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|a . a l ajma ai |a . a l ajma ai |a . a l ajma ai |a . a l ajma ai |a . a l ajma ai
5 55 55 asama asama asama asama asama
Este texto busca uma aproximao
conceitual sobre o sistema de proteo
social construdo nas ltimas dcadas do
sculo XIX e incio do sculo XX e que
atribuiu, paulatinamente, ao Estado uma
funo interventiva e regulatria na rea
do Bem-estar Social. Embora levando-se
em conta que diferenas culturais,
histricas, polticas e econmicas
imprimem distintos padres aos
mecanismos de ateno social em cada
pas, aspectos comuns podem ser
identificados e estruturam explicaes
sobre o papel e a dinmica do padro
dominante de proteo ao bem-estar nos
pases industriais avanados. Tem ainda
o objetivo de explicar como o poder de
mobilizao poltica contribuiu na
constituio do Welfare State a partir da
referncia terica de Esping-Andersen,
que enfatiza a interferncia significativa
dos mecanismos polticos e institucionais
de representao para a construo de
consensos na conduo dos objetivos de
bem-estar, emprego e crescimento
(ESPING-ANDERSEN, 1995).
Palavras-chave: Estado de Bem-estar
Social, proteo social, Estado, consenso,
bem-estar.
va : a Ha: i a Pi a a i : a hagaa i : a va : a Ha: i a Pi a a i : a hagaa i : a va : a Ha: i a Pi a a i : a hagaa i : a va : a Ha: i a Pi a a i : a hagaa i : a va : a Ha: i a Pi a a i : a hagaa i : a
Mestre em Servio Social pela PUC-SP.
Doutoranda do Programa de Ps-
Graduao em Enfermagem e Professora
do Departamento de Servio Social da
Universidade Federal de Santa Catarina
UFSC.
$ $$ $$ asi:aei asi:aei asi:aei asi:aei asi:aei
This paper seeks a conceptual
approach on the system of social
protection built in the last decades of the
19
th
and beginning of the 20
th
century
which gradually assigned to the State the
role of intervening and regulating the
Welfare State. Though taking into
account that cultural, historical, political
and economic differences imprint distinct
patterns on the mechanisms of social
attention in each particular country,
common aspects can be identified which
can help structure explanations for the
role and the dynamics of the dominant
pattern of Welfare protection found in
developed countries. This text also has
the purpose of explaining how the power
of political mobilisation contributed to the
formation of the Welfare State through
the theoretical reference of Esping-
Andersen which emphasises the
participation of political and institutional
mechanisms of representation in the
setting up of consensual ways of
undertaking welfare, employment and
development.
Key words: social protection, social
policy, Welfare State, public policies.
|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299'
3 9 3 9 3 9 3 9 3 9
$
s afirmaes e discus-
ses, acaloradas, ideo-
logizadas ou com gran-
de rigor terico, sobre o fim do Esta-
do de Bem-estar, a construo de
novas formas de solidariedade social,
o papel do Estado nas sociedades atu-
ais tm um grande mrito repem a
atualidade do debate e da reflexo
sobre mecanismos de proteo soci-
al. As formulaes explicativas sobre
a crise do Estado de Bem-estar Soci-
al trazem a tona questionamentos so-
bre sua origem e fundamentos, na ten-
tativa de ampliar a compreenso mes-
ma de sua alardeada crise.
Tal propsito exige, inicialmente,
uma aproximao conceitual sobre o
sistema de proteo social
1
construdo
nas ltimas dcadas do sculo XIX e
incio do sculo XX e que atribuiu, pau-
latinamente, ao Estado uma funo
interventiva e regulatria na rea do
Bem-estar Social.
Embora levando-se em conta que
diferenas culturais, histricas, polti-
cas e econmicas imprimem distintos
padres aos mecanismos de ateno
social em cada pas, aspectos comuns
podem ser identificados, e estruturam
explicaes sobre o papel e a dinmi-
ca do padro dominante de proteo
ao bem-estar nos pases industriais
avanados
2
.
Essa aproximao conceitual
tem, ainda, o objetivo de explicar
como o poder de mobilizao polti-
ca contribuiu na constituio do
Welfare State a partir da referncia
terica de Esping-Andersen (1991).
O mesmo autor enfatiza, ainda, que
os estudos comparados sobre polti-
ca social e Welfare State evidenci-
am a interferncia significativa dos
mecanismos polticos e institucionais
de representao sobre a construo
de consensos polticos na conduo
dos objetivos de bem-estar, emprego
e crescimento (ESPING-ANDER-
SEN, 1995).
A partir das indicaes acima con-
siderou-se oportuna uma reviso das
classificaes do Estado de Bem-es-
tar Social, visto que contemplam as
distintas formas de articulao dos
mecanismos de proteo social Es-
tado, mercado e famlia
3
.
uma saeiaia aj:azimaa aa uma saeiaia aj:azimaa aa uma saeiaia aj:azimaa aa uma saeiaia aj:azimaa aa uma saeiaia aj:azimaa aa
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O Welfare State, expresso utili-
zada pelos ingleses para designar o
Estado de Bem-estar bem mais re-
cente que a expresso Estado-Provi-
dncia. Esta ltima, segundo refern-
cias histricas encontradas em
Rosanvallon, foi usada em 1860, por
mile Ollivier, deputado republicano
francs, ao criticar o aumento das atri-
buies do Estado, na esteira de uma
concepo em voga na poca, subor-
dinada a uma filosofia social que s
reconhecia o interesse particular de
cada indivduo e o interesse geral.
Posteriormente retomada pelo eco-
nomista, mile Laurent, que defendia
um Estado erigido numa espcie de
providncia. Preconizada como al-
ternativa o desenvolvimento de asso-
ciaes de previdncia, que faria a
mediao entre o interesse geral e o
particular de cada indivduo (ROSAN-
VALLON, 1981, p. 111).
A expresso inglesa Welfare State
foi criada da dcada de 40, ainda que a
meno Welfare Policy Poltica de
Bem-estar, ocorra desde o incio do s-
culo XX. O Plano Beveridge
4
, foi o pri-
meiro documento a marcar os princpi-
os do Welfare State. Esse documento
teve repercusso em vrios pases, que
passaram a organizar a poltica de se-
gurana social com as caractersticas
apontadas por Beveridge:
um sistema generaliza-
do, que abrange o conjunto
da populao, seja qual for
o seu estatuto de emprego ou
o seu rendimento;
um sistema unificado e
simples: uma quotizao ni-
ca abrange o conjunto dos
ricos que podem causar pri-
vaes do rendimento;
um sistema uniforme: as
prestaes so uniformes
seja qual for o rendimento
dos interessados;
um sistema centraliza-
do: preconiza uma reforma
administrativa e a criao de
um servio pblico nico
(ROSANVALLON, 1981,
p.115).
O termo alemo Wohfahrstaat
vem sendo usado desde a dcada de
1870, juntamente com o termo
Sozialstaat, igualmente utilizado para
denominar as reformas dos anos 1880,
realizadas por Bismarck. Rosanvallon
aponta que foi na Alemanha que sur-
giram os primeiros elementos da polti-
ca social que desaguaram no Estado
de Bem-estar moderno, como fruto
da fora crescente do partido social-
democrata
5
. Esse crescimento, que
preocupava sobremaneira o grupo no
poder na poca, foi alvo de intensa re-
presso. Os ataques violentos ao par-
tido foram compensados com a instau-
rao de uma poltica social que co-
bria alguns riscos do trabalho e da pr-
pria sobrevivncia da classe trabalha-
dora. At 1889, os trabalhadores ale-
mes j contavam com o seguro-do-
ena, proteo contra acidentes de tra-
balho e seguro velhice-invalidez.
As interpretaes analticas a res-
peito da lgica, da evoluo e da di-
nmica do Welfare State so inme-
ras e de distintas orientaes terico-
metodolgicas, bem como incursionam
pelo plano da tica, filosofia, poltica,
economia e direito, ou associam linhas
disciplinares.
O debate sobre a emergncia e
consolidao do Welfare State foi sis-
tematizado, nos ltimos anos, por au-
tores que utilizaram formas e critri-
os diversos para tal empreitada
6
. Par-
timos do caminho classificatrio ela-
borado por Marta Arretche (1995),
uma vez que apresenta as variveis
|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299'
3 ' 3 ' 3 ' 3 ' 3 '
centrais utilizadas nas teorias
explicativas existentes. Informa
Arretche que sua inteno foi a de
buscar os argumentos explicativos
contidos nas construes formuladas,
identificando as perspectivas relevan-
tes de ordem econmica e poltica,
que viabilizaram a categorizao, e no
uma apreciao sobre as teorias
explicativas.
Deve-se observar que, em alguns
casos, autores so citados tanto nas
determinaes de ordem econmica
como polticas, visto que ambas esto
estreitamente articuladas em certas
abordagens metodolgicas.
A:gamaai as aeaami eas A:gamaai as aeaami eas A:gamaai as aeaami eas A:gamaai as aeaami eas A:gamaai as aeaami eas
|a:i.a|as |a |asaa.al.imaaia |a:i.a|as |a |asaa.al.imaaia |a:i.a|as |a |asaa.al.imaaia |a:i.a|as |a |asaa.al.imaaia |a:i.a|as |a |asaa.al.imaaia
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aeamal aa eaji ial i sia aeamal aa eaji ial i sia aeamal aa eaji ial i sia aeamal aa eaji ial i sia aeamal aa eaji ial i sia
Para os autores que perfilam essa
posio parece haver, ainda que com
reconhecidas divergncias internas,
um relativo consenso que os progra-
mas sociais inclusivos, de cunho
universalizante, somente foram colo-
cados em marcha devido ao exceden-
te econmico e o grau de desenvolvi-
mento tecnolgico obtidos com a in-
dustrializao.
Essa referncia explicativa, segun-
do Arretche (1955), pode ser extra-
da de alguns trabalhos de Wilensky,
Richard Titmuss e Theodor Marshall,
alertando, entretanto, que a discor-
dncia entre os mesmos incide na
explicao quanto ao seu desenvolvi-
mento, mas no quanto sua emer-
gncia o impacto do processo de
industrializao sobre as formas de
interveno e atuao do Estado
(ARRETCHE, 1955, p. 5).
Para Wilensky (ARRETCHE,
1955, p. 6), o crescimento econmico
e demogrfico explicam a emergn-
cia generalizada do Welfare State.
Justifica sua alegao, a partir da
constatao de que os padres mni-
mos sob fiana governamental, de
renda, nutrio, sade, habitao e
educao, assegurados como direito
poltico, e no como caridade para
todos os habitantes do pas, esto re-
lacionados aos problemas e possibili-
dades advindos do processo de ino-
vao industrial
7
. Problemas no sen-
tido dos efeitos da industrializao
sobre a populao estratificao
social, processos inovadores de tra-
balho para segmentos que vm da
rea rural, aumento da mo-de-obra
feminina vm exigindo novos me-
canismos de coeso e integrao so-
ciais. As possibilidades de sua
implementao esto relacionadas ao
excedente financeiro para sustent-
los e expandi-los: Quanto mais ricos
os pases se tornam, mais semelhan-
tes eles so na ampliao da cobertu-
ra da populao e dos riscos
[...](WILENSKY, apud ARRET-
CHE, 1995, p.6). Assim, seriam
irrelevantes outros mecanismos na
constituio do Welfare State.
Essa tendncia, de forte matiz
durkheimiana, atribui a emergncia do
Estado de Bem-estar Social a neces-
sidades de coeso e integrao do
tecido social, uma vez que os meca-
nismos tradicionais, especialmente a
famlia e outras instituies clssicas,
perderam suas funes agregadoras.
Draibe e Aureliano creditam a
expanso da proteo pblica s ne-
cessidades de minimizar os riscos que
as formas contemporneas de produ-
o e reproduo da fora de traba-
lho exigem (VIANNA, 1998). Tanto
que definem Welfare State como
uma particular forma de
regulao social que se ex-
pressa pela transformao
das relaes entre o Estado
e a economia, entre o Estado
e a sociedade, a um dado
momento do desenvolvimen-
to econmico. Tais transfor-
maes se manifestam na
emergncia de sistemas naci-
onais pblicos ou estatal-
mente regulados de educa-
o, sade, previdncia so-
cial, integrao e substitui-
o de renda, assistncia so-
cial e habitao que, a par
das polticas de salrio e
emprego, regulam direta ou
indiretamente o volume, as
taxas e os comportamentos
do emprego e do salrio da
economia, afetando, portan-
to, o nvel de vida da popu-
lao trabalhadora (DRAI-
BE e AURELIANO, apud
VIANNA, 1998, p. 37).
Para argumentar e justificar o pon-
to de vista adotado sustentam trs
ordens de variveis:
1 o aumento do nmero de tra-
balhadores dependentes do
mercado aumenta, bem como
o de aposentados, o de aciden-
tados no trabalho, etc., enquan-
to o potencial assistencial das
redes primrias famlia e co-
munidade, diminui;
2 o carter cclico da produo
exige que se estabelea algu-
ma forma de proteo do tra-
balhador desempregado. As-
sim, o excedente de mo-de-
obra, fenmeno tpico do ca-
pitalismo monopolista, exigiria,
de per si, formas de regulao
da fora de trabalho via ges-
to estatal;
3 a mobilizao operria, devi-
do a urbanizao e localizao
espacial das fbricas e formas
de produo fordista, poten-
cializam os riscos de um con-
fronto ideolgico, que ameaa
ordem capitalista (ARRET-
CHE, 1995 e DRAIBE, 1988).
Alguns autores, ligados ao pensa-
mento marxiano, associam a constru-
o do Welfare State s exigncias
prprias da dinmica capitalista e suas
crises cclicas. Em razo desta argu-
mentao, Francisco de Oliveira (1988)
interpreta o Welfare State como um
|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299'
32 32 32 32 32
padro de financiamento pblico da
economia capitalista, em conseqn-
cia das polticas originalmente
ancicclicas de teorizao keynesiana.
O fundo pblico financiaria, a partir de
regras pactuadas em uma esfera pbli-
ca, tanto a produo como a reprodu-
o da fora de trabalho.
Os seguidores dessa linha de in-
terpretao alegam que se tornou ne-
cessria a emergncia de um novo
padro de regulao social no capita-
lismo monopolista
8
, como conseqn-
cia de sua prpria dinmica. Tal ocorre
devido s seguintes situaes:
seja porque os assalariados,
reunidos em torno de interes-
ses coletivos, impuseram a sua
participao no mercado de
trabalho;
seja porque o carter cclico
da produo tornou necess-
ria uma proteo mnima ao
desemprego;
ou pela contribuio que o
novo modo de regulao ofe-
rece em termos de benefcios
ou vantagens para o aumento
da taxas de acumulao, mi-
norando os efeitos ou reduzin-
do a instabilidade das crises
cclicas do capital.
9
Corroborando esta tendncia da
dimenso econmica, determinada
pela expanso do modo de produo
capitalista contemporneo, Mota
(2000) ressalta a correlao estreita
entre o Welfare State e os princpios
e valores da sociedade salarial, espe-
cialmente os que se erigiram nos mar-
cos do capitalismo monopolista no
perodo de 1940 a 1970.
A nova ordem socioeconmica
remete, portanto,
ao processo de reproduo
ampliada do capitalismo me-
diante um mercado de traba-
lho e de consumo crescente,
tendncia ao pleno emprego
com forte mobilidade scio-
profissional e salarial, ampli-
ao e diversificao do con-
sumo de bens e servios,
crescentes direitos segu-
rana e o bem-estar sociais
(garantidos por leis e, sobre-
tudo, pactos entre atores so-
ciais e polticos e uma cultu-
ra de eqidade e justia,
alm de uma democratizao
do processo eleitoral-parti-
drio articulador e legiti-
mador das estratgias diri-
gentes, atravs do sufrgio
universal e da regra da mai-
oria (ABREU, 1997, p.52).
As decorrncias deste processo se
estendem para os estatutos e garanti-
as jurdicas (universalizao da cober-
tura da proteo social garantida como
direito social exigindo financiamen-
tos com fundos pblicos) e regulao
econmica (um padro de financiamen-
to pblico da economia capitalista, tanto
na produo como reproduo social,
levando os conflitos originrios do tra-
balho para o interior do Estado). A al-
terao de princpios e valores surge a
partir da inflexo no padro de acu-
mulao com o escopo de superar uma
de suas crises cclicas.
Ainda dentro do espectro econmi-
co, James OConnor parte da anlise
das funes do gastos estatais, de
legitimao e acumulao, o que, indi-
retamente, permitiria inferir a justifica-
tiva para o Welfare State seria a res-
posta s necessidades de acumulao
e legitimao do sistema capitalista.
Segundo a interpretao do
OConnor, o Estado capitalista tenta
desempenhar as suas duas funes
bsicas que, via de regra, so parado-
xais. Ou seja, manter um processo
contnuo de acumulao do capital e
ao mesmo tempo garantir ou criar con-
dies de harmonia social, favorecen-
do as suas bases de legitimao. Estas
duas funes determinam os gastos
que o Estado tem: de investimento e
consumo social capital social e o dis-
pndio com despesas sociais, neces-
srios para manter a legitimao do
Estado e a harmonia social exigida para
a acumulao do capital.
OConnor privilegia, portanto, a
expanso capitalista como a varivel
central para explicar os gastos soci-
ais, ou seja, a no compatibilizao
entre desemprego/populao exce-
dente, fruto do capital em sua fase
monopolista, poderia corresponder a
uma ruptura entre a relao de funci-
onalidade entre Estado e setores do
capital. Infere que o processo deri-
vado do excedente da populao e de
produtos que obriga a uma interfern-
cia estatal para o bem-estar
(ARRETCHE, 1995).
Claus Offe (1984), caminhando
por outra via, ainda que dentro desta
mesma tendncia, sinaliza que a in-
dustrializao e, conseqentemente,
o desenvolvimento do capitalismo,
gerou problemas ao destruir formas
j estruturadas de vida social e tam-
bm precisar, de certo modo, conven-
cer a populao desalojada do cam-
po e que vivia na periferia das cida-
des, que o assalariamento apresen-
tava algumas compensaes em re-
lao s outras formas de satisfao
de necessidades bsicas, como, por
exemplo, a segurana contra os ris-
cos atravs de programas sociais que
garantiriam essa proteo e ainda
atenderiam parte das suas exignci-
as de sobrevivncia. As polticas so-
ciais seriam, assim, um preo a ser
pago pelo progresso tecnolgico, con-
forme indica Arretche ao analisar a
posio de Offe:
Mais que funcional, o
Welfare State um desdobra-
mento necessrio da dinmi-
ca de evoluo dessas soci-
edades, uma vez que h pe-
quena margem para opes.
Isto , segundo o autor, a
emergncia de programas
sociais no o resultado de
escolhas, posto que as alter-
nativas de polticas so pe-
quenas. So as condies
|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299'
3 3 3 3 3
econmicas e sociais que
determinaram a emergncia
do Welfare State e no op-
es do campo do poltico
(ARRETCHE, 1995, p. 16).
Depreende-se que no h intencio-
nalidade ou princpio moral na lgica
do Welfare State, mas sim que esse
se configura, tanto como um antepa-
ro, uma preveno a um problema
social potencialmente desastroso,
como uma forma pela qual o Estado
tenta resolver o problema da trans-
formao duradoura do trabalho no
assalariado em trabalho assalariado
(LENHART e OFFE, 1984, p. 37).
Para os dois autores, o desenvolvi-
mento do Welfare State se vincula
necessidade de compatibilizao entre
duas exigncias contraditrias da
classe trabalhadora e de acumulao
do capital. Sua conformao decorre
de como reage a estas duas ordens de
presso, estabelecendo uma seleti-
vidade que definida no mbito das
estruturas estatais (clculo econmico
da burocracia, por exemplo)
10
.
Giddens (1996), ao analisar as fon-
tes estruturais do Welfare State afir-
ma que os seus elementos bsicos, ou
o seu ncleo central, j estavam em
evidncia muito antes da Primeira
Guerra Mundial e se relacionavam
necessidade de enfrentar a questo do
desemprego em massa. Indica como
objetivos estruturais do Welfare State:
definir um papel central
para o trabalho nas socie-
dades industriais, como uma
forma de viver;
promover a solidariedade na-
cional, sendo os sistemas
previdencirios parte de um
processo mais global de cons-
truo do Estado-nao;
administrar os riscos de
uma sociedade criadora de
riquezas e orientada para o
futuro em especial, cla-
ro, aqueles riscos que no
so subordinados na rela-
o trabalho-salrio (GID-
DENS, 1996, p. 156).
No descarta, em sua interpreta-
o, a influncia das teorias keyne-
sianas, com seu potencial de controle
sobre os processos econmicos e so-
ciais, para a consolidao efetiva do
Welfare State.
H entre os estudiosos, ressalvan-
do-se algumas divergncias, o reco-
nhecimento de que:
[...] com as mudanas ope-
radas no processo de acumu-
lao a partir dos anos 30,
redefine-se o papel do Esta-
do, criando-se as bases eco-
nmicas, polticas e ideol-
gicas para o provimento p-
blico do bem-estar. [...]a di-
fuso do fordismo como mo-
delo de organizao indus-
trial e a imensa aceitao
das propostas keynesianas
foram elementos essenciais
para a construo do con-
ceito de Seguridade Social
(VIANNA, 1998, p.17).
a constatao que o surgimento
e consolidao do Welfare State no
podem ser explicados sem se levar em
conta o processo de expanso do ca-
pitalismo contemporneo.
A:gamaai as jal i i eas |a:i A:gamaai as jal i i eas |a:i A:gamaai as jal i i eas |a:i A:gamaai as jal i i eas |a:i A:gamaai as jal i i eas |a:i
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Na esteira do clssico trabalho de
Theodor Marshall (1967), a construo
da cidadania social, fenmeno tpico do
Sculo XX, seria como um dos funda-
mentos nucleares do Welfare State. A
participao na riqueza socialmente pro-
duzida, aliada ao reconhecimento de
uma igualdade intrnseca entre as pes-
soas razo tico-poltica do Estado-
nao moderno, seriam as bases
fundantes dos atuais Welfare States.
De acordo com Barbalet (1989),
a cidadania tem, primordialmente, um
estatuto poltico mas , tambm, uma
questo de capacidades no polticas
dos cidados, derivadas dos recursos
sociais que dominam e tem acesso.
Assim, um sistema poltico com igual-
dade de cidadania na verdade me-
nos do que igualitrio se faz parte de
uma sociedade dividida por condies
de desigualdade (BARBALET,
1989, p.11).
A cidadania em seu sentido moder-
no, para Marshall (1967)
11
, conteria um
conjunto de direitos
12
de natureza di-
versa: os civis, polticos e sociais.
Os direitos civis seriam os refe-
rentes e necessrios liberdade indi-
vidual, tais como o direito de ir e vir,
de pensar livremente, de expressar
uma f, de possuir uma propriedade,
de estabelecer contratos vlidos e
especialmente o direito justia. Esse
ltimo garante, ao indivduo, os demais
direitos, independente de quaisquer
requisitos ou critrios.
Os direitos polticos esto relacio-
nados a escolhas de projetos e pro-
postas de sociedade, atravs do exer-
ccio do voto votar e ser votado, isto
, participar no poder poltico de uma
das duas formas indicadas. A cons-
truo do direito poltico se inicia no
sculo XIX e se consolida, efetiva-
mente, com o aparecimento de uma
classe social capaz e preparada para
lutar por sua garantia na estrutura
social. O intenso processo de urbani-
zao daquela poca favoreceu o
surgimento dos partidos de massa, que
tensionaram sobremaneira a amplia-
o dos direitos polticos, estendendo-
os, paulatinamente, para os trabalha-
dores, mulheres e mais recentemente
para os analfabetos.
Os direitos sociais, tpicos do s-
culo XX, incluem
o direito a um mnimo de bem-
estar econmico e de segu-
rana, ao direito de partici-
par, por completo, na heran-
a social e levar a vida de
um ser civilizado de acordo
|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299'
34 34 34 34 34
com os padres que se esta-
belecem na sociedade
(MARSHALL, 1967, p.1113).
Segundo Arretche (1995), Rosan-
vallon foi o autor que mais se apro-
priou das concepes de Marshall ao
explicar a crise do Estado de Bem-
estar e, ao explicar a crise, contribuiu
para uma das interpretaes sobre sua
origem e desenvolvimento.
Ao analisar a dinmica do Estado
Providncia, parte do suposto que
impossvel compreend-lo sem um
retrospecto histrico que remonta a
construo do Estado moderno. Alerta
que as explicaes que o situam em
relao ao movimento do capitalismo
e socialismo nos sculos XIX e XX
so empobrecedoras, apenas deslo-
cando a sua dinmica para o capita-
lismo, e prope que a chave para a
compreenso da emergncia do
Welfare State deve ser buscada no
movimento de constituio do Esta-
do-nao moderno.
Para Rosanvallon, o atual Estado
de Bem-estar um aprofundamento
e uma extenso do Estado protetor
clssico (1981, p. 18), que se insti-
tuiu entre os sculos XV e XVIII
13
, e
que pode ser definido como Estado-
protetor protetor das prerrogativas
civis individuais vida e liberdade,
atravs de um pacto social estabele-
cido entre os homens e entre estes e
o poder monrquico.
O acordo pactuado garantiria os
direitos civis que levariam produo
da segurana e reduo da incerte-
za, condies essenciais para manu-
teno da ordem necessria ao desen-
volvimento dos Estados-naes. O
Estado moderno, como forma poltica
especfica, representa um poder co-
mum que protege as pessoas dos ata-
ques dos estranhos e de seus seme-
lhantes. O contrato social, cujo arca-
bouo liberal se fundamenta nas obras
de Locke e Hobbes e o democrata-
burgus em Rousseau, conforma, as-
sim, o Estado-nao moderno, que se
consolida quando cumpre as funes
de proteger os seus integrantes, espe-
cialmente garantindo seu direito vida
e liberdade de ir e vir, de estabele-
cer contratos, de ter e negociar propri-
edades
14
. A afirmao da necessida-
de do contrato social surgiu como [...]
demandas da burguesia em ascenso
(no momento em que essa classe re-
presentava todos os que no eram aris-
tocratas nem membros do clero, ou seja,
todos os que constituam o que os fran-
ceses chamavam terceiro Estado
(COUTINHO, 1997, p. 150). A aspi-
rao e a conquista obtida pela bur-
guesia, foi, em termos civis, a garantia
da posse da propriedade, sendo a li-
berdade, entendida, tambm, como di-
reito posse da terra.
Naquele perodo histrico, a rele-
vncia do papel revolucionrio da afir-
mao que os indivduos tm direitos,
independentemente do status que ocu-
pam na sociedade, ressaltada por
Coutinho (1997), ao lembrar que os
mesmos se constituram em uma sal-
vaguarda contra as pretenses desp-
ticas do absolutismo e um brado con-
tra a desigualdade de direitos sancio-
nada pela ordem scio-poltica feudal.
Posteriormente, com a nova ordem
scio-poltica consolidada, a industria-
lizao e o desenvolvimento das for-
as produtivas favoreceram, tanto a
prosperidade material como a emer-
gncia de uma classe trabalhadora no
proprietria, que lutou pela ampliao
da cidadania democrtica condio
essencial para expanso e alargamen-
to dos direitos polticos e sociais,
viabilizando, conforme sugere Rosan-
vallon, a radicalizao e a correo
do
15
Estado-protetor. Dessa forma,
se o verdadeiro cidado s
pode ser proprietrio, ne-
cessrio tornar quase pro-
prietrios todos os cidados
que no o sejam, isto , ins-
tituir mecanismos sociais que
lhes forneam um equivalen-
te de segurana que a socie-
dade garante (ROSAN-
VALLON, 1981, p.20).
A concepo da proteo social
sob a responsabilidade do Estado
ocorreu lentamente, tendo em vista
que, historicamente, foi uma das for-
mas de controle atravs da igreja
ou organizaes religiosas e leigas
sobre a classe trabalhadora. Ou seja,
a pobreza no era definida
como a condio de ausn-
cia de recursos, mas surgia
em relao s necessidades
da indstria.[...] A relao
do pauperismo com a falta de
educao moral era bastan-
te clara: trabalho para
aqueles que iro labutar,
castigo para aqueles que
no vo faz-lo e po para
aqueles que no podem faz-
lo (GIDDENS, 1996, p.154).
A pobreza e a misria no eram
enfocadas como questo social, como
decorrncia de uma construo soci-
al injusta, mas como frouxido mo-
ral, desgnio divino, cabendo, por-
tando, Igreja ou sociedade abrigar
os pobres e desvalidos. Essa posio
deslocava a origem da desigualdade
para o mbito moral ou religioso, e no
para a esfera dos direitos e da res-
ponsabilidade pblica
16
.
O Estado Providncia expri-
me a idia de substituir a in-
certeza da proteo religio-
sa pela certeza da providn-
cia estatal. Nesse sentido,
o Estado que pe termo sua
secularizao, transferindo
para suas prerrogativas os
benefcios aleatrios que s
o poder divino podia dispen-
sar. Assume a tarefa de res-
gatar hic et nunc as desi-
gualdades naturais ou os
infortnios da sorte.[....] Aos
acasos da caridade e da pro-
vidncia sucedem-se as regu-
laridades do Estado (RO-
SANVALLON, 1981, p. 21).
|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299'
3' 3' 3' 3' 3'
Rosanvallon se distingue, ainda,
tanto dos analistas marxistas quanto
dos funcionalistas, no que se refere
as explicaes sobre as formas,
descontnuas e no lineares, da im-
plantao dos Welfare States. Ao re-
lacionar a progresso dos Estado de
Bem-estar Social por saltos s si-
tuaes de crise, acredita ser, nestes
momentos que se recompem as ba-
ses do contrato social, ou seja, se re-
fundam os pactos sociais face s exi-
gncias decorrentes das crises e da
capacidade de articulao orgnica
entre interesses divergentes. Explicita
sua posio claramente:
se o Estado-providncia se
reafirma e se compromete na
experincia do conflito arma-
do, porque tudo se passa
como se a sociedade voltas-
se s suas origens imagin-
rias, formulao do pacto
social. A troca simblica do
contrato original entre os in-
divduos e o Estado reafirma-
se nestes perodos (ROSAN-
VALLON, 1981, p.22).
A posio enunciada por Rosan-
vallon reconhecida em Turner (apud
BARBALET, 1989), quando afirma
taxativamente ser o estado de guerra e
a imigrao, componentes essenciais na
determinao da cidadania moderna.
Esta idia vem sendo construda ou
justificada a partir de trs hipteses:
primeira, para empreender a
guerra h necessidade do Es-
tado obter o consentimento da
populao, o que pode ser bar-
ganhado com o alargamento
da cidadania
segunda, a guerra promove
mudanas sociais com a
mobilizao das massas e in-
terveno do Estado, surgin-
do uma nova apreciao da
responsabilidade coletiva e
compartilhada, e uma partici-
pao significativa na comu-
nidade nacional pode ser
conseguida atravs da expan-
so da cidadania, especialmen-
te da cidadania social;
terceira, o estado de guerra
promove o pleno emprego e
mercados de trabalho rarefei-
tos, com amplas possibilidades
de incorporao de demandas
da classe trabalhadora e, con-
seqentemente, com amplia-
o da cidadania (BARBA-
LET, 1989).
Na linha aberta por Marshall, que
a preferencial dos tericos franceses,
Raymond Plant, citado por Donald
Moon (1997), indica que um dos meios
mais inteligentes para entender o Esta-
do-providncia consiste em relacion-
los aos direitos do homem, combinan-
do-os com os direitos sociais.
Anunciando a origem liberal de
sua concepo, Plant, segundo Moon
(1997), retoma Locke, apresentando
os direitos do homem como funda-
mento moral do Estado-providncia:
da mesma forma que Locke preconi-
zava um Estado constitucional, com
competncias limitadas para proteger
os direitos vida, liberdade, sade
e os bens, pode-se dizer que o Estado
deve garantir um conjunto mais am-
plo de direitos, especialmente os que
dizem respeito ao emprego, segu-
rana econmica e instruo
(MOON, 1997, p. 28).
No mesmo eixo de raciocnio, Moon
(1997, p.29) cita tambm Dworkin, que
define o Estado-providncia como a
parte econmica do liberalismo funda-
do sobre a igualdade. Para Dworkin
(apud MOON, 1997, p.29),
a igualdade supe que os
meios consagrados exis-
tncia das pessoas conside-
radas individualmente sejam
os mesmos e que se deve dis-
tinguir a igualdade de pro-
teo mesmo grau de bem-
estar para todos do que se
poderia chamar de igualda-
de instantnea, ou seja o
acesso aos mesmos bens a
todo o tempo. Segundo sua
posio, a igualdade de re-
cursos implica que cada um
pague o preo real da vida
que quer levar.
Outra referncia explicativa para
o surgimento do Estado de Bem-es-
tar Social, de ordem poltica, a que
aponta como seu fundamento, a idia
da solidariedade social de um
solidarismo protetor que transfere
parte da responsabilidade individual
para a esfera social. O direito social
e a solidariedade seriam, assim, os
princpios reguladores da vida social.
A gnese do Estado providncia no
se explica, portanto, por movimentos
polticos conscientes. um movimen-
to lgico da ampliao da democra-
cia, que tem sua expresso no plano
dos referenciais polticos de uma so-
ciedade (ARRETCHE, 1995, p. 22).
A existncia de uma cidadania
social, construda sobre o conceito de
nao, esbarra em aspectos referen-
tes a uma integrao poltica mais ou
menos densa, expressa na metfora
usada por Vianna (1998, p.28), es-
tar no mesmo barco o que implica
a existncia de uma esfera pblica
inclusiva, que se constituiu em um pro-
cesso anterior a prpria existncia do
Welfare State. Em outras palavras,
afirma que necessrio o reconheci-
mento de uma perspectiva poltica
positiva sobre a medida de igualdade
representada pelo pertencimento
comunidade. Estar no mesmo bar-
co, a noo compartilhada por todos
que embasa a solidariedade e o
Welfare State social-democrtico, re-
quer que todos estejam realmente e
se reconheam como estando no mes-
mo barco (VIANNA, 1998, p. 28).
Argumenta a autora que h, nessa
proposio, uma idia de justia
distributiva vinculada diretamente ao
mundo concreto de pessoas ou grupo
de pessoas que divide, troca e parti-
lha bens sociais. Na mesma direo
aponta Figueiredo (1997, p. 95):
|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299'
3 3 3 3 3
No que diz respeito a segu-
rana e welfare, o perten-
cimento assume uma impor-
tncia definidora dessa esfe-
ra: a primeira coisa que os
membros de uma comunida-
de devem aos seus pares a
proviso comunitria de
bem-estar e segurana. [...]
Toda comunidade poltica ,
portanto, um welfare state,
onde so realizadas provi-
ses gerais (por exemplo,
abastecimento de alimentos)
e provises particulares (ali-
mentos para vivas e rfos).
No sentido de confirmar a relevn-
cia da argumentao, Vianna (1998)
repe, ainda, a posio de Offe sobre
bem pblico, estatuto fundamental para
consolidao da cidadania, visto que
significa a ampliao da medida de
igualdade que coloca a todos como
pertencendo ao mesmo grupo tendo,
portanto, os mesmos direitos. Importa
ressaltar que subjacente a consolida-
o dos direitos, inicialmente os civis e
posteriormente os demais
17
se supe
a emergncia do Estado como ente
civilizador universal, capaz de assegu-
rar uma identidade inclusiva para a
nao. Esta identidade inclusiva no
a sua qualidade de benfeitor, mas a de
guardio da esfera pblica instncia
pblica, separada do mundo privado,
que garante a primazia de regras e
normas universais. Ou seja, a sua efe-
tiva capacidade para garantir os direi-
tos civis e polticos (liberdade e parti-
cipao elementos da cidadania para
Marshall) ou seja, o que Offe (1989)
considera como o Estado de Direito e
a voz ativa nacional
18
.
Consoante com a argumentao
acima, o maior ou menor fortalecimen-
to da esfera pblica a nica refe-
rncia possvel para o ns inclusivo
numa sociedade de classes
(VIANNA, 1998, p.28), desempe-
nhando um papel fundamental na
construo do Welfare State e expli-
cando as suas peculiaridades.
As distintas maneiras de incorpo-
rao dos atores no cenrio poltico
definem como se expressam os inte-
resses dos mesmos na esfera pbli-
ca. Ou bem se expressam em parti-
dos polticos forma de expresso dos
interesses desiguais diante de uma
instncia que obriga a todos igualmen-
te, ou os mais fortes se incrustam no
aparelho do Estado e inviabilizam a
formao de uma dimenso pblica.
Nesse ltimo caso, o Estado no se
torna o guardio de uma esfera pbli-
ca porque essa inexiste e somente
pode, quando muito, tornar-se um Es-
tado benfeitor, que, entretanto, no
garante direitos.
Segundo Vianna (1998, p.29),
a constituio de uma esfera
pblica inclusiva, legitima-
dora de um conjunto de obri-
gaes e direitos que embora
formais so crucias para fun-
dar um mnimo de solidarieda-
de social, no assegura, por
si s, evidentemente a eqida-
de. Diversamente do que pen-
sava Rousseau, so as partes
organizadas do corpo social
partidos polticos e sindica-
tos, sobretudo que podem
exercer um papel ativo neste
sentido. Ambas as dimenses,
o espao comum e a represen-
tao das diferenas, esto
longe de inibir os conflitos ine-
rentes s sociedades de clas-
se. Mas permitem, justamente,
que sejam encaminhadas de
forma menos perversa para os
de baixo.
Dentro da esfera poltica, Esping-
Andersen (1991, p. 111) observa que
os dois tipos de abordagem que estru-
turam as explicaes do Welfare
State, as estruturalistas e as que par-
tem das instituies e atores polticos,
no conferem relevncia a trs fato-
res que seriam importantes: a natu-
reza da mobilizao de classe (princi-
palmente classe trabalhadora); as
estruturas de coalizo poltica de clas-
ses; e o legado histrico da institucio-
nalizao do regime. Partindo des-
ses trs fatores, quais os graus de
interao entre os mesmos que levam
a instaurao de nveis diferenciados
de proteo social? Alerta que a es-
trutura das coalizes de classe muito
mais decisiva que as fontes de poder
de qualquer classe tomada de per si.
Reafirmando ser a cidadania so-
cial a idia fundamental do Welfare
State, qualifica operacionalmente o
conceito, que deve envolver a garan-
tia de direitos sociais; com status le-
gal e prtico de direitos de proprieda-
de, inviolveis e assegurados na base
da cidadania e no no desempenho.
Traz discusso, na definio do
Welfare State, a possvel antinomia
entre status e posio de classe
(grifos meus), sendo que o status de
cidado pode competir com o de clas-
se. Introduz ainda um outro vetor para
compreenso do Welfare State que
a forma como se entrecruzam os pa-
pis do mercado, da famlia e do Es-
tado em termos de proviso social.
Ampliando os nveis de garantia e
segurana o sculo XX integrou, ain-
da que de forma assimtrica e desi-
gual, e unicamente nos pases capita-
listas desenvolvidos ocidentais, a pro-
teo dos direitos civis, polticos e so-
ciais. Essa caminhada foi viabilizada
pela expanso da educao pblica,
pela emergncia dos partidos de mas-
sa e o processo de intensa urbaniza-
o que caracterizou as ltimas d-
cadas do sculo XIX.
Cl assi ii eaas aa ii jal agi as Cl assi ii eaas aa ii jal agi as Cl assi ii eaas aa ii jal agi as Cl assi ii eaas aa ii jal agi as Cl assi ii eaas aa ii jal agi as
|a |a |a |a |a wal ia:a iaia wal ia:a iaia wal ia:a iaia wal ia:a iaia wal ia:a iaia
Reconhecidamente considerada
pelos estudiosos do Welfare State
como uma tipologia clssica, situa-se
a estabelecida por Titmuss em 1958
19
.
Para este autor, no plano analtico, os
modelos de Welfare State seriam trs
o residual welfare model of soci-
|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299'
37 37 37 37 37
al policy, o industrial achievement
performance model of social policy
e o redistributive model of social
policy
20
.
Partindo da tipologia acima diversos
autores
21
vm buscando desenvolv-las,
acrescentando ingredientes que inclu-
em outras categorias analticas.
Esping-Andersen, comparando os
padres de proteo social de dezoito
pases capitalistas desenvolvidos, ana-
lisou os condicionantes que deram
origem s formas distintas de aten-
o social encontradas nos mesmos.
Segundo Arretche (1995, p. 27), mais
do que distinguir a existncia de trs
distintos regimes de distribuio de
servios sociais esforo, alis, j
enunciado por Titmuss , Esping-
Andersen articula sua existncia s
condies de sua emergncia, vale
dizer, matriz de poder que os tor-
nam viveis.
O autor citado tem por suposto que
a reforma social
22
faz parte do pro-
cesso de constituio das classes tra-
balhadoras enquanto classe para si,
tendo como objetivo histrico a sua
emancipao, que transita pela
desmercadorizao da fora de traba-
lho
23
e do consumo, da ordenao da
sociedade sob um princpio solidrio,
da correo das desigualdades produ-
zidas pelo sistema capitalista de pro-
duo e do anteparo ao risco social.
Esping-Andersen, a partir do que
denomina nvel ou grau de democra-
tizao social do capitalismo avana-
do, classificou os pases estudados em
trs modalidades ou regimes de
Welfare State: o liberal, o conserva-
dor e o social-democrata, que corres-
ponderiam s tendncias dos sistemas
polticos dominantes.
No primeiro tipo, liberal ou resi-
dual, a interveno estatal, sempre
ex-post, ocorre em casos onde os ris-
cos sociais no tm possibilidades, por
quaisquer razes, de serem resolvidos
pelas instncias usuais: o esforo in-
dividual, a famlia, as redes comunit-
rias solidrias e o mercado. O esgo-
tamento dos canais tradicionais exige
uma ao positiva do Estado, que deve
ser limitada, temporria e pontual, exi-
gindo mecanismos de incluso extre-
mamente seletivos aos programas de
proteo social. Os custos da repro-
duo social so financiados basica-
mente pela contribuio individual e
mecanismos de seguros privados.
Constata-se a tendncia de mercan-
tilizar ao mximo a fora de trabalho
atravs das polticas sociais e estimu-
lar a centralidade do mercado na sa-
tisfao das necessidades. Os esque-
mas privados como espao de
redistribuio funcionam, tambm,
fragmentando os benefcios prestados
e promovendo, de certo modo, uma
estratificao social til ao sistema, na
medida em que estimula a iniciativa
individual e a competitividade, no sen-
tido do indivduo ampliar seu espectro
de proteo social via mercado.
Nesse tipo de ateno social ocor-
re, com freqncia, mecanismos de
culpabilizao das vtimas, ou seja, os
riscos sociais so atribudos incom-
petncia ou desleixo das pessoas e
no decorrncia de processos deriva-
dos das formas de redistribuio de
renda e riqueza.
No que se refere ao direito a bens
e servios extra mercado, sua
desmercadorizao vincula-se ao es-
tatuto de necessidade absoluta, e no
ao trabalho. As reformas sociais, que
poderiam construir patamares de ga-
rantias sociais e polticas aos direitos,
foram limitadas pelas normas tradici-
onais e liberais do culto ao trabalho.
A conseqncia,
que esse tipo de regime
minimiza os efeitos da
desmercadorizao, contm
efetivamente o domnio dos
direitos sociais e edifica uma
ordem de estratificao que
uma mistura de igualdade
relativa da pobreza entre os
beneficirios do Estado, ser-
vios diferenciados pelo mer-
cado entre as maiorias e um
dualismo poltico de classe
entre ambas as camadas so-
ciais (ESPING-ANDERSEN,
1991, p. 108).
O modelo meritocrtico ou conser-
vador contm, em seu ncleo duro, o
suposto de que a proteo deve ser res-
ponsabilidade de cada um pelo seu m-
rito, pela sua capacidade produtiva, en-
fim, pela sua performance individual.
A interveno estatal parcial,
mais no sentido de organizar a prote-
o e no financi-la ou subsidi-la:
[...] este modelo tambm no
pode assegurar automatica-
mente uma desmercado-
rizao substancial, pois de-
pende muito da forma de ele-
gibilidade e das leis que re-
gem os benefcios [...]. Os
benefcios dependem quase
inteiramente de contribui-
es e, assim, de trabalho e
emprego (ESPING-ANDER-
SEN, 1991, p.103).
Assim, no apenas a presena
do direito social que garante a
desmercadorizao, mas normaliza-
es e pr-condies que sinalizam
para a cobertura dos programas de
proteo e bem-estar social. Segun-
do Vianna (1998, p.24), este modelo
[...] se caracteriza por vin-
cular estreitamente a ao
protetora do Estado ao de-
sempenho dos grupos prote-
gidos. Quem merece, ou seja,
quem contribui para a rique-
za nacional e/ou consegue
insero no cenrio social
legtimo, tem direitos a bene-
fcios, diferenciados confor-
me o trabalho, o status ocu-
pacional, a capacidade de
presso, etc.[...] este padro
se caracteriza por ser
hierarquizante e segmen-
|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299'
3 c 3 c 3 c 3 c 3 c
tador.[...] deitaria razes num
conjunto de influncias con-
servadoras, tais como
estatismo, reformismo pater-
nalista, catolicismo, corpora-
tivismo hierarquizante.
Corresponde, em termos de pro-
teo, ao que Wanderley Guilherme
dos Santos (1979) designa como ci-
dadania regulada, onde a regulao
pelo ingresso no mercado formal de
trabalho. Assemelha-se ao modelo
bismarckiano de proteo social, pro-
tegendo a fora de trabalho, que re-
tribui com lealdade e subordinao
ao Estado (ESPING-ANDERSEN,
1991). A nfase na diferena de ca-
tegorias profissionais teria, como ob-
jetivo poltico, consolidar divises no
interior da classe trabalhadora. Des-
sa forma, seu desenho dificulta, quan-
do no impede, a organizao em tor-
no de interesses comuns e coletivos,
de vontades universais. Este modelo
pode ser encontrado, segundo Esping-
Andersen (1991), em pases onde os
movimentos operrios tiveram forte
vinculao com a Igreja, com socie-
dades estratificadas e segmentadas.
O mesmo autor aventa a hiptese
que a forte influncia da Igreja, no
regime corporativo, influenciou a pre-
ocupao com a preservao da fa-
mlia tradicional, com o estmulo
maternidade e o desestmulo a quais-
quer iniciativas que pudessem ame-
aar a convivncia familiar, como
creches e servios de proteo a ido-
sos e crianas.
No que se refere aos direitos so-
ciais, contrariamente ao tipo anterior
de Welfare State, o culto mercado-
ria nunca foi marcante mas a relevn-
cia da ao baseada ou fundada na
preservao das distines de status,
sendo mais de cunho poltico.
Este corporativismo estava
por baixo de um edifcio es-
tatal inteiramente pronto a
substituir o mercado enquan-
to provedor de benefcios so-
ciais; por isso a previdncia
privada e os benefcios
ocupacionais extras desem-
penham realmente um papel
secundrio. De outra parte,
a nfase estatal na manuten-
o das diferenas de status
significa que seu impacto em
termos de redistribuio
desprezvel (ESPING-
ANDERSEN, 1991, p.109).
O terceiro tipo corresponde ao
social democrata
24
e, em pases onde
se consolidou as polticas de proteo
social so inclusivas, e o bem-estar
visto como estrutural essas socie-
dades contemporneas (DRAIBE,
1990). As polticas sociais, nesses
casos, tm um cunho universalista e
abrangente e incluem reas distintas,
tanto na esfera econmica como so-
cial, tais como educao, sade, ha-
bitao, trabalho, previdncia, etc. Os
servios e benefcios so compreen-
didos e garantidos como direitos soci-
ais, como forma da sociedade, solida-
riamente organizada, resguardar um
patamar de igualdade para todos. Ou
partilhar os riscos, conforme aponta
Giddens (1996).
Aparece, segundo Esping-Ander-
sen (1991), em pases onde a classe tra-
balhadora construiu interesses coletivos
com articulaes suficientes para torn-
los visveis, em uma dimenso pblica.
Especifica ainda que, quando
os direitos sociais adquirem
status legal e prtico de di-
reitos de propriedade, quan-
do so inviolveis, e quando
so assegurados com base na
cidadania em vez de terem
base no desempenho, impli-
cam uma desmercadorizao
do status dos indivduos vis-
a-vis o mercado (1991, p.101).
Os benefcios e servios extra-
mercados destinam-se s novas clas-
ses mdias, sendo esse tipo de prote-
o social denominado, por Esping-
Andersen, de regime social-democra-
ta, uma vez que a fora poltica
impulsionadora das reformas que le-
varam a cabo sua implantao foi a
social-democracia.
25
Em vez que tolerar um
dualismo entre Estado e
mercado, entre a classe tra-
balhadora e a classe mdia,
os social-democratas busca-
ram um welfare state que pro-
movesse a igualdade com os
melhores padres de qualida-
de, e no uma igualdade das
necessidades mnimas, como
se procurou realizar em toda
parte. Isso implicava, em pri-
meiro lugar, que os servios e
benefcios fossem elevados a
nveis compatveis at mesmo
com o gasto mais refinado das
novas classes mdias; e, em
segundo lugar, que a igual-
dade fosse concedida garan-
tindo-se aos trabalhadores
plena participao na quali-
dade dos direitos desfrutados
pelos mais ricos (ESPING-
ANDERSEN, 1991, p. 109).
Existe a dissociao entre satisfa-
o de necessidades, mercado e m-
rito, onde o direito social garantido
de per si, no havendo contrapartida
financeira direta e distinta para cober-
tura dos benefcios. A interveno
estatal ex-ante, tratando de asse-
gurar padres de satisfao iguais,
distribudos com base na igualdade de
resultados, como estatuto de cidada-
nia. Este sistema alterna, em termos
de benefcios universais, mecanismos
de integrao e substituio de ren-
da, oferta de equipamentos pblicos
para prestao de servios essenci-
ais, contemplando, ainda, a redis-
tribuio de renda e recursos.
Com a excluso do mercado, no
como espao de oferta ou de circula-
o de mercadoria, mas da reduo
de sua funo distributiva direta, h a
|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299'
3 3 3 3 3 3 3 3 3 3
facilidade da adeso, praticamente
universal, ao Welfare State todos
participam de seu benefcio, todos dele
dependem e assim, sentem-se coagi-
dos positivamente a assumir sua ma-
nuteno via pagamento de impostos,
etc. O suposto eliminar a insegu-
rana absoluta e o reconhecimento de
que o mercado insuficiente para re-
alizao de tal tarefa, devendo ser a
mesma um atribuio estatal.
Segundo Esping-Andersen, o re-
gime de proteo social-democrata
defende tanto o mercado (enquanto
agente distribuidor no regulador),
quanto a famlia. A proteo ao mer-
cado apontada, tambm, por De
Felice (1998), ao analisar a relao
pblico e privado na sade. Afirma
que o sistema pblico no est em
contradio com o mercado, mas o
pressupe, e a interveno especfi-
ca do poder pblico, atualmente, a
de eliminar as desigualdades entre as
partes que o integram (o mercado).
Ao contrrio do modelo
corporativista-subsidiador, o
princpio aqui no esperar
at que a capacidade de aju-
da da famlia se exaura, mas
sim de socializar antecipada-
mente os custos da famlia.
[...] Neste sentido o modelo
uma fuso peculiar de li-
beralismo e socialismo. O re-
sultado um Welfare State
que garante transferncias
diretamente aos filhos e as-
sume responsabilidade dire-
ta pelo cuidado com as cri-
anas, os velhos e os desva-
lidos (ESPING-ANDER-
SEN, 1991, p.110).
Nota-se a preocupao efetiva e
intensa com o pleno emprego, que
percebido e adotado como estrutural
ao sistema, uma vez que dele depen-
de para sua concretizao, tendo o
mesmo status tanto o trabalho como
a renda. Em situaes onde tal no
ocorre, por razes polticas ou econ-
micas, acentua-se a debilidade dos
pactos e dos arranjos que se fazem
em contradio com os direitos legais,
casos que vm ocorrendo nos pases
capitalistas tardios.
De sua reflexo, resgata aspectos
essenciais para compreenso do que
denomina as trs economias polticas
do Welfare State:
as foras histricas por trs
das diferenas dos regimes de
Welfare State no so cate-
gorias estticas, mas relacio-
nais, interativas;
essas foras determinam o mo-
delo de formao poltica da clas-
se trabalhadora e da formao
de consensos polticos na fase de
transio de uma sociedade ru-
ral para uma sociedade de clas-
se mdia, o que condiciona ou
contribui, decisivamente, para a
institucionalizao das prefern-
cias de classe e do comporta-
mento poltico;
a localizao dos princpios que
estruturam os Welfare State per-
mitem identificar agrupamentos
distintos de regimes e no vari-
aes quantitativas em torno de
um denominador comum (ES-
PING-ANDERSEN, 1991).
Al gaas ajaai amaai as Al gaas ajaai amaai as Al gaas ajaai amaai as Al gaas ajaai amaai as Al gaas ajaai amaai as eaa eaa eaa eaa eaa
el asi .as el asi .as el asi .as el asi .as el asi .as
A proteo social em uma socie-
dade contempornea tem sua origem
no conceito de justia social, conside-
rada como um atributo das institui-
es sociais que, no conjunto, deter-
minam o acesso ou as possibilida-
des de acesso dos membros de uma
sociedade a recursos que so meios
para satisfao de uma grande varie-
dade de desejos (FIGUEIREDO,
1997, p. 73). No centro da questo de
justia esto colocados as demandas
e os conflitos de interesse entre as
pessoas no que se refere distribui-
o de bens e recursos disponveis em
uma sociedade
26
. Os princpios
ordenadores da justia distributiva:
direito, necessidade e mrito, vm
sendo ordenados de forma diferenci-
ada e expressam as distintas manei-
ras que se articulam os mecanismos
distributivos, os agentes responsveis
pela distribuio e os critrios que a
determinam. Em outras palavras, de-
finem os modelos de poltica social,
seguridade social ou, ainda, tipos de
Welfare State.
O Welfare State, como padro de
poltica social, surge como um fen-
meno do sculo XX e as teorias
explicativas sobre sua gnese e desen-
volvimento so inmeras. H um con-
senso, entretanto, que se constitui como
um elemento estrutural ao capitalismo
contemporneo, sendo que significou
mais do que um incremento nas polti-
cas sociais. Representou um esforo
de reconstruo econmica, moral e
poltica do mundo industrial desenvol-
vido e um anteparo possvel amplia-
o de propostas comunistas. Econo-
micamente significou o abandono da
ortodoxia do mercado. Moralmente
significou a defesa das idias de justi-
a social solidariedade e universalismo.
Politicamente foi parte de um projeto
de construo nacional da democra-
cia liberal em reao s ditaduras fas-
cista e bolchevista (ESPING-
ANDERSEN, 1994).
ha R:asil, as aalisas ha R:asil, as aalisas ha R:asil, as aalisas ha R:asil, as aalisas ha R:asil, as aalisas
saa:a a sa:gimaaia, saa:a a sa:gimaaia, saa:a a sa:gimaaia, saa:a a sa:gimaaia, saa:a a sa:gimaaia,
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' 99 ' 99 ' 99 ' 99 ' 99
Assim, a produo terica de au-
tores brasileiros incipiente, tenden-
do a se ampliar, ainda que, articulada
outras categorias tericas.
A retomada de pesquisas e estu-
dos sobre os sistemas de bem-estar,
em um momento que se insinua a
construo de uma Welfare Society,
seja substituindo ou complementar ao
Welfare State, me parecem relevan-
tes. Especialmente em momentos
como os atuais, em que
trabalho voluntrio, uso so-
cial do tempo de lazer
(potencializado pela tecno-
logia produtiva), coopera-
tivismo toda uma prxis da
cidadania solidria junta-
mente com formas empresa-
riais de proteo, insinuam a
construo de uma Welfare
Society, no substitutiva do
Welfare State e sim complemen-
tar a ele (VIANNA, 1998, p.13).
Outros autores, como Rosan-
vallon (1981, 1998), Santos (1997),
consideram, tambm, que est se
construindo uma nova sociedade pro-
tetora, que estabelece um outro vn-
culo com o Estado.
Em pases onde o atendimento s
necessidades bsicas ainda no foi ga-
rantido, at que ponto a emergncia de
uma sociedade de Bem-estar no re-
presenta uma forma de espoliao e
apropriao de direitos universais e so-
lidrios j conquistados? Ou, pelo con-
trrio, aponta para novas contratua-
lidades em decorrncia das experinci-
as e iniciativas da sociedade civil, se bem
que embrionrias e em processo de se-
dimentao? Ou, ainda, como sugere e
questionaVianna (1998, p.13),
alternativas que renovam as
utopias de justia social,
factveis na medida em que
as batalhas por maior homo-
geneidade scioeconmica e
aprofundamento da demo-
cracia so vencidas. Tero
elas, todavia, viabilidade no
caso brasileiro?
A resposta ser dada a conhecer em
futuro no remoto, a partir de especula-
es sobre o quadro poltico nacional
aps as eleies municipais de 2000.
As formas de absoro e o tipos
de encaminhamento, no plano admi-
nistrativo municipal, locus da execu-
o da proteo social, das novas for-
mas de relao Estado/sociedade com
vistas proteo social, sero deci-
sivas para a ampliao da democra-
cia social, tornando-se o Estado real-
mente guardio dos direitos e no so-
mente um benfeitor solidrio e preso
a interesses particularistas.
Paia:aei as ai al i ag:ii eas Paia:aei as ai al i ag:ii eas Paia:aei as ai al i ag:ii eas Paia:aei as ai al i ag:ii eas Paia:aei as ai al i ag:ii eas
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|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299'
' 9' ' 9' ' 9' ' 9' ' 9'
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hai as: hai as: hai as: hai as: hai as:
1 Proteo social, conforme aponta
Pereira (2000, p. 16), um
conceito amplo que, desde meados
do sculo XX, engloba a seguri-
dade social (ou segurana
social), o asseguramento ou
garantias a seguridade e polticas
sociais(grifos da autora).
Seguridade social diz respeito a um
arcabouo instituiconal progra-
mtico de segurana contra os
riscos da sociedade contempo-
rnea e o asseguramento diz
respeito s garantias e regulamen-
taes legais que afirmam a
seguridade como um direito.
2 No se pretende uma exaustiva
reviso, visto que a densidade do
material j produzido suficiente,
no s para qualquer anlise que
se pretenda, como enfoca distintas
abordagens. Entre os estudiosos
que se debruam sobre o tema,
podemos encontrar no Brasil, entre
outros autores, Snia Draibe,
Elaine R. Behring, Marta T.S.
Arretche, Maria Lcia Teixeira
Werneck Vianna, Marcos
Coimbra e Ana Elizabete Mota.
3 No se desconhece as transfor-
maes que vm ocorrendo nos
sistemas de proteo social, a partir
da dcada de 70, sendo que
muitas das premissas que
construram a construo desses
welfare states no so mais
vigentes (ESPING-ANDER-
SEN, 1995, p. 73). As respostas
dos pases s transformaes
econmicas e sociais a esse fato
so distintas e trs estratgias
foram identificadas por Esping-
Andersen: a expanso do pleno
emprego no setor pblico; a
desregulamentao dos salrios e
do mercado de trabalho, combina-
da a um certo desmonte do
welfare state e uma estratgia de
reduo induzida da oferta de mo
de obra.
4 O Plano Beveridge, que surge do
relatrio elaborado por William
Beveridge, sobre o sistema britnico
de segurana social, em 1942.
5 Segundo o marxista austro-alemo
Heimann (apud ESPING-
ANDERSEN, 1991, p. 89) as
reformas conservadoras alems
foram motivadas pelo desejo de
reprimir a mobilizao dos
trabalhadores mas tornaram-se
contraditrias: o equilbrio do
poder de classe altera-se funda-
mentalmente quando os trabalha-
dores desfrutam de direitos sociais,
pois o salrio social reduz a
dependncia do trabalhador em
relao ao mercado e aos
empregadores, e assim se
transforma numa fonte potencial
de poder.
6 Dentre os autores brasileiros
citados na nota acima, com
exceo de Ana Elizabete Mota e
Elaine R. Behring, todos realizaram
uma sistematizao das teorias
explicativas do Welfare State.
7 Tudo o que queremos destacar
que todas as sociedades industriais
enfrentam problemas semelhan-
tes; suas solues a estes proble-
mas, embora variadas, so fre-
qentemente prescritas em maior
medida pela industrializao em si
mesma do que por outros
elementos culturais
(WILENSKY e LEBEAUX apud
ARRETCHE, 1995, p. 6).
|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299'
' 92 ' 92 ' 92 ' 92 ' 92
8 O conceito de capitalismo mono-
polista de Estado representa o
resultado de um conjunto estudos
que pretendem a explicar a
dinmica e as contradies do
capitalismo no ps-guerra, nos
pases desenvolvidos do Primeiro
Mundo. Tem como caractersticas:
a intensificao do papel do
Estado; a forte concentrao do
capital, via fuses/incorporaes
de setores estratgicos da econo-
mia; interpenetrao entre capital
bancrio e grupos industriais e o
aumento da massa de trabalha-
dores assalariados (BEHRING,
1998).
9 Offe (1984) e Singer (1994) podem
ser consultados para um aprofun-
damento da questo. Elaine R.
Behring (1998), analisa, de forma
circunstanciada, como os mecanis-
mos de poltica social vo se
erigindo no mundo capitalista, e em
especial, no capitalismo tardio.
10 Segundo Arretche, Claus Offe ao
transitar de uma posio que
considera o Estado como capaz de
autonomamente criar os desenhos
de seletividade, internamente
estruturais, afasta-se das anlises
marxistas de um Estado de Classe,
que tem como limite a expanso
capitalista. Carlos Nelson Coutinho
(1989) ao referir-se mesma
questo, ou seja, quais os limites de
uma sociedade capitalista em
relao ampliao dos direitos,
constata que no se pode ampliar
demandas sociais alm de um ponto
que ameace ou impea a repro-
duo do capital global.
11 Coimbra aponta algumas fragili-
dades na concepo de cidadania
de Marshall, devido a sua linea-
ridade e a ausncia de contex-
tualizao histrica e os processos
subjacentes a afirmao de cada
um dos direitos (COIMBRA,
1987, p. 82).
12 Offe (apud VIANNA, 1998, p.28),
retoma o que considera signifi-
cativo na teoria de Marshall, para
a compreeenso da constru-o
dos direitos, especialmente os
sociais, que o reconhecimento da
importncia de uma esfera pblica
para sua legalizao. Tal dimenso
pblica seria a garantia do
universalismo sobre os particu-
larismos dos poderes dominantes.
13 Luciano Gruppi (1980, p.8) afirma
que o Estado moderno unitrio,
dotado de um poder prprio
independente de quaisquer outros
poderes comea a nascer na
segunda metade do sculo XV na
Frana, Inglaterra e Espanha; [...].
14 Para Gruppi, o fato que altera,
fundamentalmente, a natureza da
relao de poder entre o indivduo
e o poder absoluto, o surgimento
do habeas corpus (que tenhas
o seu corpo), dispositivo que
dificulta as prises arbitrrias, sem
uma denncia definida. O habeas
corpus estaqbelece algumas
garantias que transformam o
sdito num cidado (GRUPPI,
1980, p. 13).
15 Grifos meus.
16 As Leis dos Pobres, surgidas na
Inglaterra em meados do sculo
XVI, formavam um conjunto de
regulaes que se destinavam a
controlar as pessoas situadas fora
do mercado de trabalho, como
idosos, invlidos, rfos, crianas
carentes, desocupados. Os
incapacitados para o trabalho
tinham direito assistncia social
nas workhouses (casas de
trabalho), que funcionavam como
verdadeiras prises. So as
primeiras manifestaes, ainda na
poca pr-capitalista de controle,
ainda que, aparentemente, de
proteo fora de trabalho
incapacitada para atividades
produtivas (PEREIRA, 2000).
17 Convm lembrar que nem todas as
sociedades e pases seguiram a
cronologia apontada por Marshall
em relao aos direitos, sendo
evidenciado que alguns pases no
tm ainda nem as garantias civis,
quanto menos as sociais e polticas.
18 Menezes, criticando essa abor-
dagem, aponta que da para-
fernlia terico-metodolgica
sobrou o que havia de mais
nebuloso, (re)buscado na subje-
tividade da vontade poltica, onde,
no interior das expresses criadas
por esses tericos, pode-se
perceber o consenso como
sinnimo de verdade (1993, p.57).
19 Consoante indicao de Arretche
(1995), Esping-Andersen (1991) e
Vianna (1998).
20 Coimbra (1987) aponta as crticas
que Gough tece tipologia de
Titmuss, considerando-a emprica,
ecltica e multidisciplinar. [....] sem
que uma sntese terica
emerja(1987, p. 74).
21 Dentre estes destaca-se Gosta
Esping-Andersen (1991), e os
brasileiros Marcos Coimbra (1987)
e Sonia Draibe (1988).
Ascoli foi outro autor que, partindo
das modalidades indicadas por
Titmuss, introduziu alguns acrs-
cimos, como, por exemplo,
subdividindo o modelo merito-
crtico em dois: particularista e
corporativo.
22 Esping-Andersen considera
reforma social as alteraes
ocorridas entre as dcadas de 1940
a 1970, nos pases capitalistas
avanados, abrangendo as dimen-
ses polticas, econmicas, ticas,
jurdicas e administrativas.
23 A mercadorizao das pessoas
ocorreu quando os mercados
tornaram-se hegemnicos e o
bem-estar dos indivduos passou a
depender inteiramente de relaes
monetrias. Ou, despojar a
sociedade das camadas institucio-
nais que garantiam a reproduo
social fora do contrato de trabalho
significou a mercadorizao das
pessoas (ESPING-ANDERSEN,
|^ |^ |^ |^ |^1^| 1^| 1^| 1^| 1^|| . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299' | . ' ju|.!cz. 299'
' 9 ' 9 ' 9 ' 9 ' 9
1991, p. 102). A
desmercadorizao do status da
fora de trabalho ocorre, portanto,
para Esping-Andersen, quando se
institui o salrio social e os direitos
de cidadania superam a satisfao
das necessidades via mercado.
24 Ascoli (apud DRAIBE, 1990)
denomina tal modelo de Institu-
cional-redistributivo.
25 Giddens (1996), com posio
contrria, afirma que as bases do
Welfare State foram construdas,
no perodo que antecedeu a
Segunda Guerra Mundial, por
governos direitistas e as razes
para tanto podem ser encontradas
no receio da desintegrao e caos
social.
26 As frmulas a cada um segundo
seus direitos, a cada um de
acordo com suas necessidades ou
ainda a cada um de acordo com
suas possibilidades expressam as
divergncias entre situaes de
justia, ou seja o que o correto
ou aceitvel em relao aos
critrios substantivos de justia.
Endereo Autora
Departamento de Servio Social
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