EL PRESUPUESTO

I- CONCEPTO. ORIGEN. EVOLUCION

Al estudiar la actividad financiera del Estado, vimos que para realizar sus fines el Edo. Necesita realizar gastos y obtener recursos. Duverger dice que en materia financiera los estados modernos tienen una actividad planificada, determinando en forma precisa el conjunto de gastos y recursos, estos son previstos con adelanto y generalmente para un ao. CONCEPTO : El presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se prevn los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos ltimos para un periodo futuro determinado que generalmente es de un ao.(Villegas). Consiste en la planificacin de la actividad financiera del Estado , aprobada por ley y que abarca un periodo generalmente anual.(Martn). ORIGEN Y EVOLUCION : El origen del presupuesto es netamente poltico y tuvo por objeto establecer el control parlamentario sobre el gobierno. En Inglaterra en el ao 1215 los Barones del Reino lograron un triunfo sobre el monarca al lograr que se estableciera en la Carta Magna que ningn tributo -salvo casos excepcionalespoda ser establecido por el Rey sin el consentimiento del Consejo de Estado. Luego a fines del siglo XVII en 1689, Guillermo de Orange debi aceptar la Carta de Derechos,(Bill of Rights), preparada por el parlamento. Dicho documento estableca que este adems de la atribucin de autorizar los impuestos y contribuciones que ya se le haba otorgado se reservaba la facultad de controlar y discutir los gastos ; o sea el destino o empleo de los recursos. El motivo de esta disposicin fue poltico el control parlamentario sobre el gobierno. Esta facultad parlamentaria, que en principio haba quedado limitada a la inspeccin de gastos militares, en 1830 fue extendida tambin a los gastos de la administracin civil y finalmente en 1837 durante el gobierno de la reina Victoria el parlamento adems obtuvo el control de todas las erogaciones en forma anual. De tal manera qued establecida la costumbre de presentarle al parlamento, anualmente y en un solo documento, el conjunto de los ingresos y gastos que requeran su aprobacin. II- NATURALEZA JURDICA DEL PRESUPUESTO : Atento a que la planificacin de la actividad financiera del Estado, se destaca por ser aprobada mediante un acto legislativo ley de presupuesto, nuestra doctrina nacional ha indagado respecto de la naturaleza jurdica.

Se ha discutido si la ley de presupuesto tiene contenido material - normas por las cuales se crean, modifican o extinguen derechos u obligaciones - o, carece de tal contenido y en consecuencia , es una ley formal, un acto que cumple con todo el proceso establecido por la Constitucin Nacional para la formacin y sancin de leyes, pero que no tiene efectos jurdicos. EL PRESUPUESTO COMO LEY FORMAL Esta corriente doctrinal pretende que el presupuesto no contiene norma jurdica alguna :reviste extrnsecamente la apariencia de ley , pero intrnsecamente es un acto administrativo. Segn esta interpretacin, el presupuesto es un plan contable elaborado por el Ejecutivo y que el Poder Legislativo aprueba o autoriza, facultando para administrar los ingresos y los gastos preestablecidos por aqul. Los primeros esbozos de la doctrina aparecen en las obras alemanas entre 1820 y 1840 pero tuvieron sistematizacin dogmtica encuadrada en la concepcin dualista de la ley en una monografa de Laband. Luego fue aceptada por Jellinek, Mayer en Alemania por Jze y Duguit en Francia. DUGUIT : Para Duguit el presupuesto tan pronto es una ley propiamente dicha, con significacin jurdica, tan pronto una mera operacin administrativa ; estimando que no puede considerarse como acto unitario sino separando la parte correspondiente a gastos, de la referente a recursos. En lo que respecta a gastos nunca es ley sino acto administrativo , en el cual el parlamento desempea la funcin de agente administrativo, en cuanto a los recursos donde no exista la regla de la anualidad de los impuestos no es ley en sentido material ; ahora si los tributos son anuales, el presupuesto en este aspecto adquiere carcter de ley material, por generar obligaciones fiscales de contenido jurdico para los contribuyentes. JZE : Para Jze el presupuesto nunca es una ley propiamente dicha, ni tiene carcter unitario. No se trata de un acto jurdico simple sino de una mezcla de actos jurdicos reunidos en un solo documento. Para su anlisis debe dividirse en cuanto a : Recursos : a) si son de naturaleza tributaria, en el caso de votarse anualmente, el presupuesto contiene autorizaciones para recaudarlos segn reglas jurdicas existentes .Ahora en los regmenes legislativos sin regla de anualidad, no tiene significacin jurdica alguna ; b) si no revisten carcter tributario (locacin o venta de bienes etc), el presupuesto carece de significacin por no surgir del mismo autorizaciones creadoras o recaudatorias. Gastos : a) si son preexistentes, como intereses deudas pblicas el presupuesto est desprovisto de significado jurdico, pues el parlamento se halla ante un deber jurdico, su competencia es vinculada. b) si son futuros el presupuesto contiene autorizaciones para crear deudas, por lo que se tratara de acto-condicin sin significacin jurdica. Vemos en esta posicin un criterio restrictivo de las facultades del P. Legislativo que aparecen limitadas al otorgamiento de autorizaciones. El parlamento desempeara una

misin secundaria y el voto o sancin, solo le confiere al documento la exterioridad formal de una ley. EL PRESUPUESTO COMO LEY MATERIAL En contraposicin con la teora de tipo administrativa, hay una segunda corriente doctrinal que no acepta el dualismo entre ley formal y ley material y considera al presupuesto como un documento unitario e indivisible, emanado del P.L. en ejercicio de facultades incuestionables y que por lo tanto es una ley en sentido material. Estiman que la ley de presupuesto puede y debe tener la fuerza jurdica suficiente para innovar y modificar el derecho vigente. En posicin anloga Sainz de Bujada afirma que la ley d presupuesto es una ley en la plenitud de su sentido : material, porque contiene normas jurdicas que vinculan a la administracin y a los particulares, y formal, porque ha de ser aprobada por el rgano al que constitucionalmente corresponda la funcin legislativa. Giuliani Fonrouge opina que es una ley perfecta, con efectos jurdicos normales. No puede establecerse una separacin entre la parte que contiene el plan financiero (que sera el acto administrativo) y el texto legal que los aprueba(ley propiamente dicha), porque ambos constituyen fragmentos de un todo orgnico. La ley presupuestaria es un acto unitario. La funcin legislativa, no se reduce a aprobar o autorizar lo que propone el Ejecutivo. Las cmaras no reciben un acto concluido , sino un proyecto a considerar ; el Ejecutivo coparticipando en la accin de gobierno sugiere o propone una ley , el legislativo la hace suya rechaza o modifica total o parcialmente sin existir lmites constitucionales. La accin parlamentaria es Normal, no excepcional ; Primordial y bsica, no secundaria ; Originaria y no derivada. El hecho de que en la Arg. la ley de presupuesto se limite a calcular los recursos, sin crearlos , por ser ellos de carcter permanente y establecidos independientemente, no disminuye la jerarqua del Congreso puesto que no existe disposicin constitucional de carcter limitativo, de manera que nada impide que en cualquier momento el Congreso establezca o modifique tributos. III- PINCIPIOS GENERALES DEL DCHO PRESUPUESTARIO En el siglo pasado fueron elaborados ciertos principios o reglas con respecto a la confeccin y contenido del presupuesto, los cuales tenan por objeto establecer el orden en las finanzas del Estado. Esos principio fueron respetados como autnticos dogmas financieros hasta despus de la primera guerra mundial. Sin embargo a partir de la dcada de los aos 30 y despus de la segunda guerra mundial, fueron puestos en tela de juicio y en algunos casos reelaborados. PERIODICIDAD : A partir del siglo XVII y por influencia de prcticas britnicas, el carcter anual del presupuesto lleg a constituir un principio indiscutido en las finanzas clsicas. Contribuyeron a su afianzamiento argumentos de orden poltico, ya que el sistema robusteca la facultad parlamentaria de control al Ejecutivo, de esta forma est practica de

voto anual del impuesto, se transform en un medio efectivo de vigilar, conocer y limitar la accin del gobierno en la democracia clsica. En Francia el presupuesto anual resulto un medio eficaz de poner fin al desorden y despilfarro de antiguo rgimen. La Constitucin de 1853 incorpor el principio de anualidad (art. 67 inc. 5) que fue mantenido por la reforma de 1994 (art. 75 inc.8), pero las circunstancias han impuestos numerosas derogaciones, como en casi todos los pases. La doctrina moderna no rechaza en forma absoluta la norma de anualidad ; pues si bien algunos pases implementaron sistemas presupuestarios que cubren un periodo prolongado de tiempo ; no existe unanimidad en su favor y prestigiosos autores prefieren el rgimen tradicional, nicamente que o le atribuyen carcter riguroso y arbitran procedimientos que permiten flexibilizarlo, es as que aun cuando jurdicamente subsista el presupuesto con carcter anual, en la prctica sus disposiciones cubren un perodo de tiempo ms prolongado. Cuando se habla de anualidad est implcita la idea de un perodo de tiempo equivalente a doce meses, pero no necesariamente debe coincidir con el ao calendario. Generalmente se lo establece dentro de uno de los 3 periodos sgtes ; del 01/01 al 31/12 (Arg., Espaa, Holanda, Francia) ; del 01/ 04 al 30/03 (Inglaterra, India) ; o del 01/07 al 30/06 (Canad, E.E.U.U.). Puesto que su aplicacin en forma estricta resulto muy rgida o insuficiente para la ejecucin por ej. de gastos de capital o inversiones patrimoniales. No siempre es posible observar estrictamente el principio de la anualidad especialmente en materia de erogaciones. Veremos los medios generalmente adoptados par subsanar los inconvenientes, estos medios son : Crditos Adicionales : son los votados en cualquier poca del ao para paliar o cubrir una insuficiencia de la dotacin de recursos presupuestarios iniciales. En Inglaterra estos son utilizados para cubrir la insuficiencia de las cargas de fondos consolidados que son los intereses de la deuda pblica, sueldo de jueces, establecidas por leyes especiales que mantienen su vigencia hasta que el parlamento dispone los contrario. Duodecimos : consisten en una apertura de crditos o autorizaciones mensuales al Poder ejecutivo para realizar los gastos previstos en el proyecto de presupuesto todava en discusin, como tambin para recaudar los impuestos segn las tasas vigentes, hasta tanto se sancione la pertinente ley de presupuesto. Dichos crditos tienen, el carcter de sumas a cuenta y luego se imputa al presupuesto definitivo. Este sistema es utilizado en Francia cuando un proyecto de presupuesto no puede ser votado en el trmino debido. Reconduccin de Presupuesto : consiste en aplicar el presupuesto anterior hasta tanto el P.L. apruebe el proyecto en discusin. Es un sistema considerado deplorable desde el punto de vista financiero, por acentuar el problema de la exactitud de las estimaciones y debilitar las prerrogativas parlamentarias ; sin embargo permite asegurar la continuidad de los servicios y tareas de la administracin, evitando que el retardo pueda trocarse en arma poltica para dificultar la accin del Ejecutivo, por lo dems ser un estmulo para que el P.L. no sea remiso en el cumplimiento de su obligacin de proveer el presupuesto.

La reconduccin del presupuesto ha sido establecida por la Constitucin Uruguaya y Espaola. Tambin es el sistema establecido entre nosotros por el dto. ley 23254/56 Si al iniciarse el ejercicio no se hubiera aprobado el presupuesto genera, regir el que estuvo en vigencia en el anterior, a los fines de la continuidad de los servicios y contena la aclaracin de que esa norma no alcanza a los crditos sancionados por una sola vez cuya finalidad hubiera sido satisfecha. El sistema de la ley 24.156 mantiene el mismo criterio general en su art. 27. (leer) Presupuestos Plurianuales : Es otro medio para atenuar los inconvenientes de la anualidad. Es el sancionado y aplicado por un periodo superior a los tradicionales de 12 meses. Se lo utilizo por ejemplo en Francia en 1955-56 conocido como presupuesto bienal. En nuestro pas se pens en una solucin de esta especie al sancionarse la Constitucin de 1949, mediante la insercin de una clusula que facultaba al congreso a fijar por un ao o por perodos superiores hasta un mximo de 3 aos, a propuesta del Ejecutivo , el presupuesto de gastos de administracin de la Nacin. (nunca se aplic). A pesar de su aparente semejanza con el sistema de reconduccin, se diferencia por que el presupuesto Plurianual es votado con el propsito deliberado de cubrir un perodo de tiempo que abarque dos o ms aos. En el orden nacional es y ha sido siempre de carcter anual. Presupuestos Cclicos : son los aprobados por ms de un ao con la finalidad de aplicar una poltica compensadora de los desequilibrios que se producen en la actividad econmica como consecuencia de las distintas etapas coyunturales. La influencia ejercida por los conceptos econmicos y la ampliacin del mbito de la actividad del Estado , ha conducido a prescindir de los presupuestos aisladamente considerados en perodos anuales, para reemplazarlos por otros que, extendindose en el tiempo, se ajusten a los ciclos econmicos, esto es, a los perodos sucesivos y alternados de expansin y de depresin. As naci la teora de los presupuestos cclicos, de manera tal que crendose una solidaridad entre los presupuestos anuales sucesivos, los excedentes producidos en los perodos de prosperidad son aprovechados en los de depresin, as como tambin que los gastos postergados en las crisis sean efectuados en las pocas de bonanza. La realizacin de esas finalidades se obtiene mediante tres procedimientos tcnicos : a)Constitucin de Reservas : aprovechando los perodos de prosperidad para crear excedentes o reservas, mediante la intensificacin de los tributos y si fuera necesario reduccin de erogaciones : las reservas as constituidas se utilizaran en las pocas de crisis, haciendo posible la reduccin impositiva o el aumento de los gastos. b)Crditos de anticipacin : se propone combatir los efectos adversos de la coyuntura mediante la realizacin de grandes obras, financiadas por emprstitos o por anticipos del tesoro(emisin). La deuda emitida sera amortizada por los presupuestos de los perodos de prosperidad. c)Amortizacin alternada : consiste en reemplazar la amortizacin acelerada de los emprstitos, por un rgimen establecido en funcin del ciclo econmico. Ellos seran atendidos con los excedentes de los perodos de prosperidad y se paralizara la amortizacin, durante la depresin, para no eliminar otros gastos necesarios, reanudndose en futuros ejercicios favorables. UNIDAD DEL PRESUPUESTO

Consiste en la reunin o agrupacin de todos los gastos y recursos del Estado en un documento nico. Por cierto que su enunciacin como principio de derecho presupuestario es una creacin doctrina, pues no resultaba de ninguna disposicin constitucional o legal y hasta las viejas obras no lo consignan explcitamente, sino en forma indirecta. Modernamente este principio ha sido incorporado a algunas Constituciones y leyes presupuestarias ; como por ej. la de Espaa . Las finanzas tradicionales fundamentan esta exigencia en consideraciones de orden tcnico y de carcter poltico, son : a) permite apreciar fcilmente el presupuesto esta equilibrado. b) Facilita el control presupuestario por el parlamento que se vera dificultado con las cuentas fraccionadas. c) Dificulta la realizacin de maniobras, como la simulacin de economas o la ocultacin de gastos en cuentas especiales. d) hace posible conocer la magnitud efectiva del presupuesto y la porcin de renta afectada por las erogaciones. Al contrario Inglaterra e Irlanda exponen en documentos separados los ingresos y los gastos. Las nuevas corrientes en materia financiera an aceptando las ventajas de este principio propugnan la confeccin de presupuestos dobles, 1 de capital o inversin 2 de operacin o explotacin. ( Noruega, Dinamarca). Nuestro pas en lo que respecta a las finanzas de la Nacin, se ha mantenido fiel al principio de unidad presupuestaria. La reforma del decreto-ley 23.354/56, empero sin apartarse sustancialmente de l, tuvo en cuenta la moderna tendencia dualista , dividiendo el presupuesto en dos partes o secciones independientes : una que agrupaba a los gastos de funcionamiento o de operacin y otra que reuna los gastos de inversin o de capital. El art3 de esta ley estableca que el presupuesto general se dividir en dos secciones : una que denominaba presupuesto de gastos equivalente a lo que en otros pases se llama presupuesto de funcionamiento o de operacin ; y otra que es el presupuesto de inversiones patrimoniales o de capital. El primero agrupaba los gastos derivados del normal desenvolvimiento de los servicios en el respectivo ejercicio incluso los de conservacin de bienes patrimoniales afectados a los mismos ; y el segundo comprenda el incremento patrimonial derivado de adquisicin de bienes de uso o de produccin ; ejecucin del plan anual de obras y trabajos pblicos. El presupuesto de gastos se atenda con recursos provenientes de rentas generales ; el de inversiones patrimoniales, con recursos provenientes del uso del crdito, contribuciones especiales, donaciones legados fondos creados al efecto. La ley 24.156 comprende la administracin financiera y los sistemas de control del sector pblico nacional as lo establece en su art.1. En cuanto a su mbito de aplicacin el art.8 seala su aplicacin a todo el sector pblico nacional, al que entiende integrado por a) Administracin nacional, conformada por la Adm. Central y organismos descentralizados ; b) empresas y sociedades del estado, S.A. con participacin estatal mayoritaria, etc. La nueva ley mantiene el criterio anterior de unificacin sin presupuestos especiales. Pero segn lo dispuesto en el art. 19 de la ley, esta contendr tres ttulos correspondiendo el segundo y tercero al presupuesto de recursos y gastos de la Adm. Central y de los organismos descentralizados, respectivamente. Es decir que en la misma ley de presupuesto deben aparecer ambos presupuestos desagregados, tanto el de la Adm. Central como el de organismos descentralizados. UNIVERSALIDAD : Principio de universalidad tambin conocido como del producto bruto exige que no haya compensacin entre gastos y recursos ; que tanto unos como otros sean consignados

en el presupuesto por su importe bruto sin extraer saldos netos. As por ej. las erogaciones de funcionamiento del correo deben ser consignadas por su cantidad total en el presupuesto general de la Nacin, sin descontar la cantidad de recursos recaudados por esa misma entidad. Este principio ha sido expresamente reconocido por la ley de contabilidad que en su art. 2 dispone que los recursos u los gastos pblicos figurarn en el presupuesto separadamente y por su importe ntegro, no debiendo en caso alguno compensarse entre s. El art.4 del decreto-ley 23354/56 constitua una posible excepcin al principio de universalidad, al establecer que el rgimen contable de las entidades que desarrollan actividades comerciales o industriales, estableciendo que solo se computan en el presupuesto general los aportes para cubrir sus dficits de explotacin, o sea, saldos netos. El art. 12 de la ley 24.156 mantiene la vigencia del principio de universalidad. Expresa el art. que los presupuestos comprendern todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarn por separado y por sus montos ntegros sin compensaciones entre s. NO AFECTACION DE RECURSOS El principio de no afectacin de recursos tiene por objeto que determinados recursos no se utilicen para la atencin de gastos determinados, esto es que no tengan una afectacin especial, sino que ingresen a rentas generales ; de manera que todos los ingresos, sin distincin entren a un fondo comn y sirvan para financiar todas las erogaciones. Nuestra anterior ley de contabilidad lo adoptaba al establecer que el presupuesto de gastos (pres. de funcionamiento) se cubra globalmente con rentas generales, sin afectacin particular de recursos especiales a gastos determinados. La normativa actualmente vigente, establece que no se podr destinar el producto de ningn rubro de ingresos con el fin de atender especficamente el pago de determinados gastos. Pero seguidamente establece algunas excepciones al sistema que como se nota no presenta un aspecto frreo. Las excepciones son : a) los provenientes de operaciones de crdito pblico ; b) los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado nacional, con destino especfico ; c)los que por leyes especiales tengan afectacin especfica. A pesar de las ventajas de orden poltico y financiero que se atribuyen a esta regla, no puede desconocerse que la afectacin de recursos a determinados gastos ha dado buenos resultados y que las modernas exigencias econmico-sociales tienden a acentuar las derogaciones a ella. Podemos citar lo que ha ocurrido con el impuesto a las herencias y donaciones, cuya afectacin a los fastos de educacin primaria durante muchos aos hizo posible que no sufriera menoscabo, dignificando la condicin de los educadores. ESPECIFICACION DE GASTOS Como resultado de una prolongada lucha entre el parlamento y el P.E., desarrollada durante el siglo XIX, llegse a la formulacin del principio llamado de especificacin de gastos generalizndose pronto e incorporndose a las prcticas presupuestarias de casi todos los pases. Conforme este principio la sancin parlamentaria no debe traducirse en sumas globales libradas a la discrecionalidad de la administracin, sino consistir en importes detallados para cada tipo de erogaciones. Se aduce a favor de este principio que en la autorizacin global sera prcticamente imposible controlar la materializacin de los gastos y puede afirmarse que en pases con

sistema de gobierno de tipo presidencial y ms an en democracias recientes no es aconsejable el procedimiento de partidas globales porque se presta a mayores abusos. Pese a ello en los ltimos aos se ha acentuado la tendencia hacia la adopcin de normas limitativas del principio de especificacin, considerando que el presupuesto no puede cumplir su finalidad orientadora o directiva de la economa en funcin de un plan o de un simple programa de accin, si el P.E. no dispone de medios adecuados para adoptar las rpidas medidas que exigen la movilidad y variabilidad de la evolucin econmica. En este sentido se ha orientado la reforma presupuestaria Francesa al autorizar los crditos globales para hacer frente a gastos eventuales o accidentales y para gastos cuya distribucin por partidas no pueda fijarse en el momento de su sancin. La ley 24.156 en su art 24, dispone que en los presupuestos de gastos se utilizarn las tcnicas ms adecuadas para demostrar el cumplimiento de las polticas, planes de accin y produccin de bienes y servicios de los organismos del sector pblico nacional, as como la incidencia econmica y financiera de la ejecucin de los gastos y la vinculacin de lo mismos con sus fuentes de financiamiento dejando librado a la reglamentacin el establecimiento de las tcnicas de programacin presupuestaria y de los clasificadores de gastos y recursos que sern utilizados. IV- EQUILIBRIO El principio del equilibrio consiste en que la cantidad total de los gastos autorizados sea igual a la suma total de los recursos estimados para ese mismo ao financiero. Si la cantidad total de los gastos supera la suma total de recursos, el resultado es negativo denominado dficit ahora bien si el la situacin es inversa, los recursos son superiores a los gastos, hay supervit. Dficit es de caja cuando se produce en un mismo ejercicio financiero como consecuencia de momentaneas faltas de fondo en la tesorera. Dficit material cuando el presupuesto es sancionado a priori con dficit. Dficit financiero es aquel que surge a posteriori es decir una vez cerrado el ejercicio financiero. TEORIA CLASICA La posicin antigua hallo ambiente en los medios populares por estar muy generalizada la idea de identificar las finanzas pblicas con las privadas, considerando que el Estado al igual que los particulares, no debe gastar en un perodo determinado ms de lo permitido por los ingresos obtenidos. La teora clsica no se limitaba a condenar el dficit presupuestario, sino tambin el supervit de ingresos. En cuanto al dficit y la forma de extinguirlo -emprstitos y emisin de moneda- pueden concretarse en las sgtes. proposiciones : a)el desarrollo del crdito pblico sustrae fondos a las actividades privadas productivas ; b) como los dficit son menos dolorosos que los impuestos normales, los presupuestos desequilibrados son propicios para expandir las actividades estatales y para la irresponsabilidad gubernativa ; c) el uso del crdito determina el aumento futuro de las cargas por la acumulacin de intereses, estos son costosos y al acumular intereses a la amortizacin , determinara la necesidad de recurrir a nuevos emprstitos que, al no ser atendidos por su magnitud, podran conducir a la bancarrota del Estado. Otra consideracin estimable es el peligro de

inflacin por el emisionismo de papel moneda, que aumenta los medios de consumo sin un incremento equivalente de los bienes de consumo. Sin embargo no rechazaban el dficit en forma absoluta, lo consideraban un mal admisible nicamente en situaciones excepcionales, de lo cual resultaba que el uso del crdito pblico deba ser limitadsimo y concretado a esos casos excepcionales. Respecto al supervit tal situacin denunciaba que el Estado haba detrado de la economa privada, una porcin mayor de riqueza que la realmente necesaria para cumplir sus funciones ; y les haba restado el natural desarrollo de ella. DOCTRINA MODERNA Parten de la idea de que los problemas financieros son inseparables de la vida econmica y social, la doctrina moderna considera que en determinadas circunstancias el equilibrio nacional slo puede lograrse mediante el dficit presupuestario, y de aqu su denominacin teora del dficit sistemtico sin que ello signifique que el presupuesto siempre deba estar en dficit, ni que este siempre resulte conveniente ; se trata de propiciar un mtodo activo para estimular la economa y combatir la crisis. Fue Beveridge, quien impresionado como Keynes por la desocupacin, quien desarroll sta teora sosteniendo que el estado tiene la obligacin de suprimir los males sociales, (ej. enfermedades), mediante los gastos pblicos. Segn l debe gastarse hasta que todas las fuerzas humanas, sean utilizadas productivamente ; y puesto a seleccionar los medios para realizar el equilibrio del presupuesto humano, en lugar del presupuesto financiero, prefiere incrementar los gastos antes que los impuestos y cubrir el dficit con emprstitos, as aumenta la demanda global de bienes de los particulares y es posible realizar inversiones productivas, lo que facilitar el desarrollo de las empresas y el aumento de la produccin. Una vez desaparecida la emergencia nacional y restaurado el equilibrio econmico, deben disminuir progresivamente las erogaciones excepcionales para volver al equilibrio financiero, que es consecuencia del primero ; por otra parte no se debe exagerar el dficit, para que los gastos y la creacin de moneda no superen los medios de produccin lesionados, pues de lo contrario habra una inflacin destructora. V-. MODERNAS CONCEPCIONES PRESUPUESTARIAS. PRESUPUESTOS MLTIPLES, FUNCIONALES Y POR PROGRAMA. - Si bien la tendencia hacia los presupuestos dobles es reciente en la forma como actualmente se concibe, las teoras tradicionales reconocan que los gastos normales del Estado deban distinguirse de los excepcionales, y los gastos productivos de los improductivos. La primera distincin aplicaba el criterio de la regularidad, y entonces, mientras al presupuesto ordinario iban los gastos que se reproducan peridicamente, el presupuesto extraordinario contena los gastos accidentales e imprevisibles ( guerras, catstrofes, terremotos, inundaciones, etc. ) . La segunda distincin ( gastos productivos e improductivos ) aplicaba el criterio de productividad, y consideraba que en el presupuesto ordinario deban estar comprendidos los gastos improductivos ( aquellos destinados a asegurar la marcha de la administracin y satisfacer las necesidades corrientes), en tanto que en el presupuesto extraordinario se incluan los gastos productivos como los de inversin. Sin embargo, en la actualidad estas consideraciones han perdido vigencia y han sido reemplazadas. Ciertos gastos aparentemente excepcionales en un perodo breve, llegan a ser peridicos en un mayor lapso de tiempo. Asimismo, el criterio de productividad o improductividad de ciertos gastos es

discutible ( no todos los gastos de inversin son productivos y, por otra parte, ciertos gastos de funcionamiento pueden ser considerados productivos, por lo menos en forma mediata). Las nuevas concepciones no se atienen a estos criterios, pero estiman necesario que existan, por lo menos, dos presupuestos con contenido diverso, aunque ello no obsta a que estn comprendidos dentro de un solo instrumento. En el presupuesto de explotacin u operacin deben comprenderse los gastos normales para el funcionamiento de la administracin y la atencin de los servicios a su cargo, las cargas permanentes de la administracin, el servicio de la deuda pblica y los gastos de conservacin de los bienes patrimoniales. En el presupuesto de capital o de inversin se incluyen aquellos conceptos que se incorporan al patrimonio del Estado que incrementan su capital, tales como obras pblicas y adquisicin de bienes de uso o de produccin, cuya incorporacin al patrimonio estatal tiene el carcter de inversin. Es decir que los criterios de regularidad y productividad se sustituyen por el de finalidad de los gastos. Carece, pues, de significado que los gastos se produzcan regular o accidentalmente, o que sean remunerativos o no. Lo que interesa es el objetivo que el gobierno procura obtener mediante esos gastos. Pases como Dinamarca, Noruega y Suecia fueron los iniciadores de esta concepcin presupuestaria, que se expande rpidamente. Otra moderna tcnica presupuestaria es la de los presupuestos funcionales. El sistema consiste en reemplazar la tradicional especificacin detallada de gastos ( principio de la especialidad ) por un rgimen de asignaciones globales en favor de los funcionarios encarga os e os servicios estatales. La ley fija el mximo autorizado para cada seccin, determinando la forma ms eficaz de realizacin segn clculos previos. En este mtodo, no se presta tanta atencin a la utilizacin de las partidas presupuestarias, como al control de la eficacia de los servicios de la administracin pblica. Como puede verse, el presupuesto funcional prescinde de la especificacin detallada de los gastos y, en cambio, los agrupa segn las funciones que ellos deben cumplir. Se pone de relieve las cosas que el Estado hace, antes que las cosas en que el Estado gasta. Se asignan, entonces, sumas globales a las distintas funciones, y los jefes de las entidades destinadas a cumplir esas funciones deben distribuir las erogaciones segn las exigencias reales. Si bien este sistema dificulta el control presupuestario y requiere mayor responsabilidad de los administradores, se estima que es ms adecuado a la expansin del sector pblico, tanto en cuanto al volumen de los gastos, como a la cada vez mayor participacin del Estado en la vida econmica y social de la Nacin. Un mtodo que consiste en un perfeccionamiento del anterior es el que se consigna con el nombre de "presupuesto por programa". Esta tcnica consiste en que cada una de las grandes funciones del Estado agrupa los gastos segn programas o planes a realizar y segn las actividades concretas que deben cumplirse para ejecutar esos programas. Los programas establecen metas concretas a cumplir y vinculan los gastos con los resultados obtenidos, de manera tal de posibilitar la medicin de la eficiencia estatal segn los fines de la programacin, y no limitndose a una mera contabilizacin de los gastos segn la tcnica tradicional. Conforme a la tcnica de elaboracin presupuestaria que estamos estudiando, se entiende por programa al instrumento destinado a cumplir las funciones del Estado, por el cual se establece un objetivo ( cuantificable o no ) en trminos de un resultado final que se cumplir mediante la integracin de un conjunto de acciones con recursos humanos, materiales y financieros a l asignados, con un costo determinado y cuya ejecucin queda a

cargo de determinada unidad administrativa de gobierno. A su vez, se distinguen dos grandes grupos de programas: los que ponen nfasis en el funcionamiento, o sea, los referidos a la prestacin de servicios pblicos, y los que ponen nfasis en la inversin, referidos a obras y trabajos pblicos. Este mtodo, del presupuesto por programa, ha adquirido gran actualidad y ha comenzado a aplicarse en nuestro pas, tanto en la esfera nacional como en las esferas provinciales.