jean-Luc Mano [directeur de la socit ONLY], au regard de son travail avec M. Xavier Darcos dans ses prcdents portefeuilles ministriels, pouvait assurer ce type de prestations et invoque la ncessit de conserver une relation durable et suivie avec le prestataire. Cette relation particulire est dailleurs rappele l'article 4 du CCP n 44 du 24 juin 2007, qui dispose : Compte-tenu de la spcificit de l'objet des prestations et de l'aspect intuitu personae de leur excution, il sera mis un terme au march dans la mesure o le ministre de l'ducation nationale cesserait ses fonctions ou serait appel en exercer de nouvelles . Le march a, ainsi, pris fin le 23 juin 2009 l'occasion du remaniement ministriel.
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dispositions prcites. Une personne publique ne peut se soustraire aux rgles du code des marchs publics simplement en invoquant le caractre sensible ou personnel des prestations quelle souhaite confier un tiers. En outre, le devoir de confidentialit ou de discrtion auquel peut tre soumis le titulaire dun march est disjoint de lobligation de publicit qui pse, en amont, sur ladministration. Laccord-cadre conclu en dcembre 2009 par les ministres conomiques et financiers, qui dispense dorganiser un appel doffres ouvert chaque fois quun nouveau besoin se fait jour, constitue, cet gard, une piste intressante.

Laccord-cadre des ministres conomiques et financiers


Les prestations de conseil en communication reprsentent, au sein des ministres conomiques et financiers, des sommes croissantes et relativement importantes : infrieures 100 000 en 2006, elles slvent depuis 2008 environ un million deuros par an (1 077 362 en 2010). Elles sont en grande partie imputables aux cabinets ministriels, qui sont lorigine des deux tiers environ de ce type de dpenses. Sur la priode 2008-2010, les commandes de conseil et de coaching des cabinets ministriels ont t concentres, pour plus des trois quarts, sur trois socits (Giacometti-Pron : 692 843 TTC ; Image 7 / Anne Meaux Conseil : 440 123 et Leaders et Opinion : 365 019 ). Jusquen 2009, ces prestations taient attribues en dehors de toute mise en concurrence, sur dcision du ministre. En 2009, lors du transfert de la gestion des dpenses de communication commandites par les cabinets au SIRCOM, ce service a pass, aprs un appel doffres ouvert, un accord-cadre dont lobjet est la fourniture, sur bons de commande ou selon un forfait convenu lavance, de prestations de conseil et de coaching pour les ministres et secrtaires dEtat des deux ministres. Conclu le 10 dcembre 2009, il est applicable depuis le 1er janvier 2010 et reconductible une fois. Tout march entrant dans le champ dapplication de cet accord fait lobjet dune mise en concurrence organise entre les dix socits retenues. La Cour a cependant relev une drogation contestable aux dispositions de cet accord cadre : conformment une dcision du secrtaire dEtat lemploi date du 26 janvier 2010, une mission de formation-action en matire de communication, de management et dorganisation a t confie, par contrat notifi le 8 fvrier 2010, la socit Alter & Coach BTC Partners pour une priode dun an de janvier dcembre 2010 et pour un

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montant de 9 900 HT. Si le contrat ne peut tre qualifi dirrgulier108, il scarte manifestement des objectifs poursuivis par laccord cadre, un mois aprs sa conclusion. Le chef du SIRCOM a semble-t-il dcid dutiliser en une seule fois et pour lensemble des ministres et secrtaires dEtat la possibilit de drogation.

2 - Procdures irrgulires ou contestables


Dans dautres cas, la Cour a constat que des prestations de conseil avaient t confies aprs mise en concurrence mais au terme de procdures irrgulires ou, tout le moins, contestables. Le cabinet du ministre de lintrieur a pass, en 2009 et 2010, deux marchs de conseil avec la socit Giacometti-Pron. Le premier march avait pour objet lassistance et le conseil la mise en uvre de la stratgie de communication (107 640 ), le second une mission dexpertise et dassistance des projets de communication institutionnelle (21 528 )109. Ces deux marchs ont t conclus au terme dune procdure adapte . Or, en 2010, la socit Giacometti-Pron a par ailleurs bnfici de quatre commandes du cabinet, portant sur diffrentes missions de conseil, pour un montant total de 93 288 . Au total, en 2010, cette socit a bnfici, pour des prestations homognes, de paiements slevant 200 928 , dont prs de la moiti hors march. Ce montant excde le seuil de 125 000 au au-del duquel le pouvoir adjudicateur doit mettre en uvre une procdure formalise pour satisfaire son besoin. Le cabinet du ministre de limmigration a confi la mme socit, lissue dune procdure adapte, un march de coaching en image pour le ministre , notifi le 12 novembre 2009 pour une dure de 5 mois ; ce march a donn lieu une dpense de 105 248,00. A lexpiration de ce march, le 12 avril 2010, le cabinet a continu recourir cette socit, par simple bons de commande (quatre paiements dun montant total de 76 729,19 ), en dpit recommandations mises par les services administratifs. Le montant total des versements pour ce type
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Larticle 76 du code des marchs publics autorise le pouvoir adjudicateur, pour des besoins occasionnels de faible montant , sadresser un prestataire autre que le ou les titulaires de laccord-cadre, pour autant que le montant cumul de tels achats ne dpasse pas la somme de 10 000 HT Le montant du contrat (9 900 ) est infrieur de 100 ce seuil. 109 Certaines commandes passes en excution de ces marchs ont donn lieu des bons de commande de rgularisation postrieurs aux factures : bon de commande du 7 avril 2010 pour une facture du 4 mars 2010 (21 528 ) ; bon de commande du 30 avril 2010 pour une facture du 26 avril 2010 (21 528 ) ; bon de commande du 7 avril 2010 pour une facture du 25 mars 2010 (21 528 ).

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de prestations slve donc, entre le 12 novembre 2009 et le 15 septembre 2010, 181 977 , soit un montant suprieur au seuil requrant la mise en uvre dune procdure formalise. Par ailleurs, les ministres conomiques et financiers ont utilis, pour choisir lagence de communication devant accompagner le rapprochement de la direction gnrale des impts et la direction gnrale de la comptabilit publique, la procdure du march ngoci aprs publicit et mise en concurrence (art. 35-I-2 du CMP) ; le march a t notifi le 4 dcembre 2007 la socit W et Cie Consultants. Le recours cette procdure est permis lorsque la prestation raliser est d'une nature telle que les spcifications du march ne peuvent tre tablies pralablement avec une prcision suffisante pour permettre le recours l'appel d'offres . Or, en lespce, les spcifications auraient pu tre dfinies par le pouvoir adjudicateur ; au demeurant, le cahier des charges fournissait aux candidats les lments de contexte utiles, identifiait les publics-cibles, fixait les objectifs et prcisait l'objet du march, ses caractristiques et le contenu attendu des offres. En outre, le rapport de prsentation ne mentionne pas les modalits du droulement de la ngociation et ne prcise pas les raisons de l'limination de trois candidats. Il indique seulement des rfrences insuffisantes pour deux dentre eux. Or, lart. 52-I du CMP dispose que l'absence de rfrences relatives l'excution de marchs de mme nature ne peut justifier l'limination d'un candidat et ne dispense pas le pouvoir adjudicateur d'examiner les capacits professionnelles, techniques et financires des candidats . Enfin, le contrle des actions de communication des ministres sociaux a mis en vidence plusieurs carences dans la gestion de la commande publique, qui concernent notamment les marchs dappui et de conseil en communication. Dune part, un march procdure adapte pour un montant minimum de 33 750 HT et maximum de 135 000 HT t notifi le 10 octobre 2006 pour des prestations de conseil et assistance en matire de communication dans le cadre de la gestion de crise du secteur Sant. Le montant maximum du march atteignait trs exactement le seuil imposant lexistence dun march formalis, procdure qui na pourtant pas t mise en uvre. Au surplus, le choix de fixer un montant minimum engageant ladministration napparat gure pertinent pour un dispositif de crise. Dautre part, un march procdure adapte dun montant de 126 000 HT pour un dispositif dappui et de conseil en communication pour le ministre du Travail, des relations sociales et de la

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solidarit a fait lobjet dun appel public la concurrence au BOAMP le 12 septembre 2007 pour une date limite de rception des offres au 21 septembre. Le dlai de rception des offres accord aux candidats, trop court, ne permettait pas une relle mise en concurrence. De fait, le march a t attribu la seule agence avoir dpos une offre.

B - Des prestations dont le contenu et la facturation sont difficiles contrler


De manire gnrale, compte tenu de la nature des services en cause, de la manire dont les contrats sont rdigs et des modalits de facturation appliques, il est parfois difficile de connatre le contenu prcis des prestations et den vrifier la ralisation effective. Par exemple, sagissant du march de conseil pass par le ministre de lcologie en 2006 avec la socit VOGUET, les certificats de service fait taient signs du chef de cabinet ou du conseiller auprs du ministre, sans quaucune pice au dossier ne permette de constater la ralit des conseils prodigus. Sagissant des marchs conclus en 2009 et 2010 avec Mdiascopie, le conseiller en communication du ministre est dsign comme linterlocuteur du titulaire du march et est seul habilit dlivrer la constatation de service fait ; en pratique toutefois, le service fait est certifi par la DICOM, aprs changes avec le cabinet. De mme, pour lexcution des marchs de conseil et de coaching passs par le SIRCOM pour le compte des cabinets des ministres conomiques et financiers, lattestation de service fait est signe par le chef de cabinet concern et entrine telle quelle par les services de lordonnateur (SIRCOM) et du comptable. Ceux-ci ne sont pas en mesure de vrifier la ralit de la prestation ni sa conformit la commande, car le chef de cabinet ne fournit aucune pice susceptible de prouver la dlivrance du service, au motif du caractre personnel et confidentiel de la prestation facture. En outre, dans les marchs bons de commande passs pour les cabinets, le contenu des prestations de conseil ou de coaching nest pas toujours dfini avec une prcision suffisante. Certains marchs se bornent dfinir un tarif quotidien, hebdomadaire ou mensuel. Le secrtaire gnral, en rponse aux observations de la Cour, sest engag exiger des prestataires quils dtaillent davantage, dans leurs devis et leurs factures, le contenu des prestations quils effectuent. Sagissant du march de conseil confi en 2010 par le ministre de limmigration, de lidentit nationale et du codveloppement la socit Giacometti Pron, le chef de cabinet du ministre a attest le service fait sur les factures. Les prestations tant constitues pour l'essentiel des sances dentranement du ministre, le SGII ne dispose pas d'autres

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justifications du service fait. Or, parmi les prestations dcrites dans le march figurait la production dun document stratgique semestriel ou encore des notes ponctuelles suggrant des actions de communication , enfin un rapport daudit et des recommandations sur la stratgie et les outils RP off/on-line . La Cour na pu obtenir communication de ces pices ; le ministre de lintrieur, dsormais charg de ces questions, indique quaucun document semblable na pu tre retrouv. Une critique du mme ordre peut tre formule lgard du march pass avec la mme socit par le ministre de la justice (march de Conseil en matire de stratgie globale de communication , pass le 25 juillet 2008 et modifi le 20 janvier 2009, dun montant de 143 000 HT sur 12 mois). La dcomposition du prix global forfaitaire annexe lacte dengagement prvoyait, outre la participation des runions mensuelles et llaboration de questionnaires types, la rdaction et lactualisation dun calendrier prvisionnel ainsi que la remise de 24 notes mensuelles danalyse de perception et de conseil en stratgie globale. Or, la Cour na pu obtenir communication de ces documents. Seuls lui ont t communiqus dix bilans dactivit mensuels (de 4 feuillets chacun) et un document intitul Stratgie de communication ministre de la Justice Axes de communication automne 2008 (11 pages)110. Ces documents ne correspondent pas ceux prvus dans le contrat et ne permettent pas de vrifier que les prestations commandes et factures ont effectivement t ralises. Par ailleurs, lexcution du march pass en septembre 2008 par le ministre de la culture avec la socit ONLY devait staler sur une priode de six mois, avec un bilan mensuel des prestations effectues et un prix fix selon un forfait mensuel (5 000 HT). Or, le paiement a t verse en totalit moins de trois mois aprs la signature du contrat111. Dans ces conditions, soit le ministre a rgl la prestation la socit ONLY avant la fin de lexcution de celle-ci, en violation des dispositions du code des marchs publics, soit la prestation fournie par la socit a pris fin aprs moins de trois mois, contrairement ce qui tait prvu contractuellement, sans que son prix soit pour autant rvis. Le
Ce document se compose dun bref diagnostic , suivi de recommandations sur les messages , la mthode et le ministre , avec une conclusion dune page. Il pourrait tre considr comme lune des notes mensuelles de conseil en stratgie globale prvues par le march. 111 Deux factures ont ainsi t rgles la socit ONLY : une premire, dun montant de 11 960 TTC, en date du 10 octobre 2008, relative la mise en uvre du plan mdia et mentionnant quatre runions avec la ministre et son cabinet ; une seconde, dun montant de 23 920 TTC, en date du 18 novembre 2008, et mentionnant des runions hebdomadaires avec la ministre et son cabinet. La somme de ces deux paiements, soit 35 880 TTC, correspond au montant total du march.
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DIC na pas t en mesure de fournir la Cour les lments constitutifs de la prestation ralise (rapports, notes, comptes-rendus de runion...)112. Enfin, concernant les trois marchs dappui et de conseil en communication au profit dautorits ministrielles passs par les ministres sociaux entre 2006 et 2009, la Cour a relev que le responsable de la DICOM avait t plac devant lobligation dassurer personnellement, sans pices justificatives lappui113, la certification du service fait pour la quasi-totalit des rglements affrents ces marchs. Or, sagissant de prestations de conseil destines aux autorits ministrielles, seuls les cabinets concerns pouvaient assumer la responsabilit dattester la ralit des services rendus.

C - Une offre interministrielle peu utilise


Jusquen 2010, le SIG offrait aux membres du gouvernement la possibilit de bnficier de prestations de media training , cest--dire de formations la prise de parole dans les mdias. Ces prestations taient assures par la socit EXPRESSION Conseil, lie au SIG par un march bons de commande, pass selon une procdure adapte. La rmunration tait verse par le SIG et ne faisait lobjet daucun remboursement. La circulaire du 23 mars 2006 prcisait que ces prestations bnficiaient aux responsables susceptibles de sexprimer dans les mdias au nom du gouvernement . A titre exceptionnel, ce march a pu tre utilis au profit de cadres dirigeants de la fonction publique. Le ministre de la justice a, par exemple, souhait en faire profiter les directeurs de services pnitentiaires. Le SIG la accept mais a demand au ministre de lui rembourser la rmunration verse au prestataire. Au total, la dpense sest leve, sur la priode 2006-2010, 199 807 (dont 129 888 pour la seule anne 2006). En 2010, la dpense na t que de 1 794 , correspondant une seule prestation, au profit de la secrtaire dEtat charge des ans.

Le DIC prcise que ces lments ne lui ont pas t communiqus du fait mme de la nature de ces prestations . Toutefois, il cite, parmi les prestations fournies : des sances de travail avec la ministre en tte tte pour lvaluation des enjeux et positionnement mdiatique ; llaboration des grandes lignes de la stratgie de communication ; des conseils sur lmergence des nouveaux thmes politiques ou socitaux ; des sances de mdia training pour la ministre ; la rdaction dlments de langage et de notes stratgiques confidentielles. 113 Si ce nest, dans quelques cas (trois premiers trimestres de 2006), des comptesrendus limits une liste de dates de runions, certifis par le directeur de cabinet.

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Le march est arriv expiration le 27 aot 2010. Le SIG na pas souhait conclure de nouveau march de media training. Les raisons invoques sont, dune part, le manque dintrt des ministres et, dautre part, linclusion de prestations similaires dans le march bote outils . En ralit, il semble que les ministres fassent preuve, non dun manque dintrt pour le media training, mais dune rticence recourir, pour ce type de prestations, un march interministriel. Certains dentre eux ont ainsi prfr recourir un prestataire diffrent, choisi par leurs soins ou ceux de leur cabinet, sans en informer le SIG. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Une part importante des dpenses de communication rsulte du recours, par ladministration, des prestataires externes (instituts de sondage, agences de communication, cabinets de conseil, notamment). En matire de sondages, les dpenses sont, sauf exception, limites et rparties entre une pluralit de prestataires. La mutualisation interministrielle de ces prestations, un temps envisage, a t abandonne. Le contenu de certains sondages, redondants ou loigns de laction du ministre, prte discussion. Sagissant des campagnes de communication, les ministres ont adopt des stratgies contractuelles trs diverses, adaptes leurs besoins respectifs. Les achats despaces publicitaires sinscrivent, quant eux, dans un march coordonn, dont le bilan global est positif. Lutilit des autres dpenses (subventions, parrainages) est parfois sujette caution. Les prestations de conseil stratgique et de formation constituent une catgorie htrogne. Au motif de leur particulire sensibilit elles scartent souvent du circuit normal de la commande publique. De manire gnrale, les relations entre les administrations et ces prestataires externes ne sont pas toujours conformes aux rgles de la commande publique. Les rgles de mise en concurrence sont parfois mconnues, sur le fondement dune interprtation discutable du code des marchs publics. Lexcution des marchs et le contrle du service fait ne sont pas toujours correctement assurs. Lurgence et la confidentialit qui caractrisent une partie de ces prestations expliquent, sans les justifier, certaines des pratiques constates.

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La Cour recommande donc de : renforcer la sensibilisation des agents chargs de communication aux rgles de la commande publique ; la

respecter lobligation de publicit et de mise en concurrence pose par le code des marchs publics dans tous les cas o aucune disposition ne permet dy droger ; veiller ce que le contrle du service fait soit effectu conformment aux dispositions contractuelles et dans des conditions permettant au juge des comptes de sen assurer ; relancer le projet de mutualisation des tudes et sondages, ou tout le moins recenser les montants consacrs par les ministres ces prestations et les ventuelles divergences de tarification ; refuser la prise en charge, sur deniers publics, de sondages portant sur des questions trangres lexercice, par les ministres, de leurs fonctions ministrielles ; limiter le recours aux marchs bote outils aux prestations urgentes ou ponctuelles et encourager, lorsque cela parat pertinent, la conclusion daccords-cadres ministriels voire interministriels ; veiller ce que tous les ministres respectent le caractre obligatoire du march coordonn dachat despaces et envisager son extension dautres oprateurs ; formaliser les critres doctroi des subventions, qui ne doivent pas se substituer la commande publique.

Conclusion gnrale
Les dpenses de communication de lEtat sont mises en uvre par une grande varit dacteurs. Elles se caractrisent par deux traits principaux. Dune part, aucun rfrentiel commun na t dfini et les administrations prouvent de ce fait des difficults les identifier et en mesurer limportance. Cette lacune fragilise toute tentative de comparaison, dans le temps ou entre ministres, et empche une valuation rigoureuse et exhaustive de lefficience de cette fonction. Dautre part, elles sont engages dans des conditions parfois peu conformes aux rgles de la commande publique. Les caractristiques de ces dpenses (urgence, confidentialit) ne sauraient, elles seules, justifier ces pratiques. Il est donc indispensable de prciser la nature des dpenses de communication et de mieux encadrer les conditions dans lesquelles elles sont engages. Au-del, cest toute la fonction communication de lEtat qui devrait faire lobjet dun effort danalyse et de clarification. Une stratgie de communication suppose non seulement lidentification de thmes prioritaires mais aussi la dfinition dobjectifs clairs, la dtermination de cibles prcises et le choix de moyens appropris. Les objectifs de la communication sont dune grande diversit : informer les citoyens et usagers, faire voluer les mentalits et les comportements, promouvoir les mesures gouvernementales, clairer les dcideurs, valoriser limage des mtiers de la fonction publique, grer les crises Ils devraient tre recenss, distingus et prciss. Enfin, quant la mise en uvre, les rles respectifs des diffrents intervenants publics (SIG, services de communication des ministres, notamment cabinets ministriels, oprateurs) gagneraient tre mieux dfinis et rigoureusement formaliss. Le choix entre lutilisation des comptences internes et le recours aux prestataires externes devrait obir, lui aussi, des logiques explicites et procder dune analyse prcise du rapport cots/avantages. Il conviendrait de tirer toutes les consquences oprationnelles de ces choix stratgiques, quil sagisse de la rpartition des moyens, du partage des responsabilits ou de lorganisation des procdures.

Annexes

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Annexe 1 Lettre de saisine

ANNEXES

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ANNEXES

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Annexe 2 : Lorganisation de la fonction communication dans les administrations centrales


La structure en charge de la communication est gnralement charge de dfinir et de mettre en uvre la politique de communication du ministre. Mais il est rare quelle dispose, en la matire, dun monopole. Dans la plupart des cas, la fonction communication fait intervenir, des degrs divers, dautres services du ministre, en amont (directions mtiers ) comme en aval (services achats) de la chane de la dpense. Les relations entre ces services et lentit ddie la communication sont organises de manire trs diffrente dun ministre lautre.

1 - Ministre des affaires trangres


Dans le cadre de la rorganisation du ministre rsultant du dcret du 16 mars 2009, la fonction communication qui tait jusqualors clate entre la DCI (direction de la coopration internationale), la DCCF (direction de la coopration culturelle et du franais) et la DGCID (direction gnrale de la coopration internationale et du dveloppement) a t regroupe au sein dune direction de la communication et du porteparolat (DCP). Pour autant, la DRH (direction des ressources humaines), la DFAE (direction des Franais l'tranger) et le Centre de crise conservent des comptences rsiduelles en matire de communication, quils mettent en uvre en troite liaison avec la DCP. Par ailleurs, la DAF (Direction des affaires financires) gre les dpenses de communication du ministre charg des affaires europennes.

2 - Ministre de la culture
La fonction communication est rpartie entre le dpartement de l'information et de la Communication (DIC), service rattach au cabinet du ministre, d'une part, et les entits de communication spcialise propres au secrtariat gnral et aux directions gnrales, d'autre part. Le DIC dfinit et met en uvre la politique de communication du ministre et coordonne, dans ce domaine, laction des autres services, notamment en matire de relations avec la presse, de publications et de diffusion sur tous supports, dactions multimdias et dvnements (art. 7 du dcret n2009-1393 du 11 novembre 2009). Il assure cinq missions : relations extrieures avec la presse et les publics, veille et analyse mdiatique, dveloppement des outils multimdia et des sites Internet,

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COUR DES COMPTES

publications (revue mensuelle Culture Communication, Guide des festivals, etc.), information gnrale des publics ( Point Culture , expositions, salons). Par ailleurs, chaque direction dadministration centrale, lexception de la direction gnrale des mdias et des industries culturelles114, dispose dune entit ddie la communication : dpartement de la communication de la direction gnrale des patrimoines, mission de la communication de la direction gnrale de la cration artistique, mission de la sensibilisation et du dveloppement des publics de la dlgation gnrale la langue franaise et aux langues de la France, et mission de la communication interne du secrtariat gnral. Au total, les effectifs ddis la communication dans les diffrents services dadministration centrale (hors DIC) sont estims 36 ETP, soit presque autant quau sein du DIC lui-mme (45 ETP). La quasi-totalit des dpenses de communication (hors communication interne) des diffrentes directions dadministration centrale, des DRAC et du cabinet sont ordonnances et liquides par le DIC. Ainsi, en 2010, sur un total denviron 4 M de dpenses ordonnances par le DIC, moins dun tiers correspond des dpenses du dpartement ; le reste se rpartit entre DGPAT (32 %), DGPAT (20 %), DGLFLF (3 %) et cabinet (11 %). Il convient dajouter ce total les dpenses de communication interne, prises en charge par le secrtariat gnral (0,34 M en 2010).

3 - Ministre de la dfense
La dlgation linformation et la communication de la dfense (DICOD) a t cre par le dcret n 98-641 du 27 juillet 1998. Elle relve directement du ministre et que le dlgu plac sa tte exerce galement les fonctions de porte-parole du ministre de la dfense. Le dcret confie la DICOD la mission de proposer et conduire la politique gnrale dinformation et de communication du ministre et consacre son rle de coordination et danimation de lensemble de la communication interne et externe de la dfense. Pour autant, les structures et les moyens de communication sont largement dcentraliss, au sein de diffrents organismes d'information et de communication de la dfense (OICD). Ces organismes sont chargs, d'une part, de dvelopper la communication interne, d'autre part,
114 La DGMIC ne dispose daucune entit spcifiquement ddie la communication mais son dpartement des affaires financires et gnrales comprend un centre de documentation dont une partie des missions relve de cette fonction (abonnements, revues de presse).

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de promouvoir l'image et de faire connatre les activits spcifiques de la structure laquelle ils appartiennent. Larme de terre, larme de lair, la marine nationale et le SSA disposent ainsi de leur propre service dinformation et de relations publiques des armes (SIRPA). Le SGA, la DGA, le SSA et le SEA ont galement mis en place des cellules de communication. Enfin, la DGSE sest pour la premire fois dote dun charg de communication en septembre 2010. Quant aux oprations de communication lies au recrutement des armes, elles relvent des services en charge des ressources humaines de chaque arme. Par ailleurs, la communication oprationnelle, relative aux aspects proprement militaires des oprations extrieures, relve du porte-parole du chef dEtat major des armes (CEMA)115, qui sappuie cette fin sur une cellule de communication. Les objectifs de cette communication oprationnelle sont dinformer lopinion publique sur les oprations en cours, de favoriser ladhsion ces oprations, de matriser lenvironnement mdiatique et de contribuer au bon moral et la visibilit des troupes. Une note de la directrice des affaires juridiques au directeur de cabinet du ministre en date du 16 mars 2011 prsente un projet de dcret relatif lorganisation de la DICOD et de la fonction communication au sein du ministre, dont lobjectif est de clarifier la rpartition des rles, en distinguant : la communication institutionnelle pilote par la DICOD, la communication spcifique conduite par les OICD et la communication oprationnelle sous la responsabilit du CEMA. Il sagit, pour lessentiel, de confirmer la rpartition des responsabilits actuellement en vigueur. Au total, la DICOD ne reprsente que 15,8 % du total des effectifs de la fonction communication du ministre en 2010116. Par exemple, les moyens de communication de larme de terre reprsentaient, en 2010, 452 ETP, soit plus du double des effectifs de la DICOD : ce total regroupe les 50 agents du SIRPA Terre, les 89 agents rpartis dans 6 centres de production dimages et les officiers de communication (OCI)
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Plus prcisment, larticle 3 du dcret n98-641 du 27 juillet 1998 dispose que lorsque, pour faire face une situation de crise, l'emploi oprationnel des forces est envisag ou dcid, l'information relative cet emploi est centralise et conduite, selon les directives du ministre de la dfense, par la dlgation l'information et la communication de la dfense. Dans le cadre de ces directives, le chef d'tat-major des armes conoit et conduit la communication de l'ensemble de la chane oprationnelle et donne des instructions la dlgation l'information et la communication de la dfense . 116 192 ETP sur un total denviron 1 219 (dcompte dclaratif incluant les personnels des OICD dont le mtier se rattache la communication, les non-communicants des OICD fonction soutien et, hors OICD, les agents dont la communication est la mission principale, ainsi que les effectifs communicants de lECPAD cf. infra).

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COUR DES COMPTES

placs auprs des tats-majors, des rgiments, des centres dentranement ou encore des coles. En termes de dpenses, sur la priode 2006-2010, la DICOD reprsente environ 60 % des dpenses de communication totale (hors recrutement) du ministre, et seulement 35 % si lon inclut les campagnes de recrutement. Si les dpenses lies aux revues, au site Internet, aux achats despace, aux sondages ou au conseil stratgique relvent principalement, mais pas exclusivement, de la DICOD, les OICD dpensent des sommes importantes pour lorganisation dvnements publics ou internes. La DICOD na aucune autorit hirarchique sur les OICD mais assure leur gard un rle danimation et de coordination. Elle propose au ministre un plan stratgique annuel de communication et sassure, dans ce cadre, de la cohrence des actions des OICD. Le dlgu prside chaque semaine le comit directeur de la fonction communication qui runit les chefs dOICD et assure la programmation, le pilotage et la coordination des actions communes ou menes par chacun117. La DICOD veille lharmonisation de la signature de dfense au sein des sites Internet et, par lintermdiaire du comit des publications, assure lhomognit des messages transmis via les publications. Elle est linterlocuteur habituel du SIG et des mdias. Chaque acteur sappuie sur son propre circuit de la dpense. La DICOD dispose de son propre service dachats118, galement comptent pour les dpenses de communication de la DGA et du SGA. Les SIRPA sappuient, depuis le 1er janvier 2011, sur la plateforme achats finances (PFAF) dIle-de-France du service du commissariat des armes. La DICOD sefforce de mutualiser une partie des achats des OICD, notamment dans le domaine des sondages et tudes, du conseil en communication et de la publication des revues. La cellule de communication du CEMA, quant elle, ne bnficie pas de lautonomie financire mais dispose dune allocation annuelle denviron 100 000 sur le budget de la DICOD pour financer ses besoins. Elle fait appel, en tant que de besoin, aux communicants des diffrentes armes pour accompagner les units dployes sur les thtres extrieurs. Elle dispose
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Par ailleurs, le dlgu est charg de lorientation de la politique d'emploi des ressources humaines de la fonction communication du ministre et contribue la dfinition de la politique de formation. A ce titre, il dirige le comit de pilotage ressources humaines de la fonction communication avec le sous-chef ressources humaines de ltat-major des armes. 118 Ce service met en uvre les dpenses de la DICOD, sauf les dpenses de soutien qui sont effectues par le service parisien de soutien de ladministration centrale (SPAC).

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ainsi dun droit de tirage sur les moyens des SIRPA, qui passent sous son autorit fonctionnelle ds lors quils sont projets en opration.

4 - Ministre de lcologie
La communication du MEDDTL, interne comme externe, est pilote par la direction de la communication (DICOM), rattache au secrtariat gnral du ministre. Cette direction a t cre en 2008 par fusion des directions ou services chargs de la communication prexistant dans les trois ministres alors rassembls en un seul. La DICOM exerce la fois une fonction stratgique de dfinition de la politique de communication du ministre et une fonction oprationnelle de prestataire de service pour la conception et la ralisation des supports et actions de communication. Les directions gnrales du ministre qui interviennent dans la politique de communication le font sous la coordination troite de la DICOM, dans le cadre dune organisation originale adopte en 2008 et caractrise par une forme souple de centralisation. En effet, la DICOM comprend un ple des correspondants communication , compos de 2 3 agents par direction gnrale (10 15 au total). Ces correspondants sont rattachs hirarchiquement au directeur de la communication119 mais placs fonctionnellement au sein des directions gnrales, dont ils sont les correspondants en matire de communication et dont ils assurent la communication interne. Ils assurent linterface entre les directions et la DICOM. Cette organisation originale favorise la coordination et lutilisation doutils communs par les chargs de la communication, tout en assurant un lien fort avec les politiques oprationnelles portes par les directions gnrales. Elle prsente nanmoins linconvnient de dissocier la gestion fonctionnelle et la gestion hirarchique. Au demeurant, la mise en place de cette organisation a t plus difficile pour certaines directions120. En revanche, la communication relative la scurit routire relve non de la DICOM mais de la dlgation la scurit et la circulation routires (DSCR), ce qui sexplique notamment par la dimension interministrielle de cette politique ; la DSCR est en effet sous la double tutelle des ministres chargs de lcologie et de lintrieur. Compte tenu
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Ils participent dailleurs au comit de direction hebdomadaire de la DICOM. Elle est encore en cours au sein de la direction gnrale de lamnagement, du logement et de la nature (DGALN), rcemment cre (mi 2009), et de la direction gnrale de laviation civile (DGAC) qui, tant dote dun budget annexe, prsente un mode de fonctionnement diffrent.

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COUR DES COMPTES

du rle essentiel de la communication dans la politique de scurit routire, il a t jug inopportun de retirer la DSCR sa responsabilit en la matire. La DSCR comporte ainsi un dpartement de la communication et de linformation qui regroupe 17 personnes, soit un peu moins de 20 % des effectifs ddis la communication au MEDDTL. La politique de communication de la DSCR est totalement indpendante de celle de la DICOM, en dehors de quelques actions mutualises (revue de presse, communication interne). Sans remettre en cause cette indpendance, la Cour estime que les outils et les marchs pourraient tre davantage mis en commun.

5 - Ministres conomiques et financiers


Les ministres conomiques et financiers (soit, dans la configuration actuelle, le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de l'tat ; et le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie) se sont dots, depuis 1966, dune structure centrale en charge de la communication, dont lintitul et le positionnement ont t plusieurs reprises modifis. Depuis 2003 (dcret du 26 aot 2003), cette structure a pris le nom de service de la communication (SIRCOM). Le SIRCOM a pour mission de mettre en uvre la communication ministrielle, den assurer la cohrence et de coordonner les actions avec les directions mtiers . En 2009, il a t rig en agence de communication , interministrielle et inter-directionnelle, recentre sur son cur de mtier : la communication stratgique. Depuis 2010, il est rattach au nouveau secrtariat gnral des ministres conomique et financier (cf. article 4 du dcret du 30 avril 2010). Il dispose de crdits propres, quil met en uvre sur sa propre initiative ou la demande des cabinets ministriels, des directions ou des services. La cration dun service ddi la communication ministrielle na pas entran la disparition de la communication propre chaque direction ou service (pour le ministre du budget et des comptes publics : DGFIP, DGDI, DGME, DB. ; pour le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie : DGCIS, DG Trsor, DGCCRF, INSEE), aux services communs (Mdiateur, Tracfin, Agence du patrimoine immatriel de lEtat) et aux autorits administratives indpendantes (ARJEL). Ceux-ci financent eux-mmes des dpenses de communication, sur leur propre budget de fonctionnement. Ils peuvent dlguer au SICOM la gestion de tout ou partie de ces crdits par la voie de conventions de

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dlgation 121. La gestion dlgue, qui permet au SIRCOM de coordonner lessentiel des dpenses et des marchs de communication des ministres, offre aux directions, en contrepartie, la possibilit de participer aux procdures et aux choix ncessaires au cours du processus de passation, dexcution des commandes et des marchs, dans le champ daction qui les intresse. A titre dexemple, les campagnes modernisation de lEtat (DGME), tl dclaration de limpt sur le revenu (DGFIP) et recensement (INSEE), ralises par le SIRCOM en gestion dlgue, ont t finances sur le budget des directions concernes. En 2010, le SIRCOM reprsente moins de 30 % du total des effectifs ddis la communication (valus 442 ETPT122 au total en 2010) et ne finance sur son budget propre que 40 % des dpenses de communication externe des ministres. Cependant, il gre plus de 80 % des crdits ddis la communication externe, si on ajoute ses propres crdits ceux dont les directions lui ont dlgu la gestion. Les directions font appel au SIRCOM pour ses comptences gnrales dagence de services de communication, notamment en matire de campagnes, de conception graphique, de marchs publics (tudes, conseil, vnements). Le SIRCOM nexerce pas dautorit hirarchique sur les quipes de communication constitues dans les directions et services centraux, mais il a suscit la cration dun Club Com , qui runit le rseau des chargs de communication, dont il assure lanimation et la coordination fonctionnelles.

6 - Ministres de lducation nationale et de lenseignement suprieur et de la recherche


La dlgation la communication (DELCOM), cre en juillet 2002, tait lorigine rattache directement au ministre de la jeunesse, de l'ducation nationale et de la recherche. A partir de 2006 elle a t rattache au secrtariat gnral du ministre, nouvellement cr. A compter de mai 2007, l'rection de l'enseignement suprieur et de la recherche en ministre de plein exercice a conduit placer la DELCOM sous l'autorit conjointe des deux ministres en charge, dune part, de lducation nationale et, dautre part, de lenseignement suprieur et de la recherche..
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A ce jour, trois directions ont conclu une convention de dlgation. Dautres conventions sont en cours dlaboration (cf. annexe 1) 122 Dont 91 ETPT au sein du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, et 205 ETP au sein du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat.

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La reconnaissance du monopole de la DELCOM en matire d'laboration et de coordination de la communication interne et externe ne s'est pas impose sans heurts. Ce monopole, reconnu de fait ds le dbut des annes 2000, a t raffirm par le dcret du 17 mai 2006 de faon particulirement simple et claire : La dlgation la communication labore la politique dinformation et de communication interne et externe du ministre et coordonne sa mise en uvre aux niveaux central et dconcentr (art. 14). La DELCOM dispose de l'intgralit des moyens humains et financiers pour conduire la politique de communication des deux ministres, mais, elle le fait, d'une part, sous l'impulsion des cabinets des ministres et en coordination avec eux, et, d'autre part, sous rserve du rle spcifique sectoriel ou territorial des chargs de communication des directions de l'administration centrale, des acadmies et des organismes sous tutelle. Pour les questions relevant spcifiquement de sa responsabilit, chaque directeur d'administration centrale s'appuie sur un ou deux collaborateurs, qui relaient auprs de lui les axes de communication ministriels indiqus par la DELCOM et informent celleci des propres projets de communication de la direction. En amont de la dcision d'achat, la DELCOM joue avec ses commanditaires (cabinets ou directions) un rle de pilote, de partenaire et de conseil. Elle est aussi une vigie sur les tendances de la communication publique les plus innovantes. En aval, pour la conclusion des marchs et le traitement des dpenses, la DELCOM sappuie sur lexpertise du service de l'action administrative et de la modernisation de l'administration (SAAM), auquel elle est lie par une convention de service.

7 - Ministre de lintrieur
La fonction communication au sein du ministre de lintrieur relve dune direction transversale, la dlgation linformation et la communication (DICOM) qui rattache au secrtaire gnral. La DICOM est charge de concevoir et de mettre en uvre dans le domaine institutionnel, en liaison avec les autres directions, la politique de communication interne et externe du ministre et dassurer les relations avec les mdias nationaux ou rgionaux. Elle engage et ralise les actions transversales de communication : organisation de confrences, rencontres ou colloques, gestion et animation du site Internet et du portail intranet, veille mdia et Internet, coordination de la communication de crise, etc. La fonction communication mobilise, en outre, 96 agents dans les diffrents services oprationnels dadministration centrale, soit un

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effectif suprieur celui de la DICOM (75 ETP), dont plus de la moiti au sein de la direction gnrale de la gendarmerie nationale (DGGN)123. Les actions de communication de ces services relvent principalement de la communication interne ou institutionnelle. Sur la priode 2006-2010, les services oprationnels ont t lorigine de prs des trois quarts des dpenses de communication (dont les deux tiers pour la DGPN et la DGGN). A linverse, la DICOM, dont les dpenses cumules slvent, de 2006 2010, environ 7,3 M, ne reprsente quun peu plus du quart de la dpense de communication totale du ministre sur la mme priode (28,4 M). La DICOM anime et coordonne laction des rseaux des communicants des services oprationnels, et agit pour leur compte en tant que prestataire de services (laboration de supports de communication, soutien lorganisation dvnements124 ou de campagnes communication). Elle est linterlocuteur privilgi du SIG, mme sil lui arrive dassocier les services oprationnels aux runions thmatiques organises par ce service Les liens avec la DICOM, tant pour la programmation des actions de communication que pour lemploi des crdits, sont plus ou moins troits selon les services. Depuis sa cration, la dlgation gnrale loutre-mer a dlgu la gestion de ses actions de communication la DICOM. Cette dernire finance en outre les actions du service dinformation et de communication de la police nationale (SICOP), cr par arrt du 23 dcembre 2005, qui na pas de budget autonome. Les services oprationnels de la DGPN, de la DGGN, de la DSC et de la DRH grent eux-mmes les achats de fournitures ou de prestations ncessaires leurs actions de communication. En revanche, les achats ncessaires aux actions de la DGCL sont effectus par lintermdiaire de la DICOM.

8 - Ministre de la justice
La fonction communication a t rorganise en 2008, dans le sens dune moindre centralisation : le service central de linformation et de la communication (SCICOM), plac sous lautorit du secrtariat gnral du ministre cr en 2005, a t remplac par deux entits distinctes :

La DGGN a t intgre au ministre de lintrieur en 2009. Sa communication est gre par le service dinformation et de relations publiques des armes (SIRPA) gendarmerie. Elle est largement dcentralise avec, lchelon rgional, une cellule de communication, place directement auprs du commandant de rgion. 124 Par exemple, le salon des maires est co-organis par la DICOM et la DGCL.

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le dpartement de l'information et de la communication (DICOM), rattach au secrtariat gnral, charg dlaborer la stratgie de communication du ministre, en liaison avec les directions et services. Il coordonne et anime les actions de communication externes et internes en liaison troite avec les directions et services, et notamment leurs cellules de communication. Il organise la plupart des grandes manifestations du ministre et ralise les outils de la communication ministrielle ; le ple presse, au sein du bureau du cabinet du ministre. Alors que le SCICOM disposait de son propre service des marchs, les achats du DICOM et du ple presse sont dsormais grs par le ple achat du service de ladministration centrale (et, compter de 2011, la cellule achat de la sous-direction de la synthse budgtaire et comptable, sous lautorit du responsable ministriel des achats). Le manque de rigueur dans la politique darchivage des pices dont a fait preuve le ministre loccasion de cette rorganisation explique que les pices relatives la passation de certains marchs naient pu tre fournies la Cour. En outre, des structures spcialises ont t cres au sein de chacune des directions de rseau. Ainsi, la direction des services judiciaires (DSJ) dispose dun ple communication intgr au cabinet de la directrice125. La direction de ladministration pnitentiaire (DAP) est dote dun service de la communication et des relations internationales (SCERI). Enfin, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) comporte un service de la communication et des relations extrieures (SCoRE) plac directement sous lautorit du directeur et de son cabinet. Au total, dans les trois directions de rseau, 32 ETP sont ddis la communication (dont 18 au sein de la DAP), soit des effectifs suprieurs ceux de la DICOM. En 2010, les dpenses de communication cumules de ces trois directions slvent environ 4,4 M, soit prs du triple de celles de la DICOM et du bureau du cabinet. La DAP est lorigine de plus de 40 % de la dpense de communication totale du ministre, notamment en raison du cot de ses campagnes de recrutements. Il ny a pas de relations financires entre le DICOM et les directions : chaque entit dispose de son propre budget et sappuie sur son
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Ce ple sappuie sur le rseau des magistrats dlgus la communication au sein de lensemble des cours dappel, soit actuellement soixante-cinq magistrats (sige et parquet).

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propre circuit de la dpense (mme si le ministre sest rcemment dot dune mission marchs publics , structure lgre de coordination). Cependant, depuis 2011, laction de ces diffrentes structures est coordonne, dans le cadre dun plan de communication commun , et un comit de pilotage est charg de coordonner la politique de communication du ministre. Le DICOM est linterlocuteur privilgi du SIG mais la DAP entretient galement des relations directes avec ce service, notamment pour lagrment de ses campagnes.

9 - Ministres sociaux
La dlgation linformation et la communication (DICOM) a t cre par un dcret du 7 dcembre 2006 par la fusion entre lancien service de linformation et de la communication (SICOM) de la Sant et lancienne sous-direction de la communication (SDCA) du ministre du Travail dans un objectif de rationalisation de la fonction de communication. Le dlgu nest pas hirarchiquement rattach au secrtaire gnral des ministres sociaux. Malgr lobjectif initial consistant rassembler tous les communicants dans une structure unique, chacune des grandes directions de ladministration centrale a conserv des effectifs ddis, qui reprsentaient en 2009 un effectif total quivalent celui de la DICOM (54 personnes dans les diffrentes directions dont 10 la DGAS, 11 la DREES et 11 la DARES -, auxquelles sajoutent les 17 agents du bureau de la communication Jeunesse et Sports)126. Si les effectifs de la DARES et de la DREES peuvent correspondre des tches spcifiques lies leur production statistique et de recherche, et ceux des structures transversales comme le secrtariat gnral et lIGAS un besoin de coordination, le maintien des autres postes rvle en revanche labsence dunification de la fonction de communication, qui demeure largement disperse au sein des ministres sociaux. La Cour a estim, dans son rfr, que les ministres sociaux navaient pas clairement choisi entre les deux options, consistant soit faire de la DICOM une direction de support pour lorganisation dvnements, la passation de march, etc., soit lui confier un rle de veille, de coordination et darbitrage en matire de communication dans le champ sanitaire et social. Elle a estim que les rles respectifs de la DICOM et du secrtariat gnral restaient mal dfinis dans le domaine de la communication interne.
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Les mesures de la Rvision gnrale des politiques publiques en phase II prvoyaient la fusion de ce bureau et de la DICOM.

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COUR DES COMPTES

Annexe 3 : Les dpenses de communication dans le budget de lEtat


Cette annexe dtaille la faon dont sont prsentes les dpenses de communication des ministres concerns par lenqute dans la loi de finances pour 2010 et les documents annexs. Elle se fonde sur la nomenclature dexcution pour 2010 de la direction du budget.

1 - Ministre des affaires trangres et europennes


Les dpenses de communication de la DCP sont imputes, pour leur majeure partie, sur laction 1 ( Coordination de laction diplomatique ) du programme 105 ( Action de la France en Europe et dans le monde ), laquelle sont galement rattaches les dpenses du cabinet du ministre, de lHtel du ministre et du service du protocole. Les crdits de communication ne font pas lobjet dune sous-action ddie. La DCP dispose galement de crdits, de montants plus rduits, sur les programmes 185 Rayonnement culturel et scientifique 127 et 209 Solidarit lgard des pays en dveloppement ; ces crdits ne sont pas isols mais regroups avec ceux destins lanimation du rseau. Ils correspondent aux moyens du bureau de la communication de lex DGCID, fusionn au sein de la DCP en mars 2009. Dans le cadre de la rorganisation du ministre (dcret du 16 mars 2009) et de la cration de la direction de la communication et du porteparolat (DCP), les dpenses de communication correspondant des dpenses rcurrentes, lies pour la plupart lorganisation dvnements, ont t transfres et centralises sur le programme 105 en 2010. Seules subsistent sur les programmes 185 et 209 les dpenses de communication de la DGM destines des publications et des manifestations nouvelles ou exceptionnelles. Enfin, il faut ajouter aux crdits de la DCP les dpenses du cabinet du ministre des affaires europennes, gres par la DAF et imputes, sur laction 2 Action europenne du programme 105, ainsi que les dpenses lies aux campagnes dinformation des Franais ltranger, imputes sur le programme 151 Franais ltranger et affaires consulaires .

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Le programme 185 est dnomm Diplomatie culturelle et dinfluence en 2011 ;

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2 - Ministre de la culture et de la communication


Toutes les dpenses de communication sont rattaches au programme support de la mission Culture (programme 224 Transmission des savoirs et dmocratisation de la Culture , action 7 Fonctions de soutien du ministre . Elles font lobjet dune sous-action ddie (sous-action 7 Fonctions de communication ), qui regroupe non seulement les crdits de communication de la DIC mais aussi ceux des autres directions dadministration centrale Ces crdits nincluent pas les dpenses de personnel, qui sont gres par le bureau de l'emploi et de la rmunration du service des ressources humaines du ministre. Aux crdits ouverts en loi de finances sajoutent des fonds de concours issus du mcnat et destins au financement des grandes manifestations (Journes du patrimoine, Rendez-vous aux Jardins, Nuit des muses)128. Toutefois, certaines dpenses se rattachant plus ou moins directement la fonction communication ne sont pas imputes sur cette sous-action. Ainsi, le dpartement des programmes numriques du secrtariat gnral a pass en 2010 un march pour la conception et la ralisation technique d'un blog Culture et numrique (88 017 HT) ainsi quun march de conception, ralisation et stratgie de diffusion d'une application de visite virtuelle du ministre de la Culture pour smartphones et tablettes numriques (26 500 HT). Ces dpenses ne sont pas imputes sur la sous-action fonctions de communication , la diffrence dautres dpenses de nature comparable (par exemple, celles relatives dautres sites Internet, dont Culture.fr).

3 - Ministre de la dfense
Les dpenses de communication de la DICOD (titres 2, 3 et 5) sont imputes sur les crdits de la mission Dfense - Programme 212 Soutien de la politique de dfense - Action 9 Communication Sous-action 90 Communication . Sur ce BOP figure galement la subvention pour charges de service public verse ltablissement de communication et de production audiovisuelle de la dfense (ECPAD), oprateur de lEtat dont la DICOD assure la tutelle. En revanche, les dpenses de communication des autres entits (tat major des armes, arme de terre, arme de lair, marine, direction
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Ces fonds de concours, dont le montant diminue fortement, reprsentent en 2010 environ 8 % de la dpense de communication du ministre. Une partie est destine couvrir des dpenses effectues par les directions rgionales des affaires culturelles (DRAC) pour valoriser les manifestations sur lensemble du territoire national : impression de brochures, routage, insertions publicitaires...

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COUR DES COMPTES

gnrale de larmement) relvent de programmes diffrents. Les documents budgtaires isolent, pour chaque action, au sein des dpenses de fonctionnement autres que celles de personnel, les moyens budgtaires affects et consomms au titre des frais de communication, documentation et relations publiques . Le montant total de ces dpenses, pour lensemble de la mission, sest lev, en 2009, prs de 89 M, soit un niveau sans commune mesure avec les chiffres des dpenses de communication prsents par la DICOD et les OICD cette mme anne (prs de 19 M). Dune part, le primtre retenu pour cette catgorie de cot dpasse largement le seul cadre de la fonction communication, et dautre part, les explications des responsables de programmes sont trop laconiques - voire inexistantes - pour quun quelconque enseignement soit tir de ces donnes129.

4 - Ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de la mer


Les crdits de la direction de la communication sont rattachs au programme 217 Conduite et pilotage des politiques de lcologie, de lnergie, du dveloppement durable et de la mer , action n3 politique et programmation de limmobilier et des moyens de fonctionnement , sous-action n6 information et communication . Quant aux crdits de communication de la dlgation la scurit et la circulation routires, ils sont imputs sur le programme 207 scurit et circulation routires , action n2 dmarche interministrielle et communication , sous-action n1 communication nationale

5 - Ministres conomiques et financiers


Les crdits du service de la communication (SIRCOM) figurent dans le programme 218 conduite et pilotage des politiques conomique et financire , qui regroupe les moyens des fonctions support, dont la communication fait partie. Jusquen 2009, le programme tait plac sous la responsabilit du directeur des personnels et de ladaptation de
129

A titre dillustration, dans le cadre du programme 178 prparation et emploi des forces , laction n2 prparation des forces terrestres prsente un montant 2009 consomm de 20,8 M de frais de communication, documentations et relations publiques , soit trs largement au-del des dpenses du SIRPA Terre de lexercice (602 k). Aucun commentaire naccompagne ces donnes chiffres. Le chef du SIRPAT avance comme hypothse que le montant pourrait englober les dpenses de campagnes de recrutement (autours de 8 M) et les frais ddition des documents de doctrines militaires (du type instructions) du centre de doctrine demploi des forces

ANNEXES

137

lenvironnement professionnel (DPAEP) ; partir de 2010, il relve de celle du secrtaire gnral, qui supporte la gestion des services communs aux ministres conomique et financier130 et des cabinets ministriels. Le budget du SIRCOM constitue lun des huit BOP du programme 218 ; ce BOP regroupe les crdits de fonctionnement (fonctionnement courant + recours aux prestataires externes) et les crdits de personnel du service. Il bnficie de fonds de concours hauteur de 1,55 M131 en 2009 et de 1,50 M en 2010. Les crdits consacrs la communication par les autres directions ou services ne sont pas individualiss en tant que tels. Ces dpenses sont imputes sur le budget de fonctionnement de ces directions et services. Cependant, lorsque ces directions ou services dlguent au SIRCOM la gestion de leur crdit, dans le cadre dune convention de dlgation, les dpenses sont finances partir dune unit oprationnelle (UO) spcifique, alimente au cas par cas par abondement et sur laquelle le SIRCOM dispose dun droit de tirage (les crdits correspondants sont transfrs sur le BOP du SIRCOM). Au total, les dpenses de communication du ministre de lEconomie, de lindustrie et de lemploi sont imputes sur 9 programmes et 36 actions. Celles du ministre du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat sont rparties entre 5 programmes et 11 actions.

6 - Ministres de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche


En 2006 et en 2007, la totalit des crdits de la DELCOM tait impute sur le programme 214. Depuis 2008, compte tenu de lrection du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche en ministre de plein exercice (mai 2007), la DELCOM gre des crdits de deux programmes relevant de deux missions distinctes : le programme 214 soutien de la politique de lducation nationale (mission enseignement scolaire) et le programme 172 recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires (mission recherche et enseignement suprieur).

130 131

DPAEP, DAJ, SIRCOM Sur le fonds de concours n 072 Participation de tiers des campagnes de communication , les recettes du SIRCOM se sont leves 1,4 M, correspondant principalement deux subventions du Fonds social europen (FSE) dans le cadre de deux campagnes de communication conduites en 2008 sur lemploi des seniors et sur lutilisation des fonds structurels europens

138

COUR DES COMPTES

Au sein du programme 214, les crdits de communication font lobjet dune action ddie (action 3 communication ), tandis que dans le programme 172, ils sont mlangs, au sein de laction 1 pilotage et animation , sous-action 9 support du programme , avec des dpenses dautres natures. Ces deux programmes, dont les crdits ne sont pas fongibles entre eux, supportent les dpenses de fonctionnement et dintervention de la DELCOM, y compris celles mises en uvre linitiative des autres directions ou des cabinets. Les crdits de personnel sont intgralement imputs sur une autre action du programme 214.

7 - Ministre de lintrieur
Les dpenses de communication de la dlgation linformation et la communication (DICOM) sont imputes sur laction 1 Etat-major du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur . Elles font lobjet dune sous-action ddie (sous-action n3 DICOM ). Les dpenses de communication des cabinets sont imputes sur la mme action, mais font lobjet dune sous-action distincte (sous-action n1). Les dpenses de communication des services oprationnels sont rattaches des programmes et actions distincts. Par exemple, celles de la DGGN relvent du programme 152 Gendarmerie nationale , action 4 commandement, ressources humaines et logistiques . Pour mmoire, les dpenses de communication des prfectures sont, pour leur part, imputes sur le programme 307 administration territoriale , action n4 Pilotage territorial des politiques gouvernementales , sous-action n7 communication et reprsentation de lEtat .

8 - Ministre de la justice et des liberts


Les dpenses de communication du dpartement de linformation et de la communication (DICOM) et du bureau du cabinet (ple presse) sont imputes sur le programme 310, sous laction n1 Etat major en 2007 et 2008 et, dsormais, sous laction n4 gestion de ladministration . Elles font lobjet dune sous-action ddie (sous-action n3). En revanche les crdits de communication des directions de rseau (DAP, DPJJ et DSJ) sont disperss dans trois programmes, sans quil existe daction ou sous-action spcifiquement ddie la communication. Le ministre estime que le faible poids de leurs dpenses de communication (0,2 % des dpenses de fonctionnement pour la DSJ en

ANNEXES

139

2010 ; 0,4 % pour la DAP ; moins de 0,1 % pour la DPJJ) ne paraissent pas justifier lidentification des crdits correspondants dans les documents budgtaires.

9 - Ministres sociaux
Les crdits de la DICOM relvent de deux missions budgtaires diffrentes et sont rgis par des rgles de contrle budgtaire compltement distinctes. Dune part, ses crdits sont ouverts au titre dun budget oprationnel de programme (BOP) sur laction n1 tat-major de ladministration sanitaire et sociale du programme 124 conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales , dans la mission Solidarit, insertion et galit des chances . Dautre part, des crdits relvent dune unit oprationnelle (UO) dun autre BOP, sur laction n5 soutien du programme 155 conception, gestion et valuation des politiques de lemploi et du travail , dans la mission Travail et emploi . Le dlgu linformation et la communication, ordonnateur secondaire dlgu, est donc la fois responsable de BOP et responsable dune UO. La cartographie 2010 des BOP dmontre bien la sparation, en termes de gestion, des deux enveloppes, qui relvent au surplus de contrleurs budgtaires et comptables ministriels diffrents (CBCM Travail et CBCM Sant) et donc de rgles, relatives au visa du contrleur financier notamment, distinctes. La DICOM a certes dvelopp lusage des marchs double imputation budgtaire pour quelques cas spcifiques (impression, routage, tudes et sondages), dans un souci dconomies dchelle, sans pour autant que cela simplifie le suivi budgtaire de ses actions. Les moyens consacrs par les directions dadministration centrale (DGAS, DARES, DREES) la communication, en revanche, ne font pas lobjet denveloppes budgtaires spcifiquement ddies cette fonction. Ils ne sont dailleurs pas connus des ministres sociaux.

10 - Service dinformation du gouvernement (SIG)


Les crdits dintervention du SIG sont retracs au sein de la mission Direction de laction gouvernementale , programme 129 ( coordination du travail gouvernemental ), action n1 ( coordination du travail gouvernemental ). Elles font lobjet dune sous-action ddie (sous-action n3 SIG ), qui regroupe les crdits de personnel de fonctionnement du service.

140

COUR DES COMPTES

Annexe 4 : Lvolution des dpenses de communication par ministre (2006-2010)


La prsente annexe retrace lvolution, entre 2006 et 2010, des dpenses de communication (hors dpenses de personnel) des ministres concerns par lenqute, sur la base des donnes dclares par ces derniers. A titre pralable, il convient de souligner que les changements de primtres ministriels se rpercutent sur lorganisation de la fonction communication et rendent difficiles les comparaisons dans le temps. Cest notamment les cas : du ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement. Ce ministre est issu du regroupement, en 2007 - 2008, des anciens ministres de lquipement et de lcologie, de la direction gnrale de lnergie et des matires premires (rattache auparavant lconomie) et de lex-dlgation interministrielle lamnagement et la comptitivit des territoires ; en 2011, les transports et le logement lui ont t rattachs ; des ministres conomiques et financiers132, dont la configuration ministrielle et administrative a chang en fonction des remaniements gouvernementaux, ce qui sest traduit par des redploiements de dpenses entre les diffrents services qui leurs sont rattachs ; du ministre de lintrieur, qui sest vu rattacher, les administrations jusqualors confies la responsabilit du ministre de loutre mer133, dune part, et du ministre de limmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du

Soit, dans la configuration actuelle, le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie et le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat. 133 Le ministre de loutre-mer, cr en 1989, a t budgtairement autonome en 2006 et 2007 (programme 160 Intgration et valorisation de loutre-mer). A partir de 2008, les moyens de ladministration centrale de loutre-mer ont t ports par le programme 216 Conduite des politiques de lintrieur. La cration de la dlgation gnrale loutre mer (DGOM), compter du 1er septembre 2008, a emport disparition du ministre de loutre-mer. Cette dlgation a t finalement intgre dans le ministre de lintrieur mi 2010. En raison de ces modifications successives, pour les annes 2006 et 2007, la documentation des dpenses de communication de ladministration de loutre-mer ou de celles engages par le cabinet du ministre qui la dirigeait semble avoir disparu

132

ANNEXES

141

codveloppement134, dautre part. Ces transferts de responsabilits se sont accompagns dune perte regrettable dinformations135 ; des ministres sociaux. La DICOM, comptente en matire de travail et de solidarit, dune part, et de sant, dautre part, agit, depuis 2006, pour le compte de ministres aux primtres trs fluctuants : travail, relations sociales et solidarit + sant, jeunesse et sports en 2007 ; travail, relations sociales, famille, solidarit et ville + sant et sports en 2009 ; travail, solidarit et fonction publique + sant et sports + jeunesse et solidarits actives en 2010. En 2007, le transfert de lemploi au ministre des finances explique en grande partie la diminution de ses moyens.

1 - Ministre des affaires trangres et europenne


En euros Direction de la Communication et du porteparolat (DCP) Sous-total DCP Affaires Europennes TOTAL Source : DCP 105 Prog. 105 185 209 2007 5 037 292 100 543 728 036 5 865 871 107 500 5 973 371 2008 4 532 936 202 822 317 868 5 053 626 1 020 600 6 074 226 2009 3 960 612 87 086 570 511 4 618 209 45 900 4 664 109 2010 4 073 803 146 820 316 318 4 536 941 19 900 4 556 841 Evolution - 19 % + 46 % - 57 % - 23 % - 81 % - 24 %

134

Le ministre de limmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du codveloppement, qui avait t cr par dcret du 26 dcembre 2007, a dispos de crdits propres de 2008 2010. A la suite du remaniement ministriel du 24 novembre 2010, son administration centrale (secrtariat gnral limmigration et lintgration) a t place sous lautorit du ministre de lintrieur. 135 Pour les annes 2006 et 2007, la documentation des dpenses de communication de ladministration de loutre-mer ou de celles engages par le cabinet du ministre qui la dirigeait semble avoir disparu. Sagissant de limmigration et de lidentit nationale, les informations communiques par le SGII ne sont pas exhaustives, car elles proviennent dun archivage numrique incomplet ; le bureau du cabinet qui en avait la mmoire nexiste plus.

142

COUR DES COMPTES

La quasi-totalit des dpenses de communication du ministre des affaires trangres et europennes sont gres par la direction de la communication et du porte-parolat (DCP). Aprs avoir augment entre 2007 et 2008, sous leffet notamment de la prsidence franaise de lUE en 2008, les dpenses de communication du MAEE ont diminu de prs de 25 % entre 2008 et 2010. Ces chiffres nincluent pas les dpenses de communication lies, en 2008, la prsidence franaise du Conseil de lUnion europennes (PFUE), qui ont t supportes par le programme 306 (P 306) du budget de lEtat intitul Prsidence franaise de lUnion europenne . Ces dpenses ont t analyses dans le rapport de la Cour des comptes effectu en 2009 dans le cadre dune enqute demande par la commission des finances du Snat en application des dispositions de larticle 58-2 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

2 - Ministre de la culture et de la communication


En euros DIC Secrtariat gnral DGPAT DGMIC Total 2006 2007 2008 2009 2010 Evolution. -22,7 % 240,2 %

5 233 478 5 311 857 98 872 10 469 0 151 267 17 351 0

5 361 624 4 383 284 4 047 217 246 158 61 117 0 205 577 11 620 74 115 336 345 0 80 103

5 342 819 5 480 475

5 668 899 4 674 596 4 463 665

-16,5 %

Source : Cour des comptes partir des donnes MCC NB : les dpenses de la DGMIC ont t prises en compte aprs son rattachement au ministre, en 2009. Les dpenses lies la prsidence franaise de lUnion europenne nont pas t intgres dans ce tableau. En particulier, lorganisation du colloque de clture de lanne europenne du dialogue interculturel (AEDI) a entrain une dpense de 208 425 qui, bien que comptablement impute sur la fonction de communication , nest pas prise en compte dans les dpenses retraces ci-dessus.

Les dpenses de communication (fonds de concours inclus) ont augment de 6 % entre 2006 et 2008, avant de diminuer de 21 % entre 2008 et 2010, et ce malgr lintgration de la DGMIC en 2009.

ANNEXES

143

Cette volution globale masque deux tendances contradictoires : une forte diminution des dpenses de communication externe gres par le DIC (-23 %)136, lie la baisse des crdits budgtaires (-19 %) et celle des fonds de concours provenant du mcnat (-49 %) ; une forte hausse des dpenses de la mission communication interne du secrtariat gnral (+240 %), dont le primtre dintervention sest progressivement tendu.

3 - Ministre de la dfense
CP (en M) DICOD EMA DGA SGA TERRE MARINE AIR Total (hors recrutement) DRH (recrutement) Total 2006 8,61 0,10 1,90 1,97 0,51 0,48 1,80 15,36 9,07 24,43 Source : DICOD, OICD et DRH 2007 8,41 0,10 1,43 1,89 0,43 0,39 2,07 14,72 9,47 24,19 2008 8,91 0,10 1,26 1,70 0,44 0,37 1,30 14,09 9,60 23,69 2009 12,49 0,10 1,83 1,70 0,60 0,32 1,96 19,00 15,73 34,73 2010 8,82 0,10 1,86 2,00 0,19 0,34 1,66 14,96 13,30 28,26 Evolution 2,4 % 0,0 % -2,1 % 1,5 % -62,7 % -29,2 % -7,8 % -2,6 % 46,6 % 15,7 %

Si lon se fonde sur les montants dclars par la DICOD et par les diffrents OICD, la dpense de communication (hors campagnes de recrutement) est stable, autour de 15 M par an (sauf en 2009 : 19 M). La DICOD reprsente en moyenne 60 % de cette dpense. Les oprations de communication lies au recrutement pour les besoins en personnel des armes ne sont pas incluses dans les dpenses de communication du ministre, au motif que leurs finalits sont trs diffrentes de la communication institutionnelle assure par la DICOD et les OICD. Au demeurant, elles ne relvent pas de la DICOD ou des SIRPA mais des services en charge des ressources humaines de chaque
136

Campagnes de communication notamment : -36 % (arrt de la manifestation Vivre les villes et baisses des dpenses lies aux expositions).

144

COUR DES COMPTES

arme137. Ces campagnes gnrent des dpenses importantes et croissantes, notamment en matire dachat despaces publicitaires : en 2010, elles se sont leves environ 13,3 M (en hausse de 46 % par rapport 2006)138, soit presque autant que les dpenses de communication hors recrutement (14,9 M). Au total, les dpenses de communication du ministre de la dfense, stables de 2006 2007 (environ 24 M par an) ont fortement augment en 2009 (prs de 35 M) avant de retrouver en 2010 un niveau plus proche, quoique suprieur, celui des annes antrieures (28 M).

4 - Ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement


AE ou CP (En M) MEDDTL hors DSCR (CP) DSCR (AE) ** ADEME 2006 7,03* 16,44 14,91 2007 7,83* 18,80 16,72 2008 3,89 20,10 21,63 2009 7,41 19,04 45,56 2010 14,91 18,56 42,01

* dpenses cumules des ministres regroups en 2008 ** Les informations transmises par la DSCR sont exprimes en autorisations dengagement, les donnes en crdits de paiement rvlant des carts selon les sources. Source : MEDDTL et DSCR

137

Toutefois, la DICOD anime et coordonne, notamment en matire de recrutement et de reconversion, linformation et la communication conduite par les organismes du ministre de la dfense qui linforment de leurs activits (dcret n98- 641 du 27 juillet 1998). Elle vrifie la cohrence du message densemble et, notamment, labsence de chevauchement des diffrentes campagnes dans les mdias. 138 Larme de terre reprsente plus de 60 % de ces dpenses (contre 23 % pour la marine et 17 % pour larme de lair). Toutefois, faute de rfrentiel commun, les comparaisons fondes sur les donnes dclares par les DRH des trois armes doivent tre manies avec prcaution. Ainsi, si larme de terre ne comptabilise que les achats despaces publicitaires et les travaux des agences de communication, larme de lair ajoute les dpenses de communication ralises pour les Centres dInformation et de Recrutement des Forces Armes CIRFA, divers les supports de communication (objets promotionnels) ainsi que les oprations vnementielles (foire, salons, forums) menes en parallle.

ANNEXES

145

Il est difficile de dgager une tendance quant lvolution des dpenses du ministre de lcologie (hors scurit routire). Si elles semblent se situer, en moyenne, entre 7 et 8 M par an, deux exercices font figure dexception : lanne 2008, qui est celle de la mise en place du grand ministre et de la DICOM, et lanne 2010, qui a vu se drouler des actions de grande envergure relatives au logement et la biodiversit. Le Grenelle de lenvironnement, qui sest accompagn de nombreuses actions de communication, reprsente un facteur structurel daugmentation des dpenses. A linverse, le recours de plus en plus limit des prestataires externes, le dveloppement de la diffusion lectronique et la rduction des participations aux salons grands publics sont des facteurs de rduction des dpenses. Quant aux dpenses de communication de la DSCR, aprs avoir fortement augment entre 2006 et 2010, elles sont orientes la baisse depuis 2009, notamment sous leffet dune rduction des dpenses lies aux campagnes de communication, qui reprsentent plus de 90 % de la dpense totale. Les dpenses de communication de lADEME enregistrent galement un trs fort accroissement, puisquelles ont tripl entre 2006 et 2009, avant de diminuer lgrement en 2010 ; elles reprsentent, en 2010, prs du triple des dpenses de communication du ministre (hors scurit routire). Cest, pour lessentiel, la traduction des actions de communication lies au Grenelle de lenvironnement (78 M sur la priode 2009-2011 daprs le contrat dobjectifs de lagence). En 2010, les principaux postes de dpenses sont les campagnes de communication (60 %), les manifestations (salons, colloques, etc. : 13 %) et les soutiens et partenariats (11 %).

146

COUR DES COMPTES

5 - Ministres conomiques et financiers


En euros
SIRCOM crdits propres Dpenses communes Budget comptes publics Economie finances SIRCOM gestion dlgue Services communs Budget comptes publics Economie finances Directions et services Services communs Budget comptes publics Economie finances TOTAL 3 431 540 218 435 7 702 087 34 002

2006
12 041 330 NC NC NC 3 649 975

2007
10 915 873 NC NC NC 3 310 347 117 659 2 895 492 297 196 6 243 187 34 000

2 008
16 535 928 NC NC NC 6 292 559

2009
17 283 734 2 751 573 3 256 361 11 957 139 5 402 639

2010
8 669 605 2 846 484 851 666 5 627 795 8 097 335 1 718 828

3 812 760 2 479 799 5 363 401 39 129

3 877 848 1 524 791 5 795 346 44 118

4 408 462 1 970 045 3 864 603 52 542

4 792 715 2 875 370 23 393 392

4 581 195 1 627 992 20 469 407

4 408 364 915 908 28 191 888

4 202 827 1 548 401 28 481 719

2 231 047 1 581 014 20 631 543

Source : SIRCOM et administrations centrales, donnes retraites. NB : Les donnes mises la disposition de la Cour sont compltes en ce qui concerne les dpenses propres au SIRCOM et celles quil a assures avec le concours de crdits imputs sur le budget de fonctionnement des directions et services (ou des oprateurs de lEtat) dans le cadre daccords de dlgation de gestion pour la priode 2006-2010 ; les lments transmis par les directions pour les dpenses ralises directement par elles sur leur budget de fonctionnement peuvent tre incomplets.

La dpense de communication des ministres conomiques et financiers slve, en 2010, environ 20,6 M, soit un niveau infrieur celui constat en 2006 (23,4 M). La rduction des dpenses consacres la promotion des mesures en faveur de lemploi (2 M en 2010 contre 7 M en 2007) semble expliquer en partie cette diminution. La dpense est cependant marque par dimportantes fluctuations annuelles. Les niveaux de dpenses les plus levs ont t atteints en 2008 et en 2009 (plus de 28 M).

ANNEXES

147

Les dpenses du SIRCOM, quelles soient effectues sur crdits propres ou en gestion dlgue, reprsentent, en 2010, plus de 80 % de la dpense totale. Elles ont augment denviron 8 % entre 2006 et 2010, la diminution des dpenses propres (-28 %) ayant t compens par une augmentation des dpenses en gestion dlgue (+40 %). En effet, les directions et services ont progressivement dlgu une part croissante de leurs crdits de communication. En 2006, les crdits grs directement (7,7 M) slevaient plus du double des crdits dlgus (3,6 M). En 2010, la proportion sest inverse, sous leffet dune forte diminution des dpenses directes (-50 %) et dune forte hausse des crdits dlgus (+120 %) : ceux-ci (8,1 M) sont dsormais sont plus de deux fois suprieurs aux crdits grs directement par les directions et services (3,9 M). Les directions et services ne financent directement aucune dpense dtudes et sondages et pratiquement aucune dpense de conseil et accompagnement. Les seuls domaines dans lesquels elles conservent une part majoritaire de dpenses propres concernent (outre les prestations techniques associes la communication) les vnements spcialiss, colloques et salons, la presse, les supports ditoriaux et le multimdias/numrique, (les publications demeurent imprimes sous leur responsabilit, alors que le SIRCOM exerce une responsabilit ditoriale pour les portails et sites des ministres). La dpense de communication globale des ministres conomiques et financiers se rpartit, en 2010, de la faon suivante : 45 % (9,2 M) pour le ministre de lconomie, de lindustrie et de lemploi, qui dispose de crdits propres relativement limits mais qui est lorigine (via les cabinets notamment) dune grande partie des dpenses propres du SIRCOM ; 36 % (7,5 M) pour le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat, majoritairement sous forme de crdits dlgus au SIRCOM ; 22 % (4,6 M) pour les services communs (SIRCOM, secrtariat gnral, CODICE, ARJEL).

148

COUR DES COMPTES

6 - Ministres de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche


CP (en euros) Educ nat (prog 214) Ens sup (prog 172) Total 2006 5 243 764* 1 600 000 6 843 764 2007 6 173 626* 1 600 000 7 772 626 2008 7 034 931 2 707 000 9 741 931 2009 5 205 297 3 578 000 8 783 297 2010 6 102 408 3 544 000 9 646 408 Evolution +16 % +122 % + 41 %

* Les dpenses de communication des deux ministres ne sont formellement distingues que depuis la loi de finances 2008. En 2006 et 2007, elles taient regroupes au sein dune enveloppe de crdits fongibles rattache au programme 214. Toutefois, cette poque, le ministre de lenseignement suprieur bnficiait, en gestion, dun droit de tirage compris entre 1,5 et 1,7 M, le solde restant la disposition du ministre de lducation nationale. Ces chiffres ont t utiliss pour reconstituer, schmatiquement, lvolution des dpenses des deux ministres. Source : Ministre de lducation nationale

Les dpenses de communication des deux ministres ont augment de plus de 40 % entre 2006 et 2010 ; elles ont fortement cru entre 2006 et 2008 avant de se stabiliser un peu moins de 10 M par an. Cette augmentation gnrale masque des tendances sensiblement diffrentes. Les dpenses de communication du ministre de lducation nationale sont relativement stables sur lensemble de la priode, la hausse enregistre entre 2006 et 2008 ayant t partiellement compense par la diminution constate entre 2008 et 2010. Les dpenses du ministre de lenseignement suprieur, en revanche, ont plus que doubl entre 2007 et 2009, avant de se stabiliser en 2010. Cette forte augmentation sexplique notamment par les actions de communication lies la mise en uvre de la loi LRU, du projet Campus et du Grand emprunt. Elle a ncessit, en 2008 et 2009, dimportants redploiements de crdits au sein de la mission recherche et enseignement suprieur (1,6 M en 2008, 1,16 M en 2009).

ANNEXES

149

7 - Ministre de lintrieur
En euros DICOM DGPN DGGN DRH DSC DGCL Total directions Cabinets Intrieur Outre-mer Total cabinets Total gnral
241 680 6 386 048 241 680 247 671 60 830 308 501 7 343 549 182 148 575 031 757 179 6 297 147 284 020 1 834 755 2 118 775 7 254 485 542 191 522 894 1 065 085 5 297 752 337 % -17 % 124 % 2006 1 218 774 1 814 178 2 627 463 184 712 15 343 283 898 6 144 368 2007 1 794 306 2 081 309 2 817 468 189 855 15 343 136 767 7 035 048 2008 1 251 072 2 416 427 1 400 324 147 164 16 039 308 942 5 539 968 2009 1 764 608 1 897 401 1 108 148 268 943 16 383 80 227 5 135 710 2010 1 272 238 1 684 030 1 054 000 108 395 14 933 99 071 4 232 667 Evolution 4% -7 % -60 % -41 % -3 % -65 % -31 %

Source : ministre de lintrieur

Les donnes relatives aux dpenses de communication des directions et des cabinets ne proviennent pas des restitutions budgtaires et comptables mais reposent sur une base dclarative. Certaines directions ont rpondu de faon dtaille, dautres nont rpondu quavec un montant global de dpenses de communication , sans autres prcisions. Compte tenu de lhtrognit des rponses reues, la totalisation qui en est donne ci-aprs ne peut tre retenue que comme un ordre de grandeur et les tendances dvolution ne peuvent tre interprtes quavec prudence. Sous cette rserve, il semble que les dpenses de communication de ladministration (DICOM et services oprationnels) soient orientes la baisse depuis 2007. En 2010, elles slvent environ 4,23 M, soit un montant infrieur de 31 % la dpense 2006. Alors que les dpenses de la DICOM sont relativement stables sur lensemble de la priode, celles des services oprationnels sont en forte baisse, notamment la DGGN et la DGCL.

150

COUR DES COMPTES

Les dpenses des cabinets, en revanche, semblent tre en forte hausse. Celles des cabinets des ministres de lintrieur et des collectivits territoriales ont plus que doubl entre 2006 et 2010, tandis que celles du cabinet du ministre de loutre-mer sont beaucoup plus irrgulires. Les dpenses des cabinets sont toutefois nettement infrieures celles de ladministration. Au total, les dpenses de communication du ministre de lintrieur ont donc diminu de 17 % environ entre 2006 et 2010. A titre dinformation, les dpenses de communication du ministre de limmigration, de lidentit nationale et du codveloppement (dont les missions ont t rattaches au ministre de lintrieur fin 2010) se sont leves, en 2009, 1 650 251 et, en 2010, 1 632 477. Ces dpenses sont imputables, 90 %, au cabinet du ministre et, pour le reste, au secrtariat gnral de limmigration et de lidentit nationale (SGII).

8 - Ministre de la justice et des liberts


En euros
Prog 213-310 (DICOM et Cab) Prog 107 (administration pnitentiaire) Prog 166 (justice judiciaire) Prog 182 (protection judiciaire de la jeunesse) Total 2007 2 899 991 2008 2 803 646 2009 2010 (prv) 2 021 580 1 666 064 Evolution -42,5 %

1 867 353

2 944 195

2 319 418

2 534 500

35,7 %

2 217 005

2 279 771

1 990 884

1 668 761

-24,7 %

284 334 7 268 683

219 359 8 246 971

255 706 6 587 588

230 198 6 099 523

-19,0 % -16,1 %

Source : ministre de la justice et des liberts (DICOM et directions)

Les dpenses de communication du ministre de la justice ont augment entre 2007 et 2008 (13 %) avant de sinscrire la baisse en 2009 et en 2010. Sur lensemble de la priode, elles diminuent denviron 16 %. En particulier, le budget de communication du DICOM et du ple presse a diminu de 43 %, en raison de la rationalisation des abonnements des journaux en administration centrale et dun moindre recours aux prestataires externes. Les dpenses de communication des directions de rseau ont galement diminu, sauf celles de la DAP

ANNEXES

151

(composes, pour lessentiel, des campagnes de recrutement des personnels pnitentiaires), en forte augmentation (+36 %).

9 - Ministres sociaux
CP (en euros) Travail (prog 155) Sant (prog 124) Total prvisionnel excut prvisionnel excut excut 2006* N.C. 14 682 378 9 540 672 13 409 505 28 091883 2007 N.C. 11 539241 7 962 926 12 403133 23 942374 2008 7621 750 7 520 086 8 713 991 9 668243 17 188329 2009 5 891 047 6 454 455 7 764 383 9 519318 15 973773

(*) Pour mmoire, avant cration de la DICOM Source : Cour des comptes, daprs DICOM

Le budget de la DICOM (qui ninclut pas les dpenses de communication directement engages par les directions dadministration centrale) a dcru de 43 % en trois ans (-56 % pour le volet Travail , 29 % pour le volet Sant ). Cette volution est lie pour une part importante la rorganisation ministrielle, notamment au dpart de lEmploi vers le ministre des Finances compter de juin 2007, comme le fait apparatre la trs sensible diminution en 2008 par rapport 2007 des crdits imputs sur le programme 155. Mais la rationalisation recherche par la fusion peut y avoir galement contribu.

152

COUR DES COMPTES

10 - Service dinformation du gouvernement (SIG)


CP consomms (en M) Analyse et veille dont tudes et sondages dont analyse des mdias 2006 3,086 2,521 0,338 2007 2008 3,028 3,437 2,271 2,791 0,508 0,345 0,249 0,164 84 000 0,137 0,924 0,671 2009 3,733 2,094 0,767 0,860 0,012 2010 3,330 2,380 0,570 0,290 0,090

dont Veille mdia et revues de presse 0,227 dont Veille Internet Actions de communication Prestations web et diffusion Communication de crise Administration et relations extrieures TOTAL 0,276 4,958

0,434 4,365 15,804 12,970 0,735 0,743 0,303 0,301 0,090 0,271 1,209 0,129 0,153 4,130 0,220 0,370

4,590 9,117 21,028 21,020

Source : SIG rapports annuels de performances

Les dpenses de fonctionnement du SIG ont plus que quadrupl entre 2007 et 2009, avant de se stabiliser en 2010. Les dpenses qui progressent le plus fortement sont celles qui dcoulent des actions de communication : elles ont t multiplies par 14 sur lensemble de la priode et reprsentent, en 2010, prs de 62 % de la dpense totale du SIG (contre moins de 19 % en 2006). Cette augmentation, intervenue en 2008 et en 2009, a t justifie par la ncessit de donner au SIG les moyens de raliser ou de cofinancer des campagnes de communication de dimension interministrielle, dans un souci de coordination, de cohrence et de rationalisation des cots (cf. infra). Les dpenses dtudes et de sondages, en revanche, sont restes stables sur lensemble de la priode. En consquence, leur poids dans la dpense totale a t ramen de 51 % en 2006 seulement 11 % en 2010. Les dpenses de veille et danalyse des mdias ont presque doubl, sous leffet dune augmentation des dpenses propres du SIG (enrichissement des panoramas de presse, dveloppement de la veille audiovisuelle et de la veille internet, ralise en interne jusquen 2007) et dun accroissement des dpenses effectues pour le compte des ministres associs au baromtre dimpact mdiatique.

ANNEXES

153

Enfin, les dpenses lies aux prestations web ont t multiplies par cinq entre 2008 et 2010, sous leffet notamment de la mise en place dune plateforme vido interministrielle et de la conception du portail France.fr.

154

COUR DES COMPTES

Annexe 5 : La structure des dpenses de communication par ministre (2010)


A partir des donnes fournies par chaque ministre, la Cour a reconstitu, selon sa propre nomenclature, le tableau ci-dessous, qui prsente la structure des dpenses de communication. Compte tenu de lhtrognit des modes de prsentation de la dpense, de nombreux retraitements ont t ncessaires. Ces donnes sont donc purement indicatives et leur interprtation requiert la plus grande prudence.

Culture
Total 2010 campagnes de communication sondages et tudes dopinion conseil et audit abonnements presse, documentation Veille et analyse mdia Evnementiel, salons, colloques Sites Internet et com multimdia Edition, impression et routage Cration graphique, production photo / audiovisuelle Relations presse Communication interne Autres

Dfense 8 822 456 4,5 % 7,7 % 1,7 %

Economie et finances

Ecologie

Intrieur 1 272 238 13,8 % 1,1 %

4 455 744 46,9 % 1,1 %

20 631 542 14 913 435 54,6 % 11,0 % 5,2 % 78,5 % 0,3 % 0,3 %

3,6 % 3,8 % 13,0 % 2,9 % 10,2 %

7,9 %

2,4 % 10,8 %

11,9 % 7,9 % 53,1 % 2,5 %

5,9 % 6,0 % 8,1 %

10,3 % 3,0 %

31,5 % 0,2 %

6,6 % 7,5 % 4,4 %

1,7 %

6,0 %

7,7 % 40,3 %

1,0 %

3,2 %

ANNEXES

155

Justice
Total 2010 campagnes de communication sondages et tudes dopinion conseil et audit abonnements presse, documentation Veille et analyse mdia Evnementiel, salons, colloques Sites Internet et com multimdia Edition, impression et routage Cration graphique, production photo / audiovisuelle Relations presse Communication interne Autres

Affaires trangres 4 536 941

Education nationale 5 810 060 40,2 % 11,5 %

Enseignement suprieur 3 587 000 33,3 % 2,9 % 15,0 % 9,9 %

SIG 21 020 000 61,7 % 11,3 %

1 627 578 0,1 %

25,5 % 1,3 %

8,0 % 0,5 % 8,8 % 12,6 % 5,0 % 7,9 % 10,1 % 21,0 % 7,3 % 50,4 % 3,3 % 25,8 % 41,9 % 4,5 % 12,6 % 2,9 % 15,2 % 18,5 % 11,3 % 14,5 % 19,6 % 4,5 %

156

COUR DES COMPTES

Sources/Remarques : Sauf indication contraire, les donnes figurant dans le prsent tableau proviennent des chiffres fournis par les ministres et retraits par la Cour de manire correspondre une nomenclature unique. - Affaires trangres : les calculs de la Cour ont t effectus partir de la ventilation fournie par la DCP et la DGM pour les programmes 105, 185 et 209. Les dpenses de la DF pour le compte du cabinet des affaires europennes ne sont pas prises en compte. - Culture : Le poste campagnes de communication regroupe principalement les dpenses lies lorganisation, la coordination et la communication des manifestations majeures du ministre (Journes du Patrimoine, Fte de la Musique, Nuit des muses, Rendez-vous aux Jardins et Semaine de la Langue Franaise), ainsi que quelques campagnes stricto sensu (gratuit dans les muses, carte Musique jeunes, cration et Internet). La rubrique dition, impression, routage ninclut quune partie limite des dpenses dimpression (cartons dinvitation, affiches ou brochures), la plupart des travaux dimpression tant comptabiliss au sein des rubriques campagnes de communication ou communication interne . La rubrique autres correspond aux dpenses lies aux parrainages, aux partenariats mdias et au mcnat. - Dfense : Chaque entit prsente ses dpenses selon une nomenclature qui lui est propre, rendant presque impossible toute tentative de consolidation. Pour cette raison, les donnes figurant dans le prsent tableau ne concernent que les dpenses de la DICOD, lexclusion de celles des OICD (armes, DGA, SSA) et des campagnes de recrutement. La rubrique autres correspond aux formations externalises et aux objets promotionnels divers. - Ecologie : La ventilation par nature nest disponible que pour les dpenses de communication hors scurit routire. La rubrique campagne de communication inclut les dpenses lies la promotion du Grenelle de lenvironnement et au dbat sur les nanotechnologies. La rubrique vnementiel inclut les dpenses lies certains sommets internationaux (Copenhague, bassins forestiers, nuclaire, rcifs coralliens). La distinction entre les dpenses de sondages et de conseil, regroupes au sein dune mme catgorie ( prestations de communication ) dans les donnes fournies par le ministre, rsulte des calculs de la Cour. - Economie et finances : les chiffres, communiqus par le SIRCOM, concernent lensemble des dpenses de communication, quelles aient t effectues par le SIRCOM pour son compte propre ou en gestion dlgue ou par les autres directions et services. La rubrique

ANNEXES

157

autres correspond des prestations de logistiques ou de soutien (en forte diminution, compte tenu notamment du transfert au secrtariat gnral de toutes les dpenses de fonctionnement informatique et audiovisuel). - Education nationale : Donnes exprimes en AE. Les crations graphiques et les ditions sont regroupes au sein dune mme catgorie. De mme, la nomenclature utilise par le ministre regroupe, au sein de la rubrique documentation et presse , les achats douvrages, les abonnements la presse, les prestations de traitement de la presse crite et audiovisuelle, les contrats daccs aux dpches ou bases de donnes, et la subvention au centre daccueil de la presse trangre. - Enseignement suprieur : Donnes exprimes en AE. Les dpenses de campagne correspondent uniquement aux achats despaces et la publicit en ligne e-pub, bannires, rfrencement). La rubrique frais de production de supports et conseil stratgique , assimile dans le prsent tableau au conseil , correspond en ralit au conseil stratgique, aux recommandations oprationnelles et aux frais de conception / ralisation de maquettes, graphismes, visuels, animations (dpenses qui sont, dans dautres ministres, incluses dans les campagnes ). - Intrieur : La ventilation par nature nest disponible que pour les dpenses de la DICOM, lexclusion de celles des autres directions et des cabinets, qui reprsentent ensemble les trois quarts des dpenses de communication totales. - Justice : Les donnes, fournies par le ministre au cours de la phase de contradiction, concernent uniquement les dpenses du DICOM et du ple presse du cabinet (programme 310). La rpartition par nature des dpenses des directions rseau nest pas connue. Les dpenses de sondages sont inclues dans une rubrique plus globale intitule prestations de communication . - SIG : dans la prsentation des dpenses du SIG, la rubrique analyse et veille regroupe les dpenses de veille mdia (y compris revues de presse), de veille Internet, danalyse des mdias ainsi que les tudes et sondages . Dans le prsent tableau, ces dernires ont t isoles. La catgorie campagnes de communication correspond, dans la terminologie du SIG, aux actions de communication . Les dpenses lies la communication de crise (environ 1 % des dpenses en 2010) figurent dans la rubrique autres .

158

COUR DES COMPTES

Annexe 6 : Les investissements publicitaires (march coordonn)


Achats despace par ministre / oprateur, 2006-2010
En euros
Eco Budget + INSEE PME Tourisme Emploi Affaires trangres Justice Intrieur Gendarmerie nat Dfense Travail Sant Agriculture Education nationale Jeunesse et sports Enseignement sup Dv durable Scurit routire Premier ministre S.I.G. Total ministres OSEO ANVAR A.D.E.M.E. A.N.S.P. I.N.P.E.S. INCa Total organismes Total 5 346 341 750 387 976 274 1 172 521 514 044 5 726 809 902 566 977 838 1 028 627 684 598 7 078 267 716 832 8 272 488 106 889 4 013 029 26 183 273 148 5 227 166 647 3 160 400 2 000 108 175 862 441 545 2 632 013 6 407 091 29 415 728 7 222 319 1 028 627 46 118 696 2006 5 528 846 2 199 693 356 602 4 894 748 172 979 2 564 762 4 483 099 14 372 1 982 250 3 275 297 719 561 2 263 363 298 447 55 752 7 126 233 1 710 846 3 569 714 157 812 2 606 502 125 538 1 012 203 1 045 233 13 475 802 1 764 733 4 431 718 51 504 456 447 112 8 319 601 4 040 844 42 341 836 7 217 989 62 367 382 12 990 287 4 035 256 1 785 239 29 490 530 319 231 972 696 684 2 968 292 11 697 914 4 215 312 13 652 197 66 054 347 603 374 27 717 595 6 833 586 37 186 353 6 298 443 78 639 351 11 133 432 5 353 268 3 709 417 207 927 1 423 254 1 475 704 942 702 8 736 776 12 693 277 1 963 854 10 870 347 66 153 521 290 526 22 942 223 2 187 379 37 715 206 5 971 211 69 106 545 1 838 943 1 490 782 1 790 941 463 544 2007 4 452 030 829 167 2008 7 865 703 2009 9 891 660 2010 5 389 077

8 167 610 13 278 028

48 014 885 43 955 760

49 043 512 90 074 456 113 871 838 144 693 698 135 260 066

Source : SIG. Montants TTC, nets des remises de fin dordre, honoraires inclus.

ANNEXES

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Achats despace par mdia, 2006-2010


En euros
Tlvision Presse Radio Internet Affichage Cinma Event sponsoring Gomarketing tudes Services Total 37 312 500 49 043 512 90 074 456 113 871 838 2005 12 363 157 10 712 615 9 707 424 2 689 992 1 371 334 75 416 2006 17 139 389 11 833 684 12 195 389 4 393 458 2 348 134 31 679 2007 36 063 313 16 168 766 15 028 251 8 853 715 3 681 332 1 791 967 2008 45 962 466 19 579 422 20 234 193 11 855 156 3 430 559 2 042 119 2009 48 429 717 40 648 662 21 692 927 17 980 054 4 532 182 1 042 513 2010 39 459 879 30 735 139 22 252 709 19 288 285 7 849 125 2 011 851

392 563

1 101 780

8 357 854

10 767 923

10 126 372

12 342 619

129 259

168 076 73 195 144 693 698

1 247 264 73 195 135 260 066

Source : SIG. Montants TTC, nets des remises de fin dordre, honoraires inclus.