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Une publication des conomistes de lUCL

Octobre 2011 Numro 91

Impact des politiques de clusters sur les performances des entreprises.


Enseignements de lexprience franaise
Les politiques de clusters sont aujourdhui prsentes comme linstrument incontournable du dveloppement local et de la comptitivit des Etats. Pourtant, leur analyse rvle une trs grande diversit qui laisse parfois douter de leur cohrence. Lvaluation des Systmes Productifs Locaux et des Ples de comptitivit franais illustre bien cette htrognit. Le corollaire de ceci est quil est difficile davoir un discours normatif sur les politiques de clusters. Les politiques de clusters ne sont pas bonnes ou mauvaises en soi. Il y a en revanche des initiatives qui marchent et dautres pas. Lvaluation permet didentifier les succs et les checs, mais fournit aussi un clairage sur le dispositif lui-mme de la politique, utile son volution et son amlioration.
Daprs Michael Porter (2000), un cluster est un regroupement dentreprises et dinstitutions associes gographiquement proches, oprant dans un champ dactivit particulier et relies par des points communs et des complmentarits. Lexistence de telles agglomrations productives nest pas un phnomne nouveau pour les conomistes. Ds la fin du XIXme sicle, Alfred Marshall stonnait, dans ses Principes dconomie politique, de la concentration en Angleterre des industries de la bonneterie et de la coutellerie dans les rgions de Northampton et de Sheffield, concentration quaucune dpendance vis--vis de matires premires spatialement localises ne permettait dexpliquer. Ce sont les externalits positives qui sexercent entre des entreprises gographiquement proches qui permettent de rendre compte, selon Marshall, de ces districts industriels : bassin de main-duvre spcialise, partage dinfrastructures ou dinputs spcifiques, transferts de connaissances. Florian Mayneris Lutilisation du concept de cluster ou de district industriel par les pouvoirs publics est en revanche beaucoup plus rcente, puisquelle remonte aux annes 1980 seulement. Alors que lindustrie commence dcliner dans la plupart des pays dvelopps sous les effets conjugus des chocs ptroliers et de la concurrence de plus en plus forte des pays mergents, un pays semble bien rsister, lItalie, notamment dans des secteurs rputs plutt traditionnels tels que lhabillement, la chaussure ou encore la fabrication de meubles. Or la localisation des entreprises industrielles italiennes obit, encore aujourdhui, une forte logique de concentration spatiale par secteurs dactivit. Les districts industriels italiens sont ainsi trs vite devenus le modle suivre. Les politiques de clusters sont de plus apparues comme un moyen dallier deux logiques de politiques industrielles prsentes jusque l comme exclusives : une approche sectorielle, ciblant des industries prcises, et une approche plus horizontale, ne cherchant pas soutenir un secteur particulier mais agir sur lenvironnement productif des entreprises ( travers le rapprochement entre entreprises et laboratoires de recherche notamment). On assiste ainsi depuis le dbut des annes 1990 une multiplication de par le monde des politiques publiques visant promouvoir les dynamiques de clusters : le Pays Basque espagnol,

Institut de Recherches

Economiques et Sociales

Impact des politiques de clusters sur les performances des entreprises la Bavire, le Brsil, le Japon en sont quelques exemples. La France a de son ct dvelopp ses politiques de clusters en deux temps, avec la mise en place des Systmes Productifs Locaux (ci-aprs, SPL) tout dabord en 1998, puis de la politique des Ples de comptitivit, de plus grande envergure, en 2005. Dans cet engouement gnral pour les clusters comme outil de comptitivit et de dveloppement rgional, la Wallonie nest pas en reste. Aprs avoir commenc soutenir une douzaine de clusters dans les annes 2000, la Wallonie se dote elle aussi dune politique de ples de comptitivit, axe sur les projets collaboratifs innovants, avec le Plan Marshall et le Plan Marshall2.vert (voir, ce propos, le numro 90 de Regards conomiques). Il devient toutefois difficile de sorienter dans la galaxie des politiques de clusters. Conduites au niveau local, rgional, national, prsentes comme instruments de dveloppement des rgions la trane (et dfendues ce titre par la DG Regio au sein de lUnion europenne) ou comme politiques destines renforcer la comptitivit des rgions motrices (et soutenues en ce sens par la DG Entreprises et Industrie), certains finissent par douter de la cohrence de ces initiatives. Martin et Sunley (2003) vont jusqu qualifier le concept de clusters de chaotique. Une chose est certaine, les politiques de clusters mises en place un peu partout sont diverses. Lobjectif vis est en effet toujours daccrotre, travers le dveloppement de projets collaboratifs, les performances des entreprises en termes dinnovation, de productivit ou encore dexportations. Pour les pouvoirs publics les mettant en place, ces politiques doivent aussi avoir des retombes, un niveau plus macroconomique, sur lemploi et la richesse nationale. Toutefois, les moyens mis en uvre, les modalits dattribution des aides et le public vis varient fortement dune exprience une autre. Lvaluation conomique des politiques de clusters est un moyen de mettre de lordre dans ce foisonnement. Grce lutilisation de mthodes quantitatives adquates, elle doit rpondre deux questions: : 1) Qui a t rellement aid ? Il sagit ici dvaluer les caractristiques des entits soutenues par la politique avant mme quelles ne reoivent une aide. 2) Quel a t limpact de la politique sur les performances des entits aides ? Il sagit alors de comparer lvolution dun certain nombre dindicateurs de performance ce quils auraient t en labsence de politique publique. Nous montrons dans ce numro de Regards conomiques quun discours gnralisant sur les politiques de clusters est impossible, et que leur valuation est affaire de cas par cas, en nous appuyant plus particulirement sur les travaux que nous avons raliss sur les SPL et les ples de comptitivit franais. Aprs avoir indiqu pourquoi un dcalage important peut exister entre le discours accompagnant la mise en place dune politique industrielle et ce qui est ralis, nous illustrons notre propos par lanalyse du ciblage de deux politiques de clusters franaises, les SPL et les ples de comptitivit. Nous tudions ensuite limpact des politiques de clusters sur les performances des entreprises. Si le soutien apport aux clusters de biotechnologie en Allemagne semble avoir t bnfique, nous montrons que la politique franaise des SPL na pas eu deffet significatif sur la productivit, lemploi ou les exportations des entreprises aides. Des diffrences dans lampleur des moyens mobiliss et la nature des aides apportes peuvent expliquer ces rsultats contrasts.

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Impact des politiques de clusters sur les performances des entreprises

1. Politique industrielle et ciblage : du discours aux actes

La mise en place dune politique de clusters, comme de toute politique publique, saccompagne dun discours sur le public vis par le dispositif. La premire question laquelle doit alors sintresser lvaluateur est celle de lidentification des entreprises effectivement aides par les pouvoirs publics. Cette tape de lanalyse na rien de trivial, car un dcalage est parfois observ entre les objectifs affichs en matire de ciblage et ce quune analyse statistique rigoureuse rvle avoir t ralis. Les tudes empiriques sur les politiques industrielles font souvent le constat que les bnficiaires des aides publiques sont, mme si telle ntait pas lambition de dpart, des entreprises en difficult. Alors que le Japon est par exemple rgulirement prsent comme un modle en matire de politique industrielle ciblant les secteurs fort potentiel de croissance, Beason et Weinstein (1996) mettent en lumire une ralit assez diffrente : au cours de la seconde moiti du XXme sicle, les secteurs faible croissance et rendements dchelle dcroissants1 (les mines et le secteur textile notamment) ont bnfici au Japon daides publiques plus importantes que les autres secteurs. Plusieurs familles dexplications peuvent rendre compte de cette distorsion des aides en faveur des entreprises ou des secteurs les plus faibles. Un premier ensemble darguments repose sur lexistence dun biais dans les prfrences des dcideurs publics. Pour Corden (1974) par exemple, les pertes de revenus auraient un poids plus important que les gains dans les prfrences des dcideurs publics. Les gouvernements chercheraient ainsi prserver les secteurs en perte de vitesse dune totale dislocation, et non favoriser le transfert des ressources productives de ces derniers vers les nouveaux secteurs forte croissance. Krueger (1990) sintresse de son ct au fait que dans de nombreux pays, dont les Etats-Unis, les politiques commerciales favorisent gnralement les secteurs souffrant de la concurrence internationale plutt que les secteurs exportateurs disposant dun avantage comparatif. Elle propose une explication aux diffrences de poids dans les prfrences collectives invoques par Corden (1974) base sur le biais didentit : on se proccupe plus des personnes que lon connat que de celles que lon ne connat pas. Or, il est plus facile didentifier les secteurs en difficult, et donc les travailleurs dont lemploi est menac, que les secteurs en forte progression. Ds lors, les politiques industrielles souffriraient elles-mmes dun biais systmatique en faveur des secteurs la trane. Ces explications postulent directement lexistence du biais observ statistiquement dans plusieurs pays plus quelles ne rendent compte de la formation de ce biais. Des explications rcentes mettent en avant des mcanismes plus endognes. Baldwin et Robert-Nicoud (2007) enrichissent par exemple le modle de lobbying de Grossman et Helpman (1994). Les dcideurs politiques sont influencs par les groupes de pression qui dpensent de largent pour promouvoir leurs intrts. Toutefois, dans des secteurs en expansion, le retour sur investissement que les lobbyistes peuvent attendre de leurs dpenses est assez faible. En effet, quand bien mme les pouvoirs publics prennent des mesures favorables au secteur dactivit des lobbyistes, la rente ainsi cre doit tre partage entre des bnficiaires plus nombreux, du fait du nombre croissant dentreprises actives dans le secteur. Au contraire, dans les industries en dclin et avec des barrires lentre suffisamment leves, la rente obtenue grce aux activits de lobbying est plus facilement

La production dans un secteur se fait rendements dchelle croissants lorsque la production augmente de manire plus que proportionnelle suite un accroissement des quantits de facteurs de production utilises. Daprs les calculs de Beason et Weinstein (1996), les industries extractives et textiles, fortement soutenues par les pouvoirs publics japonais, prsentent au contraire des rendements dchelle dcroissants, si bien que la stimulation de la production dans ces secteurs ne sera pas gnratrice de gains defficacit ( technologie constante).
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Impact des politiques de clusters sur les performances des entreprises ... Politique industrielle et ciblage : du discours aux actes appropriable par les entreprises dj en place. Au final, ce sont donc les secteurs en perte de vitesse qui ont le plus intrt se livrer aux activits de lobbying et qui bnficient de manire privilgie dinterventions publiques visant les protger. Baldwin et Okubo (2006) sintressent plus particulirement aux subventions alloues aux entreprises pour venir se localiser dans des rgions dont les pouvoirs publics veulent renforcer lattractivit (Prime dAmnagement du Territoire en France, Regional Selective Assistance en Angleterre, Zones Franches en Wallonie). Ces rgions sont la plupart du temps des zones peu denses souffrant dun dficit dimage. Baldwin et Okubo (2006) montrent que ces subventions la localisation peuvent avoir comme consquence inattendue dattirer vers les rgions aides les entreprises les moins productives. En effet, il est bien connu en conomie gographique et urbaine que les entreprises gagnent tre localises dans des zones denses, proches des marchs qui constituent leurs dbouchs, mais aussi dautres entreprises afin de bnficier dexternalits positives en termes de production. Ds lors, une entreprise nacceptera de quitter une zone dense pour la priphrie que si le montant de la subvention compense au moins les pertes en termes daccs aux marchs et dexternalits que ce dpart occasionne. Si les entreprises les plus productives sont celles qui gagnent le plus tre localises dans les zones denses, les subventions la localisation risquent de nattirer vers les rgions la trane que les entreprises les moins performantes, et ce dautant plus que le montant de la subvention est faible. La nature mme des incitations mises en uvre peut ainsi induire une forme dauto-slection des entreprises dans le dispositif propos. Les rsultats que mesurent les conomistes en matire de ciblage ne rvlent donc pas ncessairement des prfrences particulires des pouvoirs publics, mais peuvent aussi tre le fruit endogne et inattendu des incitations mises en place.

2. Qui les politiques de clusters soutiennent-elles ? Lexemple des SPL et des ples de comptitivit franais

Lextrme diversit des politiques de clusters, tant du point de vue des institutions qui les mettent en place (Etats, rgions, communes) que de la nature des aides proposes (subventions de structures danimation collective, financement dinfrastructures, aides la R&D collaborative etc.), laisse prsager dune grande htrognit dans les publics touchs par ces dispositifs. Cest ce que rvle lanalyse de deux politiques de clusters conduites en France, la politique des Systmes Productifs Locaux et la politique des Ples de comptitivit. La politique des SPL a t mise en place en France la fin des annes 1990 par la Dlgation lAmnagement du Territoire et lAction Rgionale (DATAR), administration en charge de la politique rgionale. Elle devait marquer un changement profond dans la logique sous-tendant les politiques rgionales en France. En effet, alors que les pouvoirs publics franais cherchaient jusqualors, dans un objectif dquit, re-disperser les activits quils jugeaient trop concentres autour de Paris, la politique des SPL prenait acte des gains lis lagglomration spatiale de la production, et visait au contraire favoriser les dynamiques de clusters. Plus prcisment, une subvention relativement modeste (autour de 40.000 euros en moyenne) tait verse une structure collective (association, groupement dintrt conomique ou autre) portant une action commune plusieurs entreprises. Les actions ainsi soutenues pouvaient tre trs diffrentes, de la cration dun label collectif la mise en place dun groupement demployeurs par exemple. Dans lesprit des pouvoirs publics de lpoque, la subvention montaire ntait quune incitation visant enclencher des collaborations durables entre entreprises dun mme secteur qui, bien que proches gographiquement, ne communiquaient pas jusqualors. La slection sest opre par appel projets. La DATAR a ainsi choisi la fin de 1998 une cinquantaine de projets sur une centaine reus. Lexprience a

2.1. Les Systmes Productifs Locaux

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Impact des politiques de clusters sur les performances des entreprises ... Les Systmes Productifs Locaux t renouvele la fin de lanne 1999.2 Les dossiers taient dposs par la structure collective porteuse de laction. Martin et al. (2011) ralisent une valuation de cette politique. Avant den tudier limpact, ils identifient qui a rellement t aid : ils dterminent les caractristiques des entreprises soutenues avant mme que ces dernires ne bnficient de la subvention. Pour ce faire, il a t demand aux diffrents SPL de transmettre la liste de leurs membres.3 Cette dernire a t apparie aux donnes administratives de bilan des entreprises industrielles de plus de 20 salaris transmises par le ministre de lIndustrie (cf. encadr 1 pour plus de dtails sur la mthodologie utilise). Lanalyse montre que les entreprises des SPL sont plus grosses que les autres en termes de chiffre daffaires, mais aussi, taille donne, moins productives en termes de productivit totale des facteurs. Toutefois, ce diffrentiel ngatif de productivit est entirement d au fait que les entreprises des SPL appartiennent des secteurs et des territoires en perte de vitesse. Ds lors que leur secteur dactivit et leur localisation sont pris en considration, les entreprises des SPL demeurent plus grosses que les autres, mais ne sont pas statistiquement diffrentes en termes de productivit totale des facteurs. Il apparat aussi que les entreprises des SPL peroivent, avant mme leur entre dans le dispositif, plus de subventions que les autres. Ce sont donc des entreprises dj aides par ailleurs. Enfin, les auteurs montrent que si les entreprises des SPL appartiennent bien des clusters, il sagit de clusters denvergure locale et pas nationale. Ltude du public effectivement cibl par la politique des SPL rvle donc que cette dernire na pas marqu de relle rupture dans les politiques damnagement du territoire en France. Elle marque au contraire une certaine forme de continuit. Les pouvoirs publics ont soutenu les secteurs et les territoires les plus en difficult, et promu les dynamiques de clusters au sein dagglomrations productives importantes au niveau local, mais pas au niveau national. Lanalyse des effets de slection luvre avec la politique des SPL illustre donc bien le dcalage qui peut exister entre les objectifs affichs et les objectifs rvls dune politique. Difficile toutefois de savoir si ces rsultats sont le reflet de prfrences particulires des dcideurs publics ou dune auto-slection des entreprises. En effet, la labellisation des SPL sest opre par appels projets, mode de mise en uvre des politiques industrielles de plus en plus courant. Si les pouvoirs publics ont bien effectu le choix final, ils nont pu le faire que parmi les rpondants. La forme mme de lappel projets conduit donc un double niveau de slection que lvaluateur ne peut pas toujours dissocier : la slection opre par lorganisation en charge de la politique est prcde dune auto-slection des rpondants.

Identification des caractristiques des entreprises aides et choix du groupe de rfrence

Dun point de vue statistique, pour dterminer les caractristiques qui influent sur la probabilit quune entreprise appartienne un SPL, on utilise des modles non linaires de type logit ou probit. Lors de cette tape, le choix du groupe de rfrence savre absolument fondamental. En effet, lorsquon compare de manire brute les entreprises SPL toutes les autres entreprises industrielles qui ne sont pas membres dun SPL, on saperoit que les entreprises des SPL sont plus grosses en termes de chiffre daffaires, mais

2 Transforme en appel projets permanent, cette politique a t abandonne au milieu des annes 2000 et reprise en 2009 sous une forme un peu diffrente. 3 Cf. Martin et al. (2011) pour plus de dtails sur la construction de la base de donnes.

ENCADR 1

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... Identification des caractristiques des entreprises aides et choix du groupe de rfrence

taille donne (en termes de chiffre daffaire), moins productives (en termes de productivit totale des facteurs). Toutefois, ds lors que lon compare les entreprises SPL aux entreprises du mme secteur dactivit, le diffrentiel de productivit nest plus statistiquement significatif : on ne peut pas rejeter lhypothse que la productivit des entreprises SPL soit la mme que celle des entreprises hors SPL un seuil de confiance de 10 %. Lorsque lon tient compte en plus du dpartement o elles sont localises, ce diffrentiel devient mme lgrement positif, quoique non statistiquement significatif. Le diffrentiel de taille positif entre les entreprises SPL et les autres ne fait au contraire que saccentuer au fur et mesure que lon affine le groupe de comparaison. La comparaison des rsultats obtenus suivant le groupe de contrle retenu indique donc que les entreprises des SPL appartiennent des secteurs et se trouvent dans des dpartements o les entreprises sont plus petites et moins productives que lentreprise franaise moyenne (puisque le coefficient obtenu sur le chiffre daffaires et la productivit totale des facteurs augmente lorsquon affine le groupe de contrle dun point de vue gographique et sectoriel). En revanche, quel que soit le rfrentiel utilis, les rsultats de Martin et al. (2011) montrent que les entreprises des SPL sont des entreprises qui, avant mme de bnficier de la politique, touchent plus de subventions publiques que les autres. Par ailleurs, la politique des SPL tant une politique de clusters, les auteurs regardent si le fait davoir un nombre lev dentreprises de son propre secteur situes dans le mme dpartement accrot la probabilit quune entreprise fasse partie dun SPL financ par lEtat. Paradoxalement, lorsquon prend comme groupe de comparaison lensemble des entreprises industrielles ou les entreprises du mme secteur uniquement, cest le contraire que lon observe. Ce nest que lorsque lon tient compte du dpartement o elles sont situes que le nombre dentreprises du mme secteur situes proximit accrot significativement la probabilit quune entreprise fasse partie dun SPL. Linterprtation de ce rsultat est simple : les SPL sont des clusters denvergure locale, et non nationale. Ils reprsentent une masse critique dentreprises au sein des dpartements o ils sont situs, mais pas lchelle du pays ou du secteur.

ENCADR 1

2.2. Les ples de comptitivit

Il est nanmoins possible daller plus loin dans la distinction de ces deux niveaux de slection avec les ples de comptitivit franais. En effet, la slection des ples de comptitivit lt 2005 a elle aussi t ralise lissue dun appel projets. La politique des ples est toutefois trs diffrente de celle des SPL. La nature des aides publiques proposes nest tout dabord pas la mme, lessentiel des crdits allous consistant en des subventions des projets collaboratifs de R&D impliquant au moins deux entreprises et un laboratoire de recherche. Le design de la politique en deux tapes permet de dissocier plus clairement slection et auto-slection. Un comit interministriel a dans un premier temps, sur la base des dossiers de candidature reus, labellis les ples, cest--dire choisi des couples secteur-territoire au sein desquels les entreprises seront ligibles aux subventions accordes au titre de la politique des ples : laronautique Toulouse, la microlectronique dans la rgion grenobloise, lindustrie des logiciels en Ile-deFrance etc. Plus dune soixantaine de dossiers ont t retenus sur une centaine qui

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Impact des politiques de clusters sur les performances des entreprises ... Les ples de comptitivit avaient t dposs. Afin de marquer nanmoins une hirarchie dans la slection, trois catgories de ples ont t distingues par les pouvoirs publics, par ordre dcroissant dambition : les ples mondiaux, les ples vocation mondiale et les ples nationaux. Ce nest que dans un deuxime temps que les entreprises se sont adresses aux structures de gouvernance des ples pour en devenir membres. Seuls les membres des ples peuvent en effet candidater aux appels projets R&D lancs aprs la labellisation pour distribuer les subventions.4 Deux questions peuvent alors tre poses par lvaluateur : au sein dun secteur donn, est-ce que les pouvoirs publics franais ont choisi les territoires les plus performants pour devenir ples de comptitivit ? Et au sein dun couple secteur-territoire bnficiant de la politique des ples, est-ce que ce sont les entreprises les plus performantes qui se sont auto-slectionnes pour devenir membres des ples ? Cest la dmarche que suivent Fontagn et al. (2010), qui sintressent plus particulirement aux performances lexportation des entreprises des ples de comptitivit en 2004, lanne prcdant le lancement de la politique. Pour ce faire, ils apparient la liste des entreprises membres des ples de comptitivit tablie par le ministre de lIndustrie en 2006 avec les donnes de bilan et les donnes dexportation des entreprises franaises. Il apparat trs clairement que les entreprises localises dans les secteur-dpartement bnficiant dun ple de comptitivit sont plus productives et exportent plus de produits, vers plus de pays, plus loin, en plus grande quantit, et un prix plus lev que les entreprises du mme secteur localises dans les autres dpartements. La hirarchie tablie lors de la labellisation entre les trois catgories de ples de comptitivit se trouve par ailleurs confirme par lanalyse statistique. La premire conclusion de cette tude est donc quau sein dun secteur donn, lappel projets a permis aux pouvoirs publics de choisir les meilleurs endroits pour y tablir les ples de comptitivit. Par ailleurs, au sein des secteurs et territoires ainsi dfinis, il apparat que ce sont aussi les entreprises ayant les meilleures performances en termes de productivit et dexportation qui se sont auto-slectionnes pour devenir membres des ples de comptitivit. L encore, la hirarchie tablie par les pouvoirs publics est vrifie, les entreprises des ples mondiaux ayant de meilleures performances que celles des deux autres catgories de ples. Toutefois, il semble quau sein des ples mondiaux, cette surperformance lexportation soit presquentirement due au fait que les entreprises en question sont plus grosses (en termes demploys) et plus productives (en termes de productivit totale des facteurs) que les autres. Cette catgorie de ple regroupe donc les fleurons de lindustrie franaise, qui taient en ralit identifiables bien avant la mise en place de la politique. En revanche, les entreprises des ples nationaux continuent de prsenter, taille et productivit donnes, de meilleures performances lexportation que les autres entreprises du mme secteur et du mme dpartement. Cette catgorie de ples semble ainsi regrouper des entreprises jouissant dun gnie particulier (produit de niche, qualit suprieure, stratgie commerciale offensive etc.) leur permettant dexporter au-del de ce que leur taille et leur productivit prdisent. Les rsultats sont exactement les mmes si lon considre lvolution des performances des entreprises entre 2001 et 2004 et pas seulement leur niveau en 2004. La deuxime conclusion de cette tude est ainsi quau sein des territoires et secteurs bnficiant du label ple de comptitivit, ce sont les meilleures entreprises qui se sont autoslectionnes au sein des ples, tant dun point de vue statique que dynamique. Le diagnostic pos sur la politique des ples est donc bien diffrent de celui pos pour les SPL. Nous proposons maintenant quelques pistes dexplications possibles.
4 La premire phase de la politique couvrait la priode 2005-2008 et tait dote dun budget total de 1,5 milliards deuros. Suite une valuation ralise par les cabinets de conseil BCG et CM International, une deuxime phase de trois ans a t dote du mme budget. Une nouvelle valuation doit avoir lieu en 2012.

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3. Politiques de clusters, incitations et slection

Il est difficile de se prononcer en termes normatifs sur le type de ciblage que les politiques de clusters devraient adopter. Toute politique rgionale fait face un dilemme quit/efficacit : faut-il aider les territoires ou les entreprises la trane, mme si nombre de ces derniers ne parviendront sans doute pas se hisser aux avant-postes de leur domaine, ou au contraire concentrer les moyens sur ceux qui font dores et dj tat de bonnes performances, afin dassurer et renforcer leur position ? Idalement, les politiques publiques devraient sans doute identifier les activits et entreprises prometteuses qui en raison de barrires lentre, de contraintes de crdit ou autre frein leur dveloppement, ncessitent une intervention publique pour donner leur pleine mesure. Au cas prsent, lanalyse des SPL et des ples de comptitivit franais rvle de forts contrastes entre les deux politiques. La premire sapparente une politique rgionale traditionnelle venant soutenir des entreprises oprant dans des secteurs et des territoires en difficult tandis que la seconde cible au contraire des territoires et des entreprises moteurs au sein dun secteur donn. Ltude des SPL et des ples de comptitivit montre ainsi que des politiques trs diffrentes sont regroupe sous le label de politiques de clusters. Elle rvle aussi que la volont des pouvoirs publics, mais aussi les modalits de mise en uvre des politiques proposes, dterminent simultanment, et parfois dans des sens opposs, les bnficiaires des politiques de clusters, et plus gnralement des politiques industrielles. La politique des SPL tait conduite par la DATAR, administration en charge des politiques rgionales en France, tandis que la politique des ples de comptitivit est mene conjointement par la DATAR et le ministre de lIndustrie, ce dernier ayant une approche plus lie la filire quau territoire.. Ces diffrences de tutelle dans la gestion des deux politiques expliquent sans doute partiellement le contraste dans leurs bnficiaires. Par ailleurs, les incitations proposes taient fort diffrentes pour les SPL et pour les ples. Pour les SPL, les sommes en jeu taient relativement modestes et couvraient un spectre dactions ligibles trs large, parfois peu oprationnelles. La majeure partie des aides alloues au titre de la politique des ples de comptitivit prennent au contraire la forme de subventions la R&D consquentes attribues par appels projets spcifiques (1,5 milliards deuros ont t allous la politique de 2005 2008, puis nouveau de 2009 2012). Seules les entreprises faisant de la R&D ou mme de collaborer avec des laboratoires ou dautres entreprises engages dans des activits de R&D peuvent rellement bnficier de ces aides. Or les entreprises faisant de la R&D sont clairement plus performantes que les autres en termes de productivit et dexportations (Aw et al., 2010). Dans la ligne des prdictions de Baldwin et Okubo (2006) sur les subventions la localisation, il est donc probable que les incitations proposes par les SPL et les ples de comptitivit aient conditionn pour partie le type dentreprises qui ont souhait participer ces clusters diffrents.

4. Impact des politiques de clusters sur les performances des entreprises aides

Les pouvoirs publics attendent de la mise en uvre des politiques de clusters un retour sur investissement travers une amlioration des performances des entreprises aides. Si les objectifs ne sont pas toujours clairement identifis, les attentes concernent gnralement linnovation, lemploi, les exportations et la productivit. La seconde question que doit donc se poser lvaluateur est la suivante : quelles auraient t les performances des entreprises aides si ces dernires navaient pas bnfici de subventions ? Par dfinition, il nest pas possible dobserver ce quauraient t les performances des entreprises aides en labsence de subventions. Le travail de lvaluateur consiste donc de trouver une approximation raisonnable de ces dernires. Se pose nouveau ainsi la question du groupe de comparaison.

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4.1. Des valuations conomiques dimpact peu nombreuses

La plupart des valuations de politiques de clusters, ralises pour les pouvoirs publics ou dans un cadre plus acadmique, sont des tudes qualitatives et descriptives. Elles sintressent aux aspects procduraux de la mise en uvre de ces politiques, lanalyse de collaborations mises en place au sein de certains clusters, ou la gense et la conduite de projets particuliers. Trs peu dtudes en revanche tentent de mesurer limpact moyen de ces politiques sur des variables de performances des entreprises ou des rgions soutenues. A notre connaissance, deux valuations de ce type ont t ralises sur des politiques de clusters conduites en Allemagne. Falck et al. (2010) sintressent une politique de clusters conduite en Bavire partir de 1999. Plusieurs secteurs, tels que les sciences de la vie, la mcatronique ou les technologies de linnovation sont viss par cette politique dinvestissement dans les infrastructures de recherche et de mise en rseau des acteurs publics et privs de linnovation. Les auteurs concluent que la politique a accru la probabilit que les entreprises bavaroises touches par la politique innovent de 5 % environ. Engel et al. (2011) valuent deux politiques de clusters conduites au niveau fdral en Allemagne pour le secteur des biotechnologies, BioRegio et BioProfile. Ils montrent que la politique a eu un impact positif et significatif sur le nombre de brevets dposs et sur le nombre de projets R&D subventionns conduits dans les rgions concernes par le dispositif. Si les expriences allemandes semblent avoir t positives pour la dynamique dinnovation, les rsultats des SPL sur les performances des entreprises sont moins encourageants.

4.2. Lvaluation des SPL

Il nexiste pas encore dtude quantitative cherchant mesurer limpact des ples de comptitivit franais, le recul temporel par rapport la mise en place de la politique tant jusqu aujourdhui insuffisant. Ce travail a en revanche t effectu pour les SPL par Martin et al. (2011). Ainsi quen attestent les graphiques de la figure 1 (voir page 11), les entreprises aides sont en ralit sur une pente dcroissante en termes de productivit. Bien que peu diffrentes des entreprises non-aides au dpart, elles deviennent statistiquement moins productives au cours de la priode. Il ne faut toutefois pas voir dans ces performances dcevantes un impact ngatif de la politique des SPL. Ces dernires sont largement imputables au secteur dactivit et la zone gographique o sont localiss les SPL. Il semble par ailleurs que les entreprises entrant dans le dispositif soient des entreprises faisant face des difficults particulires. Ds lors que lon tient compte de ces biais de slection et de simultanit, la politique des SPL ne semble pas avoir eu dimpact, ni sur la productivit, ni sur lemploi ou les exportations des entreprises aides (cf. encadr 2 pour les aspects mthodologiques). Les rsultats obtenus sur les SPL franais ne peuvent certes pas tre extrapols aux ples de comptitivit ou dautres politiques de cluster conduites ailleurs dans le monde. Ils invitent nanmoins la prudence vis--vis de politiques qui sont souvent prsentes aujourdhui comme un remde miracle aux problmes de comptitivit ou dattractivit dont souffrent certaines rgions ou pays. La faiblesse des moyens mis en uvre explique sans doute en partie labsence dimpact significatif des SPL. Le cot total des deux premires vagues de labellisation des SPL tait infrieur 5.000.000 euros (40.000 euros de subvention en moyenne par SPL pour une centaine de SPL soutenus). En comparaison, la stratgie de clusters conduite en Bavire a bnfici de 1,35 milliard deuros, tandis que les politiques BioRegio et BioProfile disposaient respectivement dun budget de 750 et 150 millions deuros. Nous ne suggrons pas ici que de plus grosses dpenses sont ncessairement le gage dune politique russie, mais quil existe sans doute un seuil en dessous duquel une subvention montaire peine jouer son rle dincitant. Ainsi que nous lavons dj voqu, des subventions faibles peuvent

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Impact des politiques de clusters sur les performances des entreprises aussi conduire une autoslection des entreprises les moins performantes dans le dispositif. Or le ciblage par les SPL dentreprises rencontrant des difficults importantes explique sans doute en partie les rsultats obtenus.

Mesure dimpact et traitement des biais de slection et de simultanit

Les graphiques de la figure 1 illustrent parfaitement les enjeux lis la dfinition du groupe de contrle adquat pour ltude dimpact. Ces graphiques montrent lvolution du diffrentiel de productivit entre les entreprises des SPL et les autres, avant et aprs lobtention de la subvention. Le premier graphique montre que si les entreprises des SPL semblent un peu moins productives avant mme quelles ne jouissent de la politique, cet cart ngatif nest pas significativement diffrent de zro dun point de vue statistique (la bande grise donnant lintervalle de confiance statistique de cet cart, cest--dire la diffrence entre la valeur la plus faible et la valeur la plus leve possible de cet cart). Il devient statistiquement significatif partir de lanne dentre dans les SPL et va croissant au cours des cinq annes qui suivent. Est-ce dire que la politique des SPL a un impact ngatif sur la productivit des entreprises qui en sont membres ? Le second graphique prsente la mme volution une fois que lon a pris en compte le secteur dactivit et le dpartement o lentreprise est localise. Cela revient en quelque sorte rduire le groupe de comparaison aux entreprises non SPL des secteurs et dpartements concerns par la politique. Le dclin devient alors bien moins marqu et lcart de productivit avec les autres entreprises nest plus statistiquement significatif. On retrouve ainsi lide que les entreprises SPL appartiennent des secteurs et des dpartements en perte de vitesse. Au final, la mthode conomtrique de la diffrence de diffrences, consistant comparer lvolution de la productivit des entreprises aides cette mme volution pour les entreprises non-aides, laisse penser un impact trs lgrement ngatif de la politique des SPL. Ce coefficient ngatif, un peu surprenant compte tenu du caractre peu contraignant de la politique, peut tre imputable un dclin des entreprises SPL amorc avant ou au moment de la mise en place du dispositif, ce que semble confirmer lanalyse graphique prcdente. Il y aurait alors un biais de simultanit. Plusieurs solutions soffrent lvaluateur pour tenter de remdier au biais de simultanit. En particulier, la mthode de matching consiste rduire le groupe de contrle des entreprises non subventionnes disposant nanmoins dune probabilit ex ante leve de bnficier du dispositif. Si cette probabilit est bien corrle aux chocs inobservables touchant les entreprises peu avant ou en mme temps que la mise en uvre de la politique, la mthode de matching peut aider corriger le biais de simultanit. Ce calcul de probabilit seffectue sur la base du travail effectu en premire tape concernant la caractrisation des entreprises aides. Dautres mthodes sont aussi envisageables, telles que la prise en compte deffets conjoncturels spcifiques aux secteurs ou la modlisation dune corrlation dans les performances des entreprises au cours du temps. Quelle que soit la mthode utilise, aprs avoir corrig ce biais, Martin et al. (2011) ne trouvent aucun impact de la politique des SPL sur la productivit totale des facteurs des entreprises. Ils ne dtectent pas deffet significatif non plus sur lemploi ou les exportations.

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ENCADR 2

Impact des politiques de clusters sur les performances des entreprises

Source : Duranton et al. (2008).

Ecart par rapport aux non SPL

Figure 1. Diffrentiel de productivit entreprises SPL et non SPL

15

-15 -2 -1 0 1 2 3 4 5

Annes d'cart par rapport l'entre dans le SPL


15

Ecart par rapport aux non SPL du dpartement ou du secteur

-15 -2 -1 0 1 2 3 4 5

Annes d'cart par rapport l'entre dans le SPL

Conclusion

Les politiques de clusters sont donc trs diverses dans les publics quelles visent et les modalits de leur mise en uvre. Il est de ce fait impossible aujourdhui de tenir un discours univoque sur leur bien-fond ou leur efficacit. En ce sens, lvaluation des politiques de clusters est ncessaire pour mettre de lordre dans la diversit des expriences conduites. Dun point de vue mthodologique, deux tapes sont ncessaires une valuation conomique des politiques clusters : lidentification des caractristiques particulires des entreprises soutenues et la mesure de limpact. Loin dtre indpendantes, ces deux tapes sont au contraire intimement lies. Lanalyse du processus de slection permet de nourrir la rflexion sur le groupe de contrle indispensable la mesure de limpact, mais aussi de repositionner la politique value par rapport ses objectifs initiaux. Il peut en effet exister des dcalages entre les ambitions de dpart dune politique et ce qui est ralis. Ces dcalages peuvent natre dune volont dlibre des pouvoirs publics ou tre la consquence inattendue des incitations mises en place. En ce sens, lvaluation des politiques de clusters partir de mthodes quantitatives ne vient pas seulement mesurer et sanctionner un rsultat. Elle fournit aussi un clairage sur le dispositif mme de la politique, utile son volution et son amlioration. Un dernier aspect na pas t voqu, la mesure du cot et des bnfices de ces politiques, mettant en rapport les moyens mis en uvre et limpact obtenu. Une valuation conomique devrait en effet permettre de quantifier combien deuros ont t gnrs par euro dpens. Le caractre multidimensionnel des politiques de cluster (innovation, productivit, emploi, exportations etc.) rend difficile cet exercice et explique sans doute que nous ne disposions pas de telles mesures ce jour. Il sagit l dun dfi relever pour les valuations venir. Florian Mayneris florian.mayneris @uclouvain.be

Florian Mayneris est professeur dconomie lUCL et chercheur lIRES.

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Impact des politiques de clusters sur les performances des entreprises

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