NORTE 2015

Grupo de Prospectiva: O Territrio

Atelier Temtico: Governana do Territrio

Governana do Territrio Documento de Enquadramento Preliminar

Perito: Paulo V.D. Correia Data: Maio de 2005

Todas as posies expressas nos documentos produzidos pelos peritos so da estrita responsabilidade dos seus autores, no vinculando nem comprometendo, em caso algum, a CCDR-N (Comisso de Coordenao e Desenvolvimento Regional do Norte).

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Governana do Territrio

1. Introduo
O conceito de Governana corresponde forma das organizaes econmicas e polticas exercerem a sua autoridade e desempenharem as suas funes no complexo de instituies em que se integram. No contexto de uma instituio, designadamente no mbito do sector pblico, isto significa a organizao ou agncia atravs da qual uma entidade poltica exerce autoridade e desempenha funes, e que se classifica em funo da distribuio de poderes pelos seus rgos. Segundo Roderick Rhodes (1996), existem pelo menos seis significados distintos de governana: o Estado mnimo, a Governana empresarial, a nova gesto pblica, a boa governana, sistemas scio-cibernticos e redes auto-organizadas. No mbito da governao do territrio importa entender o sistema complexo de instituies polticas, leis e costumes atravs do qual a funo de governao territorial desempenhada por cada entidade poltica especfica. A nvel europeu, o White Paper on European Governance define Governana como o conjunto das regras, processos e comportamentos utilizados no exerccio do poder, em especial no que respeita a abertura, participao, responsabilizao, eficcia real, e coerncia. A funo poltica de formulao de polticas (policies) distinta da administrao de decises polticas, e precede-a. A Governana pois uma das componentes essenciais do planeamento territorial e do desenvolvimento sustentvel. Desde logo pela necessidade em elaborar vises de longo prazo, traduzi-la em objectivos, formular polticas de mdio prazo e aces de curto prazo que permitam alcanar os objectivos, bem como a misso da rede de actores a envolver no processo, isto , ser a operacionalizao do pensamento estratgico. Os fundamentos da governana encontram-se nas cincias polticas e sociais, e na management

science: poder poltico e apoio aos decisores; envolvimento pblico real; vrios mbitos espaciais
distintos, mas simultneos, no envolvimento pblico para a tomada de deciso e para a aco; necessidade de promoo de sociedades inclusivas (no de excluso) atravs da aprendizagem e do exerccio da cidadania.

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O reconhecimento dos limites da racionalidade, no apenas no mbito da contestao do Movimento Moderno ou em resultado da falta de sucesso de modelos determinsticos em contextos de mudana cada vez mais dinmicos e desregulados, resulta da valorizao que vai sendo feita da riqueza multi-cultural da EU, dos seus Estadosmembros e das regies, embora em paralelo com a emergncia de uma nova cultura global. Coloca-se o desafio de ser necessrio conciliar a consolidao a emergncia dos regionalismos e/ou localismos que traduzem aquela diversidade e riqueza com a identificao de vises e de objectivos comuns a escalas territoriais mais amplas, que no s viabilizem a coeso scio-territorial, como permitam adequar os mbitos territoriais das solues s escalas territoriais dos problemas e carncias a resolver e a prevenir. Trata-se de encontrar espaos, nos quais, a diferentes escalas, seja possvel estabelecer consensos mnimos, conduzir projectos experimentais encontrar, com o envolvimento de actores dispersos, melhores solues de gesto e desenvolvimento, embora reconhecendo o direito diferena, sem os quais no ser possvel encontrar modelos viveis de gesto do interesse pblico. A globalizao e a desregulao crescentes surgem associadas compresso espcio-temporal tornada tecnologicamente possvel pela evoluo dos sistemas de transportes e de comunicaes, pelas tecnologias de informao, e pela reduo dos custos associados. Os novos conceitos de cidade, desde a cidade em rede, a cidade expandida ou a cidade mosaico, bem como da cidaderegio e a cidade global, determinam novas estruturas territoriais fsicas e funcionais. Os novos modelos organizacionais necessrios sua gesto ainda no surgiram, apesar de estarem a ser dados passos importantes no sentido de permitir o E-governo e a E-administrao. Nenhuma tecnologia vale por si s, mas sim em funo da sua utilizao, pelo que representam um desafio no sentido de operacionalizar modos de agir. A relativa a-territorializao das actividades humanas, isto , a cada vez menor importncia da distncia fsica em relao a tempo e ao custo da deslocao, do transporte ou da comunicao vai definindo uma nova geografia, determinada pelos pontos de ligao a redes globais e pela existncia e dimenso de comunidades de utilizadores/consumidores de servios que aquelas redes permitem e proporcionam. Este quadro configura a necessidade de serem estabelecidas redes de actores que assegurem o planeamento e a gesto pblica, privada e pblico-privada daqueles espaos, tanto no plano fsico, como no plano virtual, no respeito por direitos e obrigaes que tm que ser redelimitados segundo os novos paradigmas emergentes. No esqueamos que as cadeias de valor no espao fsico e no espao virtual so distintas mas complementares. A crise de legitimao aos diferentes nveis polticos e administrativos (em especial ao nvel regional) pois cada vez mais evidente, na medida que os decisores polticos eleitos respondem cada vez mais pelos cidados cujas vidas directamente afectam e, paralelamente, aqueles decisores cada vez controlam menos o territrio fsico que supostamente representam, seja em resultado da
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globalizao, seja pelo crescente papel do sector privado, tanto na conduo da vida econmica, como pela crescente gesto privada de interesses/funes pblicas. Os actores do desenvolvimento - os Stakeholders - da vida econmico-social, cultural e poltica, correspondem hoje a uma rede complexa de que fazem parte as parcerias, as concesses, o sector empresarial pblico, holdings com interesses mais ou menos diversificados, cuja expresso territorial das suas actuaes se encontra desde o nvel local at ao nvel global. Estes actores tm que ser contextualizados na sua capacidade de interaco e de negociao.

2. O ambiente operacional da Governana

Assim, com o fim do Estado Providncia, emergem novos paradigmas, que tm que ser enquadrados e configurados: Estado com eficcia real, capaz de assegurar a representao e defesa do interesse pblico, designadamente atravs do seu papel regulador; Estado eficiente, perante uma afectao e utilizao racional de recursos; Estado funcional, que atravs da redistribuio de responsabilidades directas entre o Estado e a sociedade (a todos os nveis territoriais) assegura uma gesto integrada e alargada da vida scio-econmica e da sua traduo territorial; Governao com a sociedade, que para alm de ser uma das condies da natureza legtima e justa do Estado, vai ao encontro das expectativas de lucro, de auto-determinao social e de envolvimento dos cidados. No entanto, estes paradigmas colocam grandes desafios. Retirar o actual peso excessivo do Estado implica reestruturar a sua responsabilidade social. Implica tambm reformar as finanas pblicas, seja do lado da receita, seja do lado da despesa, aumentado a eficincia dos processos. Finalmente implica a reforma do sistema de segurana social. Como princpios de soluo, apontam-se linhas para uma Viso da gesto pblica e das suas condies de Governana, tendo em vista alcanar tanto a racionalizao interna do Estado (eficincia e eficcia), como a racionalizao externa (modelos de cooperao, partenariado e coordenao entre o Estado, os municpios, as associaes representativas de interesses econmicos, sociais e culturais),: Estabelecimento de um quadro de valores de auto-desenvolvimento, favorvel inovao (incluindo servios e modelos/desempenho organizacional, pblico e privado) e ao empreendedorismo;

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Economia de mercado descentralizada, num contexto de globalizao, o que envolve competio, modernizao e inovao, a existncia de agncias reguladoras, o

estabelecimento de redes de cooperao, e uma superviso flexvel e mobilizadora, e no repressiva. Novas estruturas de responsabilidade, por nova distribuio de responsabilidades entre o Estado e a sociedade. No entanto, a gesto do interesse pblico no pode ser confundida como uma gesto empresarializada, centrada na gesto e no na lei, numa defesa do interesse pblico e do bem comum. Reconstruo das relaes internacionais, no sentido de assegurar o dilogo entre culturas e tradies distintas, a todos os nveis territoriais. Este ser porventura o desafio mais difcil e tambm aquele em que menos se tem progredido. Estas quatro linhas no se reivindicam, no se exercem nem se impem atravs da lei - tm que ser construdas, emergem de novas prticas, num quadro de oportunidades contextualizadas pela tica e pela representao e promoo o interesse pblico. A misso a estabelecer, no sentido de se criarem condies novas e adequadas de Governana, corresponde a um quadro de inovao organizacional na Administrao que substitui progressivamente um modelo burocrtico por um modelo mais prximo de uma concepo sistmica, centrado na motivao, na liderana e na responsabilizao de funcionrios e equipas, sem espao para responsabilizaes difusas. Neste sentido, os direitos e as responsabilidades dos funcionrios pblicos, a flexibilizao das estruturas organizacionais, e o espao para evoluo e para reajustamento permanente face aos novos desafios que vo surgindo, so factores essenciais. As escolhas a fazer e a emergncia de uma Governana pblica e para a reforma da Administrao devem ser enquadradas por valores, economicamente justificados e tambm legalmente suportados. O utilitarismo da economia no pode sobrepor-se ao respeito pelos princpios da igualdade e da equidade, pelos valores culturais e ticos. As consequncias de uma m gesto pblica permitem duas ordens de juzos: sobre o valor jurdico dos actos praticados (e a consequente inexistncia, invalidade, ineficcia ou mera irregularidade), e sobre o comportamento de quem a praticou (e a consequente responsabilidade poltica, criminal, disciplinar, financeira ou social). A tica deve traduzir esta responsabilidade como fonte de obrigaes e como uma garantia com vista minimizao dos riscos de m gesto. Por outro lado, note-se que a adopo de um Estado com uma governao minimalista acarreta o risco de, atravs de uma burocracia empresarial, seguir mais a vontade poltica dos decisores, em detrimento das condies de eficcia, de eficincia e de rentabilidade social. evidente a
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necessidade de estabelecer uma nova tica no servio pblico, sensvel aos valores tanto da economia mercantil, como da economia no mercantil, no respeito por princpios bsicos da gesto pblica como os princpios da boa administrao, da economia, da eficincia e da eficcia. Deve pois construir-se um Estado administrativo social, para o qual as concesses, o partenariado e as empresas pblicas, embora de direito privado, prossigam inquestionavelmente o interesse pblico. A graduao do interesse pblico, no confronto de domnios essenciais da vida colectiva, como o ordenamento do territrio, o urbanismo, o ambiente, e os seus conflitos, levanta questes por resolver. Parece evidente que o novo conceito do papel da Administrao se dirija mais para a actividade reguladora, assegurando a sua independncia em relao aos interesses regulados. Mas, o aumento de importncia dos agentes regulados pelo direito privado, em nome de uma maior flexibilidade na gesto, de estatutos remuneratrios mais favorveis dos seus funcionrios e de menores controlos, no deve corresponder a uma fuga. A diversidade e pluralidade das necessidades colectivas pblicas, tanto no confronto entre nveis e entre sectores da Administrao, como entre os sectores pblico e privado, como entre privados, no deve comprometer a utilidade das solues a implementar, os valores de solidariedade, nem to pouco ser uma fonte adicional de conflitos. Num Estado de Direito, a ponderao de interesses na gesto pblica envolve: A prossecuo do interesse pblico; O respeito pelo quadro do ordenamento jurdico; O diagnstico, por processos prospectivos, das necessidades pblicas; A hierarquizao destas necessidades; A mobilizao dos meios adequados sua satisfao; A ponderao dos demais interesses relevantes.

Em termos territoriais, estes interesses dizem sobretudo respeito ao ordenamento e planeamento do territrio, ao urbanismo, ao ambiente, ao patrimnio, mas tambm s obras pblicas, aos servios pblicos, aquisio de bens e servios e disponibilizao de tecnologias de informao. No centro da rede de agentes da transformao e fruio/utilizao do territrio esto os cidados. Assim, a organizao do processo de participao pblica fundamental. Para assegurar o seu envolvimento interessado, desde o nvel local ao global. So necessrios motivos, e desenvolver e aperfeioar mecanismos de enredamento e mobilizao, nas escalas territoriais e de tempo para a
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participao pblica, para o envolvimento pblico e para a tomada de deciso no podem ser determinadas apenas pelo quadro legal. A garantia do exerccio do direito de acesso comunicao e informao, bem como as condies actuais de E-literacia so hoje ainda muito limitadoras, porque no so geralmente acompanhadas das indispensveis aces pedaggicas e de divulgao pedaggica indispensveis a um exerccio de cidadania informada. Um claro exemplo disto mesmo o facto do planeamento e ordenamento do territrio ainda no ser, no pas, um factor determinante nas campanhas eleitorais para as eleies autrquicas, ao contrrio do que acontece nos pases do norte da Europa. Ainda neste mbito, o papel dos profissionais do planeamento territorial enfrenta tambm um novo desafio: serem simultaneamente conselheiros polticos da Administrao e mediadores dos conflitos de interesses, atravs da preparao de propostas e de solues, de quadros de objectivos e metas a alcanar, das anlises dos impactes esperados, procurando sempre melhorar e valorizar o bem-estar pblico, no respeito pelos princpios da solidariedade, subsidariedade e equidade na tomada de deciso, tanto nas solues que se propem, como na sua implementao. Cabe-lhes tambm sugerir e elaborar ferramentas legais operacionais que permitam assegurar eficincia, eficcia real e justia social nas polticas territoriais, facilitem uma verdadeira participao que conduza responsabilizao das autarquias locais, dos decisores (pblicos e privados), dos actores econmicos e dos cidados, com vista a coordenar o desenvolvimento e a assegurar a coerncia e a coeso territorial. Na mediao e facilitao, podem definir o quadro de coordenao e de organizao da colaborao de todas as partes envolvidas, com vista a encontrar consensos ou a resolver conflitos. Devem fazlo atravs de decises claras, preparadas para as entidades competentes, o que inclui um esforo para atingir um alto nvel de comunicao, que assegure o conhecimento e a compreenso dos futuros utilizadores/utentes. A maior ou menor coeso e competitividade territoriais dependem, em primeira anlise da convergncia de objectivos e dos consensos possveis em comunidades territoriais alargadas, designadamente tomando como referncia os entendimentos que foi possvel alcanar aquando da recente formao das Comunidades Urbanas, Comunidades Intermunicipais e das Grandes reas Metropolitanas.

3. O contexto da Governana do territrio da Regio Norte:

Elementos para uma Viso Viso: Promoo de espaos policntricos, inclusive de auscultao e debate; da polinucleao territorial fsica polinucleao territorial funcional e s comunidades populacionais policntricas.

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Promoo da coeso econmica, social e territorial, bem como dos impactos regionais do alargamento da Unio Europeia e, em geral, da globalizao econmica.

Prioridades e vectores de desenvolvimento que permitam aumentar significativamente a coeso intra-regional e nacional; das infra-estruturas materiais ao capital humano e sociedade da informao e do conhecimento; o desenvolvimento dos recursos humanos e a aprendizagem ao longo da vida.

Gerao de consensos alargados sobre as questes decisivas para o desenvolvimento da Regio. Comunidades de interesses por espaos territoriais, por temas, por motivaes e interesses. Os espaos de convices comuns, a promoo de uma Viso partilhada e condies para o sua definio.

Objectivos que detalham a Viso: Os fins (objectivos de longo prazo) e os objectivos de poltica (objectivos genricos de governana e a Regio Norte), que traduzem o rumo a prosseguir pela estratgia operacional. A Misso para o alcance da Viso: Misso Traduo operacional dos objectivos em medidas, aces e programas de realizao. Da formulao de polticas sua administrao; Quadro institucional, os actores, a gerao de consensos e a tomada de deciso. Mltiplos centros de deciso locais/regionais e a explicitao da subsidiariedade, da integrao e articulao sectoriais. Complementaridades e competitividades.

Conferncias de deciso. Incubao de inovao. Estado Interventor, Mediador, e Facilitador. Limites da desconcentrao do Estado e da sua interveno. Associaes de municpios. Participao inclusiva. Conselhos regionais.

Desenvolvimento de parcerias e contratualizao como mtodo e processos de topdown e bottom-up. Competncias transversais e Matriz de associativismo local / representatividades.

4. A Governana e o planeamento do desenvolvimento

As dimenses crticas do Planeamento Territorial, embora claramente explicitadas no actual quadro legal, requerem aperfeioamento face s tendncias de (re-) organizao do processo de planeamento determinadas pelas necessidades de integrao recproca dos trs pilares do

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desenvolvimento sustentvel. Mesmo no mbito de actual do planeamento territorial mais centrado na sua dimenso fsica, constituem tarefas paralelas, distintas, embora articuladas, a concepo da estrutura territorial (e do modelo subjacente), a `delimitao de espaos e de unidades de usos e utilizaes do solo, e o desenho urbano. Na prtica profissional e de administrao, continua a privilegiar-se sobretudo o planeamento do uso do solo, fomentando a especulao imobiliria atravs da apropriao privada de mais valias puras. Por outro lado, h que reconhecer que os espaos territoriais s suas diferentes escalas, desde a regio, aos espaos subregionais metropolitano ou rural, aos espaos municipais e locais, tm tempos de concepo e de mudana muito distintos, pelo que sendo idnticos os horizontes da eficcia jurdica dos planos que traduzem as opes para o seu planeamento no podem ser os mesmos dos modelos territoriais planeados. A territorializao e compatibilizao recproca das polticas sectoriais encontra no planeamento regional um nvel adequado. No entanto, a falta de espessura institucional, sobretudo ao nvel regional e aos nveis supra-municipal e local ,dificultam a operacionalizao de qualquer estratgia territorial de desenvolvimento para uma regio. So necessrias mudanas institucionais tanto face a novos padres de povoamento, como visando uma interveno mais activa da Administrao, com vista a activao da rede de actores do processo de desenvolvimento. Tendo em vista a construo de cenrios possveis de mudana, apontam-se os seguintes parmetros: - Nveis e formas de participao da sociedade civil; responsabilizao do sector pblico e dos agentes de desenvolvimento perante a sociedade civil; o papel das novas tecnologias de comunicao e de informao (os E-). - Avaliao das incidncias territoriais das estratgias de desenvolvimento. - Descentralizao da actuao pblica atravs de agncias. - Convergncia das polticas sectoriais e entre nveis da Administrao atravs da coordenao aberta e do dilogo permanente. - Contratualizao e partenariado pblico-privado balizado por metas; Formao e gesto de redes; empresarializao da governana.

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A Governncia no pode ser ensinada melhorada. tem que ser alcanada atravs de uma cidadania melhorada.

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Em seguida apresenta-se uma primeira anlise SWOT da Regio Norte.

Pontos Fortes
Enquadramento regional das polticas de descentralizao, desenvolvimento econmico e social e de ordenamento do territrio Crescimento da populao Oferta consolidada de formao escolar, mdia e superior Bons nveis de prestao de servios populao e em reaschave, em matria de infra-estruturao e equipamentos colectivos Disponibilidade crescente de novas tecnologias de informao para a gesto do territrio Qualificao e diversificao da oferta comercial e melhoria das infra-estruturas de logstica comercial Recursos ecolgicos e biodiversidade, em reas significativas com estatuto de proteco Dimenso europeia, tanto da Regio do Porto, como da Regio Norte Boas condies naturais para produo de energias alternativas renovveis Cooperao transfronteiria Potencial de atraco de novos mercados tursticos, em especial ligados fruio da natureza e da paisagem

Pontos Fracos
Debilidade da concertao estratgica e da capacidade de reconverso dos sectores tradicionais da base econmica regional Perda de competitividade dos sectores tradicionais, com diminuio de quota de mercado, decrscimo de receitas e deteriorao da relao preo/qualidade Envelhecimento da populao Capacidade insuficiente para gerar Inovao comercializvel Baixa qualificao escolar e profissional dos activos em grande parte da regio Insuficiente estruturao da rede urbana regional e da articulao funcional entre centros urbanos Desadequao da rede ferroviria s necessidades da regio no seu conjunto Desajustamento dos instrumentos de ordenamento do territrio e da sua gesto face necessidade de diminuir as assimetrias regionais Baixo nvel de cooperao intermunicipal para fins diversificados Relativa incapacidade para o estabelecimento de estratgias regionais bottom up

Oportunidades
Insero da regio em redes europeias de eventos empresariais, culturais e profissionais de nvel nacional e internacional Crescente procura de produtos e servios com maior valor acrescentado e criao de emprego qualificado Emergncia de novas actividades e indstrias, de base tecnolgica e conhecimento-intensivo Abertura para a sociedade de informao, atravs das redes telemticas Melhoria da acessibilidade rodo e ferroviria da regio s outras regies nacionais e ibricas e maior papel do aeroporto do Porto no trfego internacional Reforo das centralidades urbanas, atravs das economias de aglomerao e de cidades em rede/redes de cidades Rede de parques/plos tecnolgicos, com ambiente de inovao e I&D Condies favorveis de cooperao escala ibrica, do Arco Atlntico e europeia Disponibilidade crescente de novas tecnologias de informao para a gesto do territrio

Ameaas
Aumento do desemprego de longa durao e do emprego precrio, associado crise estrutural em sectores tradicionais Aumento das situaes de conflituosidade decorrentes da intensa urbanizao e construo, sobretudo no litoral Situao de perificidade da regio, tal como do pas, agravada pelo Alargamento da UE Insuficincia de cultura de Empreendedorismo e de procura de Inovao por parte do sistema empresarial Dinmica de empregos de oportunidade, com efeitos nas sadas precoces do sistema escolar e sem qualquer qualificao profissional Consequncias da globalizao dos mercados, sobretudo de produtos manufacturados de baixo valor e emergncias de mercados concorrentes Dinmica insuficiente das zonas de interior para gerar actividades econmicas, fixao de populaes e garantir sustentabilidade ambiental Maioria dos centros de deciso exteriores Regio

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