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Planejamento e Gesto

Criao no Brasil de uma Escola Superior de Administrao Pblica

Sergio Paulo Rouanet

ENAP

Criao no Brasil de uma Escola Superior de Administrao Pblica


Sergio Paulo Rouanet

Criao no Brasil de uma Escola Superior de Administrao Pblica


Sergio Paulo Rouanet

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente Helena Kerr do Amaral Diretora de Desenvolvimento Gerencial Margaret Baroni Diretor de Formao Profissional Paulo Carvalho Diretor de Comunicao e Pesquisa Clio Y. Fujiwara Diretor de Gesto Interna Augusto Akira Chiba

ANESP Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental Presidente Amarildo Baesso Diretor Administrativo-Financeiro Ricardo Vidal de Abreu Diretora Scio-Cultural Carmem Priscila Bocchi Diretor de Comunicao e Divulgao Srgio Augusto Ligiero Gomes Diretora de Estudos e Pesquisas Adlia C. Zimbro da Silva Diretor de Assuntos Parlamentares e Articulao Institucional Carlos Frederico R. Gonalves Diretor de Assuntos Profissionais Roberto Seara M. Pojo Rego Suplentes Lgia Aparecida A. C. Lacerda, Adriana Phillips Ligiero e Cristvo de Melo

Rouanet, Sergio Paulo. Criao no Brasil de uma Escola Superior de Administrao Pblica / Sergio Paulo Rouanet. Braslia : ENAP, 2005. 96 p.

1. Escola de Governo. 2. Instituio de Ensino. 3. Administrao Pblica. 4. Administrao Pblica Ensino. 4. Formao Profissional. I. Srgio Paulo Rouanet. II. Ttulo. CDU 37.057(81)

Editor: Clio Y. Fujiwara Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso: Luis Antonio Violin Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto e Livino Silva Neto Ilustrao da capa: Ana Carla Gualberto Cardoso Editorao eletrnica: Danae Carmen Saldanha de Olieira Supervisor Grfico: Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos/ENAP As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da ENAP. Todos os direitos desta edio reservados a ENAP. ENAP, 2005 Tiragem: 1.500 exemplares ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A CEP: 70610-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3445 7096 Fax: (61) 3445 7178 Stio: www.enap.gov.br

SUMRIO

APRESENTAO ............................................................................................ 7 PREFCIO ..................................................................................................... 9 INTRODUO ............................................................................................... 11 PRIMEIRA PARTE O QUADRO BRASILEIRO .............................................................................. 13 O SISTEMA DE ENSINO ................................................................................ 15 Escolas vinculadas a carreiras especficas .............................................. 15 Programas no vinculados a carreiras especficas .................................. 19 Empresas pblicas ................................................................................... 21 Centros estaduais ..................................................................................... 24 Instituies acadmicas ........................................................................... 28 Avaliao ................................................................................................. 31 O sistema administrativo .......................................................................... 33 SEGUNDA PARTE OS MODELOS EXTERNOS ............................................................................. 35 O modelo francs .................................................................................... 35 O sistema administrativo .......................................................................... 51 O modelo alemo ..................................................................................... 63 TERCEIRA PARTE ......................................................................................... 69 Escola Superior de Administrao Pblica .............................................. 69 Insero no sistema administrativo .......................................................... 81 Implementao ......................................................................................... 92 Consideraes finais ................................................................................ 93

APRESENTAO

A Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) foi criada no incio do processo de redemocratizao do Pas, em 1986, num contexto de reforma administrativa, que tinha, entre outros, o objetivo de dotar os quadros do servio pblico federal de pessoal capacitado para corresponder s novas demandas da sociedade que a democracia exigia. A criao de uma escola de governo que promovesse a formao e a qualificao de quadros de nvel superior, com a misso de modernizar e tornar eficiente a Administrao Pblica Federal, como hoje a ENAP, j era proposta presente, em 1982, no relatrio ou, mais propriamente, no estudo , do embaixador Sergio Paulo Rouanet, que a ENAP e a Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (ANESP) agora publicam. Este relatrio, realizado a pedido do ento Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), aponta que a fragilidade dos quadros da administrao pblica, com a ausncia de critrios objetivos para o acesso alta funo pblica, gerava descontinuidades tanto na execuo de reformas administrativas quanto na implementao de polticas pblicas. Era necessrio formular um sistema que articulasse a formao do servidor pblico e a sua insero na alta administrao, sem o qual a [...] escola no se justificaria nem do ponto de vista dos alunos, nem do ponto de vista do Estado (p. 80), visto que [...] seria irracional investir recursos na formao de uma elite administrativa superqualificada e, ao mesmo tempo, bloquear o acesso dessa elite, em condies durveis, a seus quadros de direo superior, privando-o, assim, de todos os benefcios do investimento realizado (p. 84). A preocupao constante, em todo o relatrio, com a necessidade de interligar seleo, formao e progresso resulta na recomendao de se criarem carreira ou cargos de natureza especial para o exerccio de atividades de direo, superviso e assessoramento nos escales superiores da burocracia como forma
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de solucionar a alocao dos funcionrios polivalentes que a futura escola formaria. Desse modo, o relatrio elaborado pelo professor Rouanet representa um marco que influenciou a concepo da Escola Nacional de Administrao Pblica e a constituio de uma carreira para seus egressos, a de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG). Das anlises sobre as experincias francesa e alem contidas no relatrio possvel extrair algumas lies para problemas que ainda no conseguimos equacionar satisfatoriamente, como, por exemplo, o estgio e a criao e estruturao das carreiras em todos os rgos federais. Por outro lado, outras recomendaes, como a diversificao da formao do servidor recrutado, o exerccio do pensamento crtico e a formao generalista ampla, sem cair em modelos ou modismos, so diretrizes que os cursos de formao da ENAP tm conseguido cumprir a contento. Alm disso, a ENAP concretizou a proposta de ser uma escola democrtica em seus mtodos e pluralista na orientao pedaggica, conforme seu principal objetivo de formar servidores que possam enfrentar os complexos e dinmicos problemas da Administrao Pblica brasileira. Este relatrio , assim, extremamente instigante e nos faz refletir sobre problemas que permanecem na agenda e nos auxilia a pensar na formao de um servidor pblico atuante em contexto de grandes desafios presentes e futuros , que tornam complexo o seu papel de responder adequadamente s expectativas maiores, individualizadas e diversificadas da sociedade. Esta publicao deve-se, em grande parte, atualidade das questes contidas no relatrio, sua importncia histrica e ao fato de ser documento gerador de novas configuraes no campo da organizao do servio pblico e da capacitao de quadros superiores da administrao pblica. Assim, ela constitui subsdio fundamental para todas as avaliaes e elaboraes sobre essas temticas, alm de ser muito oportuna neste momento em que esto sendo preparadas as comemoraes dos vinte anos da ENAP, que se completam em 2006.

Helena Kerr do Amaral Presidente da ENAP

PREFCIO

Este relatrio a base em que foram criadas a ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica e a carreira voltada para a formulao e a gesto de polticas pblicas no Brasil Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG). O relatrio, assim, constitui-se no passo decisivo para o processo de profissionalizao da Administrao Pblica Federal. Profissionalizar o Estado significa constitu-lo de carreiras que contenham uma formao voltada para as suas peculiaridades e promover a sua incorporao no Estado, dotando-as das responsabilidades correspondentes a essa formao. No caso dos EPPGG, significou formar um quadro permanente de profissionais com perfil generalista e de alto nvel tcnico, isto , preparar dirigentes. Essas caractersticas visam a minimizar problemas, como a descontinuidade administrativa, a interferncia clientelista na gesto pblica e a necessidade de conferir maior grau de transparncia e qualidade tcnica ao processo de formulao de polticas pblicas. E elas esto presentes na carreira de Diplomata do autor do texto, embaixador e professor Sergio Paulo Rouanet, que possui bibliografia repleta de conquistas profissionais, patriticas e acadmicas. Neste pequeno espao da publicao deste relatrio, o servio pblico brasileiro, por meio da ANESP, quer dar ao seu autor o reconhecimento por ter sido o causador de uma revoluo na administrao pblica deste pas. Atualmente, o reconhecimento do nvel da carreira permite a seus integrantes ocuparem postos relevantes em rgos, como a Casa Civil e os Ministrios da Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto, do Desenvolvimento Social, da Educao, da Justia, da Integrao Nacional. O sucesso da carreira em nvel federal foi observado por vrios governos

estaduais, tanto que os estados de Gois, da Bahia, de Sergipe, de Mato Grosso e de Minas Gerais contam com carreiras semelhantes. Obviamente, todo esse caminho no tem sido linear. A integrao da carreira de EPPGG no Estado ainda no ocorre sem problemas. Em grande parte, isso se deve incipiente separao do espao poltico (decidir o que fazer) do espao administrativo (como fazer) dentro do Poder Executivo federal. Enquanto essa fronteira no for delineada, a execuo das polticas pblicas padecer das ineficincias crnicas dos governos, como a descontinuidade e clientelismo. Para vencer mais esse desafio, a participao dos membros da carreira e de sua representao, a ANESP, deve continuar consistente com o objetivo de produzir um Estado eficiente e uma sociedade equnime por meio de uma carreira dirigente forte. Quanto s adversidades, fica a orientao do poeta espanhol Antonio Machado: Caminhante, no h caminho, se faz caminho ao andar.

ANESP Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental

Com a colaborao do prprio professor Rouanet, de diretores e de funcionrios da ANESP e da ENAP, procurou-se dar coeso a alguns trechos faltantes das cpias remanescentes do relatrio original, que, se somados, no passam de duas pginas de um relatrio de cem, o que no prejudica o entendimento do texto. Tambm no se atualizaram as rotinas das outras escolas de formao do exterior pesquisadas e as formas de integrao de suas carreiras em seus respectivos Estados. As formas desses processos variam tanto no tempo quanto geograficamente, e o que importante a ocorrncia da prpria integrao da carreira no Estado. Erros remanescentes so de responsabilidade da ANESP (NE).

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INTRODUO

Incumbido, em abril de 1982, pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Ramiro Saraiva Guerreiro, de cooperar com o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) na formulao de diretrizes gerais que pudessem levar implantao, no Brasil, de uma Escola Superior de Administrao Pblica, solicitei audincia com o ministrochefe desse departamento, Dr. Jos Carlos Freire, a fim de ele receber termos de referncias adicionais. Ficou claro, naquela entrevista, que era pensamento do DASP estudar a viabilidade de criar no Brasil uma instituio oficial de ensino e treinamento que tivesse caractersticas semelhantes da Escola Nacional de Administrao, da Frana (ENA), e, subsidiariamente, de outras instituies, como a Bundesakademie fuer Oeffentliche Verwaltung, da Repblica Federal da Alemanha. Pareceu-me que minha contribuio a esse projeto deveria consistir num estudo in loco daquelas instituies, precedido por um processo um tanto quanto possvel completo de fact finding sobre a rede de rgos j existentes no Brasil na rea de formao e treinamento dos servidores pblicos de alto nvel e sobre o entrosamento desses rgos com o sistema administrativo brasileiro. Assim sendo, um programa de trabalho em trs etapas impunha-se espontaneamente: 1) investigao de uma faixa representativa de instituies de formao e treinamento j existentes no Brasil e sua articulao com o aparelho do Estado; 2) investigao dos modelos externos propostos; e 3) recomendaes para o caso brasileiro, luz dos conhecimentos adquiridos na primeira e na segunda etapa. Essas trs etapas so objeto, respectivamente, da primeira, segunda e terceira partes deste relatrio, a primeira das quais incorpora, no essencial, o texto de um relatrio preliminar que redigi em 17 de maio de 1982.

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Todas as opinies expressas neste estudo tm carter pessoal e, em nenhum momento, envolvem a responsabilidade do Ministrio das Relaes Exteriores.

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PRIMEIRA PARTE O QUADRO BRASILEIRO

Na implantao da primeira etapa, durante a qual contei com a valiosa assistncia do Dr. Alex dos Santos, da Funcep, visitei varias instituies em Braslia, em Belo Horizonte, no Rio de Janeiro e em So Paulo e entrevistei 35 personalidades da vida pblica brasileira e especialistas em administrao e polticas pblicas. As informaes colhidas podem ser classificadas em duas categorias: l) o sistema de ensino e de treinamento existente no Brasil para a formao de recursos humanos destinados ao setor pblico; e 2) seu entrosamento com o sistema administrativo.

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O SISTEMA DE ENSINO

Devido s limitaes de tempo, foi necessrio recorrer ao mtodo da amostragem e escolher uma faixa representativa de programas e instituies de diferentes naturezas. Dentro dessa tica no exaustiva, foram estudadas: a) quatro escolas que preparam candidatos para carreiras federais, da administrao direta e indireta; b) dois centros de formao e treinamento no vinculados a carreiras especficas; c) duas empresas pblicas com sistemas prprios de aperfeioamento dos seus rgos superiores; d) trs centros estaduais de formao e treinamento; e e) trs instituies acadmicas com curso de graduao e ps-graduao na rea da administrao pblica e das polticas pblicas. Com a incluso de programas da rea da administrao direta e indireta, da administrao estadual e de mbito acadmico, o critrio da representatividade da amostra parece ter sido adequadamente atendido.

Escolas vinculadas a carreiras especficas


Foram estudados o Instituto Rio Branco, a Escola Superior de Administrao Fazendria, a Academia Nacional de Polcia e a Escola Superior de Administrao Postal. Instituto Rio Branco Criado em 1945, o Instituto Rio Branco detm o monoplio para o acesso carreira diplomtica, por meio do Curso de Preparao Carreira Diplomtica (CPCD), embora excepcionalmente o ministro de Estado possa determinar a realizao de concurso direto organizado pelo instituto. A admisso ao CPCD est condicionada aprovao em exame vestibular. So requisitos para inscrio nesse exame, inter alia, a concluso
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de, pelo menos, dois anos de curso de graduao e idade mnima de 19 anos e mxima de 30. O exame consta de trs fases. Na primeira, so realizadas as provas vestibulares iniciais, que constam de portugus, francs e ingls, simultaneamente em Braslia, Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre. A prova de portugus eliminatria e o candidato deve obter um mnimo de 60 pontos. Quanto s lnguas estrangeiras, dever obter, pelo menos, 50 pontos em cada uma delas e perfazer um total de 150 pontos nas trs lnguas. Na segunda fase, os habilitados nas provas iniciais so submetidos, em Braslia, a exames de sanidade fsica e psquica, a uma investigao de carter tico e a entrevistas. Estas so destinadas a avaliar sua aptido profissional. Enfim, na terceira fase, so realizadas, em Braslia, as provas vestibulares finais, que constam de histria do Brasil, histria mundial e geografia do Brasil (eliminatrias) e geografia geral, noes de direito e noes de economia (classificatrias). Os candidatos aprovados so admitidos ao CPCD, segundo a classificao e dentro do nmero de vagas fixado pelo edital de abertura das inscries, e recebem bolsa de estudo. O CPCD tem durao de dois anos, no decorrer dos quais so aprofundados os conhecimentos em disciplinas como idiomas, direito, economia e poltica. O currculo do segundo ano, por exemplo, constitudo por uma seo de lnguas obrigatrias (francs e ingls) e complementares, como o alemo, rabe, espanhol, italiano, japons e russo, uma seo bsica (economia, direito internacional pblico, direito internacional privado) e uma seo profissional (orientao profissional, histria das relaes diplomticas do Brasil, prtica consular, promoo de exportaes, relaes internacionais). Os alunos do segundo ano realizam, ainda, estgios profissionalizantes em certos departamentos da Secretaria de Estado, alm de viagens pelo Brasil. Alm do CPCD, o Instituto Rio Branco proporciona outros cursos, dos quais os mais importantes so o Curso de Aperfeioamento de Diplomatas (CAD) e o Curso de Altos Estudos (CAE). Esses dois cursos

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so pr-requisitos para a progresso funcional, respectivamente, de Segundo e Primeiro Secretrio e de Conselheiro a Ministro de Segunda Classe. Escola Superior de Administrao Fazendria Criada em 1973, a Escola Superior de Administrao Fazendria (ESAF) veio substituir o Centro de Treinamento e Desenvolvimento do Ministrio da Fazenda (Cetremfa). Sua estrutura organizacional bsica compe-se de um rgo central, sediado em Braslia, e de 23 projees regionais, sediadas nas capitais. Entre suas atividades incluem-se as seguintes: formao, aperfeioamento, reciclagem, ps-graduao, pesquisa, recrutamento e seleo, e cooperao tcnica. A execuo das atividades de treinamento (aperfeioamento e reciclagem) e de recrutamento e seleo cabe, preferencialmente, s projees regionais. Recentemente foram desativados os cursos de ps-graduao (poltica fiscal e administrao fazendria), aparentemente em conseqncia do desinteresse do alto escalo, que considerava tais cursos excessivamente longos e acadmicos. De especial importncia, na tica deste relatrio, o fato de que a ESAF detm o monoplio para o recrutamento nas seguintes carreiras fazendrias: fiscais, controladores de arrecadao federal e procuradores. No caso dos fiscais, por exemplo, existe um concurso pblico, interno e externo, que habilita os candidatos aprovados a ingressar num curso de formao, de quatro meses. Concludo o curso, que comporta exames realizados durante a escolaridade, os formandos podem optar pelos postos de sua preferncia, de acordo com a classificao final obtida. A ESAF no tem obtido xito em sua tentativa de impulsionar um programa de desenvolvimento de dirigentes fazendrios que estabelecesse uma correlao entre a participao em programas de treinamento para dirigentes, por um lado, e nomeaes, permanncia na funo e progresso funcional, por outro.

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Academia Nacional de Polcia A Academia Nacional de Polcia, subordinada ao Departamento de Policia Federal do Ministrio da Justia, um canal de seleo e recrutamento, em regime de monoplio, para carreiras do grupo Polcia Federal, em nvel tanto mdio como superior. As carreiras de nvel mdio so de agente da Polcia Federal, escrivo da Polcia Federal e papiloscopista policial. As de nvel superior incluem a de delegado da Polcia Federal, de perito criminal e de tcnico de censura. O ingresso para os dois nveis realiza-se por meio de concursos pblicos, exigindo-se o segundo ciclo completo para o nvel mdio e um curso de graduao completo para o nvel superior. A durao da escolaridade no nvel mdio de trs a um mximo de quatro meses, e a do nvel superior de cinco a um mximo de seis meses. So admitidos ao concurso candidatos internos e externos e a relao de 20 para l, aproximadamente, entre candidatos inscritos e aprovados. A ttulo de exemplo, o concurso pblico para a carreira de delegado inclui matrias como direito penal, direito processual penal e direito administrativo. O currculo para essa carreira inclui matrias como o regime financeiro do DPF, a chefia e liderana, a administrao pblica (pessoal e financeira) e quatro reas de especializao (polcia fazendria, polcia de represso a entorpecentes, polcia poltica e social e polcia martima, area e de fronteiras). A academia formou, em 1981, 500 agentes de polcia federal, 49 escrives, 52 tcnicos de censura, 22 peritos criminais e 52 delegados. A escolha dos cargos feita base da classificao final obtida. Escola Superior de Administrao Postal Criada em 1977, a Escola Superior de Administrao Postal (ESAP) substituiu os cursos de administrao postal estabelecidos pela ECT em convnio com a Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, que no haviam produzido os resultados esperados. A primeira do gnero na Amrica Latina e a quinta no mundo, seu objetivo principal formar tcnicos de nvel superior para a administrao postal: os administradores postais, por meio do Curso de Administrao Postal o CAP.
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O acesso ao CAP realiza-se por concurso aberto a candidatos que tenham certificado de concluso de 2o grau. Podem candidatar-se funcionrios da ECT, mas predominam os candidatos externos. Os concursos despertam grande interesse, devido ao bom nvel salarial dos administradores postais (atualmente, o salrio inicial da ordem de 150 mil cruzeiros e pode chegar a 250 mil, no caso dos diretores regionais) e garantia de estabilidade funcional. O CAP tem sua estrutura curricular composta de 34 disciplinas e atividades, ministradas em regime de tempo integral, num total de cinco semestres, ao longo de 30 meses. O currculo compreende lnguas (ingls e francs), disciplinas de administrao (gesto de recursos humanos, organizao e mtodos, oramentao, administrao financeira) e matrias especficas de profissionalizao na rea postal (organizao e funcionamento da ECT, operaes postais, engenharia postal, operaes telegrficas, filatelia). O quinto semestre reservado a estgios profissionalizantes. Os alunos recebem bolsa e residncia gratuita. Atualmente, h oito bolsistas estrangeiros (da Amrica Latina e frica Portuguesa). Concludo o curso, os alunos podem escolher, por ordem de classificao, os postos de sua preferncia, em Braslia e nos estados. Grande nmero de egressos da ESAP j ocupa o cargo de Diretor Regional. Alm do CAP, a ESAP ministra cursos de formao de executivos (Formex), abertos aos dirigentes da empresa.

Programas no vinculados a carreiras especficas


Estudei, nesse grupo, a Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico e o Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico. Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico A Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico (Funcep) foi instituda pela Lei no 6.871, de 3 de dezembro de 1981, com a finalidade de promover, elaborar e executar os programas de formao, treinamento, aperfeioamento e profissionalizao do servidor pblico da administrao federal direta e autrquica, bem como estabelecer medidas visando ao seu bemestar social e recreativo.
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Em seu papel de formao e treinamento excluda, portanto, a rea do bem-estar social e recreativo , cabem Funcep, entre outras atividades relacionadas com a capacitao e formao de tcnicos aptos a garantir a qualidade e a continuidade da ao governamental, a uniformizao dos mtodos e das tcnicas de ensino e a promoo de estudos e pesquisas de interesse para a formulao da poltica pessoal civil. Essas funes, previstas no estatuto (aprovado pelo Decreto no 85.524, de 16 de dezembro de 1980), combinam com outras que permitem estabelecer vnculo entre os programas de capacitao e o acesso e a progresso funcional dos servidores que neles participam tais como a de promover o sistema do mrito na funo pblica e no acesso a funes superiores e a execuo de atividades relacionadas com o recrutamento do pessoal civil. Dadas essas atribuies, foi inteiramente lgica a deciso de confiar Funcep a tarefa de coordenar o Programa de Desenvolvimento de Administradores Pblicos, objeto da Exposio de Motivos no 33, de 2 de fevereiro de 1982, na qual figura o nexo entre a ascenso e a progresso funcional e a capacitao do treinando, a fim de implantar o procedimento salutar de treinar candidatos para os cargos, feio da prtica largamente adotada em grandes empresas e no meio militar, criando-se, assim, os verdadeiros conceitos de carreira e de profissional. Em seu curto perodo de vida, a Funcep executou vrios programas, tais como um curso sobre informtica, um curso na rea gerencial, um seminrio na rea de desenvolvimento de recursos humanos e um ciclo sobre direito administrativo. Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico O Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico (Cendec) um dos quatro rgos do Instituto de Planejamento Econmico e Social (Ipea), fundao vinculada Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica. Criado pela Portaria no 14, de 31 de janeiro de 1966, do ento ministro extraordinrio para o Planejamento e Coordenao Econmica, o Cendec desenvolve suas atividades seja isoladamente, seja em convnio com entidades, como o Banco Mundial, a OEA e a Cepal. Suas funes incluem:
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a) treinamento, por meio de cursos, seminrios e reunies; b) assessoria, prestada a instituies nacionais, em reas em que seus tcnicos so especialistas; e c) pesquisa, em reas como metodologia do planejamento educacional e produo e organizao de material didtico. O programa de trabalho para 1982 compreende cursos em cooperao com entidades nacionais (VI Ciclo de Treinamento de Especialistas em Promoo Comercial, VI Curso de Introduo ao Planejamento Governamental, curso de programao oramentria) e cursos em cooperao com entidades internacionais (curso regional de projetos agropecurios, curso regional de projetos de energia eltrica, III Curso de Planejamento Social, curso regional de projetos de transportes, VII Curso de Planejamento do Desenvolvimento Regional e Estadual e o Seminrio sobre Experincia de Treinamento nos Estados). O corpo discente do Cendec composto por tcnicos, nacionais e estrangeiros, que j atuam em suas respectivas reas. No dispe de corpo docente permanente e pode contar, entre seus instrutores, com representantes do setor privado. Os cursos so de curta durao, no excedendo trs meses. Em geral, so usados por entidades, como o Banco Mundial, para seus programas em idioma portugus e espanhol.

Empresas pblicas
Foram selecionadas duas empresas: a Petrobras e a Eletrobrs. Petrobras Ao contrrio do Itamaraty, do Ministrio da Fazenda, da Polcia Federal e da ECT, que tm escolas de formao ligadas instituio, mas externas a ela, o sistema de formao da Petrobras interno, realizando-se por meio de cursos e seminrios, dentro da Petrobras na sede e, mais freqentemente, em refinarias ou terminais porturios. um tipo de treinamento especfico, isto , setorial, como nos exemplos mencionados transmisso de conhecimentos relevantes para as atividades especiais da empresa , mas fora do contexto de uma instituio
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prpria de ensino. Os futuros executivos j tm uma formao substantiva bsica, predominando os engenheiros (de petrleo e de refinao e processamento), os gelogos e os geofsicos, embora haja tambm tcnicos em administrao, advogados e mdicos (medicina ocupacional). Cada um desses profissionais pode ser colocado em qualquer setor, embora haja, obviamente, alocaes prioritrias (advogados para o departamento jurdico, economistas para as atividades de planejamento). A admisso faz-se mediante concurso pblico peridico, via de regra, ainda que, em casos excepcionais, haja contrataes diretas mediante editais, convocando os candidatos para entrevistas. No caso dos engenheiros, h um sistema sui generis de treinamento, tendo em vista a inexistncia nas universidades de especializao em engenharia de petrleo. A empresa abre concursos para os estudantes que esto no penltimo ano de sua escolaridade, e os alunos aprovados freqentam, no ano seguinte, um curso de engenharia de petrleo mantido pela Petrobras, em sua prpria universidade, recebem bolsas da empresa e j so considerados, virtualmente, empregados. Dentro da empresa, h um sistema de treinamento gerencial em trs nveis: operacional, cuja orientao bsica a execuo; organizacional, cujo horizonte o ttico; e institucional, cujo horizonte o estratgico. H tipos de treinamento prprios a cada nvel, embora haja a preocupao de preparar o treinando para o nvel seguinte, ministrando-lhe alguns conhecimentos caractersticos desse nvel superior, a fim de facilitar a transio. Em cada ciclo de treinamento, h um mdulo propriamente administrativo (planejamento, organizao, motivao, inovao, controle, deciso) e um substantivo, ou conceitual (compreenso, em nveis crescentes de complexidade, do tema do petrleo no Brasil e no mundo, em seus aspectos tcnicos, econmicos, polticos, etc.). Assim, os integrantes do nvel operacional freqentam um curso bsico de gerncia, em que, alm de temas como as funes e o papel do gerente na empresa moderna ou oramentao, so ministradas noes de economia ou informaes bsicas sobre as caractersticas da Petrobras. No curso avanado de gerncia, reservado ao nvel organizacional, h um mdulo ambiental, com temas como panorama socioeconmico brasileiro e a crise mundial do petrleo,
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outro instrumental, com temas de contedo propriamente gerencial, e um terceiro sobre tecnologias de petrleo e atribuies da Petrobras. Para o nvel institucional, enfim, h os seminrios para executivos de alto nvel, que constam do programa, destinados a discutir os desenvolvimentos recentes nos diversos campos em que se desdobra a ao prpria quele nvel. Eletrobrs Ao contrrio da Petrobras, em que o treinamento ministrado, em geral, na prpria empresa, a Eletrobrs realiza cursos, via de regra, em universidades, oferecidos aos profissionais que j atuam em suas respectivas reas. Normalmente, os cursos de capacitao so organizados pelas prprias empresas integrantes do sistema Eletrosul, Eletronorte, Light e a Eletrobrs s organiza cursos prprios quando eles se tornam excessivamente onerosos para tais empresas. Assim, quando cada empresa s tem uns poucos interessados, a Eletrobrs os agrupa num curso nico, ministrado numa universidade e pago por ela. A empresa tem atualmente quatro cursos de mestrado em universidades, como a USP e a de Santa Catarina, abertos exclusivamente aos engenheiros do sistema. O corpo de profissionais da empresa composto basicamente de engenheiros eletricistas e civis (os civis, para a construo de barragens, por exemplo). So admitidos mediante contratao direta, por meio de editais e entrevistas, portanto no h concursos pblicos, como no caso da Petrobras. H um total de 155.631 empregados em todo sistema controlado pela Eletrobrs, dos quais 20.637 so dirigentes. Destes 60% so engenheiros. Os cursos oferecidos so de natureza administrativa (gerencial) e substantiva (temas tcnicos). A ttulo de exemplo do primeiro grupo, cite-se o Curso Especial de Administrao para Desenvolvimento de Executivos, de oito semanas de durao, realizado na Faculdade de Economia e Administrao da USP e na Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP) da Fundao Getlio Vargas. Como exemplo de curso eminentemente tcnico, mencione-se o Curso Regional de Projetos de Energia Eltrica realizado no Cendec, em Braslia, tambm com durao de oito semanas.
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Centros estaduais
Foram investigados o Centro de Desenvolvimento em Administrao (CDA), em Belo Horizonte, a Fundao Escola do Servio Pblico, no Rio de Janeiro, e a Fundao do Desenvolvimento Administrativo, em So Paulo. Centro de Desenvolvimento em Administrao O Centro de Desenvolvimento em Administrao parte integrante da Fundao Joo Pinheiro, criada em 1969 e vinculada Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais. Sua rea de atuao compreende a prestao de servios de consultoria e a formao de recursos humanos no campo gerencial. Como instituio de consultoria, o CDA tem prestado servios a empresas privadas e pblicas e tambm a rgos estaduais, at de outros estados. Entre seus trabalhos nessa rea, cite-se um projeto de modernizao administrativa, realizado para os Tribunais de Justia e da Alada de Minas Gerais; de planejamento estratgico e organizacional, para o Departamento de guas e Energia do Estado de Minas Gerais; de levantamento de perfil organizacional, para a Prefeitura Municipal de Londrina; e de desburocratizao e organizao, para a Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. Na rea de interesse direto para este relatrio o desenvolvimento de recursos humanos , o CDA iniciou suas atividades em 1972, com o Primeiro Curso de Especializao em Administrao, sob orientao tcnica da Universidade de Columbia. Em 1976, iniciou-se o sistema de cursos fechados, concebidos para as necessidades especficas de organizaes, e, a partir de 1980, lanou um sistema de treinamento em massa e a distncia. Tais cursos so ministrados a partir de levantamento prvio das necessidades da empresa, do qual resulta um pr-projeto, elaborado em consulta com os dirigentes, e, em seguida, um projeto, que implementado e avaliado. Entre os clientes desses cursos figuram os Ministrios da Agricultura e da Indstria e Comrcio e vrias instituies de Minas Gerais e de outros estados, como a Companhia Siderrgica Nacional. O CDA prepara-se, agora, para atender a solicitaes de pases estrangeiros.
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Alm dos cursos de treinamento gerencial, o CDA continua realizando cursos de especializao em administrao, que podem ser caracterizados como de ps-graduao profissionalizante. um programa de 11 meses de durao, dirigido tanto para o setor pblico como para o privado. Os alunos dedicam tempo integral ao programa. Fundao Escola do Servio Pblico Criada pelo Decreto-Lei estadual no 338, de 22 de dezembro de 1976, a Fundao Escola do Servio Pblico (FESP) do Estado do Rio de Janeiro sucedeu a antiga Escola de Servio Pblico, do mesmo estado. Vinculada Secretria de Estado da Administrao, a FESP tinha como finalidade recrutar, selecionar e treinar servidores para o cumprimento das diretrizes fixadas pela poltica de pessoal do estado. Como se nota, o conceito de treinamento e o de seleo e recrutamento estavam interligados, constituindo, dessa forma, um avano importante, no plano conceitual, com relao a outros rgos de formao de pessoal, excetuadas as escolas federais mencionadas na seo A. Mas obvio que uma concepo to ambiciosa s poderia concretizar-se se tivesse surgido, efetivamente, um sistema de acoplamento ensino/acesso, ou ensino/ progresso, o que implicaria, por parte do governo estadual, uma reformulao das regras que presidem ao ingresso e promoo dos servidores. Nas circunstncias polticas que prevalecem, atualmente, no Estado do Rio de Janeiro, um projeto desse gnero seria, pelo menos, irrealista. De fato, esse objetivo bsico da FESP foi totalmente arquivado, e a escola dedica-se a programas mais ou menos convencionais de treinamento, em todos os nveis, cujos participantes no so sequer, em sua maioria, servidores do estado (apenas 20%). Alm de cursos sobre desenvolvimento gerencial e organizacional, a atividade mais interessante da FESP parece ser, no momento, a realizao de ciclos de debate, em que se analisam, luz da teoria administrativa e da organizao, textos literrios, como O prncipe, de Maquiavel, ou Calgula, de Camus (ciclo sobre liderana), ou Galileu, de Brecht (ciclo sobre inovao). Parece bvio, entretanto, que, desvirtuada de seu objetivo principal e
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incapaz de competir com outros cursos de administrao pblica, a FESP est longe de ter correspondido s expectativas nela depositadas. Fundao do Desenvolvimento Administrativo Criada pela Lei estadual no 435, de 24 de maro de 1974, a Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap) teve seu estatuto aprovado pelo Decreto no 7.611, de 23 de fevereiro de 1976. Vinculada Casa Civil do governo do Estado de So Paulo, a Fundap tem como principal objetivo promover a constante atualizao das prticas administrativas no setor pblico estadual, realizando atividades de ensino, pesquisa e assistncia tcnica, de forma integrada. Em 1979, houve uma importante alterao organizacional que instituiu, em vez das trs reas bsicas de ensino, pesquisa e assistncia tcnica, um sistema de ncleos e programas. Os ncleos esto organizados em torno de alguns dos principais campos relacionados com a administrao pblica: administrao de recursos humanos, finanas pblicas do Estado de So Paulo, administrao de materiais, racionalizao administrativa, administrao e poltica de sade, administrao e poltica econmica, administrao e poltica urbana. Os programas so atividades que resultam de demandas especficas do setor pblico. Cada ncleo ou programa pode dedicar-se as trs modalidades de atuao, dentro do seu respectivo campo de trabalho ensino, pesquisa e assistncia tcnica. Como exemplo de pesquisa, saliente-se a realizada sobre o quadro de Direo e Assessoramento (ncleo de administrao de recursos humanos) ou sobre o sistema nacional de sade e sua implantao no Estado de So Paulo (ncleo de administrao e poltica da sade). Como exemplo de assistncia tcnica, pode-se mencionar o convnio concludo com o Instituto Nicaragense de Administrao Pblica, sob os auspcios do Itamaraty. Quanto ao setor de ensino, de interesse mais imediato para este trabalho, existem cursos de curta durao em reas especficas, destinadas, em geral, aos funcionrios que atuam em setores correspondentes da administrao. assim que, em 1982, esto previstos cursos e seminrios
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sobre administrao energtica, de sade, etc. De maior alcance, contudo, o Ciclo de Formao em Administrao Pblica, que existe desde o incio da Fundap e j se encontra em sua stima promoo. Esse ciclo um curso em nvel de ps-graduao, com durao de um ano, destinado a funcionrios da administrao pblica paulista e de outros estados. Consta de trs unidades consecutivas. A primeira conceitual bsica oferece aos alunos uma formao terica nas disciplinas consideradas relevantes para o desenvolvimento das anlises de polticas pblicas. O programa inclui administrao (teoria das organizaes), direito, economia e poltica. A segunda anlise, metodologia e tcnicas permite aplicar os elementos conceituais j adquiridos anlise de polticas governamentais concretas, como poltica de sade e de transportes, sob um enfoque multidisciplinar, isto , destacando, em cada poltica setorial, as dimenses jurdica, econmica, poltica e administrativa. O programa inclui anlise de polticas pblicas, anlise de empresas pblicas e disciplinas, como administrao de materiais, financeira, de recursos humanos, mtodos quantitativos, etc. A terceira unidade reservada a trabalhos individuais, sobre um tema de livre escolha. O acesso ao ciclo faz-se mediante concurso vestibular, realizado por entidade externa Fundap. O regime de tempo parcial quatro horas dirias, de segunda a sexta-feira. Enfim, e especialmente importante, em nossa tica: a Fundap est na origem dos estudos que levaram criao da Lei Complementar no 180, de 12 de maio de 1978, que instituiu nas secretarias as carreiras executivas (cargos de direo, assessoria e assistncia). Como pr-requisito para o ingresso nessas carreiras e para o acesso s classes superiores, a lei exige a realizao de cursos, a serem ministrados pela Fundap. As dificuldades prticas que essa inovao tem encontrado para ser implantada so obvias e previsveis, mas no reduzem a importncia dessa tentativa pioneira de estabelecer uma conjugao entre o ensino e o acesso alta funo pblica, por meio de um sistema de carreiras.

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Instituies acadmicas
Escolhi a Escola Brasileira de Administrao Pblica, do Rio de Janeiro, a Escola de Administrao de Empresas, de So Paulo, e o Instituto Universitrio de Pesquisas, do Rio de Janeiro. Escola Brasileira de Administrao Pblica A Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP), localizada no Rio de Janeiro, parte integrante da Fundao Getlio Vargas e foi criada em 1952, em colaborao com as Naes Unidas. Funcionando, de incio, como centro de treinamento de funcionrios pbicos, deslocou-se, em seguida, para a rea de formao em administrao pblica. Nessa fase, a EBAP ensinava matrias administrativas stricto sensu, mas dava tambm uma formao mais geral (poltica, economia) em nvel de graduao. Depois de 1964, houve presso por parte dos prprios alunos para que ela enfatizasse disciplinas propriamente gerenciais, para que se formassem tcnicos em administrao semelhantes aos que eram formados em massa pela multiplicidade de escolas de administrao que proliferaram no perodo. Ajustando-se a essas solicitaes, a graduao perdeu sua especificidade, que consistia em proporcionar formao ampla na rea de polticas pblicas, e seu currculo tornou-se semelhante ao das escolas convencionais. Por essa razo, e tambm por motivos oramentrios, decidiu-se desativar a graduao e implantar uma ps-graduao, capaz de proporcionar uma viso mais abrangente da problemtica administrativa do Pas. A ps-graduao consta de um curso de Mestrado em Administrao Pblica e do Curso Intensivo de Ps-Graduao em Administrao Pblica o Cipad. O mestrado tem a durao de dois anos e aberto a titulares de diplomas de graduao, em qualquer rea. Seu objetivo bsico proporcionar formao de alto nvel em administrao pblica, habilitando recursos humanos destinados, inter alia, a exercer funes de direo e assessoramento de alto nvel em rgos governamentais.

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A seleo dos candidatos processa-se em duas etapas: por um exame de seleo (prova de redao, teste de aptido quantitativa, teste de raciocnio lgico-analtico, teste de habilidade verbal, teste de ingls), realizado em 20 cidades, e por uma entrevista subseqente. Os estudantes podero compor seu programa de estudos de forma a perfazer: a) 28 unidades de crdito quatro por disciplina nas disciplinas bsicas de integrao, que incluem metodologia de pesquisa, teorias de administrao pblica, estudo de problemas brasileiros, dinmica das organizaes modernas, formulao e avaliao de polticas, desenvolvimento econmico e social e organizao governamental brasileira; b) 16 unidades de crdito numa rea de concentrao prioritria, que inclui, atualmente, planejamento governamental, e a rea de organizao governamental; c) 12 unidades de crdito na rea conexa de polticas pblicas; e d) 4 unidades de crdito em disciplinas eletivas complementares. Eles devero, portanto, perfazer uma total de 60 unidades de crdito, habilitando-se, assim, a prestar um exame geral de capacitao. Aprovados nesse exame e tendo concludo, num prazo de trs anos, uma monografia, recebero seu diploma. H uma previso de o CIPAD atender tcnicos e gerentes da administrao direta e indireta que tenham, pelo menos, dois anos de desempenho na funo de direo ou assessoramento, sejam titulares de diplomas de graduao e, dada a natureza de suas funes, no possam ausentar-se por muito tempo dos seus locais de trabalho. O Cipad desenvolve-se em dois ciclos: o bsico, em que o estudante deve cursar disciplinas que totalizem 20 crditos, e um outro, de disciplinas eletivas, em que ele deve totalizar 12 crditos. A metodologia bsica consiste em reduzir ao mximo a carga horria dos encontros em classe. Assim, depois de uma primeira aula numa disciplina qualquer, o estudante receber material de leitura, que dever assimilar num prazo de 45 dias, depois dos quais haver novo curto perodo de aulas, seguido de um segundo intervalo de 30 dias, para leituras adicionais e preparao de trabalho escrito, enfim um novo perodo curto de aulas, que encerrar a escolaridade. O tempo mnimo para concluso do Cipad de, aproximadamente, 11 meses.

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Escola de Administrao de Empresas Apesar de primariamente voltada para a administrao de empresas, como indica seu nome, a Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (EAESP), parte integrante da Fundao Getlio Vargas, dispe, desde 1969, de um curso de graduao em Administrao Pblica. Atualmente, oferece cursos de ps-graduao, em nvel tanto de mestrado como de doutorado. O curso de graduao em Administrao Pblica ministrado em oito semestres. Em cada semestre, so admitidos 50 estudantes, mediante exame vestibular. Apesar do cuidado de, no curso de graduao, manteremse separados os currculos de administrao de empresas (opo A) e de administrao pblica (opo B), toda a nfase da ps-graduao parece ser posta na preparao para altos executivos do setor privado. Instituto Universitrio de Pesquisa O Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), vinculado Sociedade Brasileira de Instruo (Cndido Mendes), foi criado em 1963. Em 1968, iniciou-se o mestrado e, em 1980, o doutorado. Os dois cursos tm concentrao em cincia poltica e sociologia. No obstante, o IUPERJ tem produzido contribuies de alto valor terico em matria de administrao e polticas pblicas. Assim, as teses de mestrado defendidas e aprovadas incluem ttulos, como A racionalidade do empresrio brasileiro ou O status do funcionrio no rgo e envolvimento na organizao. Os projetos de pesquisa j concludos incluem ttulos como Elite administrativa e desenvolvimento no Brasil; Processo decisrio em organizaes complexas; Determinantes socioeconmicos e polticos de polticas pblicas; Administradores pblicos: atitudes e percepes; e Empresas, burocracias e mediao de interesses. O estudo desses temas, numa perspectiva poltica e sociolgica, seguramente essencial para aprofundar a compreenso do fato administrativo brasileiro.

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o que ficou evidente, por exemplo, no excelente estudo de caso preparado pelo IUPERJ em convnio com a Secretaria de Modernizao e Reforma Administrativa (SEMOR): Administradores pblicos de alto nvel na burocracia brasileira o caso do Ministrio da Agricultura, que fornece valiosas indicaes sobre o perfil da alta burocracia brasileira, correlacionando-a com fatores polticos macro-sociais, e sobre o funcionamento concreto, num rgo do servio pblico, das lideranas burocrticas.

Avaliao
Um rpido exame da amostra autoriza duas concluses preliminares. A primeira que as nicas instituies que se aproximam do modelo da ENA so as quatro que formam os futuros integrantes das carreiras especificas: o Instituto Rio Branco, a Escola Superior de Administrao Fazendria, a Academia Nacional de Polcia e a Escola Superior de Administrao Postal. A semelhana bsica consiste em que tais escolas detm o monoplio do recrutamento para categorias funcionais estruturadas em carreiras, que constituem o reservatrio do qual so obrigatoriamente recrutados os ocupantes de cargos de direo superior. Como na ENA, existe uma articulao entre ensino e acesso, os recursos humanos so gerados para uma clientela pronta a receb-los e o segmento do aparelho estatal ao qual eles se destinam est organizado de forma a funcionar base desses recursos humanos. Quanto aos demais casos, o panorama o seguinte: a) tanto a Funcep como o Cendec proporcionam treinamento especfico de carter predominantemente administrativo, num caso, e predominantemente econmico, no outro a funcionrios e a tcnicos que, via de regra, j esto includos no servio pblico, e tais programas no tm qualquer relao direta com a seleo e o recrutamento; b) os programas de capacitao das empresas pblicas destinam-se exclusivamente aos quadros j admitidos ou em atividade, afastando-se, assim, do modelo da ENA, que prepara para o ingresso em carreiras;

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c) no mbito estadual, o Centro de Desenvolvimento em Administrao, da Fundao Joo Pinheiro, ministra cursos especficos, a pedido de rgos federais, mas tais cursos no tm o objetivo de preparar candidatos para o ingresso no servio pblico. A FESP tem essa atribuio, mas em seus seis anos de funcionamento jamais desempenhou esse papel, por razes que so mais do domnio da sociologia poltica que da cincia da administrao. A Fundap oferece uma valiosa experincia nesse terreno, e sua tentativa, j concretizada em lei, de criar carreiras executivas e de subordinar o ingresso a tais carreiras realizao de cursos especficos, merece ser acompanhada de perto, mas, ao que parece, tambm em So Paulo o sistema no vem sendo aplicado; d) enfim, na rea acadmica, o mestrado da EBAP tem o objetivo de formar recursos humanos destinados a exercer funes de direo ou assessoramento de alto nvel em rgos governamentais, mas, obviamente, a participao nos programas da escola no assegura a quem quer que seja a designao para tais funes: como universidade, ela no visa formar funcionrios, e sim produzir e transmitir conhecimentos. Em suma, o sistema atual ou aperfeioa funcionrios j recrutados, ou oferece uma formao desvinculada do recrutamento. Com as raras excees mencionadas, no existe qualquer relao entre os dois plos do processo o da gerao e o da absoro dos recursos humanos. O primeiro plo forma pessoas que no tm nenhuma garantia de serem aproveitadas pelo Estado e o segundo seleciona e capacita dirigentes que no foram qualificados por nenhuma instituio previamente definida. A segunda concluso, na verdade um corolrio da primeira, que uma Escola Superior de Administrao Pblica, concebida segundo o modelo da ENA, teria espao prprio de atuao, exercendo funes que no esto sendo desempenhadas por nenhuma outra instituio. Dada sua nfase sobre a formao, ela se distinguiria dos centros de aperfeioamento j em atividade. Ao contrrio das escolas setoriais que preparam para carreiras especficas, ela formaria funcionrios polivalentes e, ao contrrio das instituies oficiais ou acadmicas que transmitem conhecimentos com acesso funo pblica, estaria expressamente orientada para o fornecimento ao Estado dos seus futuros quadros superiores. Dada a especificidade do seu
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campo, que exclui, em princpio, as superposies com outros programas, os riscos de conflitos jurisdicionais seriam mnimos, havendo um amplo escopo para uma cooperao mutuamente fecunda com a universidade e outros centros de ensino e treinamento.

O sistema administrativo
Virtualmente, todas as pessoas entrevistadas criticaram as regras do jogo que regem atualmente o acesso alta funo pblica. Os cargos de direo superior so providos com extrema flexibilidade, na maioria dos casos por meio da designao de pessoas alheias instituio e, muitas vezes, oriundas do setor privado. Qualquer mudana de ministrio acarreta mudanas radicais nos quadros dirigentes, com enorme perda para o servio pblico, que se priva da colaborao de servidores teis, no momento em que j haviam adquirido a experincia necessria para o exerccio dos seus cargos, e tem de pagar o preo de um novo perodo de aprendizado dos novos ocupantes. Essas regras, ou ausncia delas, excluindo qualquer critrio objetivo para acesso aos cargos superiores privam os programas de formao e aperfeioamento de grande parte do seu valor prtico.Tais programas tornam-se suprfluos, do ponto de vista do servidor, na medida em que no asseguram o acesso a posies mais elevadas, e antieconmicos, do ponto de vista do Estado, que no recebe qualquer retorno do investimento realizado na formao dos recursos humanos, sob a forma de aumento de eficcia no exerccio da funo poltica. Desencadeia-se, assim, um crculo vicioso. A administrao tende a ser ineficiente, porque o nvel de qualificao dos seus dirigentes muitas vezes precrio, e os programas de qualificao so abstratos, porque a administrao no est preparada para usar os servidores que deles participam e porque as nomeaes para os cargos superiores so feitas por critrios que, em geral, ignoram o nvel de qualificao alcanado. Formulado em outros termos, o crculo vicioso consiste em que a administrao no racional, porque seus quadros no passaram por procedimentos especiais de qualificao, e os programas de qualificao so estreis, porque a administrao no racional.
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Se as condies com que so preenchidos os cargos dirigentes dificultam os atuais programas de ensino, essas mesmas condies inviabilizariam, pura e simplesmente, a implantao de uma escola como a ENA, que s pode funcionar com a garantia prvia de que seus alunos teriam acesso s funes superiores, em bases estveis e seguras. Uma soluo espontanesta, baseada na expectativa de que os egressos da escola acabariam por impor-se naturalmente, medida que ela fosse grangeando respeito e legitimidade, sem nenhuma necessidade de assegurar a seus alunos uma reserva de mercado dentro da administrao, ignora o fato de que a existncia, por 30 anos, de uma instituio altamente prestigiada, como a EBAP, no foi suficiente para alterar o quadro indicado. Na ausncia de um sistema efetivo que permitisse articular formao e acesso, a escola ficaria girando no vazio, preparando funcionrios para um Estado que no est preparado para receb-los. Essa articulao foi conseguida, em nvel setorial, pelos Ministrios das Relaes Exteriores, da Fazenda e da Justia. Trata-se de imaginar uma frmula que logre a mesma articulao em nvel global, violentando o menos possvel os hbitos administrativos brasileiros. Encerrei a primeira fase do meu programa de trabalho com a convico de que a escola necessria administrao e a administrao precisa profissionalizar-se para que a escola se torne possvel.

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SEGUNDA PARTE OS MODELOS EXTERNOS

Visitei Paris, entre os dias 7 e 11 de junho, para informar-me sobre a Escola Nacional de Administrao e seu entrosamento com o sistema administrativo francs. Conversei, durante essa visita, com o chefe do Gabinete do Ministro da Funo Pblica e com membros da direo do Instituto de Estudos Polticos da Escola Internacional de Administrao Publica e, naturalmente, da direo da ENA. Entre 1o e 5 de julho estive na Repblica Federal da Alemanha, para informar-me sobre o sistema de formao dos altos funcionrios e as modalidades do seu recrutamento pelo Estado. Durante essa visita, entrevistei-me com diretores e professores da Universidade de Cincias da Administrao, de Speyer, e da Academia Federal de Administrao Pblica, de Bonn. Estavam previstas a ida do Dr. Alex dos Santos aos Estados Unidos, para informar-se sobre o sistema norte-americano, e sua posterior viagem a Zurique, para que, juntos, pudssemos integrar as trs experincias e propor recomendaes para o caso brasileiro. Tendo sido alterados esses planos, este relatrio se limitar aos termos de referncia originais, descrevendo detalhadamente o modelo francs e, em carter subsidirio, o alemo.

O modelo francs
A Escola Nacional de Administrao Generalidades A Escola Nacional de Administrao (ENA) foi criada em 1945 por iniciativa do governo provisrio presidido pelo general de Gaulle com o
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objetivo de formar os quadros superiores da administrao, com exceo dos corpos de engenheiros e dos corpos tcnicos. A inteno era preparar para o Estado uma elite dirigente com formao mais slida, pois a anterior, que havia arrastado o Pas catstrofe de 1940, era geralmente vista como incompetente. Alm disso, a escola serviria para unificar os critrios de acesso aos grandes corpos do Estado, cada um dos quais tinha concursos particulares e regras prprias de seleo, que, no fundo, implicavam cooptao, mais que recrutamento objetivo. A ENA est, hoje em dia, entre as grandes coles que tradicionalmente tm formado as elites francesas, como a cole Normale Suprieure e a cole Polytechnique. Ela sofreu, desde a origem, duas reformas. A primeira ocorreu em 1963 e consistiu, essencialmente, em suprimir as quatro seces iniciais administrao geral, administrao econmica e financeira, administrao social e relaes exteriores em nome do princpio da formao polivalente. Em 1971, o princpio da polivalncia foi, por sua vez, contestado e uma nova reforma introduziu duas especializaes: a via da administrao geral e a da administrao econmica. Com o novo governo socialista, a ENA dever ser objeto de uma terceira reforma, que aparentemente eliminar o sistema das duas vias. A escola est sob a autoridade direta do primeiro-ministro. coordenada por um diretor, que tem, sob sua autoridade, um diretor de estudos, um diretor de estgios e um secretrio-geral. Tem um conselho de administrao, presidido pelo vice-presidente do Conselho de Esta-do, do qual participam dois membros escolhidos entre docentes e pesquisadores das universidades, seis membros escolhidos pelos rgos aos quais a escola fornece funcionrios, trs personalidades escolhidas por sua competncia profissional e no pertencentes universidade nem administrao, dois membros nomeados por proposta das federaes sindicais de funcionrios, um ex-aluno da ENA nomeado por proposta da Associao dos Antigos Alunos, um ex-aluno formado h, pelo menos, cinco anos, designado pelo Conselho de Administrao, um representante de cada uma das turmas em processo de escolaridade, um membro do corpo docente da escola e um representante eleito pelo pessoal administrativo e auxiliar da escola.
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A escolaridade gratuita. Desde o ingresso, os alunos adquirem a condio de funcionrios estagirios e, a esse ttulo, recebem uma remunerao, que, em 1981, era de 5.500 francos mensais, se estudantes solteiros. Podem ser admitidos ouvintes entre os funcionrios estrangeiros e, excepcionalmente, estudantes de outros pases em condies normais de escolaridade. O Brasil j enviou pelo menos dois estudantes em regime normal, um dos quais o Professor Slvio Eid, da Fundap. No incio, o perodo de escolaridade foi fixado em 30 meses, podendo ser reduzido a 24. Hoje, ele de dois anos e cinco meses. Preparao Em teoria, a preparao para os concursos da ENA pode ser feita em vrias instituies, em Paris ou na provncia. Os candidatos ao concurso interno, isto , o reservado aos funcionrios, tm a possibilidade de ingressar num ciclo preparatrio, ministrado num estabelecimento de ensino superior. Algumas universidades, como a de Paris I e IX, a de Aix, a de Nice, a de Rennes e a de Estrasburgo, oferecem cursos de preparao para os candidatos ao concurso externo. Vrios institutos de estudos polticos, na provncia, exercem a mesma funo, como os Institutos de Bordeaux, Grenoble e Lyon. Mas todas essas instituies tm um papel absolutamente secundrio se comparadas com o Instituto de Estudos Polticos, de Paris, que detm o virtual monoplio no fornecimento dos vestibulandos. O Instituto de Estudos Polticos o herdeiro da antiga Escola Livre de Cincias Polticas, que foi fundada depois da guerra de 1870, com o objetivo de proporcionar formao intelectual adequada aos candidatos funo pblica. De fato, foi ela que formou grande parte da elite dirigente francesa durante a III Repblica. Foi dissolvida depois de 1945, devido posio politicamente suspeita que teria sido assumida por seus ex-alunos e pela prpria escola, durante o regime de Vichy, e substituda pelo atual instituto, mais democrtico. A escolaridade gratuita e so concedidas bolsas de estudos. Se a Escola Livre preparava basicamente para os concursos diretos, institudos pelos diversos corpos do Estado, o instituto prepara, hoje, para os concursos da ENA, depois de abolido o regime dos concursos diretos.
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A admisso ao instituto realiza-se mediante concurso vestibular entre os estudantes que tenham concludo seu baccalaurat. Podem ser admitidos diretamente ao segundo ano, tambm mediante concurso, os portadores de diplomas de cada uma das grands coles, como a Escola Normal Superior e a Politcnica. A escolaridade normal de trs anos. O primeiro ano uma transio entre os estudos secundrios e o ensino superior e comporta um programa comum a todos os estudantes (histria, geografia, instituies polticas, economia). No segundo ano, os estudantes escolhem uma de quatro sees, correspondentes s principais carreiras para as quais est orientado o instituto: seo de servio pblico, para os que se destinam ao funcionalismo; seo econmico-financeira, para os que se destinam vida empresarial (empresas pblicas ou privadas); seo poltica, econmica e social, para os que se destinam ao setor de informaes e dos meios de comunicao; e, enfim, seco de relaes internacionais, para os que se destinam a carreiras nessa rea (tais carreiras no incluem, bem entendido, a diplomtica, para a qual o recrutamento assegurado pela ENA, o que significa que os estudantes nela interessados se orientaro para a seo de servio pblico). No terceiro ano, o estudante prepara-se para o diploma, com o qual se conclui normalmente a escolaridade. Alm disso, o instituto oferece programas de psgraduao e pode conferir diplomas de doutorado de terceiro ciclo e de doutorado de Estado. A seo de servio pblico, em que se concentram os candidatos ENA, compreende economia, direito pblico, problemas sociais ou questes internacionais, cursos optativos (escolhidos entre os ministrados pelo instituto cujo total deve perfazer certo nmero de crditos), estatstica, informtica, uma lngua viva e educao fsica. As provas finais incluem uma dissertao de cinco horas sobre economia; outra, com a mesma durao, sobre direito pblico; uma prova de cinco horas baseada em documentos, seja no campo da economia, seja no campo do direito pblico; uma prova escrita, de trs horas, seja sobre problemas sociais, seja sobre problemas internacionais; e, enfim, uma exposio oral sobre os temas das quatro provas escritas.
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Alm da preparao oferecida na seco do servio pblico, o instituto proporciona aos candidatos ENA um curso de preparao suplementar orientada especificamente para os concursos vestibulares da escola. Esse curso oferecido exclusivamente aos estudantes j diplomados pelo prprio instituto ou pelos institutos provinciais. Alm disso, o instituto um dos centros escolhidos pela ENA para a realizao dos ciclos preparatrios destinados aos funcionrios, candidatos ao concurso interno. A posio dominante exercida pelo Instituto de Estudos Polticos de Paris no fornecimento de candidatos ENA tem sido duramente criticada, porque ela vista como incompatvel com o objetivo de reduzir as disparidades entre a capital e as provncias. Apesar de os esforos feitos para descentralizar a preparao, na prtica a situao hegemnica de Paris no se tem modificado. Assim, em 1971, apenas seis dos candidatos aprovados, num total de 77, eram portadores de diplomas de institutos provinciais. Em 1976, dos 62 candidatos admitidos no concurso jurdico, 59 vinham de Paris, e todos os 26 aprovados no concurso econmico eram parisienses. Ingresso O acesso ENA atualmente aberto, mediante concurso, para: a) candidatos com menos de 25 anos que sejam titulares de diploma de curso superior (licena), tenham concludo, com xito, trs anos de estudos jurdicos ou econmicos ou, a titulo excepcional, sejam julgados aptos, por uma comisso ad hoc, a apresentarem-se ao concurso, apesar de no preencherem essas condies; b) funcionrios com menos de 30 anos que tenham, pelo menos, cinco anos de servio pblico ou, pelo menos, trs a partir de sua efetivao no cargo. Os concursos abertos primeira categoria so os chamados concursos externos, ou concursos-estudantes, e os reservados segunda denominam-se concursos internos, ou concursos-funcionrios. Existem dois concursos externos e dois internos um com nfase jurdica e o outro com nfase econmica, podendo o candidato inscrever-se em um ou em outro. No conjunto, portanto, h quatro concursos. Todos os concursos compreendem exames prvios ou de admissibilidade, realizados em Paris e em certos centros provinciais, e exames de admisso, aos quais so admitidos os que passaram pela primeira barreira.
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O primeiro concurso externo (jurdico) compreende provas de admissibilidade, constando de: a) uma composio, redigida em quatro horas, sobre um tema de direito pblico; b) uma redao, em cinco horas, a partir de um dossi de nota de sntese destinada a avaliar a aptido do candidato para o raciocnio jurdico; c) uma composio, em cinco horas, sobre problemas polticos, internacionais, econmicos e sociais do mundo contemporneo; d) resposta, em trs horas, a vrias perguntas de economia; e) uma composio, em trs horas, escolha do candidato, seja sobre um tema internacional, seja sobre um tema social; e f) uma composio, em trs horas, escolha do candidato, sobre direito comercial, direito civil, geografia econmica e humana, histria contempornea, lingstica geral, psicologia e sociologia, contabilidade privada, informtica, ma-temtica ou estatstica. Numa segunda fase, o primeiro concurso externo compreende provas de admisso, constando de: a) uma conversa de 30 minutos com a banca, sobre temas polticos, internacionais, econmicos, sociais, culturais e tcnicos do mundo contemporneo; b) uma argio oral de 30 minutos, escolha do candidato, seja sobre temas sociais, seja sobre temas internacionais; c) uma argio oral de 30 minutos sobre economia e finanas; d) uma prova oral de lngua viva; e e) uma prova de exerccios fsicos. O segundo concurso externo (econmico) compreende, numa primeira fase, provas de admissibilidade, constando de: a) uma composio, em quatro horas, sobre um tema de economia; b) redao, em cinco horas, de nota de interpretao de um documento econmico; c) uma composio, em cinco horas, sobre problemas polticos, internacionais, econmicos e sociais do mundo atual; d) redao, em trs horas, de uma nota de sntese sobre problemas de ordem interna ou internacional; e) resposta, em trs horas, a perguntas sobre direito pblico; e f) uma composio, em trs horas, escolha do candidato, sobre gesto contbil e financeira das empresas, demografia, direito comercial, econometria, informtica, matemtica, estatstica, geografia econmica e humana, questes internacionais ou psicologia e sociologia. Numa segunda fase, o segundo concurso externo compreende provas de admisso, constando de: a) uma conversa de 30 minutos com a banca sobre problemas polticos, internacionais, econmicos, sociais, culturais ou tcnicos do mundo contemporneo; b) uma argio
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oral de 30 minutos sobre questes sociais; c) uma argio oral de 30 minutos, escolha do candidato, sobre economia e finanas ou sobre questes internacionais; d) uma prova oral de lngua viva; e e) uma prova de exerccios fsicos. Quanto ao concurso interno, os funcionrios que desejam candidatarse tm a possibilidade de cursar um ciclo preparatrio, que pode ser de um a um mximo de dois anos, para os detentores de diploma superior, e de dois a um mximo de trs anos, para os demais. O ingresso nesse ciclo est condicionado a um vestibular, que tambm inclui provas de admissibilidade e de admisso. Como j foi dito, esse ciclo preparatrio, pago pela ENA, realiza-se nas universidades ou nos institutos de estudos polticos. Concluda a preparao, os candidatos apresentam-se aos concursos internos jurdico ou econmico e submetem-se, como no caso dos concursos externos, dupla barreira da admissibilidade e da admisso. As diferenas entre as provas do concurso externo e as do concurso interno so mnimas. Entre elas, figura a supresso, nas provas de admissibilidade do concurso interno com dominante econmica, da composio, em trs horas, sobre gesto contbil e financeira das empresas, questes demogrficas, etc. No conjunto, contudo, no parece haver nenhuma inteno de simplificar o concurso-funcionrio, tornando-o menos rigoroso que o concurso-estudante. A diferena est, sobretudo, na fase anterior ao concurso: presume-se que o funcionrio teve menos oportunidades de formao intelectual que o estudante e, por isso, a lei oferece um meio para compensar essa situao desprivilegiada, por meio dos ciclos preparatrios. Nisso, ela genuinamente democrtica, porque qualquer funcionrio que preencha os requisitos de tempo de servio, mesmo que esteja classificado no ponto mais baixo da hierarquia funcional e mesmo que no disponha sequer de diploma de baccalaurat, tem a possibilidade de candidatar-se aos ciclos preparatrios. Na realidade, esse sistema no tem tido a eficcia desejada. Alm da dificuldade intrnseca de compensar, num curto perodo, lacunas cumulativas resultantes de toda uma formao deficitria, a discriminao persiste no nmero de vagas atribudas a cada categoria de candidato. A lei prev que o mnimo de um tero e o mximo da metade das vagas devem ser reservados anualmente aos funcionrios, mas, na pratica, as vagas abertas
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para o concurso interno esto mais prximas do limite mnimo que do mximo. Nos ltimos anos, esse limite tem sido de cerca de 40%. O sistema de concursos, aparentemente to monoltico, comporta uma curiosa exceo: todos os anos, de um a dois diplomados na Escola Politcnica podem ser admitidos diretamente na ENA, segundo a classificao obtida naquela escola. um segredo de polichinelo esse privilgio criado para beneficiar um promissor estudante chamado Valry Giscard dEstaing, que tem assim a condio olmpica, para os padres franceses, de ser simultaneamente um polytechnicien e um enarca, o que, talvez, constitua um smbolo de status mais valorizado, nessa sociedade estranhamente estamental, do que a condio de ex-presidente da Repblica. Estgios O sistema de estgios uma das caractersticas bsicas da ENA. Existem dois estgios: o chamado estgio administrativo e o estgio de empresa O primeiro ano na ENA inteiramente consagrado ao estgio administrativo, tambm chamado estgio de dpaysement.Com efeito, o objetivo o de expatriar, ou regionalizar, o futuro enarca, colocando-o em contato com realidades extraparisienses. Em geral, o estgio realiza-se numa prefeitura, isto , numa autoridade departamental. O estudante recebe o ttulo de Chefe de Gabinete-Adjunto do Prefeito. Sua misso assessorar o prefeito em suas tarefas administrativas, mas no deve limitar-se a atividades burocrticas. Espera-se do estagirio que saiba inserir-se na vida local, entrando em contato com agricultores e comerciantes e com os notveis de sua regio: o maire, os conselheiros municipais, os magistrados. Deve participar da soluo de problemas locais e aprender, na prtica, a confrontarse com questes administrativas concretas. Deve, sobretudo, adquirir um estilo de alto funcionrio, que nenhum ensino terico pode transmitir: savoir faire mundano, capacidade de organizar uma recepo, de falar de improviso, de lidar com pessoas de diferentes origens sociais, de usar, com a necessria discrio e sempre que preciso, sua autoridade de representante do Estado. Outra modalidade de estgio administrativo o realizado numa embaixada,
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onde o aluno receber o ttulo de Secretrio de Assuntos Internacionais. Tambm aqui sua atividade no ser meramente burocrtica. Deve familiarizar-se com os problemas do posto, pela leitura dos arquivos, mas dever tambm deslocar-se no pas, entrar em contato com as autoridades locais, travar conhecimento com pessoas de diferentes categorias socioprofissionais. Como no estgio prefeitoral, deve adquirir uma sensibilidade para as formas tanto quanto para os contedos. essencialmente nesses estgios que o futuro enarca adquire os instrumentos para aproximarse do perfil ideal-tpico do alto funcionrio, nesse pas que no parece ter-se libertado totalmente do ancien rgime: capaz de conversar com embaixatrizes e lderes sindicais, vontade, tanto num salo parisiense como numa festa de viticultores, de ser Talleyrand na era da informtica. O estgio de empresa, de durao mxima de trs meses, realiza-se numa empresa pblica ou privada, na Frana ou no exterior, durante o perodo da escolaridade propriamente dita. Espera-se do estudante que se informe sobre os problemas gerencias da empresa, mas tambm trabalhe com os operrios, a fim de familiarizar-se com os problemas de condio social diferente dos da sua. Os estgios so supervisionados por um diretor, que aconselha e controla cada estagirio. No final, o estudante recebe uma nota, base de um parecer sobre as aptides do estagirio, enviado pelo rgo em que se realizou o estgio, e de um mmoire de stage redigido pelo aluno. Escolaridade A escolaridade stricto sensu comea no segundo ano, depois de concludo o estgio administrativo. Ela voltada para a prtica administrativa, com virtual excluso das aulas magistrais. A inteno familiarizar o estudante com trabalhos em dossis, base de temas administrativos concretos. A tcnica pedaggica habitual, para um trabalho assim concebido, a do seminrio, em que temas especficos so examinados, numa perspectiva interdisciplinar, e recorrer-se-, sempre que possvel, ao trabalho em grupo. Essa pedagogia supe que os estudantes j adquiriram, antes do ingresso na ENA, os conhecimentos tericos indispensveis. Como escola
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de aplicao, a ENA evita entrar em tpicos que, supostamente, j so conhecidos e, de resto, foram objeto de provas rigorosas nos concursos vestibulares. Dadas as caractersticas de seriedade do ensino francs e, sobretudo, a alta qualidade do Instituto de Estudos Polticos, que, para a maioria dos estudantes, como vimos, funciona como antecmara da ENA, essa suposio est longe de ser infundada. A escolaridade consta de um tronco comum, de duas vias a de administrao geral e a de administrao econmica e de opes. O tronco comum abrange: a) uma srie de matrias de interesse geral para a administrao, incluindo textos e documentos administrativos, problemas oramentrios e fiscais, relaes internacionais e problemas sociais; b) lnguas vivas; c) atividades esportivas; e d) sesses especializadas, a pedido dos alunos. Na rubrica textos e documentos administrativos, os alunos aprendem as normas da redao administrativa e legislativa. As lnguas vivas atualmente lecionadas, segundo modernas tcnicas de laboratrio, so o ingls, alemo, espanhol, italiano, russo, portugus, rabe, chins, japons, grego moderno, hebraico, turco e indonsio. Um ms antes do fim do estgio administrativo, o primeiro-ministro publica a lista dos postos oferecidos pelos distintos rgos pblicos, distribuindo-os entre a via da administrao geral e a da administrao econmica. Iniciada a escolaridade stricto sensu, os estudantes escolhem uma outra via, luz do seu maior ou menor interesse pelos diferentes postos oferecidos. Se o nmero de candidatos a uma das vias exceder o nmero de postos oferecidos nessa via, o primeiro-ministro realiza os ajustamentos necessrios, transferindo postos de uma para outra via. S possvel mudar de via, uma vez feita a escolha mediante permuta. Os interessados devem fazer um pedido por escrito ao diretor, at uma certa data, e este pode autorizar a mudana, ouvido o Conselho de Administrao. Em cada via, a escolaridade consta essencialmente de seminrios, com maior ou menor nfase sobre os temas jurdico-administrativos ou sobre os econmicos, conforme a via. Alm dos seminrios, ministrado um ensino especial para cada via. Esse ensino complementar inclui, para a via da administrao geral, iniciao s tcnicas de gesto (contabilidade, matemtica aplicada, informtica) e complementos de formao econmica e, para a via da administrao
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econmica, um ensino aprofundado sobre as linguagens econmicas contabilidade de gesto, matemtica aplicada, informtica, contabilidade nacional e anlise econmica. Quanto s opes, finalmente, todo estudante deve escolher duas: uma opo principal, ou maior, e uma opo secundria, ou menor. Os temas so, em geral, propostos pelos prprios alunos. Os candidatos carreira diplomtica devem escolher obrigatoriamente uma opo internacional. Entre as opes internacionais recentes, figuram temas como o dilogo Norte Sul, o no-alinhamento, o Mxico e, entre as no-internacionais, temas como economia de sade pblica, poltica de transportes, autogesto. O aproveitamento aferido por provas, que incidem sobre o programa comum, o programa da via e o programa da opo. Elas no se realizam em bloco, sob a forma de um concurso de sada, como ocorria anteriormente, e so distribudas durante todo o perodo da escolaridade. Classificao e designao A classificao final dos alunos feita a partir das notas obtidas nos estgios e nas provas, segundo os seguintes coeficientes: 14 pontos para o estgio administrativo; 2 pontos para o estgio de empresa; 64 pontos para as provas relativas ao programa da via; e 20 pontos para o programa da opo, num total de 100 pontos. Os alunos escolhem em seguida, na lista de vagas, os postos de sua preferncia, segundo a ordem de sua classificao. Para bem compreender esse sistema, necessrio esclarecer que cada rgo oferece postos em cada uma das vias. Assim, em 1982, o Conselho de Estado est oferecendo quatro postos para a via da administrao geral e dois para a da administrao econmica, enquanto o Tribunal de Contas oferece quatro para a via da administrao geral e um para a da administrao econmica. Existe, conseqentemente, uma lista de classificao especfica para os alunos que optaram pela primeira via e outra para os que optaram pela segunda via. Assim, por exemplo, os quatro primeiros classificados da via da administrao geral e os dois primeiros classificados da via da administrao econmica podero, se quiserem, ingressar no Conselho de Estado. Seus colegas menos afortunados podero, ento,
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exercer sua escolha entre os postos remanescentes, por ordem de sua classificao em cada via. Feita a escolha, os alunos so automaticamente designados para o caso inicial da carreira selecionada. A ENA d acesso aos seguintes corpos: Conselho de Estado, Tribunal de Contas, Tribunais Administrativos, Inspeo de Finanas, Inspeo Geral dos Assuntos Sociais, corpo diplomtico e consular, corpo de expanso econmica no exterior, corpo prefeitoral e corpo de administradores civis. Crticas O prprio sucesso da ENA, que, em seus 37 anos de existncia, povoou com seus ex-alunos grande parte da alta administrao francesa e forneceu nao um presidente da Repblica, vrios primeiros-ministros e um sem-nmero de ministros de Estado, no podia deixar de suscitar reaes negativas. Alm dos seus mritos prprios, que, no fundo, ningum contesta, ela tem o mrito um tanto inesperado de haver conseguido unificar, numa indignao comum, todas as correntes de opinio, desde a extrema direta extrema esquerda. direita, a ENA vista como a encarnao da ameaa dirigista, smbolo de um Estado tecnocrtico, annimo e impessoal, isolado das foras vivas da nao e impulsionado por um frenesi centralizador, que sufoca toda iniciativa individual. As crticas de esquerda receberam um impulso decisivo com a publicao, em 1967, do livro Lenarchie ou les mandarins de la socit bourgeoise, assinado por Jacques Mandrin, pseudnimo de um ex-aluno da ENA, Jean Pierre Chevnement. Foi Mandrin que lanou em circulao o termo enarca, que hoje parece ter perdido seu contedo pejorativo. Para Mandrin, a ENA no uma escola, e sim um concurso. Primeiro, um concurso de ambies, em seguida um concurso de sada, s vezes um concurso de circunstncias. Ela uma fbrica de mandarins, cuja nica funo fornecer seus quadros ao poder burgus. Como uma nova glndula, a ENA secreta para a sociedade burguesa uma verdadeira casta administrativa. Para a italiana Maria Antonieta Machiocci, autora do livro De la
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France, essa casta administrativa segregada pela ENA um mandarinato que, hoje em dia, est a servio da burguesia, mas os intendentes do capitalismo podem ser tambm os hussardos do socialismo. Acusada por essas correntes extremas de ser, por um lado, agente do Estado intervencionista e, por outro, funcionria do capital, a ENA tem sido tambm objeto de crticas mais moderadas. Essa corrente, mais reformista que revolucionria, reconhece os mritos da instituio, mas aponta suas deficincias. Essas crticas vm, em grande parte, dos prprios ex-alunos e abrangem toda a gama dos tpicos at agora examinados. Quanto formao anterior escola, salientam o carter antidemocrtico do Instituto de Estudos Polticos de Paris e os males decorrentes de sua posio hegemnica no fornecimento de corpo discente da ENA , que desprivilegiava os candidatos da provncia. Quanto ao ingresso, consideram que seus critrios desfavorecem candidatos de meios modestos, como ocorre na conversao que tm de manter com a banca durante o concurso, na qual no podem competir com os parisienses ricos, habituados a um estilo social que predispe a seu favor os examinadores. Alm disso, o concurso interno uma fico, porque, na prtica, foram poucos os funcionrios de baixa hierarquia que conseguiram chegar escola. Quanto aos estgios, salientam, mais uma vez, seu carter discriminatrio, porque os prefeitos e embaixadores tendero a enviar ao diretor de estgio relatrios mais favorveis aos estudantes bem-nascidos, superiores aos demais em savoir faire social, o que se reflete na classificao final. Quanto escolaridade, contestam o sistema das duas vias, insuficientes para a expresso genuna das diferenas de aptido e vocao existentes entre os alunos. Enfim, a crtica mais severa quanto ao sistema de classificao, verdadeira corrida de obstculos, que impede o desenvolvimento de um esprito cooperativo entre os alunos, e quanto s hierarquias de prestgio, que separam os grands corps, como o Conselho de Estado, dos corpos menos valorizados, como o dos administradores civis, que criam, por sua vez, hierarquias entre os estudantes designados para um ou outro rgo. Para dar credibilidade a essa ltima crtica, 68 alunos da ENA comprometeram-se, em carta endereada ao primeiro-ministro, em 1971, a no escolher os grands corps. Essa promessa herica foi em parte
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cumprida, pois quatro dos signatrios, classificados entre os primeiros, escolheram um corpo de menor prestgio, o prefeitoral. Essas crticas, menos apocalpticas que as de extrema direita e as de extrema esquerda, que propem, simplesmente, a supresso da ENA inspiraram vrios projetos de reforma, dos quais dois se concretizaram, como vimos, em 1968 e 1971. O objetivo essencial da maioria deles era promover a democratizao da ENA. A partir de 1971, o governo ento no poder estava convencido de que esse objetivo tinha sido alcanado. Essa convico no era partilhada pelos partidos da oposio. A nova reforma A expectativa era grande, portanto, quando Franois Mitterand assumiu a Presidncia da Repblica. Afinal, seu partido sempre fora especialmente severo com a ENA. O autor do panfleto mais vitrilico contra a ENA, Jean-Pierre Chevnement, era um membro influente do PS, e o jornal do partido tinha publicado inmeras crticas escola. O Partido Comunista tinha sido menos veemente, mas tambm partilhava a opinio geral da esquerda de que a ENA era uma fbrica de elites burguesas. Que faria o novo governo? Suprimir a ENA? Mud-la to radicalmente que ela se tornasse irreconhecvel? Os primeiros pronunciamentos oficiais eliminaram essa incerteza. Em visita ENA, o ministro da Funo Pblica, Anicet le Pors (comunista), referiu-se alta qualidade da escola, reconhecida na Frana e no exterior, e limitou-se a exprimir a inteno de o governo democratiz-la. Em suma, ela seria modificada, como j ocorrera antes, mas no seria nem extinta nem desfigurada. Era o discurso da reforma, e no o da revoluo. O pensamento do governo tornou-se mais claro numa entrevista dada pelo senhor le Pors ao jornal Le Monde, em 24 de junho de 1982. O aspecto mais espetacular das reformas projetadas era abrir um terceiro canal (troisime filire) de ingresso na ENA, alm do concursoestudante e do concurso-funcionrio. Esse novo canal se destinaria aos detentores de mandatos eletivos locais e aos responsveis pelos sindicatos e associaes. Os candidatos seriam selecionados por um concurso, cujas
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provas e bancas seriam diferentes das dos concursos clssicos. Poderia ser exigido, como condio prvia, o exerccio de 7 a 10 anos de funo eletiva, sindical ou associativa. O limite de idade poderia ser fixado em 45 anos. Os candidatos admitidos seriam alunos da ENA, como os outros, e poderiam ser afetados por qualquer dos corpos do Estado, segundo sua classificao, mas deveriam ser tomadas medidas especficas para sua reclassificao (reclassement), que levassem em conta sua idade e experincia. O acesso ENA segundo essa nova modalidade j poderia concretizar-se a partir de 1983. No incio, o terceiro canal permitiria a entrada de cerca de 10 pessoas, mas esse nmero, no futuro, seria sensivelmente maior. Alm do terceiro canal, as seguintes medidas seriam adotadas: a) democratizao do concurso interno pelo aumento para 40 anos do limite de idade, pela ampliao e regionalizao dos ciclos preparatrios, pela paridade do nmero de vagas nele oferecidas com as vagas oferecidas no concurso externo, pelo estabelecimento de provas e bancas diferentes, pela maior participao nas bancas de personalidades alheias administrao e ao magistrio superior e pela eliminao de prticas que implicam concorrncia desleal com os funcionrios, como a que permite a titulares de diplomas do magistrio superior (agrgs), em sua qualidade de funcionrios, inscreverem-se nos concursos internos; e b) extino do sistema de duas vias, acompanhada de maior diversidade nas opes e nos concursos de entrada. Como era de se esperar, a proposta que tem suscitado maiores controvrsias a relativa ao terceiro canal, em parte pela impreciso com que ela foi apresentada pelo ministro. Assim, no ficou claro em que consistiriam as medidas de reclassement, destinadas a levar em conta a idade e a experincia dos funcionrios. A Associao dos Antigos Alunos da ENA reagiu a essa parte da proposta com um reflexo corporativo tpico. Caso essa frmula significasse que os estudantes do terceiro canal teriam direito a entrar nos corpos do Estado, segundo modalidades mais favorveis e numa hierarquia inicial mais elevada que os estudantes dos outros dois canais, haveria uma ruptura grave com os princpios que regeram a escola desde
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sua fundao, pois esse tratamento excepcional ameaaria a unidade da escola e confrontaria a prpria administrao com um problema ainda mais grave. Uma reao de outro tipo foi expressa pela Unio Nacional Interuniversitria, que se disse particularmente escandalizada com a instaurao, em 1983, de um concurso especial destinado a transformar a ENA numa verdadeira escola de quadros da CGT do PC e de outras organizaes polticas ou sindicais prximas do poder sociocomunista (Le Monde, 20 de julho de 1982). cedo ainda para julgar a idia do terceiro canal medida subversiva ou simplesmente demaggica, como querem seus adversrios, ou democratizadora, como sustentam seus partidrios. Em todo caso ela s poder ser avaliada a partir de 1983. Fruto de uma iniciativa pessoal do presidente Mitterand, o que parece evidente que ela no suscita grandes entusiasmos nem entre os ministros, nem na direo e no corpo discente da ENA, nem entre os prprios lderes sindicais. Quanto s outras medidas, a mais importante , sem dvida, a que elimina o sistema das duas vias, o que parece positivo, considerando a enorme complexidade desse sistema, sobretudo se essa medida for acompanhada, efetivamente, de maior diversidade nos concursos vestibulares, que permita aproveitar candidatos de diferentes origens intelectuais, e no somente os que estudaram direito e economia no Instituto de Estudos Polticos. Avaliao No conjunto, o balano indubitavelmente favorvel ENA. O alto nvel de sua escolaridade permitiu formar elites dirigentes que se contam entre as melhores do mundo. Seu sistema de concursos eliminou, para todos os efeitos prticos, o favoritismo e a influencia de relaes de famlia, que tm uma importncia especial num pas, sob vrios aspectos, to tradicional como a Frana. Seus defeitos no so intrnsecos instituio, mas resultam de caractersticas gerais da sociedade. Se ela no igualitria porque a sociedade francesa como tal no igualitria, como no fundo no igualitria nenhuma sociedade, capitalista ou socialista. No a ENA que favorece os

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estudantes de origem socioeconmica mais elevada, e sim todo o sistema de seleo social que operou antes da chegada dos estudantes ENA. No que est ao seu alcance, pelo contrrio, a escola tem-se esforado, ao longo de sua j longa evoluo, para equalizar as oportunidades de todos os estudantes, por meio dos concursos internos e dos ciclos preparatrios correspondentes e por meio dos vencimentos pagos a todos os alunos, que permitem aos estudantes mais modestos sobreviverem com dignidade. E, se verdade que a designao dos estudantes para corpos de diferente hierarquia social e econmica cria distines entre os alunos, a culpa, mais uma vez, no da instituio, e sim de um Estado que, por razes histricas, est organizado corporativamente.

O sistema administrativo
Generalidades O servio pblico francs regido pelo Estatuto Geral dos Funcionrios, de 1946, e compreende quatro categorias hierrquicas: A, B, C e D. A categoria A composta dos funcionrios com atribuies de estudos gerais, concepo e direo. Cabe a esses funcionrios, essencialmente, adaptar o funcionamento dos servios administrativos poltica geral do governo, preparar projetos de lei ou de regulamentos e elaborar as diretrizes necessrias sua execuo. Esto includos nessa categoria os secretriosgerais dos ministrios, diretores, chefes de servio, diretores adjuntos, subdiretores. Esto includos, sobretudo, os integrantes dos corpos do Estado, como o Conselho de Estado ou a Inspeo de Finanas. O critrio bsico para seu recrutamento a posse de um diploma superior. A categoria B comporta atribuies de execuo destinadas a traduzir, em medidas especificas, os princpios gerais contidos nos textos de lei ou de regulamento. Essas funes exibem, contudo, uma certa faculdade de iniciativa e de deciso. Entre esses funcionrios, esto os secretrios de administrao, existentes em todos os ministrios. O diploma exigido o do ensino de segundo grau.
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As categorias C e D incluem os funcionrios com funes exclusivamente executivas. o caso dos adjuntos administrativos e dos datilgrafos. O diploma exigido o de concluso do primeiro ciclo ou um simples certificado de estudos. O meio normal para acesso ao funcionalismo civil, em qualquer de suas categorias, o concurso, que pode ser de provas ou de ttulos e externo ou interno. Os concursos so, muitas vezes, dispensveis para os funcionrios das categorias C e D. So tambm isentos de concurso certos grupos especiais, como os invlidos, as vivas e os rfos de guerra. Todas essas categorias esto estruturadas em carreiras. Em conseqncia, os cargos so, via de regra, preenchidos por promoo e no por recrutamento direto. O princpio bsico que rege a matria a distino entre hierarquia (grade) e cargo (emploi). A hierarquia confere ao funcionrio o direito a ocupar um dos cargos que lhe esto reservados. Em certos cargos de direo superior, providos pelo critrio da confiana, o acesso ao cargo pode dar-se independentemente da hierarquia e inclusive aberto a no funcionrios. Cada nvel hierrquico subdivido em escales. Conseqentemente, h duas formas bsicas de promoo: por escalo e por nvel. A primeira em funo da antiguidade e da notao e tem efeitos meramente pecunirios, no acarretando modificao das funes. Pelo critrio da antiguidade, cada funcionrio deve, em princpio, ser promovido ao escalo mais elevado, depois de um nmero especfico de anos. Esse perodo, contudo, pode ser encurtado ou aumentado pelo critrio da notao, equivalente ao nosso boletim de merecimento. O desempenho de cada funcionrio, com efeito, objeto de uma apreciao anual. A conjugao desses dois critrios assegura ao funcionrio oportunidades normais de ascenso e protege a administrao contra o imobilismo e a ineficincia que poderiam resultar de uma promoo totalmente automtica. A promoo de nvel acarreta tambm aumento de vencimentos, mas tem o efeito adicional de habilitar o funcionrio a ocupar cargos mais elevados. A princpio, esse tipo de promoo era totalmente discricionrio. Atualmente, alm dessa modalidade, a promoo de nvel pode tambm ser feita, seja levando em conta a notao recebida pelo funcionrio e os
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resultados de provas especiais, seja levando em conta exclusivamente os resultados dessas provas. A remunerao dos funcionrios depende da posio que ocupam na hierarquia dos nveis e dos cargos e, no interior de um mesmo nvel ou cargo, condicionada pela antiguidade. Para levar em conta esse critrio hierrquico, foi elaborado um sistema de ndices, correspondentes a cada nvel. Assim, no Estatuto de 1946 foi estabelecida, para cada categoria, a seguinte escala de ndices: categoria D, ndices de 100 a 185; categoria C, ndices de 130 a 250; categoria B, ndices de 185 a 360; e categoria A, ndices de 225 a 800. Assim, o leque de remunerao entre as categorias extremas era da ordem de 1 para 8. Por esse sistema extremamente simples, o valor absoluto da remunerao mais baixa condiciona todos os demais. Se esta aumenta, todas as demais sofrem o aumento correspondente, medido pelo ndice. Atualmente o sistema de ndices faz a diferena entre a remunerao bruta e a lquida, isto , entre a remunerao total e a efetivamente recebida depois de deduzidos os encargos sociais e fiscais. Assim, o leque de remunerao ampliou-se at 1.165 e, portanto, o diferencial entre as posies extremas passou a ser de 1 para 11,65. A categoria A, que a que nos interessa aqui, inclui vrios grupos de funcionrios. A ela pertencem, por exemplo, os adidos (attachs) de administrao central, lotados nos ministrios com a incumbncia de preparar notas, analisar dossis, substituir os administradores civis nas tarefas administrativas correntes, assim como os engenheiros dos trabalhos pblicos dependentes do Ministrio do Equipamento e do Alojamento e, em geral, formados por uma escola especfica, a Escola de Aplicao dos Engenheiros dos Trabalhos Pblicos. Outro grupo, muito importante, constitudo pelos integrantes das carreiras s quais d acesso a Escola Politcnica e as quais esto entre as mais prestigiadas da administrao, tal como o corpo dos engenheiros de pontes e estradas (ponts et chausses). Enfim, vm os funcionrios formados pela ENA, que integram os principais cargos do Estado. Examinarei, a seguir, os mais representativos desses corpos e rgos, cuja lista completa figura no item Classificao e designao do Modelo Francs: o Conselho de Estado, a Inspeo de Finanas, o corpo prefeitoral, o corpo diplomtico e consular e o corpo dos administradores civis.
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O Conselho de Estado O Conselho de Estado o rgo supremo da administrao francesa, o primeiro entre os grands corps. o mais alto tribunal do Poder Executivo e decide, em ltima instncia, assuntos do contencioso administrativo. Mas essa funo est longe de esgotar suas atribuies. Ele consultado pelo governo sobre os projetos de lei a serem submetidos ao Parlamento e sobre os projetos de regulamentos. Estatui irrecorrivelmente sobre assuntos eleitorais e fiscais. Chama a ateno do governo sobre medidas tomadas por ministros ou prefeitos e, se as considerar irregulares ou ilegais, tem o poder de anul-las. Apesar da existncia de um tribunal constitucional, o Conselho de Estado pode interpretar a Constituio ou julgar a constitucionalidade de leis e medidas, assumindo, assim, o papel da Corte Suprema no sistema norte-americano. Em caso de danos sofridos por particulares em conseqncia de aes do Estado, pode conceder-lhes reparaes. Esse rgo extraordinariamente prestigioso tem uma longa histria, que remonta monarquia absoluta: o herdeiro do Conselho do Rei e da Cria Rgia, cria esta que assessorava diretamente o monarca. Significativamente, o conselheiro que o preside no recebe o nome de presidente, e sim o de vice-presidente, evocando a poca em que o prprio rei dirigia os seus trabalhos. Em sua forma atual, o Conselho de Estado foi constitudo em 1797, pela Constituio do ano VII. No primeiro imprio, desempenhou um papel de grande importncia, tendo sido o principal redator do Cdigo Civil. Atravessou inclume todas as convulses que agitaram a Frana, e seu prestgio e importncia so hoje maiores que nunca. A carreira normal dos membros do Conselho de Estado compreende os nveis hierrquicos de auditores de segunda classe, auditores de primeira classe, matres de requtes e conselheiros de Estado. Os auditores so recrutados exclusivamente entre os alunos da ENA. O jovem enarca que teve o privilgio de ser designado para o Conselho comea sua carreira como auditor de segunda classe, ascendendo, em pouco tempo, ao nvel de auditor de primeira classe. Os matres de requtes so designados entre os auditores de primeira classe, mas existe um tour extrieur (na terminologia francesa, regime de nomeaes discricionrias) pelo qual uma nomeao entre quatro
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pode incidir sobre personalidades alheias ao Conselho de Estado. Os conselheiros de Estado, enfim, so escolhidos entre os matres de requtes, embora tambm aqui o governo possa utilizar o tour extrieur: uma nomeao entre trs reservada a personalidades, como prefeitos, embaixadores, oficiais generais, professores universitrios. Alm dos conselheiros ordinrios, o governo nomeia, dessa vez a ttulo transitrio quatro anos , 12 conselheiros extraordinrios. Os membros do Conselho de Estado podem ser destacados para exercer outras funes, em geral cargos de cpula nos ministrios. Aos atrativos decorrentes do prestgio do rgo agrega-se um estmulo adicional: uma carreira rpida, em que as promoes so virtualmente automticas. No surpreende, assim, que seja o corpo preferido pelos alunos da ENA. A inspeo de finanas A Inspeo de Finaas o segundo grand corps na hierarquia do prestgio. Como o Conselho do Estado, a Inspeo das Finanas recebeu sua fisionomia atual em fins do sculo XVIII. Dependendo diretamente do ministro das Finanas e dos Assuntos Econmicos, esse corpo tem como misso principal controlar as contas de todas as administraes financeiras do Estado e mesmo de servios semiautnomos, como a Caisse dEpargne e a Scurit Sociale. Os inspetores, que fazem suas verificaes mediante visitas no anunciadas, no tm poder decisrio e encaminham aos setores competentes as irregularidades encontradas. A carreira compreende os nveis de inspetor adjunto, inspetor de terceira, segunda e primeira classe e inspetor-geral. Cada nvel comporta vrios escales, como a regra no servio pblico francs. Os inspetores adjuntos so recrutados entre os alunos da ENA. A promoo aos nveis seguintes discricionria, depois da inscrio num quadro de acesso. Os inspetores de terceira classe so escolhidos entre os inspetores adjuntos que contem com 18 meses de servios efetivos e tenham passado por um exame de capacitao. Os inspetores de segunda classe so escolhidos entre os inspetores de terceira classe que contem com quatro anos e meio de servio nessa classe e os de primeira classe, entre os de segunda classe
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que contem com seis anos de servio. Os inspetores-gerais so escolhidos entre os inspetores de primeira classe que tenham servido durante oito anos. somente nesse nvel que intervm o regime do tour extrieur, mas limitado aos altos funcionrios do Ministrio das Finanas que contem com, pelo menos, 18 anos de servio ativo e contnuo. Como os membros do Conselho de Estado, os inspetores podem ser destacados para tarefas alheias ao corpo, ocupando, em geral, as mais altas funes da administrao. O corpo prefeitoral Esse corpo abrange, na verdade, duas carreiras distintas: a prefeitoral e a subprefeitoral. Os prefeitos so os delegados e representantes do governo central em cada departamento. So nomeados discricionariamente pelo presidente da Repblica, mas freqente a designao para esse cargo de subprefeitos e administradores civis, desde que atendam a certos requisitos da antiguidade. Os prefeitos so divididos numa classe ordinria, com sete escales, e numa classe extraordinria. A promoo por livre escolha do presidente da Repblica. Os subprefeitos assessoram os prefeitos em suas tarefas departamentais e podem exercer as funes de administrador de um arrondissement, secretrio-geral da prefeitura ou chefe do gabinete do prefeito. Os subprefeitos podem ser recrutados: a) entre os administradores civis; b) entre os funcionrios dos corpos cujo recrutamento assegurado pela ENA; c) entre certos funcionrios da prefeitura uma nomeao para cada nove, beneficiando os antigos alunos da ENA; e d) dentro de certos limites quantitativos, entre os titulares de um diploma exigido para o concurso externo da ENA. Os subprefeitos so nomeados pelo presidente da Repblica. Sua carreira consta de duas classes normais e de uma extraordinria, cada uma subdividida em escales. As promoes so discricionrias e dependem de antiguidade-mnima na classe imediatamente anterior. A participao do enarca na carreira prefeitoral e subprefeitoral, como se verifica, menos clara que nos casos anteriores. Seu acesso a essas carreiras no direto, mas s na medida em que pertence aos outros corpos,
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seja o corpo dos administradores civis, seja um dos demais corpos para os quais a ENA assegura o recrutamento normal. O caminho habitual para ao aluno da ENA que deseja fazer uma carreira subprefeitoral ou prefeitoral escolher, sada da escola, um dos postos de administrador civil oferecidos pelo Ministrio do Interior. Para 1982, esse ministrio est oferecendo 20 postos, 13 para a via da administrao geral e 7 para a via da administrao econmica. Em seguida, o novo administrador civil pode ser imediatamente destacado para um departamento, na qualidade de subprefeito, podendo ascender nesse quadro, e, eventualmente, ser nomeado prefeito. O corpo diplomtico e consular O corpo diplomtico e consular compreende a dignidade de embaixador de Frana e os corpos de ministros plenipotencirios, conselheiros e secretrios dos negcios estrangeiros, secretrios adjuntos dos negcios estrangeiros, chanceleres, secretrios de chancelaria, criptgrafoschefes e criptgrafos. Em nossa tica, somente so relevantes, por ordem ascendente, os corpos de conselheiros e secretrios dos negcios estrangeiros e os dos ministros plenipotencirios, assim como a dignidade de embaixador de Frana. O corpo dos conselheiros e secretrios dos negcios estrangeiros compreende um quadro geral e um quadro do Oriente. Os integrantes deste ltimo quadro so recrutados por concurso prprio, organizado pelo prprio Quai d0rsay. O acesso ao quadro geral, na classe inicial a de secretrio de negcios estrangeiros, com sete escales reservado, em princpio, aos alunos da ENA, embora possam ser admitidos outros funcionrios da categoria A (sob certas condies) que no freqentaram a ENA. As classes seguintes so a de conselheiro de segunda classe e a de conselheiro de primeira classe, com cinco e trs escales, respectivamente. O corpo dos ministros plenipotencirios compreende duas classes e uma classe extraordinria: (hors classe). Os ministros plenipotencirios de segunda classe (2 escales) so escolhidos entre os conselheiros de primeira classe, tanto do quadro geral como do quadro de Oriente, que tenham preenchido certos requisitos de antiguidade. Os ministros plenipotencirios
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de primeira classe (l escalo) so escolhidos entre os de segunda classe, com trs anos de servio efetivo nessa classe. Os ministros plenipotencirios de classe extraordinria (l escalo) so escolhidos entre os de primeira classe, com dois anos de servio efetivo. Podem ser designados, nessas trs classes, ministros plenipotencirios alheios ao pessoal diplomtico e consular, mediante certos requisitos de idade e de tempo de servio pblico, razo de uma nomeao entre seis feitas pelos critrios normais. Enfim, a dignidade de embaixador de Frana concedida pelo presidente da Repblica a personalidades de sua escolha, pertenam ou no carreira diplomtica. Podem ser chefes da misso no exterior os embaixadores de Frana e os ministros plenipotencirios, embora excepcionalmente possam ser designados os conselheiros de primeira classe, tanto do quadro geral como do quadro do Oriente. Como se verifica, os enarcas esto longe de deterem uma posio mono polstica no acesso carreira diplomtica e consular e no desdobramento da carreira. Esse monoplio no existe no corpo de conselheiros e secretrios dos negcios estrangeiros, cuja classe inicial aberta a no-enarcas, no corpo dos ministros plenipotencirios, em que esto sujeitos concorrncia seja dos conselheiros do quadro do Oriente, que no passaram pela ENA, seja de personalidades alheias carreira, nem muito menos no posto de embaixador de Frana, cujo provimento prerrogativa exclusiva do presidente da Repblica. Por essas razes, e tambm porque os vencimentos no exterior so pouco atraentes, a carreira diplomtica e consular das menos ambicionadas pelos alunos da ENA. Os administradores civis Sua funo executar, nos diferentes ministrios, as diretrizes gerais do governo, preparar projetos de lei, de regulamento e de decises ministeriais, expedir instrues necessrias sua implementao e assumir certas funes de direo. um corpo sui generis, porque tem uma vocao interministerial e depende do primeiro-ministro, apesar de sua lotao em ministrios especficos. Seus membros esto sujeitos a um rodzio peridico entre os vrios ministrios.
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Os administradores civis so recrutados: a) entre os alunos da ENA; b) entre os adidos de administrao central que preencham certas condies de antiguidade, razo de duas nomeaes por nove administradores civis egressos da ENA; e (c) entre outros funcionrios de categoria A que preencham os mesmos requisitos de antiguidade, razo de uma nomeao para cada nove administradores civis sados da ENA. A carreira de administrador civil compreende os de segunda classe, de primeira classe e de classe extraordinria, cada uma delas subdividida em escales. A promoo de uma classe a outra feita discricionariamente pelo primeiro-ministro, depois da inscrio num quadro de acesso. A promoo de um escalo a outro da competncia do ministro diretamente interessado. Em princpio, so reservados aos administradores civis os cargos de chefes de servio, diretores adjuntos e subdiretores. Os cargos mais elevados diretores e diretores-gerais so de livre designao do governo, podendo recair sobre funcionrios e no funcionrios. O princpio da reserva de cargos para os administradores civis est sujeito s seguintes excees: a) ele no se aplica aos ministrios da Justia e das Relaes Exteriores; b) certos cargos podero ser atribudos, por seu carter especial, aos membros dos corpos tcnicos superiores; e c) uma certa proporo desses cargos poder ser atribuda a integrantes de outros corpos cujo recrutamento normalmente assegurado pela ENA ou a funcionrios dos servios externos do ministrio interessado. O corpo dos administradores civis o mais desfavorecido entre os corpos do Estado. Com exceo dos que fazem carreira no corpo subprefeitoral ou prefeitoral, h poucas perspectivas para seus integrantes assumirem cargos de direo realmente significativos. Os poucos que lhes so reservados, como vimos, esto sujeitos competio de outros funcionrios. Alm disso, h discriminao em relao ao nvel dos vencimentos, pois a carreira comea e termina com ndices inferiores aos iniciais e terminais das outras carreiras. Comparados com seus colegas dos grands corps, os enarcas que tiveram o infortnio de ser relegados a esse corpo constituem verdadeiro proletariado dentro da elite funcional francesa.
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Avaliao Os aspectos positivos do sistema administrativo francs so evidentes. Foi possvel, de alguma forma, conciliar os usos e as instituies herdados do perodo feudal com as exigncias de um Estado moderno. O sistema de carreiras, desde as de nvel subalterno at as mais elevadas, assegura a seus integrantes uma total estabilidade e ao Estado uma reserva sempre disponvel de experincia acumulada, responsvel pela extraordinria continuidade da administrao, por meio de todas as crises polticas e mudanas de regime. Ao mesmo tempo, os riscos de rotinizao e de ineficincia que poderiam resultar de excessiva estabilidade so, em grande parte, evitados pelo regime das promoes, que no dependem apenas da antiguidade, mas de critrios objetivos de merecimento. O aspecto mais discutvel da administrao francesa , sem dvida, o carter privilegiado dos grands corps, que descendem, em linha direta, das instituies do ancien rgime. Esse arcasmo no apenas uma curiosidade de museu, pois a estrutura de privilgios neles sedimentada corresponde a realidades totalmente contemporneas. O passado sobrevive, mas refuncionalizado. Os grands corps so compostos, em sua maioria, de pessoas oriundas dos estratos mais elevados e funcionam como instncias mediadoras que asseguram sua insero na alta administrao e na vida poltica. Os grands corps recrutam elites e promovem sua circulao, no sentido mais estritamente paretiano: dois plos de um circuito sistmico fechado. Quanto ao plo da entrada, convm citar uma estatstica da ENA. Os 253 integrantes dos grands corps que haviam sado da ENA, entre 1953 e 1963, distribuam-se entre as seguintes categorias socioprofissionais, definidas pela atividade do pai: funcionrios da categoria A, 90 (contra apenas 13 nas categorias B, C e D); executivos, 48; profissionais liberais, 36; comerciantes, 27; empresrios, 16; os restantes, 36, dos quais 2 de origem operria. Quanto ao plo de sada os integrantes dos grands corps que deixaram seus rgos de origem para ocupar outras funes , vale lembrar que, entre os ministros da V Repblica, Maurice Couve de Murville e Jacques Chaban Delmas eram inspetores das Finanas, Michel Debr e Georges Pompidou, membros do Conselho de Estado, e Jacques Chirac, membro do
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Tribunal de Contas, para no citar o inspetor de Finanas Valry Giscard dEstaing. No disponho de dados sobre o governo socialista, mas no deve ser muito menor a proporo dos integrantes dos grands corps que ocupam altas funes pblicas. No de estranhar, assim, que o sistema dos grands corps tenha sido to enfaticamente criticado. Muitos preconizam sua abolio pura e simples. Outros, mais moderados, pretendem apenas reduzir os privilgios mais manifestos e nivelar as discrepncias que separam, por exemplo, o Conselho de Estado do corpo dos administradores civis. Parece ser essa a orientao do governo atual. Em discurso pronunciado pelo presidente da Repblica em 4 de janeiro de 1981, encontra-se o seguinte trecho: Qualquer que seja a qualidade dos membros dos grands corps, nada deveria impedir que agentes oriundos de outros horizontes, que no tiveram a possibilidade de prosseguir seus estudos, em geral por razes sociais, mas tiveram ocasio de mostrar suas capacidades, ascendam a postos que at agora lhes eram vedados. Na entrevista, j citada, de 24 de junho de 1982, o ministro da Funo Pblica deu a seguinte resposta a uma pergunta sobre as intenes do governo no tocante aos grands corps:
A reforma da funo pblica uma obra de longo prazo, e no devemos correr o risco, pelo simples prazer das reformas, de demolir todo o edifcio... O objetivo deveria ser, ao mesmo tempo, descompartimentalizar a alta funo pblica e harmonizar os perfis de carreira. Isso implica vrias medidas: a instaurao de uma verdadeira interministerialidade na gesto dos corpos interministeriais e sobretudo no dos administradores civis; o estabelecimento de um sistema de tours extrieurs que facilite a mobilidade dos funcionrios, entre os diferentes corpos, cuja estrutura deve ser homogeneizada. nesse esprito que poderia ser considerada a criao de um nvel de administrador geral, h muito desejada pelos administradores civis.

A frase do presidente Mitterand poderia ser interpretada como se fosse inteno de o governo implantar um sistema de tours extrieurs que permitisse a entrada direta, nos grands corps, de pessoas de condio social mais modesta, em contraste com a pratica atual de s recorrer a esse sistema para beneficiar altos funcionrios ou personalidades notveis. Na verdade,
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Mitterand parecia estar aludindo formula do terceiro canal, que facilitaria a entrada, nos grands corps, de agentes de outros horizontes, mas pela ENA. O ministro da Fundao Pblica fala em tours extrieurs, mas limitados aos j funcionrios e, especialmente, aos administradores civis. A criao do nvel de administrador geral constituiria outra soluo para reduzir as disparidades entre as carreiras, aumentando as vantagens pecunirias e as oportunidades funcionais dos administradores civis, sem afetar os grands corps. Reformas prudentes, isentas de todo radicalismo: no se deve correr o risco, pelo simples prazer da reforma, de demolir todo o edifcio. Comentrios gerais Em geral, h um entrosamento bastante satisfatrio entre a ENA e o Estado. As resistncias iniciais por parte dos funcionrios mais antigos, que viam sua posio ameaada pela concorrncia de colegas superqualificados, j pertencem ao passado e, hoje em dia, a ENA um aspecto normal da paisagem administrativa francesa. O sistema de carreiras oferece uma estrutura de recepo ideal para os recursos humanos produzidos pela escola, e esta injeta nas carreiras o sangue novo de que elas necessitam para no sucumbirem esclerose burocrtica. O mpeto dos enarcas, que queriam conquistar o Estado, e as contrapresses dos que no queriam deixar-se anexar pelos enarcas acabaram produzindo um sistema de equilbrio, que modera, de forma saudvel, o regime de monoplio da ENA. Esse monoplio no existe nas classes iniciais do corpo dos administradores civis, nas classes iniciais do corpo diplomtico, nas classes iniciais do corpo subprefeitoral nem em qualquer nvel do corpo prefeitoral. Ele existe nas classes iniciais do Conselho de Estado e da Inspeo de Finanas, entre outros, mas nos nveis mais elevados os enarcas tm de aceitar a presena de outras personalidades, recrutadas pelo tour extrieur. Enfim, nos ministrios, os cargos de direo superior so de livre provimento do governo, e mesmo os reservados, em princpio, aos administradores civis e aos enarcas, em sua maioria, podem ser ocupados pelos integrantes dos corpos tcnicos. Esse equilbrio sbio e deve ser imitado em qualquer tentativa de adaptar para o Brasil o modelo francs.

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O modelo alemo
Universidade de Cincias da Administrao A Universidade de Cincias da Administrao, de Speyer, dedica-se a atividades de formao, aperfeioamento e pesquisa no campo da administrao pblica. financiada conjuntamente pelo governo federal e pelos estados, com uma participao predominante do estado-sede, o de RenniaPalatinado. Seu enfoque multidisciplinar. Conta com 17 cadeiras (Lehrsthle), repartidas em quatro departamentos principais o de Direito Pblico, o de Cincia da Administrao, o de Economia Pblica e o de Histria, Sociologia, Cincia Poltica e Psicologia. A universidade foi criada, em 1947, pelas autoridades francesas de ocupao. A inteno explcita era instituir, na Alemanha ou, pelo menos, na zona francesa, uma instituio semelhante ENA, com um nvel de competncia comparvel com o da antiga burocracia do Reich, mas com uma viso do mundo mais diversificada e mais aberta. O Beantemstaat, que constitura a espinha dorsal de todos os regimes autoritrios alemes, desde a monarquia prussiana at a Alemanha guilhermina e a nacionalsocialista, deveria ser substitudo por um Rechtstaat, administrado por funcionrios-cidados. Para isso, Speyer deveria oferecer uma formao multidimensional e interdisciplinar e deter o monoplio para o acesso alta funo pblica. O ideal da formao polivalente manteve-se, mas no foi atingido o objetivo de assegurar para Speyer o privilgio do recrutamento. O peso da tradio prevaleceu, e continuou o sistema clssico do recrutamento feito pelos prprios ministrios. Nessas condies, Speyer tem como clientela prioritria os diplomados de curso superior (sobretudo direito) que estejam no perodo de referendar, isto , como ser explicado adiante, entre o primeiro e o segundo exame de Estado. a atividade de Ausbildung, ou seja, formao, que inclui programas curtos, destinados aos referendare que desejam apenas complementar sua formao bsica, e os programas de ps-graduao, destinados aos que desejam obter mestrado ou doutorado em cincias da administrao. Nenhum dos dois programas oferece qualquer garantia de aproveitamento
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por parte do Estado, mas normalmente a participao nos programas de Speyer melhora as chances de aceitao do candidato por parte dos rgos pblicos. Alm da formao, Speyer oferece programas de Fortbildung (aperfeioamento) destinados aos funcionrios j em atividade, e conta com um centro de pesquisa. A atividade de formao compreende, em primeiro lugar, um curso de um semestre, destinado a proporcionar conhecimentos bsicos de administrao e cincias sociais, bem como noes de direito, para os no juristas. Em segundo lugar, h um curso de ps-graduao, de um ano completo, no qual os estudantes devem estudar matrias: 1) administrativas o Verwaltungswissenschaftenbereich; 2) eletivas o Schwerpunktbereich, escolhidas entre os cursos oferecidos anual-mente pela universidade; e 3) complementares, que podem constar seja de uma combinao de dois ou mais cursos, seja de cursos adicionais no previstos no programa, e ser introduzidos a pedido dos interessados o Ergaenzungsbereich. Ao fim do curso de ps-graduao, que inclui atividades prticas em rgos da administrao, o estudante pode receber o titulo de mestre ou doutor, depois de ter defendido a respectiva tese ou dissertao. A atividade de aperfeioamento dirige-se aos integrantes de servio pblico superior, membros das administraes estaduais. Consta de seminrios de curta durao, relacionados com problemas concretos da administrao. Para os altos funcionrios de menor hierarquia, so oferecidos seminrios de introduo e, para os mais graduados, seminrios de liderana. Os de introduo incluem assuntos como soluo de problemas, organizao e pessoal, relao entre administrao e meio ambiente, e os de liderana, assuntos como organizao e gerncia, planejamento e deciso, finanas e economia. Enfim, a atividade de pesquisa exercida pelo Instituto de Pesquisa em Administrao Pblica, vinculado diretamente ao governo do estado de Rennia-Palatinado, mas com um staff composto principalmente por professores da universidade. Tem seu prprio programa de pesquisas e publicaes, mas executa, igualmente, projetos encomendados pelo governo federal e pelos estados. O instituto tem uma extensa lista de publicaes, entre as quais vrios estudos relativos aos problemas dos paises em desenvolvimento.
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A academia federal Ao contrrio da Universidade de Speyer, que se dedica a atividades de formao, aperfeioamento e pesquisa, a Academia de Bonn Bundesakademie fuer Oeffentliche Verwaltung concentra-se na rea do aperfeioamento (Fortbildung). H, nesse campo, uma diviso de trabalho com Speyer, que se dedica Fortbildung de funcionrios estaduais, enquanto a academia reservada Fortbildung de funcionrios federais. Fundada em 1969, a academia est subordinada ao Ministrio do Interior, dada a inexistncia, na Alemanha, de um rgo de cpula especializado em servio pblico, como h na Frana e no Brasil. As atividades de aperfeioamento exercidas pela academia dividemse em trs programas principais: o introdutrio (Einfuehrungsfortbildung), o adaptativo (Anpassungsfortbildung) e o promocional (Befoerderungsfortbildung). O programa introdutrio destina-se aos ocupantes dos cargos iniciais do servio pblico superior, durante os trs primeiros anos de sua entrada em funo. Consta de cursos elementares, com durao mxima de duas semanas, visando transmitir noes bsicas sobre os objetivos e a organizao do sistema administrativo alemo, o oramento, a tcnica legislativa, o planejamento e o processo decisrio. O programa adaptativo destina-se a preparar os ocupantes dos cargos pblicos a exercerem mais eficazmente suas funes atuais. Para isso, transmite conhecimentos estreitamente vinculados prtica, no campo da liderana e da cooperao, do planejamento e da organizao, da expresso verbal, das tcnicas de negociao, assim como conhecimentos mais tericos, visando atualizar o funcionrio em novas tendncias no campo da ao administrativa. Concebido originalmente apenas para o servio superior, esse tipo de aperfeioamento estende-se agora tambm aos servios elevados, intermedirio e subalterno. A durao de cada curso de uma semana, no mximo. Enfim, o programa promocional destina-se a preparar funcionrios para o exerccio das funes mais elevadas que as correspondentes ao seu cargo atual. So oferecidos cursos especiais para os funcionrios do servio
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elevado que se candidatam ao ingresso no servio superior e outros para os integrantes do servio superior que desejam ocupar altos cargos de chefia. Os temas incluem sistemas de liderana e de organizao, planejamento e deciso, competncias atitudinais, administrao e sociedade, por exemplo. A durao dos cursos no ultrapassa quatro semanas. Alm dessas modalidades principais, existem ainda outros programas de aperfeioamento, como os destinados a relaes internacionais e a idiomas. O sistema administrativo Em geral, o servio pblico alemo continua funcionando segundo o modelo da antiga burocracia weberiana e no se alterou substancialmente desde o perodo imperial. Tanto o servio pblico dos estados (Laender) como o do governo federal so subdivididos em quatro grupos: o hhere Dienst, ou superior, o gehobene Dienst, ou elevado, o mittlere Dienst, ou intermedirio, e o einfache Dienst, ou subalterno, correspondendo, grosso modo, s categorias A, B, C e D do funcionalismo francs. Esses grupos so mais ou menos estanques, embora haja alguma mobilidade vertical em direo s categorias mais elevadas. O critrio para a classificao em cada categoria o da instruo formal. Os integrantes dos servios superiores tm um curso universitrio completo; os do servio elevado, a Abitur, o baccalaurat francs; os do servio intermedirio, uma mittlere Reife, certificado de concluso de uma escola profissional; e os do servio subalterno, simplesmente um diploma de concluso do curso primrio (Grundschule). Cada uma dessas categorias est estruturada em carreiras, que oferecem a seus integrantes a condio do Beamte (funcionrios), em contraste com os simples Angestellte (empregados), contratados para tarefas especficas, regidos pelo direito privado e que no tm estabilidade nem perspectivas de ascenso funcional. Em cada grupo, h hierarquias complexas. O servio superior, que o que nos interessa aqui, comea, em seu patamar inferior, com o nvel de Regierungsrat, ao qual se seguem os de Obeergierungsrat, Regierungsdirektor, Ministerialrat, e termina no nvel de Ministerialdirektor. A essa hierarquia funcional corresponde uma hierarquia organizacional. Assim, cada ministrio conta, em geral, com Hauptabteilungen, imediatamente
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abaixo do gabinete do secretrio-geral e do ministro de Estado, com Abteilungen, com Dezernate e com Referate, que podemos traduzir, aproximadamente, por departamentos principais, departamentos, divises e servios ou sees. Os postos so preenchidos de acordo com a hierarquia funcional um Regierungsrat ocupar normalmente as funes de Referent ou Hilfesreferent e um Ministerialdirektor, as de chefe de um departamento principal. Os cargos de secretrio de Estado (nosso secretrio-geral) e o de ministro de Estado so polticos, mas no so raros os casos de secretrios de Estado designados entre funcionrios de carreira. At hoje, a alta funo pblica continua sendo exercida predominantemente por diplomados em direito (juristas, na terminologia alem), apesar de todas as tentativas que vm sendo feitas para quebrar esse quase-monoplio, pela admisso de portadores de outros diplomas economia e cincias sociais, assim como diplomas tcnicos e cientficos. O perfil ideal tpico do alto burocrata o do jurista que concluiu seu curso universitrio, foi aprovado num primeiro exame de Estado (Staatspruefung), realizou um estgio prtico de dois a trs anos num tribunal ou rgo administrativo chamado perodo de Referendar e foi aprovado, em seguida, num segundo exame de Estado. Concludo esse segundo exame, o futuro funcionrio apresenta sua candidatura ao ministrio de sua escolha e, se satisfizer os requisitos estabelecidos por esse rgo (que quase sempre incluem uma entrevista com o candidato), ser admitido no escalo inicial do servio superior. Comentrios gerais O sistema alemo parece-se com o francs pela existncia de carreiras organizadas e pela diviso hierrquica do servio pblico em quatro categorias, mas dele difere pela extrema descentralizao. Todo o peso do funcionalismo est nos Laender, cada um dos quais tem um servio pblico totalmente autnomo, num contraste radical com o da Frana, Estado fortemente centralizador, cujos funcionrios que atuam em nvel departamental so, no essencial, delegados do poder central. No existe, como na Frana, uma instituio central canalizando o acesso s carreiras. As instituies existentes proporcionam ou uma
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formao que no oferece qualquer garantia de acesso (Speyer), ou um aperfeioamento para funcionrios cujo acesso foi assegurado por outros mecanismos (Bonn). A adoo, no Brasil, do modelo alemo no parece recomendvel, pois no teria, no fundo, nenhum carter inovador. Uma escola superior de administrao semelhante de Speyer duplicaria a EBAP e outras escolas em que a formao est desvinculada do acesso. Uma escola anloga de Bonn duplicaria as funes de aperfeioamento e reciclagem que j vm sendo exercidas competentemente por instituies como a Funcep ou a Cendec. O aspecto atraente da academia que ela permite estabelecer um nexo para o aperfeioamento e a progresso funcional, mas esse nexo s possvel pela existncia de um sistema de carreiras organizadas, que justamente no h no Brasil. Se nos decidssemos a criar um sistema de carreiras superiores, no seria apenas para tornar mais racionais os programas de aperfeioamento, e sim pelos mritos intrnsecos desse sistema e pelas oportunidades que ele ofereceria no s para acoplar aperfeioamento e progresso, mas para acoplar formao e acesso. Dito isso, a Universidade de Speyer e a Academia de Bonn so exemplares, do ponto de vista curricular e pedaggico. A Universidade de Speyer oferece o modelo de um centro de formao cujos programas no so apenas no campo da cincia da administrao, mas tm carter genuinamente multidisciplinar incluindo matrias como histria, sociologia, cincia poltica e psicologia. Ela combina, num certo sentido, os programas do Instituto de Estudos Polticos, de Paris, e os da ENA, filosofia polivalente que poderia ser adotada numa instituio como a que se pretende montar no Brasil. E a Academia de Bonn, com seus programas de aperfeioamento no campo introdutrio, adaptativo e promocional, poderia servir de inspirao eventual para centros como a Funcep, sobretudo se crissemos um sistema de carreiras que desse todo o seu contedo a programas desse gnero. Em geral, contudo, depois de pesar os mritos dos dois sistemas, parece-me que o modelo francs, articulando ensino e acesso, est mais prximo do sistema que desejaramos implantar no Brasil.

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TERCEIRA PARTE

Recomendaes
luz das informaes obtidas na primeira e na segunda etapa do programa de trabalho, trata-se agora de refletir sobre: a) a forma de organizar no Brasil uma Escola de Administrao Superior Pblica; e b) a insero dos seus alunos no aparelho do Estado.

Escola Superior de Administrao Pblica


Generalidades A escola seria criada em regime de fundao, vinculada ao DASP. Seu objetivo seria formar recursos humanos de nvel superior e canaliz-los para o servio pblico federal. No seria recomendvel que a escola recebesse funes de aperfeioamento e reciclagem adicionais sua funo bsica de formao e recrutamento. Por mais de uma razo, seria prefervel continuar a prtica atual de inscrever grupos de funcionrios, conforme as necessidades de cada rgo, em programas de treinamento ad hoc, executados por instituies como o Cendec ou a Fundao Joo Pinheiro. Uma poltica expansionista da escola que deslocasse ou substitusse programas existentes criaria atritos e resistncias perfeitamente evitveis. Esse princpio fundamental seria aplicvel s relaes entre a escola e a Funcep. A funo deste centro, de promover, elaborar e executar os programas de formao, treinamento, aperfeioamento e profissionalizao do servidor pblico da administrao federal direta e autrquica, bem como estabelecer medidas visando ao seu bem-estar social e recreativo, j contm
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todos os elementos para uma diviso de trabalho. Caberia escola exclusivamente a formao de futuros funcionrios de nvel superior, ao passo que a Funcep se ocuparia da profissionalizao, em todos os nveis hierrquicos, de servidores j em atividade e da promoo do seu bem-estar social e recreativo. O DASP teria assim, em sua rbita, duas fundaes destinadas capacitao dos funcionrios, com atribuies conexas, mas com objetivos distintos, e independentes entre si. No obstante, a escola poderia ser instalada, inicialmente, na sede da Funcep, que dispe de facilidades fsicas, sob muitos aspectos, superiores s da ENA e de suas congneres alems. Essa soluo teria a vantagem de reduzir os custos do projeto, sobretudo tendo em vista que as duas instituies, apesar de sua natureza distinta, poderiam ter em comum certos servios bsicos de infra-estrutura. Ingresso O ingresso estaria aberto a brasileiros de ambos os sexos que tivessem curso superior completo, em nvel de graduao e, no caso dos candidatos do sexo masculino, tambm o certificado de quitao com as obrigaes militares. Alternativamente, poderiam ser admitidos candidatos que tivessem freqentado dois ou trs anos de curso superior. A idade mnima variaria, evidentemente, conforme fosse adotado o primeiro ou o segundo critrio: no Instituto Rio Branco, que admite candidatos com apenas dois anos de curso superior, ela de 19 anos e na ENA de 24 anos. A idade mxima poderia ser fixada em 30 anos. A admisso se efetuaria mediante concurso, que comportaria um exame prvio e um exame final. O exame prvio seria realizado em nvel regional, como na ENA e no Instituto Rio Branco, abrangendo, alm de Braslia, cidades localizadas nas principais regies socioeconmicas do Pas. A ENA aplica, em seus exames de admissibilidade, provas de natureza substantiva, e o Instituto Rio Branco, dada a especificidade da carreira diplomtica, provas de idiomas. No caso da escola, um exame de portugus, com peso especial sobre uma redao relativa a temas brasileiros contemporneos, bastaria para uma primeira avaliao sobre a capacidade do candidato. Adicionalmente, poderia ser includa uma prova de cultura
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geral, escrita e/ou oral. Nesse caso, a prova de portugus receberia um peso sensivelmente maior. Os candidatos aprovados nos estados viriam, em seguida, para Braslia, recebendo transporte gratuito e dirias durante toda a fase dos exames. Seriam submetidos a exames de sanidade fsica e psquica cujos resultados condicionariam sua inscrio na segunda fase do vestibular. Nessa segunda fase, deveramos de alguma forma, como na ENA, criar condies para que fossem aproveitados candidatos de diferentes origens intelectuais e acadmicas, o que importante numa administrao to diversificada como a brasileira. A questo saber se a soluo dada pela ENA abrir dois concursos, um jurdico e outro econmico atenderia a essa exigncia. Esse sistema , por um lado, inutilmente repetitivo, pois vrias provas comuns podem ser aplicadas a candidatos de diferentes horizontes universitrios e, por outro lado, muito restritivo, porque o direito e a economia esto longe de esgotar a gama das especializaes desejveis. Depois de alguma reflexo, pareceu-me que a soluo mais simples seria realizar um concurso nico, em que todas as provas seriam comuns, mas pesos diferentes seriam atribudos a algumas provas. Concretamente, haveria duas reas: a geral, e a especial. Na rea geral, haveria cinco temas: ingls ou francs, escolha do candidato, histria geral, histria do Brasil, geografia geral e geografia do Brasil. A cada tema corresponderia uma prova, e cada prova teria coeficiente de 10, resultando num coeficiente total de 50 para a rea em seu conjunto. Na rea especial, haveria quatro temas: cincia da administrao, direito, economia e cincias sociais (sociologia e poltica). Cada candidato, ao inscrever-se, selecionaria um desses temas como tema principal. A cada tema corresponderia uma prova. A prova relativa ao tema principal teria um coeficiente de 26, e as relativas aos outros trs, um coeficiente de 8 cada uma, resultando, como no caso anterior, em um coeficiente total de 50 para a rea. A soluo, aritmeticamente mais simples, de atribuir um coeficiente de 20 prova do tema principal e o coeficiente habitual de 10 s outras provas seria provavelmente insuficiente para estimular uma real diversificao das candidaturas. bvio, contudo, que vrias outras combinaes so possveis, respeitado-se o principio bsico do maior peso atribudo ao tema principal.
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Normalmente, esse sistema atrairia para o concurso candidatos das reas de administrao, direito, economia e cincias sociais. Ao mesmo tempo, na medida em que a alocao do tema principal no seria feita pelo critrio automtico do tipo de diploma de que dispe o candidato, mas por livre escolha do interessado, o sistema no excluiria candidatos de outras reas, para os quais no possvel, por razes prticas, prever provas especializadas, mas teriam a possibilidade de optar pelos temas principais em que se sentissem mais qualificados. Um sistema desse tipo teria a vantagem de ser simples, porque o concurso seria nico, de atender ao objetivo da polivalncia, porque todos os candidatos deveriam fazer todas as provas, e de levar em conta a formao especfica do candidato, captando estudantes de quatro orientaes distintas, e no apenas de duas, como na ENA. As notas de cada prova seriam de 0 a 100, convertidas em pontos, de acordo com o respectivo coeficiente e mediante uma regra de trs simples. Assim, a mesma nota 80, obtida em uma das provas da rea geral, corresponderia a ((10x80)/100), ou 8 pontos, a ((26x80)/100), ou 20.8 pontos, se obtida na prova do tema principal e, se obtida em uma das outra trs provas da rea especial, a ((8x80)/100), ou 6.4 pontos. Os candidatos que no conseguissem perfazer um mnimo de 30 pontos em cada uma das duas reas seriam eliminados. Os demais seriam admitidos, segundo sua classificao, medida pelo nmero total de pontos, e os limites das vagas fixadas pelo edital de abertura das inscries. No haveria provas eliminatrias. O critrio de condicionar a eliminao no ao fracasso em provas especificas, que pode ser aleatrio, mas ao no-atingimento de um nvel global dentro de cada rea, abrangendo vrias provas, parece ser mais eqitativo para o candidato e suficiente para afastar os candidatos obviamente inabilitados. Todas as provas seriam escritas, com exceo da de ingls ou francs, que seria escrita e oral. Nessa prova, para efeito do cmputo dos pontos, seria considerada a mdia da prova escrita e oral. A organizao das provas excluiria da forma mais categrica as chamadas perguntas objetivas, baseadas no critrio da mltipla escolha. Elas constariam essencialmente de pequenos ensaios, escolha dos candidatos entre uma gama de temas
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propostos. Numa segunda parte, e com peso menor, seriam feitas perguntas especficas cuja resposta exigisse do candidato faculdades de sntese e de reflexo, e no um saber memorizado. O programa das provas seria elaborado por professores qualificados, em consulta com o diretor da escola, para que eles fossem redigidos na tica do interesse administrativo, evitando-se um academicismo excessivo. Os programas da rea especial deveriam pressupor conhecimentos suficientes, mas no profundos, pois esses temas seriam retomados durante a escolaridade pelas razes indicadas a seguir. Coloca-se, enfim, a questo relativa participao de funcionrios nos exames vestibulares. No Brasil, como na Frana, esses funcionrios esto em situao menos favorvel que a dos estudantes e, normalmente, suas perspectivas de xito seriam menores. Parece bvio, portanto, que tambm entre ns algumas medidas deveriam ser tomadas para compensar essas desvantagens. A soluo francesa de um concurso especial para os funcionrios sacrificaria o princpio da unidade do concurso, que proponho neste trabalho, sem nenhuma vantagem bvia, porque ou ele seria mais simples e mais acessvel que o concurso externo, o que criaria una discriminao oposta de que seriam vtimas os estudantes, ou seria substancialmente idntico ao concurso externo, como na Frana, e nesse caso ele seria suprfluo. Em compensao, a frmula dos ciclos preparatrios adotada pela ENA parece ter seus mritos. A escola poderia financiar cursos de preparao, mediante convnios com as universidades, em Braslia e nos estados, e os funcionrios habilitados nesses cursos se submeteriam, em seguida, ao procedimento geral dos exames prvios e dos exames finais. No podemos, realisticamente, subestimar as dificuldades desse sistema. Acho improvvel, luz dos mores administrativos brasileiros, que sejam muito numerosos os chefes dispostos a liberar seus subordinados durante o tempo necessrio para a preparao. Alm disso, se, na prpria Frana, os funcionrios que efetivamente tm xito no concurso continuam sendo uma minoria, no difcil imaginar os resultados desse sistema no Brasil, onde os padres mdios de ensino so geralmente baixos e onde os funcionrios menos graduados tm nveis de instruo, muitas vezes, catastrficos. No entanto, o esforo merece ser tentado. preciso ter presente que a escola
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no poder escapar a crticas semelhantes s que tm sido dirigidas ENA e, essencialmente, de que ela seria elitista e antidemocrtica. Uma tentativa realmente sria de ajudar os funcionrios mais modestos a ascenderem a cargos de direo, por meio da escola, contribuiria para atenuar esse gnero de crtica. Escolaridade A escolaridade seria gratuita, e todos os alunos receberiam bolsas de estudo e moradia funcional. Sua durao total, incluindo os estgios, seria de seis semestres, mas poderia ser reduzida ocasionalmente pelo DASP, segundo as convenincias da administrao. A escolaridade bsica compreenderia trs grupos de disciplinas: complementao terica, profissionalizao administrativa e polticas pblicas. As disciplinas do primeiro grupo seriam lecionadas no primeiro e segundo semestres. Compreenderiam economia, direito e cincias sociais. Dadas as deficincias do ensino brasileiro, no seria prudente supor que a formao anterior dos alunos nessas matrias tivesse sido suficiente. Por outro lado, os rudimentos exigidos durante o vestibular no bastariam para o futuro administrador. Da a importncia de que fossem aprofundados esses conhecimentos, pois essas disciplinas seriam indispensveis para a formao intelectual do futuro funcionrio e constituiriam a base necessria para uma viso pluridisciplinar dos problemas administrativos. Essa parte da escolaridade permitiria aos estudantes rever e ajustar tica de escola aquele complexo temtico no qual realizaram a prova principal, durante o vestibular economia, direito ou cincias sociais , e adquirir novos conhecimentos nas outras duas reas. A incluso da economia e do direito no currculo da escola obvia e no exige justificao. A incluso das cincias sociais (sociologia e poltica) se destinaria a familiarizar o estudante com o contexto mais amplo em que se exerce a ao administrativa. A escola no deve formar nem tcnicos em informtica nem especialistas em fluxogramas, mas dirigentes que dominem esses instrumentos, sabendo que so simples instrumentos, e, em nenhum momento, no percam de vista sua relatividade. O estudo das cincias sociais habilitaria os alunos a adquirirem uma viso
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de conjunto do universo social em que atuaro como administradores e os exercitaria no hbito do pensamento crtico, sem o qual a ao administrativa pode degenerar-se no conformismo, no paroquialismo e na rotina. No seria responsvel entrar em detalhes sobre os programas e sua distribuio durante os dois semestres, tarefa que deve caber a especialistas. Em qualquer hiptese, evidente que a nfase dos programas jurdicos deveria recair sobre o direito pblico, sobretudo o direito constitucional e administrativo, embora uma formao adicional em direito civil e comercial, assim como em direito processual fosse igualmente importante, sobretudo para os funcionrios que iriam exercer suas funes em certos ministrios especializados, como o da Justia; que os programas de economia deveriam dar nfase teoria econmica em geral e sobretudo macroeconomia, incluindo temas como contabilidade nacional, comrcio exterior e teoria do desenvolvimento; que os pro-gramas de sociologia deveriam incluir a histria das idias sociolgicas, de Comte a Parsons, e temas como a estratificao social, marginalidade urbana, sociologia do desenvolvimento; e que os programas polticos deveriam compreender uma breve histria do pensamento poltico, a anlise dos diferentes sistemas polticos, as relaes internacionais e os problemas polticos dos pases em desenvolvimento. O grupo de profissionalizao administrativa seria lecionado durante o terceiro e o quarto semestre e incluiria disciplinas auxiliares, como estatstica e informtica, e disciplinas propriamente administrativas, como as teorias da ao administrativa, organizao e mtodos, administrao de recursos humanos, administrao de material, administrao financeira, planejamento e deciso, oramentao. Enfim, o quinto semestre seria dedicado anlise concreta das polticas pblicas. O objetivo seria aplicar os conhecimentos adquiridos nos quatro semestres anteriores para examinar a poltica fiscal e financeira, a poltica urbana, a poltica de transportes, a poltica de energia, a poltica de sade pblica, a poltica educacional, a poltica previdenciria, destacando, de forma interdisciplinar, as dimenses jurdicas, econmicas, sociolgicas, polticas e administrativas de cada uma delas. Alm desses trs grupos, seria ministrado um ensino de lnguas e outro sobre matrias opcionais. Quanto s lnguas, recomenda-se o estudo
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aprofundado do francs, ingls e espanhol. Se no vestibular foi suficiente demonstrar conhecimentos de francs ou de ingls, seria necessrio agora que o futuro administrador dominasse a fundo o ingls, como idioma internacional, o francs, pela importncia da frica francfona para o Brasil, e o espanhol, lngua de nossos vizinhos latino-americanos. O ensino das lnguas deveria estender-se ao longo dos cinco semestres. No sistema da ENA, as opes poderiam ser fixadas pelos prprios alunos, desde que fossem propostas por, pelo menos, dez interessados. um mtodo flexvel que merece ser adotado. Poderiam ser previstas cerca de dez opes, nas diferentes reas abrangidas pela escolaridade: temas concretos como a crise do petrleo, conflito Norte-Sul, institution-building nos pases em desenvolvimento, caractersticas do federalismo brasileiro, companhias multinacionais, acordos de bitributao, sindicalismo, relaes entre a Igreja e o Estado, administrao e poltica empresarial das empresas pblicas, controle dos gastos pblicos, para citar algumas, sem qualquer preocupao sistemtica. O programa das opes seria de fraca intensidade na ENA, so previstas 30 horas de trabalho em grupo, durante cinco meses. O estudante teria de escolher, no mnimo, trs matrias opcionais. As matrias opcionais seriam tambm oferecidas durante toda a escolaridade, a fim de permitir ao aluno escolher o momento de suas participao em um ou outro curso, luz de sua carga horria nas demais disciplinas. Os mtodos pedaggicos variariam de acordo com a natureza das disciplinas. As do grupo de complementao terica, por sua prpria natureza, comportariam uma concentrao maior nas aulas expositivas, embora o mtodo do seminrio devesse ser utilizado tanto quanto possvel. Nas matrias de profissionalizao administrativa, as aulas expositivas se tornariam mais raras, cedendo lugar ao trabalho de seminrio, com discusso em conjunto de temas selecionados. A anlise das polticas pblicas excluiria totalmente qualquer elemento terico e se concentraria na discusso prtica, base de dados e documentos reais, dos diferentes aspectos envolvidos nas polticas pblicas. O programa de lnguas seria essencialmente prtico, baseado em tcnicas de laboratrio. Enfim, as matrias opcionais seriam lecionadas exclusivamente por meio de seminrios.
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As tcnicas de controle dos conhecimentos seriam igualmente variveis. Assim, o desempenho, no grupo de complementao terica, seria avaliado por provas escritas; no grupo de profissionalizao administrativa, por provas escritas e trabalhos de pesquisa, individuais e/ou de grupo; e, no grupo das polticas pblicas, por meio de monografias sobre aspectos especficos. As lnguas comportariam provas escritas e orais, e as matrias opcionais seriam avaliadas por trabalhos coletivos. No haveria corpo docente permanente. Ele seria predominantemente acadmico no grupo de complementao terica (recrutado entre professores universitrios e especialmente da UNB), composto, em sua maioria, de altos funcionrios federais e de tcnicos em administrao, no grupo de profissionalizao administrativa, e constitudo, no grupo de polticas pblicas, pelas pessoas diretamente envolvidas em cada setor, convidando-se, sempre que possvel, os ministros responsveis por seu setor, para exposies iniciais ou conclusivas. Os idiomas seriam lecionados por professores qualificados e as matrias opcionais, por especialistas em cada tema. Alm disso, seriam convidadas, para conferncias especficas nas diversas reas da escolaridade, pessoas de diferentes segmentos do meio profissional, acadmico e intelectual e de diferentes setores do Estado, inclusive representantes do Poder Legislativo e do Judicirio. O objetivo seria expor o estudante a realidades diversas ou a interpretaes distintas da mesma realidade, a partir de pontos de vista diferentes, variveis conforme a perspectiva de cada observador, para que se evitassem as certezas dogmticas e se alimentasse uma certa inquietao criadora. Como se verifica, o sistema proposto nesta seo, alm de desvios menores, afasta-se do modelo da ENA em dois pontos essenciais. Em primeiro lugar, foi rejeitado o principio de que a escola no deveria retomar matrias anteriormente estudadas, que j se supem conhecidas. Essa suposio pode ser realista num pas como a Frana, de alto nvel de ensino, mas no realista no Brasil, onde o ensino em geral sabidamente deficiente. Tratando-se de disciplinas to fundamentais para a formao do alto funcionrio, como direito, economia, sociologia e poltica, a escola estaria assumindo um risco inaceitvel se partisse da hiptese de que a formao prvia dos candidatos nessas reas havia sido satisfatria. Uma frmula
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possvel seria organizar o exame vestibular nessas disciplinas com o nvel de rigor necessrio para s admitir os candidatos que dispusessem dos conhecimentos adequados, mas, nesse caso, a taxa de reprovaes poderia ser de tal ordem que o nmero de vagas oferecidas raramente seria preenchido. A frmula escolhida foi a intermediria: exigir no vestibular conhecimentos genricos e, em compensao, procurar proporcionar a todos os alunos, independentemente de sua origem intelectual, uma formao complementar, durante dois semestres. Uma conseqncia dessa deciso foi deslocar o estgio para o fim da escolaridade, enquanto na ENA ele ocorre no perodo inicial. De resto, essa seqncia parece mais lgica, porque o estudante estar mais apto a compreender os problemas concretos da administrao depois de ter concludo sua formao geral. Em segundo lugar, no foi acolhido o sistema das duas vias, que, alis, est sendo eliminado na prpria Frana, uma formao comum e de manejo muito menos complexo e mais compatvel com o objetivo de um funcionalismo polivalente. O objetivo adicional de assegurar uma diversidade mnima nas fontes de recrutamento alcanado pelo sistema do vestibular, organizado para receber candidatos de, pelo menos, quatro orientaes acadmicas. Alm disso, o sistema de opes permite levar em conta a diferena de aptides, pois os estudantes tm a liberdade de propor ou escolher matrias opcionais conexas com seu campo de interesses. Estgios Terminada a escolaridade stricto sensu, o sexto semestre seria consagrado aos estgios. Haveria trs tipos de estgios: um regional, outro profissional e um terceiro, institucional. O estgio regional comportaria um deslocamento para os estados, para que o futuro funcionrio, que normalmente exercer suas funes em Braslia, tenha contato direto com as realidades regionais. O estagirio estaria vinculado ao Gabinete do Governador ou a uma prefeitura municipal. O estgio profissional seria realizado numa empresa pblica ou numa empresa privada, inclusive em reas como televiso ou jornalismo. O estgio institucional seria realizado seja num ministrio, seja no Judicirio ou no Congresso, a fim de familiarizar o aluno com os outros poderes da Repblica.
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Classificao No Brasil, dada a inexistncia de disparidades to acentuadas entre os vrios setores da administrao, a funo do processo classificatrio no pareceria, primeira vista, ser to decisiva. A mera existncia de vocaes e interesses distintos entre os estudantes j constituiria uma base para a repartio consensual dos cargos, sem grandes traumatismos ou hostilidades irredutveis. Assim, se o Ministrio da Indstria e Comrcio (MIC) oferecesse quatro vagas, para as quais s houvesse quatro candidatos, ou se, em conseqncia de um processo de negociao interna entre os estudantes, os outros candidatos optassem por postos oferecidos por outros ministrios, o problema estaria resolvido para aquele ministrio e para aqueles candidatos. Nesse caso, poder-se-ia supor que o critrio da classificao s precisaria entrar em jogo subsidiariamente, para resolver impasses residuais, naqueles casos em que, apesar de todos os esforos de conciliao, o nmero de candidaturas continuasse superando o de vagas. Assim, se houvesse seis candidatos para as quatro vagas do MIC, seriam es-colhidos os quatro candidatos mais bem classificados. Mas um mnimo de reflexo mostra que esse processo de excluso automtica poderia desequilibrar todo o sistema, levando reabertura de negociaes aparentemente j concludas, pois os dois candidatos excludos poderiam, por hiptese, reivindicar vagas em ministrios nos quais todas as vagas j estariam preenchidas, eternizando as negociaes. Para evitar essas dificuldades, no vejo outra alternativa seno propor o princpio da classificao como critrio geral para o provimento das vagas: os estudantes escolheriam, entre as vagas disponveis, os postos de sua preferncia, segundo a ordem de sua classificao. Afinal, esse critrio j est consagrado no Brasil, e adotado, entre outras instituies, pela Escola Superior de Administrao Fazendria, pela Academia de Polcia e pela Escola Superior de Administrao Postal e tem, sem dvida, o mrito da objetividade. Alm disso, seria inconsistente adotar o princpio da classificao para o ingresso na escola e rejeit-lo para a designao funcional dos alunos.

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Restaria determinar a forma de estabelecer a lista de classificao. Pelo sistema francs, ela se baseia num mtodo de coeficientes, que d pesos diferentes para as provas do tronco comum, as correspondentes ao programa da via, ao programa das opes e aos estgios. Essa soluo eqitativa, porque no seria razovel atribuir o mesmo peso a matrias que exigem meses de escolaridade e a reas como a das opes, limitadas a poucas sesses, ou dos estgios, em que a nota pode no ter sido dada segundo critrios inteiramente objetivos. Proponho, portanto, que se extraia: a) a mdia geral das notas obtidas no grupo da complementao terica, da profissionalizao administrativa, das polticas pblicas e das lnguas e seja ela convertida em pontos, segundo um coeficiente de 65; b) a mdia geral das notas obtidas nas opes e seja ela convertida em pontos, segundo um coeficiente de 20; e c) a mdia das notas dos trs estgios e seja ela convertida em pontos, segundo um coeficiente de 15. A lista de classificao seria elaborada de acordo com o total dos pontos obtidos. Administrao A escola seria administrada por um diretor nomeado pelo DASP, entre pessoas de notrio saber na rea da cincia da administrao, da economia, do direito ou das cincias sociais e, de preferncia, que tivessem exercido funes pblicas no mbito executivo, legislativo ou judicirio. Tratando-se de servidor pblico com cargo efetivo, seria posto disposio da escola por seu rgo de origem, segundo as normas habituais que regulamentam o afastamento provisrio dos funcionrios. O diretor indicaria os titulares dos outros cargos que fossem considerados necessrios, como o de diretor de estudos, diretor de estgios e chefe dos servios de secretaria. O diretor seria assistido por um conselho de administrao presidido pelo ministro-chefe do DASP , do qual seriam membros natos todos os rgos pblicos para os quais a escola fornecesse recursos humanos. Para assegurar relaes cooperativas com instituies congneres, seria especialmente importante que dele fizessem parte, igualmente, representantes da rea universitria, como a UNB e a EBAP, e das escolas que preparam para carreiras especficas.
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Insero no sistema administrativo


Toda a seo anterior seria um simples exerccio intelectual, se o governo, ao criar a escola, no adotasse medidas paralelas para assegurar a insero efetiva de seus alunos no aparelho do Estado. Sem essa insero, a escola no se justificaria do ponto de vista dos alunos, nem do ponto de vista do Estado. Ela no seria justificvel do ponto de vista dos alunos, porque nenhum candidato se interessaria em realizar o esforo necessrio para freqentar uma escola de difcil acesso, durante trs anos, com um regime de escolaridade extremamente rigoroso, se no tivesse uma garantia prvia de aproveitamento estvel em postos de nvel superior com as escalas de remunerao correspondentes. E no se justificaria do ponto de vista do Estado, porque seria irracional investir recursos na formao de uma elite administrativa superqualificada e, ao mesmo tempo, bloquear o acesso dessa elite, em condies durveis, a seus quadros de direo superior, privando-o, assim, de todos os benefcios do investimento realizado. Isso merece destaque, porque todo o sistema administrativo brasileiro est concebido segundo linhas que parecem excluir, em princpio, a absoro dos alunos da escola que estejam em condies compatveis com seu nvel de qualificao. As perspectivas atuais Segundo a Lei no 5.645, de 10 de dezembro de 1970, os cargos so classificados como: a) de provimento em comisso, abrangendo o grupo de direo e assessoramento superiores; e b) de provimento efetivo. Vejamos quais seriam as perspectivas dos enarcas brasileiros, em cada um desses casos. Sua vocao natural seria assumir cargos de nvel superior. No haveria objees de princpio a que isso ocorresse, se nos basessemos em certos textos normativos. Assim, o Capitulo IV do Decreto-Lei no 200 especifica que a designao para as funes de assessoramento superior da administrao civil dever recair em pessoas cujas qualificaes, capacidade e experincia especfica sejam examinadas, aferidas e certificadas
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por rgo prprio, na forma definida em regulamento. O Decreto no 72.862, de 27 de setembro de 1973, atribui a um rgo vinculado ao DASP a funo de recrutar, selecionar e aperfeioar pessoas destinadas s funes de direo e assessoramento superiores da administrao direta e das autarquias federais. Aceito o princpio de que a designao para esses cargos depende de critrios objetivos, que incluem a profissionalizao por parte do Estado, seria natural aceitar a conseqncia desse princpio, abrindo aos alunos da escola a possibilidade de ascender a tais cargos ou, pelo menos, aos de direo, j que os de assessoramento prestam-se menos a critrios objetivos. Mas, num sentido estritamente tcnico, os cargos de direo e assessoramento superior so os definidos no Decreto no 71.235, de 10 de outubro de 1972 o chamado grupo DAS, que compreende os cargos de provimento em comisso a que sejam inerentes as atividades de planejamento, orientao, coordenao e controle no mais alto nvel da hierarquia administrativa dos rgos da administrao federal direta e das autarquias federais. O nvel hierrquico dos integrantes desse grupo, especificados em anexo, de tal modo alto que no se pode conceber o ingresso dos alunos da escola nesse grupo, nem mesmo em seu nvel mais baixo. Por sua natureza, esses cargos so de provimento discricionrio, e no podem deixar de s-lo. Mas quer na acepo mais ampla do Decreto-Lei no 200 ou na do Decreto no 72.862, quer na acepo rigorosa do Decreto no 71.235, o objetivo bsico de assegurar o acesso dos alunos no s a funes superiores, mas a postos estveis no estaria atendido, porque os ocupantes dos cargos de direo e assessoramento superior, ou grupo DAS, no sentido do ltimo decreto, podem ser exonerados a qualquer momento, deixando, no caso dos no-funcionrios, de pertencer ao servio pblico. A segunda possibilidade parece mais promissora. Segundo a Lei o n 5.645, os cargos efetivos distribuem-se em grupos, dos quais os seguintes poderiam ser caracterizados como de nvel superior ou comportando estratos superiores: o grupo II, pesquisa cientfica e tecnolgica; o grupo III, diplomacia; o grupo IV, magistrio; o grupo V, polcia federal; o grupo VI, tributao, arrecadao e fiscalizao; e o grupo IX, outras atividades de nvel superior. Segundo o Decreto no 70.320, de 23 de maro de 1972, cada um desses grupos deve estar estruturado em categorias funcionais, definidas como o
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conjunto de atividades desdobrveis em classes e identificveis pela natureza e pelo grau de conhecimentos exigvel para o seu desempenho. Em outras palavras, a categoria funcional, descontados os casos de classe nica, parece equivaler, mutatis mutandis, ao conceito de carreira: sries de classes, em que a passagem de uma para outra classe implica assumir cargos de natureza funcional mais elevados, o que exige maior soma de responsabilidades e nvel superior de conhecimentos. Entre as malhas desse emaranhado tcnico, parece abrir-se, enfim, uma fresta pela qual os enarcas brasileiros poderiam penetrar no Estado. Esse caminho parece tanto mais sedutor quanto o decreto especifica, em seu artigo 3o, que o cargo efetivo integra classe de categoria funcional, exigindo-se para o respectivo provimento, em classe inicial, ou nica, habilitao em prova competitiva especifica ou em concurso pblico de carter eliminatrio, e, em seu artigo 6o, que o decreto de estruturao do grupo poder estabelecer requisitos especficos para ingresso na classe inicial, ou nica, das categorias funcionais que o integrarem, bem como sobre progresso e ascenso funcionais. Bastaria incluir, entre esses os requisitos especficos, o de que o candidato deveria ter um diploma da escola cuja obteno exigiu, precisamente, a habilitao em prova competitiva especfica ou em concurso pblico de carter eliminatrio. Os alunos da escola teriam, assim, o direito a ingressarem na classe inicial da categoria funcional de sua escolha ou, no caso daquelas que comportassem estratos intermedirios ou inferiores, numa classe correspondente sua formao superior. Nossa esperana de encontrar uma brecha para os alunos da escola dentro dos parmetros atualmente em vigor recebe, entretanto, um primeiro choque, quando verificamos que os grupos em que se repartem as categorias funcionais possveis j dispem, em geral, de carreiras organizadas cujo acesso regulado por normas prprias e segundo sistemas especficos de formao. o caso, em especial, dos grupos diplomacia, magistrio, polcia federal, tributao, arrecadao e fiscalizao. As categorias funcionais correspondentes no podem, obviamente, estar abertas aos alunos da escola. Nos outros casos, as categorias funcionais ou no esto estruturadas em carreiras, ou comportam, em sua maioria, cargos tcnicos que, por suas prprias caractersticas, no poderiam ser ocupados pelos alunos, dado o tipo de formao recebido na escola.
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Qualquer tentativa de encontrar um habitat para os diplomados da escola, sem mudar as regras do jogo, revela-se, em definitivo, ilusria. A questo no est em mudar ou no mudar, mas em escolher uma estratgia de mudana e definir seu alcance. Criao de um sistema generalizado de carreiras Uma soluo possvel seria criar carreiras superiores em todos os rgos federais que no as tivessem ainda. No se trataria, assim, de europeizar o sistema administrativo brasileiro, implantando carreiras em todos os nveis como as distribudas nas categorias A, B, C e D do sistema francs ou no servio superior, elevado, intermedirio e subalterno do sistema alemo , mas de criar exclusivamente carreiras executivas. Esse sistema tem mritos e demritos prprios, independentemente da criao de uma escola superior de administrao pblica, mas incontestvel que sua implantao constituiria uma resposta a nosso dilema. Cada rgo disporia de, pelo menos, uma carreira superior, e os alunos da escola seriam admitidos classe inicial da carreira de sua escolha. Tal acesso no seria sob regime de monoplio, como ocorre em certos corpos franceses, no s porque se evitariam resistncias inteis, como porque muitos ministrios, pela natureza de suas funes, teriam de reservar certos cargos tcnicos para ocupantes de outras origens, como agrnomos, engenheiros, mdicos e professores universitrios. Mas, em todas essas carreiras, estaria assegurado o ingresso direto dos alunos da escola classe inicial, segundo contingentes oferecidos anualmente por rgo, de acordo com suas necessidades. Se tal soluo fosse adotada, todos os rgos que j no dispusessem de carreiras superiores seriam convidados a submeter ao DASP um anteprojeto para sua implantao, e os diferentes anteprojetos seriam, a seguir, harmonizados em suas grandes linhas, respeitando-se as peculiaridades de cada rgo. conveniente recordar que o sistema de carreiras tem longa tradio no Brasil. Conforme lembrou o professor Jos Maria Arantes, da FGV, em seu importante Estudo do plano de classificao de cargos, foi esse o sistema que prevaleceu no Brasil entre 1936 e 1960 e, nesse sentido, sua
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adoo teria mais o carter de restaurao que de revoluo. Pela Lei no 284, de 1936, a unidade bsica de classificao era a carreira entendida como o conjunto de classes. Apenas, o conceito de carreira era extremamente impreciso e, no fundo, a passagem de uma classe para outra s tinha efeitos salariais, com a conseqncia de que as atribuies de cada carreira eram confiadas indistintamente a qualquer funcionrio, independentemente de sua classe. O sistema que agora se prope no seria, portanto, uma volta ao passado, no s porque inclui apenas carreiras superiores, como, sobretudo, porque tais carreiras seriam organizadas em bases mais racionais. Por esse sistema, no se levaria apenas em conta a classificao dos funcionrios, mas tambm a estrutura da organizao. Haveria, em primeiro lugar, um ordenamento de classes verticais dentro de uma carreira e, em segundo lugar, uma classificao de cargos, com especificao das respectivas funes, enfim, um sistema que permitisse estabelecer uma correlao flexvel entre a linha funcional (classe) e a linha organizacional (cargo). Dessa forma, cada classe receberia um contedo ocupacional especfico, e a progresso funcional implicaria efetivamente o exerccio de novas atribuies, como recomendado na moderna teoria das organizaes e praticado no setor privado, em contraste com a prtica de 1936 e, no fundo, com a prtica atual, em que, salvo raras excees, a mudana de classe sinnimo de majorao de salrios. Mas, se o acesso a uma classe qualifica o funcionrio para o exerccio de um cargo, ele no cria direitos automticos, o que importante para no reduzir, de forma inaceitvel, a liberdade de cada ministro de prover cargos superiores com pessoas de sua confiana. O exemplo do Ministrio das Relaes Exteriores ilustrativo. Nele, a linha funcional e a organizacional so perfeitamente demarcadas. Sua estrutura funcional compreende seis classes: terceiro, segundo e primeirosecretrio, conselheiro, ministro de segunda classe e ministro de primeira classe. Sua estrutura organizacional inclui, na Secretaria de Estado, cargos como chefe de diviso e de departamentos e, no exterior, cargos de cnsul, cnsul-geral, ministro-conselheiro, embaixador. Certos cargos (linha organizacional) esto reservados a certas classes (linha funcional). Assim,
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o cargo de chefe de diviso normalmente exercido por um conselheiro ou um ministro de segunda classe; o de chefe de departamento, por um ministro de segunda classe ou de primeira; o de cnsul, por um conselheiro; o de cnsul-geral e o de ministro-conselheiro, por um ministro de segunda classe; e o de embaixador, por um ministro de primeira classe. Ao mesmo tempo, dada a separao entre as duas linhas, em nenhum momento o integrante da carreira diplomtica tem direito lquido a ocupar qualquer cargo. Podem existir afinidades eletivas entre certas classes e certos cargos, mas o provimento dos cargos obedece ao princpio bsico que rege o provimento dos cargos DAS, na alta administrao federal: o regime da confiana. A diferena que os candidatos possveis, excetuado o cargo de embaixador, pertencem todos a uma carreira, que constitui o reservatrio do qual so escolhidos os ocupantes e ao qual eles retornam, quando liberados do seu cargo. As caractersticas centrais desse sistema poderiam ser adotadas na criao das novas carreiras, mas com adaptaes destinadas a facilitar sua aceitao. O novo sistema seria mais flexvel, tanto no acesso s carreiras como no provimento dos cargos. Quanto ao ingresso, ele combinaria o conceito da garantia de acesso (todos os formandos da escola teriam direito a vagas oferecidas na classe inicial, segundo sua classificao) com o conceito do recrutamento aberto (os ministros podem designar para aquela classe candidatos de outras origens, dentro de certos limites quantitativos). Quanto ao provimento dos cargos, este comportaria um elemento objetivo (a escolha recairia preferencialmente sobre integrantes das carreiras, nas classes correspondentes) e um elemento discricionrio (o ministro poderia escolher, nas carreiras, pessoas de sua confiana ou mesmo, sob certas condies, pessoas alheias s carreiras). Assim, suponhamos que a carreira executiva criada no Ministrio da Agricultura comportasse trs classes, em ordem ascendente: III, II e I, que habilitassem, respectivamente, para os cargos das linhas divisionais C, B e A da estrutura da organizao. A classe inicial estaria aberta a alunos da escola e a candidatos de outras origens agrnomos, veterinrios, engenheiros florestais recrutados por ttulos, por concursos especficos ou por qualquer outro critrio, segundo propores a serem especificadas. O ministro teria a liberdade de: a) prover os cargos das linhas divisionais C, B e A com
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quaisquer integrantes das classes III, II e I, respectivamente, qualquer que fosse sua origem; e b) prover esses cargos com pessoas alheias carreira executiva, dentro de limites quantitativos, que se tornariam cada vez mais flexveis medida que os cargos se tornassem mais elevados. Se o governo se decidir pela soluo das carreiras mltiplas, valeria a pena estudar, de perto, a experincia do Estado de So Paulo, que, como assinalei na primeira parte deste trabalho, criou, nas secretarias, um sistema de carreiras executivas a cujo acesso a lei exige habilitao prvia em cursos da Fundap. Criao de uma carreira nica O sistema anterior teria a desvantagem de ser de longa implantao e de implicar modificaes excessivamente profundas no conjunto da administrao. Ele exigiria um penoso processo de transformao e transposio de atribuies, pelo menos to complexo como o acarretado pela implantao do plano de classificao dos cargos. Pergunto-me se no haveria uma soluo mais simples que tivesse a vantagem adicional de no retardar por muito tempo a entrada em funcionamento da escola. Essa soluo poderia ser a criao no de vrias carreiras superiores, mas de apenas uma: a de agente do servio federal, concebida conforme o modelo do administrador civil, no sistema francs. Como se recorda, o corpo dos administradores civis exerce suas funes primordialmente nos ministrios, ao contrrio do que ocorre nos demais corpos, aproximando-se mais, portanto, das realidades da administrao brasileira. No entanto, est subordinado ao primeiro-ministro e tem a caracterstica sui generis de estar sujeito exigncia de uma rotao peridica entre os vrios ministrios. A existncia de corpos radicalmente distintos obriga a ENA a servir a uma multiplicidade de clientelas, dispersando seus alunos entre carreiras muito distintas entre si. A circunstncia afortunada de que no existe no Brasil nada de semelhante aos grands corps permitiria a uma escola superior de administrao pblica concentrar-se na produo de um nico gnero de funcionrio: o agente do servio federal.
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O DASP negociaria com os diferentes rgos da administrao direta e autrquica e, eventualmente, com as empresas estatais a abertura de certo nmero de vagas para esses agentes, sempre com antecedncia de trs anos, a fim de permitir a fixao de vagas para o vestibular. Se a previso dos postos disponveis para 1986 de 80, seria esse, grosso modo, o nmero de vagas fixadas em edital para o vestibular de 1983. No fim de sua escolaridade, os alunos escolheriam os postos de sua preferncia, por ordem de sua classificao, segundo o sistema j indicado. Seriam, em seguida, afetados ao rgo de sua escolha, onde integrariam um quadro especial criado em todos os ministrios e demais rgos federais que j no dispusessem de carreiras organizadas: o quadro dos agentes do servio federal. Como na Frana, eles pertenceriam a uma carreira nica, mas exerceriam suas funes em ministrios especficos e estariam sujeitos s suas instncias hierrquicas. Ingressando nesse quadro especial, na classe inicial de sua carreira, os agentes seriam designados para cargos correspondentes a essa classe. Uma certa proporo de cargos deveria ser reservada aos agentes. Esse mtodo parece mais prudente que o de especificar os cargos que seriam exercidos por esses funcionrios, como no sistema francs, que, em princpio, reserva aos administradores civis os cargos de chefe de servio, diretores adjuntos e subdiretores, mas acaba por abrir tantas excees que essa reserva se torna, em grande parte, terica. Se admitirmos que a estrutura organizacional do rgo abrange trs linhas divisionais, imediatamente abaixo do secretrio-geral, poderamos fixar o princpio de que 40% dos cargos da terceira linha, 30% dos cargos da segunda linha e 20% dos cargos da primeira linha deveriam ser preenchidos por agentes do servio federal. Essas porcentagens so modestas e deixam aos ministros a faculdade de prover os cargos tcnicos com titulares de outras origens ou de designar para outros cargos pessoas de sua confiana pessoal. Basicamente, no se altera o princpio de que a escola daria acesso a uma carreira, e no a cargos. O direito carreira absoluto, mas o direito ao cargo relativo, limitado como est pela faculdade que tem o ministro de escolher livremente, no quadro dos agentes, os servidores de sua preferncia, de designar livremente, fora desse quadro, ocupantes de outras origens, dentro dos limites quantitativos previstos
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em lei, e de exonerar livremente os ocupantes de qualquer cargo. Mas essa relatividade tem suas compensaes. No momento em que fossem exonerados dos seus cargos, por mudana de ministrio ou por qualquer outra razo normal, os agentes continuariam em suas carreiras e poderiam receber outros cargos no mesmo ministrio ou em outro rgo, distinguindo-se dos outros ocupantes de cargos de direo, que, quando no funcionrios, deixam de pertencer ao servio pblico. A perda do cargo no acarretaria em si mesma nenhum prejuzo para o agente, dentro de sua carreira, exceto o decorrente de suspenso da gratificao de chefia, pois o salrio bsico correspondente a seu nvel continuaria assegurado. O nmero de postos de agentes oferecidos anualmente pelos ministros teria evidentemente uma relao com o nmero de cargos a eles reservados, e o ministro teria a faculdade de s abrir um pequeno nmero de vagas anuais. Mesmo depois que todos os cargos de terceira linha reservados aos agentes estivessem preenchidos, o quadro especial teria de renovar-se continuamente com novos enarcas, medida que os agentes mais graduados fossem designados para cargos de segunda e primeira linha ou pelos motivos normais de afastamento ou aposentadoria. A carreira do administrador civil, na Frana, consta, como vimos, de trs classes. Ele comea a carreira como administrador de segunda classe, dividida em oito escales, passa a administrador de primeira classe, dividida em sete escales, e termina como administrador de classe extraordinria (hors classe), tambm dividida em sete escales. A cada escalo corresponde um ndice de vencimentos, segundo o sistema geral do servio pblico francs: os ndices extremos do a medida da amplitude que separa o vencimento inicial do terminal. A carreira de agente do servio federal tambm seria dividida em classes e escales. Ao sair da escola, entraria no escalo mais baixo da classe inicial e seria promovido ao escalo seguinte pelo critrio da antigidade. Como na Frana, essa automaticidade seria corrigida por um boletim de merecimento elaborado por seu, chefe imediato, que determinaria o prolongamento ou o encurtamento desse perodo. O perodo mdio de permanncia em cada escalo seria de aproximadamente dois anos. A promoo de um escalo para outro seria de competncia do ministro diretamente interessado.
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A promoo de uma classe para outra seria feita pelo presidente da Repblica com base em um quadro elaborado pelo DASP, a partir de propostas submetidas por todos os rgos que dispusessem de agentes. A incluso nesse quadro dependeria de uma antiguidade mnima por exemplo, s poderiam ser includos os funcionrios que tivessem chegado ao ltimo tero escalar de sua classe e da realizao de cursos especiais de aperfeioamento. Os vencimentos teriam de ser suficientemente altos para estimular as candidaturas escola e impedir o xodo de seus ex-alunos para o setor privado. O Estado correria o risco de perder grande parte dos seus agentes, se no lhes oferecesse remunerao compatvel com os nveis do mercado de trabalho. Se fosse adotado o sistema de ndices, conjugados aos diferentes escales, um critrio possvel seria comear a escala com um salrio igual ao maior salrio inicial recebido pelos integrantes das demais carreiras organizadas, como a dos fiscais e dos procuradores. Os reajustamentos posteriores, medida que o agente progredisse em sua carreira, far-se-iam automaticamente pelo sistema de ndices. As eventuais majoraes salariais adotadas para o servio pblico em geral implicariam, no caso dos agentes, a majorao do salrio inicial, que, segundo o sistema de ndices, refletir-se-ia na majorao de todos os demais nveis salariais. Alm do salrio bsico correspondente sua classe e ao seu escalo, o agente receberia a gratificao por exerccio de cargo de chefia e as vantagens habituais do resto do servio pblico, como a gratificao por tempo de servio e outras. A experincia aconselharia a melhor maneira de manter em alto nvel o salrio real, sem criar privilgios, mas tambm sem colocar o agente em posio menos favorvel que a de outros funcionrios de responsabilidades comparveis, lotados em outros setores da administrao direta e indireta. A exigncia da mobilidade prevista para os administradores civis poderia ser adotada para o agente, em bases experimentais. Assim, em todos os cinco anos, os agentes seriam lotados em outros rgos, onde ocupariam cargos compatveis com sua hierarquia. Esse sistema teria a vantagem de ampliar o horizonte profissional do servidor, proporcionando-lhe contato direto com vrios setores do servio pblico. Essa exigncia poderia ser suprimida de todo ou meramente adiada, se a prtica demonstrasse que ela entraria em conflito com as convenincias do servio nos diferentes ministrios.
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O sistema francs prev certas modalidades de ingresso no corpo dos administradores civis por parte de funcionrios que no freqentaram a ENA. O sistema aqui proposto to flexvel e deixa abertas tantas possibilidades para que funcionrios e no-funcionrios ascendam a funes dirigentes, sem terem passado pela escola, que no vejo nenhuma necessidade de introduzir brechas no seu regime de exclusividade com relao carreira do agente de servio federal. De resto, o sistema de concursos internos ofereceria oportunidades a todos os funcionrios de ingressarem nessa carreira pela escola. Na fase de implantao da carreira, no entanto, poderia ser considerada a frmula adotada pelo Estado de So Paulo, segundo a qual o cargo efetivo do funcionrio que, at certa data, estiver exercendo funes de direo superior e de assessoramento ser convertido no cargo de agente de servio pblico (que no tem nada em comum, bem entendido, como o futuro agente de servio federal, apesar da semelhana terminolgica, pois ele titular de um cargo, e no integrante de uma carreira). Esses agentes so, posteriormente, integrados nas carreiras executivas criadas pela Lei Complementar no 180. Essa frmula merece ser meditada como forma de aproveitar, na carreira do agente de servio federal, a experincia dos funcionrios e mesmo dos no-funcionrios que tivessem exercido funes de direo e assessoria. Poderamos estipular que, num perodo de 30 dias depois da publicao da lei ou do decreto que institusse a carreira, os ocupantes de tais cargos, ainda que no fossem funcionrios, pudessem solicitar a incorporao carreira em que seriam enquadrados, de acordo com a natureza das funes dirigentes exercidas ou segundo sua hierarquia. Concluindo esse perodo, a escola seria a nica via de acesso carreira. Se o governo optasse pelo sistema da carreira nica, seu enquadramento na sistemtica de classificao dos cargos atualmente em vigor no ofereceria dificuldades. A carreira do agente de servio federal seria uma categoria funcional, no sentido de Decreto no 70.320, de 23 maro de 1972, e poderia ser includa no grupo IX, outras atividades de nvel superior, deixando intactos os demais grupos, que comportam categorias funcionais no acessveis aos alunos da escola, como o grupo diplomacia ou o grupo tributao, arrecadao e fiscalizao.
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O que esse sistema tem de sedutor que ele de fcil aplicao, porque implica a criao de apenas uma carreira, modifica o menos possvel as normas administrativas em vigor, porque compatvel com a atual classificao dos cargos, respeita a liberdade de ao dos ministros, porque sua faculdade de prover cargos dirigentes com pessoas de sua confiana permanece em grande parte intacta, evita conflitos com os demais funcionrios, porque os agentes de servio federal no tm nenhuma posio monopolstica na administrao, deixa amplo espao para a atuao das universidades e de outros centros de treinamento, cujos diplomados conservam todas as oportunidades de ascenderem a altas funes, e finalmente resolve o problema bsico do qual dependia a viabilidade da escola: a insero dos seus alunos, em bases seguras, na alta burocracia do Estado.

Implementao
A criao da escola e a criao de condies para que seus alunos pudessem inserir-se no sistema administrativo constituiria um processo integrado, e as duas tarefas deveriam ser iniciadas simultaneamente. A exposio de motivos que encaminhasse ao presidente da Repblica a proposta relativa escola deveria ser acompanhada de outra, que definisse os ajustamentos essenciais sua implantao, quer eles assumissem a forma de um sistema de carreiras mltiplas, quer a forma de um sistema de carreira nica, quer a forma de sistemas alternativos, se as duas propostas que apresentei neste relatrio no fossem consideradas viveis. No tenho elementos para avaliar as implicaes financeiras das sugestes nele contidas, s posso adiantar, quanto escola, que os custos de sua implantao ficariam consideravelmente reduzidos se ela funcionasse na sede da Funcep e, quanto ao sistema de carreiras, que no haveria a implicao de criao de novos cargos, mas a redefinio dos critrios para seu exerccio, de modo a assegurar uma participao razovel dos alunos da escola, o que parece excluir qualquer ampliao sensvel do nmero total de funcionrios.

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Em qualquer hiptese, nada impede que se recorra, em carter subsidirio, cooperao internacional. Essa cooperao assumiria, no caso da escola, a forma de um financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) ou de instituies congneres, o que exigiria a elaborao de um projeto por consultorias especializadas, com exato dimensionamento dos custos, inclusive da parcela que seria coberta com recursos internos. Alm da cooperao financeira, poderia ser pedida assistncia tcnica, multilateral ou bilateral, e, nesse caso, a cooperao da Frana seria especialmente til tanto para a criao da escola, como para a criao de um sistema de carreiras. Mas, no conjunto, essa cooperao seria residual. Parece claro que o Brasil tem todas as condies tcnicas e, provavelmente, tambm as financeiras, para implantar, sem qualquer assistncia externa, uma escola superior de administrao pblica.

Consideraes finais
Este relatrio no seria completo se no se referisse a um certo nmero de reaes negativas (ao lado de muitas positivas), citadas durante a primeira etapa do programa de trabalho, idia de criar, no Brasil, uma escola nos moldes da ENA. Muitos entrevistados consideraram inoportuno implantar no Brasil, no atual momento poltico, uma escola que tivesse as caractersticas elitistas e antidemocrticas atribudas ENA e produzisse uma casta de funcionrios privilegiados acentuando os desnveis existentes que, por seu tipo de formao tcnica, fossem pouco sensveis s dimenses mais amplas da ao administrativa. A objeo seria mais plausvel se o atual sistema de formao e de acesso alta funo pblica estivesse isento dessas deficincias. No me parece bvio que esse sistema, em que o provimento de cargos de direo superior, em geral, efetua-se margem de qualquer critrio objetivo, seja, prima facie, mais igualitrio que o sistema proposto, em que o acesso a esses cargos pela escola obedeceria rigorosamente ao critrio do mrito, qualquer que fosse a origem social dos candidatos.

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De qualquer forma, se a objeo em si no vlida, a preocupao que ela traduz no frvola e merece ser levada em conta em qualquer tentativa de implantar, no Brasil, uma escola superior de administrao pblica. Foi o que tentei fazer neste relatrio, propondo uma escola democrtica e pluralista. A proposta democrtica na medida em que seriam oferecidas oportunidades de ingresso a candidatos de todas as regies do Pas, e no apenas dos centros mais avanados; na medida em que os funcionrios menos graduados teriam ocasio de se inscreverem em cursos preparatrios pagos pela escola, antes de se apresentarem ao vestibular; e na medida em que a escolaridade seria gratuita e todos os estudantes receberiam bolsas de estudo e moradia funcional. A proposta pluralista na medida em que os currculos so concebidos de forma a evitar uma concentrao excessiva em disciplinas tcnicas e quantitativas, reservando-se parte da escolaridade a disciplinas destinadas a dar formao mais ampla e viso mais completa das inter-relaes entre a esfera administrativa e a esfera social e poltica; na medida em que participariam do corpo docente personalidades de todos os horizontes acadmicos oriundas de todos os segmentos do meio profissional e intelectual; na medida em que se daria aos estudantes uma oportunidade de conhecer, de perto, o funcionamento das instncias polticas e judicirias, por meio de conferncias pronunciadas por membros do Parlamento e da Magistratura e por meio do estgio institucional, inovao imaginada especialmente para familiarizar o futuro membro do Executivo com os membros dos demais poderes da Repblica. Democrtica em seus mtodos de recrutamento e pluralista em sua orientao pedaggica, a escola dificilmente produziria meros tcnicos, insensveis s implicaes sociais e polticas da ao administrativa: ela formaria funcionrios de um Estado moderno capaz abrir-se aos desafios propostos pelo ambiente e de enfrent-los por meio de uma interao dialgica com a sociedade.

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