WOJEWODA DOLNOLSKI NK.II.MKP.

0911-2/10

Wrocaw, dnia 4 marca 2010 r.

Rozstrzygnicie nadzorcze Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z pn. zm.) stwierdzam niewano: 2 uchway Rady Miejskiej w Lenej z dnia 28 stycznia 2010 r. nr XLVI/315/10 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym w zakresie: Rozdziau III ust. 8 Rozdziau IV ust. 2 wraz z zacznikiem nr 1 do uchway Rozdziau V ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 7, ust. 8 Rozdziau VI ust. 6 z powodu istotnego naruszenia art. 90 ustawy z dnia 7 wrzenia 1991 r. o systemie owiaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z pn. zm. zwane dalej ustaw) oraz art. 90n i 90e ustawy w zwizku z 118 w zw. z 143 zacznika do rozporzdzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2002 Nr 100, poz. 908). Uzasadnienie Rada Miejska w Lenej podja na sesji w dniu 28 stycznia 2010 r. uchwa nr XLVI/315/10 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Uchwaa wpyna do organu nadzoru w dniu 3 lutego 2010 roku, przekazana pismem o sygn. OA/BR/0704/1/2010. W toku badania legalnoci uchway organ nadzoru stwierdzi jej podjcie z istotnym naruszeniem art. 90 ustawy z dnia 7 wrzenia 1991 r. o systemie owiaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z pn. zm. zwanej dalej ustaw) oraz art. 90n i 90e ustawy w zwizku z 118 w zw. z 143 zacznika do rozporzdzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2002 Nr 100, poz. 908). Zgodnie z art. 90f ustawy o systemie owiaty: Rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniw zamieszkaych na terenie gminy, kierujc si celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w ktrym okrela w szczeglnoci: 1) sposb ustalania wysokoci stypendium szkolnego w zalenoci od sytuacji materialnej uczniw i ich rodzin oraz innych okolicznoci, o ktrych mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela si stypendium szkolnego w zalenoci od potrzeb uczniw zamieszkaych na terenie gminy; 3) tryb i sposb udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposb udzielania zasiku szkolnego w zalenoci od zdarzenia losowego. Udzielona Radzie w art. 90f ustawy norma kompetencyjna ma do szeroki zakres. Nie oznacza to jednak dowolnoci w zakresie ustalania warunkw i trybu przyznawania stypendiw i zasikw szkolnych. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy wadzy publicznej dziaaj w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, i kada norma kompetencyjna musi by tak realizowana, aby nie naruszaa innych przepisw ustawy. Zakres upowanienia musi by zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego pastwa prawnego, dziaania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisw regulujcych dan dziedzin. I W Rozdziale IV regulaminu, w ustpie 2 Rada zapisaa Przedmioty podlegajce finansowaniu bd wyszczeglnione w katalogu wydatkw kwalifikowanych do stypendium, ktry stanowi zacznik nr 1 do niniejszego regulaminu. W zaczniku nr 1 do Regulaminu Rada szczegowo wymienia wydatki, ktre kwalifikowane bd do stypendium szkolnego. Katalog ten jest katalogiem zamknitym, wprowadzajcym szereg ogranicze, zarwno rzeczowych, jak i kwotowych, tych wydatkw. Zacznik okrela midzy innymi maksymaln wysoko kwot wydatkw i bardzo szczegowo opisuje jakie przedmioty, ktrych zakup bdzie refundowany. Rada w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym powinna wskaza, w jakich z form, okrelonych w art. 90d. Regulujc formy udzielania stypendium szkolnego, na podsta-

wie art. 90f rada moe wybra poszczeglne formy wyliczone w ustawie lub wskaza, e stypendium moe by udzielane we wszystkich formach, jakie ustawa dopuszcza. Jednake rada nie ma podstaw do tego, aby zmienia ustawowe warunki, wymagane do udzielenia stypendium w formie pieninej ani modyfikowa prg dochodowy pomocy socjalnej czy te maksymalne bd minimalne kwoty wiadcze. Zdaniem organu nadzoru, Rada nie ma kompetencji, do uchwalania w drodze aktu prawa miejscowego, katalogu wydatkw kwalifikowanych do stypendium szkolnego. Zgodnie z norm kompetencyjn, rada okrela sposb ustalania wysokoci stypendium szkolnego, tryb i sposb udzielania stypendium szkolnego oraz formy, w jakich udziela si stypendium szkolnego w zalenoci od potrzeb uczniw zamieszkaych na terenie gminy. Naley pamita, e realizujc kompetencj organ stanowicy musi cile uwzgldnia wytyczne zawarte w upowanieniu. Odstpienie od tej zasady narusza zwizek formalny i materialny pomidzy aktem wykonawczym, a ustaw, co z reguy stanowi istotne naruszenia prawa. Zarwno w doktrynie, jak rwnie w orzecznictwie ugruntowa si pogld dotyczcy dyrektyw wykadni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczeln zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto naley podkreli, i normy kompetencyjne powinny by interpretowane w sposb cisy, literalny. Jednoczenie zakazuje si dokonywania wykadni rozszerzajcej przepisw kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczegln uwag zasuguje tu wyrok Trybunau Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosujc przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszcych si do rde prawa, takie zasady przyjte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykadni rozszerzajcej kompetencje prawodawcze oraz zasad goszc, e wyznaczenie jakiemu organowi okrelonych zada nie jest rwnoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktw normatywnych sucych realizowaniu tych zada (...). Jeeli organ stanowicy wychodzi poza wytyczne zawarte w upowanieniu, mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkowa zastosowaniem rodkw nadzorczych, bowiem Rada unormowaa stany, ktrych normowa nie moe. II W rozdziale V regulaminu, w ustpie 2, 3, 4, 5, 7 i 8 oraz w rozdziale III ust. 8 Rada dokonaa powtrze zapisw ustawowych dotyczcych sposobu skadania wniosku o wiadczenia pomocy materialnej. Zgodnie z art. 90n ustawy: Art. 90n. 1. W sprawach wiadcze pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje si decyzje administracyjne. 2. wiadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym s przyznawane na: 1) (262) wniosek rodzicw albo penoletniego ucznia; 2) wniosek odpowiednio dyrektora szkoy, kolegium nauczycielskiego, nauczycielskiego kolegium jzykw obcych, kolegium pracownikw sub spoecznych lub orodka, o ktrym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2. 3. wiadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym mog by rwnie przyznawane z urzdu. 4. Wniosek o przyznanie wiadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym zawiera w szczeglnoci: 1) imi i nazwisko ucznia i jego rodzicw; 2) miejsce zamieszkania ucznia; 3) dane uzasadniajce przyznanie wiadczenia pomocy materialnej, w tym zawiadczenie o wysokoci dochodw, z zastrzeeniem ust. 5; 4) podan form wiadczenia pomocy materialnej inn ni forma pienina. 5. W przypadku ubiegania si o stypendium szkolne dla ucznia, ktrego rodzina korzysta ze wiadcze pieninych z pomocy spoecznej, zamiast zawiadczenia o wysokoci dochodw przedkada si zawiadczenie o korzystaniu ze wiadcze pieninych z pomocy spoecznej. 6. Wniosek o przyznanie stypendium szkolnego skada si do dnia 15 wrzenia danego roku szkolnego, a w przypadku suchaczy kolegiw nauczycielskich, nauczycielskich kolegiw jzykw obcych i kolegiw pracownikw sub spoecznych do dnia 15 padziernika danego roku szkolnego. 7. W uzasadnionych przypadkach, wniosek o przyznanie stypendium szkolnego moe by zoony po upywie terminu, o ktrym mowa w ust. 6. Artyku 90e ust. 4 ustawy okrela za e: O zasiek szkolny mona ubiega si w terminie nie duszym ni dwa miesice od wystpienia zdarzenia uzasadniajcego przyznanie tego zasiku. Zapisy Rozdziau V ust. 2, 3, 4, 5, i 7 Regulaminu stanowi powtrzenie zacytowanego powyej art. 90n ustawy, za zapis ust. 8 to powtrzenie art. 90e ust. 4 ustawy o systemie owiaty. Uchwaa rady gminy nie moe regulowa jeszcze raz tego, co jest ju zawarte w obowizujcej ustawie. Taka uchwaa, jako istotnie naruszajca prawo, jest niewana. Trzeba bowiem liczy si z tym, e powtrzony przepis bdzie interpretowany w kontekcie uchway, w ktrej go powtrzono, co moe prowadzi do cakowitej lub czciowej zmiany intencji prawodawcy. Naley podkreli, i powtrzenie regulacji ustawowych bd ich modyfikacja i uzupenienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbdne, dezinformujce i mogce prowadzi do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisw.

Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rdami powszechnie obowizujcego prawa Rzeczypospolitej Polskiej s: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy midzynarodowe oraz rozporzdzenia. rdami powszechnie obowizujcego prawa Rzeczypospolitej Polskiej s na obszarze dziaania organw, ktre je ustanowiy, akty prawa miejscowego. Cytowane przepisy, wraz z art. 8893 Konstytucji, stanowi normatywne okrelenie rde prawa. rda te nie maj jednakowej mocy prawnej tworzc swoist hierarchi. W ramach tej hierarchii ustawa ma pierwszestwo przed aktami normatywnymi stanowionymi przez organy samorzdu terytorialnego, za materia uregulowana w samej ustawie nie moe by regulowana w akcie prawa miejscowego. Inaczej mwic, niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwaach organw gminy uregulowa ustawowych. Powtrzenie za ustaw okrelonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa. Tym bardziej za istotne naruszenie prawa naley traktowa nieprecyzyjne lub czciowe powtrzenie regulacji ustawowej. Zgodnie z 118 w zw. z 143 zacznika do rozporzdzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego nie powtarza si przepisw ustawy upowaniajcej oraz przepisw innych aktw normatywnych. Podobne pogldy by wyraany w orzecznictwie Naczelnego Sdu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r. sygn. akt. II SA 99/92, ONSA 1993/2, poz. 44, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95 niepublikowany; wyrok NSA z 14 padziernika 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 niepublikowany, wyrok NSA z 14 padziernika 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 OSS 2000/1/17) oraz Sdu Najwyszego, ktry w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r. (nr sygn. II RN 87/00, opubl. w OSN z 2001 r., nr 24, poz. 704) stwierdzi m. n., i rada gminy nie moe w statucie (gminy) powtarza rozwiza ustrojowych przyjtych w przepisach ustawowych. Organ nadzoru podziela w tym zakresie pogldy judykatury. Jak wykazano wyej, powtarzanie regulacji ustawowej w uchwaach organw gminy stanowi istotne naruszenie prawa. III W Rozdziale VI ust. 6 Regulaminu Rada zapisaa: Od decyzji Burmistrza w sprawie udzielenia lub nieudzielenia pomocy materialnej i jej wysokoci, suy odwoanie. Zgodnie z art. 90n ust. 1 ustawy w sprawach wiadcze pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje si decyzje administracyjne. Oznacza to, stosownie do brzmienia art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z pn. zm. dalej: k.p.a.), i postpowanie w sprawach przyznania stypendium toczy si na zasadach okrelonych w k.p.a., przed organami administracji publicznej w nalecych do waciwoci tych organw sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 127 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji suy stronie odwoanie tylko do jednej instancji. A wic kwesti odwoania od decyzji reguluje k.p.a., nie za uchwaa Rady. Zdaniem organu nadzoru na podstawie art. 90f ustawy rada gminy nie jest upowaniona do regulowania instytucji postpowania administracyjnego. Do takich regulacji musi by norma kompetencyjna wprost wskazujca w jakim zakresie mona wprowadzi dodatkowe elementy postpowania administracyjnego. Artyku 90f ustawy takiego wskazania nie zawiera. Tryb i sposb udzielania zasiku i stypendium, to nie tryb postpowania administracyjnego w sprawie przyznania stypendium, lecz jedynie uregulowanie technicznego przyznawania stypendium (np. w jaki sposb i w jakim trybie udzielone zostanie stypendium w formie rzeczowej). Biorc powysze pod uwag, orzeczono jak w sentencji Od niniejszego rozstrzygnicia przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu za porednictwem Wojewody Dolnolskiego organu nadzoru w terminie 30 dni od jego dorczenia. Zgodnie z art. 92 ustawy o samorzdzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru niewanoci uchway organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objtym stwierdzeniem niewanoci, z dniem dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego. Wojewoda Dolnolski: Rafa Jurkowlaniec