Aula 3. INSTRUMENTOS DE AMPLIAO DO ACESSO TERRA URBANIZADA Prof Margareth Matiko Uemura Prof.

. Margareth Matiko Uemura Arquiteta Urbanista, mestre em Planejamanento Urbano e especialista em Desenho e Gesto do Territrio Municipal e professora da Universidade Bandeirantes SP.

Introduo A partir do exposto nas duas lies anteriores, pode-se facilmente inferir o quanto estratgico disponibilizar reas para o desenvolvimento de uma poltica urbana adequada, sejam quais forem s caractersticas da cidade ou regio onde ela se aplica. Evidentemente, podemos considerar que tais reas no precisam obrigatoriamente ser reas pblicas (estar sob domnio da administrao pblica); em alguns casos, at mais conveniente que se induza o proprietrio a dar um uso adequado para a concretizao da funo social da propriedade imvel urbana, segundo regras estabelecidas pelo poder pblico. Por outro lado, e atendo-nos apenas ao patrimnio pblico, pode-se notar que at recentemente era muito estreita a grade de alternativas dadas administrao pblica, recaindo quase sempre nas opes da desapropriao (por utilidade pblica ou interesse social) e pela reserva e doao de reas por parte do loteador, quando da aprovao de seus projetos de parcelamento do solo, conforme est prevista na lei no 6766 e, em alguns casos, em legislao municipal especfica. No entanto (o que procuraremos retomar ao longo do texto), tais opes j no so suficientes, por conta de limitaes intrnsecas ao seu marco legal1, ainda mais quando confrontados com novas dinmicas que tomaram conta, de um lado, do modelo de gesto pblica no Brasil das ultimas dcadas (dentre elas a financeira, com a emergncia de novas demandas, a crtica ao aumento da carga tributria e o controle mais apurado dos gastos pblicos), e tambm das caractersticas da urbanizao neste mesmo perodo, que apresentou um sem-nmero de novos problemas a serem enfrentados, que no s a oferta de equipamentos e servios pblicos.
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A desapropriao para fins urbansticos admitida de h muito no ordenamento brasileiro, mas por inferncia da legislao que regula a desapropriao por utilidade pblica e por interesse social. Um marco legal especfico para ela seria importante, como ocorre em outros pases.

 relevante apontar para o fato de que os instrumentos aptos a operarem a poltica urbana (aqueles j estabelecidos ou que vieram a ser regulados pelo Estatuto da Cidade), por si s no tm o poder de solucionar todas as questes que se apresentam cotidianamente ao gestor pblico ou ao cidado. No obstante, h um pano de fundo importante, poltico, cultural, econmico e social, que deve ser levado em conta e com o qual a poltica urbana, na sua concepo e principalmente na gesto, deve dialogar. Em outras palavras, trata-se de considerar que a sociedade e o poder local devem refletir acerca da adequao deste ou daquele instrumento tendo em vista as peculiaridades e especificidades de cada territrio e das foras que com ele interagem, sob risco de deslegitimar o instrumento, por insuficincia, ou, ainda, dar-lhe destinao que divirja das finalidades para as quais eles foram concebidos, qual seja, a concretizao da funo social da cidade2. Aspectos gerais Os instrumentos que sero apresentados a seguir, possibilitam, na sua gesto, o cumprimento da funo social da propriedade com a ampliao do acesso terra urbanizada. Buscam tambm aumentar a oferta de terras no mercado e a produo de lotes urbanizados, na medida que disponibilizam reas que em muitos casos esto retidas para fins especulativos. So eles: ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social; Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios PEUC; Consrcio Imobilirio; Direito de Preferncia (ou Preempo) e a Dao em Pagamento. Estes e outros instrumentos passam a ser concebidos e aplicados tendo em vista as diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da Cidade em seu artigo 2, quando inseridos numa estratgia de ampliar e garantir disponibilidade de terra urbanizada, para buscar a urbanizao/ requalificao /reestruturao de uma rea especfica e, em especial para atender as faixas segregadas ou excludas da cidade formal, considerando que o plano diretor indique tal necessidade. Alguns deles j estavam presentes no ordenamento jurdico brasileiro: como a ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social e Direito de Preferncia. Porm ambos ganham novas caractersticas com o Estatuto da Cidade. Outros instrumentos ainda, como a Dao em Pagamento tm aplicabilidade para alm dos quadros da poltica urbana (os chamados instrumentos atpicos), ainda que possam ser por ela apropriada para a consecuo de seus objetivos.
Imagine-se, por exemplo, a instituio de uma Zona de Especial Interesse Social ZEIS com o objetivo de facilitar a regularizao de loteamentos de alto padro. Por um lado, evidente que toda irregularidade deve ser combatida e sanada e, por outro, que no h, do ponto de vista formal, uma obrigatoriedade a que as ZEIS sejam instrumento de regularizao apenas para reas de baixa renda, mas ela adequada esta situao, e no quela, que pode se socorrer de outras alternativas. A resoluo 34/2005, do Conselho das Cidades, em seu artigo 5 tambm enfatiza que as Zonas Especiais (sem qualific-las) quando voltadas regularizao fundiria ou edilcia sejam para atender a populao de baixa renda.
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A ZEIS, que sempre foi utilizada como instrumento para possibilitar a urbanizao de ncleos precrios, passa a ser aplicada em vazios urbanos, muitas vezes subutilizados, com o objetivo de reservar reas para a produo habitacional buscando atender a populao de baixa renda em reas providas de infra-estrutura. Aprofundaremos neste mdulo a aplicao do instrumento em reas vazias, uma vez que a aplicao para fins de regularizao fundiria ser abordada no segundo mdulo. O direito de preferncia, tradicional nas relaes privadas e eventualmente at mesmo como forma de aquisio de bens pblicos em situaes especficas, que comentaremos adiante, toma um carter urbanstico, como instrumento de proviso de equipamentos pblicos. Por exemplo, o plano diretor de dado municpio, j apontando para a necessidade de estratgias de acesso terra urbanizada, relaciona as reas sobre as quais incidir o direito de preferncia (ou preempo). A escolha das reas e sua destinao - proviso de infra-estrutura, equipamentos urbanos e outros apontados no inciso V do citado artigo 23 , deve estar de acordo com as necessidades apontadas pelo Plano Diretor. Da mesma forma, a escolha das reas sobre as quais incidir o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios PEUC. O PEUC, o novo e importante instrumento introduzido pela constituio federal, alm de induzir a oferta de terras para urbanizao estimula uma importante atividade econmica privada (incorporao e construo civil). O instrumento torna-se estratgico, em momentos como o presente, onde facilidades (creditcias, em especial) so colocadas por fora de polticas que fogem competncia municipal. Assim a possibilidade de sobreposio de instrumentos em uma mesma rea, como por exemplo, a obrigatoriedade de parcelamento e edificao em uma determinada rea gravada como ZEIS pode atingir a dois objetivos: o de disponibilizar a terra e atender a populao de baixa renda em reas urbanizadas. Neste caso a constituio do Consrcio Imobilirio possibilita ainda a produo de lotes urbanizados ou edificados pela municipalidade. Da mesma forma, o direito de preferncia, pode facilitar a aquisio de reas por parte da administrao pblica, alm de oferecer ela indicadores confiveis acerca de valores e dinmica das transaes imobilirias operadas entre particulares, e, portanto, permitir-lhe a formao de um banco de dados que monitore o mercado de terras no municpio
Art. 2 ... V oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais .
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Ou seja, a ampliao da oferta de reas, antes retidas por processos especulativos, essencial para mobilizar o setor pblico e privado. Para tanto, a gesto dos instrumentos pelo poder pblico importante para explorar todas as possibilidades ofertadas pelos instrumentos e atingir os objetivos traados no Plano Diretor. Por fim, anotamos que os instrumentos que sero descritos a seguir tem como finalidade o acesso terra urbanizada para as mais diversas aes pblicas como: (i) atender as faixas segregadas ou excludas da cidade formal;(ii) reverter a lgica de ocupao pela criao de novos territrios, buscando ocupar os vazios urbanos existentes; (iii) estimular processos de requalificao/reestruturao de reas especficas; (iv) atender a demandas de equipamentos urbanos; entre outras estratgias, igualmente valiosas implementao e desenvolvimento da poltica urbana. Passaremos ento a uma anlise mais detida de cada um dos instrumentos, verificando sua estrutura, possibilidades e regulamentao, com nfase nas possibilidades que oferecem para aumentar a disponibilidade de terra urbanizada. ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social H diversas nomenclaturas para designar o instrumento que ora examinamos. Com efeito, o Estatuto da Cidade4 se refere a Zonas Especiais de Interesse Social, ao passo que a Lei no 6766, com as alteraes realizadas pela Lei no 9785/99; introduziu a figura das Zonas Habitacionais de Interesse Social (ZHIS). J o Municpio de Santo Andr, cuja experincia ser discutida durante o curso, utilizou em sua legislao durante muito tempo a figura das reas de Especial Interesse Social (AEIS), assim como o Plano Diretor de Porto Alegre que tambm utiliza a mesma sigla. Adotaremos a expresso Zonas (ou reas) de especial interesse social, na medida em que aponta para qualificar melhor a destinao do instrumento, qual seja um interesse social singular, de extrema relevncia no para os beneficirios imediatos, mas tambm, para toda cidade, afastando qualquer possibilidade de adoo desta modalidade com desvio de finalidade. No entanto, trata-se da mesma figura, que define permetros destinados primordialmente produo e manuteno de habitao de interesse social, visando incorporar os espaos urbanos da cidade clandestina, favelas, assentamentos urbanos populares,

Art. 4, inciso V, f

loteamentos irregulares e habitaes coletivas - cortios, cidade legal.5 Como se depreende da definio anterior, as ZEIS so extremamente teis uma poltica de incluso social em dois sentidos: permitir a regularizao dos assentamentos de baixa renda consolidados, mas igualmente facilitar a produo (pelo poder pblico, por cooperativas habitacionais e, em situaes especiais, at pelos agentes econmicos) de habitao de interesse social em reas vazias. Nos dois casos, possvel estabelecer regras diferenciadas para o parcelamento (sobretudo) e tambm para o uso e ocupao do solo urbano com a finalidade de viabilizar a produo de novas habitaes para faixas com menores salrios e, para atuar na regularizao de assentamentos habitacionais para e por parte da populao de baixa renda. Assim, o conceito agrega uma nova possibilidade ao poder pblico: gravar reas vazias como ZEIS de forma a destin-las exclusivamente (ou prioritariamente) produo de habitao de interesse social - HIS. Ampliando o acesso a terra urbanizada a populao de baixa renda e buscando uma nova forma de interveno que ocupa vazios urbanizados ao invs estender a cidade criando territrios de excluso. A demanda No entanto, as polticas pblicas para financiar a produo de moradia popular e os fenmenos do mercado (em especial o custo da terra, gerado em grande parte pela falta de oferta), no atendem a parte significativa do dficit brasileiro, que composto no s pelos que moram de maneira precria, mas aqueles que buscam novas moradias e que no se enquadram nem ao menos para se habilitar s filas das companhias habitacionais pblicas. Para esta camada da populao (abaixo dos 5 salrios mnimos), que tradicionalmente recorre a auto-construo como alternativa para ter sua casa prpria h pouqussimos programas pblicos e menos ainda oferta de linhas de crdito e financiamento pblicos. Resta ento, aos governos locais, nas regies metropolitanas, prover habitao para atender a demanda originria dos processos de urbanizao de favela, loteamentos irregulares, cortios, reas de risco, etc.

Nelson Saule Jr. Novas perspectivas do direito urbanstico brasileiro, p. 307

Esta demanda no atendida pelo mercado privado, porque no se enquadra nas exigncias dos bancos para acessar as linhas de crdito oferecidas. Assim o Zoneamento, ainda tem sido mais eficiente como instrumento para reservar reas para uma determinada demanda definida pelo poder pblico no Plano Diretor, do que para viabilizar a produo pelo mercado privado, mesmo considerando novas regras para uso e ocupao do solo para estes territrios e porque praticamente no existe mercado privado regular voltado para a baixa renda. Embora faamos estas consideraes, importante dizer que um grande avano os municpios demarcarem ZEIS em reas vazias, principalmente reas centrais. Alm das ZEIS que esto sendo definidas nos projetos de reestruturao urbana, criando a possibilidade da permanncia da populao em reas j valorizadas como fizeram Santo Andr6, Recife7 e outros municpios. Marco Legal No plano da legislao federal, so esparsas as referncias as ZEIS8. O prprio Estatuto da Cidade apenas as arrola entre os instrumentos que podem ser adotados para a consecuo da poltica urbana. Por outro lado, a Lei no 6766/79, com as alteraes introduzidas pelas Leis no 9785/99 e no 11445/07, a par de se referir explicitamente a esta modalidade de parcelamento do solo quando estipula os componentes da infra-estrutura bsica exigvel9, conta com outras regras que permitem afirmar a autonomia municipal no estabelecimento de regras diferenciadas para o percentual de reserva de reas destinadas ao sistema virio e aos equipamentos urbanos e comunitrios, bem como as dimenses mnimas do lotes. Por fim, a Lei no 11.124/05, que institui o Sistema e o Fundo Nacional da Habitao de Interesse Social, determina10 como um das hipteses
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Eixo Tamanduathy Projeto Recife Olinda 8 Esta realidade tende a mudar substancialmente se aprovada a Lei de responsabilidade territorial (PL 20/07), ora em tramitao na Cmara dos Deputados. 9 Art. 2 - O parcelamento do solo urbano poder ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposies desta Lei e as das legislaes estaduais e municipais pertinentes. (...) 6 A infra-estrutura bsica dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social (ZHIS) consistir, no mnimo, de: I - vias de circulao; II - escoamento das guas pluviais; III - rede para o abastecimento de gua potvel; e IV - solues para o esgotamento sanitrio e para a energia eltrica domiciliar. 10 Art. 11. As aplicaes dos recursos do FNHIS sero destinadas a aes vinculadas aos programas de habitao de interesse social que contemplem:

de destinao de recursos s reas caracterizadas como de interesse social. Portanto, compreende-se facilmente que a tarefa de conformao desse instituto cabe essencialmente aos municpios, por meio do Plano Diretor e da legislao que eventualmente lhe for complementar. Alis, e mesmo anteriormente s inovaes trazidas pela legislao federal, diversos municpios j se socorreram desta modalidade como um dos elementos estruturantes dos programas de regularizao fundiria, na maioria das vezes articulados com aes de urbanizao fsica e resoluo do domnio (concesso de direito real de uso e, mais recentemente, usucapio coletiva e concesso especial para fins de moradia). Da mesma forma, as ZEIS vazias, ainda que em menor proporo, possibilitaram a produo de um nmero considervel de unidades habitacionais a custos mais acessveis por parte dos governos, das cooperativas habitacionais e mesmo de empreendedores privados. Este ltimo quando falamos de populao com renda acima de 5 salrios mnimos em regies metropolitanas, pelos motivos expostos anteriormente. Portanto, as ZEIS podem se desdobrar, entre reas ocupadas ou vazias, e de domnio da administrao pblica (municipal, estadual e at federal) ou de particulares. No entanto, quando se combinarem situaes de reas particulares vazias, e em que pese a autonomia municipal no ordenamento do solo urbano, certa cautela necessria, levando em conta especificidades do mercado em cada local. Em outras palavras, instituir uma ZEIS em reas extremamente valorizadas, de forma a que o nico uso possvel seja a moradia para a populao, por exemplo, com renda at trs salrios mnimos, pode ensejar demandas, de parte dos proprietrios, alegando esvaziamento do contedo econmico da propriedade. Assim, tal estratgia deve ser ponderada com outros elementos, dentre outros (i) coeficientes de aproveitamento mais elevados, (ii) subsdios, fiscais ou de subveno aos adquirentes, (iii) flexibilizao do permetro onde seja admitido HIS em parte da rea e outros usos, a critrio do proprietrio, na rea remanescente do permetro (iv) transferncia do direito de

(...) III urbanizao, produo de equipamentos comunitrios, regularizao fundiria e urbanstica de reas caracterizadas de interesse social;

construir. Considerando a possibilidade de estabelecer a proporo de ocupao em cada parte territrio municipal. As ZEIS podem efetivamente colaborar para o acesso terra urbanizada, seja por inserir na cidade formal uma fatia considervel de moradias da populao de baixa renda (loteamentos irregulares e clandestinos, favelas e cortios), quando associada a programas de regularizao urbanstica e fundiria, seja por, vincular reas vazias (pblicas ou privadas) produo de habitao de interesse social, cuja demanda e estratgia podem estar detalhadas no diagnstico do Plano Municipal. Este tema ser mais bem detalhado nas aulas do mdulo II. Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios PEUC A adoo do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios PEUC, e dos instrumentos criados a partir dele (imposto predial e territorial urbano e desapropriao com o pagamento de ttulos) j foi preconizado desde a dcada de 70, quando o ento Banco Nacional de Habitao - BNH estabeleceu o Programa Comunidade Urbana de Recuperao Acelerada - CURA, que tinha entre seus pressupostos a eliminao da capacidade ociosa dos investimentos urbanos, a diminuio dos efeitos negativos da especulao imobiliria e o adensamento da populao urbana at nveis tecnicamente satisfatrios. J em 1983, o executivo federal enviou ao Congresso a primeira proposta consolidada de lei nacional (PL no 775/83) acerca da poltica urbana, constituindo-se marco fundamental, posto que estabelecia princpios e um rol de instrumentos definitivamente incorporados na pauta da reforma urbana, entre eles o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios. Por fora destes precedentes, e sob o signo da emenda popular da reforma urbana, a Constituio Federal de 1988, a par de repetir a exigibilidade do cumprimento da funo social da propriedade, delineou no artigo 182 as regras pertinentes ao exerccio da propriedade imvel urbana, com seus condicionantes. O parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios foi o nico instrumento11 que se tornou regra constitucional, dentre aqueles debatidos ao longo dos anos anteriores; incorporados pelo PL no 775 e apontados na emenda popular. Isso no denota que cumprir a funo social da propriedade imvel urbana signifique simplesmente parcelar, edificar ou dar-lhe um uso, mas sim que a subutilizao (em sentido amplo) constitui a mais grave ofensa ao princpio, um abuso ao direito de propriedade com as
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Evidentemente, no nos esquecemos da usucapio urbana, disposta no artigo 183 da CF, ainda que ela no se relacione diretamente noo de instrumento de poltica pblica, mas sim a um direito subjetivo.

mais profundas conseqncias para o desenvolvimento urbano, capaz mesmo de colocar a perder qualquer estratgia local de concretizao da funo social da cidade. Mesmo assim, sua aplicabilidade ficou limitada edio de legislao posterior, de competncia da Unio, a qual deveria dar-lhe os parmetros de concretizao. Tanto a lei nacional destinada a veicular normas gerais de poltica urbana, quanto a lei federal destinada a dar eficcia plena ao parcelamento, edificao e uso compulsrios s vigoram a partir da edio da Lei no 10.257/2001, o Estatuto da Cidade. Porm, desde a promulgao da Constituio Federal, no faltou quem defendesse que o instrumento poderia ser adotado de imediato pelos municpios, desde que estabelecida as condies nos planos diretores. Desta forma, vrios municpios12 passaram a inserir em seus respectivos planos diretores (quando das aprovaes ou revises) a possibilidade de exigncia do PEUC, mas no avanaram no sentido de implement-lo verdadeiramente, permanecendo as regras locais em compasso de espera, aguardando a edio da lei federal. O Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257/2001) cumpre duas funes primordiais. A primeira, de funcionar como norma geral de direito urbanstico, estabelecendo as bases da poltica urbana, a serem estabelecidas pelos municpios, no mbito de sua autonomia. A outra, de leis federais, franqueando o uso do instrumento denominado Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios PEUC na implementao desta poltica. Sua configurao est dada pelos artigos 5 e 6 daquele diploma legal: Art. 5 - Lei municipal especfica para rea includa no plano diretor poder determinar o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da referida obrigao. 1- Considera-se subutilizado o imvel: I - cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo definido no plano diretor ou em legislao dele decorrente; II - (vetado). 2 - O proprietrio ser notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigao, devendo a notificao se averbada no cartrio de registro de imveis. 3-A notificao far-se-:

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Dentre outros, Natal, Joo Pessoa, So Jos dos Campos, Angra dos Reis.

I por funcionrio do rgo competente do Poder Pblico municipal, ao proprietrio do imvel ou, no caso de este ser pessoa jurdica, a quem tenha poderes de gerncia geral ou administrao; II -por edital quando frustrada, por trs vezes, a tentativa de notificao na forma prevista pelo inciso I. 4o Os prazos a que se refere o caput no podero ser inferiores a: I um ano, a partir da notificao, para que seja protocolado o projeto no rgo municipal competente; II -dois anos, a partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do empreendimento. 5- Em empreendimentos de grande porte, em carter excepcional, a lei municipal especfica a que se refere o caput poder prever a concluso em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo. Art. 6o A transmisso do imvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior data da notificao, transfere as obrigaes de parcelamento, edificao ou utilizao previstas no art. 5 desta Lei, sem interrupo de quaisquer prazos. Em essncia, o Estatuto da Cidade, em seus artigos 5 e 6, cuida de estabelecer prazos, condies e garantias para que o Municpio exija o cumprimento da funo social daqueles imveis no edificados, subutilizados ou no utilizados. E o faz de maneira econmica, como convm a uma norma geral, uniformizando aquilo que comum s administraes locais, mas deixando legislao municipal (plano diretor frente) a tarefa de definir concretamente as situaes de cabimento, como, por exemplo, os parmetros e critrios para a definio de imvel subutilizado. De resto, os prazos e procedimentos estabelecidos buscam muito mais garantir razoabilidade e segurana jurdica na adoo do instrumento pelos municpios, evitando o uso arbitrrio e situaes que caracterizem expropriao indireta, mas tambm evitem a ocorrncia de fraudes, como a alegao de que a obrigao seja intuite personae (atribuvel pessoa), o que permitiria desobrigar o adquirente de imvel cujo proprietrio fora notificado a cumpri-la. O artigo 6 claro ao afastar tal possibilidade.

Por fim, e reforando a idia de estabelecimento do PEUC como dever, e no faculdade em sentido estrito, o artigo 42, inciso I, do Estatuto, determina que, do contedo mnimo do plano diretor deva constar a delimitao das reas urbanas onde poder ser aplicado o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda para utilizao. Mais uma vez, portanto, se aponta para a adoo racional e razovel do instituto, a partir de um diagnstico seguro acerca das peculiaridades do processo de urbanizao de cada municpio. Alguns elementos devero ser levados enfrentamento de algumas questes:

em

considerao

no

Dimenses mnimas e mximas e localizao dos imveis: As dimenses das reas (glebas ou lotes) abarcadas pelo instrumento devem ser definidas tendo em vista caractersticas do processo de urbanizao. perfeitamente possvel adotar uma rea menor em zonas da cidade onde a demanda por edificao seja intensa e as caractersticas da ocupao j estejam dadas por lotes menores e, por outro lado, estabelecer lotes mnimos maiores em decorrncia da estratgia do plano em zonas das cidades que sejam ocupadas por usos que exijam grandes reas como: indstria, comrcio atacadista, etc; Um mesmo proprietrio com diversos lotes abaixo do mnimo: Dar funo social condio de legitimidade para a relao jurdica estabelecida entre o sujeito (proprietrio) e a coisa (bens). Portanto, o PEUC deve incidir sobre a conduta dos proprietrios, quando esta estiver em desacordo com as exigncias fundamentais de ordenao da cidade o que fica claro, por exemplo, no artigo 6 do Estatuto, como comentado acima. Portanto, caso se caracterize a reteno de um nmero considervel de lotes no edificados (e at mesmo unidades construdas) pelo mesmo proprietrio, e esta atitude tenha impacto significativo na dinmica imobiliria da cidade, nada impede que ele seja notificado para a edificao ou a utilizao destes imveis; Imveis que cumprem a funo social, porm que foram parcelados ou edificados acima do coeficiente mnimo: H situaes em que o imvel para cumprir uma funo social prescinde de edificao. Entre as situaes mais comuns esto (i) a relevncia ambiental, dada a ocorrncia de vegetao significativa ou a presena de cursos dgua (ii) reas de risco (iii) a relevncia paisagstica, histria ou arquitetnica, independente de tombamento, mas devendo o plano diretor (eventualmente a lei especfica) anotar as caractersticas que se pretende preservar no interesse da memria ou da cultura, e (iv) as atividades econmicas ou institucionais que por

segurana no permitem edificaes, como, por exemplo, dutos, linhas de transmisso e fornos, ou ainda atividades vinculadas a uma principal como depsitos, estacionamentos13; reas de lazer: campos de prtica esportiva, piscinas, clubes, etc. d) qualidades inerentes ao proprietrio: O imvel de domnio da administrao direta, autarquia ou fundao tambm deve estar afetado a um uso, o que difere da funo social da propriedade. Se ao longo de um largo perodo de tempo, os governos que se sucedem no lhe do uma destinao compatvel, h outros instrumentos para impelir seu aproveitamento que no o PEUC (eventualmente a Ao Popular, ou mesmo a Ao Civil Pblica). No por caso, o Estatuto da Cidade estabelece o prazo de cinco anos (art. 52, II) para que seja dada destinao aos imveis adquiridos mediante a desapropriao-sano, sob pena de impropriedade administrativa. Mas h diversas situaes, pertinentes a proprietrios privados (massa falida, esplio, associaes comunitrias ou filantrpicas, dentre outros) onde a tendncia poltica e social de no aplicar o instituto. Porm, nem a Constituio Federal, nem o Estatuto da Cidade, do guarida para o estabelecimento de diferenciaes. Eventualmente, possvel adiar o incio dos prazos para cumprimento da obrigao, para estas ou outras situaes de relevncia social. e) definio e controle de imveis no utilizados ou subutilizados: Trata-se de imveis parcelados ou edificados (portanto que se submeteram ao licenciamento urbanstico), mas que no so utilizados, como as grandes edificaes indstrias, galpes e at unidades habitacionais verticalizadas e vazias. Um critrio possvel para aferir o abandono do imvel combinar vistorias peridicas com o controle da utilizao, durante certo perodo, dos servios pblicos, como gua, luz e coleta de lixo. Ainda assim, preciso cuidado pois o mesmo imvel pode trafegar em curtos perodos de tempo da utilizao no-utilizao, como usualmente ocorre no mercado de locao imobiliria. De qualquer forma, eventuais dificuldades na aferio no so, por si, impedimento exigibilidade da utilizao do imvel. f) outras fraudes possveis eficcia do PEUC: no limite de sua competncia o plano diretor (ou a lei especfica) deve buscar coibir condutas que claramente visam apenas afastar a
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Os estacionamentos no vinculados a alguma atividade, devem ser objeto de anlise especial, segundo estratgia da Poltica Urbana Municipal. Nos casos de Reabilitao de reas Centrais as reas utilizadas para estacionamento podem ser estratgicas, ou seja, o municpio pode criar critrios para notificar o proprietrio a construir e criar mecanismos para incentivar o uso misto (neste caso estacionamento comercial e outro uso) e a oferta de vagas na rea. De maneira geral, o uso misto mais freqente em reas centrais de grandes centros urbanos, mas pouco adotado no restante do tecido urbano.

incidncia da obrigao. Entre elas, est o desmembramento em poucos lotes, sem abertura de via, de forma que cada um deles, antes da notificao fique com o tamanho limite para que no seja notificado e ainda no precise deixar a reserva obrigatria de reas pblicas (o que se resolve facilmente nos quadros da Constituio Federal e da legislao federal, ao estabelecer a reserva de reas pblicas mesmo para os desmembramentos). Outra forma de burlar a lei o proprietrio iniciar as obras no prazo previsto, mas estender o prazo de execuo da obra ou a at no conclu-la sem apresentar justificativas ao poder pblico. A adoo de tais estratgias e a seleo destas reas pode parecer, a primeira vista, uma conduta totalmente discricionria da administrao local. De fato, no o , se est inserida em uma poltica urbana orientada pelo planejamento baseado em um diagnstico que seja participativo. Desta forma esto dadas s condies para a implementao dos instrumentos de maneira que eles componham uma forma de atuar no territrio que no seja pontual e que apresentem uma lgica urbanstica pouco contestvel. O prprio texto constitucional prescreve: Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. ... 4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

Parcelamento ou edificao compulsrios; imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.(grifos nossos)

Aparentemente, e por uma interpretao unicamente gramatical, a adoo do parcelamento ou edificao compulsrios representaria

uma faculdade, cabendo a cada municpio, no mbito de seu plano diretor e respectiva legislao urbanstica, exercer uma opo, com total liberdade para faz-lo ou no. Porm, no esta a interpretao correta, sob pena de amesquinhar o princpio da funo social da propriedade. Ora, como toda competncia constitucional, o exerccio da autonomia municipal se expressa atravs de um poder-dever, significando que, dado um poder, ele obrigatoriamente deve ser exercido quando necessrio concretizao dos direitos fundamentais. Em outras palavras, um imvel traz efeitos negativos decorrentes do no-uso como a falta de oferta de terrenos no mercado, sendo assim o municpio deve prever na legislao local (plano diretor e, eventualmente, em lei especfica) um instrumento apto a reverter esta situao, sob pena de inconstitucionalidade por omisso. Tal faculdade, portanto, implica em definir elementos gerais ou especficos de cada municpio, buscando modular o uso do instrumento a fim de que ele atinja seu propsito, e no de neg-lo. Raciocnio semelhante pode ser adotado em relao aos demais instrumentos e regras estipulados quer pela Constituio Federal, quer pelo Estatuto da Cidade. Assim, salvo condies extraordinrias, que permitam enfrentar o problema de forma diversa, o Municpio que apresentar extensa irregularidade em seu territrio, caracterizando a excluso ou segregao de parcelas da populao de baixa renda, deve instituir em seu Plano Diretor, um zoneamento diferenciado para tal realidade, alm, claro, de outras condutas, sejam de instituio de regras adequadas, seja de ao administrativa14. Dos procedimentos para aplicao do instrumento O marco inicial dos prazos estabelecidos no Estatuto da Cidade para cumprimento da obrigao a notificao do proprietrio, com as formalidades descritas naquela lei federal. O primeiro deles de um ano para apresentao de projeto, salvo se a legislao municipal determinar outro, mais dilatado, ou ainda se conceder efeito suspensivo aos questionamentos apostos pelo proprietrio. No entanto, os desequilbrios na ocupao do solo urbano, em especial a consolidao dos grandes vazios, no se estabeleceram de forma instantnea; ao contrrio, foram fruto de pelo menos algumas dcadas de processos econmicos e sociais perversos, acompanhados de uma carncia de instrumentos jurdicos e polticas pblicas que os direcionassem. Ou seja, as correes necessrias no se daro de imediato.
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STJ, REsp 448216, So Paulo, j. 14/10/2003, 1 Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJ 17/11/2003.

Por outro lado, em cada cidade e regio, h especificidades tambm no que tange dinmica imobiliria. H limites estruturais que podem ser obstculos para que o adensamento pretendido daqueles vazios se d com a velocidade e da maneira desejada, considerando que h fartura de crdito, agilidade no licenciamento, desonerao de insumos e incentivos ao empreendedorismo na incorporao imobiliria e na construo civil. Portanto a melhor alternativa, que nos parece mais coerente com um conceito jurdico de poltica pblica, construir, de forma transparente e estvel, uma escala de notificaes, em funo das prioridades e estratgias estabelecidas no plano para o cumprimento da obrigao de parcelar, edificar ou utilizar os imveis. Assim, podese iniciar exigindo a correo da conduta dos proprietrios de imveis de uma dada regio da cidade (obviamente, dentre as apontadas j no plano diretor, como determina o artigo 5 do Estatuto), daqueles que possuam (i) os imveis com maiores dimenses, (ii) ou sobre os muitos imveis contguos de um mesmo proprietrio (iii) ou ainda onde os coeficientes de aproveitamento praticados estejam mais distantes do mnimo previsto no plano diretor (iv) ou priorizar as reas com maior infra-estrutura instalada. Desta forma, possvel uma acomodao coordenada do mercado, dentro de suas possibilidades de aporte de capital sem causar um estremecimento de dinmicas (como a valorizao ou desvalorizao imobiliria) que so perniciosas e prprias do regime econmico. necessrio considerar principalmente a capacidade tcnica e de gesto do municpio na operao e no monitoramento do instrumento. Consrcio Imobilirio Uma vez realizada a notificao para o parcelamento ou edificao compulsrios, o proprietrio pode encontrar dificuldades ou obstculos ao seu cumprimento. Para estes casos instituiu-se a figura do Consrcio Imobilirio com o intuito de possibilitar a utilizao do imvel notificado, permitindo conforme descrito no art.46, a transferncia do imvel ao poder pblico para execuo das obras necessrias, sejam elas, de urbanizao, produo de lotes, edificao de unidades habitacionais, etc. Imaginemos, por exemplo que, alm de notificado, o imvel seja delimitado como uma ZEIS, onde apenas se admite a edificao de habitao de interesse social, a qual o mercado formal, sabidamente, ainda refratrio, mesmo havendo uma impossibilidade conjuntural de aportar capital.

Buscando modular tais situaes, e ao mesmo tempo permitir que o poder pblico crie um estoque de terrenos para os empreendimentos de interesse social, o que s possvel atravs da desapropriao, o Estatuto introduziu a figura do consrcio imobilirio, assim definido: Art. 46. O Poder proprietrio de rea caput do art. 5 estabelecimento de viabilizao financeira Pblico municipal poder facultar ao atingida pela obrigao de que trata o desta lei, a requerimento deste, o consrcio imobilirio como forma de do aproveitamento do imvel.

1- Considera-se consrcio imobilirio a forma de viabilizao de planos de urbanizao ou edificao por meio da qual o proprietrio transfere ao Poder Pblico municipal seu imvel e, aps a realizao das obras, recebe, como pagamento, unidades imobilirias devidamente urbanizadas ou edificadas. 2- O valor das unidades imobilirias a serem entregues ao proprietrio ser correspondente ao valor do imvel antes da execuo das obras, observado o disposto no 2o do art. 8o desta Lei. O Consrcio imobilirio uma nova forma de contrato administrativo, celebrado sob regime jurdico de direito pblico, com as peculiaridades que lhe so dadas pelo Estatuto da Cidade. No mbito constitucional, o artigo 22, inciso XXVII, inclui entre as matrias de competncia legislativa privativa da Unio as normas gerais de licitao e contratao15(em especial a Lei no 8666/93). E o Estatuto no alterou esta condio. Ou seja, dadas pelo menos duas propostas de constituio de consrcio imobilirio, deve a administrao local realizar licitao para a escolha daquela melhor. Todas as demais caractersticas de um contrato administrativo se aplicam ao consrcio imobilirio, desde que respeitadas as especificidades trazidas pelo artigo 46 do Estatuto da Cidade, e outras que podem ser adotadas pelos municpios em sua legislao desde que obedecidas as normas gerais constantes da lei nacional. Assim obedecidas quelas normas gerais, h possibilidade de estados e municpios criarem suas prprias regras para a constituio do Conscio Imobilirio. Dao em pagamento

Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: (...) XXVII - normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III.

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A dao em pagamento instituto antigo do direito civil, correspondendo, naquele contexto, em modalidade de extino de uma obrigao em que o credor pode consentir em receber coisa que no seja dinheiro, em pagamento da dvida. Sua aplicao no campo do direito pblico, mais especificamente no direito tributrio, j h muito admitida, como forma de extino do crdito tributrio16, e ainda reforada pela edio, em 2001, da Lei Complementar 104. Independente das questes que emergem para o direito financeiro e tributrio fica patente que a dao em pagamento pode constituir uma excelente forma de formao de estoque de terras, com diversas vantagens em relao desapropriao, uma vez que no compreende fluxos monetrios, quando respeitadas certas condies: a) sua operao deve estar regulada em lei, que pode ser a do municpio, observadas as normas gerais de direito financeiro e tributrio (alm do Cdigo Tributrio Nacional, a lei federal no 4320/64 - oramentos pblicos, e a lei complementar no 101/00 - responsabilidade fiscal) . Esta lei determinar, como apontado, forma e condies para a celebrao do negcio, como (i) quais tributos podem ser extintos com a dao, (ii) se h necessidade de consolidao de todos os dbitos atribudos ao particular, ou, ao contrrio, apenas alguns lanamentos sero extintos, (iii) eventual destinao dos bens imveis adquiridos17, etc.; b) A dao implica em satisfao do crdito; portanto, do ponto de vista contbil, os valores envolvidos so receita tributria. Esse fato deve ser levado em conta, principalmente considerando o fato de que h percentuais de dispndio obrigatrio para tais receitas (sade e educao). Em outras palavras, aumenta a receita sem que haja aporte monetrio. Porm a fim de cumprir o oramento anual, a ela corresponder uma elevao dos gastos, estes sim monetrios, das receitas vinculadas; c) A dao uma opo posta ao devedor. Portanto, um planejamento de aquisio de reas pblicas que leve em conta esta modalidade ser meramente indicativa, podendo as expectativas no se concretizarem. O poder pblico que realizou o diagnstico da cidade para a elaborao do Plano Diretor reconhece os imveis que interessam a sua poltica fundiria e o montante da dvida referente aos mesmos. Sendo assim, o municpio, em sua gesto, poder criar formas de
Na medida em que o rol de hipteses para tal, estipulada no artigo 156 da lei no 5172/66 (Cdigo Tributrio Nacional) no seria taxativo Dentre outros, Luciano Amaro Direito tributrio brasileiro, p. 367, o qual usava justamente a dao em pagamento como exemplo desta caracterstica do artigo 156. 17 A lei no 8666/93, em seu artigo 19, simplifica os critrios para alienao de bens imveis oriundos da dao em pagamento.
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atender a estes proprietrios a fim de utilizar o instrumento em favor da poltica urbana que foi traada. Com estas ressalvas, e outras que podem surgir com a aplicao do instrumento, a dao em pagamento pode vir a ser uma opo de grande interesse para a aquisio de imveis pela administrao pblica, seja qual for a sua finalidade, especialmente quando a ausncia de reas constituir um obstculo para a concretizao da poltica urbana. Direito de preferncia/ preempo Assim como a dao em pagamento, o direito de preferncia (ou preempo) instituto j consolidado e regulado pelo direito privado. Sua aplicabilidade pode ser encontrada na Lei do Inquilinato (no 8245/91, artigo 27 e seguintes) e na Lei das Sociedades Annimas (no 6404/76, artigos 171 e seguintes). Mesmo no campo do direito pblico o direito de preferncia aplicado quando da alienao de bens tombados (decreto-lei no 25/37, artigo 22). No entanto, o estatuto da Cidade ampliou enormemente o nmero de possibilidade de uso deste instrumento. Com efeito, dispe o artigo 25: Art. 25. O direito de preempo confere ao Poder Pblico municipal preferncia para aquisio de imvel urbano objeto de alienao onerosa entre particulares. 1o Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitar as reas em que incidir o direito de preempo e fixar prazo de vigncia, no superior a cinco anos, renovvel a partir de um ano aps o decurso do prazo inicial de vigncia. 2o O direito de preempo fica assegurado durante o prazo de vigncia fixado na forma do 1o, independentemente do nmero de alienaes referentes ao mesmo imvel. Art. 26. O direito de preempo ser exercido sempre que o Poder Pblico necessitar de reas para: I regularizao fundiria; II execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social; III constituio de reserva fundiria; IV ordenamento e direcionamento da expanso urbana;

V implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; VI criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; VII criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; VIII proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico; IX (VETADO) Pargrafo nico. A lei municipal prevista no 1o do art. 25 desta Lei dever enquadrar cada rea em que incidir o direito de preempo em uma ou mais das finalidades enumeradas por este artigo. primeira vista, o direito de preferncia se caracteriza como uma opo aquisio de reas por parte do poder pblico que apresenta vantagens em relao desapropriao; em suma, ficam afastadas interminveis discusses acerca da justa e prvia indenizao em dinheiro afetas quele instituto, e que acabam por atravancar o planejamento financeiro dos municpios. Em algumas situaes, os juros moratrios e compensatrios, honorrios periciais e etc, acabam por suplantar a indenizao principal. Por outro lado, assim como a dao em pagamento, o instrumento fica merc de probabilidades de transao, devendo o poder pblico aguardar que esta se concretize (na verdade, esteja na iminncia de se concretizar, uma +vez que o direito de preferncia condio resolutiva ao negcio entre privados). No entanto, como j comentado anteriormente, o direito de preferncia pode tambm se constituir em excelente alimentador de um banco de dados que acompanhe o mercado imobilirio. A metodologia mais usual adota fontes no confiveis, ou por qu (i) muitas transaes so omitidas, quando observamos os registros acerca da escriturao no registro de imveis, ou ainda (ii) por qu os dados so obtidos a partir da expectativa de negcios (pesquisas em imobilirias), as quais quase sempre no correspondem aos parmetros dos negcios efetivamente concretizados. Concluso Do ponto de vista do ordenamento territorial, a funo social da terra urbana se efetiva quando a organizao e ocupao do solo est compatvel com a infra-estrutura existente; (equipamentos e servios) com a preservao ambiental; da paisagem e do patrimnio

edificado significativo para a cidade. E, para que se obtenha a melhor ocupao do solo, ampliando o acesso a terra urbanizada e buscando o desenvolvimento urbano e econmico, os municpios tm elaborado seus planos diretores participativos, os planos setoriais (Habitao, Mobilidade, Patrimnio, etc) e institudo conselhos para debater a questo urbana. Este conjunto de planos por si s no garante a efetividade do que est estabelecido nos Planos Diretores. Como foi possvel verificar na descrio de alguns dos instrumentos, eles compe um conjunto de ferramentas que para serem utilizados exigem um conhecimento fundirio do municpio e principalmente, uma definio clara do uso das reas pblicas e privadas vazias, ociosas e subutlizadas. E ainda, das que sofrero processos de mudanas decorrentes da implementao do Plano Diretor e das diversas legislaes complementares. Ou seja, necessrio que haja gesto pblica, para articular a utilizao dos instrumentos de modo que eles sejam complementares. Este processo exige anlises territoriais, monitoramento dos processos das dinmicas imobilirias e econmicas no territrio e dos resultados da implementao dos instrumentos de gesto fundiria para serem realizados ajustes para alcanar a finalidade para as quais eles foram previstos em cada cidade. O poder pblico, como protagonista, deve garantir o interesse pblico e o acesso a todos terra urbanizada e dialogar com os diversos atores sociais os problemas e as propostas para a cidade. Por exemplo, a notificao pelo poder pblico para que um proprietrio que tenha dvidas no terreno demarcado como ZEIS parcele e edifique no seu imvel, demanda um trabalho que envolve vrios departamentos de diversas secretarias da prefeitura, exigindo uma interao, integrao e complementaridade nas aes. Esta matricialidade, pouco comum nos organismos pblicos, se no estruturada, tende a buracratizar o processo e at inviabilizar a consecuo do instrumento. Portanto, a reforma urbana, prevista com a implementao dos Planos Diretores utilizando os instrumentos do Estatuto da Cidade, depende de gesto pblica e de mudanas de procedimentos na mquina pblica para gerenciar estas novas ferramentas. Alm de um novo modo de olhar a cidade combinando/integrando as dinmicas pblicas e privadas, e, utilizando o Plano Diretor de fato, como instrumento de planejamento. Bibliografia BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002.

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