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LÍNEA BASE
ASPECTOS METODOLÓGICOS
ASPECTOS METODOLÓGICOS
PARA LA CONSTRUCCIÓN DE
LÍNEA BASE
DE INDICADORES
Director
César Augusto Caballero Reinoso
Subdirector
Henry Rodríguez Sosa
El DANE expresa sus agradecimientos al Dr. Eduardo Freire Delgado, director de DIRPEN,
por la orientación en el proceso de elaboración de la metodología, al Dr. Rodolfo González,
por sus valiosos aportes, y a los investigadores y funcionarios que hicieron posible este
producto:
Ángela Carrillo
Mónica Osorio Bohórquez
Mauricio Cortés Garzón
Ruth Duarte
TABLA DE CONTENIDO
PRESENTACIÓN ............................................................................................................................................................. 6
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................................. 8
BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................................................................. 38
ANEXOS ........................................................................................................................................................................ 39
PRESENTACIÓN
Más allá de los desarrollos técnicos sobre la producción de estadísticas, el DANE ha venido
diseñando metodologías orientadas a la organización y aprovechamiento de la información en
entidades del sector público, entre otras las metodologías de planificación estadística (DANE,
2001) y de línea base. Esta última, diseñada en el 2003, agrega valor y amplía el alcance de
la planificación estadística.
La línea base es una herramienta que contribuye a superar esas dificultades y, por añadidura,
a fortalecer la cultura de uso y aprovechamiento de información en entidades públicas. Al
establecer un vínculo entre la información disponible y organizada y el proceso de toma de
decisiones, cumple con tres funciones importantes: (i) agrupa y pone a disposición de los
usuarios un conjunto de indicadores claves para la planeación y el seguimiento de la gestión;
(ii) permite un enfoque de análisis por eficiencia comparativa; y (iii) facilita la organización
racional y la articulación de sistemas de información.
En esa perspectiva, y como una contribución a la solución efectiva y de bajo costo a los
problemas de uso y aprovechamiento de la información, el DANE ha venido articulando al
proceso de planificación estadística el de la construcción de línea base. La metodología que el
DANE pone a disposición de las entidades del Estado y de la ciudadanía en general, es el
resultado de estos procesos.
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DIRECCIÓN DE REGULACIÓN, PLANEACIÓN, NORMALIZACIÓN Y ESTANDARIZACIÓN
Línea Base - Metodología
INTRODUCCIÓN
Las entidades han procurado resolver los problemas mencionados mediante inversiones en
plataformas tecnológicas. Aunque éstas contribuyen a organizar la información y facilitan los
canales de comunicación, no resuelven los problemas relacionados con las prácticas de uso y
de análisis de la información.
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DIRECCIÓN DE REGULACIÓN, PLANEACIÓN, NORMALIZACIÓN Y ESTANDARIZACIÓN
Línea Base - Metodología
− Construcción de indicadores.
− Importancia jerárquica de indicadores, según niveles de toma de decisiones.
− Esquema de análisis viables desde la perspectiva de las instancias de toma de
decisiones.
Figura 1
S it u a c ió n A
P r o d u c c ió n d e O r g a n iz a c ió n d e P ro ceso d e
I n f o r m a c ió n I n f o r m a c ió n e n T om a de
B a s e s d e D a to s D e c is io n e s
S it u a c ió n B
P r o d u c c ió n d e O r g a n iz a c ió n d e L ÍN E A P ro ceso d e
I n f o r m a c ió n I n f o r m a c ió n e n T om a de
B a s e s d e D a to s BA SE D e c is io n e s
IN D IC A D O R E S
Una opción para resolver los problemas de la situación descrita es la implementación de una
línea base: constituye una herramienta práctica para el aprovechamiento y uso de la
información, en tanto establece un puente entre la producción de información y el ejercicio de
la toma de decisiones (situación B, figura 1).
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DIRECCIÓN DE REGULACIÓN, PLANEACIÓN, NORMALIZACIÓN Y ESTANDARIZACIÓN
Línea Base - Metodología
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DIRECCIÓN DE REGULACIÓN, PLANEACIÓN, NORMALIZACIÓN Y ESTANDARIZACIÓN
Línea Base - Metodología
PARTE 1
LÍNEA BASE:
ASPECTOS CONCEPTUALES
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DIRECCIÓN DE REGULACIÓN, PLANEACIÓN, NORMALIZACIÓN Y ESTANDARIZACIÓN
Línea Base - Metodología
Igual que en los procesos de planificación estadística, el montaje de una línea base exige un
análisis de la información que se produce versus las necesidades de información. Mientras la
planificación establece la relación de las necesidades globales de información con las formas
de obtención (censos, encuestas, registros administrativos), la línea base relaciona la
información disponible con necesidades puntuales expresadas en indicadores. La figura 2
muestra cómo a partir de un proceso de planificación estadística puede llegar a construirse
una línea base de indicadores que harían eficiente el proceso de toma de decisiones; y cómo
la línea base, a su vez, da señales para ajustar en el tiempo la planificación estadística. El
resultado global es un mayor aprovechamiento de los datos a través de indicadores,
No obstante que la línea base se refiere a indicadores, su estructuración tiene como punto de
partida el intentar resolver interrogantes sobre el aprovechamiento y la utilidad de la
información. Significa la necesidad de adelantar un proceso de análisis de la información
disponible, en principio en el nivel de detalle a que se refieren los datos y posteriormente en el
nivel de los indicadores. Un primer resultado es la identificación de información imprescindible
para la planeación y el seguimiento de políticas y programas, con base en necesidades
manifestadas por las distintas instancias de toma de decisiones en una organización. Este
resultado es doble, en tanto lleva a la conclusión de que existe un remanente de información
que se produce, que está disponible, pero que es prescindible porque no se usa y no se
requiere.
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Línea Base - Metodología
Figura 2
Planificación Ajustes
Estadística Planificación
Estadística
Obtención de
Datos a Través de Obtención de
Operaciones Estadísticas
LÍNEA Datos a Través de
Operaciones Estadísticas
- Censos
- Muestras BASE - Censos
- Muestras
- Registros - Registros
Administrativos Conjunto Administrativos
De
Indicadores D a to s d is p o n ib le s
Seleccionados s in
a p ro v e c h a m ie n to
Datos disponibles
e s ta d ís tic o o d e
sin in d ic a d o re s
aprovechamiento
estadístico o de
indicadores
T ra n s fo rm a c ió n d e
d a to s e n
In d ic a d o re s
Transformación de
datos en
Indicadores
Los tres pasos descritos son propios de la planificación estadística. Aunque la planificación
estadística exige un procedimiento más o menos riguroso y en profundidad en cada una de
sus actividades, una entidad puede acercarse a la implementación de línea base atendiendo
algunos aspectos sustantivos de la planificación estadística, orientados a establecer un
escenario de información disponible, calidad, potencialidad de mejoramiento y nuevas
necesidades. La figura 3 presenta un esquema de los pasos mencionados.
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Línea Base - Metodología
Figura 3
• Formatos Prescindible
Información • Tablas
Disponible • Bases de Datos
• Indicadores
INDICADORES
• Claves
• Secundarios
Requerimientos
De Información
(Toma de Decisiones) Imprescindible
Obtenible
(Factibilidad de costos;
disponibilidad de
recursos)
Información
No Disponible
No Obtenible
(Costos elevados)
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Línea Base - Metodología
situaciones son contingentes en las entidades de orden nacional, lo son mucho más en las
entidades departamentales y municipales de gobierno.
La ilustración más frecuente del carácter contingente de la satisfacción de información son los
planes de desarrollo: cada vez que se posesiona un gobierno, los funcionarios dedican mucho
tiempo de los meses iniciales de la planeación a construir o reconstruir tablas estadísticas e
indicadores. En los procesos de rendición de cuentas de las ejecuciones de los planes de
desarrollo ocurre otro tanto. Es una práctica habitual que gobernantes y funcionarios han
buscado resolver mediante costosas inversiones en sistemas de información. No son pocas
las experiencias que demuestran que el problema no es de tecnología sino de cultura, de
esquemas de uso y aprovechamiento de información condicionados por esquemas de gestión
previamente definidos. Mientras en los esquemas de control contable -que se ocupan, entre
otros aspectos, de la verificación de cuentas frente a presupuestos- se requiere información
completa y en detalle, en los esquemas de regulación no ocurre lo mismo: en razón de los
objetivos de la regulación gubernamental, que se ocupa de la conducta de los agentes,
incluido el Estado, basta con un mínimo de información que de cuenta de los aspectos más
sensibles de la conducta con respecto a los objetivos de la política pública.
La línea base cumple con un doble propósito: facilitar el seguimiento de la gestión pública -en
la perspectiva de la regulación de comportamiento de agentes frente a objetivos de política-, y
transformar la cultura de uso de la información y de análisis comparativos. Al incluir una
herramienta informática, resuelve también, a bajo costo, necesidades de cambio tecnológico.
Frente a problemas de esa naturaleza, la línea base distingue los aspectos estructural y
coyuntural de los temas que la integran (v. gr. salud, educación, obras públicas, cultura). En el
primer caso, habrá un conjunto de indicadores estructurales (figura 4). Su producción y uso es
permanente y generalizado, no sólo para la política interna, sino también para las
comparaciones internacionales. Un ejemplo son los indicadores estructurales de salud
pública, basados en información histórica considerada importante. La forma de obtención de
los datos, el cálculo de los indicadores y su utilización responde a parámetros estandarizados
de aceptación universal. La relevancia del indicador y su continuidad en el tiempo son
1 En el marco del convenio 006 con la Gobernación del Departamento de Cundinamarca, el DANE realizó durante el 2003 un ejercicio de
organización de información disponible y propuso un esquema de análisis del plan de desarrollo departamental.
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Línea Base - Metodología
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Línea Base - Metodología
Figura 5
T R A N F O R M A CIO N E S F R E N T E A U N A R E F E R E N CIA TE M P O R A L
In d ic a d or 1 …. ….
In d ic a d or 2 …. ….
In d ic a d or 3 …. TR A N S F O R M A CI O N E S ….
In d ic a d or 4 …. ….
……………. …. ….
In d ic a d or n …. ….
Figura 6
E s ta n d a r I n te r n a c i o n a l
In dic a do r
E s ta n d a r N a c io n a l
1 2 3 4 5 6 7 .. . n
P e ri o d o s
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Línea Base - Metodología
Un ejemplo son las coberturas del aseguramiento en salud en el nivel nacional, que se han
mantenido casi estables en los últimos años (alrededor del 60%); el nivel alcanzado puede
tomarse como un estándar, un punto de referencia que podría inducir a privilegiar la política
de aseguramiento en aquellos departamentos y municipios que se encuentran por debajo del
óptimo alcanzado en el nivel nacional (figura 7).
Figura 7
C o b e rtu ra e n a s e g u ra m ie n to (a ñ o 0 = 2 00 0 )
V a lo r d e re fe re nc ia - E s tá n d a r in te rn a c io n a l = 100%
A g r u p a c ió n d e
m u n ic ip io s p o r e n c im a 5% 2% d e lo s M u n ic ip io s = 65%
d e l e stá n d a r n a c io n a l
3% d e lo s M u n ic ip io s = 62%
A g r u p a c ió n d e 10%
M u n icip io s e n el V a lo r d e re fe re nc ia - E s tá n d a r n a c io n a l = 60%
e stá n d a r n a c io n a l
5% d e lo s M u n ic ip io s = 58%
6% d e lo s M u n ic ip io s = 56%
A g r u p a c ió n d e 85%
M u n icip io s p o r d e b a jo
d e l e stá n d a r n a c io n a l 1 4 % d e lo s M u n ic ip io s = 54%
2 0 % d e lo s M u n ic ip io s = 50%
P r io rid a d d e a te n ció n
e n la p o lític a d e 4 0 % d e lo s M u n ic ip io s = 48%
a se g u r a m ie n to
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Línea Base - Metodología
Figura 8
Indicador: porcentaje de muestras no aceptables en el servicio de agua potable
ZIPACON, YACOPI, VIOTA, VILLETA, VILLAGOMEZ, UNE, UBALAI, TOPAIPI, TIBACUY, TENA, SUPATA, SUESCA,
SAN FRANCISCO, SAN CAYETANO, QUIPILE, QUETAME, QUEBRADANEGRA, PUERTO SALGAR, PASCA,
PARATEBUENO, PANDI, PAIME, NOCAIMA, MEDINA, LA PEÑA, LA PALMA, JUNIN, JERUSALEN, GUAYABAL DE 100%
SIQUIMA, GUATAVITA, GUADUAS, GRANADA, FOSCA, EL PEÑON, BITUIMA, CAPARRAPI, CHOCONTA, CABRERA,
BOJACA, BELTRAN, ALBAN,
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Línea Base - Metodología
Figura 9
Indicador: porcentaje de muestras no aceptables en el servicio de agua potable
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DIRECCIÓN DE REGULACIÓN, PLANEACIÓN, NORMALIZACIÓN Y ESTANDARIZACIÓN
Línea Base - Metodología
En la figura 8, los municipios con más bajo porcentaje de muestras no aceptable tienen
servicios domiciliarios con mejor calidad de agua potable. La figura 9 presenta, para algunos
municipios, los valores reales obtenidos y la fórmula de cálculo. Las cifras indican que el
promedio de muestras no aceptables en el departamento de Cundinamarca es del 73%. Esta
cifra muestra la magnitud del problema de la potabilidad del agua en ese departamento: de los
116 municipios, 45 están por debajo del promedio y 71 por encima.
La ventaja de observar situaciones como la ilustrada, es el enfoque a partir del cual se pueden
asignar los recursos disponibles: en el caso de la calidad del agua, las autoridades
gubernamentales del departamento y de los municipios pueden establecer metas precisas
para mejorar los resultados del indicador en forma progresiva. Igual, las autoridades del
departamento podrían establecer acuerdos con los municipios que se encuentran en peor
situación para privilegiar acciones y recursos a la atención del problema en cuestión, de modo
que en plazos establecidos pudieran acercarse al menos a la situación promedia del
departamento, como un primer avance hacia la solución definitiva del problema. Los
ciudadanos pueden ver en este marco de información la forma cómo se orientan los recursos
públicos y tendrán también elementos para evaluar la gestión de sus gobernantes.
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Línea Base - Metodología
2. LÍNEA BASE:
DEFINICIÓN, OBJETIVOS, ESTRUCTURA Y ALCANCE
2.1 DEFINICIÓN
2.2 OBJETIVOS
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Línea Base - Metodología
De esta manera, quien tome las decisiones se dirigirá en primera instancia al indicador clave,
que dará respuesta a una política o programa, agrupando o resumiendo toda la información
dispuesta en los indicadores secundarios. Estos últimos facilitan la observación de realidades
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Línea Base - Metodología
Figura 8 Figura 9
INDICADORES CLAVES
Agregados CLAVE SECUNDARIO
Desagregados Complementarios - Explicativos
(Se incluyen en la línea de base)
COBERTURA DEL SGSSS
El ejercicio de diseñar y utilizar una línea base, como instrumento de apoyo a la evaluación
permanente de acciones y programas gubernamentales, permite:
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Línea Base - Metodología
3 Los funcionarios de bajo rango en la administración se ocupan de la recepción de los formatos de recolección de información establecidos por
la norma, y de su sistematización. Las situaciones de este proceso son diversas. Entre otras: i) formatos diligenciados, sin procesamiento en
bases de datos; ii) formatos diligenciados, parcialmente procesados en bases de datos (no todas las variables se usan o aprovechan); iii) tablas
o bases de datos de uso regular según demanda de autoridades nacionales o departamentales. Los funcionarios de rango medio se han
especializado en el dominio de nichos de información y se ocupan de su disposición a otros usuarios sólo a demanda: la demanda obligada
(establecida en la norma) y la demanda contingente (según requerimientos de los directivos de la entidad en la que actúan). La obligatoriedad
de la norma consigue que las entidades cumplan, en la mayoría de los casos, con el suministro de la información demandada. No ocurre lo
mismo con la información contingente que, aunque se encuentre consignada en los formatos de diligenciamiento y/u organizada en bases de
datos, no está disponible en la forma que la requieren las instancias de toma de decisiones: la información, que suele suministrarse de manera
discrecional e irregular, es por lo general incompleta.
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Línea Base - Metodología
PARTE 2
LÍNEA BASE:
ASPECTOS METODOLÓGICOS
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Línea Base - Metodología
− Planeación.
− Estudio del marco normativo e indagación de necesidades de información en instancias
de toma de decisiones.
− Diseño preliminar de la estructura y el contenido de la línea base.
− Análisis y verificación de la información.
− Selección de indicadores y documentación.
− Desarrollo de la herramienta informática
− Implementación y capacitación.
1.1 PLANEACIÓN
Los escenarios de construcción de una línea base son diversos: un conjunto de entidades
sectoriales, una entidad responsable del diseño de la política pública (nacional, territorial,
local) o una dependencia en particular dentro de una entidad, como fue el caso de la
Secretaría de Salud en la Gobernación de Cundinamarca. Dependiendo del escenario, la
etapa de planeación permite precisar los objetivos de la línea base y establecer la magnitud
de las actividades y sus tiempos, la conformación del equipo técnico, los recursos necesarios,
los resultados esperados y el esquema de organización y operación de la línea base.
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DIRECCIÓN DE REGULACIÓN, PLANEACIÓN, NORMALIZACIÓN Y ESTANDARIZACIÓN
Línea Base - Metodología
Productos:
Una vez establecida la magnitud de las actividades, el alcance de la línea base y todos los
aspectos concernientes a la planeación, la segunda etapa del proceso conduce a una revisión
del marco normativo y a la identificación de necesidades de información relacionadas con
demandas externas y requerimientos en instancias de toma de decisiones (tabla 1). Los
formularios 1 y 2 (ver anexos), facilitan el registro de las necesidades de información en estos
dos aspectos.
Tabla 1
Lineamientos de necesidades de información
Tabla 2
Instrumentos para indagar requerimientos de información según marco normativo y necesidades
Formulario 2 Registrar la información de uso común en la Áreas temáticas por dependencias. 10 principales
entidad y sus necesidades con respecto al indicadores de uso frecuente e información en
listado de la segunda columna de la tabla 1. cada uno de ellos.
Productos:
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Línea Base - Metodología
1.3 DISEÑO
Tabla 3
Instrumentos para verificación y análisis de la información
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Línea Base - Metodología
Tabla 4
Procedimientos de la etapa de verificación y análisis de la información
Productos:
4 Este resultado puede dar señales de la forma como se pueden transformar instrumentos, alcance y procedimientos de obtención de
información.
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Línea Base - Metodología
Los metadatos se definen como los datos acerca de los datos. Son un conjunto común de
términos y definiciones que describen las principales propiedades o características de los
datos. Cumplen con los siguientes objetivos:
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Línea Base - Metodología
los aspectos relativos a los datos que se documentan. La inclusión del registro de metadato
en el esquema de línea base constituye un aporte al acceso y la democratización de la
información. Facilita, a cualquier usuario, la información sobre las características de los
indicadores (procedencia de la información, periodo de producción, desagregaciones, forma
de captura y de difusión, entre otros aspectos) (figura 10).
Productos:
Tabla 5
Procedimientos para aspectos funcionales de la herramienta informática
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Línea Base - Metodología
Productos:
Objetivo
Metodología
La capacitación tiene como fin involucrar a los participantes en el manejo del software y el
conocimiento de los indicadores: diseño, construcción, análisis e interpretación. Por tanto, es
un taller dinámico e interactivo, en el que los participantes hacen parte del proceso, no sólo a
través del aprendizaje, sino mediante la exposición de sus experiencias, ideas y expectativas
sobre el tema. A grandes rasgos, la metodología plantea:
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DIRECCIÓN DE REGULACIÓN, PLANEACIÓN, NORMALIZACIÓN Y ESTANDARIZACIÓN
Línea Base - Metodología
Tabla 6
Organización y funciones en torno a la operación de la línea base
Equipo Funciones
Coordinación y Establecer, con funcionarios responsables del manejo de la información en la línea base, las
Administración normas, los instrumentos y los procesos de la producción y flujo de información.
Definir, con funcionarios de distintas áreas temáticas identificadas en la línea base, el conjunto de
indicadores, y clasificarlos en orden de jerarquía (claves y secundarios)
Determinar las salidas y reportes periódicos de los indicadores.
Equipo Desarrollar y administrar el aplicativo y las herramientas de organización de las bases de datos.
Sistemas Capacitar sobre el manejo del software y sobre los procesos de alimentación de la información.
Diseñar formatos electrónicos para la alimentación de las bases de datos.
Validar la información antes de su exposición para consulta en la línea base.
Elaborar los manuales técnicos de administración y usuario.
Mantenimiento de las bases de datos.
Garantizar la comunicación y articulación de la herramienta informática con otros sistemas de
información
Soporte Participar en la validación de los indicadores presentados en la línea base.
Estadístico Apoyar técnicamente a los funcionarios de las áreas temáticas en el diseño de nuevos indicadores
para la línea base.
Áreas Definir los indicadores que conforman la línea base: proponer nuevos indicadores y
Temáticas: modificaciones los existentes.
Diseñar, junto con la coordinación de la línea base, los formatos, los procesos y los instrumentos
para la recolección de la información.
Definir información proveniente de fuentes externas, necesaria en la línea base para las
comparaciones.
Validar los datos e indicadores de la línea base.
Realizar el análisis de las cifras.
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Línea Base - Metodología
2. ESQUEMA DE ANÁLISIS
Los indicadores que se incluyan en la línea base han de permitir un ejercicio de comparación
de situaciones. La línea base se ha pensado para registrar la situación promedio de cada
indicador y la distribución por grupos poblacionales por encima y por debajo del promedio. Lo
ideal es que un usuario pueda encontrar en la línea base:
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DIRECCIÓN DE REGULACIÓN, PLANEACIÓN, NORMALIZACIÓN Y ESTANDARIZACIÓN
Línea Base - Metodología
Tabla 7
Ilustración sobre un plan de metas y logros para un indicador de la línea base
Las metas que establece el Plan de Desarrollo del Departamento se formulan en función de los recursos estimados
para cada vigencia.
De acuerdo a la distribución de los recursos, las dependencias de la Secretaría de Salud estiman los resultados
esperados en metas físicas para cada uno de los municipios.
El cruce de información entre uso de recursos presupuestales y acciones de cumplimiento de metas físicas deberá
reflejarse en el comportamiento del indicador de la línea de base.
Las autoridades gubernamentales podrán orientar la política, según los objetivos planteados
en un plan de desarrollo, por ejemplo, en la perspectiva de favorecer grupos poblacionales
que según los datos del indicador se encuentran alejados del promedio. Y, de igual modo,
tendrán acertados elementos de negociación (información de comparación de su situación
frente a otros de condiciones socioeconómicas y demográficas similares), de acuerdo a la
situación inicial y los referentes promedios registrados en la línea base.
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DIRECCIÓN DE REGULACIÓN, PLANEACIÓN, NORMALIZACIÓN Y ESTANDARIZACIÓN
Línea Base - Metodología
PARTE 3
LÍNEA BASE:
BIBLIOGRAFÍA - ANEXOS
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Línea Base - Metodología
BIBLIOGRAFÍA
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Línea Base - Metodología
ANEXOS
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