Apoyar a

América Latina para

reducir la pobreza
La cooperación al desarrollo de Suiza
en América Latina:
Estrategia de COSUDE a mediano
plazo 2002–2010
 Indice

Capítulo 1 3 Cambios en el entorno exigen nuevas orientaciones

El continente: a pesar de expectativas frustradas hay puntos de partida
positivos
Esfuerzos internacionales para reducir la pobreza y fomentar el desarrollo
sostenible
Las líneas directrices han contribuido al entendimiento común

Capítulo 2 9 Compromiso para reducir la pobreza

La pobreza tiene muchas facetas
El empoderamiento es de crucial importancia

Capítulo 3 12 Principios estratégicos orientan nuestro actuar hacia la

reducción de la pobreza
Apropiación (Ownership)
Sostenibilidad
Género
Fomentar y exigir transparencia
Desarrollo institucional
Coordinación de la cooperación
Intervenir en distintos niveles
Fomentar la cooperación regional

Capítulo 4 15 La concentración en ejes temáticos aumenta nuestra eficacia

Promoción de empleo y de ingresos
Incremento de la justicia social
Buena gobernabilidad
Manejo sostenible de los recursos naturales
Ayuda humanitaria

Capítulo 5 19 Partenariado como factor decisivo para el éxito

Capítulo 6 20 Recursos financieros y humanos como condición previa

Distribución geográfica de los recursos financieros
El personal implementa la estrategia

Capítulo 7 23 La División América Latina optimiza sus instrumentos para

asegurar la calidad

Anexos 24 Anexos
Enlaces útiles
Datos estadísticos
Lista de los documentos relevantes

La estrategia sirve de marco
orientador
Cambios en las tendencias
exigen una reformulación
La implementación se plasma
en los Programas por País
2
Introducción
Apoyar a América Latina: ¿Cuál puede ser el aporte más oportuno de
COSUDE como institución pública de la cooperación al desarrollo? ¿Cómo
logra COSUDE prestar su apoyo de la manera más eficiente tomando en
cuenta sus competencias y capacidades institucionales? Para contestar a estas
preguntas, el equipo de COSUDE necesita respuestas adecuadas. A tal efecto,
la presente estrategia debe ser un instrumento de orientación.
Por primera vez, en 1995, la División América Latina fijó en un documento
su estrategia a mediano plazo (Líneas Directrices de la División América
Latina 1995-2005). Esta estrategia constituyó un marco orientador regional
que definió el qué y el cómo de la cooperación. El documento se basó en la
Directriz Norte-Sur del Gobierno Suizo, la Visión Institucional de COSUDE
y las experiencias de la División América Latina.
Desde 1995, las tendencias sociales y políticas en América Latina han sufrido
cambios sustanciales. COSUDE, como institución, viene precisando a través
de la «Estrategia 2010» su mandato a mediano plazo. Los equipos de trabajo
de la División América Latina han sido renovados casi en su totalidad desde
la elaboración de las Líneas Directrices en 1995. Es por eso que se decidió
emprender una cuidadosa revisión de la estrategia a mediano plazo, prevista
para el año 2001.
Participaron en el proceso de revisión l@s colaborador@s de la División
América Latina en Berna y de las oficinas de coordinación en La Paz, Lima,
Managua y Quito, así como algunos representantes de contrapartes impor-
tantes. Además se encargaron estudios externos para evaluar los cambios del
entorno. Se detectaron importantes cambios en las condiciones del entorno y
una necesidad imperativa de adaptar las Líneas Directrices de la División
América Latina. Frente al documento anterior, la nueva estrategia se distingue
en primer término por su orientación consecuente hacia la reducción de la
pobreza y su focalización hacia el empoderamiento («empowerment»).
El nuevo documento proporciona a l@s colaborador@s de la División América
Latina y a sus contrapartes un marco orientador actualizado para su trabajo.
Otros actores – instancias del Gobierno Suizo, organizaciones privadas de
la cooperación al desarrollo, empresas suizas, donantes internacionales,
instituciones en los países prioritarios – tienen la oportunidad de conocer con
el enfoque y las modalidades de trabajo de la cooperación al desarrollo de
Suiza en América Latina y de identificar sinergias. La implementación
operacional multianual de la estrategia en el contexto de los países y regiones
de concentración se plasma en los así llamados Programas por País. Éstos
contemplan no sólo el aporte de COSUDE – instancia ejecutora del Ministerio
de Relaciones Exteriores – sino también las medidas complementarias de
política económica y comercial del seco, el Secretariado de Estado para
Asuntos Económicos del Ministerio de Economía de Suiza.
Al cabo de los primeros cinco años de experiencia con la nueva estrategia, la
División América Latina prevé para el año 2007 una revisión del presente
documento.
 1 Cambios en el entorno
exigen nuevas orienta-
ciones

El continente: a pesar de expectativas frustradas hay puntos

de partida positivos

A mediados de los años 90, COSUDE compartió las justificadas esperanzas

de l@s latinoamerican@s por el auge del continente. En gran medida, los
programas de estabilización de la situación macroeconómica se habían
ejecutado e hicieron olvidar los años 80 con sus hiperinflaciones y crisis
financieras. Casi todos los países habían vuelto a la democracia. Estaba abierto
el camino hacia una segunda generación de reformas que apuntaban a una
administración estatal más eficiente y hacia una nueva distribución de las
responsabilidades entre actores estatales y privados. Desde la óptica de
entonces, se vislumbraba un crecimiento económico más equitativo y la
consolidación de los sistemas democráticos.

Frustraciones a nivel
económico, social y político
Desde la perspectiva actual, muchas expectativas no se han cumplido: las crisis
financieras recurrentes de los últimos años, las débiles tasas de crecimiento,
los flujos de capitales a veces negativos, el nuevo incremento de la tasa de
endeudamiento, la pobreza que continúa expandiéndose; todo esto hace ver
que la política económica y social no ha conseguido los resultados esperados.
La credibilidad del sistema democrático y del sistema económico neoliberal,
así como de sus representantes ha sufrido un deterioro. Las tensiones sociales
aumentan porque las diferencias entre pobres y ricos crecen y porque los
servicios sociales son considerados de mala calidad, caros y de difícil acceso.
La corrupción campea tanto en el Estado como en la economía privada. Los
gobiernos carecen de la confianza de l@s elector@s y los sectores dominan-
tes de la política se oponen a una participación amplia de la sociedad civil. La
gente sufre más y más por falta de seguridad, sea por los efectos de la
delincuencia y violencia cotidiana, sea por las deficiencias de los seguros
sociales y de jubilación.

Influencia creciente Sin embargo existen puntos de partida positivos que contrastan con el
de la sociedad civil panorama anterior: para la opinión pública y parte del sistema judicial, las
responsabilidades relacionadas con las violaciones a los derechos humanos y
el enriquecimiento ilícito se han vuelto un tema recurrente. Los procedimien-
tos judiciales contra Pinochet, Menem, Fujimori o Montesinos demuestran que
la impunidad tiene límites. En los Parlamentos, tienen voz l@s representantes
de las poblaciones indígenas. Otro aspecto positivo es la presencia cada vez
más importante de la sociedad civil en los procesos hacia la solución de
los problemas sociales. «Foros para el Futuro», «Diálogos Nacionales» o

3
 «Concertaciones» entre representantes de gobiernos, partidos, grupos étnicos,
asociaciones empresariales, sindicatos y ONGs intentan llenar la carencia
de participación institucionalizada. En Bolivia, Ecuador, Perú, Nicaragua y
Honduras este tipo de mecanismos cumple un rol importante en el debate
público de los desafíos políticos o en el diseño de estrategias nacionales de
lucha contra la pobreza. Es en este entorno donde se forjan nuevos líderes con
mayor independencia frente a los aparatos tradicionales de poder y de sistemas
de clientelismo. Así, por ejemplo, en Bolivia los actores locales tienen la
oportunidad de desarrollar soluciones descentralizadas a sus problemas. Tanto
instancias locales como organizaciones internacionales piden que se den
mayores pasos en esta dirección.

Economía: Paralización y Como consecuencia de las crisis en Asia y Rusia, así como de los aconteci-
desempleo creciente mientos del 11 de septiembre del 2001, la economía latinoamericana ha
demostrado su vulnerabilidad. Ello se debe – aparte de los problemas de
origen doméstico – a la gran dependencia de los flujos de capitales externos
de alta fluctuación, a la coyuntura económica en los Estados Unidos y al
comercio exterior dominado por la exportación de materia prima. La
disminución de flujos de capitales, peores términos de intercambio en el
comercio exterior, así como el debilitamiento de la coyuntura en los Estados
Unidos, han llevado a bajas tasas de crecimiento que apenas superan el
crecimiento de la población. Por consiguiente, la situación de la pobreza se ha
agudizado. Adicionalmente, el sector formal de la economía no logra reducir
el desempleo. El sector informal y las maquilas en zonas francas son capaces
de dar trabajo a amplias capas de la sociedad, sin embargo ofrecen sólo
soluciones precarias: los puestos de trabajo son poco estables. A menudo en
el mercado de trabajo se discriminan hombres y mujeres por su origen social.
Los salarios no cubren las necesidades básicas de una familia. Los horarios de
trabajo no regulados y la violación de los derechos fundamentales de los
trabajadores están a la orden del día. En algunos países, el peso de los factores
económicos predominantes ha cambiado de manera significativa: las remesas
de los migrantes, la economía de la droga y el lavado de dinero tienen
influencia creciente. Algunos países sufren consecuencias sociales graves a
causa de estos cambios.

Clima hostil frente a reformas
económicas
La rápida liberalización de los mercados ha perjudicado las economías en
América Latina. Hacían falta medidas colaterales de tal suerte que muchos
sectores – p.ej. la industria textil – colapsaron con la despiadada competencia
internacional. A consecuencia de las privatizaciones va en aumento la influen-
cia de inversiones extranjeras en sectores estratégicos. Algunos sectores se
beneficiaron con un incremento de la eficiencia, otros llevan a una población
frustrada a percibir las privatizaciones como debilitamiento de los servicios
públicos y encarecimiento de los servicios privados. Existe un clima hostil
frente a futuras liberalizaciones y privatizaciones. La dolarización de varias
monedas ha reducido el peligro de inflación pero, al mismo tiempo, ha
mermado la influencia de los Estados sobre la política económica.

Con miras a un crecimiento a largo plazo, hacen falta relaciones económicas

más fuertes al interior del continente. Se pueden constatar algunos progresos
de integración económica; sin embargo, los esfuerzos de una integración
política se paralizaron. Con toda seguridad en el futuro, tomará más impor-
tancia la capacidad de negociación de los países más pequeños y pobres de
América Latina para que puedan defender de manera eficaz sus intereses en
los nuevos foros de negociación.

Pobreza agudizada requiere
respuestas
Para amortiguar a corto plazo los efectos sociales negativos de las reformas
macroeconómicas, se crearon fondos sociales. Existía la esperanza de que, a
mediano plazo y gracias a las economías de mercado reformadas, los gobiernos
fueran capaces de construir servicios sociales adecuados para la población. A
pesar de una década de profundas reformas, la situación de pobreza no se ha
aliviado. Se necesitan, por lo tanto, con urgencia políticas sociales que puedan
sostenerse a más largo plazo.

4
 Un número creciente de hombres y mujeres en América Latina sufre de
pobreza porque los patrones de distribución poco equitativos se han acen-
tuado. En ninguna región del mundo existe una distribución del ingreso tan
desigual y una concentración de la riqueza tan marcada como en América
Latina. La conciencia de que se debe luchar contra la pobreza ha crecido. Sin
embargo, la implementación de una política distributiva efectiva – p.ej. a través
de medidas que amplíen la base de recaudación tributaria – ha fracasado por
la estructura social desigual y la resistencia de grupos de intereses y de poder.

Nuevos patrones sociales Un desafío creciente presentan los nuevos patrones sociales y el cambio de la
crean nuevos desafíos pirámide generacional. Un gran número de jóvenes no encuentra empleo
adecuado y busca en vano una perspectiva económica. Aumenta el porcentaje
de hogares con madres que educan solas a sus hijos. De igual manera, crece
el número de hombres y mujeres en edad de jubilación que no cuentan con
una renta suficiente y temen una vejez sin dignidad. Varios países van a padecer
gran cantidad de infectados con el VIH/SIDA.

Explotación de recursos Todavía existe poca sensibilidad por parte de las élites políticas y de la
naturales población referente a la situación del medio ambiente. Sin embargo, los fenó-
menos climatológicos y las catástrofes ambientales de los últimos años – p.ej.
las consecuencias del huracán «Mitch» – deberían enseñarnos que la política
ambiental no se puede dejar de lado sin graves perjuicios. América Latina
sufrirá en el futuro cada vez más los efectos de fenómenos ecológicos globa-
les. La pobreza es en parte co-responsable de la explotación exagerada de los
recursos naturales: la tala de árboles constituye una fuente de ingresos; la
madera es el combustible de los hogares pobres; la colonización de las selvas
tropicales es consecuencia de la falta de tierras agrícolas y de la distribución
de tierras que no se justifica ni por razones económicas ni sociales. Una influen-
cia positiva respecto de la situación del medio ambiente puede emanar de la
creciente formación de redes internacionales en defensa del medio ambiente.

Esfuerzos internacionales para reducir la pobreza y fomentar

el desarrollo sostenible

La Cumbre Social Mundial de Copenhague de 1995 llamó la atención de los

actores del desarrollo hacia los problemas de la pobreza. El Banco Mundial y
el Fondo Monetario Internacional crearon la Iniciativa para la Reducción de
la Deuda de los Países Pobres muy Endeudados (HIPC) donde se planteaba
la elaboración participativa de estrategias de lucha contra la pobreza. El
Comité de Desarrollo de la OCDE (DAC) ha constatado en sus Líneas
Directrices para el Siglo XXI que el desarrollo sostenible depende del anclaje
local y que los donantes externos deben enfocar cada vez más la participación
de los afectados y el fortalecimiento de las capacidades locales. Además, el
DAC asume el compromiso de coordinar mejor la ayuda internacional.

5
 Esfuerzos coordinados para Donde los gobiernos logran elaborar – como p.ej. en Bolivia – estrategias para
reducir la pobreza la lucha contra la pobreza con la participación de la sociedad civil, no faltan
donantes internacionales que apoyen de manera coordinada estas estrategias.
Después del desastre provocado por el huracán «Mitch» en América Central,
se logró una coordinación exitosa de los actores locales y de los donantes
internacionales que se plasmó en la «Iniciativa de Estocolmo», la cual acordó
gran importancia a la sociedad civil en la formulación e implementación de
los planes de reconstrucción.

Es importante notar que ha crecido la conciencia que frente a los desequi-

librios económicos es necesario buscar medidas para contrarrestar las crisis
financieras internacionales. Además, crece la convicción de que en las naciones
latinoamericanas la distribución desigual del poder constituye en sí un
obstáculo para el desarrollo y que las estrategias de lucha contra la pobreza
deben enfocar la situación de poder.

COSUDE plantea en la nueva «Estrategia 2010» el desarrollo sostenible como

objetivo principal para la cooperación al desarrollo de Suiza y considera la
reducción de la pobreza como la estrategia fundamental. Pone especial énfasis
en la flexibilidad, la innovación y los procesos de aprendizaje común a través
de partenariados más profundos. Postula la obligación de aprovechar mejor
del potencial sinergético entre la cooperación bilateral y multilateral. En
el contexto latinoamericano, merece especial atención el mayor peso que
COSUDE quiere dar a la buena gobernabilidad.

Las líneas directrices han contribuido al entendimiento común

Entendimiento común y Las experiencias hechas con la ejecución de las líneas directrices de la División
orientación reforzada América Latina de COSUDE comprueban el gran impacto sobre la elabora-
ción de los Programas por País y esto a nivel de contenidos, así como a
nivel metodológico. Se ha profundizado la comprensión mutua dentro del
equipo de la División América Latina, el intercambio se ha intensificado y
prosperaron en mayor grado las sinergias. Las líneas directrices han logrado
su propósito mayor: servir de marco orientador a mediano plazo para todos
los programas y que guía las actividades de COSUDE. Las líneas directrices
establecen una continuidad que permite sacar provecho de las experiencias
pasadas a pesar de los cambios de personal. Además, alientan el desarrollo de
las fuerzas institucionales a más largo plazo.

Temas como servicios financieros, el fomento de pequeñas y medianas

empresas (PyMEs), género y desarrollo, o el manejo sostenible de recursos
como suelo y agua han sido trabajados dentro de la División América Latina
en todos los países prioritarios para la cooperación. Desde el punto de vista
del contenido, el tema de la buena gobernabilidad viene ganando en impor-
tancia. Los lineamientos para este tema elaborados en común, han facilitado
los avances del trabajo en esta área.

6
 Sin embargo, hay aspectos dentro de las líneas directrices que en el curso de
la ejecución tuvieron menos peso de lo esperado. A pesar de que COSUDE
trabaja en regiones donde vive mayoritariamente una población indígena, el
criterio étnico tuvo menos influencia sobre la selección de las regiones priori-
tarias de lo que preveían las líneas directrices. El criterio del desarrollo espacial
equilibrado no ha sido operacionalizado a tal punto que haya dejado huellas
visibles.

Delegación clara de la Como consecuencia de la reforma organizacional «OfCo1 2000», el trabajo de

implementación a las oficinas
de coordinación
la División ha sufrido cambios importantes. Las oficinas de coordinación han
recibido el mandato claro de encargarse de la implementación de toda la
cooperación suiza. Esta ejecución, concentrada en una sola mano, promueve
la coherencia de los distintos instrumentos (cooperación bilateral, ayuda
humanitaria, medidas de política económica).

La implementación de las líneas directrices se realiza en un entorno lleno de

contradicciones. A menudo, los resultados positivos de los proyectos y
programas no llegaron a tener un impacto sobre la situación general. Así, p.ej.,
los objetivos del manejo sostenible del recurso suelo sufren limitaciones por
la falta de seguridad de los títulos de propiedad. En muchos casos, se logró
incrementar la productividad de los pequeños y medianos productores y
productoras agrícolas, pero el desarrollo negativo de los precios – como
consecuencia de la liberalización de las importaciones de excedentes
subvencionados – hizo mermar las utilidades financieras.

La intervención en diferentes
niveles es prometedora
En la mayoría de los casos, fue posible aprovechar las experiencias prácticas
de los proyectos para el diálogo sobre políticas de desarrollo. Lo aprendido
en proyectos locales y regionales fue trasladado al nivel de toma de decisiones
políticas. Al revisar los proyectos, se llega a la conclusión de que sí es posible
lograr efectos positivos en el área de influencia de éstos. Sin embargo, es más
difícil la difusión de buenas experiencias a escalas mayores. Sigue el desafío
de promover enfoques promisorios y métodos comprobados a nivel de
programas que tengan una cobertura más amplia.

Apoyar marcos políticos
favorables para el desarrollo
La evaluación positiva que se hace en cuanto a la implementación de proyectos
y programas contrasta con la situación de la pobreza cada vez más aguda en
América Latina. Por un lado, tenemos la globalización que ejerce cada vez más
dominio sobre la realidad de hombres y mujeres en América Latina. Por otro
lado, en muchos casos los Estados ya no logran cumplir sus funciones
esenciales. Cada vez más, vemos la necesidad como División América Latina
de aportar, junto con los otros donantes, elementos para la definición de
condiciones marco favorables para el desarrollo de los desfavorecidos. Esto
es posible sólo si la cooperación al desarrollo de Suiza logra – gracias a su
fuerte presencia y a sus programas – hacerse oír entre los donantes impor-
tantes. Adicionalmente, contribuiremos a que Suiza vaya asumiendo – en
negociaciones internacionales – posiciones coherentes con los objetivos de
desarrollo que plantea la cooperación al desarrollo.

En el contexto latinoamericano, es de gran importancia para la reducción de

la pobreza la cuestión de la distribución de la riqueza y de los ingresos. Si bien
las élites políticas del continente apoyan el objetivo de la reducción de la
pobreza, sus intereses y su poder de decisión les hacen asumir una actitud
pasiva frente a políticas efectivas de redistribución. Esta es la razón por la cual
daremos un mayor impulso a las estrategias de empoderamiento. Sólo si los
afectados disponen de mejores posibilidades para realizar sus propios
objetivos, se logrará superar de manera sostenible la pobreza. Vamos a
favorecer alianzas con actores de la sociedad civil que plantean nuevas
soluciones al respecto.

1
Abreviación para las oficinas responsables de la gestión de los programas de COSUDE en
los países prioritarios

7
 Los desafíos fundamentales de la cooperación al desarrollo
para América Latina en los próximos años son:

• Reducir la pobreza. Los pobres deben tener la posibilidad de mejorar su

situación desarrollándose económicamente, hacer valer sus intereses y exigir
sus derechos.

• Crear mayor equidad de oportunidades. Debe superarse la discriminación

basada en la posición social, el origen étnico o el género para que las
capacidades de los hombres y mujeres puedan desarrollarse y se reduzcan
los riesgos de conflictos.

• Fortalecer las instituciones. Sólo un Estado que conjuntamente con la

sociedad civil es capaz de asumir de manera eficiente y transparente sus tareas
medulares puede recuperar su legitimidad. Es necesario un Estado fuerte,
capaz de garantizar la seguridad, los derechos fundamentales y la equidad
de oportunidades.

• Lograr un crecimiento estable. Se necesita un crecimiento económico estable,

apoyado en una base amplia de la población para reducir la pobreza y la
extrema desigualdad y, de esta manera, lograr un consenso amplio sobre el
camino hacia el desarrollo. El requisito esencial para un crecimiento
económico estable es un entorno transparente y confiable. Sólo así se logrará
aumentar la competitividad y movilizar las inversiones privadas necesarias.

• Promover estrategias nacionales participativas de desarrollo. Los donantes

internacionales deben mostrar su mejor predisposición para contemplar
nuevas y más efectivas formas de cooperación. Se requiere el fomento de
estrategias de desarrollo de amplio consenso y el compromiso de enmarcar
los recursos de la cooperación dentro de estas estrategias.

8
 2 Compromiso para
reducir la pobreza

Superar pobreza, reducir La mayoría de los países de América Latina no figuran entre las naciones más
desigualdad pobres del mundo. Sin embargo, el número de hombres y mujeres que viven
en América Latina en pobreza absoluta viene creciendo en los últimos años.
La desigualdad en la distribución de la riqueza y de los ingresos ha crecido.
Al margen de los centros modernos, gran parte de la población de las ciudades
vive en condiciones de marginalidad. Los pobladores de amplias zonas rurales
tienen apenas oportunidades de satisfacer sus necesidades básicas. Se confirma
una vez más que el desafío crucial para el desarrollo del continente sigue
siendo la superación de la pobreza. Este objetivo se alcanza sólo si se logra
también reducir la pobreza relativa, quiere decir, la desigual distribución de
la riqueza.

La División América Latina de COSUDE reafirma su compromiso de asumir

la lucha contra la pobreza como objetivo principal de su trabajo, y adjudica
en esto un significado central al empoderamiento. Una serie de principios
estratégicos orientan el trabajo hacia la reducción de la pobreza.

Apropiación Sostenibilidad
Promoción Buena
de Empleo Gobernabilidad
y de Ingresos

erami
od e
p
n

Fomentar
Em

to

Género y Exigir
Transparencia
Reducir
la Pobreza
Coordinación Desarrollo
Em

to

de la Institucional
Cooperación p
n

o ie
de
ram
Manejo
Incremento Sostenible
de la Justicia de los Recursos
Social Fomentar la Intervenir Naturales
cooperación en distintos
regional Niveles

9
 La pobreza tiene muchas facetas

A lo largo de la cooperación con América Latina hemos aprendido a ver las múltiples
dimensiones de la pobreza. Coincidimos con la estrategia tridimensional de la
lucha contra la pobreza como la describe el «Informe sobre el desarrollo mundial
2000/2001» del Banco Mundial.

Promover oportunidades Muchas veces, la gente pobre en Latinoamérica desarrolla una asombrosa creatividad
para superar sus problemas. Disponen de visiones e ideas que quieren realizar. Sin
embargo, los pobres pueden mejorar su situación sólo si se les da la posibilidad de
usar sus propias capacidades y realizarse económicamente. El desarrollo económico
ofrece esa oportunidad sólo si va a la par con la reducción del desigual acceso a los
recursos. Tomando en cuenta la marcada distribución desigual de la riqueza y de
los ingresos, el Estado debe desempeñar un papel activo a fin de que los pobres
logren el acceso a los recursos para su desarrollo económico. A nuestro modo de
ver, es tarea fundamental del Estado crear un marco que ofrezca a los pobres
oportunidades de desarrollo económico (p.ej. un sistema tributario justo y eficiente;
mejores servicios básicos para los desfavorecidos; condiciones para el desarrollo
de mercados). Muchas veces existe sólo una capacidad reducida por parte del Estado.
Fomentarla es una tarea de la cooperación internacional.

Contribuir al Es frecuente ver que gente pobre intenta aplicar con gran esfuerzo su propia
empoderamiento estrategia de supervivencia. Muchas veces las condiciones del entorno son más un
obstáculo que un apoyo. Las necesidades de los pobres no son tomadas en cuenta
lo suficiente porque están excluidos del proceso político y social. Por eso deben
disponer de instrumentos para hacer valer sus intereses y exigir sus derechos.
El empoderamiento debe servir para que puedan adquirir esta capacidad. La
descentralización de tareas del Estado crea mejores condiciones para la participación
de los pobres en asuntos públicos. A través de la descentralización, se logra una
supervisión eficiente de la actividad del Estado por parte de la sociedad civil y se
reduce a la vez la instrumentalización del Estado en favor de intereses de las élites.

Aumentar seguridad, reducir
vulnerabilidad
Derrumbes, sequías, epidemias o criminalidad encuentran a sus víctimas más fáciles
entre los pobres. La gente pobre está expuesta de manera especial a riesgos
económicos y sociales. Es casi imposible que logren protegerse contra las catástrofes
de la naturaleza, los fenómenos climatológicos, las crisis coyunturales o las
desgracias personales. Mitigar la vulnerabilidad ante los riesgos es una dimensión
de la lucha contra la pobreza. Mejorar la seguridad social, reducir la vulnerabilidad
frente a las catástrofes de la naturaleza y los conflictos, así como el fortalecimiento
de la autoayuda basada en la solidaridad crean condiciones para salir de la trampa
de la pobreza.

Una base importante para un trabajo efectivo en la reducción de la pobreza la ofrece

el conocimiento de las causas estructurales y la percepción subjetiva de la pobreza.
Para la lucha contra la pobreza se requiere de instrumentos que toman en cuenta
las diversas facetas del fenómeno (las condiciones del entorno, las políticas de
redistribución, el fortalecimiento de capacidades locales, la movilización de los
conocimientos locales, etc.). Debemos plantear y comprobar con más cuidado las
hipótesis acerca de los efectos de nuestro trabajo (¿qué efectos logramos a través
de nuestro apoyo?) y reemplaza así la discusión poco fructífera sobre la «lucha
directa» o «indirecta» contra la pobreza.

De crucial importancia es la definición y selección de los grupos meta: las visiones

que ellos tienen, el grado de iniciativa propia y la capacidad organizativa frente a la
problemática de la pobreza permiten evaluar en cada caso el potencial de desarrollo
y sirven de criterios para la selección de los grupos meta. La División América Latina
de COSUDE toma en cuenta con especial cuidado la discriminación sobre la base
de género, origen étnico, edad y cultura, la cual aumenta el riesgo de permanecer o
caer en pobreza. En nuestro trabajo siguen teniendo prioridad los pobres que viven
en el área rural. A la vez, es importante responder a las exigencias de las múltiples
relaciones que existen entre regiones rurales y urbanas.

10
 El empoderamiento es de crucial importancia

Lograr participación en Por falta de voluntad política para compartir el poder y por falta de capacidad de
procesos de decisión las capas pobres de la población de participar de manera activa en procesos de
decisión, el empoderamiento adquiere singular importancia. Partimos del principio
que la pobreza puede superarse de manera sustentable si los afectados disponen de
mejores posibilidades para lograr sus propios objetivos dentro de la sociedad. Esto
es sólo posible si los pobres logran tener influencia sobre las condiciones económi-
cas, políticas y sociales en favor de su propio desarrollo.

El objetivo de la estrategia del empoderamiento es crear condiciones para lograr

mayor equidad en cuanto a oportunidades y derechos, mejorar el acceso a conoci-
mientos, recursos y servicios sociales, así como a la participación en procesos de
decisión. Los pobres deben estar en condiciones de aprovechar mejor las nuevas
oportunidades que presentan p.ej. la descentralización, la reforma de la justicia o la
reforma de los servicios sociales.

Responder a las necesidades La División América Latina selecciona sus contrapartes sobre la base de su capacidad
y a la dinámica de los de lograr que pobres y grupos de pobres puedan cambiar su situación y consigan
desfavorecidos para tal efecto los instrumentos y condiciones necesarios. Los procesos de desarrollo
deben partir de los afectados y ser el resultado de su propia capacidad creadora. Por
nuestra parte, nos esforzaremos de ajustar los instrumentos de la cooperación al
desarrollo a la dinámica de los afectados.

Para una mejor orientación hacia la pobreza y para reforzar el empoderamiento nos
proponemos lo siguiente:

• Fomentar la comprensión mutua a través de la sistematización y el intercambio

de experiencias dentro de la División y con las otras unidades de COSUDE.
• Definir líneamientos que conllevan a la implementación.
• Evaluar con detenimiento el efecto de los proyectos y programas referentes a
pobreza y empoderamiento.
• Tratar de manera sistemática los aspectos relevantes de la pobreza en los procesos
internos de gestión (solicitudes de crédito, planes operativos, reviews).

11
 3 Principios estratégicos
orientan nuestro actuar
hacia la reducción de la
pobreza
En América Latina merecen especial prioridad los principios y valores de
nuestra institución relacionados con la reducción de la pobreza. La falta de
equidad en la distribución de la riqueza y de los ingresos, así como la
participación poco satisfactoria de los pobres en los procesos de decisión y de
desarrollo nos llevan a subrayar los siguientes principios:

Apropiación (Ownership)

En América Latina existen organizaciones comprometidas que emprenden

múltiples iniciativas de autoayuda. Las iniciativas que crecieron de esta manera
logran un mayor grado de apropiación («ownership») por parte de los sujetos
y, de esta manera, la mejor motivación. No queremos suplantar las iniciativas
existentes sino más bien apoyarlas. Aunque sólo en muy contados casos
nuestras contrapartes directas son organizaciones de la población, les toca a
ellas tener una influencia decisiva sobre la forma del apoyo. Escogeremos
nuestras acciones de acuerdo al grado de apropiación y de motivación de los
desfavorecidos.

Sostenibilidad

La falta de anclaje de una iniciativa en la población o resultados que sólo a

través del financiamiento externo logran sostenerse, conducen a la larga al
fracaso de los esfuerzos para el desarrollo. Es por ello que nos esforzaremos
en asegurar la sostenibilidad de los procesos que apoyamos. Las acciones no
deben depender a largo plazo de aportes externos. El hecho de que muchas
veces apoyamos iniciativas piloto y procesos innovadores nos exige dar en
todas las fases un peso especial a la sostenibilidad. Los procesos, los resultados
y los efectos deben permanecer aunque las organizaciones y los donantes se
dediquen a otras tareas.

Género

Las mujeres llevan gran parte de la responsabilidad en la supervivencia de las

familias. Sin embargo, muchas veces no tienen los mismos derechos ni acceso
a la vida pública. El cuidado de los hijos y de personas de mayor edad, que es
asumido en mayor grado por mujeres, aumenta su riesgo de caer en la pobreza.
Queremos asegurar que los programas apoyados por nosotros tomen en
cuenta de manera diferenciada los papeles y las necesidades específicas de
mujeres y hombres. Las mujeres deben tener la posibilidad de hacer valer sus
intereses en los esfuerzos para el desarrollo. Deben aprovechar, por lo menos,
de igual manera del apoyo externo como los hombres. Aspectos de género
merecen especial atención en nuestros propios procesos de gestión, p.ej. en
la planificación, en la selección de las contrapartes o en el diálogo político.

Fomentar y exigir transparencia

El éxito de las actuales reformas del Estado y la nueva distribución de los roles
entre diversos actores – en el ámbito nacional, regional y local, público o
privado – dependen en gran medida de una mayor confianza mutua. Para
crearla se requiere sobre todo mayor transparencia. Apoyaremos nuevas
formas de participación de la sociedad civil tanto en los ámbitos estatales como
12
no estatales que incrementen la transparencia. Para ser contrapartes creíbles
en los esfuerzos hacia una mayor transparencia, debemos practicarla nosotros
mismos al presentar abiertamente nuestros principios y estrategias. Debemos
comunicar de manera clara nuestro análisis y apreciaciones y explicar de
manera comprensible nuestros procesos de gestión.

Desarrollo institucional

Muchas organizaciones contrapartes están interesados en buscar su propio

desarrollo. A pesar de que existen todavía el paternalismo o la orientación
hacia un líder visionario, en muchos casos estas actitudes son puestas en tela
de juicio. En nuestro trabajo, el desarrollo institucional de las organizaciones
contrapartes merece gran atención. El aprendizaje continuo y la aplicación
efectiva de conocimientos e informaciones son condiciones fundamentales
para toda institución que quiere superarse. Queremos cooperar en la aplica-
ción de instrumentos que ayuden a definir claramente roles y responsabili-
dades. Impulsaremos el intercambio interno referente a los conceptos sobre
el desarrollo institucional, sistematizando nuestras experiencias y buscando
aportes y experiencias externas al respecto.

Coordinación de la cooperación

El diálogo entre los actores estatales y la sociedad civil es una precondición

importante para la movilización de todas las fuerzas en pro del desarrollo. Por
ello, apoyamos las diversas formas de diálogo. Para las estrategias nacionales
de lucha contra la pobreza existe el compromiso de los países de buscar una
amplia participación. Queremos apoyar en estos procesos de manera muy
especial la participación de la población afectada y la concertación entre los
diversos actores. Para lograr una cooperación efectiva, es indispensable que
exista la coordinación con otros donantes y la cooperación con los distintos
actores en cada uno de los sectores. Nuestro esfuerzo en el campo del diálogo
político complementa el trabajo en los programas. Si bien es cierto que la
coordinación y la concertación tienden a limitar nuestro grado de libertad en
la orientación de nuestra cooperación, al mismo tiempo optimizan el uso de
nuestros recursos limitados.

Intervenir en distintos niveles

Al escoger contrapartes complementarias, buscaremos presencia en distintos

niveles. Nuestro empeño debe llevarnos a establecer nexos, a propiciar el
intercambio de experiencias y hacerlas útiles para el desarrollo de políticas.
No alcanzamos solos la diseminación de nuestras experiencias positivas en
proyectos y programas. Por ello, desde el momento del diseño del proyecto,
incluimos la reflexión referente a la difusión y multiplicación («scaling up»)
de nuestras experiencias. Es aquí donde vemos una posibilidad de aprovechar
sinergias entre la ayuda bilateral y multilateral. En este sentido, intentaremos
crear los nexos necesarios.

Fomentar la cooperación regional

Aprovecharemos las oportunidades que se nos presentan en vista de la relativa

homogeneidad de las subregiones (los Andes, América Central, el Caribe) y
de la orientación de los programas de COSUDE en América Latina.
Fortaleceremos aun más el intercambio temático y metodológico dentro de
la División y con nuestras contrapartes. Incrementaremos además la eficiencia
a través de la multiplicación de enfoques exitosos de proyectos. Fomentaremos
finalmente iniciativas que gozan de un sólido respaldo institucional a nivel
regional.

13
14
4 La concentración en
ejes temáticos aumenta
nuestra eficacia

De acuerdo con la estrategia 2010 de COSUDE, nuestras actividades están

agrupadas alrededor de ejes temáticos. Sólo en casos excepcionales será
posible asignar acciones a un sólo eje temático. Al contrario: si es posible nos
proponemos lograr efectos en diversas áreas temáticas. Tomando en cuenta
la compleja problemática de pobreza, el tratamiento de varias facetas
temáticas promete mayor éxito.

Promoción de empleo y de ingresos

Las micro y pequeñas empresas – incluyendo actividades agropecuarias a

pequeña escala – contribuyen en América Latina de manera decisiva a la
participación de los pobres en los procesos de creación de riqueza tanto en
áreas rurales como urbanas. La voluntad de progresar y la iniciativa empre-
sarial, así como el acceso a los recursos, infraestructura productiva y servicios
constituyen condiciones previas indispensables. Estas potencialidades para el
desarrollo son el punto de partida de nuestro apoyo que apunta a la creación
de empleo y a la mejora de los ingresos.

Desde nuestro punto de vista existe una responsabilidad pública para el

desarrollo rural y el fortalecimiento de las relaciones entre ciudad y campo.
En el área rural fomentaremos iniciativas privadas en los ámbitos agrario y
no agrario. Somos conscientes de que las condiciones agro-ecológicas y
topográficas limitan las posibilidades para que los servicios que requiere la
producción sean financiados exclusivamente a través del mercado. Fomen-
taremos en las áreas rural y urbana la competitividad de las pequeñas empresas
contribuyendo así a la creación de puestos de trabajo de buena calidad.

Líneas de acción:
• Servicios financieros en áreas urbanas y rurales.
• Desarrollo empresarial, capacitación técnica.
• Promoción del acceso a mercados a través de una mejor orientación de la
producción y de la transformación hacia la demanda, así como a través de
mejoras en las condiciones del entorno para el comercio.
• Desarrollo y difusión de tecnologías apropiadas.
• Fomento de la producción agropecuaria como aporte al fortalecimiento
económico y a la seguridad alimentaria.
• Fomento de la economía local en el marco de la descentralización.

América Central como región de concentración de COSUDE así como Bolivia

y Perú como países prioritarios para la cooperación son a la vez países
prioritarios para seco, el Secretariado de Estado del Ministerio de Economía
de Suiza. En estos países, seco coopera en estrecha coordinación con
COSUDE en los siguientes ámbitos:

15
 Líneas de acción de seco:
• Mejoramiento del entorno para crear condiciones favorables al crecimiento
y a la inversión a través de apoyos presupuestarios.
• Promoción de las inversiones a través de intermediarios financieros y el
apoyo a empresas suizas y de sus contrapartes en la fase de pre-inversión
vía SOFI (Swiss Organisation for Facilitating Investments).
• Fomento de la integración en el mercado mundial a través del fortale-
cimiento de las capacidades de política comercial, la mejora del acceso a
los mercados, así como el fomento de métodos productivos ecoeficientes.

Entre estas áreas de seco y las actividades de la División América Latina

existen una serie de puntos de convergencia y potencialidades para sinergias.
Este es el caso sobre todo en el campo del desarrollo empresarial. Con el
objetivo de asegurar un procedimiento coordinado y complementario, se
elaboran programas por país y programas anuales comunes. Para lograr este
objetivo toca a las oficinas de coordinación un importante papel. Son ellas las
que representan en el país tanto las acciones de COSUDE como las acciones
de seco y son responsables de la implementación operacional.

Incremento de la justicia social

Un mejor acceso a los recursos y a los servicios sociales, así como a los procesos
de toma de decisión son condiciones previas para una mayor justicia social.
El diseño de políticas sociales es de vital importancia, especialmente en lo que
se refiere al desarrollo de nuevos mecanismos institucionales y financieros
para solucionar problemas sociales. Por ello, se considera prioritario apoyar
estos procesos en los programas para América Latina. El SIDA amenaza
también en América Latina con la destrucción del progreso en el desarrollo
logrado. En el 2001, COSUDE ha elaborado líneas directrices que orientan
el manejo del VIH/SIDA en la cooperación bilateral. Basándose en éstas, la
División América Latina tomará en cuenta la dimensión del SIDA en sus
actividades.

Aunque salud y educación no son temas prioritarios de COSUDE, los

programas para América Latina buscan activamente complementarlas dentro
de sus ejes temáticos.

Líneas de acción:
• Fomento de la elaboración participativa de políticas sociales y su
implementación (estrategias nacionales de lucha contra la pobreza; fomento
de diseños alternativos para el financiamiento de servicios sociales);
fomento de la capacidad de negociación en el ámbito de acuerdos inter-
nacionales.
• Agua potable y saneamiento como aspectos fundamentales para la
prevención en el sector salud.
• Con referencia al SIDA: apoyo al entendimiento de la dinámica y
sensibilización sobre el problema; apoyo para la elaboración de políticas;
ampliación de nuestros proyectos y programas donde éstos se dirigen a
grupos afectados por el SIDA.

Buena gobernabilidad

El desarrollo sostenible en América Latina depende en gran medida de una

mejor gestión de los asuntos públicos. Sólo con instituciones estatales
competentes, transparentes y eficientes, así como a través de una sociedad civil
bien organizada se logra combatir la pobreza de manera eficaz y sostenible.

Aparte de proyectos y programas específicos, respaldamos el cumplimiento

consecuente de los principios de la buena gobernabilidad en nuestros pro-
gramas y proyectos. Desde el principio, las condiciones marco y los objetivos
de cada programa deben ser examinados para detectar su relevancia con
respecto a la buena gobernabilidad. Al respecto, la División América Latina
dispone de líneamientos que orientan nuestra acción.
16
Líneas de acción:
• Descentralización y buena gestión en el ámbito local: elaboración de
políticas de descentralización; fortalecimiento de estructuras e instancias
locales; promoción de mecanismos de vigilancia por parte de la sociedad
civil.
• Estado de derecho y derechos humanos: mejorar el acceso a la justicia;
promoción y defensa de los derechos humanos; mecanismos de control de
la corrupción.
• Legitimidad democrática: promoción de equilibrios y controles de poderes;
procesos electorales correctos; promoción de condiciones favorables para
el ejercicio de los derechos ciudadanos; participación de la ciudadanía en
procesos de planificación.
• Estado y sociedad civil: mayor integración de la sociedad civil en procesos
de decisión del Estado; fomento de la diferenciación de roles entre actores
estatales y sociedad civil.

Manejo sostenible de los recursos naturales

Si se logra un manejo sostenible de los recursos naturales, estos quedarán

también a más largo plazo a disposición de los pobres y garantizarán una base
segura para la sobrevivencia y el sustento diario. Suiza apoya a las contrapartes
en la conservación de los recursos naturales. Los proyectos financiados por
COSUDE deben garantizar un efecto positivo – o por lo menos neutral – sobre
los recursos naturales. Suiza apoya a los países en la implementación de
las convenciones internacionales. Se profundizará la cooperación con el
«Programa Global para el Medio Ambiente» de COSUDE.

Líneas de acción (en cooperación con el Programa Global para el Medio Am-
biente y de acuerdo a las prioridades geográficas de la División América
Latina):
• Mantener la biodiversidad (bosque y agricultura).
• Manejo sostenible de los factores de producción agua y suelo.
• Reducción de la contaminación (agua, aire, suelo) y fomento de energías
alternativas (con recursos financieros del Programa Global para el Medio
Ambiente).

Ayuda humanitaria

Las catástrofes de la naturaleza de los últimos años – terremotos en América

Central y en el Perú; el huracán «Mitch» en América Central; sequías e
inundaciones a consecuencia del fenómeno climatológico «El Niño» – han
hecho recordar la vulnerabilidad del continente. Al mismo tiempo, se ha
comprobado con toda claridad que la intervención humana influye las
consecuencias de las catástrofes. La ayuda humanitaria de COSUDE se dirige
hacia la prevención de catástrofes de la naturaleza y la mitigación de sus
efectos. El diseño de la estrategia y la orientación de los recursos es respon-
sabilidad de la División correspondiente de COSUDE. Las acciones están a
cargo de las oficinas de coordinación. Fueron ellas las responsables de la
implementación exitosa de la ayuda humanitaria. Al coordinar la cooperación
para el desarrollo y la ayuda humanitaria, así como la reconstrucción, lograron
impulsar la integración de los instrumentos de COSUDE y establecer sinergias.
La relación íntima entre el uso sostenible de recursos naturales y la prevención
de catástrofes de la naturaleza hace posible la combinación de los dos
instrumentos de COSUDE.

La División Política IV del Ministerio de Relaciones Exteriores de Suiza viene

ejecutando en América Latina una serie de actividades relacionadas con la
promoción de la paz. Generalmente, las acciones de COSUDE son sometidas
a un examen para determinar su aporte a la prevención de conflictos. La
exigencia mínima sigue el principio del «Do no harm» y busca evitar que se
agudicen eventuales conflictos existentes.

17
 Líneas de acción:
• Prevención de catástrofes de la naturaleza provocadas por la intervención
del hombre.
• Ayuda alimentaria dirigida hacia grupos marginales en el marco de las
estrategias nacionales de lucha contra la pobreza.
• Mitigación de emergencias agudas después de catástrofes y reconstrucción.

18
 5 Partenariado como
factor decisivo para
el éxito

El panorama institucional en América Latina es multifacético y bien desarrol-

lado. En muchas ocasiones, la población misma se organiza para mejorar su
situación. Además, existen muchas organizaciones e instituciones competentes
que están en condiciones de apoyar las iniciativas del desarrollo de las
poblaciones marginadas. En este entorno la División América Latina tiene la
oportunidad de seleccionar contrapartes idóneas y limitarse ella misma a una
función subsidiaria.

Siempre buscamos la cooperación con contrapartes que tienen un perfil claro

y con quienes coincidimos en los principios básicos. Tienen importancia
para nosotros el aprecio mutuo y la transparencia, así como la capacidad de
manejar de manera constructiva situaciones de conflicto. Los objetivos de las
contrapartes deben concordar tanto con la población como sujeto principal
del proceso de desarrollo como con COSUDE en su calidad de donante. Las
organizaciones contrapartes deben tener la capacidad de apoyar de manera
eficaz la ejecución de proyectos por parte de los desfavorecidos y, al mismo
tiempo, contribuir a su empoderamiento.

Flexibilidad para nuevas Las contrapartes de la División América Latina se caracterizan por sus
formas institucionales de actitudes flexibles. Muestran buena predisposición para experimentar nuevas
cooperación formas institucionales de cooperación, p.ej. la ejecución de mandatos otorga-
dos por la población o una repartición distinta de las tareas entre instituciones
públicas y el sector privado (Public Private Partnership). Las nuevas formas
de cooperación internacional – p.ej. la participación en programas sectoriales
o la coordinación de programas locales, regionales, sectoriales o nacionales –
requieren una nueva percepción de su propio rol por parte de los actores. Una
de las tareas importantes de las oficinas de coordinación es promover la
articulación horizontal (actores con roles similares en distintas áreas geo-
gráficas) y vertical (actores en el mismo sector a distintos niveles).

En el futuro, pondremos todavía más énfasis en el fortalecimiento institucional

y el desarrollo organizacional de las contrapartes y de los actores. A tal efecto,
queremos profundizar los conceptos y fortalecer nuestras propias capacidades
(intercambio de experiencias, incorporar conocimientos de expertos).

Intervención coordinada de Prevemos una tendencia que hará disminuir el peso de nuestros propios
actores internacionales y programas y proyectos a favor de formas de intervención coordinada de
nacionales diversos actores internacionales y nacionales. Respecto a los propios proyectos
y programas de la División América Latina, la ejecución será delegada –
siempre y cuando sea factible – a mandatarios internacionales y ejecutores
nacionales. La ejecución de proyectos y programas se delega con preferencia
a organizaciones e instituciones locales de los países contrapartes. Así, se
logrará crear un valor agregado para los países en forma de experiencias
sólidas y conocimientos institucionales. Se justifican excepciones a este princi-
pio en casos donde se requiere una especial sensibilidad política o donde se
quiere dar una señal especial al asumir la responsabilidad ejecutora por parte
de COSUDE.

19
 6 Recursos financieros y
humanos como condición
previa

Distribución geográfica de los recursos financieros

La distribución geográfica se deduce de los criterios de la «Estrategia 2010»:

necesidades, potencial, ventajas comparativas de COSUDE e intereses
políticos de Suiza. La División América Latina concretiza el último criterio
tomando en cuenta la intensidad de las relaciones económicas, culturales y
sociales.

Es difícil pronosticar a principios del año 2002 la tendencia presupuestal

más allá de cinco años. Hasta el 2006, un escenario realista apuesta a un
incremento anual del presupuesto de aproximadamente 5%. Los actuales
países prioritarios (Bolivia, Perú, Ecuador y la región centroamericana)
mantienen nominalmente sus volúmenes. Los países IDA (Bolivia, Honduras
y Nicaragua) tendrán adicionalmente un ligero incremento. En Ecuador donde
los recursos comprometidos son demasiado reducidos en comparación con la
capacidad institucional instalada de COSUDE, se incrementará el volumen
financiero. En el caso de Cuba, el aumento gradual de los recursos forma parte
de una estrategia recién acordada. Para Haití – el país más pobre del
hemisferio – prevemos la implementación de un programa prioritario a través
de un financiamiento reducido, siempre y cuando el gobierno asegure las
condiciones para que la cooperación al desarrollo pueda ser exitosa. No está
en discusión un incremento de los países prioritarios para la cooperación.
Probablemente en el 2004 será factible una planificación financiera más
realista hasta el año 2010.

Fondos adicionales como resultado de un incremento mayor de lo

pronosticado serán utilizados con prioridad para los países IDA (programa
América Central Honduras/Nicaragua; Bolivia) y las actividades regionales
en los países andinos.

País/Región 2002 2006 Tendencia

2001–2006
(%)
Milliones CHF % Milliones CHF %
América Central 18.6 35 20.8 32
➔➔➔

Bolivia 13.3 25 14.3 22

Perú 10.6 20 10.4 16
Ecuador 5.3 10 8.5 13
➔➔➔

Haití 0.5 1 3.2 5

Cuba 1.0 2 2.6 4
Región Latinoamericana 1.9 4 2.0 3
➔

Región Andina 1.8 3 3.2 5

➔

Total 53.0 100 65.0 100

20
 Adicionalmente a los recursos de la División América Latina aquí mencio-
nados, las oficinas de coordinación emplean recursos provenientes del
Programa Global para el Medio Ambiente, de la ayuda humanitaria y de seco.
A nivel de los Programas por País la adjudicación de los recursos se hace de
acuerdo a los temas. La ponderación indicativa porcentual se refleja en el
siguiente cuadro:

Peso relativo de los ejes temáticos en los países prioritarios

(utilización porcentual de los recursos financieros de la
División América Latina)
Promoción Incremento Buena Manejo sostenible
Eje temático ➔ de empleo de la justicia gobernabilidad de recursos
➔
Programa y de ingresos social naturales
2002 2007 2002 2007 2002 2007 2002 2007
Bolivia 31% 30% 10% 17% 26% 30% 33% 23%
Ecuador 49% 50% 2% 3% 5% 16% 44% 31%
Perú 38% 33% 31% 39% 19% 27% 12% 1%
América Central 38% 41% 22% 23% 11% 15% 29% 21%
Total Países Prioritarios 37% 38% 18% 21% 16% 21% 28% 19%

El personal implementa la estrategia

El personal de COSUDE se encarga – en cooperación con las contrapartes –

de la implementación de la presente estrategia. En asuntos de personal la
División América Latina sigue la estrategia establecida para recursos humanos
de COSUDE. Para el éxito de la estrategia en América Latina son de crucial
importancia:
• composición interdisciplinaria y equilibrada – según sexo y edad – del equipo;
• capacidad de l@s colaborador@s de actuar en un medio social intercultural,
de complementarse en el trabajo de equipo y de estimularse mutuamente
con experiencias;
• buena predisposición de otorgarse confianza mutua y – en un clima de
tolerancia – aprovechar de los errores cometidos para el aprendizaje
institucional;
• capacidad de comunicar de manera transparente dentro de la División y con
las contrapartes, asumir responsabilidades y rendir cuentas.

Un equipo interdisciplinario e
internacional
La División América Latina está basada en una estructura descentralizada. Un
equipo de aproximadamente 8,5 puestos trabaja en la Central de COSUDE
en Berna; la gran mayoría de los colaboradores (alrededor de 15 puestos
internacionales y 50 locales) desempeña sus funciones en las cinco oficinas de
coordinación. Además, alrededor de 20 colaborador@s internacionales apoyan
la ejecucion de proyectos y programas, un aporte de personal externo que
consideramos acertado para asegurar el diálogo necesario. Al incrementarse
el volumen financiero, el equipo en la Central crecerá de manera subpro-
porcional. En primer término se fortalecerá la capacidad de las oficinas de
coordinación. La División del trabajo sigue el concepto «OfCo 2000»: las
responsabilidades y las competencias para tomar decisiones son delegadas al
nivel más cercano posible de la ejecución para guiar las actividades de manera
acertada y oportuna. Las oficinas de coordinación son responsables de la
implementación operativa, del contacto con a la realidad nacional y de la
coordinación in situ (sociedad civil, gobierno, comunidad de donantes). El
equipo en la oficina central revisa la coherencia entre estrategia e implemen-
tación. Fomenta la transferencia de conocimientos con otras unidades de
COSUDE, instituciones suizas e internacionales. Asegura las relaciones
necesarias dentro de COSUDE, con las otras instancias de la administración
pública, el Parlamento, los otros actores de la cooperación al desarrollo (ONGs
suizas y mandatarios, organizaciones internacionales) y con la sociedad civil
suiza.
21

Procesos de aprendizaje
crean un capital institucional
22
El debate público en Suiza sobre la cooperación al desarrollo y cuestiones de
política interior tienen una fuerte influencia sobre el marco en el cual
trabajamos. Por eso, es necesario contar también en el futuro con por lo menos
dos responsables de nacionalidad suiza (coordinador/a y suplente) en las
oficinas de coordinación. Ellos trabajan conjuntamente con un número por
lo menos igual de responsables nacionales de programa. El número de puestos
de trabajo para los responsables nacionales de programa viene incremen-
tándose en los últimos años. De esta manera, se logró mejorar cada vez más
el acompañamiento de las acciones ejecutadas en proporción creciente por
terceros. Si se requiere en el futuro un aumento de la capacidad en las oficinas
de coordinación, se contratará en primer término a personal local.
El aprendizaje continuo asegura un importante capital institucional. Nos
preocupamos de poner en marcha procesos de intercambio donde incluimos,
siempre y cuando sea posible, a las contrapartes. El intercambio temático se
lleva a cabo en estrecho contacto con los servicios temáticos de la Central de
COSUDE. Encargamos del intercambio a colaborador@s de la División o a
expert@s extern@s que tienen conocimientos específicos. A parte del
intercambio y del trabajo en equipo, COSUDE fomenta el intercambio tem-
poral de personal con otras instituciones, así como entre las oficinas de
coordinación y la Central.
7 La División América
Latina optimiza sus
instrumentos para
asegurar la calidad
Medidas para asegurar la calidad son parte inherente de las actividades de la
División América Latina y son institucionalizadas en las oficinas de coordi-
nación y en los proyectos. Los instrumentos del «Project Cycle Management»
(PCM/PEMA) son transferidos a las organizaciones contrapartes. En principio,
la responsabilidad de asegurar la calidad debe situarse al nivel más cercano a
los actores.

Monitorear nuestra estrategia tiene como objetivo aprender – al interior de

la División – de las observaciones en cuanto a su implementación. El
instrumento de monitoreo STRACO que ha sido utilizado hasta la fecha
permitió de manera periódica y sistemática reflexionar sobre aspectos
estratégicos del trabajo. En el futuro, el monitoreo de la estrategia de la
División debe integrarse óptimamente en el nuevo sistema de controlling
institucional. Las siguientes adaptaciones son o implementadas o planificadas:
– el instrumento institucional «Sistema de Monitoreo de Cambios Relevan-
tes para el Desarrollo» (MERV/EPUM) será adoptado por la División;
– para revisar el uso de los recursos según temas, deben utilizarse los
resultados del sistema electrónico para el manejo de proyectos (SAP); a tal
efecto deben definirse criterios uniformes al interior de la División;
– para la revisión de aspectos cualitativos la División América Latina buscará
la mejor coincidencia con los campos de observación del sistema MOSTRA,
el instrumento para el monitoreo de la Estrategia 2010 de COSUDE.

El monitoreo de los Programas por País debe ser concebido de una manera
similar. Debe proporcionar información no sólo sobre los resultados, los
efectos y el impacto de dichos programas, sino también sobre la estrategia de
la División América Latina.
En el marco de evaluaciones (reviews) de proyectos, deben ser analizadas de
manera sistemática preguntas sobre propósitos fundamentales de la estrategia
tales como sostenibilidad, relevancia para la lucha contra la pobreza, empo-
deramiento y género.

Para revisar las hipótesis de impacto que sustentan los proyectos y programas,
la División realizará periódicamente estudios de casos comparativos acerca
de temas centrales de nuestra cooperación.

Las solicitudes de crédito deben mencionar con mayor claridad los impactos
esperados referentes a la reducción de la pobreza. La División América Latina
elaborará en el año 2002 el nuevo instrumento STRACO II para el monitoreo
de la presente estrategia.

23
 Anexos

Enlaces útiles

Organizaciones internacionales:
• CEPAL (Comisión Económica para América Latina): www.eclac.org
• OEA (Organización de Estados Americanos): www.oas.org
• PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo):
www.undp.org
• Banco Mundial: www.worldbank.org
• Fondo Monetario Internacional: www.imf.org
• Banco Interamericano de Desarrollo: www.iadb.org
• CAF (Corporación Andina de Fomento): www.caf.com
• Secretaría de Integración Centroamericana: www.sicanet.org.sv

Informaciones y análisis sobre América Latina:

• CLACSO (Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales):
www.clacso.org
• IIK (Institut für Iberoamerikakunde, Hamburg):
www.rrz.uni-hamburg.de/IIK
• WOLA (Washington Office on Latin America): www.wola.org
• Red anticorrupción de Transparency International, América Latina:
www.tilac.org

Países de prioridad de COSUDE:

• Nicaragua: Semanario de análisis periodístico en Nicaragua Confidencial:
www.confidencial.com.ni
• Honduras: Centro de Documentación y Análisis de Prensa en Honduras:
www.cedoh.hn2.com
• Bolivia: Centro de Documentación e Información Bolivia: www.cedib.org
• Peru: Centro de Estudio y Promoción del Desarrollo DESCO:
www.desco.org.pe
• Ecuador: Facultad Latinoaméricana de Ciencias Sociales:
www.flacso.org.ec; Sistema Integrado de Indicadores Sociales del
Ecuador: www.siise.gov.ec

Los sitios de los programas por país/región de COSUDE:

• División América Latina: www.deza.admin.ch (países)
• Bolivia: www.cosude.org.bo
• América Central: www.cosude.org.ni
• Perú: www.cosude.org.pe
• Ecuador: www.cosude.org.ec

Periódicos disponibles on-line para todos los países de América Latina:

• Newslink: www.newslink.org

24
 Datos estadísticos1

Población Ingreso Ingreso según Ayuda

en Mio (1998) per cápita poder adquisiti- per cápita
(PIB/capita) vo per cápita (ODA3)
(PPP2/capita)
Bolivia 7.95 1047 2355 71
Cuba 11.1 N/A N/A 5
Ecuador 12.18 1559 2994 12
El Salvador 6.06 2057 4344 30
Haití 7.85 548 1464 33
Honduras 6.16 874 2340 132
Nicaragua 4 4.79 473 2279 140
Perú 24.8 2094 4622 18
Suiza 7.14 36231 27171 –

Gasto Público Población por debajo Gini-Index6

en % del Producto del umbral de pobreza5 Distribución
Interno Bruto. Nacional Internacional del Ingreso
(PIB) (1998) Línea Línea Nacional
de Pobreza de Pobreza
Criterios (Ingreso
nacionales <1$/día)
Bolivia 22.0 79% 29% 58.9
Cuba N/A N/A N/A N/A
Ecuador 24 67% 20% 43.7
El Salvador 15.1 47.5% 26% 50.8
Haití N/A 65% N/A N/A
Honduras 22.5 66% 40% 59.0
Nicaragua (Estimación OfCo)
48.6 (UBN)
72.6% N/A 60.3
Perú 18.0 53% 15% 46.2
Suiza 28.3 N/A N/A 33.1
1
Sin otra indicación, los datos se refieren a 1999 y son expresados en US$
2
PPP: purchasing power parity
3
ODA: official development aid (ayuda oficial al desarrollo)
4
Los datos oficiales referentes al PIB para Nicaragua son confusos. Una adaptación
metodológica y un nuevo cálculo están en curso. Se prevé que el nuevo calculo indicará un
INB por persona de aproximadamente 700 US$. La participación del gasto público al PIB
se situará entonces alrededor de 30%.
5
Las cifras relativas a pobreza son difícilmente comparables. Datos adicionales sobre
el número de personas que no pueden cubrir sus necesidades básicas:
UBN (unsatisfied basic needs) = NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas)
6
El Index de Gini es la medida en la cual la distribución de ingresos desvía de una
distribución perfecta. Un índice de 0 corresponde a una equidad de ingresos perfecta,
mientras un índice de 100 corresponde a una inequidad de ingresos perfecta, o sea que
el total de ingresos se atribuiría a un solo individuo

Índice de Desarrollo Tendencia 1975 1985 1995

Humano 1999 IDH
(Position/162)
Bolivia 104 Creciente 0.512 0.572 0.628
Cuba N/A N/A N/A N/A N/A
Ecuador 84 Creciente 0.623 0.690 0.715
El Salvador 95 Creciente 0.585 0.604 0.681
Haití 134 Estancado N/A 0.444 0.456
Honduras 107 Creciente 0.517 0.596 0.627
Nicaragua 106 Creciente 0.569 0.588 0.618
Perú 73 Creciente 0.639 0.691 0.729
Suiza 11 Creciente 0.872 0.891 0.912

25
 Evolución del PIB en América latina: 1995–2000
(Ritmo de cercimiento promedio anual)
8

0
Dom. Rep.

Nicaragua

Costa Rica

Guatemala

El Salvador

Panama

Honduras

Venezuela

Argentina

Colombia
Chile

Cuba

Bolivia

Mexico

Peru

Haiti

Brasil

Uruguay

Paraguay

Ecuador

Schweiz

Fuentes:
Bolivia: UDAPE (Unidad de Análisis Política y Económica, www.udape.gov.bo )
América Central: ERP de los respectivos países
En general: World Development Report 1999/2000
World Human Development Report 2001
Informe de Desarrollo Humano de los respectivos países
World Development Indicators 2001

26
Lista de los documentos relevantes

Directriz Norte - Sur, Informe del Consejo Federal sobre las relaciones
Norte – Sur de Suiza en los años 90, Marzo de 1994

Mensaje sobre la continuación de la Cooperación Técnica y de la Ayuda

Financiera a favor de los Países en Vías de Desarrollo, Diciembre de 1998
Visión Institucional de COSUDE, COSUDE, 1999

Estrategia 2010 de COSUDE, COSUDE, 2000

Líneas directrices para la integración de género en el trabajo

de la División América Latina, COSUDE, Septiembre 2000

Líneas directrices para el trabajo en el tema de la gobernabilidad

de la División América Latina, COSUDE, Abril 2002

Controlling Estratégico (STRACO) de la Líneas directrices de la División

América Latina para 1995–2005, COSUDE, Febrero de 1997

Pobreza - Bienestar; un instrumento de orientación, de aprendizaje

y de trabajo para la Lucha contra la Pobreza, COSUDE 2000.

Líneas Directrices de la División sobre Relaciones Públicas,

División América latina COSUDE, Julio de 1998

Líneas Directrices de la División sobre el Sector Financiero,

División América latina COSUDE, Febrero 1997

Demanda Calificada, Programa Agua Tierra Campesina, Cochabamba,

Bolivia, 2001

Hipótesis Campesinas, Programa Agua Tierra Campesina, Cochabamba,

Bolivia, 2001

Invertir la Mirada, IC/LBL, 1999

27
 Impressum

Apoyar a América Latina para reducir

la pobreza

Editor:
Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
(COSUDE)

Responsable del proyecto:

División América Latina de COSUDE

Autor:
División América Latina y Mark Schmid, cataliza
gmbh, Luzern (www.cataliza.ch)

Concepto gráfico:
Atelier Stephan Bundi SGV, Niederwangen Bern

Fotos:
Christian Poffet

Copyright:
DEZA Bern, 2002
Para pedir y recibir más informaciones:
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