Informe Ev SE Colombia

Evaluacin de Sistemas Educativos: Colombia
El programa Evaluacin de Sistemas Educativos es un proyecto comn de la Fundacin Centro de Estudios en Polticas Pblicas (CEPP) y de la Fundacin Konrad Adenauer (FKA). Responsables: Gustavo F. Iaies (CEPP) Wilhelm Hofmeister (FKA) Fundacin Centro de Estudios en Polticas Pblicas (CEPP)
Alsina 1441 4to 401 1088 Buenos Aires / Argentina E-mail: direccion@fundacioncepp.com.ar Tel. (++54 11) 4383 5538 5530 5546
Fundacin Konrad Adenauer (FKA)

Praa Floriano 19 30 andar 20031-050 Rio de Janeiro / Brasil E-mail: konrad@adenauer.org.br Tel. (++55 21) 2220 5441
Informe del Sistema Educativo de Colombia
Octubre 2005
INDICE
Pg. INTRODUCCIN RESUMEN EJECUTIVO: PRESENTACION GENERAL DEL INFORME Consideraciones Preliminares Anlisis de cada uno de los subsistemas En Sntesis INFORME DE CONTEXTO INFORME DE CADA UNO DE LOS SUBSISTEMAS Subsistema de Gobierno 1) Clave de Anlisis 2) La autonoma del gobierno educativo respecto de otros actores del entorno 3) El control del gobierno educativo sobre el resto de los subsistemas 4) Oportunidades y obstculos de la poltica educativa Subsistema de informacin y evaluacin de la calidad educativa 1) Clave de Anlisis 2) Introduccin al subsistema de Informacin 3) Caractersticas/Componentes del sistema de informacin 4) Cuestiones generales sobre el subsistema de informacin 5) Introduccin al subsistema de evaluacin de la calidad educativa 6) Principales aspectos del Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad 7) Participacin en estudios internacionales 8) Cuestiones generales sobre el subsistema de evaluacin de la calidad educativa Subsistema de Financiamiento 1) Clave de anlisis 2) Introduccin 3) Distribucin de funciones 4) Falta de autonoma municipal en la definicin del financiamiento 5) Descentralizacin y financiamiento municipal 8 8 8 9 13 15 24 24 24 24 27 29 31 31 31 32 33 34 35 35 36 37 37 37 39 40 41
6) Sistemas de participaciones: Incentivos 7) Otras fuentes de financiamiento 8) Reflexin general sobre el subsistema de financiamiento. Autonoma municipal o sectorial?
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Subsistema de Currculum y prcticas 1) Claves de anlisis 2) Introduccin 3) Gestin Institucional 4) Flujos de alumnos en el sistema 5) Asignacin de recursos 6) Asistencia Tcnica 7) Evaluacin 8) Anlisis del subsistema Subsistema de Recursos Humanos 1) Claves de anlisis 2) Introduccin 3) Situacin general 4) Conclusiones ANEXOS Sitios Web Leyes Decretos Resoluciones Publicaciones Informe de especialistas Documentos impresos y otros documentos Presentacin de las matrices de anlisis y de la grilla general CREDITOS
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INTRODUCCIN
Evaluacin del Sistema Educativo de Colombia Este informe resume los principales elementos del dispositivo de evaluacin del sistema educativo de Colombia, realizado por el Consorcio Latinoamericano de Evaluacin de los Sistemas Educativos (CLESE), entre los meses de Marzo y Junio del 2005. A fin de llevar adelante el Proyecto de Evaluacin de Sistemas Educativos de Latinoamrica, seis pases han constituido el CLESE. El mismo est integrado por los viceministros responsables de la educacin Bsica de Chile, Brasil, Argentina, Colombia, Mxico y Costa Rica, quienes sern la voz y los representantes de los sistemas educativos de dichos pases. Esta organizacin ha sido creada especialmente para la evaluacin de los sistemas educativos de la regin y su base constitutiva radica en el compromiso asumido por cada uno de los viceministros. El CLESE es representado por el coordinador tcnico, el Lic. Gustavo F. Iaies, del Centro de Estudios de Polticas Pblicas, centro que ser encargado de la ejecucin, desarrollo y presentacin de informes y resultados del proyecto. Este proyecto ha contado con la financiacin y el apoyo tcnico de la oficina de Brasil de la fundacin Konrad Adenauer. Metodologa de Trabajo La evaluacin se ha realizado con una herramienta diseada por el propio consorcio de la que se presentar a continuacin una sntesis de sus definiciones metodolgicas y conceptuales. El programa parte del supuesto de que resulta fundamental poner el acento en el anlisis de los elementos estructurales de los sistemas para comprender su posibilidad de impacto sobre las polticas que se pretenden implementar. Desde ese supuesto, se propone evaluar la pertinencia de los sistemas educativos con los objetivos de poltica propuestos en cada caso. Entendemos por sistema educativo al conjunto de instituciones y actores (tanto individuales como colectivos) que participan de la transmisin de saberes y disposiciones certificados como pblicamente relevantes. La idea de pensar a los sistemas mismos, como un elemento constitutivo de las estrategias de poltica, obliga a evaluarlos en funcin de las prcticas que promueven y las que intentan inhibir.
En este sentido, la herramienta de evaluacin pretende plantear un anlisis de los elementos constitutivos y organizadores del funcionamiento ordinario de los sistemas, en la bsqueda de una lgica comn, de cierta sinergia, entre los elementos ideolgicos, pedaggicos, polticos y financieros. Es decir, cules son los niveles de coherencia entre los parmetros organizadores de los sistemas, de modo que, en un sentido muy general, el propio sistema protagonice el proceso de plasmacin de los objetivos propuestos. Se trata de construir una herramienta capaz de leer y analizar los valores e incentivos que la propia organizacin que el sistema presenta, es decir, de qu modo su propia conformacin tensiona sus objetivos. Estamos desarrollando una herramienta de evaluacin de estructuras y no de polticas. Por lo tanto, desde el punto de vista metodolgico, se trata de un abordaje estructural. Es decir, vamos a revisar el ordenamiento del sistema como tal, para comprender los modos en que el mismo condiciona las polticas educativas. Hemos obviado el anlisis de impacto como metodologa, incluso el trabajo de encuestas en el interior del sistema, porque hemos pensado el mismo como una herramienta para tomadores de decisiones. En tal sentido, no podemos hacer del sistema una caja negra, porque es sobre l que los actores debern intervenir. Se han definido cinco subsistemas que aparecen como aquellos que tienen mayor capacidad de orientar y dirigir el sentido de las polticas. Salvo el subsistema de currculum y prcticas, los restantes no parecen exclusivos de los sistemas educativos, sino que podemos decir que son comunes a los sistemas pblicos de mano de obra intensiva. Es decir, aquellos en los que el estado es el productor fundamental del servicio pblico que se presta, como ocurre tambin en los casos de salud o seguridad. Los subsistemas elegidos son, a nuestro criterio, los que permiten caracterizar e influir en la orientacin general del sistema educativo. Ellos son: 1) Gobierno, 2) Informacin y Evaluacin 3) Financiamiento Educativo, 4) Currculum y Prcticas Pedaggicas y 5) Recursos Humanos. En cada uno de los subsistemas vamos a poner el acento en las normas que los rigen o que se aplican sobre ellos; observaremos si en la prctica, esas reglas formales se cumplen, o si son reemplazadas por otras informales. Tambin es importante indagar cules son los actores claves en cada uno de los componentes de los subsistemas y cules son los recursos, de todo tipo, con que se cuenta. En sntesis, el dispositivo que se intenta construir se propone evaluar la arquitectura organizacional de los sistemas, en funcin de los objetivos que se persiguen. La decisin de trabajar en un dispositivo de estas caractersticas supone una valoracin de los sistemas como una herramienta fundamental para la instalacin de unos determinados objetivos.
RESUMEN EJECUTIVO: PRESENTACIN GENERAL DEL INFORME

1) Algunas primeras conclusiones El sistema educativo de Colombia se encuentra inmerso en un intenso proceso de transformacin y de reforma que se inici con el cambio constitucional de 1991 y el proceso de descentralizacin administrativa del estado. Este proceso se expresa en la actual poltica de gobierno, denominada Revolucin Educativa. Esta reforma debe ser entendida en el marco de un proceso general de recuperacin del control poltico del estado nacional, que lidera el poder ejecutivo. La visin de algunos de los actores polticos (parlamentarios, acadmicos y dirigentes en general) es que el modelo que se intenta implementar es producto de los acuerdos polticos de la dcada de 1990, plasmados en la nueva constitucin. Los mismos encontraron en la desconcentracin, un modo de integrar distintos grupos al sistema poltico y a la gestin estatal. En ese marco, se plantea la construccin de un modelo de Estado desconcentrado en lo administrativo, integrador en lo poltico, capaz de generar la posibilidad de que diferentes sectores asuman el control de la gestin estatal en las distintas jurisdicciones del pas. El signo de esa reforma fue la integracin poltica. Pero al final de la dcada de1990, ese proceso encontr al Estado nacional jaqueado en su posibilidad de dar respuestas a las demandas de la sociedad, por la aparicin de problemas de gestin propios de las descentralizaciones tcnicas, as como problemas polticos, por ejemplo, el control del territorio, del gasto, etc. En este marco, el desafo es mantener el proceso descentralizador, pero ordenando la gestin estatal. La Revolucin Educativa puede ser analizada como parte de un proceso destinado a recuperar la capacidad del Ministerio Nacional de direccionar un proyecto educativo para el pas; un esfuerzo de ordenamiento, de regulacin, de recuperacin de un rol conductor del sistema para el Ministerio de Educacin Nacional. Tal como afirmbamos anteriormente refirindonos al estado en general, el estado educativo tampoco contaba, al comenzar este proceso, con el conjunto de los dispositivos tcnico-administrativos para implementar el nuevo modelo que se est generando. As como el estado enfrentaba dificultades para contar con herramientas que permitieran garantizar la seguridad y el orden, del mismo modo, la implementacin de un proyecto educativo nacional requiri de sistemas de informacin y administracin, herramientas pedaggicas, entre otros recursos, que se encuentran en proceso de construccin.
Parece observarse una gran vitalidad del Ministerio de Educacin en el impulso a los procesos de reforma, aunque esa audacia y conviccin transformadora muestra saludables instancias de revisin y negociacin ante algunas de las dificultades u obstculos que van apareciendo. Esta audacia y conviccin del equipo ministerial no se traduce en una poltica de comunicacin equivalente en cuanto a mstica y pasin. No aparece un relato de la Revolucin Educativa que trascienda lo tcnico, incluso, en sus versiones para distintos actores. Parece necesario generar dispositivos y mensajes a la sociedad y a los actores del sistema, que permitan construir grados de adhesin dentro del propio sistema, en la opinin pblica y en ciertos mbitos de las elites acadmicas y polticas. El eje estructural de la actual reforma, ms all de su condicin estratgica, no parece brindar las mejores posibilidades para motivar a actores de distinto nivel y vinculacin con el sistema. Sin duda, el mediano plazo muestra algunos escenarios de incertidumbre poltica que requieren prestar especial atencin sobre sus eventuales impactos sobre la poltica educativa. Podramos definir el nuevo modelo enumerando algunas de sus caractersticas principales: Un nuevo modelo de financiamiento asociado a cpitas efectivas por departamento o municipio, que pretende mejorar la eficiencia y racionalidad del gasto. Una nueva relacin con los departamentos y municipios, a partir de la dotacin de mayor autonoma, y la acreditacin de las capacidades de los mismos para asumirlas. Un nuevo esquema de ordenamiento de la carrera docente, que le da al Estado nacional mayor control. Un nuevo rol para el sistema de evaluacin, pensado como herramienta de informacin a la demanda y de instalacin de la cultura de la evaluacin en el sistema. La cesin de mayor autonoma a las escuelas y su confrontacin con la informacin de las evaluaciones censales. Un currculum por competencias que asocia los dispositivos de evaluacin a las capacidades de los alumnos, de un modo observable y de accin sobre la realidad. 2) Anlisis de cada uno de los subsistemas En cuanto a los subsistemas que se han seleccionado para analizar la estructura del sistema educativo y su posibilidad de cumplimiento de los objetivos del programa, podemos decir que: Subsistema de Gobierno de las Instituciones Educativas
El Ministerio de Educacin parece contar con importantes herramientas de control y los consensos necesarios para la gestin de la Revolucin Educativa. Tanto los principales bloques parlamentarios, como la mayora de los funcionarios de los departamentos y municipios, y los actores docentes y directivos del sistema, muestran un razonable grado de apoyo hacia la poltica educativa o al menos, le otorgan autonoma o iniciativa para el avance de su implementacin. Al interior del Ministerio de Educacin nacional se observa un interesante grado de cohesin y apoyo sobre los principios de la reforma macro y de la Revolucin Educativa en particular. El equipo se muestra motivado y alineado detrs de la figura de la ministra. Aparecen algunos actores y elementos que pueden presentar complicaciones, tales como el sindicato, algunos sectores de resistencia, o las instancias judiciales (puede tomarse como ejemplo de ello lo ocurrido con la evaluacin docente). En tal sentido, la construccin de la sustentabilidad de mediano plazo, parece necesitar de la implementacin del programa en curso. Es preciso prestar especial atencin a los escenarios de futuro dado que, en caso de que las coyunturas polticas no garanticen la continuidad de las actuales condiciones, apareceran riesgos en aquellos aspectos que no se encuentren debidamente institucionalizados, incorporados a las prcticas cotidianas, o en los que los actores no encuentran beneficios evidentes en sus posiciones. En tal sentido, parecera muy positivo para el programa la aparicin de un actor colectivo capaz de dotar de cierto apoyo en el tiempo al programa. Subsistema de Informacin y Evaluacin
El Subsistema de Informacin constituye una de las columnas vertebrales del modelo educativo puesto en marcha. El manejo de la informacin por parte del Ministerio Nacional y la asociacin del uso de los recursos a indicadores objetivos, parece un interesante modo de ordenamiento, y de recuperacin de la gobernabilidad sobre el sistema. La generacin de un sistema de informacin propio, que reporte informacin administrativa y no estadstica, como el del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), puede darle una gran fortaleza al modelo. El riesgo reside en que dicho subsistema de informacin se encuentra en proceso de construccin y an se observan inconsistencias en sus productos. Parece prudente realizar una cuidadosa revisin de las herramientas utilizadas en funcin de la pertinencia y confiabilidad de la informacin obtenida, dado el lugar estratgico que tiene este Subsistema para el conjunto de la estrategia educativa. En cuanto al Subsistema de Evaluacin, parece slido en su conformacin, ms all de las revisiones y mejoramientos que se le puedan realizar. La veracidad, autenticidad y confiabilidad de los resultados dependen de muchos
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elementos valiosos de progreso de la educacin en este pas. Este subsistema puede considerarse como pieza clave del modelo de calidad, y en ese sentido, parece necesario revisar el caudal y la cantidad de informacin que reporta. Si la expectativa respecto de los resultados de la evaluacin es catalizar procesos por el lado de la oferta y la demanda, convendra pensar y consensuar con los actores, el modelo de reportes que cada uno requiere para funcionar de un modo activo en el sistema. En ese sentido, parece importante reconocer los lmites en la diversidad de informacin que puede reportar un sistema de evaluacin nacional, as como profundizar otros dispositivos de escala local. Subsistema de financiamiento
La modalidad de financiamiento por cpitas a unidades administrativas desconcentradas, puede considerarse como una herramienta apropiada para dotar al modelo de financiamiento de una lgica que lo vincule con el logro de una mayor equidad, al menos en lo que se refiere a captacin de matrcula y retencin de la misma. No aparecen estmulos que vinculen especficamente el uso de los recursos con el mejoramiento de la calidad. Al mismo tiempo, la frmula de financiamiento y el manejo del fondo compensador, brindan al Ministerio de Educacin un mayor control de los recursos, en relacin con el Ministerio de Hacienda. Finalmente, el manejo de dicho fondo compensador en la transicin hacia el modelo de cpitas, parece ser el principal riesgo del propio esquema de financiamiento. Su extensin en el tiempo y la falta de un mayor rigor de su uso en el mediano plazo, puede debilitar algunos de los beneficios de la estrategia en su conjunto, en trminos de estmulos e incentivos. Subsistema de Currculum y Prcticas Educativas
La estrategia de enseanza aprendizaje propuesta, aparece definida como crculo de calidad. En este sentido, el modelo encuentra una significativa fortaleza en el hecho de contar con una hiptesis clara respecto del motor de mejoramiento del sistema. El supuesto consiste en informar a los padres y a la propia comunidad educativa, de modo que se genere una cierta presin sobre la oferta hacia la mejora. Ese modelo cuenta con algunas herramientas que pretenden neutralizar los riesgos que el mismo puede generar para los objetivos de retencin y administracin del sistema. Entre esos ejemplos, podemos observar el sistema de asignacin de escuelas a los alumnos y la exigencia mnima de promocin a las mismas. Por ltimo, la poltica hace una apuesta significativa a la idea de crculo de calidad como crculo virtuoso. Si el mismo terminara funcionando en sentido
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inverso, el Ministerio parecera haber cedido una cantidad importante de herramientas, lo que le impedira actuar en polticas correctivas. Elementos como las estrategias de supervisin, o la poltica de actualizacin de docentes, por ejemplo, parecen haber quedado planteadas fuera del marco de control del Ministerio Nacional y de las secretaras desconcentradas. Ms all de la lgica central del crculo, existe una profusin de programas de mejoramiento de la calidad propuestos por el ministerio, pero que no constituyen una nueva lgica de organizacin del dispositivo, sino que se sobreponen sobre la idea conceptual presentada. El modelo de las escuelas concesionadas, aplicado por el equipo en Bogot, parece mostrar una interesante evolucin del dispositivo general implementado. Subsistema de Recursos Humanos
El Subsistema de Recursos Humanos se encuentra inmerso en una transicin hacia un nuevo modelo de carrera laboral. En la misma, se cuenta con incentivos acadmicos, como principal motor de ascenso y circulacin dentro de la profesin. El logro acadmico est concebido de un modo individual y no se plantea en relacin con los resultados de la escuela. Este modelo incorpora algunas innovaciones de enorme capacidad transformadora, como el hecho de no limitar a perfiles provenientes de la carrera docente el ingreso a la misma, y la idea de que la mejora acadmica reporta resultados econmicos sin necesidad de que est asociada a un cambio de tarea (particularmente es el caso de los maestros que no necesitan abandonar el aula). Desde una mirada poltica, el nuevo modelo aparece como una interesante herramienta de control y gobernabilidad del sistema por parte del Ministerio de Educacin Nacional. Este modelo aporta al funcionamiento de la educacin colombiana, un alto grado de certidumbre, una interesante capacidad de planificacin y una gran gobernabilidad sobre su funcionamiento y operacin. Sin embargo, hasta el momento el Ministerio Nacional y las secretaras desconcentradas no parecen contar con los sistemas de informacin y gestin que les permitan ejercer efectivamente el gobierno del mismo. Por otra parte, no aparecen actores del sistema que se vean claramente beneficiados por el nuevo modelo, y en ese sentido, no se entiende la razn por la que intentaran defenderlo, despus de la gestin. En tal sentido, reviste importancia la constitucin de algn actor del sistema capaz de percibirse como beneficiario y, eventualmente, constituirse en defensor del programa, en algn grado. Por ltimo, el nuevo modelo de carrera parece poner al Ministerio en un enfrentamiento poltico frontal con el sindicato, mostrando victorioso al Ministerio hasta el momento. Pero esa pelea debe ser comprendida como una
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luz amarilla para la sustentabilidad del modelo en el tiempo, dado que, por lo estratgico y esencial de la cuestin, esta confrontacin puede ser vista como la batalla del cambio de modelo educativo en Colombia, al menos, en los trminos planteados por este programa. 3) En sntesis La Revolucin Educativa aparece como un interesante dispositivo de poltica pblica, porque propone avances en la reforma educativa sobre puntos estratgicos del sistema educativo, y aumenta la gobernabilidad del Ministerio Nacional y las instancias desconcentradas de la poltica educativa. Ms all de sus aspectos puntuales, parece claro que el sistema educativo colombiano posterior al programa tendr mejores posibilidades de ser gobernado y direccionado en polticas complejas, por el desarrollo de algunos dispositivos y herramientas estructurales. Entre los aspectos que muestran mayores avances, ms all que requieran su consolidacin, aparecen: La introduccin de una lgica para el modelo de financiamiento que cuenta con incentivos claros. La adopcin de una estrategia poltico-pedaggica para el mejoramiento de la calidad. El aumento sustantivo de la capacidad de gobierno del sistema por parte del Ministerio de Educacin. La definicin de la implementacin de un modelo de carrera docente centrado en el mrito y dotado de transparencia en sus procesos de seleccin, capacitacin y promocin. El mejoramiento de las capacidades tcnico-polticas del Ministerio Nacional y de las secretaras de educacin de los departamentos y municipios. La generacin de un dispositivo nacional de informacin administrativa. El grado de avance del programa muestra sus potencialidades y la posibilidad de garantizar su sustentabilidad ms all de la presente gestin poltica en el gobierno nacional. Sin embargo, aparecen algunas luces amarillas que resulta necesario mirar con atencin. Las mismas han sido enumeradas pero pueden establecerse prioridades. Es preciso concretar alianzas con actores que encuentren ventajas objetivas para su propio rol dentro de la reforma. Es preciso definir la implementacin de los dispositivos de transicin del modelo financiero, con el objeto de que los incentivos propios del modelo tengan verdadero efecto. Parece necesario prestar especial atencin al mejoramiento del sistema de informacin y a los sistemas de reporte de los resultados de las evaluaciones de calidad. Es preciso revisar la convivencia de dispositivos de equidad y de calidad, que puedan neutralizar los efectos entre ambos.
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Es preciso dotar al programa de un dispositivo de comunicacin que construya una mstica y un relato para el programa. En sntesis, la reforma educativa parece encontrarse en condiciones de producir importantes avances para la educacin colombiana. La reduccin o neutralizacin de los riesgos indicados pueden resultar un importante aporte a la sustentabilidad del modelo, en caso de poder garantizarse. En este escenario, se observan condiciones que permitiran producir los correctivos y ajustes necesarios.
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INFORME DE CONTEXTO Datos generales del pas. Poblacin (serie histrica), superficie, minoras tnicas significativas, principales rubros de la actividad econmica, ciudades importantes, poblacin rural y urbana, poblacin con NBI. Flujo migratorio. Colombia es un pas con una superficie de 1.141.748 Km2, con costas limtrofes sobre el Mar Caribe y el Ocano Pacfico. Limita con Panam, Venezuela, Brasil, Per y Ecuador. Forma parte de Colombia el archipilago de San Andrs y Providencia, localizado frente a Nicaragua, en el Mar Caribe. Cuenta con 34 parques naturales y una variedad completa de climas durante todo el ao, determinada por su altura con relacin al nivel del mar. Su poblacin actual es de 45.325.000 habitantes, en tanto que en 1985 era de 26.525.670 habitantes. De estos 45 millones1, el 49,6% son hombres y el50.4% mujeres. En cuanto al mbito de la poblacin, el 71,1% es urbana y el 28.9% es rural. Los estudios realizados por el Ministerio de Salud de Colombia, la Organizacin Mundial de la Salud y la Organizacin Panamericana de la Salud, reflejan que hay unos 2.944.328 adultos mayores de 60 aos. La tasa neta de natalidad es de 24,4 por mil habitantes, y la tasa neta de mortalidad es de 5,79 por mil habitantes. La tasa de mortalidad infantil por cada mil nacidos (cifras al ao 2.000) es de 21. Dichos estudios tambin revelan que la tasa de crecimiento demogrfico anual es de 1,87, y la esperanza de vida al nacer masculina es de 67,3 aos, mientras que la femenina es de 74,3 aos. La tasa de analfabetismo de la poblacin general es de 8,6, especificndose en una tasa de analfabetismo masculino de 8,7 y de anafalbetismo femenino de 8,9. tnicamente, la poblacin de Colombia est compuesta por el 58% de mestizos, el 20% de blancos, el 14% de mulatos, un 4% de negros, un 1% de indgenas y un 3% de otros grupos2. Tres cadenas montaosas paralelas pertenecientes a la cordillera de Los Andes atraviesan, de sur a norte, el centro y el occidente del territorio colombiano. All se concentra la mayor parte de las grandes ciudades y, por lo tanto, la inmensa mayora de la poblacin. Las principales ciudades son Bogot, D.C., la ciudad capital y centro poltico y econmico por excelencia, con una poblacin aproximada de 7,5 millones de habitantes; la siguen Cali, con 2.316.655 habitantes, Medelln con 2.049.131 habitantes, Barranquilla con 1.332.454 habitantes. Administrativamente, el pas est dividido en 32
http://www.colombia.com/colombiainfo/estadisticas/. El pas se halla en el proceso de elaborar un nuevo censo lo cual permitir tener cifras precisas; http://www.banrep.gov.co/estad/dsbb/pobl_001.xls. DANE, Direccin de Censos y Demografa. Grupo de proyecciones.
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http://www.colombia.com/colombiainfo/estadisticas/
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departamentos, 4 distritos (distrito Capital de Bogot y los distritos tursticos de Cartagena, Barranquilla y Cartagena), y 1.099 municipios3. Geogrficamente, Colombia est dividida en cinco regiones naturales: La Atlntica o del Caribe, que incluye los departamentos de la Costa Atlntica; la Andina, cuyos departamentos estn ubicados en la Cordillera de los Andes, es la zona ms poblada del pas y presenta el mayor desarrollo econmico e industrial; la Pacfica, incluye los departamentos que limitan con el ocano Pacfico, tiene una fuerte presencia indgena y negra; la Orinoqua, integrada por departamentos con una geografa de llanura, surcados por grandes ros, es una zona muy poco poblada; y la Amazona, cuyos departamentos, tambin poco poblados, son fundamentalmente selvticos, con poblacin indgena, muy ricos en biodiversidad y recursos naturales. En la dcada de 1980, Colombia era ya un pas predominantemente urbano con 30 ciudades que tenan ms de 100.000 habitantes y 180 municipios con ms de 25.000 habitantes. Para ese entonces, la relacin campo-ciudad se haba revertido ya con relacin a aquella de 1950 en la cual la poblacin rural alcanzaba el 70% en tanto que la urbana el 30%. Adems de los cuatro distritos, hoy Colombia cuenta con 42 municipios con ms de 100.000 habitantes. Historia poltica de los ltimos 20 aos. Partidos en el gobierno, acuerdos polticos generales, hechos sobresalientes, equilibrios en las cmaras, relacin entre poderes, acontecimientos sobresalientes. Colombia es una Repblica Democrtica con elecciones presidenciales por perodos de cuatro aos. Hasta 1991 su administracin pblica fue predominantemente centralizada. Desde 1910 hasta el presente, la tradicin democrtica ha prevalecido, con excepcin del perodo 1953 - 1958, cuando se instaur la dictadura de Gustavo Rojas Pinilla. Los partidos polticos tradicionales han sido el Partido Liberal y el Partido Conservador. Entre las dcadas de 1950 y 1960 Colombia vivi la llamada violencia generada por conflictos en la zona rural entre liberales y conservadores. Como mecanismo de solucin a estos conflictos polticos y a aquellos generados con la dictadura militar, los dirigentes de los partidos decidieron alternar cada cuatro aos el poder, en cabeza del Presidente, durante un perodo de 16 aos entre 1958 y 1974; este perodo se denomin El Frente Nacional. La participacin de miembros del partido contrario en el gobierno fue una constante durante el Frente Nacional. La izquierda estuvo representada por el Partido Comunista en forma activa entre las dcadas de 1930 y 1980, pero sin gran peso electoral. Posteriormente el Partido Comunista se fusion con fracciones de izquierda y de grupos ex militantes de la guerrilla. Despus del Frente Nacional, la Presidencia de la Repblica ha estado encabezada por representantes del Parido Liberal, del Conservador o ms recientemente por Presidentes llamados Pluripartidistas, una tendencia que surge ante el debilitamiento y el desgaste poltico de los partidos tradicionales.
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Fuente: Departamento Nacional de Planeacin DNP-
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Sin embargo, nominalmente todos los Presidentes han venido de la orilla del Liberalismo o de la del Conservadorismo. Adicionalmente a esta corriente formal en Colombia se fue gestando una guerrilla, inicialmente con orientacin de izquierda, como en otros pases de Amrica Latina, originada en un reducto de los grupos creados por las luchas agrarias del perodo de La Violencia y otra fraccin guerrillera como una manifestacin armada de la izquierda de los aos 70. Muchos grupos guerrilleros terminaron mezclndose, hacia los 80, con el auge econmico del narcotrfico, el cual se haba iniciado a finales de los 60 con la siembra ilegal y el contrabando de marihuana y luego de coca. Como reaccin ante la accin violenta de la guerrilla a comienzos de la dcada de 1980, surge otro grupo armado ilegal, de tendencia derechista, denominado paramilitares. En los ltimos 20 aos, la historia poltica y social de Colombia ha estado mezclada por la accin de los partidos tradicionales, representantes del multipartidismo, los grupos de izquierda, la guerrilla, el narcotrfico y los paramilitares. La dcada de 1980 se caracteriza por un debilitamiento del Estado ante los diferentes problemas sociales, polticos y econmicos del pas, el debilitamiento del liderazgo poltico de los partidos tradicionales y la tendencia hacia el pluripartidismo. El siguiente cuadro ilustra la sucesin de gobernantes en el pas desde 1980: Presidente Belisario Betancour Virgilio Barco V. Csar Gaviria T Ernesto Samper Andrs Pastrana lvaro Uribe Partido Periodo Tipo de eleccin Pluripartidista Liberal Liberal Liberal Pluripartidista (coalicin) Pluripartidista. Gran apoyo conservador
Convservador 1982-1986 Liberal Liberal Liberal Conservador Origen Liberal. (Primero Colombia) 1986-1990 1990-1994 1994-1998 1998-2002 2002-2006
El gobierno de Betancour (1982-1986) se preocup sensiblemente por reformar las estructuras sociales y econmicas, as como por desarrollar acciones proactivas por la bsqueda de la paz para los colombianos. Los grupos guerrilleros sobresalientes en ese momento eran el M-19, de orientacin izquierdista, cuyos militantes tenan en muchos casos formacin universitaria, las FARC, cuyo origen est en las luchas campesinas de los 50 y 60, el ELN y el EPL con fracciones de guerrilla urbana44. El secuestro y los
FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia; ELN: Ejrcito de Liberacin Nacional; EPL: Ejrcito Popular de Liberacin.
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atentados violentos se fueron acrecentando, pero se realizan acercamientos grandes entre el Gobierno y los grupos al margen de la Ley, una amnista y la iniciacin de los dilogos de paz. Se fund la Unin Patritica (UP), un partido poltico de las FARC que particip en el escenario democrtico. Sin embargo no se lograron todos los frutos esperados y la lucha se acrecent hasta desembocar en el holocausto del Palacio de Justicia en 1985, en el cual murieron muchos guerrilleros del M-19 y miembros de la Corte Suprema de Justicia, abogados y funcionarios. Este Gobierno desat una lucha contra el narcotrfico que haba crecido notablemente. Adicionalmente afront una crisis financiera aguda y una crisis por la deuda externa, hecho generalizado en Amrica Latina. Desde el punto de vista econmico, fortaleci la agricultura y la minera; enfrent una crisis en la construccin y un descenso en la industria. Motivado por su gran inters en el desarrollo social y regional, Betancour logr el primer paso hacia la descentralizacin administrativa del pas al establecer por primera vez la eleccin pblica de alcaldes, quienes hasta la fecha haban sido designados por el gobierno central y tenan una altsima rotacin motivada por intereses polticos5. En el sector social le dio un nfasis especial a la educacin bsica, a los programas de alfabetizacin y a la educacin universitaria a distancia. El gobierno de Virgilio Barco (1986 1990) instaur por primera vez en muchos aos, y quizs por ltima tambin, un esquema de gobierno-oposicin en el cual solamente gobernaron los liberales y los dems partidos conformaron la oposicin democrtica. Su orientacin fundamental fue la erradicacin de la pobreza absoluta y la incorporacin a la sociedad de zonas marginales, remotas y olvidadas del pas y hacia all encamin sus estrategias de gobierno. Cre programas y proyectos para ampliar los servicios pblicos, las vas de comunicacin, la expansin de la salud y la cobertura en educacin. Su gobierno trat de impulsar el proceso de descentralizacin en Colombia entregando la administracin de la educacin a los municipios. Sin embargo fue una medida que se revirti pues los municipios se rebelaron a ella. Hacia final de los 80 y el inicio de los 90, la guerrilla y los carteles de la droga, ya muy fortalecidos en el pas, crearon una alianza perversa sostenida por los ingresos desmedidos del trfico de drogas. La situacin sociopoltica fue crtica en todos los sectores y reas de la vida nacional, en el campo y en la vida urbana. Esta dcada estuvo marcada por el narcotrfico, el terrorismo y el paramilitarismo de extrema derecha6. Se aade la presin norteamericana a la lucha contra el narcotrfico y la solicitud de extradicin de los narcotraficantes. El paso de los 80 a los 90 dej atentados mortales a cinco candidatos presidenciales, la explosin de un avin de pasajeros, atentados en los centros comerciales, secuestros y mltiples atentados en zonas rurales y a ciudadanos civiles.
Ver Acto Legislativo No.1 de 1985. Los paramilitares surgen como una fuerza armada en contra de la guerrilla en defensa de los dueos de fincas y de personas o poblaciones agredidas por la guerrilla. Terminaron cometiendo actos muy similares al margen de la Ley.
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Csar Gaviria fue elegido Presidente en 1990 (hasta 1994). Por primera vez el M-19 particip en las elecciones y se incorpor a los procesos democrticos luego de dejar las armas en marzo de 1990. Los grupos guerrilleros EPL y Quintn Lame tambin dejaron las armas y se reincorporaron a la sociedad. En las elecciones de mayo del 90 el pas vot masivamente (5.236.863 votos), por la sptima papeleta para reformar la Constitucin. Con este respaldo contundente se hizo evidente el descontento social, la crisis econmica y la crisis poltica del pas. Cesar Gaviria logr lo que llam el revolcn institucional, convoc la Asamblea Nacional Constituyente, con representacin de todos los partidos incluidos las minoras7. Cerr el Congreso, se reform la Constitucin Nacional y se eligi un nuevo Congreso. La dcada de los 90 vio un cambio en la vida sociopoltica y en la administracin pblica del pas. Durante los primeros cuatro aos de la dcada, la violencia generada por el narcotrfico comenz a disminuir debido a la captura y muerte de las cabecillas de uno de los carteles de la droga ms fuerte, y el endurecimiento de la ley. Hubo una revaluacin del peso colombiano y la economa se estabiliz. El nuevo gobierno, con un importante respaldo social, cre un frente comn hacia el fortalecimiento y legitimidad institucionales; la paz, la reconciliacin y la voluntad de promover la participacin y la equidad sociales lideraron la formulacin y aplicacin de la nueva carta Constitucional. Acelerar la descentralizacin administrativa, poltica y fiscal fue uno de los principales puntos en la agenda de la Constituyente. Se determin la eleccin pblica de gobernadores, mxima autoridad departamental, para fortalecer los procesos democrticos; se aument a tres aos el perodo de los alcaldes; se autoriz a los municipios regular y cobrar impuestos as como invertir en la solucin de sus problemas locales. Se asign a los municipios ms autonoma, nuevos derechos y responsabilidades y se definieron explcitamente las transferencias intergubernamentales. La Constitucin de 1991 enfatiz la obligacin de atender las necesidades sociales, la equidad y la participacin ciudadana. El modelo de descentralizacin adoptado entreg responsabilidades tanto a los Departamentos como a los Municipios, y en forma acorde entreg recursos. El gobierno de Gaviria se centr tambin en continuar el plan de desarrollo de vas de comunicacin e infraestructura social. Estudios realizados en 1991, determinaron que el 40% de la poblacin (13 millones de habitantes) era pobre, ms del 30% no tenia acueducto y slo el 55% tena alcantarillado. La inflacin durante este periodo de gobierno baj de 32% al 22,5%. Se desarroll la poltica de sometimiento, como estrategia de lucha contra el narcotrfico, que sirvi para la captura de Pablo Escobar, el jefe del mayor cartel de droga en Colombia, quien luego se fug, y en las acciones de
Como lo anota Javier Ocampo en Historia Bsica de Colombia, (p.348.) el liberalismo obtuvo 25 curules para la Asamblea Nacional Constituyente, el M-19, 19 curules, el Movimiento de Salvacin Nacional ( de origen conservador) 12 curules; el partido conservador, 5; las listas de dos polticos liberales, 2 curules, los indgenas 2, los evanglicos 2 y fueron vinculados dos representantes del EPL, uno del grupo guerrillero Quintn Lame y uno Partido Revolucionario de los Trabajadores (PTR).
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recaptura muri en 1993. Tras este acontecimiento, se disminuy sensiblemente la violencia. En este gobierno hubo crecimiento econmico a pesar de una fuerte crisis energtica que afect la industria y el comercio. Se estableci una poltica agresiva de apertura econmica, lo cual puso en situacin de competencia a la industria y la agricultura nacionales, las que de alguna manera, haban gozado de una poltica proteccionista. El gobierno de Ernesto Samper (1994 1998) fue el primero en implementar a cabalidad la nueva Constitucin y participar en elecciones con dos vueltas electorales y el primero con figura de Vicepresidente. Este gobierno realiz un nfasis muy fuerte en la poltica social integrada a la poltica econmica y con ejecucin participativa de las regiones. Inici el proceso de implementacin de descentralizacin administrativa, mandato de la nueva Constitucin, para fortalecer la autonoma lograda por municipios y regiones. Enfatiz la seguridad social, la educacin como eje fundamental del progreso y del aumento del empleo. En este gobierno se gener una gran crisis poltica que hizo tambalear el poder presidencial debido a la acusacin de haber recibido recursos del narcotrfico (del cartel de Cali) como parte del financiamiento de su campaa y de la de varios congresistas. Este hecho gener lo que se denomin El Proceso 8000. Miembros de su gabinete y de su campaa fueron acusados y detenidos. Despus de un arduo proceso que debilit los dos ltimos aos del gobierno, el Congreso eximi al Presidente Samper de responsabilidad directa poltica y penal, por haber recibido estos dineros. La inversin social logr implementarse en gran medida, tanto que es uno de los gobiernos con mayor inversin en educacin en los ltimos 30 aos. En 1996 Estados Unidos descertific a Colombia bajo el argumento de la presencia de una alta corrupcin auspiciada por el narcotrfico y violacin de derechos humanos. Este hecho sucedi a pesar de los ingentes esfuerzos de Colombia, muy poco reconocidos internacionalmente, por destruir los cultivos de coca y amapola. El contrapunto permanente con Estados Unidos se centr en la falta de esfuerzos de ese pas por disminuir la demanda de narcticos. Andrs Pastrana (1998 2002) recibi el pas en condiciones difciles de gobernabilidad, enfrentado a una lucha solitaria ante el narcotrfico; con la guerrilla y el paramilitarismo fortalecidos debido a su perversa alianza con el narcotrfico y al aumento creciente del secuestro de todo tipo de ciudadanos (soldados, polticos, ciudadanos de bajos recursos, pescas milagrosas en las carreteras, etc.). Durante su gobierno desarroll una accin decidida hacia el logro de la paz con la guerrilla. Destin cinco municipios en la zona de la Amazona para crear una zona de distensin, la zona del Cagun, y adelantar las negociaciones de paz. En ella se aglutinaron las FARC con sus dirigentes sin presencia de la fuerza pblica. Hubo negociaciones durante ms de tres aos, al cabo de los cuales se rompieron los dilogos y se elimin la zona, pues la guerrilla no dej de secuestrar, hacer atentados y fortalecer su negocio con el narcotrfico. A pesar de la decepcin del Cagun para lograr una paz definitiva, se lograron muchos beneficios, tales como comprometer a la comunidad internacional y a los Estados Unidos en su lucha contra el narcotrfico, contra la violacin de derechos humanos y, especialmente, desmitificando la percepcin simplista
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europea generada en los aos 70 sobre la guerrilla como una fuerza revolucionaria en pro de los pobres y amilanada por un Estado totalitario. Colombia pudo proyectar su verdadera realidad hacia el exterior y canalizar apoyos y confianza. Adems, internamente se expuso la verdadera identidad delictiva de la guerrilla con su alianza millonaria con el narcotrfico. Paralelamente el pas ha tenido avances muy grandes como el progreso urbano, social y econmico de Bogot durante la dcada de los 90 e inicios del 2000. La sucesin de tres alcaldes comprometidos con la ciudad, que fueron elegidos por un electorado de opinin y no de partido, rompieron los esquemas clientelistas de administracin que haban sido tradicionales, y lograron el avance de todos los temas en la Capital. Los modelos de obras pblicas, transporte, desarrollo del sector social y econmico implementados, hoy son modelo para el resto del pas y para muchos otros pases y ciudades. El gobierno de lvaro Uribe (2002 2006) se ha caracterizado por ser un gobierno fuerte, igualmente empeado en la paz. Aprovech la experiencia del Cagun para determinar que el Estado abrira dilogos pero sera contundente en la lucha armada contra todos los sectores por fuera de la ley. Se abri de nuevo el proceso de extradicin con Estados Unidos y han sido extraditados narcotraficantes, miembros de los paramilitares y de las FARC vinculados con el narcotrfico. Los dilogos de paz han avanzado sensiblemente con los paramilitares y hay un proceso de desmovilizacin real. Los avances significativos con la guerrilla han sido menores, pero la seguridad ha retornado en una amplia medida al pas. En la actualidad se discute en Colombia la legislacin para la reeleccin de Presidente, lo cual permitira que el Presidente Uribe fuera reelegido. La descentralizacin administrativa, ha fortalecido los municipios y las regiones. Sin embargo, su proceso de implementacin ha sido lento y en ocasiones complejo debido a las carencias iniciales de capacidad tcnica local. A pesar de ello, las ciudades con dinmica propia han avanzado sensiblemente. Las legislaciones ms recientes, como en materia educativa (Ley 715 de 2002), ya plantean correctivos al modelo inicial de descentralizacin administrativa, aunque resultar necesario valorar sus resultados en un corto tiempo. Panorama econmico de los ltimos 20 aos. Evolucin econmica, crecimiento del producto bruto en las ltimas dcadas, indicadores de distribucin de la riqueza, PBI per cpita, principales actividades, niveles de endeudamiento del pas, reas en las que su economa es competitiva, balanza comerciales, principales pases a los que se exporta y de los que se importa. Colombia es un pas cuyo desarrollo econmico se centra en la agricultura (sus principales cultivos son caf, flores, cacao, caa de azcar, tabaco, algodn, banano, arroz y papa); la ganadera (bovinos, ovinos, porcinos); y la minera (petrleo, gas natural, carbn, nquel, hierro, platino, esmeraldas y oro). Las principales industrias del pas son la alimenticia, qumica, equipos
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mecnicos, transporte, bebidas y textiles. La agricultura ha ido disminuyendo lentamente; paso de representar del 22.5% del PIB en los 80 al 20.5% al final de la dcada y al 15% en el 2000. Con relacin al sector agrcola, por muchos aos el caf domin las exportaciones. A principios de la dcada de 1980 aun se vea una bonanza econmica, que fortaleci las reservas internacionales en ms de 5.500 millones de dlares, fruto de un periodo de precios altos del caf en el mercado internacional, el cual descendi vertiginosamente en 1989, de 1.40 centavos de dlar la libra a 0,70 centavos, con la cada del Pacto Internacional Cafetero que existi durante 27 aos. Esta situacin oblig a crear una diversificacin del agro hacia otros productos como las flores, el banano y ms recientemente la palma africana. En la dcada de 1980 la crisis energtica mundial afect el equilibrio econmico en este sector, por su necesidad de importar petrleo a los altos precios del mercado internacional. Esta situacin se revirti paulatinamente con los hallazgos posteriores de petrleo, importantes reservas de carbn y nuevas reservas de gas natural8. A finalizar la dcada de los 80 el crecimiento econmico fue moderado al compararlo con el de Amrica Latina. Fue de 3.4% anual, con una inflacin sostenida del 20% anual, mientras que en Latinoamrica el crecimiento fue de 1.5% anual y la inflacin de varios de sus pases alcanz una inflacin del 200% anual. Colombia tiene alianzas econmicas con la comunidad Andina de Naciones (Per, Venezuela, Bolivia y Ecuador), con el Grupo de los Tres (con Mxico y Venezuela), con el Sistema Econmico Latinoamericano, SELA, conformado por 25 pases ms; y tiene el Pacto de Cooperacin Amaznica. En la actualidad est negociando el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. El PIB por persona aument entre 1990 y 1997 el 40%, en dlares corrientes, para luego decrecer (pas de US$ 1,190 en 1990 a U$S 2,351 en 1997 y descendi a US$ 1.799 en el 2000, para iniciar en el 2001un leve crecimiento y llegar a los US$ 1,896 en 2001). La devaluacin nominal (51%) para ese periodo 1990 -1997 fue menor que la inflacin (101%) lo que indica una revaluacin de la moneda nacional. Esta dinmica favoreci los sectores financiero y comercial. Los sectores de menor contribucin en el periodo han sido el Agropecuario y el Industrial9. En sntesis, Colombia ha vivido un perodo convulsionado en su historia reciente. Sus instituciones han experimentado un proceso de modernizacin, a travs del cual se ha buscado una mejora de las condiciones de gobernabilidad, por la integracin de distintos actores sociales y polticos. Desde el punto de vista econmico, el pas ha enfrentado crisis energticas y
Javier Ocampo Lpez. Historia Bsica de Colombia. Sexta Edicin. Bogot: Plaza & Jans Editores, 1994, 314. 9 Colombia. Departamento Nacional de Planeacin. 10 Aos de Desarrollo Humano. Bogot: Programa Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, 10.
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del comercio internacional de sus principales productos exportables, aunque en el perodo reciente Colombia experimenta un proceso de crecimiento y revaluacin de su moneda, a la vez que una creciente integracin de sus relaciones econmicas internacionales.
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INFORME DE CADA UNO DE LOS SUBSISTEMAS
SUBSISTEMA DE GOBIERNO
1) CLAVE DE ANLISIS:
Cul es la autonoma del gobierno del sistema educativo respecto de otros actores del entorno (otros poderes de gobierno, otras carteras del ejecutivo, otros niveles de gobierno, sindicatos, OMDs, actores de la sociedad civil y empresarios)? Qu grado de control muestra el gobierno del sistema educativo sobre el resto de los subsistemas y los actores que lo componen (grado de gobernabilidad del sistema)? Cules son las principales oportunidades y obstculos enfrentados por la poltica educativa (grados de acompaamiento y oposicin esperables)?
Con base en las respuestas a estos interrogantes se describen tres escenarios de posible evolucin futura y se formulan dos recomendaciones.
2) LA AUTONOMA DEL GOBIERNO EDUCATIVO RESPECTO DE OTROS ACTORES DEL ENTORNO

Se analiz y estim la experiencia colombiana, en relacin a la autonoma del gobierno educativo de acuerdo con cinco dimensiones: i) el lugar del Ministerio de Educacin dentro del Gabinete Nacional; ii) La coordinacin entre las reas de la cartera educativa; iii) La relacin entre las autoridades educativas nacionales, las departamentales, las municipales y las distritales; iv) La relacin entre el Ejecutivo Nacional y el Congreso; y v) La relacin entre los actores gubernamentales y los no gubernamentales (sindicatos, empresarios y Organismos Multilaterales de Desarrollo). La poltica educativa ocupa un lugar importante dentro de la agenda de gobierno y sus responsables dentro del gabinete presidencial gozan de respaldo poltico. Los argumentos ms frecuentes atribuyen esta importancia a la valoracin del Presidente Uribe de las metas de poltica educativa, a la autoridad personal, competencia tcnica y experiencia de la Ministra y a la integridad y la coordinacin del equipo que la acompaa en su gestin. La
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eficacia de los mecanismos formales de coordinacin interministerial como el Consejo Nacional de Planeacin, complementada con la asistencia tcnica de la Direccin Nacional de Planeacin, refuerza la integridad general de la agenda de gobierno y, dentro de ella, la implementacin de la poltica educativa. Se concluye, que el gobierno educativo dispone de respaldo poltico y condiciones institucionales propicios para determinar y perseguir los objetivos de poltica educativa de forma autnoma. Comprobamos que los integrantes de distintas dependencias de la cartera educativa comprobamos que conocen y comparten los objetivos generales de la poltica as como los proyectos establecidos para alcanzarlos. Estos definen del mismo modo a las metas de cobertura, calidad y eficiencia; cada funcionario parece conocer la responsabilidad que le corresponde en esta tarea y no se registraron signos de conflictividad o problemas de coordinacin internos. Algunas opiniones atribuyen la integracin en el equipo ministerial a la trayectoria de trabajo conjunto exitosamente desarrollada en la Secretara de Educacin de Bogot. La coordinacin entre las autoridades nacionales y las subnacionales (departamentales, distritales y municipales) es uno de los desafos ms importantes que enfrenta la poltica educativa en el marco de la descentralizacin. Desde el punto de vista del armado del gobierno educativo, el propsito central de la poltica actual es el fortalecimiento de la administracin nacional como estructura de regulacin de los servicios educativos que se prestan en las unidades territoriales. La asociacin entre la asignacin presupuestaria y la expansin de la cobertura as como el programa de modernizacin en la gestin de las Secretaras de Educacin territoriales marchan en esa direccin. El establecimiento de reglas de asignacin presupuestaria ofrece un marco de previsibilidad a las interacciones entre las autoridades nacionales y las territoriales. Este marco puede permitir aislar a las asignaciones educativas en caso de que en algn momento la competencia electoral tense las relaciones entre el gobierno nacional y algn gobierno territorial. En este contexto, las autoridades territoriales no aparecen como actores que puedan bloquear la elaboracin de la poltica educativa a escala nacional. La descentralizacin no parece amenazar la autonoma del gobierno educativo nacional en la elaboracin de polticas. No obstante, la implementacin eficaz de las polticas educativas depende del xito del programa de fortalecimiento administrativo de las Secretaras territoriales. Los desafos para este programa son ms demandantes en el caso de las Secretaras municipales (especialmente en los municipios ms pequeos). Dentro de estos desafos, la consistencia, la confiabilidad y la oportunidad de los sistemas de informacin administrativa son los ms salientes.
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De acuerdo con estudios recientes10 los cambios en el rgimen electoral colombiano han reducido el grado de fragmentacin de la legislatura y, en ese sentido, estabilizado las negociaciones entre el Ejecutivo y el Congreso en el proceso de elaboracin de polticas. Las polticas en los sectores sociales (entre ellas, las polticas educativas) han tenido un desempeo satisfactorio (en trminos de continuidad, adaptabilidad y coherencia) y relativamente independiente de los cambios institucionales y electorales que el pas experiment a partir de la reforma constitucional de 1991. De este modo, la intervencin del Congreso en la elaboracin de la legislacin educativa tampoco constituye un obstculo para la autonoma del gobierno educativo. En relacin con los Organismos Multilaterales de Desarrollo se ha observado que, a diferencia de lo que a veces ocurre en otros pases latinoamericanos, sus iniciativas de cooperacin no comprometen la coherencia ni la autonoma de las polticas educativas elaboradas por las autoridades nacionales. La agenda de polticas educativas se determina fundamentalmente a partir de evaluaciones realizadas por la comunidad de funcionarios y especialistas locales. Este control local sobre los diagnsticos y las herramientas de intervencin colabora con la relativa continuidad de las polticas aplicadas. Por otro lado, se han identificado interesantes esfuerzos de institucionalizacin del dilogo entre las autoridades educativas nacionales y territoriales y los sectores organizados del empresariado. Estas instancias institucionales de dilogo parecen sobrevivir a pesar del recambio partidario en las Secretaras territoriales y ofrecen un espacio de intercambio de experiencias y perspectivas entre actores pblicos y privados y de constructivo control societal de la accin de gobierno. Las organizaciones sindicales docentes, por su parte, constituyen la principal resistencia a la direccin de poltica educativa adoptada.11 Los reclamos legales de los sindicatos docentes han conseguido postergar la implementacin de medidas de poltica, como el rgimen de evaluacin. Esto no alcanza para constituirlos en actores de veto en el momento de elaboracin de las polticas pero s, bajo las actuales circunstancias, en obstculos para la implementacin de algunas de ellas. En sntesis, el gobierno educativo nacional en Colombia goza de autonoma respecto de otros actores del entorno para la determinacin de sus metas, de condiciones polticas y capacidades institucionales propicias para la persecucin de sus objetivos y del apoyo de algunas organizaciones sociales. Hay poltica educativa y esta poltica es decidida por el Ministerio de Educacin e implementada con razonable consistencia. El principal conflicto de intereses parece presentarse en la relacin con las organizaciones sindicales de los trabajadores docentes. Algunas de las piezas sobre las que
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Vase Mauricio Crdenas, Roberto Junguito y Mnica Pachn. 2005. Political institutions and policy outcomes in Colombia: the effects of the 1991 Constitution. Banco Interamericano de Desarrollo. Political Institutions, Policy-making proceses and Policy Outcomes Research Network, y las referencias all citadas.
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Es interesante destacar que, a pesar de nuestra insistencia, no conseguimos entrevistarnos con miembros de los sindicatos docentes.
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se apoya la autonoma del gobierno educativo parecen ser firmes en el mediano plazo. La relativamente baja conflictividad interpartidaria en relacin con la poltica educativa, la eficaz coordinacin intergubernamental y solvente operacionalizacin tcnica de los programas se cuentan entre las ms importantes piezas estructurales. Otros componentes de la autonoma parecen estar ms asociados con factores coyunturales. El compromiso del Presidente de la Nacin, el ascendiente personal de la Ministra y la coordinacin en el equipo de funcionarios del Ministerio son capacidades institucionales muy valiosas cuya impermeabilidad al cambio partidario en el gobierno nacional todava debe comprobarse. A juzgar por la experiencia latinoamericana, la oposicin de los sindicatos docentes a algunos de los rumbos planteados quizs es inevitable. Resta determinar qu otros apoyos polticos en el seno de la sociedad civil (el de los sectores de la produccin, el de las familias, el de las organizaciones juveniles, el de los prestadores de servicios educativos en el sector privado, y/o el de los directivos de los establecimientos educativos) pueden reunirse para compensar la oposicin sindical o qu mecanismos de compensacin institucional pueden establecerse para motivar el compromiso de los sindicatos con la reforma educativa.
3) EL CONTROL DEL GOBIERNO EDUCATIVO SOBRE EL RESTO DE LOS SUBSISTEMAS

Como se ha indicado, el diseo de la poltica educativa es consistente y la coordinacin entre los equipos que la implementan desde el Ministerio, alta. Estas son condiciones indispensables para el efectivo control del gobierno educativo sobre el resto de los subsistemas. Pero no son condiciones suficientes. Se han puesto en marcha distintas medidas cuyo propsito es, precisamente, reforzar el control del gobierno educativo sobre el resto de los subsistemas. En cada subsistema, estas medidas enfrentan desafos particulares. Destacamos aqu las caractersticas generales de estos desafos, que se analizan en detalle en los apartados correspondientes a cada subsistema. El subsistema de financiamiento se halla en transicin desde un modelo de transferencias a los gobiernos territoriales sin relacin directa con la matrcula a un modelo que considera como parmetros a la matrcula y a otros determinantes centrales del costo de la prestacin del servicio. Esta transicin implica un ajuste que afecta la situacin de distintos actores. Previendo esto, se propuso una transicin gradual a partir de 2002. An con esta previsin y dado que la descentralizacin otorga autonoma a los gobiernos territoriales para la administracin del servicio, es necesario institucionalizar la interaccin entre el gobierno educativo nacional y los territoriales para reducir la heterogeneidad territorial en el financiamiento de la educacin. Esta institucionalizacin reforzara el control nacional sobre el subsistema de financiamiento y aparece como una tarea prioritaria para las prximas etapas de la reforma. El subsistema de currculum y prcticas pedaggicas es el espacio clave para el alcance de las metas de calidad. Tambin se encuentra en
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transicin. En este caso, el movimiento es desde un modelo de lineamientos curriculares mnimos a un modelo de competencias bsicas. Los desafos para el control del gobierno educativo sobre este subsistema son particularmente exigentes, dadas la autonoma de la que gozan, de hecho, los docentes en la determinacin de lo que efectivamente se hace en las aulas y el costo de supervisin de las actividades en los establecimientos. La poltica educativa prev mecanismos para comunicar a los directores de establecimientos y a los docentes cules son las competencias mnimas que se espera cultivar, as como instancias de evaluacin de los aprendizajes y de refuerzo a la calidad del servicio, para los casos en que los resultados de evaluacin difieran de los esperados. No obstante, es difcil percibir cules son los incentivos para los docentes y los directivos de establecimientos para ajustar sus prcticas al nuevo criterio de evaluacin. El sistema educativo, como todas las organizaciones complejas, tiende a adaptar las propuestas innovadoras a las prcticas establecidas antes que a modificar las prcticas en funcin de las nuevas propuestas. Superar este obstculo estructural para el cambio requiere establecer claramente nuevas responsabilidades y nuevos incentivos. Evaluar competencias en lugar de lineamientos equivale a evaluar resultados en lugar de procesos. El refuerzo del control del gobierno educativo sobre el subsistema de currculum y prcticas requiere determinar claramente sobre quin (o quines) recae la responsabilidad por el alcance de los resultados deseados y darle una motivacin adecuada a quienes el sistema identifica como responsables. El subsistema de recursos humanos avanza desde un modelo de carrera docente basado en la antigedad hacia un modelo en el que la promocin est ms asociada con la calificacin. Durante un tiempo convivirn los docentes incorporados y promovidos de acuerdo con el viejo modelo con los docentes incorporados de acuerdo con los nuevos exmenes de admisin. Como anotamos ms arriba, es de esperar que los sindicatos docentes continen haciendo esfuerzos para evitar que esta transicin se complete o produzca un cambio estructural en las carreras docentes. Independientemente de esta tensin macro existen algunos desafos micro al control del gobierno educativo sobre las carreras docentes. Estos estn asociados con el modo de adaptacin de los docentes recientemente incorporados al campo de la profesin. Los nuevos docentes pueden constituirse en agentes del cambio en la carrera docentes o ser absorbidos por las rutinas existentes. Promover y facilitar la organizacin de los nuevos docentes y adoptar polticas de promocin que reconozcan adecuadamente los esfuerzos de calificacin (esto requiere de coordinacin con los gobiernos territoriales) pueden contribuir a la difusin del cambio. Finalmente, el subsistema de informacin y evaluacin es una herramienta indispensable para el control del gobierno educativo sobre el resto de los subsistemas. En este caso, encontramos una tensin entre un modelo basado en la informacin estadstica y otro basado en la administrativa. Las polticas de informacin vigentes inicialmente acentuaron el aspecto administrativo y en este momento procuran tambin incorporar las necesidades estadsticas de informacin. La confiabilidad y consistencia del sistema de informacin se analizan en otra seccin de este informe. Aqu
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destacaremos dos cosas. En primer lugar, la confiabilidad de la informacin administrativa depende, desde el punto de vista del gobierno del sistema, de los incentivos de las personas encargadas de reunir y transmitir la informacin a las instancias centrales del sistema. En el sistema de carga y registro actualmente existente quienes informan sobre la matrcula son tambin recipientes (directos, en el caso de los gobiernos territoriales, o indirectos, en el caso de los establecimientos) de las transferencias de dinero para solventar esa matrcula. Esta coincidencia compromete la confiabilidad de la informacin. En segundo lugar, la diferencia entre propsitos administrativos y propsitos estadsticos se manifiesta en diferencias de intereses y de demandas entre quienes producen y usan informacin administrativa y quienes producen y usan informacin estadstica. El control del sistema requiere satisfacer las demandas de ambos grupos en una modalidad consistente con el alcance de las metas generales de la poltica educativa.
4) OPORTUNIDADES Y OBSTCULOS DE LA POLTICA EDUCATIVA

Colombia est llevando adelante una reforma educativa ambiciosa cuyos primeros pasos han resultado exitosos. Los principales desafos consisten en reforzar la capacidad de control del gobierno educativo nacional y en institucionalizar los cambios producidos para completar la reforma y evitar una vuelta atrs. El sorteo exitoso de estos desafos es una tarea para el mediano plazo y dependiente de los resultados de las prximas elecciones, especialmente de las presidenciales. De acuerdo con estos resultados pueden estimarse tres escenarios. En un extremo aparece un escenario de reeleccin presidencial, confirmacin de las actuales autoridades educativas y confirmacin del rumbo adoptado. Este es el escenario ms propicio para completar las tareas pendientes sealadas ms arriba. El segundo escenario, opuesto, correspondera a un recambio partidario en el ejecutivo nacional. En este caso, los recursos coyunturales de autonoma del gobierno educativo (compromiso presidencial y liderazgo de la Ministra) entraran en cuestin: no hay certeza de que estas condiciones volvieran a darse con otro partido en el gobierno (aunque podra ocurrir). En un tercer escenario, hbrido, la reeleccin presidencial demand una serie de acuerdos con actores locales que impiden sostener el ritmo de avance de la reforma educativa, conllevando como riesgo un empate entre la inercia del pasado y la direccin de cambio, reduciendo los objetivos ms profundos de la reforma al plano discursivo. Sugerimos dos recomendaciones. Valen tanto para evitar los peores resultados del segundo y el tercer escenario o para aprovechar ms completamente las condiciones favorables del primero. La primera recomendacin es asegurar alguna forma de compensacin para los gobiernos territoriales para comprometerlos en el esfuerzo de racionalizacin del sistema. La experiencia comparada latinoamericana muestra que, en segundos perodos presidenciales, los escenarios hbridos (como el tercero sealado ms arriba) son ms probables. Por ello, se debera prever un incremento del peso de los gobiernos territoriales complicando la posibilidad de completar aspectos centrales de las reformas. Debe preverse algn
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mecanismo que evite que el peso adicional de los gobiernos territoriales se transforme en capacidad de veto y bloqueo de la poltica educativa de escala nacional. Recomendamos, en segundo lugar, institucionalizar el impulso poltico que hoy le dan a la reforma el liderazgo presidencial y la consistencia del equipo conducido por la Ministra. Para ello parece ineludible incorporar a la toma de decisiones a los actores comprometidos con el xito de la reforma y cuya posicin no depende de los resultados electorales; por ejemplo: los directores de establecimientos. Para ello es necesario promover y facilitar su organizacin como actores colectivos e incorporar formalmente a las organizaciones que los representen a las decisiones de elaboracin e implementacin de polticas.
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SUBSISTEMA DE INFORMACIN Y EVALUACIN DE LA CALIDAD EDUCATIVA

Los actores que han participado y participan en la construccin de los subsistemas de informacin y evaluacin. La calidad, confiabilidad, accesibilidad y alcance de la informacin que proveen estos subsistemas para tomar decisiones de poltica educativa (de dnde se toman los indicadores educativos para la planificacin de polticas y o asignacin de recursos) La relacin entre acciones de evaluacin y mejoramiento de la calidad: - El grado de coherencia entre la evaluacin y el currculo (si se pretende explcitamente) - El alcance de la interpretacin y explicacin de los resultados de las evaluaciones. - Los resultados de la evaluacin, su difusin y uso en relacin con el mejoramiento. - El desarrollo de otras lneas de evaluacin (principalmente, que permitan fortalecer el mejoramiento de las prcticas) La autonoma de las autoridades educativas para el manejo de la informacin y la evaluacin.
2) INTRODUCCIN AL SUBSISTEMA DE INFORMACIN

La informacin correspondiente a las estadsticas educativas est a cargo de dos oficinas. Por un lado interviene el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) y, en particular, de la Direccin de Metodologa y Produccin Estadstica quien ha estado a cargo del relevamiento en los ltimos aos. Por otro lado, a partir de la Resolucin 166 de 2003 se unifica y se centraliza la informacin sectorial en la Oficina Asesora de Planeacin y Finanzas del Ministerio. El sistema de informacin sectorial apoya los procesos de planeacin, anlisis sectorial, formulacin de polticas, y la evaluacin y seguimiento de esas polticas. De manera complementaria, el sistema de informacin sectorial apoya las funciones de gestin, coordinacin, planeacin y administracin de las entidades nacionales y territoriales. Bajo el nuevo esquema de asignacin de los recursos del Sistema
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General de Participaciones para educacin, es necesario desarrollar un sistema confiable de registro para los estudiantes matriculados, con su identificacin completa. Para controlar la calidad de esta informacin, el Ministerio de Educacin trabaja en forma coordinada con las secretaras de educacin y contrata auditorias que certifiquen la calidad de la informacin reportada. El flujo previsto para la recoleccin y construccin de la informacin involucra a cuatro niveles: las instituciones educativas, las direcciones de ncleos / municipios, las secretaras departamentales, distritales o municipales certificadas y el Ministerio de Educacin. Se han definido para cada uno de estos niveles los flujos detallados de la informacin y est previsto que se realicen procesos de validacin en cada uno de ellos.
3) CARACTERSTICAS/COMPONENTES DEL SISTEMA DE INFORMACIN

Para el relevamiento de informacin se cuenta con instructivos que explican los aspectos ms importantes para el completamiento de los formularios (C-600) y contienen un breve glosario de trminos. Adems, se han desarrollado una serie de planillas de acuerdo a la Resolucin 166 que solicitan la informacin de las instituciones educativas con mayor nivel de desagregacin. La informacin se releva para el sector oficial y no oficial a travs de los formularios C-600 A y B (con algunas particularidades para cada sector). Las principales variables sobre las que se releva informacin son: Formulario C-600 A: - la institucin educativa (identificacin, localizacin, propiedad jurdica, niveles de enseanza, modelo pedaggico-programa educativo); - recursos humanos (nmero de personas que prestan servicio, personal docente por nivel de enseanza segn nivel educativo aprobado, cantidad de personal docentes por grados en el escalafn por sexo y por Decreto Ley 2277/79 y 1278/02, personal docente por sexo y por nivel segn rea de enseanza para el carcter acadmico y el carcter tcnico). Formulario C-600 B: - la institucin educativa (sede-jornada, gnero de la poblacin atendida por jornada, modelo pedaggico-programa educativo); - personal docente por sede-jornada por nivel de enseanza segn nivel educativo aprobado; - nmero de alumnos matriculados (con discapacidad o capacidades excepcionales, integrados y no integrados a la educacin formal, de grupos tnicos identificando el nombre del grupo indgena y la lengua materna de dicho grupo, de poblacin vctima del conflicto situacin de desplazamiento, desvinculados, hijos de adultos desmovilizados-); - nmero de alumnos del ao acadmico anterior por nivel y por sede
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jornada (aprobados, reprobados, desertores, transferidos / trasladados); nmero de alumnos por sexo, edad y nivel; nmero de repitientes; nmero de grupos por grado; nmero de alumnos matriculados en el programa de aceleracin del aprendizaje; nmero de alumnos por carcter y especialidad (para educacin media) y por modelos pedaggicos. nmero de jvenes y adultos por sexo, ciclo, edad y condicin de aprobacin /reprobacin, desercin, traslados del ciclo anterior.
En el caso del sector no oficial se incorporan otras variables vinculadas con el carcter de la propiedad jurdica de la institucin educativa, nmero de licencia de funcionamiento, rgimen de costos y rango promedio de la tarifa anual medidos segn salarios mnimos legales vigentes, asociacin privada a la que pertenece la institucin, idioma que imparte si es bilinge, docentes oficiales en comisin segn sexo, su grado en el escalafn y nivel en el que se desempea. En el caso de la informacin relativa a matrcula de alumnos, se agrega el nmero de alumnos subsidiados por el Estado por sexo, nivel y edad. Con el nuevo sistema de produccin de informacin, que se est implementando a partir de la Resolucin 166 de febrero de 2003, se incorporan, a la informacin relevada por DANE, datos relativos a la identificacin del alumno, que comprende variables relativas a la identificacin personal, ubicacin, informacin referencial (vctima de conflicto, discapacidad, etnias, etc.), seguridad social, grado y jornada, nuevo/repitiente, situacin acadmica del ao anterior, etc. Se ha previsto un mecanismo de validacin de la informacin recolectada en distintos niveles en circulares de la Oficina Asesora de Planeacin y Finanzas (Reglas de Validacin de Anexos 1, 2 y 6 Resolucin 166).
4) CUESTIONES GENERALES SOBRE EL SUBSITEMA DE INFORMACION

Si bien los sistemas mencionados anteriormente se presentan como complementarios (una de las fuentes de informacin de la Resolucin 166 puede ser el formulario DANE C.600, en Circular 6 de enero de 2004), no surge de la informacin disponible los mecanismos de articulacin entre los distintos sistemas, ni la disponibilidad de los recursos en las instituciones para completar los formularios requeridos o la capacitacin del personal a cargo de su completamiento, los cuales es necesario desarrollar para garantizar la consistencia y confiabilidad de la informacin relevada. Dado que se plantea como un proceso progresivo, ser necesario monitorear el alcance de la implementacin del nuevo sistema de informacin, hasta tanto pueda reemplazar al anterior.
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Sin embargo, cabe resaltar que la informacin disponible a partir de las distintas fuentes parecera ofrecer algunas inconsistencias: en los casos que se analizaron, la informacin que se recoge por la Resolucin 166 arroja una matrcula considerablemente mayor en 2003 y 2004, comparado con 2002 (fuente DANE) y tambin aparecen inconsistencias en los indicadores educativos. Adems, correspondera ajustar el modelo conceptual que organiza el relevamiento de informacin enmarcado en la Resolucin 166, porque presenta algunas inconsistencias inherentes a l, ms all del mejoramiento general que se produzca del circuito general de relevamiento de datos a medida en que ste se consolide en el tiempo. La inconsistencia en la informacin estadstica no resulta slo de analizar los informes, sino que tambin es reconocida por actores entrevistados durante la visita al pas. Es importante encontrar vas para superar la tensin entre dos lgicas, cada una de las cuales sustenta los sistemas productores de informacin que en la actualidad coexisten (cuestin que por otra parte no es propia del sistema de informacin en Colombia, sino que caracteriza a muchos de los sistemas de informacin de los pases de Amrica Latina). Por un lado, puede constatarse la construccin de un sistema con claras finalidades estadsticas, ms preocupado por la consistencia y confiabilidad de los datos que se producen, incluso con mayor prestigio reconocido, pero con menor capacidad para producir informacin en los tiempos que la gestin requiere. Por otro lado, se genera un sistema fuertemente orientado a producir informacin para la gestin, pero que no toma ciertos recaudos respecto de la cobertura o alcance de la informacin relevada y sobre su consistencia y confiabilidad, lo cual redunda en problemas significativos an para los propsitos que orientan su construccin.
5) INTRODUCCIN AL SUBSISTEMA DE EVALUACIN DE LA CALIDAD EDUCATIVA

La Subdireccin de Estndares y de Evaluacin depende de la Direccin de la Calidad para la Educacin Preescolar, Bsica y Media del Viceministro de Educacin Preescolar, Bsica y Media. La evaluacin de la calidad en educacin bsica y media aparece como una poltica estratgica del actual gobierno, en la que la evaluacin se vincula, por un lado, con el uso, difusin y apropiacin de estndares y, por el otro, con el mejoramiento de la calidad educativa. Se retoma la experiencia del Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad (SABER), que el Ministerio implementa a travs del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educacin Superior (ICFES) y que desde 1991 aplica pruebas de Matemtica, Lenguaje, Ciencias y Competencias
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Ciudadanas en los aos 3, 5, 7 y 9 de la educacin bsica. El ICFES, instituto de prestigio y con probada capacidad tcnica, aplica adems los exmenes de Estado para el ingreso a las universidades.
6) PRINCIPALES ASPECTOS DEL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIN DE LA CALIDAD

En 2003, las pruebas SABER, se aplican en 5 y 9 grado con carcter censal (3 y 7 grado en algunas regiones) y evalan en relacin con estndares previamente establecidos, las competencias matemticas, comunicativas, cientficas y ciudadanas. En la aplicacin 2002-2003 aparecen resaltadas -en distintos documentos, informes y manuales metodolgicos- las pruebas de Matemticas y Lenguaje, cuyos resultados quedan establecidos como la lnea de base para valorar a futuro el progreso de los nios y de las instituciones (Documento: Cmo entender las pruebas SABER y qu sigue?, Repblica de Colombia, Ministerio de Educacin Nacional, 2003). En Lenguaje se evala Comprensin de lectura (semntica y crtica) y en Matemtica, Resolucin de problemas matemticos. Un punto importante que merece ser destacado remite a los modos en que son informados los resultados de las pruebas SABER: por promedios, por niveles de logro frente a criterios, por resultados de preguntas y por seleccin de respuestas y porcentaje de distribucin. A partir de las evaluaciones, y de los resultados que ellas evidencian, diferentes documentos de poltica educativa sealan con fuerza la importancia de la elaboracin e implementacin de Planes de Mejoramiento a cargo de las escuelas. Con respecto a los resultados, las pruebas nacionales evidencian, en trminos generales, que los alumnos logran adquirir habilidades bsicas y slo un bajo porcentaje logra responder satisfactoriamente los ejercicios que remiten a habilidades o competencias ms complejas. No se registra que se releve informacin complementaria para contextualizar los resultados de la evaluacin, ya sea de carcter sociofamiliar o vinculada con determinadas caractersticas de las instituciones educativas o de los docentes que ensean las reas evaluadas.
7) PARTICIPACIN EN ESTUDIOS INTERNACIONALES

En el caso de los estudios internacionales, la participacin en TIMSS y PIRLS ponen de manifiesto (como para otros pases de la regin) dificultades serias en relacin con el aprendizaje de los contenidos curriculares prescriptos. Por el contrario, en la prueba internacional sobre Educacin
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Cvica resultan alentadoras las actitudes favorables hacia la democracia, puestas de manifiesto por los estudiantes colombianos. En su participacin en el Primer Estudio del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin, en el caso de Lenguaje, Colombia slo aparece por sobre la media regional en cuarto grado, pero no en tercero. Con relacin a Matemtica, ocurre lo mismo para cada uno de los grados evaluados.
8) CUESTIONES GENERALES SOBRE EL SUBSISTEMA DE EVALUACIN DE LA CALIDAD EDUCATIVA

Pueden destacarse, en el caso del sistema nacional de evaluacin, los esfuerzos que se han realizado en los ltimos aos para relacionar dicho sistema con las prescripciones curriculares. En este sentido, un ejemplo claro lo constituye la bsqueda de coherencia entre la evaluacin nacional y la elaboracin de estndares curriculares. Por otra parte, las polticas de evaluacin resultan coherentes con lineamientos centrales de la poltica educativa, ya que constituyen una pieza clave para generar informacin para las acciones de mejoramiento. Sin embargo, parece no haberse encontrado hasta el momento un grado de mayor coherencia entre los resultados de las evaluaciones y la implementacin de los planes de mejoramiento a nivel de las escuelas y los efectos que stos pueden tener en la mejora efectiva de la calidad educativa. Sin duda esta coherencia no deviene slo de la informacin provista por las evaluaciones sino que requiere ser complementada con otra, incluso de carcter ms cualitativo, que puede ser construida a nivel de cada escuela, para resultar consistente con las lneas de accin que sta propone en los planes de mejoramiento que disea y desarrolla. No queda claro, adems, cmo se vuelven compatibles diferentes medidas que pueden conducir a objetivos no coincidentes entre s, como por ejemplo, la apelacin al mejoramiento de la calidad y normativas como el Decreto 230/02, el cual establece, entre otros aspectos, que los establecimientos educativos tienen que garantizar un mnimo de promocin del 95% de los educandos que finalicen el ao escolar en cada uno de sus grados (art. 9). Si bien existen sistemas educativos que tienen promocin automtica en la educacin bsica, fundamentalmente, y que sta no conduce a un descenso en la calidad educativa y contribuye a la vez a los objetivos de retencin en el sistema, no aparece claro en este caso las iniciativas que contribuirn en el marco de la normativa vigente a aumentar la proporcin de nios escolarizados y a mejorar la calidad educativa.
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SUBSISTEMA DE FINANCIAMIENTO
Quin y cmo decide el gasto pblico en la educacin, en especial, cul es el grado de autonoma y gobernabilidad de la autoridad educativa, y la toma de decisiones al interior del sistema? Las restricciones estructurales al financiamiento educativo. Cmo se financia el gasto pblico educativo? En especial, cul es la capacidad de la poltica de gasto y financiamiento educativo para modificar los desequilibrios regionales?
2) INTRODUCCIN
Si bien la provisin pblica de educacin bsica en Colombia es predominante, la oferta privada cubre (segn datos de 2000)12 el 44.7% de la matricula preescolar, el 19.6% de la primaria y el 32.4% de la secundaria. Adicionalmente, merece mencionarse que para el nivel primario se ha experimentado un importante crecimiento de la participacin privada durante los aos noventa (en 1990 era de 15.2% del total). En el agregado, de acuerdo con estimaciones oficiales, el gasto privado representa el 36% del gasto total en educacin13. Ese concepto incluye no solo el gasto en establecimientos privados sino tambin el gasto de bolsillo en educacin de familias cuyos hijos concurren a establecimientos pblicos. La variedad de conceptos incorporados dentro de la categora gasto privado es sumamente amplia y en este informe nos vamos a concentrar en la provisin pblica de educacin. Teniendo en cuenta que, de acuerdo con el artculo 1 de su Constitucin, Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de repblica unitaria pero descentralizada y con autonoma de sus entidades territoriales, resulta esencial evaluar la distribucin de atribuciones y financiamiento entre los diferentes niveles de gobierno. En especial, considerando que desde comienzos de los aos ochenta el pas dise y puso en marcha un proceso de descentralizacin territorial con los propsitos explcitos de mejorar la provisin de bienes y servicios locales y democratizar
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UNESCO (2002) EFA Global Monitoring Report. Education for all. Is the world on track? Paris. 13 De acuerdo con estimaciones del MEN para el ao 2004.
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la administracin de municipios y departamentos mediante la adopcin de medidas en materia poltica, fiscal y administrativa. De por si, las polticas de descentralizacin llevadas adelante por repblicas unitarias tienen la tensin propia de programas de reforma tendientes a incrementar la autonoma de los gobiernos locales e intermedios dentro de los lmites impuestos por una normativa centralista. Colombia est dividida en 32 departamentos y en 1.098 municipios. Las diferencias en cuanto a tamao, poblacin, ingresos y actividad econmica son muy grandes, lo cual incide sobre su capacidad fiscal y administrativa para el manejo de determinados bienes y servicios pblicos. A modo de ejemplo, y aun cuando no se cuenta con informacin sobre potencial productivo de cada jurisdiccin, los datos incluidos en el cuadro 1 ilustran sobre la heterogeneidad regional. Cuadro 1: Distribucin de la poblacin por categoras municipales 2000 Tamao poblacional < 10.000 10.000 20000 20.000 50.000 50.000 100.000 100.000 500.000 500.000 - 1 milln 1 - 5 milln > 5 milln Total poblacion total 2,297,153 4,597,732 8,078,122 4,859,964 8,898,671 2,129,521 CANTIDAD municipios 378 325 264 71 38 3 % poblacin 5.4% 10.7% 18.8% 11.3% 20.7% 5.0% 12.8% 15.3% 100.0% % de municipios 34.9% 30.0% 24.4% 6.6% 3.5% 0.3% 0.3% 0.1% 100.0%
5,471,868 3 6,573,291 1 42,906,322 1083
Fuente: Maldonado (2005), sobre la base de datos del Departamento Nacional de Planeacin
No es el objeto de estas lneas desarrollar las caractersticas del gasto y financiamiento educativo. Por el contrario se trata de aproximar algunas ideas que ayuden a evaluar la consistencia entre el gasto, su distribucin y financiamiento con los objetivos del sistema educativo en su conjunto. En consecuencia, resulta apropiado hacerse una serie de preguntas ordenadoras del tema. Como se adelant, existe una temtica central que hace al gasto privado en educacin (tanto en educacin pblica como complementario de la pblica) que no es posible tratar aqu por falta de informacin. Ms all de ello, conviene concentrarse en temas relacionados con la distribucin de funciones entre niveles de gobierno; capacidad de los diferentes municipios de decidir sobre el gasto y financiamiento adicional; sistema de transferencias intergubernamentales; grado de autonoma de los diferentes niveles de gobierno y autoridades micro.
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3) DISTRIBUCIN DE FUNCIONES
Debe entenderse que el sistema colombiano se encuentra en la mitad del camino del proceso descentralizador. Si bien ha habido una decisin de trasladar decisiones hacia niveles subnacionales de gobierno, el proceso dirigido desde el centro no ha logrado articular una efectiva autonoma de las autoridades municipales y conviven decisiones de orden general con los problemas propios de la gestin para ponerlas en prctica. Un caso ejemplar resulta la certificacin de municipios. La medida responde a la necesidad de discriminar entre las jurisdicciones con capacidad de brindar servicios educativos de las que carecen de ella. No obstante, hasta donde puede observarse, el dispositivo no pasa de ser un camino burocrtico. La ley 715 de 2001 regula la distribucin de funciones y recursos entre niveles de gobierno. De acuerdo con la misma, las principales competencias asignadas a los distritos y municipios son las de dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, bsica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. Los municipios menores de 100 mil habitantes deben certificarse para poder asumir estas funciones. De acuerdo con el cuadro 1, se trata de la mayor parte de los municipios. La primera referencia a un proceso de certificacin se encuentra en la ley 10 de 1990, por la cual se reorganiz el sistema nacional de salud, en el marco de la descentralizacin territorial. Luego, la idea fue retomada por la ley 60 de 1993, que regul la distribucin de competencias y recursos entre niveles de gobierno, en desarrollo de lo dispuesto en la Constitucin de 1991. En el ao 2001 mediante el Acto Legislativo N 1 se modific el sistema de transferencias existente hasta ese momento y, mediante la ley 715 de 2001 se desarrollaron los nuevos mandatos constitucionales y se reorganiz la distribucin de competencias y recursos entre niveles de gobierno. El esquema de la certificacin del cumplimiento de requisitos como paso previo para la asuncin de las competencias y la administracin de los recursos transferidos, se mantuvo en el sector educativo, aunque con algunas modificaciones. Los municipios menores de 100 mil habitantes podrn certificarse si as lo desean y si cumplen con los requisitos que seale el gobierno. Le corresponde a los departamentos decidir sobre la certificacin de estos municipios, para lo cual tienen un plazo de seis meses contados a partir de la presentacin de la solicitud por parte del municipio. Los municipios certificados estn en la obligacin de demostrar en cualquier momento que mantienen la capacidad necesaria para administrar el servicio educativo. En caso de no poder hacerlo, podrn perder la certificacin y el servicio ser administrado nuevamente por el departamento.
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El proceso de certificacin est reglamentado actualmente por el decreto 2700 de 2004, emitido por el Ministerio de Educacin. Los requisitos que los municipios menores de 100 mil habitantes deben acreditar para ser certificados son: a) Plan de desarrollo municipal armnico con las polticas nacionales. b) Establecimientos educativos organizados para ofrecer el ciclo de educacin bsica completa. c) Planta de personal definida de acuerdo con los parmetros nacionales. d) Capacidad institucional para asumir los procesos, y el sistema de informacin del sector educativo.
4) FALTA DE AUTONOMA MUNICIPAL EN LA DEFINICIN DEL FINANCIAMIENTO

Un primer problema en la poltica de descentralizacin deviene de que los departamentos y municipios no tienen autonoma para la creacin de tributos y sus funciones se limitan a reglamentarlos dentro del marco de lo dispuesto por la ley nacional. Es la Nacin la que tiene la facultad de definir cules son los impuestos correspondientes a nivel de gobierno y establecer las condiciones para su recaudo. Por tanto, en principio, habra un lmite a la capacidad de los municipios para decidir e instrumentar mejoras en el gasto educativo. Dentro de esas limitaciones, el gobierno nacional ha reservado tradicionalmente los impuestos ms dinmicos, siendo los ms importantes el impuesto de renta y el impuesto al valor agregado. Los departamentos cuentan con los impuestos a la cerveza, el tabaco, los licores y la gasolina, y los gobiernos municipales dependen principalmente del impuesto predial, el impuesto de industria y comercio y la sobretasa a la gasolina. Los recursos propios de los municipios se clasifican en tributarios (directos e indirectos), no tributarios y contribuciones. Son aquellos recursos que se recaudan con base en el potencial econmico de cada municipio y que dependen de sus procesos administrativos. Las fuentes de recursos tributarios establecidos en la normatividad son ms de 20 pero en la prctica la recaudacin est concentrada en los ms importantes: el impuesto predial y el impuesto de industria y comercio. En el ao 2000 el primero represent el 40% y el segundo el 33%; la sobretasa a la gasolina alcanz en dicho ao el 18,4%, mientras que los restantes acumulan el 8,6% faltante. En los municipios pequeos del pas, los ingresos provienen principalmente del impuesto predial, dado que su actividad econmica es muy reducida.
5) DESCENTRALIZACIN Y FINANCIAMIENTO MUNICIPAL
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La descentralizacin de funciones en un pas con desarrollo regional diverso como Colombia debe necesariamente llamar la atencin sobre la capacidad del rgimen de transferencias para empujar al sistema hacia una mayor eficiencia y equidad. Como se vio, el sistema descentralizado no fue acompaado por una autonoma similar en la definicin del financiamiento. Ello es una limitacin en el sistema de incentivos pero permite una mejor atencin de los problemas de equidad. El esquema implementado es una muestra de una descentralizacin definida desde el centro, muestra mltiples objetivos difciles de conseguir en la prctica. El gobierno nacional recauda cerca del 80% del total de los impuestos del pas lo cual conduce a que los gobiernos territoriales necesiten de recursos de transferencia para completar sus ingresos y poder cumplir con las funciones asignadas. Estas transferencias se constituyen as en la fuente principal de financiacin municipal, representando alrededor del 60% del total de ingresos municipales, aunque con diferencias por grupo. Tienen un peso muy grande en los municipios pequeos donde representa 80% o ms de los ingresos corrientes para todas las categoras por debajo de 50 mil habitantes. En la categora ms pequea, municipios con poblacin inferior a 5 mil habitantes, las transferencias aportan el 86,5% del total de los ingresos corrientes. En el otro extremo el peso es importante aunque menor. En el caso de los municipios mayores de 500 mil habitantes las transferencias representan el 40%, proporcin que aumenta a 55% en la categora de 100 a 500 mil habitantes y a 68% en la categora de 50 a 100 mil. Los ingresos tributarios, complementariamente, tienen un peso importante en los municipios mayores de 50 mil habitantes y especialmente en los mayores donde alcanza una proporcin del 60%. En los municipios menores de 20 mil habitantes los ingresos tributarios representan el 10% o menos del total, alcanzando el valor ms bajo en la categora de menos de 5.000 habitantes con apenas 4%. Lamentablemente no se cuenta con informacin desagregada sobre gasto educativo financiado por transferencia y por ingresos propios por municipio o grupo de ellos.
6) SISTEMAS DE PARTICIPACIONES: INCENTIVOS

El sistema general de participaciones es regulado por la ley 715 de 2001 que, de acuerdo con lo dispuesto por la Constitucin, divide la transferencia en tres grandes partes: a) La participacin para educacin que debe representar el 58.5% de los recursos; b) La participacin para salud que debe representar el 24.5%; y c) la participacin de propsito general que representa el 17%. En cada uno de estos fondos, la ley establece los criterios para distribuir los recursos entre municipios y departamentos y las condiciones para su utilizacin. El fondo correspondiente a la participacin de propsito general se destina en un 41% a agua potable y saneamiento bsico, el 7% a recreacin y deporte, el 3% a cultura y el resto a una lista de sectores y finalidades de
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gasto, como servicios pblicos, transporte, desarrollo agropecuario, etc. En consecuencia, pareciera que no existe posibilidad de redistribuir recursos del propsito general hacia educacin si algn municipio as lo prefiriera. En relacin con la participacin para educacin, tampoco existe autonoma municipal para desviar su utilizacin hacia otra finalidad ya que deber ser destinada al pago del personal, la construccin de infraestructura, la provisin de la canasta educativa y a la calidad. Asimismo, no existe el requisito de partidas municipales de contrapartida. De acuerdo con la ley, del total del sistema general de participaciones corresponde al sector educativo el 58,5%, despus de descontar unas partidas especiales. Los recursos se distribuyen principalmente segn el costo de la poblacin atendida, con base en tipologas que deber establecer el gobierno nacional teniendo en cuenta los niveles educativos y las zonas urbana y rural. Dentro de cada una de las tipologas establecidas la asignacin por alumno es igual en todo el pas. En el caso en que haya un saldo de recursos despus de determinar la poblacin atendida, el CONPES distribuir dicho saldo con base en los criterios de poblacin por atender en condiciones de eficiencia y de equidad. Igualmente el CONPES determinar anualmente el porcentaje de poblacin por atender que ingresar al sistema educativo. La ley estableci un perodo de transicin para la aplicacin plena de los nuevos criterios de distribucin de los recursos entre 2002 y 2003; a partir de 2004 la distribucin se har segn lo dispuesto en la norma. Los recursos as calculados sern girados a los municipios certificados directamente y a los departamentos en el caso de los municipios no certificados; los recursos para calidad estimados dentro de la tipologa educativa sern girados a los municipios. Entonces, este complejo sistema est orientado a financiar los municipios bsicamente en funcin de la poblacin atendida pero parece incorporar un sistema de regateo que limitara la prdida de financiamiento ante la reduccin de la matrcula. Esta caracterstica, que puede ser entendida como de transicin, debe ser revisada en un diseo ms definitivo del sistema. Por otra parte, conviene sealar que no existen elementos que permitan una mayor autonoma macroeconmica de las escuelas desde el punto de vista del financiamiento.
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7) OTRAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO

El cuadro 2 ilustra acerca de la escasa importancia del gasto en educacin de los departamentos y municipios. Estos tienen a su cargo solamente el 13% del gasto pblico educativo total y, de ste, ms de la mitad corresponde a las universidades. Cuadro 2. Gasto pblico educativo total. Ao 2004 COMPONENTES DEL GASTO mill. $ % 12,0 61,2 0,5 12,6 0,0 0,1 86,4
MEN Gestin General (incluye ley 21/82) 1.559.798 SGP 7.981.819 SGP - Alimentacin Escolar 70.742 Educacin Superior 1.644.629 Cultura Deporte y juventud 1.276 Otros 10.832 TOTAL GASTO PBLICO EDUCATIVO 11.269.096 NACIONAL Inversin Social Incluye Educacin Superior Recursos propios Departamentos 121.239 Recursos propios Municipios Distritos 707.755 Recursos propios de las Universidades 943.970 TOTAL GASTO PBLICO EDUCATIVO 1.772.965 TERRITORIAL TOTAL GASTO PBLICO EDUCATIVO (A) 13.042.061
Fuente: Gasto Pblico Central - MINHACIENDA - Ley de Presupuesto Gasto Pblico Territorial - DNP - Datos proyectados informacin 2003
0,9 5,4 7,2 13,6 100,0
Los gobiernos departamentales y municipales estn autorizados por la constitucin y las leyes para endeudarse y para emitir bonos de deuda pblica, en el marco de las condiciones y lmites establecidos. Adicionalmente a las entidades financieras privadas, las entidades territoriales pueden recurrir a la Financiera de Desarrollo Territorial y a otras fuentes de financiacin estatales. La Constitucin, a su vez, cre el Fondo Nacional de Regalas con el objeto de destinar recursos adicionales para la financiacin de proyectos de inversin por parte de las entidades territoriales con destino principalmente a promocin de la minera, a la preservacin del medio ambiente y a apoyar proyectos regionales de inversin prioritarios para las entidades territoriales. Sera importante conocer la utilizacin de este fondo para proyectos educativos.
8) REFLEXIN GENERAL SOBRE EL SUBSISTEMA DE FINANCIAMIENTO. AUTONOMA MUNICIPAL O SECTORIAL?

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El tipo de aproximacin al subsistema de financiamiento educativo de Colombia ha girado alrededor de la evaluacin de cinco claves de anlisis crticas, a saber: quin decide el gasto pblico en educacin, las restricciones estructurales, el gasto privado, el modo de financiarlo y, finalmente, la capacidad de la poltica de gasto y financiamiento educativo para modificar los desequilibrios regionales. A excepcin de la problemtica referida al gasto privado (para la que es necesario contar con informacin que difcilmente se presente en los pases de la regin, pero que, no obstante, resulta importante sealar su relevancia) se han presentado una serie de observaciones y comentarios. Se ha visto que el proceso de descentralizacin colombiano ha tenido un diseo conceptual sumamente cuidadoso pero que, no obstante, no se ha logrado reflejar en una instrumentacin que ponga en prctica la totalidad de las ideas enunciadas. La autonoma municipal es muy relativa, permaneciendo instancias cruciales de la definicin del gasto en el rea del gobierno central; la calificacin de los municipios es una idea interesante que no se ha logrado llevar a la prctica; el sistema de participaciones responde, en su concepcin, a las demandas de la teora, pero en la prctica no logr consolidar un nuevo esquema de incentivos. En este ltimo aspecto, el sistema se encuentra en medio de una transicin sin plazos de finalizacin. Como se vio, la elevada dependencia municipal del financiamiento va transferencias, sumado al armado de un esquema centralmente definido de aquellas deriva en una autonoma municipal muy restringida a ciertas decisiones relativas a las formas de ampliacin de cobertura y de aportar recursos propios para su mejoramiento. Ello que no es necesariamente un defecto en un pas tan desigualmente desarrollado como Colombia. En todo caso, el interrogante queda depositado sobre la consistencia de estos mecanismos con los objetivos explcitos de los restantes subsistemas, en especial el de gobierno. Por ltimo, se debe rescatar un aspecto saliente. El proceso de descentralizacin fue paulatinamente redireccionndose desde una gran autonoma de los municipios hacia un modelo en donde la definicin sectorial pas a ser ms importante que la territorial, ya que el financiamiento va dirigido a la educacin y la salud de los municipios y departamentos y no a estos para que financien las funciones que elijan. Este hecho, de por s, debe ser marcado como un cambio fundamental en trminos de autonoma del sector educativo frente al resto de la restriccin presupuestaria. La evolucin futura y la consolidacin de este esquema definido no tanto por las normas sino por la modalidad en que se aplican depender de las posibilidades financieras del Estado colombiano y, en especial, de la persistencia de las polticas a lo largo de los futuros gobiernos.
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SUBSISTEMA DE CURRCULUM Y PRCTICAS

Son claras las metas para cada uno de los actores en sus prcticas de enseanza? Cules son los mecanismos de planificacin educativa a distintos niveles del sistema? Cules son las escalas a nivel de las cuales se formula el planeamiento? Cules son los mecanismos de asistencia a los docentes, directivos y supervisores para el mejoramiento de los procesos? Con qu informacin cuentan los actores para mejorar sus prcticas? Con qu informacin cuenta el sistema para asistirlos? Cmo se evalan los resultados de las estrategias de enseanza? Qu consecuencias tienen? Existen incentivos al mejoramiento de la calidad y aumento de la equidad en los actores? Quin los evala y asigna? Cul es la lgica general a travs de la cual los alumnos se mueven dentro del sistema?
2) INTRODUCCIN
Colombia ha puesto en marcha a partir del ao 200214, el programa de la Revolucin Educativa con el propsito de mejorar la calidad y la equidad de su Sistema Educativo. A continuacin se intenta realizar una presentacin resumida de las caractersticas estructurales del programa, en lo que respecta al subsistema de currculum y prcticas pedaggicas, y al modelo de organizacin de direccionamiento de los flujos de alumnos en el sistema. El programa parece presidido por la idea de un crculo de calidad, que define la lgica de funcionamiento del subsistema.
3) GESTIN INSTITUCIONAL
EL MEN propone a las escuelas la generacin de programas de mejoramiento, destinados a elevar los resultados de las evaluaciones de calidad educativa.
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Documento MEN, La Revolucin Educativa, Plan Sectorial 2002-2006.
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A tal efecto, el MEN ha trabajado en la produccin de estndares de aprendizaje15, que han reemplazado a los lineamientos producidos en la dcada de 1990. Los estndares tienen la pretensin de ser ms precisos en aquello que los alumnos deben saber y poder hacer con los conocimientos adquiridos, de modo de facilitar los procesos de evaluacin. Las evaluaciones han pasado a ser censales en el ao 2002 y fueron aplicadas en los grados tercero, quinto, sptimo y noveno, y en el 2003, en los grados quinto y noveno. stas se realizan en perodos semestrales, una en el primero y otra en el segundo de cada ao, y los resultados son informados a travs de los medios de comunicacin masiva. El Ministerio de Educacin Nacional ha definido metas de mejora de un modo general16, estableciendo que deben proponerse subir del nivel en que las han ubicado sus resultados, pasando los bajos a medios y los medios a altos. Sin embargo, este concepto no est plenamente en prctica en las escuelas y no parece incorporado a la vida de las instituciones. Por el momento, el criterio es el de mejorar, tender hacia el mximo puntaje con la menor desviacin estndar posible, aunque este planteo no pasa de un lineamiento general de baja especificacin. Segn lo dispuesto en el decreto 0320 de 2002, cada institucin educativa debe formular su propio Proyecto Educativo Institucional ajustndose a los fines de la Educacin y los objetivos de cada nivel propuestos por la Ley y a las normas tcnicas, los estndares de competencias para el currculum. La comunidad educativa participa de la construccin del Proyecto Educativo Institucional, siendo el rector el encargado de dirigir dicho proyecto, controlar el trabajo docente, participar en la definicin de perfiles docentes, as como tambin, formular planes de accin y mejoramiento. El decreto 0320 establece que la autonoma de cada establecimiento estar centrada en la organizacin de aquellas reas fundamentales, establecidas para cada nivel, que abarcan el 80% del currculum segn lo dispuesto por el Ministerio, y en definir los contenidos optativos que abarcan el 20% restante17. Las instituciones pueden adaptar reas a las necesidades territoriales, adoptar mtodos de enseanza, organizar actividades formativas, culturales, deportivas. En este sentido, la norma parece dejar mrgenes de autonoma interesantes para la toma de sus propias decisiones pedaggicas. Los mismos encuentran sus lmites en las normas laborales docentes fundamentalmente. En materia de estrategias de evaluacin y promocin institucional, el Ministerio de Educacin Nacional a travs del decreto 0230 de 2002, la
Ver anexos. MEN Serie Guas N 2, Cmo entender las Pruebas saber y Qu sigue?, 2003. 17 Congreso de la Repblica de Colombia, Ley General de Educacin, Ley 115 de Febrero 8 de 1994.
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instituciones educativas deben garantizar la promocin del 95% de los alumnos en cada uno de sus grados. Al mismo tiempo, ordena a las instituciones que formen una comisin de evaluacin y promocin de los educandos, integrada por tres docentes, un representante no docente y el rector de la institucin.
4) FLUJO DE ALUMNOS EN EL SISTEMA

Los cupos por alumnos son asignados por cada entidad territorial de nivel municipal o departamental; no existe un criterio general de asignacin para todos los municipios y departamentos del pas. De acuerdo a la jurisdiccin, los padres aplican al sistema indicando preferencias y ste los asigna a las escuelas. En algunos casos, pueden postular una terna de instituciones y el sistema las considera como prioridad. Las instituciones no pueden rechazar alumnos, aunque algunas, en particular las privadas, cuentan con algunos mecanismos informales para seleccionar la matrcula. Para cambiar de institucin, los padres deben hacer la solicitud en aqulla a la que desean trasladar a su hijo, para que les otorgue el cupo. En algunos casos deben pagar un bono para hacerlo, costumbre tradicional del sistema que el ministerio pretende erradicar.
5) ASIGNACIN DE RECURSOS
La asignacin de recursos, se realiza a travs del Sistema General de Participaciones que es definido anualmente por el Ministerio de Educacin Nacional teniendo en cuenta el nmero de alumnos que se encuentra en edad escolar en cada escuela, asistiendo efectivamente. La cpita de alumnos encuentra criterios de ajuste vinculados a la dispersin y pobreza. Corresponde tambin al Ministerio de Educacin Nacional, determinar los criterios y parmetros de asignacin, es decir, las frmulas de clculo de las plantas docentes y administrativas. El sistema de cpitas est vinculado con una ecuacin de construccin de plantas docentes. Las instituciones educativas cuentan con los criterios de co-financiacin distribuidos en proporcin al nmero de alumnos. Tambin stas reciben los bonos necesarios para la seleccin de textos, materiales o equipos educativos.
6) ASISTENCIA TCNICA
Las instituciones educativas establecen sus Planes de Mejoramiento que deben contener los procedimientos y ajustes necesarios para alcanzar las
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mejoras de calidad que fueron presentadas con anterioridad. Una vez definidos los planes, se organizan foros para fomentar el intercambio de experiencias significativas a nivel departamental, municipal y nacional. Las escuelas pueden apelar a un programa de mejoramiento para alcanzar los resultados que se proponen aunque no es obligatorio que lo hagan. Su ejecucin est a cargo de la Universidad Javeriana que acta como entidad coordinadora, controla y administra el desempeo de las diferentes universidades de cada regin. Las universidades ofrecen sus programas a las escuelas y ellas son las que deciden participar o no de los mismos. El Estado limita su intervencin al financiamiento de los mismos. Los componentes del trabajo de mejoramiento en las instituciones estn nombrados y descriptos en la Serie Guas N 5 del Ministerio de Educacin Nacional. Estos deben abarcar la gestin acadmica, como misin esencial, la gestin directiva, como misin orientadora, la gestin administrativa y financiera, como misin de apoyo y la gestin de convivencia y comunidad, como misin vital.
7) EVALUACIN
La Evaluacin Censal de la calidad se ha realizado en distintos momentos entre los aos 2002 y 2003, en cada aplicacin hubo un nmero diferente de instituciones educativas participantes. Dichas evaluaciones, conocidas como Pruebas SABER son coordinadas por el ICFES y se aplican en instituciones educativas de todo el pas, en las reas de Matemtica, Lenguaje, Ciencias Naturales y Competencias Ciudadanas. Los resultados de las evaluaciones son publicados con alto nivel de desagregacin con la expectativa de que los mismos tengan influencia sobre la demanda.
8) ANLISIS DEL SUBSISTEMA

Una primera mirada del subsistema de currculum y prcticas podra transmitir la idea de que el denominado crculo de la calidad, est planteado como un modelo en el que la informacin a la demanda presiona sobre las escuelas para que stas generen sus procesos de mejora. Desde ese punto de vista, el mencionado crculo de calidad parecera estar apoyado en el motor de la demanda de la comunidad como dispositivo de mejora. Para eso, las normas parecen entregar un razonable grado de autonoma, importantes grados de libertad para definir los planes de mejoramiento y un currculum por competencias que ms all de definiciones ms precisas respecto de lo que ser evaluado, entrega mrgenes de trabajo para las instituciones.
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Es decir, existe una presentacin clara de una hiptesis de mejora y desde lo normativo, parecen haberse generado una serie de herramientas que le dan viabilidad a ese modelo. En ese sentido, el subsistema aporta al modelo general una idea fuerte respecto de cmo mejorar los resultados de aprendizaje de los alumnos. Ahora, el crculo parece encontrar algunas trabas que dificultan su lgica de funcionamiento. La primera de ellas es la norma que establece los porcentajes de promocin de alumnos que deben ser promovidos. Fijarle a las escuelas un piso de 95% de aprobacin parece complicar la posibilidad de establecer planes de mejora. En segundo lugar, el hecho de que los padres no puedan elegir las escuelas a las que enviarn a sus hijos y que los pases entre ellas se vean dificultados, aparece como una limitacin al funcionamiento de la demanda. De hecho, existiendo dichas limitaciones no lograran traducir sus demandas y presionar sobre la oferta. Y en tercer lugar, el bajo margen de manejo de los recursos humanos de la escuela con que cuentan los directores constituye tambin un obstculo para el desarrollo de planes de mejora. Esos tres elementos parecen aparecer como las principales limitaciones a un modelo de poltica curricular, que ms all de discusiones tericas, parece claro en su configuracin y definicin. Fuera de ello, conviene hacer algunas prevenciones acerca del rol del ministerio y los reaseguros del proceso. En ese sentido, el modelo hace una fuerte apuesta a la capacidad de la demanda de presionar sobre la oferta. Como ya hemos dicho, se trata de uqe la demanda presione sobre las instituciones para generar respuestas. Si eso no ocurriera, no parece que el ministerio se haya quedado con demasiadas posibilidades de actuar y con herramientas para hacerlo. Es decir, parece haber una estrategia fuerte, en el sentido de pensar el crculo de la calidad como un crculo virtuoso, pero si no lo fuera, se dispondra de pocas herramientas de contingencia que permitan generar cursos de accin alternativos. Por ejemplo, el dispositivo de la supervisin quedara desactivado, la intervencin del Estado en los planes de mejoramiento tambin, es decir, parece existir una interesante apuesta a un modelo, pero con poco margen en caso de que el crculo virtuoso se vuelva vicioso.
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SUBSISTEMA RECURSOS HUMANOS

Qu nivel de gobernabilidad tienen las autoridades sobre el subsistema para producir cambios? Qu capacidad tiene la conduccin educativa de gestionar la informacin del Sistema de Recursos Humanos del Sistema Educativo? Cmo se conforma la estructura salarial? Es nica o hay diferentes? Existen incentivos? Quin los determina? Quin controla el ingreso y la movilidad de los Recursos Humanos dentro del Sistema? Quin nombra a los distintos cargos profesionales (docentes, directivos, supervisores)? Cmo se regula la relacin laboral de los Recursos Humanos? Qu instrumentos y mecanismos existen? Qu tipo de norma? (Estatuto, Ley de Educacin, Ley de Empleado Pblico, etc.) El Subsistema de Recursos Humanos est integrado y articulado?
2) INTRODUCCIN
En la dcada de 1990, Colombia comenz una reforma educativa, cuyo primer paso fue la descentralizacin de los servicios educativos a las entidades territoriales, ya sea departamentos, distritos o municipios. En el ao 2001, con la sancin de la Ley N 715, se continu el camino iniciado, con la reorganizacin de los servicios de educacin y salud en la Repblica de Colombia. Esta Ley fija, por un lado, el sistema general de participaciones que son los recursos que la Nacin transfiere a las entidades territoriales, y por otro, establece las competencias de la Nacin y de las entidades territoriales en materia educativa. Dicha ley concedi facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica, en ese entonces Andrs Pastrana, para dictar las normas necesarias que avanzaran en una reforma profunda de los servicios de educacin y salud.
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Entre esas normas se sancion en junio de 2002 el Estatuto de Profesionalizacin Docente que regula desde entonces la relacin del Estado con los educadores que ingresaron a partir de esa fecha o con aquellos que, estando desde antes en el sistema educativo, optasen por pasarse al nuevo rgimen. Colombia est tratando, desde hace varios aos, mejorar la educacin con reformas muy profundas y cuyo eje central son los recursos humanos del sistema educativo.
3) SITUACION GENERAL
No hay ninguna poltica especfica de captacin para el ingreso a la formacin docente ni incentivo alguno para detectar los mejores perfiles de los egresados de la enseanza media y convertirlos en docentes. El perfil de los docentes que culminan su formacin e ingresan al servicio educativo estatal est compuesto por Licenciados y Profesionales, con ttulo expedido en ambos casos por una institucin de educacin superior debidamente reconocida por el Estado, y por aquellos que posean ttulo de normalista superior expedido por una escuela normal superior reestructurada, autorizada por el Ministerio de Educacin Nacional. Este es uno de los primeros cambios importantes ya que privilegia la formacin universitaria, cuestin que se ver reflejada en el nuevo escalafn. El Ingreso a la docencia tiene dos instancias. La primera es el ingreso al servicio educativo estatal y la segunda es el ingreso al Escalafn Nacional. Se fija un perodo de prueba de un ao, en el servicio educativo estatal, antes de entrar al escalafn. Para ingresar al servicio educativo estatal se requiere poseer ttulo de licenciado o profesional o ttulo de normalista superior y adems superar el concurso de mritos que se cite a tal fin, para ejercer la docencia en el nivel educativo y en el rea de conocimiento de su formacin. Por medio del concurso, se evalan las aptitudes, la experiencia, las competencias bsicas, la personalidad y las relaciones interpersonales de todos los docentes que aspiran a ocupar cargos en la carrera docente. Se determina la inclusin en el listado de elegibles y se fija su ubicacin. En el caso de los concursos para los cargos directivos de los establecimientos educativos, las exigencias son el ttulo correspondiente y experiencia profesional que vara de cuatro a seis aos como mnimo de acuerdo al cargo. Tanto los seleccionados para un cargo docente, como aquellos seleccionados para un cargo directivo, sern nombrados en perodo de prueba hasta culminar el correspondiente ciclo lectivo. Finalizado este perodo se los someter a una evaluacin de desempeo laboral y de competencias, y aprobadas stas, el docente o el directivo adquiere los derechos de carrera y deber ser inscripto en el Escalafn Docente.
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La carrera docente y el escalafn han sufrido notables cambios conceptuales e instrumentales. En el viejo estatuto la carrera garantizaba la estabilidad de los educadores en el empleo, les otorgaba el derecho a la profesionalizacin, actualizacin y capacitacin permanentes y regulaba las condiciones de inscripcin, ascenso y permanencia dentro del escalafn. Fundamentalmente el ascenso en el escalafn se basaba en la antigedad y en algn que otro curso de capacitacin dependiendo del cargo y el grado al cual se promociona. En cambio en el nuevo estatuto, la carrera se basa en el carcter profesional de los educadores y depende de la idoneidad en el desempeo de su gestin y de las competencias demostradas. El mrito es el fundamento principal para el ingreso, la permanencia, la promocin en el servicio y el ascenso en el escalafn. El mrito se expresa fundamentalmente en el ttulo que posee el docente o directivo y en las evaluaciones de competencias y de desempeo que debe rendir para pasar de un grado del escalafn a otro. Adems de los requisitos (ttulo) y de la superacin de las evaluaciones debe haber disponibilidad presupuestaria. Un cambio notable se produce en el tema de estmulos y compensaciones, ya que conceptualmente, esos incentivos se conforman de manera totalmente distinta. En el nuevo rgimen laboral el tema se trata ms escuetamente, reducindolo a estmulos dinerarios y que tengan que ver con la especializacin, la investigacin y la innovacin. El gobierno, a travs del decreto donde fija los salarios, podr establecer compensaciones econmicas, si hay disponibilidad presupuestaria. Tambin podr conceder estmulos, en los territorios donde exista carencia de docentes especializados en determinadas reas de conocimiento, a travs de comisiones de estudio o pasantas, para que puedan cursar estudios universitarios de profesionalizacin o especializacin en dichas reas. Puede tambin incentivarse la innovacin educativa, las investigaciones y los escritos que interesen al sector educativo. Esto difiere totalmente de lo que pasaba con el rgimen laboral anterior, elaborado en la poca del Estado de bienestar, que fijaba estmulos demasiados generosos para los docentes. Computar como tiempo doble de servicio el desempeo en reas rurales de difcil acceso y poblaciones apartadas, ascenso por obras escritas, prelacin y garantas especiales para los hijos de los educadores, etc., son algunos ejemplos del rgimen de estmulos y compensaciones que dej de aplicarse a partir de la reforma. En Colombia estn conviviendo el antiguo y el nuevo rgimen laboral. El salario se fija a nivel nacional. El nuevo rgimen fija que el salario de ingreso a la carrera docente debe ser superior al que devengan los educadores del rgimen anterior. En diciembre de 2004, el gobierno emiti dos decretos: el Decreto N 4.181, para los docentes del nuevo rgimen, donde el cargo ingresante tiene una asignacin bsica mensual de $ 609.435. Otro decreto, el N 4.250, se emiti para los docentes que se rigen por el estatuto viejo y recin se alcanza el valor ingresante del estatuto nuevo en el grado 4, con por lo menos cinco aos de antigedad.
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El rgimen de licencias prcticamente no ha sufrido variantes con el cambio de rgimen laboral, mantenindose el mismo esquema que se traa desde el ao 1979. Los docentes y directivos estatales tienen la licencia por enfermedad y maternidad que fija el rgimen de seguridad social y tiene como licencias importantes, tres das por mes remunerados y hasta 90 das por ao no remunerados. El rgimen laboral aplicable a los educadores de los establecimientos educativos privados, ser el establecido en el Cdigo Sustantivo del Trabajo y en los reglamentos internos. Los establecimientos educativos privados slo podrn vincular a su planta docente personas de reconocida idoneidad tica y pedaggica, preservando la calidad de la educacin ofrecida. No hay ningn tipo de concurso para el ingreso a la docencia ni a los cargos docentes, ni a los cargos directivos. En Colombia funciona el Fondo Nacional de Prestaciones sociales del magisterio, que se encarga de todas las prestaciones sociales de los docentes, incluyendo el tema salud y el tema jubilacin. El Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales esta integrado por el Ministro de Educacin, el Ministro de Hacienda, el Ministro de Trabajo y dos representantes del magisterio designados por el sindicato que agrupe el mayor nmero de afiliados. El Fondo se constituye con el 5% del sueldo bsico mensual del personal afiliado al Fondo y con una serie de rubros que provee muchas veces la Nacin. Cuando se cumplan los requisitos de la Ley, se reconocer slo una pensin de jubilacin del 75% del salario mensual promedio del ltimo ao. La gestin, administracin e informacin de los recursos humanos tiene un peso relevante en el camino que ha emprendido la reforma colombiana. La asignacin de los recursos econmicos por alumno exige una cantidad de informacin y de datos que permita tomar decisiones con muy poco margen de error. La asignacin por alumno se multiplicar por la poblacin atendida con recursos del Sistema General de Participaciones en cada municipio y distrito. Los datos son importantsimos para definir la asignacin por alumno, que se hace de acuerdo con las diferentes variables educativas que definir la Nacin, atendiendo los niveles educativos y las zonas urbana y rural para todo el pas. Como mnimo, las variables que integran el clculo son: los costos del personal docente y administrativo requerido en las instituciones educativas, incluidos los prestacionales; los recursos destinados a calidad de la educacin que corresponden principalmente a dotaciones escolares, mantenimiento y adecuacin de infraestructura, cuota de administracin departamental y sistema de informacin. En cada distrito o en cada entidad territorial certificada, es necesario contar con capacidad tcnica y administrativa para poder sostener las demandas del nuevo estatuto, por ejemplo, en cuanto la carrera docente, base de datos de resultados de las evaluaciones, la cantidad de alumnos para la asignacin de recursos, etc.
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Dados los niveles dispares entre los diferentes distritos y la necesidad de profundizar la reforma y la descentralizacin es que este punto es clave en el trabajo que est realizando el gobierno colombiano para mejorar notablemente la educacin.
4) CONCLUSIONES
La profundizacin del proceso de descentralizacin del sistema educativo colombiano requiere del fortalecimiento de nuevos actores con capacidades reales de asumir sus responsabilidades. En el plano de los sistemas administrativos, mucho se hizo en el camino de reforzar las competencias de los municipios en el proceso de descentralizacin, pero lo cierto que es que todava los circuitos de informacin son dbiles y carecen de datos importantes a la hora de pensar una poltica de recursos humanos. Si bien est regularizada la nmina de docentes, se carece de sistemas que permitan eficazmente cruzar esta nmina con la hoja de vida docente y con la planta orgnica de las escuelas. Esta informacin se puede encontrar en algunos municipios que han desarrollado sus aparatos de administracin y gestin pero en buena parte del pas no existen. Las dificultades en la obtencin de la informacin se pueden ver con claridad en el relevamiento de matricula, cuestin importante dado que es la que permite la asignacin de recursos, y si bien el ministerio estableci un sistema de recoleccin, ste todava muestra dificultades y problemas para entrecruzar ese dato con otros que certifiquen la justeza del mismo. En resumen, hay un camino importante para recorrer hasta tener sistemas de gestin administrativa confiables, que permitan acceder con exactitud y precisin a los datos necesarios para la gestin. Datos como ausentismo docente o licencias son dificultosos de conocer a nivel de agregados nacionales. Los trmites docentes propios del sistema son muchas veces engorrosos y complicados, fruto de los sistemas administrativos dbiles y a veces confusos en sus funcionamientos. Importantes cambios tambin se estn realizando tanto en el reclutamiento de los docentes como en la estructura de la carrera profesional. El examen de incorporacin que los docentes deben pasar para ingresar al ejercicio de la profesin y la evaluacin por parte del director del establecimiento educativo antes de acceder definitivamente al cargo, muestran un cambio de grandes proporciones en la poltica de reclutamiento docente. Agregado a un nuevo estatuto regulatorio, que establece con claridad los exmenes para ascender en la carrera y la evaluacin peridica por parte de
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los superiores, marca una diferencia drstica en los incentivos de los docentes. La existencia, en la prctica, de dos estatutos, genera incertidumbre acerca de cmo evolucionar esta situacin y qu grado de sustentabilidad poltica presenta. La nueva carrera profesional docente basada en la bsqueda permanente de perfeccionamiento profesional y la evaluacin de la tarea docente es un cambio que establece nuevos incentivos para los docentes pero que tiene que mostrar rpidamente resultados positivos para que una parte creciente de los docentes se sienta identificada con una carrera que, a futuro, pone en el centro tanto la evaluacin acadmica, como el rendimiento profesional.
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ANEXOS
SITIOS WEB

www.mineducacion.gov.co www.minhacienda.gov.co www.presidencia.gov.co Elecciones 2002. www.registraduria.gov.co/elecciones 2002 Sindicalizacin docente. El sindicato Nacional se llama FECODE. www.fecode.edu.co/
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Dvila, Mara Paulina, Investigacin de Educacin: Diagnstico y Plan de Mejoramiento, Bogot, Abril de 2003. Investigacin Anual de docentes, matrculas y establecimientos DANE. Vergara, Carmen Helena, Informe Final: Estudio de caso de la relacin pblico\privado en Educacin en Colombia, Bogot, Enero 2001. Educacin Privada en Amrica Latina: Metas nacionales para el Desarrollo de Recursos Humanos. PREAL, Taller Internacional: El rol del Sector Privado en Educacin en Amrica Latina, Santiago de Chile, 22 y 23 de Mayo de 2001. DNP-PNUD Misin de apoyo a la descentralizacin y focalizacin de los servicios sociales. Alfredo Sarmiento Gmez, Hacia la Autonoma Escolar: La descentralizacin escolar en Colombia, Bogot, 1996. DNP-PNUD Misin de apoyo a la descentralizacin y focalizacin de los servicios sociales. Ivn Ren Valencia, Evaluacin de Gestin Educativa: Utilizando gestiones, Bogot 1996. DNP-PNUD Misin de apoyo a la descentralizacin y focalizacin de los servicios sociales. Alfredo Sarmiento y Blanca L. Caro, El avance de la Educacin en Colombia: Lento, insuficiente e inequitativo, Bogot, 1997. DNP-PNUD Misin de apoyo a la descentralizacin y focalizacin de los servicios sociales. Ivn R. Valencia, Sistema de informacin gerencial para la evaluacin y asignacin de recursos, Bogot 1996. Blanca Lilia Caro, Factores asociados al logro acadmico de los alumnos de 3ro. y 5to. de Primaria de Bogot. DNP-PNUD Misin de apoyo a la descentralizacin y focalizacin de los servicios sociales. Sarmiento Gmez, Alfredo, La Escuela Pblica: Una escuela sin autonoma, una gerencia sin responsables, Bogot, 1996. DNP-PNUD Misin de apoyo a la descentralizacin y focalizacin de los servicios sociales. Gonzlez, Jorge y Sarmiento Gmez, Alfredo, La calidad en la educacin y el logro de los planes educativos, Bogot, 1997. DNP-PNUD Misin de apoyo a la descentralizacin y focalizacin de los servicios sociales. Sarmiento, Alfredo y Caro, Blanca, La educacin en cifras, avances en el perodo1985-1997, Bogot, 1997. DNP PNUD, Educacin y fuerza de trabajo, Bogot, 2000.
62
DOCUMENTOS
Ministerio de Educacin Nacional, Indicadores de logros curriculares. Jaime Nio Diez. Organigrama de los poderes: Estructura judicial, Estructura de la rama Legislativa, Estructura de la rama Ejecutiva y Estructura del Estado Colombiano. Ministerio de Educacin Nacional, Informe de Gestin a Junio 15 de 2004, Presentado ante el Congreso de la Repblica. Dvila, Mara Paulina, Thesis in Education Decentralization in Colombia: Where the resources go?, Pennsylvania State University, 1999.
DOCUMENTOS/LIBROS IMPRESOS
Ministerio de Educacin Nacional, Normatividad bsica para etnoeducacin, Bogot, 2004. Cuadernillo de actividades de caja de compensacin familiar CAFAM, Subdireccin de Educacin, Departamento de Educacin Continuada. - Mdulo 4.1: Suma, resta, multiplicacin y divisin de nmeros decimales, Competencia: Nmeros decimales. Etapa fundamental. Matemticas. - Mdulo: Historias de la vida real.Competencia D. Etapa de desarrollo de destrezas. - Competencia A. La Palabra. Etapa desarrollo de destrezas.
CAFAM, Programa de Educacin continuada: 1981-2004. CAFAM, UNHCR- ACNUR ( La agencia de la ONU para los refugiados), Dulce nombre de Jess, Sincelejo, Ministerio de Educacin Nacional, Relatos de desplazados. Voces de resiliencia. Ministerio de Educacin Nacional. ICFES, Informes de las instituciones de Educacin Superior, Impacto de los resultados 2003, ECAES. Bogot, 2004. H.S. Jos Mara Villanueva Ramrez. H.S. Daro Oswaldo Martnez. H.S. Gina Parody DEcheona. H.S. Dieb N. Maloof Cuse. H.S. Luis Carlos Avellaneda Tarazona, Exposicin al proyecto de Ley Estatuaria por medio de la cual se expide la Ley de Infancia y Adolescencia que deroga el decreto 2737 del 1989 Cdigo del menor.
63
Congreso de la Repblica de Colombia, Leyes en trnsito en el Congreso, que le competen al Viceministerio de Educacin Preescolar, Bsica y Media. -Debate para proyecto de ley 053 de 2004. Por medio del cual se modifica y adiciona la ley 361 de 1997. -Proyecto de ley 59 de 2004. Por medio de la cual se implementa la Ctedra de Derechos Humanos, Deberes y Garantas y Pedagoga de Reconciliacin. -Debate para proyecto de ley 113 de 2004. Por la cual se regula lo ateniente a los requisitos y procedimientos para ingresar al servicio educativo estatal y clases de nombramientos a que se refiere el artculo 7 del decreto-ley 1278 de 2002. -Proyecto de ley para adicionar un inciso al Art. 3 ley 115 de 1994. -Proyecto de ley 119 de 2004. Por la cual se modifican los artculos 3, 7 y 10 del decreto ley 1278 de junio 19 de 2002 en materia de profesionalizacin docente. -Debate proyecto de ley 121 de 2004. Mediante la cual se crea la ctedra para la paz y se dictan otras disposiciones. Corpoeducacin, Por la calidad de la Educacin Bsica en Colombia. Bogot, Colombia. Secretara de Educacin del Distrito Capital. Alcalda Mayor de Bogot, Resoluciones. Procesos de Matrcula. Bogot, 2005. Sistema de las Naciones Unidas. CEPAL . Programa Nacional de Desarrollo Humano DNP/PNUD. Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional, en Alianza con la Federacin Colombiana de Municipios y la Cooperacin Tcnica Alemana GTZ, Las regiones colombianas frente a los objetivos del milenio. Octubre 2004. Ministerio de Educacin Nacional, Manual de evaluacin y clasificacin de establecimientos educativos privados para definicin de tarifas. Gua N 4. Anexos- Formularios. Resolucin nmero 2616. Bogot, 2003.
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IX.- Presentacin de las Matrices de anlisis y de la Grilla General

1.- Matriz Subsistema de gobierno
Matriz de anlisis Subsistema de gobierno Actores a. Identificacin . Quines componen el Ejecutivo y cul es su relacin con la poltica educativa? Reglas formales Reglas informales . Existen relaciones informales de autoridad o control entre ministerios? . Existen mecanismos informales para la coordinacin inter-ministerial? Cules son? Recursos
Relaciones dentro del ejecutivo
. Cules son las atribuciones del Presidente y cada ministerio? . Cul es el rango administrativo de la cartera educativa (ministerial, secretara, Quines son y a quin representan el direccin)? presidente y sus ministros? Los . Existen relaciones formales de ministros representan a lneas internas autoridad entre ministerios? del oficialismo u otros partidos? . Existe una instancia de Representan a regiones, estados o coordinacin / autoridad interprovincias? Representan a sectores ministerial? organizados (Iglesia, Fuerzas . La instancia de coordinacin / Armadas, etc.)? Las especialidades autoridada depende slo del tcnicas son relevantes en la Presidente o tiene control asignacin de las carteras? La legislativo? confianza personal del Presidente es relevante para la asignacin de las carteras?) b. Intereses e ideologa de los actores (definir de acuerdo con las indicaciones propuestas en 2.a y 2.b)
. Cul es la participacin proporcional de cada ministerio en el presupuesto total de la administracin nacional? . Cules son aproximadamente las capacidades tcnicas y de procesamiento de informacin Cunto incide el estilo personal de los ministerios relvantes para del presidente en la coordinacin la poltica educativa? inter-ministerial? Cul es el peso . Cul es la capacidad de de los criterios electorales y movilizacin social o meditica partidarios? Cul es el peso de de los ministerios relevantes las lealtades y los enfrentamientos para la poltica educativa? personales?
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Subsistema de gobierno
Actores
Reglas formales
Reglas informales
Recursos
Relacin entre funcionarios polticos y funcionarios de carrera
Estimar tomando en cuenta la identificacin, ideologa e intereses de los actores cules son potenciales opositores, cules son neutrales y cules son potenciales aliados de la poltica educativa en cuestin en la relacin dentro del gabinete. Estimar el grado de poder que le otorgan las reglas formales y las prcticas a opositores, neutrales y aliados. Estimar el grado de poder que le otorgan los recursos de cada actor a su capacidad para confrontar, mantenerse neutro o apoyar la poltica educativa en cuestin. . Cules son las atribuciones y . Existen jerarquas informales . Cul es la participacin a. Identificacin autonoma de cada rea de la entre reas de la cartera proporcional de cada rea en el . Segn el Organigrama de la cartera educativa? educativa? presupuesto educativo . Cules son las atribuciones y . Existen mecanismos nacional? cartera educativa, cules son las informales para la coordinacin . Cules son las capacidades principales reas que la componen? autonoma de cada nivel de . Cules cargos de conduccin de conduccin en la cartera y la gestin administrativa de la tcnicas de cada rea de la educativa? poltica educativa? cartera educativa? estas reas se cubren con . Existen mecanismos formales funcionarios polticos y cules con funcionarios de carrera? para la coordinacin y la gestin . administrativa de la poltica . Quines son y a quin educativa? representan los principales funcionarios de la cartera educativa? b. Intereses e ideologa de los actores (definir de acuerdo con las indicaciones propuestas en 2.a y 2.b.)
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Actores
Reglas formales
Reglas informales
Recursos
Relaciones entre niveles de gobierno
Estimar de acuerdo con la autonoma de cada rea y nivel de la cartera educativa y la capacidad de control de sus mximas autoridades, la integridad del sistema educativo en lo referido a las relaciones entre funcionarios y subsistemas del sistema educativo. Estimar tomando en cuenta la identificacin, ideologa e intereses de los actores cules son potenciales opositores, cules son neutrales y cules son potenciales aliados de la poltica educativa en cuestin en la relacin entre niveles de gobierno educativo. Estimar el grado de poder que le otorgan las reglas formales y las prcticas a opositores, neutrales y aliados. Estimar el grado de poder que le otorgan los recursos de cada actor su capacidad para confrontar, mantenerse neutro o apoyar la poltica educativa en cuestin. . Independientemente de lo . Cun autnomos o . Cules son las atribuciones / a. Identificacin previsto por las leyes, De dependientes del financiamiento autonoma de los niveles cunta autonoma disponen las pblico nacional son los . El gobierno del sistema educativo subnacionales del gobierno unidades subancionales de distritos? est dividido en niveles? (nacional, educativo nacional? gobierno educativo? . Cun autnomos o provincial, otro)? . Las jurisdicciones . Existen mecanismos dependientes de la asistencia subnacionales tienen . Cuntos de estos niveles estn representacin en el Congreso informales de coordinacin tcnica central son los distritos? controlados por el oficialismo y entre las jurisdicciones? . Cul es la capacidad de cuntos por la oposicin? nacional? movilizacin social o meditica . Quin controla los distritos clave . Existen mecanismos formales de cada uno de cada ministerio? (considerados como proporcin de para la coordinacin de la poltica la matrcula educativa)? educativa entre las jurisdicciones? b. Intereses e ideologa de los actores (definir de acuerdo con las indicaciones propuestas en 2.a y 2.b)
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Actores
Reglas formales
Reglas informales
Recursos
Estimar de acuerdo con la autonoma de cada nivel y la capacidad de control del nivel central la integridad del sistema educativo en lo referido a las relaciones entre niveles de gobierno. Estimar tomando en cuenta la identificacin, ideologa e intereses de los actores cules son potenciales opositores, cules son neutrales y cules son potenciales aliados de la poltica educativa en cuestin en la relacin entre niveles de gobierno educativo. Estimar el grado de poder que le otorgan las reglas formales y las prcticas a opositores, neutrales y aliados. Estimar el grado de poder que le otorgan los recursos de cada actor a su capacidad para confrontar, mantenerse neutro o apoyar la poltica educativa en cuestin. a. Identificacin . Cmo se divide la autoridad . Quin controla efectivamente . Cul es la capacidad de entre presidentes y congresos en la sancin de las leyes? obtener y procesar informacin . Cunto apoyo tiene el Presidente la sancin de leyes? . Quin controla efectivamente del presidente, sus ministros y Para algn aspecto central de la en el Congreso? la elaboracin y la ejecucin del los legisladores? Qu porcentaje de los legisladores es poltica perseguida, es necesario presupuesto? . Cul es la capacidad de oficialistas en cada cmara? Con sancionar o reformar leyes? Quin movilizacin social o meditica cunta disciplina partidaria actan? puede iniciar leyes?Qu requisitos de cada uno de los partidos Con qu otros apoyos cuenta el de aprobacin tienen las que afectan relevantes? Relaciones entre presidente en el Congreso? al gobierno educativo? El ejecutivos y congresos presidente puede vetar leyes? El presidente puede legislar por b. Intereses e ideologa de los actores (definir de acuerdo con las decreto? El Congreso puede rechazar vetos o anular decretos del indicaciones propuestas en 2.a y presidente? 2.b)
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Actores
Reglas formales
Reglas informales
Recursos
Estimar tomando en cuenta la identificacin, ideologa e intereses de los actores cules son potenciales opositores, cules son neutrales y cules son potenciales aliados de la poltica educativa en cuestin en la relacin entre el gabinete y el congreso. Estimar el grado de poder que le otorgan las reglas formales y las prcticas a opositores, neutrales y aliados. Estimar el grado de poder que le otorgan los recursos de cada actor a su capacidad para confrontar, mantenerse neutro o apoyar la poltica educativa en cuestin.
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Actores
Reglas formales . Existen mecanismos formales de concertacin social o consulta a actores sociales para la elaboracin o la implementacin de la poltica educativa? . Existen mecanismos formales de participacin o consulta a OMDs para la elaboracin o la implementacin de la poltica educativa?
Reglas informales . Cules son los principales mecanismos a travs de los cules las organizaciones sociales inciden en la elaboracin, la implementacin o el control social de la poltica educativa? . Cules son los principales mecanismos a travs de los cules los OMDs inciden en la elaboracin, la implementacin o el control de la poltica educativa?
Recursos . Cul es la capacidad de obtener y analizar informacin de las organizaciones sociales relevantes para la poltica educativa? . Cul es la capacidad de movilizacin social y meditica de estas organizaciones? . Cul es su capacidad y autonoma financiera?
a. Identificacin . Cules son los principales sectores afectados por las decisiones del gobierno educativo? (familias, docentes, empresas y otras instituciones proveedoras de servicios educativos, empresas en general como demandantes de empleo, etc.) . Cules son las principales Relacin entre actores organizaciones que representan a gubernamentales y no sectores afectados por las decisiones del gobierno educativo? (sindicatos, gubernamentales otras asociaciones profesionales, (sociedad civil y asociaciones empresarias, organismos organizaciones representantes de las multilaterales de familias, etc.) desarrollo-OMDs) . Qu OMDs asisten al pas en la elaboracin e implementacin de la poltica educativa? b. Intereses e ideologa de los actores (definir de acuerdo con las indicaciones propuestas en 2.a y 2.b.)
Estimar tomando en cuenta la identificacin, ideologa e intereses de las organizaciones sociales y OMDs cules son potenciales opositores, cules son neutrales y cules son potenciales aliados de la poltica educativa en cuestin. Estimar el grado de poder que le otorgan las reglas formales y las prcticas a opositores, neutrales y aliados. Estimar el grado de poder que le otorgan los recursos de cada actor a su capacidad para confrontar, mantenerse neutro o apoyar la poltica educativa en cuestin.
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2.-
Matriz Subsistema de Informacin y Evaluacin de la calidad educativa
Matriz de anlisis del Subsistema de informacin DIMENSIONES Construccin del subsistema / subsistemas productores de la informacin. ACTORES Qu actores han intervenido en su construccin? (importante segn que el gobierno y organizacin del sistema educativo est centralizado o descentralizado): Gobierno federal o nacional / Gobiernos estaduales o provinciales / Niveles jerrquicos del sistema educativo / Docentes Cules son los actores sobre los que se releva informacin? PREGUNTAS RELATIVAS A NORMAS Cules son sus propsitos? Qu nivel de formalizacin han adquirido los relevamientos que se realizan? (existe normativa que lo regula?, periodicidad con la que se realizan, qu unidades de anlisis toman en consideracin, etc.) Qu grado de articulacin se ha previsto para los distintos sistemas productores de informacin? Qu nivel de desagregacin existe para los distintos indicadores segn la organizacin del sistema educativo? Sobre cules unidades de anlisis se calculan los indicadores? (sistema educativo nacional, provincial /estadual, divisiones polticas internas en las provincias / estados, institucin educativa, seccin, alumno) Se releva informacin sobre el sistema educativo (educacin formal y no formal) y sobre algunas variables vinculadas con los alumnos (sociofamiliares)? Existen programas destinados a producir informacin articulada y sistemtica en relacin con algunos actores clave del sistema educativo (legajo docente, legajo de alumnos, etc.)? PREGUNTAS RELATIVAS A PRCTICAS Qu relaciones existen con otros sistemas oficiales productores de estadsticas (institutos nacionales de estadsticas)? Qu grado de uso de otras fuentes de informacin estadstica existe? PREGUNTAS RELATIVAS A RECURSOS Con qu recursos cuenta el rea? (presupuesto) Los recursos son adecuados y pertinentes para los propsitos declarados para el sistema de informacin? A qu actividades se destinan los recursos disponibles? (produccin de informacin, anlisis, uso y difusin, etc.) Hay suficientes recursos humanos formados para sostener, fortalecer o ampliar el sistema de produccin de informacin y construccin de indicadores? Existe una relacin entre aquello que los decisores polticos expresan como necesidades en trminos de produccin de informacin y los
Componentes / Indicadores que integra: o o o o indicadores de contexto indicadores de recursos indicadores de procesos indicadores de resultados
18
Los indicadores de los principales estudios regionales e internacionales se enumeran en el Anexo.
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Estudios o proyectos de construccin de indicadores regionales e internacionales en los que participa el pas18. Tipo de uso de la informacin que promueve o prioriza.
Qu informacin se releva para cada sector educativo (pblico / privado)?
recursos destinados a ello (recursos humanos capacitados, recursos informticos en hard y software, publicaciones, etc.)
Quines son los principales destinatarios de la informacin?
Se elaboran informes diferenciados para distintos grupos de actores? Puede visualizarse en los decisores polticos el uso de la informacin producida?
Se han organizado acciones para capacitar a los destinatarios de la informacin y fortalecer sus capacidades de anlisis?
Principales logros y problemas de este subsistema.
Qu capacidades pueden detectarse en las autoridades polticas para definir las lneas de accin de este subsistema? Qu lmites encuentran dichas autoridades en este aspecto?
Se necesita fortalecer el subsistema de informacin a travs de normativas o acuerdos que les garanticen sustentabilidad?
Cules son los usuarios ms habituales del subsistema de informacin? Qu informacin utilizan con mayor frecuencia?
2.3- Matriz de anlisis del Subsistema de Evaluacin de la calidad educativa DIMENSIONES Construccin del sistema nacional de evaluacin. ACTORES Qu actores han intervenido en su construccin? (importante segn que el gobierno y organizacin del sistema educativo est centralizado o descentralizado): PREGUNTAS RELATIVAS A NORMAS Cules son los propsitos explcitos? Qu nivel de formalizacin han adquirido las evaluaciones que se realizan? Existe normativa que las regula? PREGUNTAS RELATIVAS A PRCTICAS Qu actores participan en su reformulacin, ampliacin o redefinicin? Cules son los propsitos que los actores reconocen al sistema nacional de evaluacin? PREGUNTAS RELATIVAS A RECURSOS Con qu recursos cuenta el rea? (presupuesto) Los recursos son adecuados y pertinentes para los propsitos declarados para el sistema nacional de evaluacin?
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Gobierno federal o nacional / Gobiernos estaduales o provinciales / Niveles jerrquicos del sistema educativo / Docentes Especialistas en evaluacin y en reas / disciplinas curriculares Niveles y unidades de anlisis de la evaluacin Alumnos Docentes Autoridades Qu evala? (rendimiento de alumnos, escuelas, docentes, sistemas provinciales / estaduales, sistema educativo nacional / federal, programas de gobierno, etc.) Cul es la periodicidad con la que se realiza la o las evaluaciones establecidas? Qu alcance tiene la evaluacin (censal o muestral)? En qu sector educativo se realiza la evaluacin (pblico / privado)? La evaluacin se complementa con informacin de contexto? (el contexto se define segn la unidad de anlisis que se evala) Tipo y uso de la informacin que produce y promueve para la difusin. Quines son los principales destinatarios de la informacin? (autoridades polticas y equipos tcnicos, Qu informacin se produce? Qu tipo de informes se elaboran? Qu resultados se comunican? En qu medida los diferentes actores reconocen que se logran los propsitos explcitos del sistema nacional de evaluacin? Cules subsistemas y/o niveles se evalan? (sistema educativo nacional, provincial /estadual, instituciones educativas, alumnos, docentes) Existe algn grado de participacin de diferentes actores (segn los diferentes niveles o unidades de anlisis para la evaluacin)?
A qu actividades se destinan los recursos disponibles? (produccin de informacin, anlisis, uso y difusin, etc.)
Hay suficientes recursos humanos formados para fortalecer el sistema nacional de evaluacin? El sistema nacional de evaluacin realiza acciones de capacitacin vinculadas con los sistemas provinciales / estaduales de evaluacin?
Estudios o proyectos de evaluacin regionales e internacionales en los que participa el pas.
Se han organizado acciones con recursos suficientes para capacitar a los destinatarios de los resultados de las evaluaciones y fortalecer sus capacidades de
73
supervisores, directivos, docentes, padres, etc.)
Se han elaborado informes con finalidades pedaggicas? Se elaboran informes nacionales que recontextualizan los resultados en relacin con otros indicadores del sistema educativo nacional? (para los estudios internacionales o regionales de evaluacin)
Qu acciones produce en los distintos niveles que se evalan los resultados de la evaluacin? Qu relaciones pueden visualizarse o inferirse entre el uso de los resultados y el mejoramiento de las prcticas? Qu relaciones pueden establecerse entre el uso de los resultados de la evaluacin y otros programas o acciones previstas en las polticas educativas?
anlisis?
Principales logros y problemas de este subsistema.
Cules son los usuarios ms habituales de los resultados de las evaluaciones? Qu capacidades pueden detectarse en las autoridades polticas para definir las lneas de accin de este subsistema? Qu lmites encuentran dichas autoridades en este aspecto?
Se necesita fortalecer el subsistema de evaluacin a travs de normativas o acuerdos que los sustenten? Existen documentos oficiales en donde se plantean planes o programas de evaluacin a mediano plazo?
Qu tipo de informacin utilizan los usuarios con mayor frecuencia? Qu relaciones pueden encontrarse con sistemas de evaluacin promovidos por los estados / provincias? Cul es el sentido priorizado por diferentes actores con respecto a la participacin en los estudios internacionales? Qu impacto produce la difusin de los resultados de los estudios de evaluacin en el sistema educativo, en los medios de comunicacin?
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3.- Matriz Subsistema de Financiamiento Educativo

Matriz de anlisis
TEMATICA MOTIVACIONES LAS PREGUNTAS Y DE ACTORES (Y SU GRADO DE AUTONOMIA Y COMPRIMISO) Cul es la responsabilidad de cada nivel de gobierno en materia educativa? NORMAS RECURSOS PRACTICAS
Organizacin poltica y estructura productiva (restricciones estructurales) Nivel de gasto educativo Nivel de gasto privado Nivel de gasto pblico
Qu tipo de organizacin poltica tiene el pas, federal o unitario?
Cul es la magnitud de la disparidad productiva regional (estructura regional del producto) y en indicadores sectoriales? Cunto se educacin? Gasto privado educativo. gasta por en nivel
Quin y cmo se decide el nivel de gasto educativo en cada nivel jurisdiccional? Quin decide la composicin del gasto pblico educativo por nivel de gobierno? Cul es el grado de rigidez de esa estructura?
Cul es la norma legal que lo define? Presupuesto? Existe alguna norma o regla (incluidos los convenios con organismos) que regule la estructura del gasto?
Cunto y en qu gasta cada nivel de gobierno en materia educativa? Cul es la estructura del gasto pblico educativo por nivel de gobierno
Estructura del gasto pblico educativo (Personal, infraestructura, transferencias a otros niveles de gobierno, otras transferencias, bienes y servicios) Gasto por jurisdiccionales niveles
Quin decide la estructura de cada presupuesto educativo cada ao?
Existe alguna norma que defina el gasto pblico consolidado en educacin?
Cul es la magnitud del presupuesto pblico en educacin por nivel de gobierno? Cunto del mismo es destinado a la educacin
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bsica? Financiamiento presupuesto pblico: 1. Recursos tributarios propios Quin fiscaliza la asignacin? Existen impuestos cuya recaudacin est asignada total o parcialmente al gasto educativo? Cules? Existe algn tipo de incentivo tributario (desgravacin) que beneficie al gasto educativo? Cul? Cual es la modalidad de transferencias financieras entre niveles de gobierno? Cmo se reglamentan esas transferencias (sean o no discrecionales)? Existe en el sistema general de transferencias intergubernamentales criterios de reparto que, directa o indirectamente, hagan referencia a la educacin? Sirven esos criterios para compensar diferencias de resultados? 3. Transferencias intergubernamen tales de carcter especfico: Quin y cmo se controla su asignacin? Existen transferencias intergubernamentales asignadas al financiamiento especfico del gasto educativo? del Qu proporcin de los gastos de cada nivel de gobierno son financiados con recursos tributarios de libre disponibilidad? Qu importancia tienen en el financiamiento del sector?
A quin benefician los eventuales incentivos tributarios? quin los fiscaliza (autoridad tributaria o educativa)? 2. Transferencias intergubernamen tales de carcter general Quin decide las transferencias intergubernamentales de libre disponibilidad, en especial las discrecionales?
Se dispone de alguna estimacin de su costo fiscal? de esos incentivos? Cul es su importancia en el presupuesto de la jurisdiccin? Existe algn criterio compensador de desequilibrios regionales? Cul es la magnitud de los recursos involucrados en esos criterios?
Cules y qu importancia tienen en el financiamiento del sector?
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no condicionadas sujetas resultados a Cmo son administradas por los beneficiarios las transferencias que premian o castigan resultados? Existen transferencias que tiendan a premiar o castigar las jurisdicciones o las unidades escolares de acuerdo a su desempeo? cmo funcionan? Se exige en algunas de las transferencias con asignacin especfica alguna contraparte por parte del nivel receptor de la transferencia (matching grants)? Existen transferencias intergubernamentales asignadas al financiamiento de actividades no educativas pero canalizadas mediante el sistema educativo? Cules? Existen transferencias intergubernamentales asignadas al financiamiento de actividades no educativas pero con alguna condicionalidad propia del sistema educativo? Cules? Cun significativas son?
con contraparte
Si existen transferencias con asignacin especfica y contraparte, Cmo y quin decide su asignacin y beneficiarios?
Cul es la magnitud de esas transferencias, si existieran?
no educativas a travs del sistema
Quin asigna estas transferencias?
Por qu magnitud?
no educativa con condicionalidad sectorial
Quin asigna estas transferencias?
Por qu magnitud?
4.
Recursos tributarios
no
Quin asigna los recursos no tributarios?
Cul es la participacin de recursos no tributarios en el financiamiento de cada nivel de gobierno? Alguno de ellos es cobrado por servicios propios del sector y tiene asignacin al financiamiento del mismo?
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5.
Donaciones
Quin y cmo se negocian los recursos provenientes de donaciones y su asignacin?
Cul es la participacin de recursos provenientes de donaciones en el financiamiento de cada nivel de gobierno? Existe alguna porcin destinada al financiamiento de actividades educativas? Qu proporcin y a qu actividades? Existe alguna norma o regla que fije lmites al endeudamiento de los diferentes niveles de gobierno? Existe algn tipo de endeudamiento con organismos multilaterales de crdito destinado a financiar actividades educativas? Cules? Con qu organismos? Con qu condicionalidades? Tiene financiamiento propio?
Endeudamiento
Quin lleva adelante la negociacin con los organismos multilaterales de crdito?
Institucin de coordinacin federal de polticas educativas
Existe alguna institucin encargada de la coordinacin entre niveles jurisdiccionales de gobierno? Cules son sus funciones? Quin asigna estas transferencias?
Cul es su status legal?
Subsidios a las familias con impacto indirecto sobre el sector
Existe en el presupuesto de algn nivel de gobierno algn tipo de erogacin que, si bien no est destinado a actividades escolares, tengan un impacto indirecto sobre las mismas (por ej. boleto escolar)? Dnde constan los criterios de asignacin? Cmo se regulan esas transferencias? Qu indicador es
Cul es su magnitud?
Subsidios a la educacin privada Financiamiento de demanda pblico
Quin decide y negocia los montos y estructura de los subsidios Cul es la institucin receptora de ese financiamiento? Es siempre
Cul es su magnitud?
Existe algn mecanismo de financiamiento pblico a
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pblica? Financiamiento privado Con qu criterios asignan las familias el gasto privado en educacin? Quin decide la asignacin de fondos complementarios a la educacin pblica proveniente de las familias?
utilizado cmo parmetro) Cmo se regula el financiamiento a la educacin privada? Cmo se regula el financiamiento de bolsillo a escuelas pblicas?
travs de la demanda? Cul es el gasto directo de las familias en educacin privada bsica? Cul es el gasto privado complementario de la educacin pblica en sus diferentes modalidades: pago de cuotas voluntarias a la educacin pblica (coseguros); pago de adicionales especficos (copagos); gasto directo para alumnos en educacin pblica en bienes complementarios (tiles, transporte, uniforme, etc.) o en educacin privada complementaria? Cunto y en qu gastan las ONGs dedicadas a educacin?
ONGs
Existen organizaciones gubernamentales dedicadas sector?
no el
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4.-Matriz Subsistema de Currculum y Prcticas Pedaggicas

Matriz de anlisis
Actores
P
Recursos
Normas
-Existe algn documento que regule los dispositivos de planeamiento? De qu escala? Se explicitan los objetivos de cada unos de los actores? Existen metas definidas? Qu escala tienen? -Existen estndares o criterios orientativos de la planificacin educativa? Son comunes para todas las escuelas? Contemplan situaciones diferenciales o compensatorias? -Existen normas que establecen el compromiso de los actores con los objetivos y las metas de sus planificaciones? -Existe algn tipo de sancin o incentivo ara quienes no cumplan con las prescripciones de planificacin?Debe informarse su nocumplimiento? -Cules son las normas que regulan el ingreso de los alumnos a las escuelas? Cmo funcionan estos dispositivos en la realidad? -Cules son las normas de permanencia y promocin en las escuelas? Cul es el margen de definicin institucional de las mismas?
L A N E A M I E N T O
-Quines tienen responsabilidad en el proceso de definicin -Qu incentivos existen para el cumplimiento curricular? Cul es la intervencin de los equipos de o no de las planificaciones? evaluacin en la definicin curricular? Cul es la intervencin de los maestros, supervisores, directores? -Cules son los dispositivos de asistencia tcnica a las planificaciones de los docentes a -Existen planificaciones de clase, institucionales, nivel escolar, regional, estatal y nacional? regionales, estatales, nacionales?Quin construye cada una? Sobre qu metas se formulan? -Existen bancos de planificaciones? -Cmo se institucionalizan las planificaciones? Quin valida cada una de las herramientas? Qu elementos se toman en consideracin para dicha validacin? -Qu vinculacin existe entre los distintos dispositivos? Cul es la referencia para la construccin de los mismos? -Qu compromiso establecen los actores con los objetivos y las metas de sus planificaciones? -Existen formatos preestablecidos para las planificaciones en los distintos niveles?
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-Existe supervisin de los sistemas de ingreso, promocin y permanencia en las instituciones?
-Qu otras tareas asume el maestro adems de la de transmisin de los contenidos? - Cul es el volumen de las tareas administrativas? -Qu actores asisten, supervisan y evalan el proceso de Gestin de la enseanza?Los actores encargados estn en conocimiento de sus obligaciones? Cul es el status de las mismas? -Existen criterios o estndares institucionales, regionales o estaduales ? - Cmo se vinculan las prcticas ulicas con los criterios institucionales? -Qu compromiso asumen los supervisores, directores y maestros sobre el proceso de gestin de la enseanza?Deben rendir cuentas del mismo? Qu compromiso asumen los alumnos?
E S T I O N
-Con qu asistencia cuenta el maestro en la gestin de los procesos de enseanza y aprendizaje? -Cules son los recursos didcticos y de infraestructura mnimos garantizados? -Existen materiales de apoyo en bibliotecas o centros de documentacin? -Existen archivos de actividades en las escuelas? -Quin provee los tiles, libros, y otros materiales? Quin los elige?
-Existe algn documento que establezca las responsabilidades de los distintos actores en las gestin de los procesos de enseanza? -Cul es el status administrativo de los estndares o criterios orientativos de la gestin de los procesos de enseanza dados por las autoridades educativas en los diferentes niveles ? - Existe regulaciones sobre materiales didcticos, tiles escolares y recursos de uso ulico en general? -Existen normas que establecen que compromiso asumen los alumnos, los docentes, los directivos y los supervisores acerca del proceso de enseanza y aprendizaje?
E V A L U A C I
-Qu relacin existe entre los documentos de planeamiento y la gestin de la enseanza? -Cules son los dispositivos de evaluacin al interior de las -Existen dispositivos de consistencia para la escuelas? de cada estado? del pas? evaluacin?
-Cul es la norma que regula los distintos procesos de evaluacin al interior de las escuelas? -Cmo participan los actores en cada uno de ellos? Los -Qu informacin de los dispositivos est -Qu status normativo tienen los resultados de construyen?Los validan?Los aplican? disponible? cada uno de los dispositivos de evaluacin? - Existen estndares nacionales, estatales o -Cul es la informacin que releva cada uno de ellos? Para -Con qu asistencia cuentan los actores en la institucionales para la aplicacin de qu se utiliza la informacin producida por cada uno de gestin de los procesos de evaluacin?Existen evaluaciones? ellos? Quin y dnde se archiva? A quin se comunica los dispositivos de capacitacin y actualizacin en -Existe alguna norma que regule el uso de resultados? evaluacin? cmo los resultados de las evaluaciones se traducen a dispositivos de enseanza? -Qu implicancias tienen los resultados de las evaluaciones - Existen archivos de instrumentos y -Cules son los premios y castigos existentes
81
O N
en los dispositivos de enseanza? Implican algn tipo de rendicin de cuentas o plan de mejora, por parte de los actores? Cmo reciben los actores sus propios resultados? -Qu evala cada uno de los dispositivos? Cmo se articulan los distintos dispositivos de evaluacin? - Cul es la tasa de escolarizacin del sistema? Cul es la distribucin porcentual de la poblacin de 15 aos y ms (total y econmicamente activa) segn el mximo nivel de enseanza alcanzado? (por grupos quinquenales de edad) - Cul es la tasa de desvo entre regiones? Cul es la eficiencia terminal? -Dnde se concentran los principales picos de fracaso?
resultados?
para los actores por el cumplimiento o no de las metas? Existe alguna norma de rendicin de cuentas?
F L U J O S
- Existe algn dispositivo de incentivo a la retencin? - Cules son los sistemas de informacin acerca de los flujos de alumnos y docentes con los que cuenta el sistema?
- Cules son las normas que regulan el ingreso de los alumnos al sistema? - Cules son las normas que regulan el pasaje de los alumnos dentro del sistema en cuanto a niveles, instituciones, actividades?
- Existe algn sistema de informacin a padres - Cules son las normas que regulan el ingreso para la inscripcin de los alumnos? de los alumnos a cada institucin educativa?Quin las fija?Tienen diferencias - Cul es el grado de convergencia entre nivel - En qu momento de la trayectoria escolar se en distintas unidades administrativas? socioeconmico y fracaso escolar? produce diferenciacin institucional en la oferta (separacin en itinerarios formativos - Existen acuerdos de pasaje automtico entre - Existen dispositivos propios de las instituciones para la diferenciados)? jurisdicciones?Existe algn tipo de inscripcin de alumnos? equivalencias? -Con qu recursos cuentan las autoridades - Cuentan las instituciones con alumnos que hayan repetido nacionales y locales para regular los flujos? - Existe algn tipo de relacin entre sistemas en la misma institucin? Existen recursos destinados a conformar bases de evaluacin y egreso de los alumnos en de datos para la equivalencia, homologacin determinados niveles del sistema educativo? - Cul es el grado de homogeneidad de las escuelas en validez de ttulos? (para el nivel secundario cuanto a sus resultados de calidad? superior y terciario)
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5.- Matriz Subsistema de Recursos Humanos

5.2- Matriz de anlisis
ACTORES
FORMACIN INICIAL
NORMAS
RECURSOS
PRACTICAS
Qu actores participan o Es obligatorio el titulo de estos interactan con la formacin de institutos para el ejercicio de la los docentes ? profesin docente?
Con qu recursos cuentan? Hay algn tipo de seleccin de los Criterios de distribucin aspirantes a este nivel? Hay planificacin de acuerdo a Con qu recursos cuentan los Est establecido algn requisito para la necesidad de recursos? Existe algn tipo de Evaluacin de actores? el ingreso a este nivel de Formacin? los resultados o de los procesos de este Existe alguna poltica explcita nivel de Formacin? Cules son las normas que Pesan en alguna forma los resultados de incorporacin de recursos regulan su interaccin? obtenidos en este nivel para la humanos? La presencia de este nivel de posterior seleccin de los Formacin responde a alguna De qu manera interactan en la profesionales? Hay normas que regulan la estrategia de desarrollo? prctica? inversin en Formacin Inicial? Existe alguna informacin centralizada de los recursos humanos del sistema de Formacin Inicial? Hay normas que regulan la inversin en Formacin Inicial?
Cumple tarea de Capacitacin para los graduados? Qu tipo de relacin tiene con el resto del sistema educativo?
CARRERA Y DESARROLLO PROFESIONAL
Qu actores participan o Existe alguna normativa en particular Existe algn tipo de estimulo interactan con la carrera y el (estatuto docente) o un cuerpo de profesional? desarrollo profesional? normativas? Con qu recursos cuentan los Cmo se accede a los cargos actores? profesionales? Existe algn tipo de evaluacin de
Caractersticas de la capacitacin: obligatoria, gratuita y en servicio o en forma particular? Describir una trayectoria docente y los estmulos prcticos en el desarrollo de ella.
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De qu manera interactan en la desempeo profesional? prctica? Cunto pesa en la carrera docente? Qu peso tiene la capacitacin y/o investigacin? Cmo se cambia de cargo y/o escuela? Qu peso tiene la antigedad en el desarrollo profesional?
CONDICIONES LABORALES
Qu actores participan o Cul o cuales son las normas que interactan con las condiciones rigen la relacin laboral de los Hay algn tipo de rgimen de laborales? docentes ? salud especial para los docentes? Quin lo maneja? Con qu recursos cuentan los Es la misma para docentes de gestin actores? estatal y de gestin privada ? Cules son las normas que regulan su interaccin? El rgimen de licencias es el mismo para los docentes privados y estatales? De qu manera interactan en la prctica? Qu porcentaje de ausentismo hay en la plantilla docente? Cules son las Cules son los distintos tipos de licencias ms tomadas? situacin de revista de los docentes ? Qu mecanismo existe para el control de las licencias? Cuntos Sindicatos existen ? Qu porcentaje de Qu rgimen jubilatorio existe ? sindicalizacin hay en el sistema? Puede seguir en actividad el docente al llegar al tope de edad? Qu mecanismos de Hay algn rgimen jubilatorio especial para los docentes? Quin lo maneja?
Cuntos Sindicatos existen ? Qu porcentaje de sindicalizacin hay en el sistema? Qu mecanismos de concertacin o negociacin existe con los sindicatos ? El rgimen de licencias es el mismo para los docentes privados y estatales? Qu porcentaje de ausentismo hay en la plantilla docente? Cules son las licencias ms tomadas?
Con qu recursos cuenta el Sindicato? Hay descuentos obligatorios o son voluntarios?
Es efectivo el control de las licencias?
Puede seguir en actividad el docente al llegar al tope de edad? Cul es el promedio de edad de los
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concertacin o negociacin existe Qu cantidad de cargos u horas con los sindicatos ? ctedras puede tener un docente? Existe un rgimen de Cul es el promedio de edad de incompatibilidades? Se cumple? los docentes del sistema? Hay alguna norma o mecanismo de concentracin horaria para los profesores de educacin media? Qu tipo de estabilidad tienen los docentes tanto estatales como privados?
docentes del sistema? En la prctica se cumple el rgimen de incompatibilidades? En la prctica el sistema tiende a la concentracin horaria para los profesores de educacin media? Qu tipo de estabilidad tienen los docentes tanto estatales como privados?
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SALARIO
Qu actores participan o Cmo se compone la estructura interactan en la determinacin salarial? del salario? Cmo aumentan los salarios Con qu recursos cuentan los docentes? Hay algn mecanismo actores? automtico o hay espacios de negociacin especficos? Cules son las normas que regulan su interaccin? De qu manera interactan en la prctica? Cmo esta el salario docente ingresante respecto del salario testigo que marca las necesidades bsicas insatisfechas (NBI)? Cobran el mismo salario los docentes de escuelas estatales y escuelas privadas? Relacin entre el salario docente promedio y la cuota de los colegios privados
Qu tipos de incentivos existen?
Qu relacin hay entre el salario docente, el salario de un empleado pblico y de uno privado? Existe algn tipo de incentivo en la prctica por afuera de las normativas?
Qu premian o reconocen esos incentivos?
Qu relacin existe entre el salario y el aporte estatal a una escuela privada? Qu porcentaje del gasto pblico educativo se destina a salarios? Existen adicionales en el sector privado distintos al sector estatal? Hay dispersin entre los salarios de los distintos estados y provincias y entre los distintos niveles?
GESTION DE RECURSOS HUMANOS
Qu actores participan o Qu tipo de normativa dictaron para interactan con la gestin de los instrumentar un sistema de P.O.F.? recursos humanos? Si se instrumentaron todos los Con qu recursos cuentan los procesos anteriormente descriptos actores? (POF y LUD) se implement un sistema de informacin ejecutiva para Cules son las normas que la obtencin de conclusiones y datos regulan su interaccin? para la gestin de los recursos
Tienen instrumentado un sistema de plantas orgnicafuncionales-POF-? . Si lo tuvieran:
Qu procedimientos administrativos y qu tipo de herramientas informticas sustentan una nueva tcnica de planeamiento y control del sistema educativo teniendo en cuenta a) Qu parmetros utilizaron las POF y el LUD?. para la asignacin de cargos? Se realiz la reingeniera de procesos b) Cmo fue relevada la administrativos?. Si la realizaron:
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humanos?. De qu manera interactan en la prctica?
matrcula escolar y qu inconsistencia encontraron con la a) En qu medida acortaron los declarada por las autoridades de plazos y simplificaron los trmites administrativos? cada establecimiento escolar? Poseen legajo nico de b) Se elimin la sobrecarga de trmites administrativos en las docentes-LUD-?. Si lo tuvieran: escuelas?. a) Con qu fin se estructur? c) La produccin de cambios en el b) Qu conclusiones obtuvieron circuito administrativose reflej en para la gestin de recursos las altas y bajas docentes conforme a la aplicacin de las POF? humanos? Con la instrumentacin de las POF a) se busc organizar y ordenar el sistema educativo vigente o se trat , adems, de poseer un nuevo sistema de liquidacin de haberes?. b) En el caso de tambin poseer esto ltimoqu inconsistencias pudieron detectar con el sistema vigente?... Se tom la informacin emanada de las POF y del LUD?. d) Cmo se relacionaron los cambios administrativos con la liquidacin de haberes?. El sistema con POF y LUD: Fue til para mejorar el funcionamiento del sistema educativo y para la toma de decisiones de poltica educativa?. Cmo se reflej en el funcionamiento tcnicoadministrativo de los establecimientos educativos?
87
6.- Grilla General
Currculum y Prcticas
-Articulacin vertical y horizontal de los mecanismos de decisin pedaggica. -Existencia y aplicacin de metas para los actores. -Informacin a los actores acerca de su tarea y los resultados. -Mecanismos de asistencia tcnica a actores. -Incentivos a la Calidad y Equidad. -Autonoma de las autoridades educativas para el Subsistema de Currculum y Prcticas. -Gobernabilidad sobre el proceso.
Recursos Humanos
-Capacidad de gestin de la informacin del Sistema de RR.HH. -Lgica y Control del reclutamiento, formacin e ingreso a la carrera. -Lgica y Control de la movilidad de los RR. HH. dentro del Sistema. -Valores de la estructura e incentivos salariales. -Regulacin laboral, instrumentos y mecanismos. -Articulacin e integracin del Subsistema -Gobernabilidad de las autoridades educativa en el manejo de RR.HH.
Gobierno
-Autonoma de las autoridades educativas respecto de otros actores del entorno. -Capacidad de control de los Subsistemas y de los actores que lo componen -Aliados, actores neutrales y opositores, actuales o potenciales, de la poltica educativa. -Conflictos polticos que es conveniente y necesario enfrentar y evitar. -LO SIMBLICO -LAS PERCEPCIONES
Informacin y Evaluacin
-Alcance y confiabilidad de la Informacin -Articulacin de las unidades productoras de la informacin -Consistencia entre poltica educativa, poltica de evaluacin y mejoramiento de la calidad -Accesibilidad a la Informacin de los diferentes actores -Modo de construccin del Subsistema de Informacin y Evaluacin. -Gobernabilidad de la autoridad educativa para el manejo del Subsistema de informacin y evaluacin.
Financiamiento
-Restricciones Estructurales y Contexto macro. -Nivel y estructura del gasto privado y gasto pblico educativo. -Autonoma de las autoridades educativas para el gasto publico educativo. -Financiamiento del gasto pblico educativo y sus modalidades. -Gobernabilidad de la poltica de gasto pblico y privado y financiamiento. -Institucionalidad de la coordinacin
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CREDITOS
Coordinador:
-Gustavo F. Iaies. Fundacin Centro de Estudios en Polticas Pblicas. Equipo de Trabajo:
Subsistema de Informacin y Evaluacin:
-Juan Carlos Tedesco. IIPE-UNESCO Buenos Aires. -Margarita Poggi. IIPE-UNESCO Buenos Aires.
Subsistema de Gobierno:
-Carlos Acua. Universidad de San Andrs. -Marcelo Leiras. Universidad de San Andrs.
Subsistema de Recursos Humanos
-Andrs Delich. Fundacin Centro de Estudios en Polticas Pblicas. -Pedro Schiuma. Fundacin Centro de Estudios en Polticas Pblicas.
Subsistema de Financiamiento
-Oscar Cetrngolo. CEPAL Buenos Aires.
Subsistema de Currculum y Prcticas
-Gustavo F. Iaies. Fundacin Centro de Estudios en Polticas Pblicas. Consultora Local
-Mara Paulina Dvila. Colombia. Asistente
-Mariana Gutirrez Cantilo. Fundacin Centro de Estudios en Polticas Pblicas.
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RESUMEN EJECUTIVO: PRESENTACIN GENERAL DEL INFORME

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Fuente: Departamento Nacional de Planeacin DNP-

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INFORME DE CADA UNO DE LOS SUBSISTEMAS

2) LA AUTONOMA DEL GOBIERNO EDUCATIVO RESPECTO DE OTROS ACTORES DEL ENTORNO

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3) EL CONTROL DEL GOBIERNO EDUCATIVO SOBRE EL RESTO DE LOS SUBSISTEMAS

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4) OPORTUNIDADES Y OBSTCULOS DE LA POLTICA EDUCATIVA

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SUBSISTEMA DE INFORMACIN Y EVALUACIN DE LA CALIDAD EDUCATIVA

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3) CARACTERSTICAS/COMPONENTES DEL SISTEMA DE INFORMACIN

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4) CUESTIONES GENERALES SOBRE EL SUBSITEMA DE INFORMACION

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5) INTRODUCCIN AL SUBSISTEMA DE EVALUACIN DE LA CALIDAD EDUCATIVA

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6) PRINCIPALES ASPECTOS DEL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIN DE LA CALIDAD

7) PARTICIPACIN EN ESTUDIOS INTERNACIONALES

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8) CUESTIONES GENERALES SOBRE EL SUBSISTEMA DE EVALUACIN DE LA CALIDAD EDUCATIVA

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4) FALTA DE AUTONOMA MUNICIPAL EN LA DEFINICIN DEL FINANCIAMIENTO

5) DESCENTRALIZACIN Y FINANCIAMIENTO MUNICIPAL

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6) SISTEMAS DE PARTICIPACIONES: INCENTIVOS

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7) OTRAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO