A CONTABILIDADE PBLICA EM PORTUGAL E AS NORMAS DA IFAC

Antnio C. Pires Caiado Vogal do Conselho Directivo Prof. Associado do I.S.E.G. (UTL) 1. Introduo As organizaes que integram o sector pblico esto a ser confrontadas com novos desafios em matria contabilstica. De facto, o movimento em curso tendente a normalizar, a nvel mundial, a contabilidade do sector pblico, levado a cabo pelo Comit do Sector Pblico da IFAC International Federation of Accountants, prev mudanas significativas na contabilidade adoptada pelos organismos do sector pblico em diversos pases. Nos finais do passado ano de 2003, decorreu em Berlim uma reunio de trabalho do referido Comit do Sector Pblico da IFAC para debater alguns assuntos que fazem parte do amplo programa de normalizao contabilstica que aquela organizao tem vindo a desenvolver desde 1986. Na mesma altura e na mesma cidade teve lugar a reunio semestral do Comit da FEE Fdration des Experts Comptables Europens com o mesmo nome, tendo contado com a presena do Presidente do referido Comit da IFAC Ian Mackintosh que fez uma apresentao do ponto se situao do mencionado programa de normalizao contabilstica do sector pblico, a que se seguiu um debate sobre os previsveis problemas de implementao. Um dos aspectos focados entre as pessoas presentes na ltima reunio centrou se na metodologia de adopo das normas por parte dos pases, em especial os que integram a Unio Europeia, tendo se equacionado propor diligncias junto desta no sentido de as normas entretanto produzidas serem recomendadas aos pases integrantes. Importa referir que a criao e funcionamento do mencionado Comit para o Sector Pblico junto da FEE pretende apoiar a Comisso Europeia na tomada de decises relacionadas com o assunto. A composio do Comit integra representantes de organismos dos respectivos pases membros, sendo Portugal representado pela Ordem dos Revisores Oficiais de Contas.

2. A IFAC

A IFAC constituda por 155 organizaes representantes de 113 pases a nvel mundial e est organizada nos seguintes comits: - Compliance; - Formao; - tica; - IASB; - Auditoria Profissional nos Negcios; - Sector Pblico; - Auditores Transaccionais (TAC). O Comit do Sector Pblico constitudo por membros e observadores. O programa das normas deste sector pblico financiado por diversos organizaes e tem em vista a elaborao de um conjunto de normas para o sector pblico as IPSAS (International Public Sector Accounting Standards), baseadas nas IAS existentes na altura, recentemente substitudas pelas IFRS International Financial Reporting Standards emitidas pelo IASB International Acconunting Standards Board. Uma das preocupaes principais do Comit do Sector Pblico da IFAC tem sido a promoo de uma contabilidade elaborada na base de acrscimo (accrual basis) por parte dos organismos do sector pblico e fixao de regras no respectivo perodo de transio, para alm de elaborao de uma norma dos fluxos de caixa especfica para o sector pblico. No desenvolvimento do programa de referir que foram entretanto aprovadas 20 normas, adaptadas das IAS ento existentes, as quais so listadas em anexo. O processo de aprovao de uma norma semelhante ao que tem vigorado para as IAS. Inicia - se com a apresentao de um draft a que se segue um complexo sistema de audio de diversas partes interessadas at que finalmente aprovada pelo Comit As IPSAS dividem se em duas partes: a primeira contm as opinies recolhidas e os pressupostos adoptados e na segunda apresentam se as divulgaes a levar a cabo. Pode acontecer que sejam includas recomendaes. Certos organismos de mbito mundial adoptaram entretanto as IPSAS: a OCDE, a NATO e a prpria Unio Europeia. Alguns pases esto a desenvolver esforos no sentido de adoptarem a contabilidade na base de acrscimo, tomando como base o contedo das IPSAS.

3. Caractersticas da contabilidade do sector pblico

As organizaes que integram o sector pblico dispem, regra geral, normalmente de estruturas orientadas para a satisfao de necessidades de carcter colectivo em que se prestam servios, em princpio sem finalidade lucrativa. As operaes por elas praticadas envolvem aspectos de ndole tcnica, estando muito orientadas para o consumo de

recursos monetrios, razo pela qual as preocupaes de carcter monetrio esto normalmente em primeira linha. Tradicionalmente, a riqueza tem sido perspectivada como dinheiro ou equiva lente a dinheiro, tendo a contabilidade pblica adopta a denominada base de caixa (cash basis) para registo dos factos a verificados . As preocupaes identificadas com a contabilizao das operaes em regime de acrscimo em que os custos (gastos) so registados quando incorridos e os proveitos (rendimentos) quando obtidos e no quando se d o respectivo pagamento ou recebimento, nem sempre tm tido lugar na organizao da contabilidade pblica. Coexistem, assim, a nvel dos diversos pases, contabilidades elaboradas na ptica de caixa, ao mesmo tempo que outros pases elaboram as contas pblicas na base do acrscimo. Qualquer das pticas referidas apresenta vantagens e inconvenientes. preciso no esquecer que o que est em causa o objecto das demonstraes financeiras. Dito de outro modo, h que ponderar se prioritrio a apresentao dos aspectos de tesouraria ou se prefervel dar relev ncia aos aspectos decorrentes do regime de acrscimo ou se se deve adoptar simultaneamente as duas pticas.

4. A normalizao da contabilidade pblica em Portugal

Em Portugal, a prestao de contas dos organismos estatais tem vindo a ser efectuada na base de caixa , desde o sculo XIX. Durante vrias dcadas a contabilidade no apresentou quaisquer alteraes at aos anos 90 do sculo passado em que se levantou o problema da normalizao das contas do Estado. Aquando da realizao dos estudos tendentes elaborao do projecto do POCP vrias hipteses se levantaram em matria de adopo de pticas de base. Aps diversas discusses foi opinio unnime que no se deveria continuar a privilegiar a ptica de caixa, mas ao mesmo tempo as operaes deveriam ser tambm registadas na ptica de acrscimo. Assim, o POCP contm simultaneamente as duas pticas. A execuo oramental tem reservadas contas na classe 0 para a evidenciao de algumas das suas fases, ao passo que as classes de contas do cdigo 1 ao cdigo 8 prevm rubricas para a pticas de acrscimo de caixa, esta ltima prevista na fases de pagamento das despesas e de recebimento das cobranas. O diploma que aprovou o Plano tambm previu a criao da Comisso de Normalizao Contabilstica da Administrao Pblica (CNCAP), tendo o diploma que regulamentou o seu funcionamento previsto a existncia de dois rgos o Conselho e a Comisso Executiva, bem como as respectivas competncias. Entre os trabalhos desenvolvidos at agora destacam - se, no caso do conselho, a apreciao dos projectos de planos sectoriais apresentados por grupos de trabalho constitudos no mbito dos respectivos Ministrios e, no caso da comisso executiva, o

desenvolvimento de tarefas ligadas implementao do Plano Oficial de Contabilidade Pblica.

4. A contabilidade sectorial

Conforma referido, o POCP prev a produo de informao organizada na base de caixa, materializada no mapa com o mesmo nome mapa dos fluxos de caixa, e, ao mesmo tempo, a elaborao da demonstrao de resultados de acordo com a ptica de acrscimo. A adopo desta ltima em muitos organismos suscita diversas interrogaes, designadamente quanto aplicao do conceito de proveito (rendimento ) generalidade dos organismos do sector pblico. Em diversas situaes, de difcil aplicao, porque estamos perante organismos sem finalidade lucrativa e os outputs so de difcil quantificao e enquadramento. Por outro lado, no existe experincia na contabilidade pblica relativamente aplicao da ptica de acrscimo e da prpria contabilidade por partidas dobradas ou digrafia, pelo que os problemas de implementao do POCP tm se concentrado exactamente na organizao da informao contabilstica para dar resposta aos mapas previstos na ptica de acrscimo e at na ptica de caixa para a prestao de contas (tambm designada por relato financeiro) A elaborao das demonstraes financeiras pressupe a existncia de inventrios do imobilizado que suscitam ainda problemas especficos de valorimetria. Tambm no h a prtica de aprovisionamento de materiais e da sua movimentao contabilstica, bem como a ausncia de controlo da informao de terceiros, etc.. A cultura de muitos funcionrios que esto adstritos contabilidade dos organismos pblicos coloca obstculos ultrapassagem dos problemas. Um outro aspecto h que ter em conta os panos sectoriais de contabilidade. Por definio, um plano sectorial abrange o tratamento das operaes especficas dos organismos que compem um determinado sector de actividade, sempre dentro do modelo definido no plano geral. Ou seja, o plano sectorial vai dar respostas s necessid ades de informao dos organismos do respectivo sector, com o desenvolvimento adequado, mas tem que respeitar o modelo genrico do plano nacional. Segundo o modelo definido pelo Governo quando aprovou o POCP, para certos sectores de actividade previa se a elaborao de plano s sectoriais de contabilidade. Assim, foram entretanto aprovados e publicados planos de sectores de actividades pblicas : - Plano de Contas das Autarquias Locais (POCAL); - Plano de Contas do Sector da Educao (POC Ed); - Pano de Contas do Sector da Sade (POC Sade); - Plano de Contas da Segurana Social (POCSISSS).

A anlise das relaes entre o Plano de Contas geral e os planos de contas sectoriais justificam uma anlise particular, a desenvolver oportunamente.

5. Perspectivas futuras Em matria de contabilidade pblica, Portugal optou por um modelo semelhante aos adoptados noutros pases do continente europeu e que previu a aprovao de um plano de contas geral e de planos de contas orientados para as necessidades de informao de certos sectores de actividade. As permanentes preocupaes normalizadoras por parte dos elementos que integraram a estrutura de misso encarregada de elaborar o projecto de plano de contas levou a que as divergncias entre o plano e o plano das empresas tenha sido mnimo. Dado que muitas das orientaes constantes das normas de contabilidade do ento IASC foram sistematicamente introduzidas no POC empresarial, as possveis divergncias entre o que consta do POCP e as IPSAS esto muito esbatidas. A nvel dos pases que integram a Unio Europeia constata se que no existe normalizao em matria de contabilidade pblica, pelo que a comparabilidade entre as respectivas contas dos pases no est ainda assegurada. A proposta de normalizao, a nvel mundial, levada a cabo pela IFAC, vai necessariamente enfrentar obstculos em muitos pases porque no se torna fcil alterar procedimentos contabilsticos implementados ao longo dos tempos, havendo que contar com a normal e compreensvel resistncia mudana. Portugal est a implementar uma contabilidade pblica organizada de harmonia com o modelo do POCP, em que coexistem as duas pticas de contabilidade de caixa e de acrscimo e se prev a elaborao de contas idnticas s das empresas privadas, complementadas com a execuo oramental especfico desta contabilidade. Adoptando uma posio realstica, no parece curial que se admita a introduo de modificaes significativas na fase actual do percurso da contabilidade pblica, no s devido ao consequente desperdcio de recursos j consumidos mas tambm ao sentimento de frustao que iria provocar em muitas pessoas que tm tomado atitudes activas perante o POCP.

ANEXO

IPSAS 1 Apresentao das demonstraes financeiras IPSAS 2 Demonstrao dos fluxos de caixa IPSAS 3 Resultados lquidos do perodo, eros fundamentais e alteraes das polticas contabilsticas IPSAS 4 Os efeitos das alteraes das taxas de cmbio IPSAS 5 Custos dos emprstimos obtidos IPSAS 6 Demonstraes financeiras consolidadas e contabilizao de entidades controladas IPSAS 7 Contabilizao dos investimentos em associadas IPSAS 8 Relato financeiro de interesses em empreendimentos conjuntos IPSAS 9 Rdito das transaces de trocas IPSAS 10 - Relato financeiro em economias hiper inflacionrias IPSAS 11 Contratos de construo IPSAS 12 Inventrios IPSAS 13 Locaes IPSAS 14 Acontecimentos aps a data do balano IPSAS 15 Instrumentos financeiros: divulgaes e apresentao IPSAS 16 Propriedades de investimento IPSAS 17 Activos fixos tangveis IPSAS 18 Relato por segmentos IPSAS 19 Provises, passivos contingentes e activos contingentes IPSAS 20 - Divulgaes de partes relacionadas