Por uma nova prxis de proteo do Direito Humano moradia: a experincia do Estado da Bahia na mediao de conflitos fundirios urbanos

Bruno Barbosa Heim Curso JusPodium bruno_heim@yahoo.com.br

Os conflitos fundirios urbanos so caracterizados pela disputa coletiva da posse da terra. As principais causas que geram conflitos fundirios so a concentrao de terras, inacessibilidade do mercado formal imobilirio s famlias de baixa renda e o grande dficit habitacional existente em todo o pas. Famlias de baixa renda encontram nos processos de ocupao uma forma legtima de satisfao do direito moradia. Uma vez esbulhados da posse, supostos proprietrios reivindicam na Justia a proteo do bem, encontrando, via de regra, a proteo estatal. Por outro lado, a prestao de direitos humanos sociais muitas vezes denegada sob o argumento de o Estado s pode atuar no limite do possvel. Visando superar a postura omissa do Estado na satisfao dos direitos sociais e a atitude repressiva frente aos processos legtimos de satisfao de direitos, o Estado da Bahia constituiu um Grupo de Trabalho de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos (GT). Este Grupo de Trabalho busca tutelar os direitos humanos das famlias de baixa renda em situao de conflito fundirio, que demandem a proteo do Estado. Pretende-se apontar neste trabalho as aes desenvolvidas pelo GT, em especial o contexto social e legal em que se insere, suas estratgias, avanos conquistados, dificuldades enfrentadas e limites na proteo do direito moradia. Palavras chave: Conflitos Fundirios, Direitos Humanos, Moradia, Mediao. Sumrio: Introduo; I - Conquista do Espao Institucional; II - A Experincia de Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos; Algumas Concluses. Referncias Bibliogrficas

Introduo

Planeta Favela foi a denominao dada por Mike Davis ao estgio atual da humanidade, de crescimento da urbanizao e constituio de megacidades e conurbaes urbanas, com grande concentrao populacional nas favelas. Estas, segundo definio da Organizao das Naes Unidas, so locais de excesso de populao, habitaes pobres ou informais, acesso inadequado gua potvel e esgoto sanitrio e insegurana da posse da terra. Em que pese a definio conservadora, os dados apontam que 78,2% da populao urbana em pases em desenvolvimento e um tero nos pases desenvolvidos residem nessas situaes (DAVIS: 2003, 198).

As favelas surgem principalmente com a ocupao desordenada do solo, em desrespeito s normais legais de propriedade e padres urbansticos. A populao de baixa renda, com impossibilidade de acessar o mercado formal imobilirio, encontra seu lugar na cidade atravs das ocupaes. Este fato gera como conseqncia a diviso da cidade entre formal e informal, legal e ilegal. bem verdade que a diviso entre reas legais e ilegais no fenmeno novo. Existe desde o sistema de sesmarias, quando competia s Cmaras distribuir datas nas cidades. Aos desafortunados, que no detinham influncia poltica, restava a autoconstruo habitacional, sem titulo da posse (ROLNIK: 2003, 22-23). Com o advento da Lei de Terras em 1850, a terra tornou-se mercadoria, sendo apropriada individualmente. O nico meio legal para obteno de um pedao de cho era comprando. Propositalmente, pretendeu-se impedir ex-escravos e trabalhadores advindo da Europa terem acesso terra.1 Em 1888 foi promulgada a Lei urea, que ps fim ao regime escravista, sem, entretanto, preparar polticas pblicas de incluso do negro na sociedade, ou realizar reforma agrria para assent-los na terra. Pelo contrrio, o ex-escravo foi destinado prpria sorte, sendo obrigado a dirigir-se aos centros urbanos que no detinham infra- estrutura para a demanda do crescente contingente populacional.2 A dicotomia entre espaos legais e ilegais estruturante nas cidades brasileiras e trouxe conseqncia radical na sua constituio. Seguindo estudos de Betnia Alfonsin e Martin Smolka: [...] esta diviso entre rea legal e ilegal deu conseqncia ao Estado institucionalizar a segregao, construindo uma espcie de escudo que justificaria o abandono das reas fora da lei, para investir somente das reas legais. exemplo, do Cdigo de Obras de 1934 do Rio de Janeiro, que proibia a produo de infra-estrutura e urbanizao nas reas informais; cidade onde at 1994 as favelas eram mantidas como reas vazias ou verdes na cartografia oficial do municpio. Tais posturas legislativas demonstram nitidamente que para o Estado, a ilegalidade urbana retirava das pessoas a condio de cidadania. (HEIM: 2007, 47)

Sobre o tema: GUIMARES, Alberto Passos. Quatro sculos de latifndio. So Paulo: Paz e Terra, 1990. Ver tambm: MARS, Carlos Frederico. A Funo Social da Terra. Porto Alegre: Sergio Antnio Fabris Editor, 2003. 2 Estima-se que a populao de So Paulo era de 47.697 em 1886, passando para 64.934 em 1890 e 120.775 em 1993 (ROLNIK, p. 28).

Segundo Ferreira (2005), acredita-se que atualmente as metrpoles brasileiras tenham 40 a 50% da populao urbana morando na informalidade, destas, 15 a 20% residem em favelas. Na capital do Estado da Bahia, segundo Souza apud Pereira e Souza (2006, 138), no incio dos anos 90, as ocupaes totalizavam 14% da rea ocupada com habitaes, residindo cerva de 30% da populao. De maneira mais ampla, a informalidade urbana correspondia a 32% da rea habitacional, e 60% da populao. Destarte a ausncia do Estado na prestao de infra-estrutura bsica, quem reside na informalidade est constantemente vulnervel aos despejos forados e aes violentas de desocupao. Dados do Centro por El Derecho a la Vivienda y Contra los Desalojos (COHRE: 2006, 15) apontam que cerca de setenta mil pessoas sofrem despejos forados no Brasil entre maio de 2004 e 20063. Ato de despejo que merece no ser esquecido pela sua brutalidade ocorreu no Sonho Real, Parque Oeste Industrial de Goinia, localidade que se encontrava desocupada h trinta anos, ocupada por quatro mil famlias sem-teto, que foram desalojadas e tiveram suas casas destrudas em menos de duas horas. O saldo da ao foram dois mortos, dezenas de desaparecidos, centenas de feridos e milhares de famlias desabrigadas.

I - Conquista do Espao Institucional

As ocupaes coletivas muitas vezes so realizadas sem organizao social, sendo motivadas pela necessidade humana de um espao para morar. Os processos surgem com poucas famlias, que logo so acompanhadas por outras, onde se agrupam e constroem seus barracos. Ocorre, porm, que muitas ocupaes aconteceram e acontecem com planejamento, motivadas por organizaes polticas, que incorporam pauta imediata de moradia questionamentos da estrutura social e reivindicam mais amplos direitos. Fruto da luta dos movimentos de moradia e reforma urbana, foi a incorporao de um captulo especfico para a Poltica Urbana na Constituio Federal de 1988. O texto determina que a poltica urbana de competncia dos Municpios, que devero perseguir a efetivao das funes sociais da cidade e garantia do bem-estar dos moradores. Entretanto, a vontade constitucional de construir cidades justas, democrticas, sustentveis e includentes necessitava de regulamentao legal, s ocorrida com a promulgao do Estatuto da Cidade - EC.
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O Centro informa que o nmero de despejos mapeados no exaustivo, mas apenas exemplificativo.

Novamente, foi a persistncia dos movimentos organizados, que durante onze anos ajudaram a pressionar o Congresso Nacional, at ser aprovada a Lei n 10.257, em de 10 de julho de 2001. O EC trouxe uma srie de inovaes importantes no contexto jurdico, que impem um novo papel ao Estado na relao com a sociedade e ordenao da cidade. Podem-se destacar as diretrizes gerais da poltica urbana, instrumentos de garantia da funcionalizao da propriedade urbana, instrumentos de regularizao fundiria e necessidade da gesto democrtica das cidades. O Poder Pblico se instrumentalizou para coibir prticas de especulao imobiliria e tem ferramentas para destinar reas centrais, j bem infra estruturadas, para moradia da populao de baixa renda. A segurana jurdica da posse, atravs da regularizao fundiria se tornou imperativo tico e incorporou-se como componente do direito moradia digna. Estes so alguns dos deveres-poderes do Estado para transformao do quadro de injustias sociais que constituram as cidades brasileiras. A Poltica Urbana competncia dos Municpios, por ser este o ente federado mais prximo da realidade. A gesto democrtica desta poltica necessria para que a sociedade civil possa expor suas reais necessidades e fiscalizar as polticas pblicas. Dentre os instrumentos para gesto democrtica das cidades, o inciso I do artigo 47 do EC, determinou a constituio de rgos colegiados em todos os nveis da federao. Tal rgo constou apenas no papel, sendo denominado Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano pela Medida Provisria - MP n. 2.220/01. A MP 134, de 01 de janeiro de 2003, transformou-o no Conselho das Cidades - ConCidades, rgo que se incorporou ao ento criado Ministrio das Cidades, responsvel por aglutinar as polticas de desenvolvimento urbano na rea de habitao, saneamento e mobilidade. A I Conferncia Nacional das Cidades elegeu os primeiros membros do ConCidades, que composto por 49 representantes da sociedade civil e 37 dos poderes pblicos municipal, estadual e federal.

II - A Experincia de Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos

Os movimentos de luta pela moradia com acento no ConCidades, pautaram o debate sobre a atuao do Estado em situaes de conflitos fundirios urbanos. Como fruto desta discusso, foi aprovada a Resoluo n. 31 de 18 de maro de 2005, com objetivo de mapear

conflitos e propor solues. Mais tarde, atravs da Resoluo Administrativa n. 01, de 30 de agosto de 2006, este foi denominado Grupo de Trabalho de Conflitos Fundirios Urbanos. O referido grupo de trabalho, que tinha entre seus membros a Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia - SEDUR, elaborou proposta de anteprojeto de Lei de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos (Ministrio das Cidades, 2007), debatido com a sociedade civil no Seminrio Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos, realizado em Salvador entre os dias 06 e 08 de Agosto de 2007. A proposta da poltica determina que o direito moradia adequada componente fundamental para o cumprimento da funo social da propriedade urbana e da cidade, bem como para o direito cidade (Art. 1, 1) e caracteriza os conflitos fundirios urbanos como a disputa coletiva pela posse ou propriedade de imvel urbano, envolvendo famlias de baixa renda que demandarem a proteo do Estado na garantia do direito humano moradia e cidade (Art. 1, 2), alm de trazer uma srie de princpios, diretrizes e aes. O Governo do Estado da Bahia, motivado pela movimentao nacional entorno da temtica de conflitos fundirios urbanos, pela demanda dos movimentos sociais no que tange a proteo ao direito moradia em situaes de conflito e fundamentado nos diversos tratados internacionais ratificados pelo Brasil de proteo a moradia e contra despejos forados4, legislou sobre uma poltica habitacional para populao de baixa renda e incluiu a atuao em situaes de conflitos fundirios como dever do Estado. A Poltica Estadual de Habitao de Interesse Social - PEHIS, Lei n. 11.048, de 07 de maio de 2008, determinou sobre o tema:
Art. 4 - No desenvolvimento e consecuo da PEHIS devero ser observados os seguintes princpios: V - da justia social, em especial nas situaes de conflitos socioambientais; [...] Art. 5 - Na estruturao, organizao e atuao da PEHIS devero ser observadas as seguintes diretrizes: XV - Adoo de institutos jurdicos e procedimentos voltados para a preveno, mediao e conciliao nas situaes de conflitos fundirios; [...] Art. 20 Os recursos do FEHIS sero aplicados em aes vinculadas aos programas de habitao de interesse social que contemplem: X - organizao e manuteno de sistemas de informaes sobre dficit, condies habitacionais, irregularidades urbansticas e fundirias, e de conflitos e violaes ao direito moradia; XII - atendimento habitacional para grupos sociais que necessitem ser removidos de suas moradias nas seguintes situaes:
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Despejos forados o termo utilizado por Declaraes e resolues da ONU para se referir remoo de famlias com oposio de sua vontade. Optamos por utiliz-lo no presente trabalho, em que pese a legislao ordinria ptria utiliza-lo, somente, em relao a contratos de aluguel de imveis.

c) decises administrativas ou judiciais em reas urbana ou rural contendo conflitos de direito de posse e de moradia;

Mesmo antes da aprovao da PEHIS, foi designado na SEDUR um grupo para acompanhar as situaes de conflitos fundirios. Este grupo se institucionalizou no Grupo de Trabalho de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos - GT, atravs da Portaria n. 55, de 01 de agosto de 2007. A atuao do GT estabelece contraponto resoluo tradicional dos conflitos fundirios que ocorre no Poder Judicirio. As aes de reintegrao de posse resumem os conflitos coletivos pela posse da terra dimenso civilista da propriedade, sem enfrentar o debate da funo social da propriedade e da cidade, balizadores do direito moradia dos no proprietrios. Segundo Alfonsin (2003, 63-64):
A necessidade de casa, ento, interessa tanto ao cidado quanto cidade. No sendo a ltima somente do proprietrio, e exercendo esse o seu direito de propriedade dentro do solo urbano, o cumprimento da funo social do seu direito nada mais faz do que respeitar os limites de exerccio do gozo do mesmo, j que as fraes do solo que titula, tambm assim so dispostas sua convenincia, indissoluvelmente ligada a um entorno cheio de deveres correspondentes aos direitos dos outros e de toda a cidade. E, quando se diz acima garantia mnima, correspondente ao direito de morar, no se est pretendendo escamotear a dignidade de ningum. O mnimo no existe sem comparao com o mximo, o que significa que a garantia do mnimo, em bom portugus, no existe sem a limitao do mximo, ainda mais quando aquela garantia dispe de espao limitado como o solo das cidades.

Sobre as aes de reintegrao de posse, Santos Jnior (2007, 70) assinala o fato de que o instrumento o mesmo para readquirir a posse de bens mveis e imveis, inclusive imateriais, o que demonstra a incapacidade deste meio legal de se adaptar s demandas de natureza coletiva. Nas palavras do autor:
Prever um nico modelo de ao para diversos tipos de situaes e objetos sem contar com adaptabilidade, inclusive para bens que perderam o carter exclusivamente privatista em provimento de uma acepo social, indica a pouca maleabilidade do instrumento por si s em responder suas demandas sociais sem uma interpretao sistmica.

Ao analisar aes de reintegrao de posse contra o Movimento dos Sem-Teto de Salvador, Santos Jnior (2003, 94) constata que a expresso mais utilizada esbulho, seguida por invaso. A importncia de tal abordagem encontra-se no carter valorativo de criminalizao - agregado segunda em detrimento do termo tcnico. Continuando a crtica

dos discursos, apresenta que o termo Movimento Sem Teto aparece uma nica vez, sugerindo que este enquanto sujeito ocupante e o motivo das ocupaes so inexistentes perante o Judicirio.
As referncias em relao ao outro na relao processual sempre do ponto de vista da invaso ou do ilcito, no se procurando investigar ou discorrer sobre quem so os integrantes do Movimento Sem Teto. Adiantando umas das concluses neste sentido, no reconhecendo quem o outro, no se reconhece tambm direito inerente ao outro, pois este somente visto do ponto de vista do proprietrio. Assim, o direito do no proprietrio no pode ser reconhecido sem se colocar quais as condies materiais dos mesmos (a fim de explicitarem-se suas necessidades vitais). No fim das contas, somente se personaliza e adquire status de sujeito a prpria invaso, que passa a ser a R no processo (SANTOS JNIOR: 2006, 94).

A mediao realizada pelo Governo do Estado, livre das amarras procedimentalistas do Cdigo de Processo Civil, visa dar novos contornos resoluo dos conflitos fundirios urbanos, buscando encontrar solues pacficas e negociadas que garantam respeito aos direitos humanos. O GT tem norteado suas aes nos princpios do direito constitucional moradia; cidade; cumprimento da funo social da propriedade pblica e privada; reconhecimento da natureza coletiva dos conflitos fundirios; e participao social. Tambm so observadas as diretrizes da soluo negociada dos conflitos fundirios urbanos, com participao de todos os atores envolvidos; uso pacfico da interveno policial nos casos de necessria remoo de famlias; articulao intra e interinstitucional; e articulao com as trs esferas de entes federados. Na prtica, uma vez demandados pelos movimentos sociais, o Estado firma compromisso na mediao e, via de regra, esses tm solicitado suspenso da execuo de deciso liminar, transferindo o conflito do mbito do Judicirio para o Executivo. Colocam-se ocupantes e proprietrio para negociar uma alternativa situao conflituosa. Neste momento, perante o Estado as partes so postas em p de igualdade, pois ambos os interesses em jogo so direitos fundamentais reconhecidos, propriedade e moradia. A experincia de mediao apontou para seis tipologias de conflitos: imveis pblicos; privados; patrimnio histrico; unidades de conservao; equipamentos urbanos; e reas destinadas programa habitacional de interesse social. Nos conflitos localizados em imveis pblicos e privados tm-se estudado a possibilidade de construes e a legislao urbanstica incidente, para determinar se a

mediao buscar a sada dos ocupantes ou a permanncia das famlias, com posterior projeto habitacional de interesse social. Casos de unidades de conservao so procedidos de estudos ambientais para determinar o grau de impacto de ocupao humana e a viabilidade de produo de habitaes. Nas reas destinadas a projetos habitacionais de interesse social, aponta-se para a no permanncia das famlias. Em localidades com equipamentos urbanos estuda-se a adequao do equipamento com o uso habitacional. Por fim, em relao ocupaes em imvel que compem o patrimnio histrico, o Governo modificou a concepo conservadora da qual Centros Histricos devem ser destinados exclusivamente ao turismo, para se tornar, tambm, local sustentvel de trabalho e moradia digna. Somam-se 29 conflitos fundirios mediados, envolvendo mais de cinco mil e quinhentas famlias.5 Em alguns destes a atuao do GT se resumiu a uma visita ou envio de ofcio. Noutros, entretanto, so necessrios inmeros procedimentos administrativos e judiciais. Foram encontradas diversas solues para resoluo de conflitos fundirios urbanos, como pactos firmados com Municpios para que estes desapropriassem imveis e utilizassem instrumentos urbansticos; aplicao de ZEIS em reas ocupadas; permuta por imveis do Estado e Administrao Indireta; desapropriaes amigveis; transferncia de propriedades em compensao por dvidas tributrias estaduais, atravs da dao em pagamento; e requisio outros entes federados da cesso de imveis pblicos ocupados. At o momento, que haja conhecimento, apenas trs situaes de conflitos fundirios necessitaram ser removidas. A primeira foi a ocupao realizada em conjunto habitacional em construo pelo Estado, que aps diversas reunies com mltiplos atores, dentre eles o Municpio, Secretarias de Estado, Defensoria Pblica e Ministrio Pblico, e trs pactos firmados, todos descumpridos, foi executada deciso de reintegrao de posse. Outra, por dificuldades geogrficas de mediao e empecilhos jurdicos que inviabilizaram a negociao e outra por acordo entre proprietrio e ocupantes.

Algumas concluses

As aes de mediao de conflitos fundirios urbanos colocam o Estado em um novo patamar de proteo aos direitos humanos. Superando a diferenciao entre direitos de
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Nmeros fornecidos pelos movimentos sociais

absteno e prestao, que distinguia a disposio clssica dos direitos humanos de primeira e segunda gerao, o Estado atuar reconhecendo a legitimidade do direito moradia conquistado revelia da Lei e atuar no sentido de garantir a dignidade da pessoa humana. Tal protagonismo realizado pelo Estado da Bahia pe em cheque, muitas vezes sofisticamente utilizado, o argumento limites do possvel para justificar a omisso estatal na prestao de direitos fundamentais. Percebeu-se que a ao integrada dos entes federados pode dividir o nus da ao, possibilitando aes expropriatrias por um ente e a urbanizao por outro. De igual forma, o Estado pode e deve buscar alternativas inovadoras para situaes de conflitos de direitos, como o caso de permuta de imveis por dvidas tributrias. Nessa esteira, h como racionalizar a corriqueira disputa entre espaos para morar e a preservao ambiental. A sustentabilidade ambiental da polis essencial para manuteno da sadia qualidade de vida, mas inmeros conflitos se iniciam sem que haja mais alternativa de revitalizao dos nixos ecolgicos anteriormente existentes. Pregar rigidamente o aniquilamento do direito moradia versus a proteo ambiental, ou vice-versa, pode trazer prejuzos de dificlima reparao. dever do Poder Pblico realizar Estudos de Impacto Ambiental e demais instrumentos para averiguar a compatibilizao com a ocupao humana, podendo chegar a concluses da desnecessidade de manuteno da proteo ambiental ou pela necessidade de remoo das famlias. No se deve, porm, impor que o Estado atue dentro do espao urbano prioritariamente em situaes de conflito fundirio, atravs de desapropriaes e projetos de urbanizao. Colocar-se-ia em risco toda poltica de planejamento, necessariamente discutida e aprovada com a sociedade civil. Da mesma forma, os processos expropriatrios podem ser utilizados por particulares, que incentivem ocupaes para conseguir se desfazer de uma rea sem interesse pelo mercado.6 Pode-se afirmar que o nmero de despejos forados, ordenados por decises judiciais de reintegrao de posse diminuiu, em muito. Longe de ser difundido para os demais entes federados, a mediao de conflitos fundirios requer vontade poltica dos gestores pblicos. o que percebe-se na contradio entre o Estado da Bahia e o Municpio de So Paulo, onde o chefe do executivo, atravs da Ordem Interna n. 03/08, de 08 de julho de 2008, determinou a derrubada imediata de qualquer construo em imveis pblicos municipais, priso em flagrante dos ocupantes e apreenso de equipamentos.
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Em Salvador, foi denunciado que ocupaes incentivadas por proprietrios de terras ocorreram na dcada de 40 do sculo passado. Ver: Milton Moura (1984, p. 27)

Demonstra-se, assim, que pode e deve o Estado Federado buscar solues para a satisfao de direitos humanos, mesmo havendo limitaes oramentrias e de ordem administrativa, pois este o principal fundamento de existncia do prprio Estado. Mas, para que haja universalizao dos direitos sociais preciso tempo e, acima de tudo, superar o modelo neoliberal de diminuio da mquina pblica, vivido na dcada de 1990, colocando o Estado como indutor da economia e expoente de incluso social e garantidor de condies de vida digna aos brasileiros.

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