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Panorama general
Banco Mundial
Washington, D.C.
© 2004 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial
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1 2 3 4 07 06 05 04
Este documento es la versión resumida del Informe sobre el desarrollo mundial, 2005, publicado
por el Banco Mundial. El Informe es un estudio realizado por el personal del Banco Mundial,
y las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en él no son necesariamente reflejo
de la opinión del Directorio Ejecutivo de la institución ni de los países representados por éste.
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ISBN 0-8213-6011-6
ISSN 0163-5085
Índice del Informe sobre el desarrollo mundial, 2005
Panorama general 1 PA R T E IV
PA R T E I Cómo puede ayudar la
Un mejor clima para comunidad internacional 187
la inversión 17 10 Cómo puede ayudar la comunidad
internacional 189
1 Clima para la inversión, crecimiento y
pobreza 19 Nota bibliográfica 198
2 Cómo enfrentar los desafíos Notas finales 199
más serios 36
Referencias 210
3 Una agenda muy amplia 56
Indicadores seleccionados 243
PA R T E II
Asegurar las condiciones Medición del clima para
básicas 77 la inversión 244
7 Trabajadores y mercados
laborales 136
PA R T E III
Tras asegurar las condiciones
básicas, ¿conviene tomar medidas
adicionales? 157
8 Intervenciones selectivas 159
9 Reglas y normas internacionales 175
v
Prólogo
Este número del Informe sobre el desarrollo mundial trata de la creación de oportunidades que
permitan a la gente escapar de la pobreza y mejorar su nivel de vida. Trata de la creación de un
clima en el que empresas y empresarios de todo tipo —desde los agricultores y microempresarios
hasta las empresas manufactureras locales y las sociedades multinacionales— tengan oportuni-
dades e incentivos para invertir de forma productiva, crear puestos de trabajo y crecer, y, de este
modo, contribuyan al crecimiento y la reducción de la pobreza. El Informe aborda, por lo tanto,
uno de los mayores desafíos para el desarrollo.
Aumentar las oportunidades para la población de los países en desarrollo es una preocupa-
ción acuciante para los gobiernos y la comunidad internacional. Casi la mitad de la población
mundial vive con menos de US$2 por día, y 1.100 millones de personas apenas sobreviven con
menos de US$1 por día. En todas las regiones la tasa de desempleo juvenil duplica con creces la
tasa promedio y, a raíz del crecimiento demográfico, la población de los países en desarrollo
aumentará en casi 2.000 millones en los próximos 30 años. Mejorar el clima para la inversión en
los países en desarrollo es esencial para proporcionar empleo y oportunidades a los jóvenes y así
forjar un mundo más integrador, equilibrado y pacífico.
Hay buenas noticias. Cada vez más gobiernos reconocen que sus políticas y actuación son
decisivos para configurar el clima para la inversión en sus sociedades, y están introduciendo
cambios. China e India son ejemplos elocuentes: las mejoras en el clima para la inversión en
estos países han impulsado el crecimiento y las reducciones de la pobreza más extraordinarias
de la historia. Muchos otros gobiernos están trabajando en el mismo tema, pero los progresos
siguen siendo lentos y dispares. Los gobiernos todavía imponen costos innecesarios a empresas
y empresarios, generan un elevado grado de incertidumbre y considerables riesgos, y levantan
barreras injustificadas a la competencia.
En el Informe sobre el desarrollo mundial de este año, el vigesimoséptimo de la publicación
estrella del Banco Mundial, se analiza lo que los gobiernos pueden hacer a fin de mejorar el
clima para la inversión en sus sociedades. A partir de nuevas investigaciones, incluidas encues-
tas a casi 30.000 empresas en 53 países en desarrollo, otras nuevas fuentes de datos y estudios
sobre países, el trabajo procura demostrar principalmente cuatro argumentos.
En primer lugar, en el Informe se subraya que el objetivo debería ser la creación de un clima
para la inversión que beneficie a todos en dos aspectos. El clima para la inversión no debería
beneficiar sólo a las empresas, sino a la sociedad en su conjunto. A tal fin, es importante que las
reglamentaciones y los impuestos estén bien concebidos. Asimismo, ese clima debería alcanzar
a todo tipo de empresas, no únicamente a las grandes o influyentes. Todas las empresas, grandes
y pequeñas, nacionales y extranjeras, con retraso tecnológico o tecnología de vanguardia, pue-
den efectuar contribuciones importantes y complementarias al crecimiento y la reducción de la
pobreza.
En segundo término, en el Informe se sostiene que los esfuerzos por mejorar el clima para la
inversión no deben limitarse a reducir los costos de la actividad empresarial. Es verdad que, en
muchos países, estos costos pueden ser ingentes y superar varias veces lo que las empresas
pagan en concepto de impuestos. Sin embargo, los riesgos vinculados a las políticas constituyen
vii
viii INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL, 2005
la principal preocupación para las empresas de los países en desarrollo y pueden neutralizar los
incentivos a la inversión. Asimismo, las barreras a la competencia continúan menoscabando, de
forma generalizada, los incentivos de las empresas para innovar y aumentar la productividad. Los
gobiernos deben abordar estos tres aspectos que contribuyen a un clima propicio para la inversión.
En tercer lugar, en el Informe se pone de relieve que, para lograr progresos, no basta con modifi-
car las políticas oficiales. Las diferencias entre las políticas y su ejecución pueden ser muy marcadas;
prueba indiscutible de ello es la magnitud de la economía informal de muchos países en desarrollo.
Los gobiernos deben salvar esas diferencias y tratar de corregir las causas más profundas del fracaso
de las políticas, ya que esas mismas causas pueden socavar el clima para la inversión. Es necesario que
los gobiernos enfrenten la corrupción y otras formas de captación de rentas, ganen credibilidad ante
las empresas, promuevan la confianza pública y la legitimidad, y se aseguren de diseñar intervenciones
acordes con las condiciones locales.
Por último, en el Informe se examinan estrategias para abordar un programa tan amplio. Se
insiste en que no es necesario alcanzar la perfección y que no todo debe hacerse de inmediato. Sin
embargo, para avanzar es preciso que los gobiernos aborden limitaciones importantes, de forma tal
que se infunda a las empresas la confianza necesaria para invertir, y mantengan un proceso de mejo-
ras permanentes. La constancia da frutos.
Estas conclusiones están avaladas por análisis detallados y los numerosos ejemplos mencionados
a lo largo del Informe, que proporcionan conocimientos prácticos a los responsables de la formula-
ción de políticas y a otros interesados en el crecimiento y la reducción de la pobreza de los países en
desarrollo.
Mejorar el clima para la inversión es el primer pilar de la estrategia global de desarrollo sustentada
por el Banco Mundial. El Informe sobre el desarrollo mundial, 2005 complementa el Informe del año
pasado, donde se abordaron aspectos clave del segundo pilar de esa estrategia: invertir en la gente y
dotarla de medios para aprovechar las oportunidades. Los dos informes ofrecen consejos atinados e
investigaciones que ayudarán al Banco Mundial y sus asociados a hacer realidad nuestro sueño
común: un mundo sin pobreza.
James D. Wolfensohn
Presidente
Banco Mundial
Agradecimientos
Este Informe ha sido preparado por un equipo dirigido por Warrick Smith e integrado por
Mary Hallward-Driemeier, Gaiv Tata, George Clarke, Raj Desai, Timothy Irwin, Richard
Messick, Stefano Scarpetta y Ekaterina Vostroknutova. También aportaron sus contribuciones
Leora Klapper y Sunita Kikeri. El equipo contó con la asistencia de Yanni Chen, Alexandru
Cojocaru, Zenaida Hernandez, Tewodaj Mengistu, Claudio E. Montenegro y David Stewart.
Bruce Ross-Larson fue su editor principal. El trabajo se inició bajo la dirección de Nicholas
Stern y se llevó a cabo bajo la dirección general de François Bourguignon.
Muchas otras personas, tanto funcionarios del Banco como personas ajenas a él, aportaron
comentarios valiosos, entre ellos, Daron Acemoglu, Erik Berglöf, Robin Burgess, Ha-Joon
Chang, Shantayanan Devarajan, David Dollar, John Haltiwanger, Michael Klein, Howard Pack
y Lant Pritchett. El Grupo de gestión de datos sobre el desarrollo efectuó aportes al anexo de
datos y tuvo a su cargo la preparación de los Indicadores seleccionados del desarrollo mundial.
Gran parte de la investigación de antecedentes se realizó con la ayuda de generosas donaciones
de fondos fiduciarios del Departmento de Desarrollo Internacional del Reino Unido, y de los
gobiernos sueco y suizo.
Para la preparación de este Informe, el equipo realizó una amplia serie de consultas, que
incluyeron talleres en Berlín, Dar-es-Salaam, Londres, Nueva Delhi, Shanghai y la ciudad de
Washington; videoconferencias con distintos lugares de Brasil, Egipto, Guatemala, Honduras,
Japón, Líbano, Nicaragua, Rusia, y Serbia y Montenegro, y un intercambio de opiniones en línea
sobre el borrador del Informe. En esos talleres, videoconferencias e intercambio de opiniones
tomaron parte investigadores, funcionarios públicos y personal de organizaciones no guberna-
mentales y del sector privado.
Rebecca Sugui fue la asistente ejecutiva del equipo, mientras que Ofelia Valladolid se desem-
peñó como ayudante del programa, y Madhur Arora y Jason Victor como auxiliares del equipo.
Evangeline Santo Domingo cumplió la función de auxiliar de la gestión de recursos.
La Oficina del Editor del Banco Mundial coordinó el diseño, la edición y la producción del
libro, bajo la supervisión de Susan Graham, Denise Bergeron y Janet Sasser.
ix
Panorama general
Un mejor clima para la inversión
en beneficio de todos
Las empresas privadas son el núcleo del proceso importante para los gobiernos del mundo en
de desarrollo. Impulsadas por el afán de lucro, desarrollo, donde 1.200 millones de personas
las empresas de todo tipo —desde las de agri- apenas sobreviven con menos de US$1 por día,
cultores y microempresarios hasta las empresas donde la tasa de desempleo juvenil duplica con
manufactureras y las sociedades multinaciona- creces la tasa promedio y donde, a raíz de los
les— invierten en nuevas ideas e instalaciones cambios demográficos, la población aumentará
que fortalecen los cimientos del crecimiento en casi 2.000 millones de habitantes en los pró-
económico y la prosperidad. Juntas, generan ximos 30 años. Generar empleo y otras oportu-
más del 90% de los puestos de trabajo y de este nidades para los jóvenes es esencial para la crea-
modo brindan a la gente la oportunidad de ción de un mundo más integrador, equilibrado
aplicar su talento y mejorar su situación. Pro- y pacífico.
veen los bienes y servicios necesarios para soste- Los nuevos datos del Banco Mundial apor-
ner la vida y mejorar el nivel de vida de la pobla- tan conocimientos inéditos sobre la forma en
ción. También aportan la mayor parte de los que el clima para la inversión varía en todo el
ingresos fiscales y contribuyen al financia- mundo e influye en el crecimiento y la pobreza.
miento público de los servicios de salud, educa- Entre otras fuentes, surgen de las encuestas del
ción y de otra índole. Por ello, las empresas son Banco Mundial sobre el clima para la inversión,
esenciales en la lucha por el crecimiento y la que abarcan más de 26.000 empresas en 53 paí-
reducción de la pobreza. ses en desarrollo, y del proyecto Doing Business,
¿Qué determina las contribuciones que las que establece comparaciones entre los regíme-
empresas efectúan a la sociedad? Fundamental- nes normativos de más de 130 países (Recuadro
mente, el clima para la inversión: los factores 2). El Informe sobre el desarrollo mundial, 2005
propios de cada lugar, que forjan las oportuni- se vale de esos datos, otra nueva evidencia y
dades y los incentivos para que las empresas enseñanzas extraídas recientemente de la expe-
inviertan de forma productiva, creen empleo y riencia internacional, para mostrar lo que los
crezcan (Recuadro 1). Las políticas y la actua- gobiernos en todos los niveles pueden hacer a
ción de los gobiernos son esenciales para deter- fin de crear un mejor clima para la inversión,
minar dicho clima. Las autoridades pueden que beneficie a la sociedad en su conjunto, no
influir muy poco en factores tales como la geo- sólo a las empresas, y que alcance a todas las
grafía, pero sí pueden incidir en la seguridad de empresas, no sólo a las grandes y políticamente
los derechos de propiedad, los tipos de regula- influyentes. En resumidas cuentas, un mejor
ción e impuestos aplicados (tanto en la frontera clima para la inversión en beneficio de todos.
como en el interior del país), la provisión de
obras de infraestructura, el funcionamiento de Cómo varía el clima para la
los mercados financieros y laborales, y temas inversión
más generales relativos a la gestión de los asun- Las políticas y la actuación de los gobiernos
tos públicos, como la corrupción. determinan las oportunidades y los incentivos
Mejorar las políticas y la actuación de los que se presentan a las empresas, puesto que
gobiernos que configuran el clima para la inver- influyen en los costos, los riesgos y las barreras
sión es fundamental para impulsar el creci- a la competencia. Estos tres factores son
miento y reducir la pobreza. Por ello, lograr importantes para las empresas, así como para
progresos en esta esfera es especialmente el crecimiento y la reducción de la pobreza.
1
2 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL, 2005
RECUADRO 2 Nuevas fuentes de datos del Banco Mundial sobre el clima para la inversión
Los primeros intentos por comprender de qué • Encuestas sobre el clima para la inversión. Se • Proyecto “Doing Business”. En este proyecto se
manera las políticas e instituciones estatales han efectuado entrevistas a numerosas han elaborado datos de referencia sobre el fun-
influían en el crecimiento se basaron en los indi- empresas seleccionadas a través de muestras cionamiento de diversos regímenes normativos
cadores globales del marco institucional de un aleatorias con el propósito de reunir en más de 130 países. Se ha reunido información
país, como el imperio de la ley o la corrupción. Esa impresiones sobre las limitaciones que sobre los costos de la actividad económica para
labor generó conocimientos valiosos; en particular, enfrentan las empresas, así como datos cuanti- una empresa y una transacción hipotéticas,
que la protección de los derechos de propiedad y tativos objetivos sobre mediciones del clima según la opinión de diversos especialistas
una buena gestión pública son fundamentales para la inversión y los resultados de las empre- locales (abogados, contadores). La información
para el crecimiento económico. Sin embargo, los sas. Ello permite vincular los indicadores del incluye el tiempo que emplea y los gastos que
datos globales aportan información limitada sobre clima para la inversión con los resultados de supone el cumplimiento de los diferentes mar-
la heterogeneidad de los mecanismos las empresas a fin de comprender mejor sus cos normativos y regulatorios, incluidos el reg-
institucionales de los distintos países e incluso de efectos en la productividad, las decisiones de istro de una empresa, la ejecución de contratos y
los existentes al interior de cada país, o sobre el inversión y el empleo. En muchos casos, se la reglamentación laboral. El primer informe se
impacto de esos mecanismos en las decisiones de incluyen las jurisdicciones subnacionales para publicó en 2003, y se ha previsto llevar a cabo
inversión de los diferentes tipos de empresas.Tam- captar las variaciones entre distintas actualizaciones anuales con la inclusión de
bién dificultan la distinción entre los efectos de localidades de un mismo país. Las encuestas se nuevos temas.
determinadas políticas y las instituciones en gene- iniciaron en 2001 y desde entonces se llevan a Como complemento de esas iniciativas, para
ral. Estas limitaciones estimularon la búsqueda de cabo aproximadamente 20 por año. En este el presente Informe fueron entrevistados 3.250
datos más desagregados. Informe se utilizan los primeros resultados de microempresarios del sector informal de la
Como contribución a esos intentos, el Banco esos estudios, que abarcaron más de 26.000 economía de 11 países que completaron reciente-
Mundial puso en marcha recientemente dos iniciati- empresas en 53 países. Las encuestas sobre el mente encuestas sobre el clima para la inversión.
vas para comprender mejor la forma en que la cali- clima para la inversión se basaron en las Se puede hallar más información sobre las
dad del clima para la inversión de un determinado encuestas del Banco Mundial sobre el clima nuevas fuentes de datos en el Informe y también
lugar influye en las decisiones de inversión y los para los negocios, emprendidas en 1999, que en: http://econ.worldbank.org/wdr/wdr2005.
resultados de las empresas y, de este modo, abarcaban muestras más pequeñas de empre-
contribuye al crecimiento y la reducción de la sas y tomaban más en cuenta las percepciones Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2003); Burgess
pobreza. de los encuestados. y Venables (2003); Pritchett (2004).
Gráfico 1 El nivel y la composición de los costos varían notablemente Gráfico 2 Los riesgos derivados de las políticas
30
son los temas relativos al clima para la inversión
que más preocupan a las empresas
Dificultades para hacer
cumplir los contratos Delito 2%
25 Regulación Personal especializado 2% Incertidumbre
Costos como porcentaje de las ventas
Sobornos Electricidad 2%
Delito normativa
Falta de infraestructura Financiamiento 4% 28%
20 adecuada Corrupción 10%
15
Regulación
10%
10
5 Impuestos
19% Inestabilidad
macroeconómica
0 23%
Polonia China Brasil Argelia Rep. Unida
Nota: Proporción de países cuyas empresas señalan el problema como
de Tanzanía la principal limitación, según encuestas efectuadas en 48 países.
Nota: Para la encuesta se solicitó a las empresas inscritas que declararan los valores en términos Fuente: Encuestas del Banco Mundial sobre el clima para la inversión.
monetarios, directamente como porcentaje de las ventas, o en términos de tiempo. “Dificultades para
hacer cumplir los contratos” comprende el porcentaje de insumos cuya calidad es inferior a la conve-
nida (ponderado por los insumos materiales en el total de las ventas) y los pagos en mora (como
porcentaje del total de pagos, aplicando una tasa de interés del 10% por la mora promedio). “Regulación”
comprende el tiempo que los directivos emplean en tratar con los funcionarios (ponderado por el
costo de la remuneración de los directivos respecto del total de las ventas) y la diferencia entre el
número real de personas empleadas y el número deseado originada en los costos de contratación y
despido derivados de las reglamentaciones (ponderados por el total de costos de mano de obra en las
ventas). “Sobornos” se refiere al costo total de los sobornos como porcentaje de las ventas. “Delito”
representa la suma de las pérdidas ocasionadas por robo, gastos en seguridad y pagos de protección
(como porcentaje de las ventas). “Falta de infraestructura adecuada” incluye las ventas perdidas por
interrupción del suministro eléctrico y las telecomunicaciones y por la pérdida o avería de la mercancía
en tránsito. Se han escogido países que ilustran la variedad de situaciones.
Fuente: Encuestas del Banco Mundial sobre el clima para la inversión.
4 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL, 2005
Gráfico 3 La preocupación sobre los riesgos derivados de las políticas bre acerca de las reacciones de clientes y compe-
varía considerablemente de un país a otro
tidores, son inherentes a la inversión y la
Inestabilidad empresa debería asumirlos. Sin embargo, los
macroeconómica
gobiernos deben crear un entorno estable y
1.0
seguro, por ejemplo, protegiendo los derechos
0.8
de propiedad. La incertidumbre normativa, la
0.6 inestabilidad macroeconómica y la arbitrarie-
0.4 dad de las regulaciones también pueden afectar
0.2 las oportunidades y contrarrestar los incentivos
Falta de confianza
en los tribunales
Incertidumbre a la inversión. Las encuestas del Banco indican
0.0 normativa
de justicia que los riesgos derivados de las políticas consti-
tuyen la principal preocupación vinculada al
clima para la inversión en los países en desarro-
Bangladesh
Estonia
llo (Gráfico 2) y también ponen de relieve cómo
Filipinas varía la situación de un país a otro (Gráfico 3).
Zambia
6 50
20 Medianas
Pequeñas
5
15 25
Porcentaje
4
Días
Sector
3 informal
10
0
Tienen algún Confían en que Creen que las
2 préstamo los tribunales reglamentaciones
de una harán valer se interpretarán
5 institución sus derechos de manera
1 financiera oficial de propiedad uniforme
cado. Los gobiernos también pueden influir Gráfico 6 La inversión privada nacional supera a la inversión extranjera directa
en forma más directa en tales barreras a través 20
de la regulación de la entrada y la salida de los
mercados, y la respuesta ante prácticas de las
empresas contrarias a la libre competencia. Si
15
bien es difícil de medir en forma global, las
Aumento porcentual
desarrollo, pero el grueso de la inversión pri-
nes en zonas rurales, lo que reduce las oportuni-
vada sigue siendo nacional (Gráfico 6).
dades tanto para los agricultores como para las
Un buen clima para la inversión alienta a 20
empresas no agropecuarias.
las empresas a invertir, pues reduce las barreras Mejora de
Aun en el interior de una zona, las mismas importancia
a la competencia, los costos y los riesgos injus-
condiciones pueden afectar a las empresas de 10 moderada
tificados. Gracias a las reformas orientadas a
distinta forma, en muchos casos según la activi- Mejora
mejorar ese clima, la inversión privada como de poca
dad que éstas desarrollen: los agricultores, los importancia
fabricantes y los peluqueros, por ejemplo, pue- porcentaje del producto interno bruto (PIB) 0
Cambio en la imprevisibilidad
den tener diferentes perspectivas y prioridades. prácticamente se duplicó en China e India, y de leyes y reglamentaciones
Asimismo, muchos de los aspectos que caracte- en Uganda se duplicó con creces. El mismo
resultado se ve confirmado por datos micro- Nota: El aumento porcentual se expresa en rela-
rizan a un clima desfavorable para la inversión ción con las empresas que manifestaron que no
resultan especialmente perjudiciales para las económicos. En Eslovaquia, Federación de observaban cambios en la imprevisibilidad. Las
simulaciones se basan en las respuestas de las
empresas pequeñas y la economía informal Rusia, Polonia, Rumania y Ucrania, las empre- empresas a la encuesta efectuada en 80 países,
(Gráfico 5). sas que consideran que sus derechos de propie- teniendo en cuenta la región, el tamaño de la
empresa y el sector.
dad gozan de protección reinvierten entre un Fuente: Estudio realizado por el Banco Mundial
Cómo incide el clima para la 14% y un 40% más de sus ganancias en sus sobre el clima para los negocios.
sociedades deberían estarlo. Mejorarlo es funda- entre el 14% y el 25% la de quienes trabajaban
PTF 41%
mental para promover el crecimiento y reducir tierras de la misma calidad, pero carecían de
la pobreza. ¿De qué forma? título de propiedad2. La reducción de los obs-
táculos a la competencia en las telecomunica-
Promoción del crecimiento ciones en los años noventa facilitó una serie de
A medida que las poblaciones aumentan, el cre- nuevas inversiones, incluso por parte de Capital 45%
cimiento económico constituye el único medio microempresarios en Bangladesh y Uganda. Nota: Origen del crecimiento de 84 países de 1960 a
duradero de mejorar los niveles de vida. Al alen- Los datos recogidos entre las empresas 2000. PTF significa “productividad total de los factores”.
Fuente: Bosworth y Collins (2003).
6 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL, 2005
Gráfico 9 A mayor presión de la competencia, mayor Un clima propicio para la inversión esti-
innovación
mula el aumento de la productividad
75
Fuerte mediante la creación de oportunidades e
40
ción de las medidas adoptadas con ese fin
reviste dos formas. En primer lugar, a nivel
30
agregado, el crecimiento económico está
Asia meridional con estrechamente vinculado a la reducción de la
20 excepción de la India Uganda pobreza (Gráfico 10).
India
En segundo término, la contribución de
10 un clima propicio para la inversión se puede
Oriente Medio y Norte de África
observar en la forma en que mejora directa-
América Latina y el Caribe mente la vida de la gente, en sus múltiples
0
Europa oriental y Asia central funciones:
África al sur del Sahara
–10
Como empleados. En el estudio La voz de los
–2 0 2 4 6 8 10 pobres, preparado por el Banco Mundial, se
Tasa promedio de crecimiento per cápita, 1981-01 llegó a la conclusión de que, para la gente
Nota: Los datos de Uganda corresponden al período de 1992–2000 y corresponden a sus pobre, conseguir un empleo —ya fuera asala-
cifras oficiales sobre el nivel nacional de pobreza por ser éstos los datos disponibles. riado o por cuenta propia— era el medio
Fuente: Chen y Ravallion (2004); Banco Mundial (2004b).
más prometedor para salir de la pobreza
Panorama general 7
(Gráfico 11). La tasa de desempleo de los Gráfico 11 Empleo por cuenta propia y trabajo asalariado: los medios de salir de la pobreza
jóvenes duplica con creces la tasa promedio Empleo por cuenta propia o negocio propio
en todas las regiones5. En muchos países en
Ingresos provenientes de salarios o sueldos
desarrollo, más de la mitad de la población Transferencias de parientes Mujeres
trabaja en la economía informal, donde las Varones
Ingresos procedentes de la agricultura,
condiciones laborales pueden ser deficientes ganadería o pesca
(Gráfico 12). El crecimiento demográfico Acceso a tierras agrícolas
previsto en los países en desarrollo refuerza Capacitación
se reducen los costos de bienes y servicios, ingresos impositivos para los Estados, y las Marruecos
incluidos aquellos que consume la población economías en crecimiento generan más
México
pobre. Por ejemplo, las mejoras en el clima impuestos. Por consiguiente, un clima que
para la inversión dieron como fruto la dismi- favorezca la inversión puede aumentar los 0 25 50 75
nución del precio de los alimentos en algunos recursos con que cuentan los gobiernos para Producción de la economía
países como Etiopía, Ghana, Kenya, Viet Nam financiar el suministro de servicios públicos informal como porcentaje del PIB
y Zambia8. Se calcula que una reducción del (incluidos los de salud y educación) y las Fuente: Schneider (2002).
8 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL, 2005
mente en los países ricos tanto como en los puede intensificar la reacción favorable de la
países en desarrollo. Las políticas deben exa- inversión ante las reformas en determinada
minarse periódicamente para reflejar los cam- área normativa. Un factor clave que ha
bios en la actividad empresarial y las enseñan- de considerarse es el impacto de las mejoras
zas extraídas de la experiencia. Michael Porter en las oportunidades para los pobres, en
ha señalado que las reformas en este campo su carácter de empleados, empresarios o
constituyen un maratón, no una carrera consumidores.
corta12, pero incluso esta afirmación puede Los gobiernos también deberían tener en
resultar insuficiente para dar una idea de la cuenta los beneficios que pueden trascender
magnitud de la tarea. a las empresas y actividades afectadas más
La experiencia internacional ofrece ideas directamente, como los efectos secundarios
valiosas acerca de los elementos fundamenta- sobre otras empresas (por ejemplo, de la
les de los procesos de reforma en este campo: inversión extranjera directa sobre las empre-
determinación de prioridades; gestión de las sas locales), otras áreas normativas (por
reformas individuales; mantenimiento del ejemplo, de los derechos sobre la tierra sobre
impulso logrado, y fortalecimiento de los el acceso a los servicios financieros) u objeti-
recursos de los gobiernos. vos sociales más amplios (por ejemplo,
mejoras en infraestructura que benefician a
Determinación de prioridades la comunidad en general y no sólo a las
El objetivo consiste en identificar las principa- empresas). También pueden derivarse efec-
les limitaciones que enfrentan las empresas. tos indirectos para los recursos del gobierno,
No existen soluciones estándar. Lo que se debe la credibilidad o el fomento del apoyo
hacer es evaluar, en cada caso, las condiciones público.
imperantes, los beneficios potenciales de las
mejoras, los vínculos con los objetivos nacio- Vínculos con objetivos nacionales o regionales.
nales o regionales, y las limitaciones que obs- Las mejoras en el clima para la inversión pue-
taculizan la ejecución. den afectar a las empresas y las actividades en
forma diferente. Por este motivo, en la deter-
Condiciones imperantes. La limitación más minación de prioridades influirá, en muchos
importante puede no ser la misma en un país casos, la importancia que los gobiernos asig-
que en otro, incluso dentro de la misma nen a los objetivos secundarios a los que un
región (Gráfico 13). Los gobiernos pueden clima propicio para la inversión puede contri-
determinarla mediante encuestas y consultas a buir: integración de las economías informales
empresas, con la salvedad de que no siempre y rurales; desarrollo del potencial de creci-
las empresas existentes reflejarán las perspec- miento de las pequeñas empresas; aprovecha-
tivas de las que puedan crearse en el futuro. miento de la apertura internacional, y moder-
Las nuevas fuentes de datos también permiten nización tecnológica de las empresas.
comparar los resultados de las políticas vigen-
tes con elementos de referencia internaciona- • Integración de las empresas informales. En
les en un número creciente de campos y esta- muchos países en desarrollo, la economía
blecer así los temas en los que se puede informal produce más del 50% del PIB. Si
mejorar. bien están menos limitadas por impuestos
y reglamentaciones, las empresas del sector
Beneficios potenciales. Cuando el objetivo es informal suelen tener derechos de
acelerar el crecimiento, una mejora que afecte propiedad más precarios y experimentar
a una gran parte de la economía tendrá, nor- mayores dificultades para acceder a los ser-
malmente, mayores repercusiones que las vicios públicos y el financiamiento. Para
reformas orientadas a una parte más redu- incorporarlas en la economía formal es
cida. Por ello es fundamental alcanzar un preciso abordar las limitaciones que más
grado razonable de estabilidad política y las afectan y reducir los obstáculos que
macroeconómica, sin el cual las reformas en impiden su integración.
otras áreas tendrán pocas posibilidades de • Integración de las empresas rurales. Las
éxito. Reforzar la credibilidad de las políticas empresas de las zonas rurales enfrentan, en
12 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL, 2005
cambios de gobierno, los progresos alcanza- Gráfico 15 Número de días que demora la inscripción
de una nueva empresa: de 2 en Australia a 203 en Haití
dos. Esas instituciones pueden desempeñar
alguna o varias de las siguientes funciones:
Australia
celebrar consultas con los interesados, coor-
dinar políticas y efectuar un examen más sis- Letonia
Gráfico 16 La falta de infraestructura y financiamiento adecuados es grave en madamente a un cuarto del PIB en algunos paí-
muchos países en desarrollo
ses latinoamericanos13. Las encuestas a empresas
demuestran que también representa una grave
América Latina y el Caribe limitación para muchas empresas en todas las
regiones. Las estrategias prometedoras incluyen
Oriente Medio y Norte de África esfuerzos para prevenir y desalentar el delito, así
como para mejorar el cumplimiento de la ley. En
África al sur del Sahara numerosos países del mundo se están tomando
medidas de policía de barrio para el manteni-
Asia meridional miento del orden público similares a las aplica-
das en la ciudad de Nueva York.
Europa y Asia central Eliminación de las expropiaciones no compensa-
das. Todos los gobiernos se reservan el derecho
Financiamiento
Asia oriental y el Pacífico de expropiar bienes privados en determinadas
Infraestructura
circunstancias, pero la preocupación ante el ejer-
0 10 20 30 40 50 60 70
cicio arbitrario de esa facultad puede anular los
Porcentaje de empresas
incentivos a la inversión. La clave consiste en
Nota En el gráfico se indica el porcentaje de empresas que señalan que el acceso al financiamiento,
así como al suministro de electricidad, las telecomunicaciones o el transporte, es un obstáculo
imponer restricciones creíbles a la expropiación
“importante” o “grave” a sus actividades. que no vaya acompañada del pago puntual de
Fuente: Encuestas del Banco Mundial sobre el clima para la inversión.
una compensación adecuada y efectiva.
chos firmes de propiedad de tierras y otros bie-
nes alienta la inversión y facilita el acceso al Regulación e impuestos
financiamiento. La experiencia recogida en un
La forma en que los gobiernos reglamentan y
número creciente de países, entre ellos Perú y
gravan a las empresas y las transacciones —en
Tailandia, pone de relieve los beneficios deri-
el interior del país y en la frontera— cumple
vados de clarificar la titularidad sobre la pro-
un importante papel en la configuración del
piedad de la tierra y contar con un eficaz sis-
clima para la inversión. Una regulación acer-
tema de registro. También son de gran
tada corrige las imperfecciones del mercado
importancia los registros de equipos y otros
que traban la inversión productiva y concilia
bienes muebles.
los intereses de las empresas con objetivos
Cumplimiento de los contratos. La certeza de que sociales más generales. Un sistema tributario
se han de cumplir los contratos celebrados racional genera los ingresos necesarios para
reduce los riesgos y los costos de las transaccio- financiar la prestación de los servicios públi-
nes y facilita el acceso al financiamiento. En cos que mejoran el clima para la inversión y
muchos países en desarrollo, más de la mitad de cumplen otros fines sociales. La difícil tarea
las empresas encuestadas desconfiaba de que los que deben acometer todos los gobiernos con-
tribunales fueran a hacer valer sus derechos de siste en alcanzar esos objetivos sin afectar las
propiedad (Gráfico 14). De acuerdo con el pro- oportunidades y los incentivos para que las
yecto Doing Business, emprendido por el Banco, empresas inviertan de manera productiva,
hacer cumplir un contrato sencillo puede demo- creen puestos de trabajo y crezcan. Aun
rar desde 48 días en los Países Bajos y casi 600 en cuando se producen tensiones entre las prefe-
Bolivia, hasta más de 1.400 días en Guatemala. rencias de las empresas y los objetivos sociales
Por esta razón, mejorar los tribunales de justicia en esta esfera, en la mayoría de los países en
es una prioridad importante, que se podría desarrollo hay un amplio margen para mejo-
complementar con otras medidas, por ejemplo, rar los planteamientos empleados sin poner
facilitando la libre circulación de datos sobre en peligro intereses sociales más generales.
reputación comercial y eliminando los obstácu-
los injustificados al uso de mecanismos alterna- Mejor regulación nacional. En muchos casos,
tivos de resolución de disputas. los gobiernos aplican reglamentaciones que no
cumplen los objetivos sociales previstos y ade-
Reducción del delito. El delito impone a las más van en detrimento del clima para la inver-
sociedades elevados costos, que llegan aproxi- sión, al imponer costos y demoras innecesarios
Panorama general 15
(Gráfico 15), dar pie a corrupción, aumentar la Gráfico 17 Las empresas suelen calificar la escasez
de personal especializado y la regulación laboral
incertidumbre y el riesgo, y crear barreras como limitaciones graves
injustificadas a la competencia. ¿A qué obede-
cen estos problemas? Principalmente, a dos Brasil
Aptitudes y educación
de los trabajadores
causas. En primer lugar, en todos los países los Zambia
sistemas de regulación son vulnerables a la China
captación de rentas por parte de empresas y
funcionarios, entre otros, lo que a menudo se Argelia
vas empresas en los mercados, también limitan reglamentación y la participación privada han
la disciplina competitiva que enfrentan las transformado las telecomunicaciones y están
empresas involucradas, lo que debilita contribuyendo a mejorar el suministro eléc-
los incentivos a la innovación y al aumento trico y los puertos. En cuanto a las carreteras,
de la productividad. Tales deficiencias pueden muchos países están logrando resultados satis-
llegar a ser graves en los países en desarrollo factorios subcontratando servicios y mejo-
(Gráfico 16). rando los mecanismos de financiamiento. Los
gobiernos también están trabajando para
Financiamiento. El problema de fondo del
mejorar la gestión de los recursos públicos, a
financiamiento surge de dificultades de infor-
fin de optimizar el rendimiento del dinero
mación, a menudo exacerbadas por la falta de
cuando financian o subvencionan servicios de
derechos de propiedad seguros. En muchos
infraestructura.
casos, sin embargo, la intervención de los
gobiernos no hace más que agravar las cosas. Trabajadores y mercados laborales
Los mercados financieros se han visto reprimi-
Una de las principales motivaciones para mejo-
dos y distorsionados por la propiedad estatal, las
rar el clima para la inversión es la creación de
barreras a la competencia y el crédito dirigido o
más y mejores empleos. Las políticas estatales
subvencionado, entre otras medidas. Los pro-
blemas consiguientes suelen perjudicar más a que afectan al mercado laboral inciden en gran
las pequeñas empresas y las que carecen de medida en ese clima, pues ayudan a poner a la
conexiones políticas. gente en contacto con puestos de trabajo acep-
Los gobiernos están tratando de resolver tables. A fin de lograr mejores resultados es
estos problemas. Los nuevos métodos recono- necesario adoptar medidas en tres frentes inte-
cen que los mercados financieros no sólo for- rrelacionados: fomentar la creación de mano de
man parte del clima de inversión para las obra cualificada, diseñar intervenciones para el
empresas, sino que también están determina- mercado laboral que beneficien a todos los tra-
dos en gran medida por el clima para la inver- bajadores y ayudar a los trabajadores a afrontar
sión que enfrentan los proveedores de servi- los cambios.
cios financieros. Por esta razón cada vez son Fomento de mano de obra cualificada. La crea-
más los gobiernos que reducen los obstáculos a ción de un clima propicio para la inversión está
la competencia, fortalecen los derechos de estrechamente vinculada al perfeccionamiento
acreedores y accionistas, crean organismos de del capital humano. Una fuerza de trabajo cali-
verificación de antecedentes crediticios y otros ficada es fundamental para que las empresas
mecanismos para abordar los problemas de adopten tecnologías más modernas y producti-
información, y mejoran la regulación bancaria. vas, y un clima más favorable a la inversión
aumenta los beneficios de la inversión en edu-
Infraestructura. El problema fundamental en
cación. El apoyo estatal a la educación y la
relación con la infraestructura surge de la posi-
capacitación afecta las perspectivas de las per-
ción dominante en el mercado que conllevan las
sonas y la capacidad de las empresas para bus-
economías de escala. Sin embargo, los intentos
car nuevas oportunidades. Muchas empresas
por solucionarlo dejando la provisión de infraes-
de los países en desarrollo mencionan la capa-
tructura en manos de monopolios del sector
citación y la educación insuficientes de los tra-
público a menudo han empeorado la situación.
bajadores como un serio obstáculo a sus opera-
Con frecuencia, la propiedad y la regulación esta-
ciones (Gráfico 17). Los gobiernos deben
tales se han usado en pos de objetivos que nada
tomar la iniciativa de ofrecer una educación
tienen que ver con la prestación eficiente de ser-
más integradora y adecuada a las necesidades
vicios: por lo general, han favorecido a algunos
de personal especializado de las empresas, for-
grupos, en detrimento del interés general, y han
talecer los mecanismos de garantía de calidad
generado nuevas fuentes de ineficiencia. Las
y crear un clima favorable a la inversión para
pequeñas empresas y las comunidades pobres
los proveedores de servicios de educación y
suelen ser las más perjudicadas por esos métodos.
capacitación.
Al igual que en el caso del financiamiento, la
clave consiste en crear un clima favorable a la Diseño de intervenciones para el mercado
inversión para los proveedores de servicios de laboral que beneficien a todos los trabajado-
infraestructura. La competencia, una mejor res. Por lo general, la regulación de los merca-
Panorama general 17
dos laborales tiene por objeto ayudar a los tra- Gráfico 18 El valor agregado en la industria manufacturera en un solo país puede
superar con creces el total mundial del financiamiento oficial neto para el desarrollo
bajadores, pero los sistemas mal concebidos
desalientan a las empresas de crear empleo y 500
contribuyen a la expansión de una mano de China
Otras pueden considerarse una forma de centren en las causas de los problemas antes
“segunda mejor alternativa”, en vista de la len- que en los síntomas, empleen instrumentos
titud en abordar las condiciones fundamenta- acordes con sus fines, impongan disciplina a
les, mientras que otras tienen por objeto acele- los beneficiarios, se apliquen en forma trans-
rar el crecimiento promoviendo determinadas parente y se evalúen periódicamente.
industrias. Cualquiera que sea su justificación,
todos esos planes deben encontrar el rumbo Reglas y normas internacionales
en medio de las demandas heterogéneas e El caudal de reglas y normas internacionales
interesadas de numerosas empresas, presiones relativas al clima para la inversión aumentó en
para apropiarse de las rentas, y otros factores forma exponencial en los últimos decenios.
que pueden llevar las políticas al fracaso. Actualmente hay más de 2.200 tratados de
Si bien los gobiernos efectúan intervencio- inversión bilaterales y más de 200 acuerdos de
nes selectivas desde hace siglos, un examen de cooperación regionales. También existe una
la experiencia internacional indica que no hay multitud de instrumentos multilaterales nue-
estrategias infalibles. Algunos países de Asia vos y propuestos sobre temas que van desde el
oriental parecen haber aplicado con éxito comercio, los sobornos y el buen gobierno de
intervenciones selectivas, aunque estudios las empresas hasta la tributación y la regula-
recientes indican que la contribución de esas ción ambiental y laboral. Los acuerdos inter-
medidas puede haber sido relativamente limi- nacionales cumplen un papel indiscutible en
tada. La experiencia también demuestra que la reducción de las barreras al comercio y la
es muy difícil imitar esos modelos en otros inversión internacionales, pero también
lugares en la actualidad, cuando la situación podrían contribuir a mejorar el clima para la
internacional es muy diferente. En general, los inversión de tres formas más amplias: aumen-
intentos de los gobiernos por elegir las mejo- tando la credibilidad a fin de reducir los ries-
res estrategias han resultado desalentadores. gos, armonizando reglas y normas para bajar
Los esfuerzos por atraer a los inversionistas los costos, y abordando los efectos secunda-
mediante la exoneración temporal de impues- rios que trascienden un país. Las tres presen-
tos u otros incentivos especiales también han tan ventajas y desventajas.
tenido resultados dispares. Aun cuando se
incremente la inversión en la industria a la Aumento de la credibilidad. Al incrementar
cual se orientó la intervención, es difícil saber los costos derivados del cambio de dirección
si los alicientes eran necesarios o fueron efica- de las políticas de un gobierno, contraer obli-
ces en función de los costos. Más aún, hay gaciones internacionales puede reforzar la
muchos ejemplos de intervenciones selectivas credibilidad de esas políticas y traducirse en
tremendamente desacertadas que, en el mejor un aumento de las inversiones. Sin embargo,
de los casos, representaron un desperdicio de por definición, esa postura tiene como des-
recursos públicos, pero en otros provocaron ventaja la pérdida de flexibilidad normativa,
grandes distorsiones que perjudicaron el de modo que los compromisos deben estu-
clima para la inversión y desviaron la atención diarse detenidamente. Las estrategias que
de mejoras más amplias. implican la asunción de los compromisos más
Incluso en las circunstancias más favora- firmes —aquellos que permiten a las empresas
bles, los resultados de muchas intervenciones hacer cumplir a los gobiernos, directamente
selectivas parecen ser aleatorios. Cuanto más mediante el arbitraje internacional obligato-
ambicioso el objetivo y más deficiente la ges- rio, los compromisos asumidos en los trata-
tión pública, menores son las posibilidades de dos— pueden reforzar la credibilidad, pero se
éxito. Ello indica que las intervenciones selec- beneficiarían de los esfuerzos actuales por
tivas deben ser analizadas con cuidado y no mejorar la transparencia del proceso de arbi-
deben ser consideradas como sustitutos de traje. Las estrategias que dependen más de la
mejoras más amplias en el clima para la inver- preocupación de los gobiernos por su reputa-
sión. Los riesgos de tales estrategias pueden ción también pueden contribuir a la credibili-
reducirse cerciorándose de que los planes ten- dad de las políticas, pero sus efectos depende-
gan objetivos y fundamentos claros, se con- rán de la voluntad de los participantes en el
Panorama general 19
importante ayuda en forma directa. En ambas requieren medidas que restrinjan los méto-
áreas hay margen para mejorar. dos impulsados por la oferta y medidas más
cuidadosas aún para asegurar que las solu-
Asistencia para el desarrollo encaminada a ciones recomendadas se adapten bien a las
mejorar el clima para la inversión. Alrede- condiciones locales. Los servicios de asisten-
dor de una cuarta parte de la asistencia ofi- cia técnica organizados por múltiples
cial para el desarrollo, es decir, aproximada- donantes están asumiendo una importancia
mente US$21.000 millones al año, se orienta creciente en varios campos relacionados con
a respaldar mejoras en el clima para la inver- el estímulo a la inversión y ofrecen oportu-
sión, y el grueso de esa suma se destina al nidades de potenciar los recursos y los cono-
desarrollo de infraestructura16. La asistencia cimientos especializados en áreas determi-
técnica puede ser uno de los recursos más nadas, así como de mejorar la eficacia global
valiosos para ayudar a los gobiernos a mejo- de la asistencia.
rar el clima para la inversión y, sin embargo,
apenas representa el 13% de la asistencia en Apoyo directo a las empresas y las transaccio-
esa esfera. Hay margen para prestar más nes. Un apoyo de esta naturaleza bien conce-
apoyo de esta índole y hacerlo con mayor bido puede complementar otras medidas
eficacia. A fin de aumentar la eficacia se encaminadas a mejorar el clima para la inver-
Notas
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