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Sixime Printemps du droit constitutionnel ****** Lexamen de la constitutionnalit de la loi par le Conseil dEtat ****** Journe dtude organise

au Conseil dEtat par le Centre de recherche en droit constitutionnel de lUniversit de Paris I Panthon-Sorbonne ****** Vendredi 1er avril 2011 ****** Expos de synthse par Jean-Marc Sauv1 Vice-prsident du Conseil dEtat ******

Si large quait t [] lextension des pouvoirs du juge dans linterprtation de la loi, elle ne saurait aller jamais jusqu priver de force un acte lgislatif [] Les rgles de droit dgages par une forte jurisprudence ont tt ou tard [] mme en dehors de leur domaine, une influence salutaire et comme une sorte dirradiation. Cest le seul rle, selon nous, quen ltat du droit puisse avoir votre jurisprudence, en dehors du domaine qui vous est propre, des actes administratifs. 2 Le prsident Latournerie, en concluant ainsi sur les arrts du 6 novembre 1936 Arrighi et Dame veuve Coudert, exprimait avec force le rle que le juge administratif entendait alors tre le sien dans le domaine du contrle de constitutionnalit des lois. Ce rle na depuis lors pas substantiellement chang. Par ces deux arrts de section, le Conseil dEtat a jug qu En ltat actuel du droit public franais, le moyen tir de linconstitutionnalit dune loi nest pas de nature tre discut devant le Conseil dEtat statuant au contentieux 3. Cette solution nallait pas de soi en 1936. La question tait fortement agite en doctrine et des avis trs hautement autoriss militaient en faveur [dun contrle de la constitutionnalit des lois] 4. En outre, si les
Texte crit en collaboration avec M. Timothe Paris, premier conseiller de tribunal administratif et de cour administrative dappel, charg de mission auprs du Vice-prsident du Conseil dEtat. 2 Concl Latournerie sur CE 6 nov 1936, Arrighi et Dame veuve Coudert, Dalloz 1938.3.1 note Eisenmann. 3 CE sect. 6 novembre 1936, Arrighi et Dame veuve Coudert, Lebon p. 966. 4 R. Latournerie, in Documents pour service lhistoire de llaboration de la Constitution, t. III, p. 132, cit par B. Genevois, Le Conseil dEtat nest pas le censeur de la loi au regard de la Constitution, RFDA 2000 p. 175, note 3.
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arguments juridiques lencontre dun tel contrle taient srieux, ceux-ci taient loin dtre dcisifs : Eisenmann, dans son commentaire de ces deux arrts, la dmontr de manire convaincante. Il nen reconnaissait pas moins quil approuvait au fond, du point de vue politique ou de lopportunit, la dcision [du Conseil dEtat] laquelle [il ne pouvait] reconnatre en droit une pleine ncessit 5. Il soulignait ainsi le motif fondamental qui avait dtermin le Conseil dEtat ne pas, selon ses propres termes, sauter le pas en se reconnaissant le pouvoir de contrler la constitutionnalit des lois. Ce motif, cest la conscience qua le juge de sa propre lgitimit. Il sagissait autrement dit, pour le Conseil dEtat, dun acte de responsabilit. Et cette mme conscience de ses responsabilits na jamais cess dtre au cur de lapproche, par celui-ci, de lexamen de la constitutionnalit des lois. De fait, les travaux de ce colloque lont mis en vidence : pour le Conseil dEtat, lexamen de la constitutionnalit des lois est gouvern par la volont constante de respecter lquilibre des institutions et des pouvoirs (I). En outre, lapplication et linterprtation que fait le Conseil dEtat de la Constitution sont guides par lobjectif dassurer la cohrence de lordre juridique interne (II). I. Pour le Conseil dEtat, lexamen de la constitutionnalit des lois est gouvern par la volont constante de respecter lquilibre des institutions et des pouvoirs. Chacun le sait, lexistence dun juge de la constitutionnalit des lois est, en France, un acquis rcent. De plus, lorganisation institutionnelle franaise na jamais conduit, avant comme aprs 1958, confier une juridiction unique un rle de Cour suprme qui aurait en charge la rgulation de lensemble de lordre juridique. Le Conseil constitutionnel, comme le Conseil dEtat et, certains gards, la Cour de cassation, est bien une juridiction spcialise, juge dattribution, souverain dans lexercice de sa comptence, mais non une Cour suprme polyvalente , ainsi que le soulignait le doyen Vedel6. Le Conseil dEtat na de ce fait jamais t absent de lunivers constitutionnel 7, ainsi que la rappel ce matin le prsident Stirn. Il veille nanmoins, dans ce domaine comme dans les autres, respecter pleinement les limites de ses attributions. A.- Sil exerce un examen complet et approfondi de la conformit des textes lgislatifs la Constitution, il ne le fait ainsi que dans lexercice de sa mission consultative. 1.- Un tel examen dcoule directement de la responsabilit qui lui incombe dans ce domaine : laffirmation progressive dun vritable contrle de constitutionnalit des lois, la suite notamment de la dcision Libert dassociation du 16 juillet 19718, de la rforme des modalits de saisine du Conseil constitutionnel en 19749 et sous leffet, aujourdhui, de la question prioritaire de constitutionnalit10, rendait ncessaire que la mission consultative
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C. Eisenmann, note sous CE 6 novembre 1936, Arrighi et Dame veuve Coudert, Dalloz 1938.3.1. G. Vedel, in La lgitimit de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, G. Drago, B. Franois et N. Molfessis (dir.), prface p. XI 7 B. Stirn, Le Conseil dEtat et la Constitution, in Mlanges Jean-Franois Lachaume : droit administratif, permanences et convergences, Dalloz, Paris, 2007, pp. 1001 et sq. 8 Cons. const. Dcision n 71-44 DC du 16 juillet 1971, Loi compltant les dispositions des articles 5 et 7 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association. 9 Loi n 74-904 du 29 octobre 1974 portant rvision de larticle 61 de la Constitution. 10 Loi constitutionnelle n 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve Rpublique et

du Conseil dEtat intgre pleinement cette volution. Il sagit tout dabord pour celui-ci de remplir pleinement son office de conseiller juridique du Gouvernement et du Parlement, en donnant un avis qui offre la plus grande scurit juridique possible et qui permette de prvenir, autant que faire se peut, une dclaration de non-conformit de la loi par le Conseil constitutionnel. En outre, la monte en puissance du contrle de constitutionnalit depuis quatre dcennies comme dailleurs du contrle de conventionalit depuis deux dcennies- donne une plus grande sensibilit et un rle stratgique plus important la mission consultative du Conseil dEtat. Elle confre ce faisant ce dernier une plus grande responsabilit. Les avis quil rend restent principalement destins au Gouvernement ou au Parlement, selon lorigine du texte examin, mais le Conseil constitutionnel, lorsquil exerce son contrle de constitutionnalit a priori en a galement connaissance, ainsi que le prsident Schrameck la soulign. Ces avis sont aussi revtus dune plus grande publicit, lorsque, sur les projets de loi, ils sont mentionns dans le rapport annuel du Conseil dEtat, ou que, sur les dispositions des propositions dont lauteur ne demande pas la disjonction, ils sont diffuss dans le cadre du dbat parlementaire. Cette publicit a aussi pour effet de rendre plus visibles les hypothses, certes rares, dans lesquelles les formations consultatives du Conseil dEtat nauraient pas relev une question de constitutionnalit qui se posait ou auraient donn une interprtation de la Constitution diffrente de celle retenue ensuite par le Conseil constitutionnel. Plusieurs exemples rcents de divergence peuvent ainsi tre cits: ainsi celle portant sur les articles 5 11 de la loi dite HADOPI 1 , relatifs aux sanctions administratives pouvant tre prononces lencontre des auteurs de tlchargements illgaux, qui ont t censurs par le Conseil constitutionnel11, alors que le Conseil dEtat avait pralablement donn un avis favorable dont les motifs essentiels ont t publis dans son rapport public12. La loi interdisant la dissimulation du visage dans lespace public13 fournit un second exemple de divergence : le Conseil dEtat navait pas recommand une interdiction gnrale et absolue dans son tude adopte le 25 mars 201014 et il avait donn, le 12 mai 2010, un avis dfavorable au projet de loi, alors que le Conseil constitutionnel a jug la loi conforme la Constitution15. Sous le ciel de la Constitution, plusieurs analyses contradictoires peuvent donc coexister, mme si, cela va de soi, le Conseil constitutionnel a le dernier mot. 2.- De ces volutions, dcoule pour le Conseil dEtat une responsabilit particulire qui le conduit faire de la Constitution, avant mme les engagements internationaux auxquels la France est partie, la norme de rfrence dans lexercice de sa mission consultative, comme elle lest dans lexercice de sa mission contentieuse, ainsi que la rappel la dcision dassemble Sarran, Levacher et autres du 30 octobre 199816. Tel est le cas, bien sr, lors de lexamen des projets de lois organique. Le Conseil dEtat sattache alors
loi organique n 2009-1523 du 10 dcembre 2009 relative l'application de l'article 61-1 de la Constitution. Cons const. Dcision n 2009-580 DC du 10 juin 2009, Loi favorisant la diffusion et la protection de la cration sur internet. 12 Conseil dEtat, rapport public 2009, Activit juridictionnelle et consultative de la juridiction administrative, pp. 94-95. 13 Loi n 2010-1192 du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans l'espace public. 14 Etude relative aux possibilits juridiques dinterdiction du port du voile intgral, rapport adopt par lassemble gnrale plnire du Conseil dEtat le 25 mars 2010. 15 Cons. const. dcision n 2010-613 DC du 07 octobre 2010, Loi interdisant la dissimulation du visage dans l'espace public. 16 CE ass. 30 octobre 1998, Sarran et Levacher et autres, Lebon p. 368.
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dterminer, notamment, la nature des dispositions qui relvent de la loi organique et celles qui relvent de la loi ordinaire17. Il sattache galement vrifier que les dispositions des lois organiques ne vont pas au-del du champ de lhabilitation confre par le constituant18. De manire plus gnrale, la Constitution est la norme essentielle au regard de laquelle le Conseil dEtat examine lensemble des projets et des propositions de loi Jean-Eric Schoettl la soulign pour ces dernires-. Lon peut penser par exemple au contrle quexercent ses formations consultatives sur la rpartition entre les domaines de la loi et du rglement, mais aussi sur le respect des principes constitutionnels, tels que ceux de libre administration et dautonomie financire des collectivits territoriales19, les principes dgalit et de participation20 et, plus gnralement, lensemble des droits et liberts contenus dans le bloc de constitutionnalit . La loi organique fixant dsormais les conditions dlaboration des projets de loi, le Conseil dEtat fait en outre respecter ces nouvelles conditions qui sont autant dobligations de mthode et de procdure pour le Gouvernement. Les formations consultatives, conformment la loi organique du 15 avril 200921, veillent ainsi de manire scrupuleuse au contenu, la qualit et la sincrit des tudes dimpact, afin que celles-ci puissent clairer le plus utilement possible le Parlement lors de la discussion du projet de loi22. Ces questions ont t voques cet aprs-midi par M. Combrade et nous venons den dbattre. B.- La conscience de sa responsabilit et la volont de respecter lquilibre des institutions et des pouvoirs, qui conduisent le Conseil dEtat exercer un examen approfondi de la constitutionnalit des textes lgislatifs dans sa mission consultative, lamnent linverse, dans ses attributions contentieuses, ninvestir le champ du contrle de la conformit des lois la Constitution que de manire suppltive ou, dsormais, prparatoire. Larrt Mlle Deprez et Baillard du 5 janvier 2005 le dmontre avec clat : cet arrt a confirm a fortiori la solution issue de la jurisprudence Arrighi, en la fondant, dsormais, sur les dispositions et les travaux prparatoires de la Constitution du 4 octobre 1958. 1.- Le Conseil dEtat na ainsi jamais entendu tre le rgulateur des relations entre les pouvoirs publics constitutionnels. Il se dclare par consquent incomptent pour connatre des relations entre ces pouvoirs et il regarde comme des actes de gouvernement les dcisions telles que celle dorganiser un rfrendum23, les dcisions de nomination des membres du
Examinant le projet de loi organique et le projet de loi relatifs lapplication du quatrime alina de larticle 13 de la Constitution, le Conseil dtat a ainsi estim que relevait de la loi organique, et non de la loi ordinaire, la dsignation de la commission parlementaire permanente appele se prononcer sur la nomination des membres (autres que de droit) du Conseil constitutionnel, et des personnalits qualifies du Conseil suprieur de la magistrature. Conseil dEtat, rapport public 2010, Bilan de lactivit du Conseil dEtat et de la juridiction administrative en 2009, EDCE, La documentation franaise, Paris, 2010, p. 100. 18 Examinant le projet de loi organique relatif au Conseil conomique, social et environnemental, lassemble gnrale a ainsi estim quune disposition du projet, ouvrant une nouvelle possibilit de saisine du Conseil conomique, social et environnemental par le Prsident de lAssemble nationale ou par le Prsident du Snat allait au-del de lhabilitation confre par larticle 71 de la Constitution au lgislateur organique. Conseil dEtat, rapport public 2010, op. cit. idem, p. 100. 19 Voir par exemple Conseil dEtat, rapport public 2010 op. cit. idem, p. 117 propos de lexamen du dispositif transitoire prvu contenu dans le projet de loi de finances pour 2010 dans le cadre de la rforme de la taxe professionnelle. 20 Voir par exemple Conseil dEtat, rapport public 2010, op. cit. idem, p. 121-122, propos de la demande davis du Gouvernement sur la rforme de larchitecture des corps de la fonction publique dEtat. 21 Loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relative l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. 22 Voir sur ce point, en particulier le rapport public 2010, pp. 97 et sq. 23 CE 29 avril 1970, Comits des chmeurs de la Marne et Le Gac, Lebon p. 279.
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Gouvernement24 ou encore la dcision de dissoudre lAssemble nationale25. Il se refuse galement juger des actes relatifs lorganisation ou au fonctionnement du Conseil constitutionnel26, ainsi que la galement rappel le prsident Stirn. Le Conseil dEtat nest pas [non plus] le censeur de la loi au regard de la Constitution , selon le titre de larticle du prsident Genevois la Revue franaise de droit administratif en 200027. Il ne sen est pas moins reconnu comptent certains gards, mais dans le seul but de remdier aux carences les plus manifestes qui rsultaient, jusquil y a peu, de la limitation de la comptence du Conseil constitutionnel au seul contrle a priori des lois non encore promulgues. Cest ainsi que le Conseil dEtat a parfois pu dnier certains textes ayant force de loi le caractre dactes lgislatifs. Ce contrle de lexistence de la loi, quEisenmann nommait contrle de la constitutionnalit de lopration lgislative a t inaugur par un arrt Dame Veuve Massois du 2 dcembre 1854. Il a conduit le Conseil dEtat juger, par exemple, quune ordonnance du 30 dcembre 1958 ayant force de loi en application de larticle 92 de la nouvelle Constitution, navait pu tre regarde comme un acte ayant valeur lgislative, ds lors que le Prsident de la Rpublique demeur en fonction jusquau 8 janvier 1959, dont les pouvoirs taient encore dtermins par la Constitution du 27 octobre 1946, navait pas comptence pour la signer28. Lordonnance a donc t annule. La technique de labrogation implicite procde dune mme logique. Elle ne remet pas en cause le refus constant du juge administratif de censurer la loi au regard de la Constitution, mais elle permet daffirmer la suprmatie de cette dernire sur des textes de valeur lgislative qui ont t adopts avant son entre en vigueur et qui lui sont manifestement contraires. Cest ainsi par exemple que larticle 4 du code pnal de 1810, qui navait pas t formellement abrog et qui prvoyait que nulle contravention ne pouvait tre punie de peines qui naient t prononces par la loi, a t regard comme abrog sur ce point par les articles 34 et 37 de la Constitution du 4 octobre 195829. Encore le Conseil dEtat ne fait-il usage de cette facult que dans de trs rares hypothses : il na, par exemple, pas regard contraires au principe de lacit issu du Prambule de 1946, les dispositions de la loi du 1er juin 1924 qui maintiennent en vigueur les dispositions du code civil dAlsace et de Moselle prvoyant lobligation dassurer un enseignement religieux dans toutes les coles de ces dpartements30. Il ne peut toutefois tre exclu que la jurisprudence sur labrogation tacite par la Constitution des dispositions lgislatives antrieures et incompatibles avec elle fasse lavenir lobjet dun rexamen la lumire de lentre en vigueur de la question prioritaire
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CE 16 septembre 2005, Hoffer, Lebon T. p. 691. CE 20 fvrier 1989, Allain, Lebon p. 60. 26 Voir notamment CE ass. 9 avril 1999, Mme Ba, Lebon p. 124 : il n'appartient pas la juridiction administrative de connatre de la dcision par laquelle le Prsident de la Rpublique nomme, en application des dispositions de l'article 56 de la Constitution, un membre du Conseil constitutionnel ; voir galement CE ass 25 octobre 2002, Brouant, Lebon p. 345 : le rglement qui dfinit le rgime daccs aux archives du Conseil constitutionnel, qui n'est pas dissociable des conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel exerce les missions qui lui sont confies par la Constitution, ne revt donc pas le caractre d'un acte administratif dont la juridiction administrative serait comptente pour connatre. 27 B. Genevois, Le Conseil dEtat nest pas le censeur de la loi au regard de la Constitution, RFDA 2000, p. 175. 28 CE ass, 1er juillet 1960, FNOSS et Fradin, Lebon p. 441. 29 CE sect. 12 fvrier 1960, Socit Eky, Lebon p. 101. 30 CE 6 avril 2001, Syndicat national des enseignements du second degr (SNES), Lebon. p. 170.

de constitutionnalit. 2.- La contribution quapporte le Conseil dEtat au contrle de la constitutionnalit des lois en vigueur au travers de la question prioritaire de constitutionnalit procde de la mme perspective de sparation, sinon des pouvoirs, du moins des fonctions et de respect des comptences dvolues au Conseil constitutionnel dans notre organisation institutionnelle. La question de savoir si le Conseil dEtat est un juge constitutionnel a t traite ce matin par M. Derosier et Mme Macaya. Elle se prsente sous un jour nouveau depuis lentre en vigueur de la question prioritaire de constitutionnalit : autrement dit, le rle de filtre du Conseil dEtat ferait-il de lui un juge de la conformit de la loi la Constitution et du Conseil constitutionnel le juge de la non-conformit avec des pouvoirs dannulation de la loi ? La rponse me parat clairement ngative. Le Conseil dEtat et la juridiction administrative contribuent certes au contrle de constitutionnalit de la loi : la volont que les justiciables et les juges sapproprient notre loi fondamentale sest inscrite au cur des objectifs qui ont conduit linstauration du double filtre prvu par la Constitution et la loi organique. Mais, dune part, les juridictions ordinaires ne peuvent censurer les dispositions lgislatives contestes et, parmi ces juridictions, loin de prononcer un pr-jugement de constitutionnalit, le Conseil dEtat ne procde pas un filtrage trop strict de la QPC et se borne motiver trs sommairement et mme laconiquement les dcisions de transmission quil rend, sans entrer dans une dmonstration de linconstitutionnalit de la loi. Cette pratique est notablement diffrente, par exemple, de celle des juridictions allemandes qui, dans leurs dcisions de renvoi prjudiciel la Cour constitutionnelle fdrale, doivent indiquer en dtail les motifs qui, selon elles, justifient linconstitutionnalit de la norme. Dautre part, lorsquune juridiction administrative ou judiciaire- rejette la question de constitutionnalit, sa dcision na pas pour objet de dclarer la loi conforme la Constitution, mais simplement de constater que les conditions mises la transmission de la question au Conseil constitutionnel ne sont pas remplies. La juridiction administrative sest ainsi attache, depuis le 1er mars 2010, une lecture de la loi organique qui soit pleinement conforme la lettre et lesprit de ce texte. Le nombre de questions prioritaires de constitutionnalit transmises au Conseil constitutionnel 67 au cours de lanne 2010- en tmoigne, comme le fait que, dans prs de 25% des cas, cette transmission a conduit une censure au moins partielle des dispositions lgislatives contestes. Linterprtation que fait le Conseil dEtat des notions de disposition applicable au litige , comme celle du caractre nouveau ou srieux de la question, permettent en effet de transmettre au Conseil constitutionnel, non pas les seules dispositions lgislatives prsumes inconstitutionnelles, mais toutes celles qui suscitent un doute raisonnable au regard de la Constitution, tout en cartant les autres de manire, on le sait, assez fortement motive quant labsence de question nouvelle ou srieuse. La dmarche du Conseil dEtat et de la juridiction administrative procde donc manifestement dune volont de coopration loyale qui reconnat pleinement la souverainet du Conseil constitutionnel dans le champ de ses attributions.

II. Selon la mme logique de responsabilit, lapplication et linterprtation que fait le Conseil dEtat de la Constitution sont guides par la volont dassurer la cohrence de notre ordre juridique interne Lorganisation juridictionnelle franaise, qui aboutit en fait ce que chaque ordre de juridiction ne dispose que dune comptence dattribution, a pour contrepartie une responsabilit particulire des trois cours suprmes dans la cohrence, et mme la cohsion de notre systme juridique. A fortiori ds lors quil sagit dappliquer et dinterprter la norme qui structure celui-ci, la Constitution. La conscience de cette responsabilit particulire transparat de manire vidente dans le rapport du Conseil dEtat la Constitution et dans son uvre constitutionnelle, si je puis risquer ce qui nest pas tout fait un oxymore. A.- Le thme de ce colloque, celui des relations entre le Conseil dEtat et le contrle de constitutionnalit des lois, renvoie aussi, bien sr, la question de lapplication que fait le juge administratif de la Constitution en labsence de loi. A cet gard, la ligne suivie par le Conseil dEtat a toujours t guide par la volont dassurer la suprmatie effective de notre loi fondamentale dans lordre juridique interne et, partant, de contribuer au respect de la hirarchie des normes. Le bloc de constitutionnalit , catgorie forge loccasion du contrle de constitutionnalit des lois et pour les besoins de celui-ci, est donc, de fait, une source dinspiration de la jurisprudence administrative et le Conseil dEtat rend ainsi directement opposables au pouvoir excutif et ladministration les principes et les rgles que contient ce bloc . 1.- La source dinspiration que reprsente la Constitution pour la jurisprudence administrative sest, notamment, exprime et incarne dans les principes gnraux du droit. Larrt Syndicat gnral des ingnieurs-conseils du 26 juin 195931, par exemple, a expressment rappel que les principes gnraux du droit rsultaient notamment du Prambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Selon une logique similaire, cest galement en se fondant sur ce mme Prambule et au constat de labsence de la lgislation densemble que celui-ci prvoit dans ce domaine- que le Conseil dEtat avait ds le 7 juillet 1950, avec larrt Dehaene 32, dfini le rgime juridique du droit de grve dans les services publics. En outre, aujourdhui, lorsquune correspondance existe entre un principe dgag par la jurisprudence constitutionnelle et un principe gnral du droit, le Conseil dEtat sinspire directement du principe constitutionnel pour linterprtation et lapplication de ce dernier. Tel est le cas, par exemple, du principe gnral rgissant lorganisation des institutions reprsentatives de la fonction publique , que le Conseil dEtat a appliqu au Conseil suprieur des universits, en sinspirant directement du principe fondamental reconnu par les lois de la Rpublique dindpendance des personnels enseignants -chercheurs dgag par le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 20 janvier 198433. A bien des gards, la technique de linterprtation conforme de la loi au regard de la Constitution rejoint cette mme volont du Conseil dEtat dassurer la suprmatie de la Constitution dans lordre juridique interne. Larrt Ministre de lagriculture c/ Dame
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CE sect. 26 juin 1959, Syndicat gnral des ingnieurs-conseils, Lebon p. 394. CE ass. 7 juillet 1950, Dehaene, Lebon p. 426. 33 Voir sur ce point CE 19 mai 1985, Fdration des syndicats gnraux de l'ducation nationale et de la recherche publique CFDT et autres, Lebon p. 109 et les conclusions de Mme Laroque sur cette dcision, qui mettent en vidence linspiration directe qua constitue, pour la solution rendue par le Conseil dEtat, la dcision du Conseil constitutionnel n 83-165 DC du 20 janvier 1984, loi relative lenseignement suprieur.

Lamotte34, par lequel le Conseil dEtat a interprt une disposition lgislative interdisant tout recours, comme ne pouvant exclure la possibilit de former un recours pour excs de pouvoir, tait dj empreint dune inspiration constitutionnelle. Sous lempire de la Constitution de la Vme Rpublique, une dcision d'Assemble du 29 avril 1994, Haut commissaire de la Rpublique en Nouvelle-Caldonie35 a, selon une mme logique, interprt le statut de ce territoire en fonction de la jurisprudence du Conseil constitutionnel36 selon laquelle une loi fixant les conditions essentielles d'exercice d'une libert publique doit tre la mme sur l'ensemble du territoire de la Rpublique37. La dcision de section Lesourd du 22 juin 200738 tmoigne de manire encore plus vidente de la volont du Conseil dEtat de mettre pleinement en uvre la supriorit de la Constitution sur la loi au travers de la technique de linterprtation conforme : celui-ci a appliqu les dispositions de l'article 20 bis de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique de l'Etat, en les interprtant dune manire pleinement compatible avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative au principe d'galit d'accs aux emplois publics jy reviendrai-. 2.- Les textes constitutionnels sont aussi une source directe de principes et de normes que le Conseil dEtat rend opposables ladministration. La reconnaissance ou la dcouverte par celui-ci de plusieurs principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique procde de cette dmarche. Lon peut penser aux dcisions du 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris39 et du 3 juillet 199640 Kon, qui ont respectivement rang au nombre de ces principes la libert dassociation et la prohibition de lextradition fonde sur un but politique. Il en va de mme pour le principe de lacit, aux termes de larrt Syndicat national des enseignements du second degr.41 Sil arrive que le Conseil dEtat dcouvre ainsi des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique, il ne le fait que pour les besoins du contrle quil exerce sur les actes administratifs et il veille naturellement ne pas entrer en contradiction avec le Conseil constitutionnel. Et, lorsque de tels principes ont t expressment reconnus par le juge constitutionnel, le Conseil dEtat en fait directement usage : la dcision du 29 mai 1992 Association amicale des professeurs titulaires du musum national d'histoire naturelle est expressment fonde sur le principe fondamental reconnu par les lois de la Rpublique nonc par le Conseil constitutionnel dans sa dcision n83-165 DC du 20 janvier 1984 42. Plus gnralement, comme le Conseil dEtat la rappel dans son arrt dAssemble Commune dAnnecy du 3 octobre 200843, les dispositions qui procdent du Prambule de la Constitution et lensemble des droits et devoirs dfinis dans la Charte de lenvironnement ont, pour le juge administratif, une valeur constitutionnelle et simposent aux pouvoirs publics et aux autorits administratives dans leurs domaines de comptence respectifs .
CE ass. 17 fvrier 1950, Ministre de lagriculture c/ Mme Lamotte, Lebon p. 111. CE ass. 29 avril 2004, Haut commissaire de la Rpublique en Nouvelle-Caldonie, Lebon p. 205. 36 Cons. const. dcision n 84-185 DC du 18 janvier 1985, Loi modifiant et compltant la loi n 83-663 du 22 juillet 1983 et portant dispositions diverses relatives aux rapports entre l'Etat et les collectivits territoriales. 37 Voir sur ce point, notamment, B. Genevois, Le Conseil d'Etat et l'interprtation de la loi, RFDA 2002, p. 877. 38 CE sect. 22 juin 2007, Lesourd, Lebon p. 253 avec les conclusions de T. Olson. 39 CE ass. 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris, Lebon. p. 317. 40 CE ass. 3 juillet 1996, Kon, Rec. p. 255. 41 CE 6 avril 2001, Syndicat national des enseignements du second degr (SNES), prcit. 42 CE 29 mai 1992, Association amicale des professeurs titulaires du musum national d'histoire naturelle, Lebon p. 216. 43 CE ass. 3 octobre 2008, Commune dAnnecy, Lebon p. 322.
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B.- Quel que soit le prisme au travers duquel le Conseil dEtat examine la constitutionnalit des lois, que ce soit dans lexamen complet quil en fait dans lexercice de son activit consultative, au travers du contrle suppltif ou prparatoire de constitutionnalit quil exerce au contentieux, notamment du fait de la question prioritaire de constitutionnalit, ou au travers de lapplication directe de la Constitution aux actes administratifs, une responsabilit fondamentale lui incombe : celle de contribuer la cohrence de linterprtation, par les cours suprmes, des normes de valeur constitutionnelle. La tripartition qui fonde lorganisation du systme juridictionnel franais, entre un juge constitutionnel, un juge administratif et un juge judiciaire, est certes un hritage de lhistoire. Mais elle obit aussi une logique defficience. De la spcialisation juridictionnelle la fois par les comptences exerces et les normes de rfrence mobilises, internes ou internationales- dcoule en effet une efficacit accrue du contrle exerc, dans son domaine respectif, par chacune des juridictions suprmes et, partant, une protection renforce des droits et des liberts. Mais cette organisation requiert en contrepartie des trois juridictions suprmes un devoir de cohrence de leur jurisprudence et de coopration, voire de cohsion, entre elles. Chacune est souveraine dans lexercice de ses comptences, y compris pour faire respecter le primat des engagements internationaux sur la loi : cest loffice propre du Conseil dEtat et de la Cour de cassation. Mais cette souverainet a pour limite, tout le moins morale et thique, la responsabilit qui incombe chacune de ces juridictions suprmes de garantir le fonctionnement harmonieux du systme. 1.- De cette exigence dcoule naturellement, pour le Conseil dEtat, le respect de linterprtation donne par le Conseil constitutionnel de la loi, lorsquil fait application de cette dernire. Tel est le sens de la dcision dassemble SA La Cinq du 11 mars 199444, par laquelle le Conseil dEtat a jug que, pour lapplication et linterprtation dune loi, le juge administratif est li par les rserves dinterprtation formules par le Conseil constitutionnel dans sa dcision statuant sur la conformit de cette loi la Constitution. Cette pleine reconnaissance de lautorit de la chose juge se traduit concrtement par le visa et/ou la mention explicite de la dcision du juge constitutionnel dans les motifs de celle du Conseil dEtat. 2.- Mais le devoir de cohrence jurisprudentielle et de coopration des cours suprmes va ncessairement au-del de cette stricte discipline jurisprudentielle. Il exige aussi de reconnatre pleinement quune juridiction suprme ne peut scarter de la chose interprte par lune des deux autres que sil existe des motifs dterminants daller dans ce sens. La ligne du Conseil dEtat en ce domaine a t, me semble t-il, clairement exprime par le prsident Labetoulle, dans les conclusions quil a prononces sur la dcision dAssemble Association Les Verts du 23 novembre 198445 : Sans doute navons-nous jamais considr que la solution adopte sur un point donn par une autre juridiction souveraine ft par principe meilleure que celle que vous-mmes aviez pu donner prcdemment au mme problme, ni que cette divergence ft pour vous une raison dcisive de changer de position. Il reste cependant quil faut de bonnes raisons pour admettre de telles contradictions .
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CE ass. 11 mars 1994, SA La Cinq, Lebon p. 117, avec conclusions P. Frydman. CE ass. 23 novembre 1984, Association "Les Verts" Parti cologiste et autre, Lebon p. 382.

Cest ainsi que dans la dcision Lesourd -je lai voqu- le Conseil dEtat sest pleinement appropri linterprtation du principe dgalit entre les hommes et les femmes faite par le Conseil constitutionnel. Mais il est all dans ce sens, alors mme que la rserve dinterprtation formule par le Conseil constitutionnel ne sappliquait aux dispositions lgislatives sur le fondement desquelles avait t dict le dcret dont la lgalit tait conteste que de manire indirecte par ricochet selon la formule du commissaire du gouvernement Terry Olson-. Ce dernier, pour tayer la solution quil proposait la section du contentieux, affirmait avec conviction dans ses conclusions que La priorit de lheure nest pas ou nest plus la dlimitation de prs carrs, de primtres dans lesquels chaque juge serait matre chez lui sans se soucier de lvolution de la rflexion des autres juges et cultiverait son particularisme ou sa susceptibilit. Lessentiel tient dsormais ce que les juges, tous les juges, oeuvrent en commun . La dcision Lesourd comme, par exemple, la dcision Rujovic du 14 mai 201046 sur larticulation de la procdure de la question prioritaire de constitutionnalit avec les obligations rsultant du droit de lUnion europenne, ont t inspires par cette ligne de conduite. Tout autant, voire plus encore que la dcision Lesourd et la dcision Rujovic, le droulement de linstruction de laffaire Commune dAnnecy, comme la solution rendue par lAssemble du contentieux sur cette affaire, tmoignent eux aussi de la volont du Conseil dEtat de prendre pleinement en considration linterprtation que donne le Conseil constitutionnel de la Constitution. LAssemble du contentieux du 27 juin 2008 , au rle de laquelle tait inscrite cette affaire, a t ajourne lorsquil est apparu que le Conseil constitutionnel pouvait prendre position sur la porte juridique de la Charte de lenvironnement propos de la loi relative aux organismes gntiquement modifis. Au vu de la dcision du Conseil constitutionnel du 19 juin47 qui, statuant sur la porte des dispositions de larticle 7 de la Charte de lenvironnement, a jug qu'il n'appartient qu'au lgislateur de prciser les conditions et les limites dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne accder aux informations relatives l'environnement dtenues par les autorits publiques , le Conseil dEtat, pour prendre pleinement en considration cette jurisprudence, a rouvert linstruction de laffaire en notifiant aux parties un moyen dordre public et il a renvoy le jugement de laffaire une sance de jugement qui sest tenue le 26 septembre 2008. Au fond, la dcision rendue par lassemble du contentieux a t pleinement conforme linterprtation donne par le Conseil constitutionnel des dispositions de larticle 7 de la Charte. Certes, ni la dcision Commune dAnnecy ni, avant elle, la dcision Lesourd, ne visent, ni ne font explicitement rfrence la dcision du Conseil constitutionnel qui a inspir leur solution. Mais, dune part, les similitudes de rdaction entre le Conseil dEtat et le Conseil constitutionnel sont videntes et les conclusions des commissaires du gouvernement mettent en lumire la communaut de vues entre ces deux juridictions. Dautre part, lhypothse que la juridiction administrative mentionne expressment linterprtation donne par dautres juridictions dune norme juridique, alors mme que cette interprtation ne serait pas, en ltat de la jurisprudence, revtue de lautorit de la chose
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CE 14 mai 2010, Rujovic, publier au Lebon. Cette dcision est rapprocher directement de celle rendue deux jours avant par le Conseil constitutionnel : dcision n 2010-605 DC du 12 mai 2010, loi relative l'ouverture la concurrence et la rgulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne. 47 Cons. Const. Dcision n 2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux organismes gntiquement modifis.

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juge, nest pas exclue du champ des rflexions que mne actuellement le groupe de travail sur la rdaction des dcisions de cette juridiction. Ainsi, linterprtation que le Conseil constitutionnel donne de la Constitution est, pour la justice administrative, un repre essentiel et mme dterminant pour que celle-ci puisse dire le droit avec pertinence dans son propre domaine de comptence, lorsque la Constitution est en cause. Si la spcialisation juridictionnelle allait de pair avec une conception exacerbe de la souverainet des cours suprmes, cest tout simplement notre organisation juridictionnelle qui serait frappe au cur. La scurit juridique serait srieusement mise en cause et la ritration de divergences ne pourrait que conduire le Constituant reprendre la main sur cette organisation. * * *

Sil est ainsi une rflexion laquelle conduit cette journe dtude sur le thme de lexamen par le Conseil dEtat de la constitutionnalit des lois, cest, je le crois, celui de la responsabilit particulire des trois juridictions suprmes de notre pays dans la cohrence de notre ordre juridique. Le principe de spcialit, fond sur la souverainet de chacun des ordres de juridiction dans lexercice de ses comptences, est un lment important de notre organisation juridictionnelle. Il est un pilier de lefficacit de notre systme en faveur de la protection des droits et des liberts et, plus largement, de lEtat de droit dans notre pays. Mais il nous cre donc de grands devoirs : parmi ceux-ci, celui de cooprer ensemble, loyalement, la cohsion de notre ordre juridique est sans doute le plus fondamental. Larticulation entre lordre juridique national, en particulier au plan constitutionnel, et les ordres juridiques europens est un enjeu et un dfi redoutable auxquels sont confrontes toutes les juridictions suprmes des Etats membres de lUnion, voire du Conseil de lEurope, et les deux cours europennes, sans que, dans aucun Etat, nait t trouve de solution garantissant leur cohrence de manire pleinement stable et durable. Il y a en la matire plus de solutions ponctuelles et de constats ex-post de cohrence, que de stratgie sre et efficace de prvention des contradictions. Par consquent, il est plus que jamais ncessaire de ne pas se laisser distraire de cet enjeu majeur par des divergences et des dsaccords purement domestiques ou qui, mme non dpourvus de liens avec la conciliation entre le droit interne et le droit europen, ne sont pas justifis. Il est bien sr lgitime que chaque juridiction suprme sefforce de convaincre les autres de la validit de ses thses sur les questions dintrt commun. Cest par exemple ce que nous nous efforons de faire lorsque nous procdons lanalyse des projets et des propositions de loi au regard de la Constitution dans lexercice de notre fonction consultative. Mais quand le Conseil constitutionnel sest exprim, sa jurisprudence ne peut qutre prise en compte. En labsence danalyse commune ou partage, en labsence dautorit de la chose juge ou mme, en ltat de notre jurisprudence, dautorit de la chose interprte, doit prvaloir la force persuasive de sa jurisprudence ou, tout simplement, la discipline juridictionnelle. Le dialogue a toute sa place dans les relations entre juridictions suprmes. Mais assurment pas le dni, qui nous exposerait des contradictions inacceptables, plus forte raison dans la dure. Je suis heureux de remercier chaleureusement en conclusion les organisateurs de cette Journe dtude, le Centre de recherche en droit constitutionnel de lUniversit de Paris I et, en particulier, les professeurs Bertrand Mathieu et Michel Verpeaux, davoir suscit les rflexions et les changes de ce jour sur un sujet qui ntait pas une simple question de cours et qui nous interpelle profondment dans un cadre constitutionnel et organique, sinon refond, du moins substantiellement rform. Pour tracer les voies de lavenir, vous lavez compris, les sages rponses de nos pratiques et de notre jurisprudence constituent de

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prcieux points dappui pour que lactuel printemps de notre droit constitutionnel tienne toutes ses promesses et spanouisse en bel t, sans orages ni dsordres climatiques excessifs. Je remercie enfin chacun des intervenants pour leur contribution claire et je les flicite tous pour la qualit de leur participation.

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