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Este artculo es copia fiel del publicado en la revista NUEVA SOCIEDAD No 217, septiembre-octubre de 2008, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.

La especificidad del gobierno de Lula


Hegemona liberal, desarrollismo y populismo

El gobierno de Luiz Incio Lula da Silva consolid la hegemona liberal y la democracia, pilares de un nuevo tipo de Estado iniciado por Fernando Henrique Cardoso. Esto se explica, en primer lugar, por el mantenimiento de una poltica econmica orientada a garantizar la estabilidad. Pero adems el gobierno implement algunas medidas dispersas de orientacin desarrollista y, sobre todo, lanz una serie de polticas que le permitieron extender la cobertura social a los sectores ms pobres y mejorar los ingresos y las posibilidades de ascenso de la clase media baja. Sustentado en una coalicin poltica muy amplia, con una estrategia que asume por momentos rasgos populistas, Lula ha profundizado, imprimindole un tono propio, el ciclo

B RASILIO S ALLUM J R .

hegemnico liberal iniciado por su antecesor.

l gobierno de Luiz Incio Lula da Silva tiene caractersticas especficas, pero estas solo pueden ser entendidas en el marco del proceso de construccin de una nueva forma de Estado iniciado en 1995, con la asuncin de Fernando Henrique Cardoso como presidente. Esa nueva forma de Estado sustituy, despus de una larga transicin poltica que se extendi entre 1983 y 1994, al antiguo Estado varguista (1930-1982), que exclua la participacin popular autnoma en la vida poltica, incluso durante sus fases democrticas,

Brasilio Sallum Jr.: socilogo de la Universidad de San Pablo, ha escrito numerosos libros y trabajos sobre las transformaciones de las relaciones Estado/sociedad en Brasil. Palabras claves: liberalismo, desarrollismo, populismo, Fernando Henrique Cardoso, Luiz Incio Lula da Silva, Brasil. Nota: el autor agradece a Gildo M. Brando por los comentarios que permitieron reducir las imprecisiones de este artculo. Traduccin de Mario Cmara. La versin original de este artculo en portugus puede consultarse en <www.nuso.org>.

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y que fue predominantemente autrquico-desarrollista en su relacin con la economa1. A diferencia del Estado varguista, la nueva forma es democrtica en cuanto a sus relaciones con la sociedad y moderadamente liberal desde la perspectiva de sus relaciones con la economa. Tiene dos pilares centrales: por un lado, la Constitucin democrtica de 1988, que garantiz los derechos polticos y sociales; y, por otro, el Plan Real de estabilizacin lanzado en 1994 y el conjunto de reformas liberales que se implementaron durante las gestiones de Cardoso, principalmente durante la primera. Aunque distantes en el tiempo, estos pilares estn articulados: la Constitucin de 1988 haba fijado las reglas y garantas de la democracia brasilea antes del inicio del Plan Real y de las reformas de Cardoso, pero sin lograr la estabilidad econmica. Ms tarde, la estabilizacin de la moneda permiti pacificar a la poblacin y contribuy a reconciliarla con el Estado de derecho, al tiempo que las reformas liberalizadoras lograban dejar atrs las agudas controversias y conflictos sobre el estatismo. Pero entonces, cul es la especificidad del gobierno de Lula? En qu innova respecto de la gestin de Cardoso? Mi argumento central es que Lula ha consolidado la hegemona liberal, cuya estructuracin poltica ocurri durante el periodo de Cardoso. Con Lula, esta hegemona se profundiz socialmente y se volvi ms flexible en lo que se refiere a las articulaciones entre el poder y el capital privado, al tiempo que se acentu la orientacin desarrollista. La contracara propiamente poltica ha sido la debilidad de las fronteras partidarias y el resurgimiento de ciertas prcticas polticas populistas, en un sentido que definir ms adelante. A continuacin desarrollar estos argumentos.

La hegemona liberal
No cabe volver aqu sobre la historia reciente de la ideologa econmica liberal en Brasil, que gan importancia como demanda de los sectores empresarios
1. El calificativo de varguista se refiere a Getlio Vargas, poltico y lder del movimiento armado que asumi el poder en 1930 y gobern hasta 1945, y luego desde 1951 hasta 1954, ao en que Vargas se suicid. Las principales caractersticas del Estado varguista se mantuvieron hasta 1982 e incluso despus, aunque deterioradas. Prefiero este calificativo al ms usual Estado desarrollista porque esta ltima denominacin se refiere solo a la relacin Estado-economa y deja de lado la relacin Estado-sociedad y, por lo tanto, el carcter autocrtico del Estado. En referencia a la relacin Estado-economa, hablo de Estado autrquico-desarrollista en lugar de utilizar el calificativo ms comn nacional-desarrollista, ya que este ltimo alude ms bien a la ideologa dominante en el periodo.

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Nueva Sociedad / Tite Calvo 2008

Hctor Calvo, alias Tite Calvo, es un diseador grfico e ilustrador chileno. Ha diseado para el Festival de Cine de Valdivia y varias ONG ambientalistas; dict clases en varias universidades y curs un posgrado en ilustracin en Barcelona. En 2006 integr el grupo de diseo del Museo de la Exploracin R.A. Phillipi (Valdivia). Actualmente reside en Santiago y trabaja en el diseo de productos didcticos para el Museo de Altamira (Santillana del Mar, Espaa). Blog: <http://ojoportatil.blogspot.com>.

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recin hacia la segunda mitad de la dcada de 1980. En aquel momento se trataba, ms que nada, de reducir el intervencionismo y el arbitrio estatales. Recin a partir de los 90, con el gobierno de Fernando Collor de Mello, el neoliberalismo comenz a moldear parte de las polticas pblicas. Sin embargo, fue solo con el Plan Real y la eleccin de Cardoso como presidente que el liberalismo comenz a marcar de manera sistemtica las polticas de Estado, se difundi ms all de los crculos empresariales y comenz a predominar en las formas de pensar de la clase poltica y la clase media profesional, hasta ganar cierta presencia incluso en las clases medias bajas y los sectores populares, principalmente del centro-sur del pas. Se trataba sin embargo de un liberalismo poco ortodoxo, polarizado entre una vertiente neoliberal, predominante en la gestin macroeconmica, y otra liberal-desarrollista. Esta ltima corriente fue el resultado del reciclaje liberal del viejo desarrollismo y la responsable de que se aprobasen, sobre todo en los inicios del gobierno de Cardoso, medidas destinadas a reducir el impacto de la poltica macroeconmica sobre el sistema productivo. Posteriormente, esta corriente contribuy a generar polticas orientadas a elevar la capacidad de competitividad econmica del pas en el mundo. Pero aun as el liberalismo brasileo, adems de poco riguroso en cuanto a su patrn de intervencin estatal, siempre se asoci al contrario de lo que afirman algunos crticos de izquierda a polticas sociales integradoras. Hoy existe entre los analistas un consenso casi total respecto a que la vertiente predominante del liberalismo, la ms ortodoxa, y la gestin econmica en la que se encarn especialmente la poltica antiinflacionaria, anclada en las polticas monetaria, cambiaria y, de modo secundario, fiscal privilegiaron los intereses del capitalismo financierizado2. La hegemona liberal implic, entonces, el liderazgo de los intereses asociados al mercado financiero sobre el conjunto de los capitalistas y propietarios y, en mayor o menor medida, sobre los sectores medios y subalternos de la sociedad. Tales ideas e intereses tuvieron al Banco Central como centro de articulacin y expresin. Fueron dominantes durante todo el gobierno de Cardoso pero permitieron, principalmente en su primer mandato, medidas parciales y puntuales inspiradas en el liberal-desarrollismo. La regla general era que el Estado no interviniera en la actividad econmica salvo como regulador y, cuanto mucho, financiador.
2. Cf. Franois Chesnais: La mondialisation du capital, Syros, Pars, 1994 y Jos Carlos de Souza Braga: Financeirizao Global O Padro Sistmico de Riqueza do Capitalismo contemporneo en Maria da Conceio Tavares y Jos Lus Fiori: Poder e Dinheiro: Uma Economia Poltica da Globalizao, Vozes, Petrpolis, 1997.

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Pero la hegemona no significa la imposicin de intereses, sino su universalizacin por medio de ideas, lo cual permite crear puentes simblicos y prcticas entre los participantes de determinado sistema de dominacin: entre el sector hegemnico y los sectores subalternos, entre los dirigentes del Estado y la masa de la poblacin. Durante el gobierno de Cardoso, estos puentes simblicos descansaron en las nociones Durante el gobierno de de estabilidad, competitividad, competencia, capacitacin y en la mediCardoso, estabilidad, da en que se reconoca que el capitacompetitividad y competencia lismo operaba en una sociedad injusfueron los valores que orientaron ta inclusin social por medio de los y justificaron la poltica derechos sociales, la solidaridad y la proteccin social. econmica, en tanto que

la capacitacin era el eje de Estabilidad, competitividad y competencia fueron los valores que orientalas polticas destinadas ron y justificaron la poltica econmia los trabajadores y ca, en tanto que la capacitacin era el los pequeos productores eje de las polticas destinadas a los trabajadores y los pequeos productores (defensa frente al empleo, ajuste a los cambios tecnolgicos y posibilidad de convertirse en buenos emprendedores). Pero la capacitacin era, tambin, el hilo ideolgico que vinculaba las polticas sociales con la inclusin de los sectores ms empobrecidos en el sistema3.
Finalmente, los derechos sociales, la solidaridad y la proteccin social eran los lemas justificatorios de las polticas que buscaban priorizar a los ciudadanos excluidos o precariamente incluidos en la sociedad capitalista. Los derechos sociales, pilares de una ciudadana ampliada, estaban definidos en la Constitucin de 1988 y en la Ley Orgnica de Asistencia Social (LOAS). Ambas intentaban garantizar las condiciones plenas para el ejercicio de la democracia y fomentar la solidaridad de los sectores privilegiados con aquellos privados de sus derechos bsicos o en una situacin de miseria tal que requiriera proteccin inmediata. No obstante, aunque se trataba de prestar solidaridad a los de abajo, de proteger y asegurar los derechos de todos, esto estaba impregnado
3. La idea de exclusin social aparece de la siguiente forma en un documento gubernamental preparado para una conferencia internacional sobre la tercera va: Lo que es chocante para los brasileos hoy no es solo la pobreza, sino sobre todo la exclusin: el contraste entre la relativa prosperidad de quien consigue insertarse en la que hoy es una de las diez mayores economas del mundo, y el desamparo de los que no encajan o solo encajan precariamente en esa economa, como productores y consumidores. En Vilmar Faria, Eduardo Graeff et al.: Preparando o Brasil para o Sculo XXI, Brasilia, 2000, p. 1. Este documento es una buena fuente gubernamental no solo sobre las polticas del periodo Cardoso sino tambin sobre los argumentos que buscaban legitimarlas.

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Las polticas de transferencia de renta, focalizadas en familias por debajo de la lnea de pobreza con caractersticas especficas, solo ganaron importancia

tambin por la idea de capacitacin, en el sentido de brindar a todos la posibilidad de participar plenamente en la sociedad capitalista. Garantizar el pescado, pero tambin ensear a pescar.

Las polticas sociales durante el gobierno de Cardoso fueron en general universadurante el segundo les, sobre todo en salud y educacin. Pero incluso cuando haba focalizacin, esta se mandato de Cardoso realizaba principalmente en trminos regionales: por ejemplo, el Programa Comunidad Solidaria apuntaba a articular las diversas polticas universales en los municipios ms pobres del pas. Las polticas de transferencia de renta, focalizadas en familias por debajo de la lnea de pobreza con caractersticas especficas (con hijos pequeos, en edad escolar, etc.), solo ganaron importancia durante el segundo mandato de Cardoso y sustituyeron la distribucin de canastas bsicas y otros productos4. Pero incluso este tipo de polticas estaba vinculado a la capacitacin, ya que se condicionaba la transferencia a la comprobacin de la asistencia de los hijos a la escuela o a la realizacin de controles de salud. Aunque los intereses del mercado financiero y el ajuste al capitalismo financierizado hayan sido preponderantes en este periodo, la traduccin de las nociones mencionadas en polticas concretas fue realizada bsicamente por la clase media profesional, incorporada al equipo de funcionarios pblicos en los sectores superiores de la administracin5. Se entiende aqu por clase media profesional a aquellas personas que se ganan la vida gracias al ejercicio calificado de profesiones especializadas de nivel superior, como economistas, administradores, ingenieros, socilogos, etc., quienes usualmente trabajan como docentes universitarios, consultores o gerentes. En este sentido, es central subrayar que las nociones claves de estabilidad, competitividad y competencia y las ideas conexas de eficiencia, racionalidad y capacitacin, todas ellas lemas del capitalismo contemporneo, son virtudes cultivadas por esta clase media profesional.

4. Sobre las polticas sociales, v. Snia Draibe: A Poltica Social no Perodo FHC e o Sistema de Proteo Social en Tempo Social vol. 15 No 2, 11/2003. 5. Tal incorporacin se dio gracias a la posibilidad de designar cerca de 40.000 funcionarios para las tareas de direccin y asesoramiento superior. En 1998, ellos representaban cerca de 3% de los cuadros de la administracin pblica.

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El liberalismo en tiempos de Lula


En qu sentido se puede decir que el gobierno de Lula es una continuacin del anterior? En qu radican las diferencias ms importantes? Existen varios estudios sobre la conversin de Lula y la direccin del Partido de los Trabajadores (PT) a las polticas macroeconmicas de su antecesor, conversin expresada en la prioridad otorgada a la estabilidad de la moneda, el mantenimiento del sistema de metas de inflacin y el rgimen de cambio fluctuante, junto con el ajuste fiscal para sostener el supervit primario y el respeto de los contratos6. No insistir aqu en este punto7. Sin dudas, el elemento clave que permite ligar ambos gobiernos es la decisin de considerar la estabilidad monetaria como el valor mximo a alcanzar, aunque no de cualquier modo. La estabilidad fue procurada mediante polticas macroeconmicas aceptadas en los medios acadmicos liberales y neoclsicos8. Adems, durante el gobierno de Lula, las reformas liberalizadoras del periodo anterior no fueron modificadas y se mantuvieron vigentes la eliminacin de los privilegios de las empresas nacionales, las privatizaciones, los regmenes de concesiones pblicas, las reglas para la gestin fiscal equilibrada y la autonoma operativa del Banco Central9. En sus inicios, el gobierno de Lula se preocup fundamentalmente por calmar a los mercados manteniendo las polticas anteriores e incluso aumentando el supervit fiscal prometido por Cardoso al Fondo Monetario Internacional (FMI). Es ms: Lula continu con el programa de reforma previsional y tributaria iniciado en el periodo anterior. Esta continuidad fue asumida de mala

6. Entre otros, v. B. Sallum Jr. y Eduardo Kugelmas: O Modo Lula de Governar en B. Sallum Jr. (ed.): Brasil e Argentina Hoje Economia e Poltica, Edusc, Bauru, 2005; Luiz Filgueras y Reinaldo Gonalves: A Economia Poltica do Governo Lula, Contraponto, Ro de Janeiro, 2007; Leda Paulani: Brasil Delivery, Boitempo, San Pablo, 2008; Jos Marcos N. Novelli: A Continuidade da Poltica Macroeconmica entre o Governo Cardoso e o Governo Lula: Uma Abordagem Sociopoltica, 2007, mimeo. 7. No puedo dejar de subrayar, sin embargo, la extraeza que me causan algunos que se sorprenden por la conversin de Lula y la direccin del PT. Esperaban que resultase, de una eleccin regular, una revolucin? 8. Sobre el asunto, v. Jos Marcos N. Novelli: Inflao e Desinflao: Coalizes, Conflitos e Instituies no Brasil e em Outros Pases, tesis de doctorado, Universidad de Campinas, 2007. 9. Filgueras y Gonalves exhiben como muestra de la continuidad el ndice de Libertad Econmica elaborado por la Heritage Foundation a partir del contexto macroeconmico, el marco legal y regulatorio para las empresas, especialmente extranjeras, la seguridad jurdica y los derechos de propiedad que afectan los costos de transaccin y el grado de regulacin del mercado de trabajo y del mercado de capitales. Este ndice muestra un aumento constante entre 1996 y 2007. L. Filgueras y R. Gonalves: ob. cit., p. 113.

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gana por la mayora de los militantes del PT y por buena parte del gobierno (con la lgica excepcin del equipo econmico), aunque con resignacin, pues era vista como inevitable para garantizar la estabilidad. La compatibilizacin entre la necesidad de sostener la estabilidad y los viejos lemas del partido mayor presencia del Estado en la vida social, proteccin de las empresas de capital nacional, en especial las pequeas, mejor distribucin de la renta y ms proteccin a los trabajadores y los pobres fue procurada de diversas formas. En primer lugar, la retrica gubernamental comenz a enfatizar las ventajas de la estabilidad econmica para los sectores pobres y para la generacin de un crecimiento duradero y sustentable. El argumento, por supuesto, no era nuevo, pero adquiri otro color al ser utilizado por un presidente identificado con los sectores populares. Pero adems el gobierno de Lula interrumpi el proceso de privatizaciones y, con ello, evit la reaccin crtica de las corrientes de izquierda. Como contribucin propia a la construccin de esta nueva forma de Estado, propuso la figura de la asociacin como mecanismo de articulacin entre el sector pblico y las empresas privadas. Esta iniciativa fue aprobada por el Congreso en 2004 mediante una ley que regula las asociaciones pblico-privadas para obras de infraestructura. En estas asociaciones, La convergencia entre el Estado define qu hacer, conservando el papel dirigente, y realiza la necesidad de garantizar parte de las inversiones. Una vez fila estabilidad econmica y los nalizada la obra, las empresas privaplanteos originales del PT se logr das se convierten en explotadoras de gracias a la implementacin los servicios (caminos, ferrocarriles, metro) con una rentabilidad mnima de una serie de polticas garantizada por un fondo pblico.

orientadas a democratizar el acceso a los recursos y la apertura de nuevos

Finalmente, la convergencia entre la necesidad de garantizar la estabilidad econmica y los planteos origicanales de ascenso social nales del PT se logr gracias a la implementacin de una serie de polticas orientadas a democratizar el acceso a los recursos y la apertura de nuevos canales de ascenso social. Para ello, como se detalla ms adelante, se aument el ingreso real de aquellos ciudadanos que, aunque ya incluidos, se encuentran ubicados en segmentos inferiores de la pirmide social, y se ampli la cobertura a todos los brasileos situados debajo de la lnea de pobreza, ya no considerados como individuos sino como familias.

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Luego de que Lula obtuviera su reeleccin en 2006, todos estos programas se mantuvieron. La estabilidad sigue siendo el eje de la poltica econmica. Sin embargo, como en el inicio del segundo gobierno la estabilidad ya pareca asegurada, el crecimiento econmico y las inversiones pblicas (sobre todo en infraestructura) ganaron protagonismo. El Plan de Aceleracin del Crecimiento (PAC), un programa de inversiones anunciado en enero de 2007, se torn omnipresente. No obstante, se trata de un programa muy limitado: adems de que muchas de las inversiones que lo conforman ya estaban previstas, los recursos que contempla equivalen, como mximo, a un 0,6% del PIB para 2007 en concepto de incremento de inversiones (contra, por ejemplo, 4,7% del PIB pagado en intereses de la deuda)10. Se poda suponer, entonces, que el gobierno pondra en prctica nuevas asociaciones pblico-privadas que permitieran adicionar capital privado a los fondos pblicos, pero no fue as, pues el gabinete se enred en debates internos y en controles burocrticos que lo impidieron11. Pese a todo ello, hay que reconocer que el gobierno ha ampliado la intervencin pblica a travs de otros mecanismos, pero sin obedecer reglas generales. Adems de aumentar la capacidad de prstamo del Banco Nacional de Desarrollo (BNDES), destinado a proveer financiamiento productivo a largo plazo y bajo inters, el gobierno ha lanzado una serie de iniciativas fragmentadas para recuperar las empresas estatales que no fueron privatizadas como Eletrobrs, por ejemplo y que permitieron que estas formen asociaciones con empresas privadas para incrementar las inversiones12. Asimismo, se ha procurado mejorar la capacidad de competencia de las empresas brasileas en relacin con las multinacionales que operan en el pas (por ejemplo, en el sector de las telecomunicaciones), adems de alentar a las compaas nacionales para que se expandan al exterior. En suma, y aunque habra que examinar con ms cuidado este nuevo activismo estatal, parece evidente que estamos frente a una inflexin desarrollista. Pero, para que quede claro, precisemos que se trata de una inflexin liberaldesarrollista.
10. Ver L. Filgueras y R. Gonalves: ob. cit., p. 201. 11. Pese a ello, varios estados, como San Pablo y Minas Gerais, vienen haciendo inversiones sobre la base de leyes estaduales ms recientes que regulan asociaciones similares a las previstas por el gobierno federal. 12. Ver Leonardo Goy, Fabola Salvador y Fernando Nakagawa: Estatais criam Alternativa s PPPs en O Estado de S. Paulo, 23/6/2008, p. B5, disponible en <www.estado.com.br/editorias/ 2008/06/23/eco-1.93.4.20080623.8.1.xml>, fecha de consulta: 1/9/2008; y Claudia Safatle: Estatais, A Nova Onda en Valor Econmico, 11, 12 y 13/7/2008, p. A2.

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Al preservar la estabilidad mediante polticas similares a las de Cardoso, Lula gan un fuerte respaldo del mercado financiero y de los empresarios, especialmente cuando la convergencia entre la poltica macroeconmica heredada y el ideario poltico del PT, en un contexto mundial excepcional, permiti recuperar el crecimiento, en un nivel modesto (en torno de 4%) pero aparentemente sustentable. De hecho, las polticas orientadas a garantizar esta convergencia, sobre todo aquellas que buscan la democratizacin del crdito y el incremento de los gastos en proteccin social, produjeron una suerte de crecimiento a travs de la distribucin13 que permiti la monetarizacin de localidades pobres y la mejora de regiones atrasadas, en muchos casos a tasas chinas14. Estabilidad y crecimiento han constituido, pues, la frmula que le permiti a Lula asegurarse el apoyo de los empresarios. Ello no impide, sin embargo, algunos desentendimientos puntuales ni cierta desconfianza, ya sea por la presencia en el gobierno de sindicalistas y lderes de movimientos sociales, ya sea por la tolerancia gubernamental a algunas acciones de estos movimientos. Pero lo central es que la combinacin de estabilidad y crecimiento ha garantizado el apoyo al gobierno de los empresarios, que desde 2003 cuentan con representacin en el gabinete15. Pero la dimensin ms importante de la ya mencionada convergencia es la ampliacin del significado de la expresin proteccin social. Como se recordar, esta aluda durante la presidencia de Cardoso a la decisin de transferir recursos a aquellas familias con un ingreso inferior a la lnea de pobreza que tuviesen hijos pequeos, nios en edad escolar o alguna otra caracterstica que justificase el auxilio. Esta proteccin, adems, obligaba a las familias beneficiadas a mantener a sus hijos en la escuela o a llevarlos a los centros sanitarios para su vacunacin, entre otras contraprestaciones. Con ello se buscaba que las polticas de solidaridad contribuyeran a que los excluidos pudieran superar su situacin, alfabetizndose o asocindose en cooperativas de produccin o comercializacin para enfrentar mejor los rigores del mercado.

13. La expresin fue usada por Marco Aurlio Garcia, asesor de la Presidencia de la Repblica, en una entrevista a la revista Teoria e Debate hacia el final de 2006. 14. Ver Luiz Carlos Mendona de Barros y Paulo Pereira Miguel: A Fora de Lula, mayo de 2006, mimeo. 15. Para un anlisis de la heterogeneidad y de la presencia empresarial en el gobierno de Lula, v. B. Sallum Jr. y E. Kugelmas: O Modo Lula de Governar, cit., pp. 273-285.

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Con Lula, la proteccin se ampli y se exCon Lula, la proteccin tendi a todas las familias ubicadas debajo se ampli y se extendi de la lnea de pobreza, en lugar de incluir a todas las familias solo a aquellas con caractersticas especiaubicadas debajo de la les. As, las familias beneficiadas por los planes de transferencia de renta pasaron lnea de pobreza. As, las de 5,6 millones a 11,2 millones. Despus familias beneficiadas por de algunas vacilaciones, las contraprestalos planes de transferencia ciones volvieron a ser reclamadas a los beneficiarios y el gobierno realiz un esfuerzo de renta pasaron de 5,6 para traducir la obligacin en un contramillones a 11,2 millones to16. La cobertura social, los recursos destinados a la asistencia y el salario mnimo real han aumentado a un ritmo mayor que el PIB. Pero al mismo tiempo los fondos destinados a las polticas universales de salud y educacin apenas se han expandido al ritmo del crecimiento general de la economa17. Esto implica, por lo tanto, una inversin de prioridades en relacin con el gobierno de Cardoso, lo cual, por supuesto, ha tenido efectos polticos importantes, como se ver ms adelante. Pero el gobierno no se limit a ampliar los programas destinados a los sectores ms pobres. La decisin de generalizar la proteccin social se materializ tambin a travs de la democratizacin del acceso a ciertos recursos para los estratos ubicados por encima de la lnea de pobreza. Para ello, ya desde el primer gobierno de Lula, se introdujeron alteraciones en los mecanismos de crdito bancario que permitieron que los asalariados en blanco y los jubilados del sector privado (pertenecientes al Instituto Nacional del Seguro Social, INSS) accediesen a prstamos, con costos inferiores a los usuales, mediante el descuento de las cuotas de sus salarios o jubilaciones. La proteccin se generaliz tambin a travs de las polticas destinadas a ampliar el acceso a la educacin superior para los sectores de renta media baja; es decir, obreros calificados y clase media baja, como trabajadores asalariados urbanos de comercio y servicio, autnomos no profesionales, etc. Cuatro programas se destacan: el ProUni, que distribuye becas para jvenes con un buen desempeo en el colegio secundario pertenecientes a familias hasta cierto lmite de ingresos, para que estudien en escuelas superiores privadas adheridas al

16. Ver Amlia Cohn y Ana Fonseca: O Programa Bolsa-Famlia e a Questo Social en Teoria e Debate No 57, 3-4/2004. 17. Ver L. Filgueras y R. Gonalves: ob. cit., p. 162.

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programa; el FIES, que concede financiamiento de largo plazo para estudiantes de nivel superior en escuelas particulares, frecuentadas en general por aquellos con menos condiciones de competir; el ReUni, que busca ampliar el cupo, actualizar los currculos e incrementar la cantidad de alumnos formados en las universidades pblicas federales; y los programas de cuotas en las escuelas de nivel superior que privilegian a estudiantes de escuelas secundarias pblicas y minoras como negros, mulatos e indgenas. En todos estos casos, el objetivo es apoyar el ascenso social de los jvenes que enfrentan comparativamente ms dificultades. En suma, se trata de polticas que, en conjunto, procuran proteger no solo a quienes se encuentran excluidos de la competencia por edad, enfermedad o condiciones miserables de vida, sino tambin a ciertos sectores mejor posicionados, como los obreros calificados y la clase media baja, que participan de la sociedad competitiva pero en condiciones desfavorables. Como suele ocurrir, existe una diferencia importante entre los objetivos buscados por un conjunto de polticas pblicas y lo que realmente se logra. Eso es especialmente cierto en relacin con las polticas educativas: la literatura sociolgica demuestra que la universalizacin de la educacin puede crear ciudadanos ms capaces, pero no necesariamente produce alteraciones significativas en el sistema de estratificacin social. Sin embargo, aunque el sistema no se altere estructuralmente, tales iniciativas mejoran las posibilidades de ascenso social de las clases medias bajas. Y, finalmente, un factor importante: desde el punto de vista sociopoltico, la apertura de mayores oportunidades, aunque no se efectivicen en su totalidad, tiende a producir en los beneficiados una mayor adhesin a un orden competitivo, al sistema capitalista que lo sustenta y al Estado que lo comanda. Esta ha sido una de las vas por las cuales la hegemona liberal se ha profundizado en Brasil: ella ha permitido, gracias a la democratizacin de las oportunidades y del mayor crecimiento econmico, la incorporacin sociocultural de camadas intermedias que, aunque ya participaban del sistema, lo vivan como una carrera plagada de obstculos muy difciles de superar. La convergencia entre la poltica de estabilizacin heredada del periodo anterior y el ideario de los militantes del PT fue traducida en polticas pblicas por dirigentes muy diferentes de los que ocupaban los lugares superiores de la administracin durante la gestin de Cardoso. En el gobierno de

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Lula todava hay, desde luego, una presenEn el gobierno de Lula cia significativa de funcionarios pertenela mayor parte de los cientes a la clase media profesional, pero en funcionarios provienen una proporcin inferior. La mayor parte de los funcionarios incorporados provienen, de la clase media baja desde el punto de vista ocupacional, de la clase media baja. Pero lo central es apuntar una diferencia cualitativa importante: en general, este personal a diferencia del que prevaleca en el periodo anterior, ms simpatizante que militante tiene filiacin y militancia partidaria. Se trata, en general, de ex-dirigentes o ex-lderes de asociaciones sindicales o de movimientos sociales18. Esta es otra de las vas por las cuales la hegemona liberal se ha ido profundizando durante el mandato de Lula. El gobierno incorpor como parte del personal del Estado a camadas ms bajas de la pirmide social y, ms importante an, a un nmero considerable de representantes de asociaciones sindicales y movimientos populares. La incorporacin sociocultural de estratos sociales intermedios y la absorcin de lderes populares por parte del aparato del Estado, en un esquema de convivencia con las corrientes liberales hegemnicas del empresariado y con sectores clientelistas y conservadores de la clase poltica, atenu, sin duda, el potencial transformador del PT y de sus aliados de izquierda. Este proceso de ajuste, en rigor, haba comenzado ya en los 90, pero se acentu luego de la conquista del poder central19. El gobierno de Lula aunque no muy eficiente desde el punto de vista de la gestin20 ha sido muy eficaz en la consolidacin del sistema de dominacin social y de la nueva forma de Estado, moderadamente liberal y democrtica, inaugurada en 1995.

18. Estos comentarios se basan en las agudas observaciones de Chico de Oliveira sobre la nueva clase en el poder, en intuiciones personales no sistemticas y en dos investigaciones, una sobre la composicin de los cuadros de direccin y asesora (DAS) del gobierno de Lula y otra sobre la clase poltica, es decir, los legisladores federales de los periodos iniciados en 1998 y 2002. Los resultados estn publicados en Maria Celina DArajo (coord.): Governo Lula: Contornos Sociais e Polticos da Elite do Poder, CPDOC / FGV, Ro de Janeiro, 2007 y Lencio Martins Rodrigues: Mudanas na Classe Poltica Brasileira, Publifolha, San Pablo, 2006. 19. La izquierda del PT y, principalmente, la que se abri del partido a partir de los escndalos de corrupcin de 2005 usan el trmino clsico del lenguaje gramsciano transformismo para caracterizar ese proceso de integracin. Claro que la expresin es utilizada como contrapunto de las posibilidades transformadoras, hasta revolucionarias, no realizadas por el partido. 20. El Banco Mundial identifica una cada ntida tanto en la eficacia del gobierno como en la calidad del aparato regulador desde 2003. Ver <http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/> citado por L. Filgueiras y R. Gonalves: ob. cit., p. 115.

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Democracia y populismo
La profundizacin social de la hegemona liberal en el gobierno de Lula ha consolidado una base socioeconmica favorable para que, en un contexto democrtico, el presidente desarrolle una estrategia populista de relacin con las masas, haciendo de ella La profundizacin social de la un mecanismo adicional de control de sus adversarios y, sobre todo, de hegemona liberal en el gobierno sus aliados.

de Lula ha consolidado una

No son solo las condiciones socioeconmicas y culturales las que para que, en un contexto permiten esta estrategia, sino tamdemocrtico, el presidente bin otras, propiamente polticas. desarrolle una estrategia populista La coalicin que sostiene el gode relacin con las masas bierno de Lula es mucho ms heterognea que la de Cardoso. En la etapa anterior haba una mayor consistencia poltico-ideolgica, en la medida en que los partidos que integraban el gobierno se ubicaban del centro del espectro poltico hacia un solo lado: la derecha (aunque en Brasil esta distincin tenga poca solidez doctrinaria, pues la derecha es bsicamente conservadora y clientelista). Durante el gobierno de Lula, la coalicin se ha ampliado. Y no se trata solo de la cantidad de partidos que la integran sino, principalmente, de su heterogeneidad poltico-ideolgica (aunque las doctrinas y los principios, insisto, cuenten cada vez menos para la mayora de los partidos). La coalicin gubernamental incluye desde agrupaciones ntidamente conservadoras, como el Partido Popular, hasta formaciones de izquierda. Gracias a la amplitud de la coalicin, especialmente desde el segundo mandato de Lula, cuando se sum el poderoso Partido del Movimiento Democrtico Brasileo (PMDB), el gobierno logr articular una amplia mayora en la Cmara de Diputados e incluso una ajustada mayora en el Senado. Su base parlamentaria es, en principio, ms holgada que la de Cardoso. Pero aunque ello obviamente favorece la aprobacin de sus proyectos, el gobierno de Lula, sobre todo durante el primer mandato, se ha visto perjudicado por la falta de coordinacin estratgica en el Congreso. La ausencia de una identidad poltico-ideolgica y las dificultades para convencer a los legisladores, especialmente desde que la crisis poltica de 2005 afect la respetabilidad del PT y del gabinete, hicieron que la aprobacin de los proyectos dependa cada vez ms de la abundante distribucin de prebendas.

base socioeconmica favorable

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La amplitud poltico-ideolgica y la multiplicidad de intereses de la coalicin oficialista se manifiesta no solo en las dificultades encontradas en el Congreso, sino tambin en un gobierno muy heterogneo, que enfrenta problemas de coordinacin21. Y es que a la variopinta coalicin de partidos hay que sumarle, sobre todo en el primer mandato de Lula, la presencia de las diversas corrientes internas del PT, especialmente en el segundo y el tercer escalones de los ministerios liderados por polticos de los partidos asociados. Una rpida revisin permite confirmar la heterogeneidad sealada: en el segundo gobierno de Lula encontramos liberales ortodoxos en el Banco Central, liberales desarrollistas en Hacienda, el BNDES y otros ministerios con funciones econmicas, as como tambin en la Casa Civil; adems, varios ministros y secretarios ligados a movimientos sociales y sindicatos o al PT y a partidos de izquierda. La heterogeneidad de la coalicin y la incorporacin de representantes de diferentes actores colectivos de extraccin popular multiplicaron los accesos al aparato del Estado de una porcin mucho mayor de grupos de inters. Ello marca la diferencia ms importante en las relaciones Estado/sociedad civil en comparacin con la gestin de Cardoso. Esta articulacin amplia, que se materializa a travs del acceso al Estado de diversos sectores sociales, constituye uno de los elementos claves para singularizar el periodo Lula. Y resulta ms importante que la representacin funcional de la sociedad civil en rganos colegiados y consultivos como el Consejo de Desarrollo Econmico y Social22. En cualquier caso, resulta difcil decir cul es el efecto exacto de esta expansin del acceso al Poder Ejecutivo, aunque seguramente ella genera al menos un mayor sentimiento de inclusin para sectores antes polticamente apartados del poder. Esta verdadera miscelnea de intereses e inclinaciones polticas que caracteriza a la coalicin oficialista y de la cual solo escapan dos o tres partidos de oposicin, no tanto por sus diferencias polticas como por las exigencias de la competencia partidaria tiende a borrar las fronteras entre los diversos partidos que forman parte del gobierno, que adems son organizaciones extremadamente heterogneas. Todo esto dificulta an ms la coordinacin gubernamental y parlamentaria y pone a Lula en el lugar de rbitro permanente23.
21. Sobre la dificultad de coordinacin dentro del gobierno y en el Congreso durante el primer gobierno de Lula, v. B. Sallum Jr. y E. Kugelmas: O Modo Lula de Governar, cit., pp. 275-281. 22. Durante el segundo gobierno de Lula, ese Consejo contina estando, contrariamente a la expectativa de Luiz Werneck Viana, tan vaco como en su primer gobierno. Ver L. Werneck Vianna: O Estado Novo do PT en Gramsci e o Brasil, <www.acessa.com/gramsci/?page=visualizar&id=755>, julio de 2007, fecha de consulta: 1/9/2008. 23. Ibd.

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Brasilio Sallum Jr.

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Adems, el perfil multifactico y conflictivo de la coalicin de gobierno refuerza el impulso disolvente de la legislacin electoral y de las leyes que regulan las relaciones entre los poderes de Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y entre los tres niveles de gobierno (nacional, estadual y municipal). Todo esto debilita el rol de los partidos polticos24 y abre un espacio amplio para una actuacin independiente y directa del presidente en relacin con el pueblo. Este contexto poltico, junto con la situacin socioeconmica ya descripta y su gran capacidad de comunicacin, le permite a Lula desplegar una campaa poltica permanente muy exitosa, por medio de apariciones pblicas y discursos casi diarios. El populismo de Lula es, efectivamente, una estrategia poltica, pero como todo populismo, tiene como fundamento polticas distributivas o, al menos, la promesa de su adopcin25. En sociedades tan desiguales como las latinoamericanas, este componente es esencial. No se trata de confundir la nocin poltica de populismo con el significado que le han dado los economistas conservadores en alusin a un distribucionismo irresponsable. Como ha demostrado el gobierno de Lula, es posible implementar polticas fiscales responsables, con supervit fiscal, con polticas distributivas. Pero adems es necesario ampliar lo que se entiende por polticas distributivas: las medidas de estabilizacin monetaria orientadas a frenar rpidamente procesos de inflacin o de hiperinflacin deben ser consideradas distributivas, ya que en los hechos distribuyen recursos a favor de los trabajadores y de los sectores ms pobres. Esto explica que ciertos apstoles del neoliberalismo, como Carlos Menem en Argentina, hayan podido desarrollar estrategias polticas populistas. La estrategia populista y las condiciones que la posibilitaron produjeron la alta aprobacin popular de la que goza hoy el gobierno, y en especial el presidente, que parece blindado contra posibles adversarios y que cuenta con una gran capacidad de maniobra. Eso se materializa de varias maneras: aunque a disgusto, el PT parece aceptar, al menos por el momento, la decisin de Lula de impulsar a la ministra jefa de la Casa Civil, Dilma Rousseff, como candidata a sucederlo. Tambin a disgusto, el PT nacional ha aceptado alianzas electorales no deseadas en las elecciones municipales de 2008. Del mismo
24. Examino este efecto disolvente en B. Sallum Jr.: A Crise do Governo Lula e O Dficit de Democracia no Brasil en Luiz Carlos Bresser-Pereira (ed.): Economia Brasileira na Encruzilhada, Editora FGV, Ro de Janeiro, 2006, disponible en Gramsci e o Brasil, <www.acessa.com/gramsci/?page= visualizar&id=443>, fecha de consulta: 1/9/2008. 25. Al contrario de lo que argumenta Kart Weyland, en un excelente balance y revisin conceptual del trmino. Ver K. Weyland: Clarifying a Contested Concept: Populism in the Study of Latin American Politics en Comparative Politics vol. 34 No 1, 10/2001.

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modo, los candidatos a intendente de los partidos que forman la base de sustentacin del gobierno que es amplsima y est integrada por 13 agrupaciones se disputan el apoyo presidencial. Y hasta los candidatos que pertenecen a partidos de oposicin evitan atacar directamente a Lula. En definitiva, no se ve una fuerte oposicin poltica, a excepcin de algunos movimientos a favor de la reforma agraria y ciertos reclamos empresariales contra la alta tasa de inters, los impuestos y el incremento del gasto pblico. Adems, claro, de las crticas cotidianas de los medios de comunicacin en relacin con la corrupcin, que de todos modos se dirigen ms a la clase poltica en general que al presidente. Esto, desde luego, comenzar a cambiar cuando empiece el proceso electoral para la sucesin presidencial en 2010. En cualquier caso, es excepcional que un presidente que fue afectado por una crisis poltica tan grave como la de 2005, y que en 2006 tuvo que disputar una segunda vuelta para obtener su reeleccin, hoy cuente con tanto apoyo. Las estrategias de reforzamiento del poder presidencial son fenmenos normales en cualquier democracia, inclusive las apelaciones al populismo. No tiene sentido descalificar este tipo de estrategia ni al gobierno que la lleva adelante. Pero es necesario reconocer que se trata de un indicador de que la sociedad y la democracia, terreno en que el populismo prospera, poseen ciertas caractersticas que resultan poco deseables desde el punto de vista de la libertad y de la igualdad. El populismo echa races en sociedades muy desiguales, cuyas bases, en ausencia de perspectivas reales de autotransformacin, son ms permeables a este tipo de discurso. Se trata de democracias en las que el gobierno, y en especial el presidente, dispone de poderes desproporcionados en relacin con los partidos polticos y el resto de los poderes del Estado. Este desequilibrio, a su vez, propicia cierto escepticismo en los partidos como vehculos de lucha por el poder y alienta la creencia en la capacidad del lder para solucionar todos los problemas, en especial si es carismtico.

Cerrando el crculo
Espero haber demostrado que el gobierno de Lula contina con los elementos bsicos del de Cardoso en un sentido ms amplio de lo que usualmente se admite. No se trata solo de la preservacin de la poltica macroeconmica y de las reformas liberales introducidas en la relacin Estado/economa. El gobierno de Lula profundiza el movimiento iniciado en el periodo anterior en el sentido de una consolidacin de la hegemona liberal y de la democracia como sistemas de dominacin social. Esta es su especificidad.

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