Des Plaza Mien To Forzado y Cooperación Internacional

DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL
Operación Prolongada de Socorro y Recuperación,

Cartagena, período 2000-2005
Sandro Jiménez
Margarita Rosa Díaz
Alejandra Lannutti
Giselle Serrano
Rocío Venegas
DESPLAZAMIENTO FORZADO
Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL
Operación Prolongada de Socorro y Recuperación,
Cartagena, Período 2000-2005
Sandro Jiménez
Margarita Rosa Díaz
Alejandra Lannutti
Giselle Serrano
Rocío Venegas
Operación prolongada de socorro y recuperación, cartagena, período 2000-2005
EDITA:
© ESCUELA LATINOAMERICANA DE COOPERACIÓN Y DESARROLLO
Convenio Universidad de San Buenaventura de Cartagena
y Universidad de Pavia Italia
Grupo de Investigación sobre Desarrollo Social Gides
de la Universidad San Buenaventura de Cartagena
Directores del Convenio Colombo –Italiano

Gianni Vaggi
Paolo Giorgi
Director de la Escuela
Jairo Agudelo Taborda
Coordinadora Unidad de Investigación y Redes

Natalia Londoño Vélez
Autores:
Sandro Jiménez, Ingeniero Industrial, Magíster en Desarrollo Social, Maitrise
de Sciences de l’Eduaction
Margarita Rosa Díaz, Comunicadora Social, Especialista en Pedagogía Social,
Magíster en Salud Pública.
Alejandra Lannutti, Abogada.
Giselle Serrano, Polítóloga, Especialista en Cooperación Internacional
para el Desarrollo.
Rocío Venegas, Psicóloga, Magíster en Psicología Clínica y de la Familia.
Coordinación editorial
Luz Elly Carvajal G.
Diseño e impresión:
Pregón Ltda. - Medellín
Primera Edición:
Colombia, Cartagena de Indias, octubre de 2006
ISBN: 978-958-98031-0-3
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
Universidad de San Buenaventura de Cartagena, calle Real de Ternera
PBX (575) 6539594 ext. 139/147 - Directos (575) 6537603- 6537532
Cartagena de Indias, Colombia
escuela@usbctg.edu.co - www.usbctg.edu.co/elacid
Desplazamiento forzado y cooperación internacional
Contenido
Presentación.............................................................................7
Introducción.............................................................................9
ANTECEDENTES Y CONTEXTOS DE
LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
EN ASUNTOS HUMANITARIOS.........................................27
La cooperación internacional,
orígenes y conceptos.....................................................27
Cooperación internacional,
Sistema Naciones Unidas..............................................44
Derecho al desarrollo y derechos humanos.................. 51
Derechos humanos y desplazamiento
interno forzado..............................................................55
EL CONTEXTO DE LA GESTIÓN
DE CONFLICTOS INTERNOS..............................................63
Tensiones y dilemas de la cooperación
internacional para la ayuda humanitaria
en conflictos internos....................................................63
Los conflictos internos en la nueva
geopolítica global...........................................................64
Crisis humanitariasy gestión de conflictos................... 70
La ayuda humanitaria en Colombia..............................74
POLÍTICA DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN

DESPLAZADAPOR LA VIOLENCIA:
Caso Cartagena de Indias 2005-2006.................................77
Preliminares..................................................................78
Política pública.............................................................. 81
Sistema Nacional de Atención Integral
a Población Desplazada –Snapid–.................................84
Plan Nacional de Atención Integral
a Población Desplazada –Pnaipd–.................................87
Desarrollo jurisprudencial............................................96
Situación del desplazamiento forzado
en Cartagena............................................................... 101
EL PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS

Y LAS OPERACIONES PROLONGADAS
DE SOCORRO Y RECUPERACIÓN.................................. 125
Los asuntos humanitarios en el contexto
de la intervención del PMA......................................... 126
El PMA y la ayuda humanitaria
a población desplazada internamente......................... 129
Contexto de las Opsr en Colombia.............................. 135
RECONSTRUCCIÓNDE LA EXPERIENCIA
DE LA OPSR CARTAGENA............................................... 163
Momentos de la implementación
de la Opsr en Cartagena.............................................. 163
Aspectos relacionales dentro
del contexto de la Opsr................................................ 177
Desarrollo de la capacidad local
y la participación comunitaria.................................... 186
REFLEXIONES FINALES................................................... 209

La cooperación internacional en la crisis
humanitaria de Colombia y sus implicaciones
en la protección de derechos en víctimas
de la violencia.................................................................... 209
Consideraciones para la articulación
de la cooperación internacional y el desarrollo
de Política Pública en lo local.............................................. 223
ANEXOS..............................................................................235
Anexo 1...........................................................................235
Entidades comprometidas a nivel internacional
en el tema desplazamiento interno forzado................ 235
Anexo 2...........................................................................237
Marco normativo internacional aplicable
al desplazamiento interno forzado.............................. 237
Anexo 3...........................................................................239
Oferta de servicios para atender
el desplazamiento forzado por la violencia................. 239
Listado de tablas................................................................ 252
Listado de gráficas............................................................. 252
Listado de mapas............................................................... 252
Referencias.........................................................................253
La Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
Es un proyecto colombo-italiano, fruto del convenio entre la

Universidad de San Buenaventura de Cartagena de Indias, Colom-
bia, la Universidad de Pavia y el Instituto Universitario de Estudios
Superiores de la Universidad de Pavia, Italia. Además de un con-
sorcio de las mayores ONG italianas, Coopi, Cisp y VIS. Es cofinan-
ciada por el gobierno italiano y la Conferencia Episcopal Italina
cuenta con el respaldo de la Comisión Económica de las Naciones
Unidas para América Latina y el Caribe –Cepal–.
Su propósito es contribuir al fortalecimiento de la Cooperación Inter-
nacional para el Desarrollo, a través de la formación de profesionales
autóctonos que operen en programas de cooperación internacional,
la realización de investigaciones en esta área del conocimiento, el
apoyo a redes y al trabajo interinstitucional con las organizaciones
que promueven el desarrollo de la región.
La Escuela posee una estructura interna conformada por tres
unidades operativas interdependientes: Formación, investigación
y redes.
La Unidad de Investigación tiene como objetivo realizar in-
vestigaciones en el campo de la Cooperación Internacional para el
Desarrollo que contribuyan a la reflexión académica y se constitu-
yan en herramientas básicas en los procesos de gestión de proyec-
tos. Los trabajos de investigación guardan correspondencia con las
áreas que conforman el programa académico de la Especialización
en Cooperación Internacional para el Desarrollo: Economía del
desarrollo, Sociopolítica y Metodologías sobre proyectos.
La investigación Desplazamiento forzado y cooperación in-
ternacional: Estudio de caso Operación Prolongada de Socorro y
Recuperación –Opsr– Cartagena 2005-2006, es el tercer estudio del
área de investigación sociopolítica de la Escuela y constituye un
aporte a nuestro partner local la Universidad de San Buenaventura
de Cartagena, en el fortalecimiento de su Grupo de Investigación
sobre Desarrollo Social –Gides–.
Presentación
La Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo se

complace en presentar la publicación de este estudio realizado
por el Grupo de investigación Gides de la Universidad San Bue-
naventura de Cartagena.
La Escuela apoyó la realización de las actividades de la in-
vestigación y retroalimentó, cuando fue necesario, el trabajo de
los cinco autores quienes son los dignos titulares de los méritos
de este valioso resultado.
El lector encuentra en este trabajo el estudio de un caso de
aplicación de la AOD Ayuda Oficial para el Desarrollo a una espe-
cífica categoría de personas (desplazados internos), en un sector
puntual de la asistencia con una particular estrategia (Operación
Prolongada de Socorro y Recuperación), en un definido contexto
territorial (Cartagena) y durante un período de 5 años.
A la categoría de desplazados internos por la violencia, de-
finida por la Ley 387 de 1997, pertenecen cerca de tres millones
de colombianos. A la atención de este enorme grupo humano
vulnerado en Colombia se destinan casi las tres cuartas partes de
la AOD que este país canaliza mediante la cooperación interna-

cional. Bastaría el primero de estos dos datos para justificar este
estudio y la razón por la cual la Escuela realiza investigaciones
sobre el tema, siendo la primera Efectos económicos del desplaza-
miento forzado en Colombia: Departamentos de Antioquia, Bolívar y
Valle del Cauca. Le sigue El desplazamiento en Cartagena: Entre la
invisibilidad y la incertidumbre.1997-2004; obra del Dr. Amaranto
Daniels, que es publicada conjuntamente con el Instituto Inter-
nacional de Estudios del Caribe de la Universidad de Cartagena.
El actual trabajo completa un triángulo sobre un flagelo que
debe poner en dura prueba la capacidad de respuesta de las ins-
tancias nacionales e internacionales. Se trata de un dramático
escenario en el que la cooperación internacional para el desa-
rrollo está llamada en “modo perentorio” a aplicar estrategias
integradas en la óptica del nexo intrínseco entre emergencia,
rehabilitación y desarrollo.
Estamos convencidos de que, además de su valor académi-
co, los estudios sobre fenómenos como el desplazamiento inter-
no forzado comportan un llamado a la ética pública para que
genere políticas acordes a las necesidades y a las perspectivas
sociales en términos de restitución de ciudadanía y de derechos
a las categorías vulneradas.
Jairo Agudelo Taborda
Director
Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo
10 Desplazamiento forzado y cooperación internacional
Introducción
La dinámica de la confrontación armada nacional y la bús-

queda de sus posibles remedios, ya no son asunto de competen-
cia exclusivamente interna del país. El aumento de conexiones
internacionales del conflicto colombiano –y de la búsqueda de la
paz– es un hecho irreversible. Comprometer a la comunidad in-
ternacional en la construcción de la paz, es una forma de poner
en marcha su corresponsabilidad con muchos de los problemas
que hoy vive Colombia. La presencia internacional se torna im-
portante para atender los problemas humanitarios que genera la
confrontación desatada por los actores armados legales e ilegales
en su lucha por controlar territorios y recursos, disputa en la que
la población civil suele ser la principal víctima (Ramírez, 2004).
El desplazamiento forzado, en Colombia, está ligado al sis-
tema político y a la estructuración espacial, económica, social y
cultural del país, donde la práctica de la guerra es históricamente
una de sus expresiones fundamentales. Las variadas formas de
violencia son una característica propia de su organización inter-
na; pero sólo hasta 1997 con la promulgación de la Ley 387, el
Operación prolongada de socorro y recuperación, cartagena, período 2000-2005 11
desplazamiento forzado en Colombia se reconoce como proble-

ma social a intervenir y a resolver desde un ejercicio explícito
por parte del Estado.
La Ley 387 de julio de 1997, para la atención a la población
desplazada, además, de crear el Sistema Nacional de Atención, el
cual vincula diferentes entidades del orden nacional y regional
en la atención del problema, prevé cuatro fases bien identifica-
bles entre sí: Prevención, atención humanitaria de emergencia,
retorno o reubicación y consolidación y estabilización socioeco-
nómica.
La fase de atención humanitaria de emergencia, es la de
principal preocupación, y la que concentra la mayoría de las
acciones, tanto en el orden nacional, como en el regional y local.
También es en dicha fase y en la de retorno o reubicación, don-
de la cooperación e intervención de la comunidad internacional
viene aumentando en estos últimos años.
Esta misma actitud se evidencia en el Estado colombiano,
al compartir con los propios agentes internacionales la labor de
atención humanitaria a las personas en situación de desplaza-
miento interno forzado. Muestra de ello es la creciente interde-
pendencia que el gobierno tiene con la participación y actuación
efectiva en el territorio nacional, de agencias internacionales
pertenecientes a los diferentes sistemas de cooperación.
Con la relevancia generada por el tema, es importante reco-
nocer varios hechos recientes en la evolución del conflicto inter-
no en Colombia que están prefigurando un nuevo escenario para
la investigación, la asistencia humanitaria y el restablecimiento
de derechos a las víctimas de la violencia en este país:
a. El desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional y sus
efectos en la reorientación de la acción estatal y guberna-
mental hacia la realización de derechos de la población en
desplazamiento forzado.
b. El nuevo sistema de atención integral a población desplazada
y las nuevas exigencias de coordinación de la acción institu-
cional de apoyo y recuperación, como consecuencia de los
mandatos de la Corte Constitucional a partir del 2004.

c. El escenario de justicia transicional creado por la Ley de Jus-
ticia y Paz, con la consecuente introducción en el escenario
de atención a la problemática de las demandas por repara-
ción a víctimas de la violencia.
La combinación de estos hechos pone de plano un escenario
de abordaje de la atención a las víctimas de la violencia, particu-
larmente a las de desplazamiento forzado, que es distinto al que
se daba años atrás, partiendo de la promulgación de la Ley 387,
hasta la declaración del “estado de cosas inconstitucional” enun-
ciado en la Sentencia T-025 de la Corte Constitucional en el 2004.
Esta diferencia radica en la ganancia de institucionalidad, que
suponen los actuales desarrollos de política pública en el tema,
en donde se posiciona la idea de reparación y resarcimiento de
derechos, en contraste con la de mitigación de la crisis y la entre-
ga de beneficios básicos sociales que aparecía como dominante
en los primeros procesos de ejecución de la política pública.
En estas condiciones, es necesario avanzar en entender las
implicaciones de la atención a víctimas del desplazamiento in-
terno forzado, a partir de definir las implicaciones sociales y po-
líticas como el eje fundamental para establecer qué es lo que las
víctimas consideran como restauración de derechos. Y dada la
individualización de los mecanismos políticos y jurídicos de la
atención y la reparación, es importante precisar qué es lo que se
supone justo y pertinente en este tipo de intervenciones. Es pre-
ciso no dejar de lado la complejidad de los efectos de la violación
histórica, masiva y diferenciada de derechos, reduciendo la aten-
ción y la reparación a unidades monetarias o kits de servicios
básicos como único mecanismo de restitución de derechos.
En suma es obligatorio destacar y reconocer, que nos enfren-
tamos a varias inquietudes que se advierten entre la instrumen-
tación jurídica nacional e internacional y las diversas prácticas
de atención/reparación, que en este recorrido de casi 10 años,
encontramos se han asumido. Este contraste entre los aportes
teóricos y la práctica internacional, frente a las demandas de con-
textualización al caso colombiano, de la atención a víctimas de la

violencia, nos deja las siguientes tensiones fundamentales:
La primera tensión, se refiere a la idea de justicia y equidad
liberal, que supone el pleno desarrollo de un Estado de derecho
en el sentido moderno de la expresión. Es tensión para el caso
del "Estado de derecho" en Colombia, porque la realidad social
que expresa la ausencia de tal construcción moderna en amplios
sectores de la geografía colombiana, en donde el ejercicio de los
derechos ciudadanos nunca se ha configurado como tal, pues
muchos de los colombianos no son considerados y no se asumen
como sujetos de derechos. En este escenario, la atención/repara-
ción implica, en primer lugar, la instauración de derechos; y en
segundo lugar, la construcción del ejercicio de la ciudadanía1.
A su vez, la restauración/instauración de derechos produce
una segunda tensión, referida a las prácticas sociales construi-
das por comunidades campesinas, indígenas y afro colombianas;
las cuales están cultural y territorialmente definidas. A estas co-
munidades, el desplazamiento forzado les produce un ingreso
intempestivo y abrupto a un escenario modernizante de lo urba-
no, y a la lucha por “derechos” individuales –característicos de
la idea de justicia liberal moderna– que generan rompimientos
en las estructuras colectivas de solución de conflictos en el nivel
tradicional y comunitario.
La tercera tensión, se refiere a qué es lo que se reconoce co-
mo daño y pérdida producto del conflicto y qué se asume como
iniquidad histórica y exclusión estructural a causa del modelo
de desarrollo. Si bien, la experiencia muestra que el programa
de atención/reparación es asumido como estrategia de salida del
conflicto desde una propuesta de reforma institucional integral y
de desarrollo nacional, éste (el paquete restitutivo), queda sub-
sumido y en muchos aspectos invisibilizado; es necesario consi-
1. Una referencia más amplia a otras tensiones dentro del conflicto interno, más
específicamente relacionadas con los procesos de justicia transicional, se pueden
ver en ponencia Redif (Jiménez, 2006).
derar qué de la asimetría histórica y estructural de este país –en

términos del reconocimiento a la diversidad regional y a las dife-
rencias étnicas y de género– se ha exacerbado con el conflicto y
el desplazamiento y, entonces, debe ser atendido/reparado.
Frente a la evidente relevancia política y social del contexto
planteado, no se puede dejar de lado la necesidad de cuestionar
cómo un trabajo sobre el conflicto y el desplazamiento forzado
en Colombia, puede evitar enfrentarse a la condición de redun-
dancia o al menos de superposición de una cantidad de trabajos,
que parece ya han agotado las posibilidades explicativas que so-
bre estos fenómenos se puedan derivar.
Este trabajo reconoce que el conflicto no sólo se explica des-
de lo estructural, a partir de análisis macro sobre tendencias ge-
nerales, en donde el desplazamiento forzado nace apenas como
fenómeno marginal de la confrontación, pero, a su vez, entiende
que la realidad colombiana, supone el reconocimiento de múlti-
ples fuerzas en interacción, cuyo devenir se caracteriza por una
complejidad siempre emergente, y que en nuestra situación de
crisis humanitaria, la emergencia parece permanente.
El conflicto y el desplazamiento forzado tienen estas mis-
mas características, que es lo que esta investigación se propone
reconocer, tanto lo emergente como la tendencia, lo coyuntural
como lo estructural, y tanto lo nacional como lo internacional;
pues una de las trampas en las que podemos quedar atrapados
los académicos colombianos, que tenemos el conflicto armado
como preocupación, es la excesiva mirada endogámica.
El intento por superar esa mirada sólo hacia adentro, trata
de registrar que a pesar que la categoría globalización, convertida
en cliché o metarrelato, tiene un desarrollo vertiginoso en los
asuntos de intercambio comercial, de bienes de capital y tecno-
lógicos, sus efectos políticos son igualmente significativos.
De esta manera, el conflicto interno colombiano y con él,
el desplazamiento forzado, se convierten en los anclajes más
importantes entre los asuntos políticos y humanitarios de Co-
lombia, con la agenda geopolítica global; agenda que imprime
nuevas condiciones para la gestión de los conflictos armados in-

ternos, dado su poder de afectación no sólo en el nivel planetario
sino en el nivel local, pues lo que se decida globalmente ocurre
y se vivencia localmente.
Con esa perspectiva se tomaron tres vectores de análisis
que nos permiten dar una nueva mirada al conflicto interno en
Colombia y en particular al desplazamiento forzado, desde una
visión complejizante y de interdependencia respecto a la agenda
política mundial. Esos vectores son:
1. Los agentes de cooperación internacional: Particularmente
los que se dedican a la intervención-cooperación por crisis
humanitarias.
2. Las prácticas de intervención: Tanto de los cooperantes como
los de sus contrapartes, gubernamentales y no gubernamen-
tales.
3. La política nacional e internacional de atención a víctimas de
la violencia: Con énfasis particular en víctimas del desplaza-
miento interno forzado.
Estos vectores nos permitieron abordar distintas preguntas
sobre cada uno de ellos y sobre sus relaciones, por ejemplo:
- ¿Qué lugar ocupan en la agenda internacional la gestión
humanitaria por crisis asociadas a la guerra y la violen-
cia?
- ¿Cuál es el lugar de la cooperación internacional para
ayuda humanitaria frente a los debates sobre el humani-
tarismo contemporáneo?
- ¿Qué es posible y qué es lo real en la gestión de conflictos
armados internos dentro de la actual agenda geopolítica
mundial?
- ¿Qué efectos ha tenido el nuevo ordenamiento mundial
sobre la gestión del conflicto interno colombiano?
- ¿Qué lugar ocupan las víctimas del desplazamiento in-
terno forzado en la gestión del conflicto y la asistencia
humanitaria?
- ¿Qué tipo de relaciones se establecen entre los agentes
de cooperación para asistencia humanitaria y los actores

contrapartes del nivel nacional y del nivel local?
- ¿Cuáles son los principales retos en la interacción entre
la política de cooperación internacional para ayuda hu-
manitaria y las políticas nacionales de atención a vícti-
mas del desplazamiento forzado?
Estas preguntas, al lado de las muchas otras, que siempre
rondan la construcción de posibilidades de interpretación de la
realidad, se recogen en los objetivos de la investigación, que a su
vez sustentan la estructura de contenidos de este documento.
En primer lugar, y como objetivo general de esta investiga-
ción, se propuso comprender las modalidades en que la coopera-
ción internacional influye en la respuesta política e institucional
al desplazamiento interno forzado producto del conflicto colom-
biano. De allí se derivan los siguientes objetivos específicos:
- Caracterizar los marcos de definición de políticas en la pro-
tección de derechos en el desplazamiento interno forzado.
- Identificar competencias institucionales para la atención a la
población internamente desplazada en Colombia.
- Analizar el desarrollo de componentes de la política pública
sobre desplazamiento forzado en el nivel local (Cartagena).
- Comprender las implicaciones de la participación de un
agente de cooperación internacional –Programa Mundial de
Alimentos PMA– en la implementación de políticas de aten-
ción humanitaria a la población en desplazamiento forzado.
- Relacionar las prácticas de actores de cooperación interna-
cional y los actores nacionales-locales, en el desarrollo de
la operación Prolongada de Socorro y Recuperación –Opsr–,
como experiencia significativa en atención al desplazamiento
forzado interno local.
- Identificar los niveles de participación y de sostenibilidad lo-
cal en el desarrollo de la Opsr en Cartagena.
El énfasis que se hace sobre lo local, supone un principio
de construcción de mundo a partir de la realidad social directa-
mente vivenciada. Este principio, es resaltado en los modelos
epistemológicos de tipo interpretativo-comprensivo, que afirman

la necesidad de identificar y comprender las representaciones,
los discursos y las prácticas de los actores involucrados en un
fenómeno determinado, que para el caso son los procesos de
cooperación para atender el desplazamiento interno forzado en
la ciudad de Cartagena.
Tomar lo local como mediador para la interpretación com-
prensiva, supone asumir la condición liminal entre la estructura
y la representación, entre lo macro y lo micro, entre el objeto y
su cualidad, entre la realidad y su interpretación. Es, a su vez,
camino para construir la realidad desde la situación cara a cara,
en donde la otra persona-institución, está ubicada dentro del al-
cance de mi experiencia directa, aquella que Shutz (1993:192)
refiere como esa en que se comparte en una comunidad de es-
pacio y de tiempo2.
El desplazamiento forzado y las víctimas de este flagelo, se
reconocen aquí como parte de nuestra comunidad de tiempo y
de espacio, más de tres millones de ellas, distribuidos a lo largo
y ancho del país es la evidencia más dramática.
Por estas razones, este trabajo asume como estrategia gene-
ral del proceso de investigación al “estudio de caso” descriptivo-
interpretativo, apoyado por el análisis del discurso y la sistema-
tización de experiencias.
El caso en estudio fue la operación Prolongada de Socorro y
Recuperación del Programa Mundial de Alimentos del Sistema
de Naciones Unidas, capítulo Cartagena, para el período de 1999
a 2005. Esta operación es el resultado del esfuerzo y de la cola-
boración interinstitucional del Instituto colombiano de Bienestar
Familiar –Icbf–, La Red de Solidaridad Social –RSS– y el Programa
Mundial de Alimentos –PMA– en Colombia.
2. Para Alfred Schütz (1993), se comparte una comunidad de espacio cuando el otro
está presente en persona y yo tengo conciencia de él en cuanto tal. Y se comparte
una comunidad de tiempo cuando la experiencia del otro fluye paralelamente a la
mía.
Esta experiencia nos permitió observar la relación entre

actores locales, instituciones encargadas de la atención de las
víctimas del desplazamiento y la cooperación internacional que
presta ayuda humanitaria de emergencia; constituyéndose en un
caso que presenta acumulados de conocimientos y prácticas en
el terreno suficientemente significativas para que de él se derive
un ejercicio de reconocimiento de alcances y limitaciones en la
dinámica de atención al fenómeno sociopolítico del desplaza-
miento forzado en Colombia.
La Opsr y desde ella, la participación del PMA como agente
de cooperación internacional en la atención a víctimas de la vio-
lencia en Colombia, se convierte en un caso significativamente
importante en la ciudad de Cartagena, dado que es la estrategia
más amplia y prolongada de apoyo y atención a la población des-
plazada asentada en las zonas marginales de esta ciudad.
El Distrito de Cartagena tiene una proyección poblacional3
entre 900.000 y el millón de habitantes, con un crecimiento anual
de 2.9 %, distribuida así: El 92% de la población es urbana y 8%
rural. La tasa de crecimiento de la población por migración y
desplazamiento forzado es del 0.844%, segunda más alta del país.
En educación, existe una cobertura de 95% en básica primaria,
37% en básica secundaria y sólo el 25% de los bachilleres acce-
den a la educación superior. En salud, la cobertura entre régimen
subsidiado y contributivo, es solamente del 61% de la población.
Los estratos socioeconómicos4 1, 2 y 3 representan el 81% de la
población, mientras que los estratos altos, 4, 5 y 6, representan
sólo el 19% y así mismo la población con Necesidades Básicas
Insatisfechas –NBI– es del 73% (Alcaldía mayor de Cartagena de
Indias, Secretaría de Planeación, 2001).
3. Datos suministrados por la Secretaría de Hacienda de Cartagena, como resultado

de una proyección realizada, basada en el porcentaje de la población sisbenizada
de la ciudad, y que incluye los grupos de desplazados asentados en los barrios
Nelson Mándela, Pozón, San José de los Campanos, Las Lomas y Petare.
4. En la tabla 1, se presenta la estratificación en Cartagena. En Colombia la población
es estratificada del 1 al 6; siendo la más pobre la correspondiente al estrato 1; y la
de mejor calidad de vida la del estrato 6.
Tabla 1: Estratificación en Cartagena de Indias
Comunas Viviendas Población Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4

1 16221 80219 12 40 1282 2895
2 8732 52250 4622 1823 1866 417
3 6574 42900 1460 3258 1829 27
4 10183 78848 4940 5059 182 2
5 9335 54334 7125 1997 213 0
6 14251 85032 12895 1332 24 0
7 10132 58572 800 4991 3119 1222
8 9681 54834 993 4822 2617 1249
9 7695 58215 1474 2563 3651 7
10 9941 58981 1461 4749 2640 1091
11 5139 29860 3765 1168 206 0
12 16107 97119 35 3244 12089 738
13 6642 44272 1443 2393 1022 1744
14 14992 101185 8738 4789 893 472
15 9918 55873 4773 4645 500 0
Total 155543 952494 54536 46873 32133 9864
Mapa 1: NBI Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural
Mar Caribe
Ciénaga
de la Virgen
06
05
12
Sin N.B.I
Pobreza Bahía 15 14
de Cartagena
Miseria
Fuente: Proyecciones DANE, IGAC, Secretaría Departamental de Salud

El fenómeno del desplazamiento poblacional ha contribuido

al proceso de ocupación territorial en aquellos espacios caracteri-
zados por la exclusión y la invisibilización. De ahí que en 11 de las
15 comunas que definen la geografía político-administrativa de la
ciudad, cuentan con presencia de desplazados de la última década.
Mapa 2: Zona Urbana Cartagena de Indias (comunas)
Mar Caribe
03
Ciénaga
02 de la Virgen
01
04
01 06
05
09
07
08
10
13
12
Bahía de Cartagena
15 14
11
Para comprender la compleja situación de la población en

condición de desplazamiento en Cartagena, es preciso destacar
el evidente patrón de segregaciones presentes en la ciudad, re-
flejado en dos aspectos fundamentales: Uno, la relación centro
histórico-zona hotelera versus las zonas sur oriental y sur occi-
dental; y dos, el de las formas de representación –y desde allí la
atención– de la población en condición de desplazamiento forza-
do; aspectos que se manifiestan en la segregación del espacio ur-
bano, tanto en el orden físico como simbólico; entre los espacios
de los sujetos de ciudadanía en “pleno derecho” y lo sujetos ciu-
dadanos “sin derechos”. Este hecho típico de las ciudades latinoa-

mericanas, es aberrante en Cartagena, pues los ciudadanos sin
derecho a vivir en una ciudad digna, sin posibilidades eficientes
de movilización y sin oportunidades de disfrutarla, son la abru-
madora mayoría.
Tratando de dar respuesta al contexto planteado, esta inves-
tigación se desarrolla en cuatro fases: Una exploratoria, a partir
de una revisión documental y recopilación de información desde
las diferentes fuentes; una descriptiva, que permite explicar la
configuración general del contexto y particular del caso a través
del desarrollo del mapa de categorías y del análisis relacional en-
tre ellas; la fase interpretativa, que soporta el análisis compren-
sivo, donde la posición de los investigadores le agrega nuevas
dimensiones a la realidad estudiada; y finalmente, la socializa-
ción de resultados, se plantea desde un ejercicio de comuni-
cación y didáctica social en el intercambio de interpretaciones
y de construcción de sentidos a partir de los resultados de la
investigación.
Un aspecto fundamental del proceso metodológico, es una
visión combinada entre las enunciaciones construidas y circu-
lantes sobre el desplazamiento forzado a partir de la política pú-
blica y el papel de la cooperación internacional en el marco del
conflicto interno; en su carácter de acontecimientos discursivos,
enmarcados dentro de las dinámicas de la violencia en Colom-
bia. Igualmente se considera la relación de aquellos elementos
con las lógicas institucionales de atención a la población en con-
dición de desplazamiento en el nivel local.
Dado que este trabajo busca cotejar las relaciones institu-
cionales que se tejen desde las prácticas de intervención y de
los discursos alrededor de la atención humanitaria propios de la
cooperación, se seleccionan una serie de acontecimientos clave
derivados del análisis normativo, de líneas jurisprudenciales, así
como de aquellos eventos importantes en el marco de la expe-
riencia de cooperación seleccionada para el estudio de caso.
Un aspecto a destacar, es que para el estudio de caso se usa
una combinación de herramientas metodológicas que permiten

mirar, comparar y contrastar lo micro y lo macro, lo emergente
y lo estructural. La descripción general de tales herramientas se
presenta a continuación:
a. Análisis documental: Se desarrolla en dos formas, en primer
lugar, se realiza la identificación de líneas jurisprudenciales y
de documentos normativos que regulan el tratamiento al des-
plazamiento forzado en Colombia y en el mundo. En segundo
lugar, se estudian los documentos que recogen las reflexiones
más significativas de las políticas internacionales de coopera-
ción en asistencia humanitaria de emergencia.
b. Análisis del discurso: En este caso se reconoce que la acti-
vidad cognitiva humana, posibilita que los grupos sociales
interactúen discursivamente haciendo acopio de formas de
racionalidad, de explicación, de justificación en torno a su
realidad y a la de los otros. El principio orientador, en esta
perspectiva, es hacer explícito el rol que desempeña el discur-
so en la reproducción de normas y prácticas de cooperación
internacional en el contexto del desplazamiento forzado en
Colombia. El estudio del discurso social, en esta perspectiva,
acopia los hechos de comunicación real con todas las condi-
ciones en las que ocurren de manera natural (interacciones
formales, institucionales o informales).
c. Talleres de sistematización de experiencias: Con esta refe-
rencia no pretendemos adscribir este trabajo en la categoría
de las sistematizaciones en rigor, pero sí reconocemos el po-
der para el abordaje interpretativo comprensivo de las he-
rramientas derivadas de este tipo de investigación, dado que
esta metodología supone una producción colectiva de cono-
cimiento que propicia la reconstrucción de las experiencias
de una realidad específica.
Este tipo de abordaje se reconoce por: La identificación de la
justificación, el punto de partida y los objetivos de la acción
emprendida; la definición de unos interrogantes y desafíos
del caso estudiado; la contextualización en detalle de la expe-
riencia; la exploración de los fundamentos teóricos y metodo-

lógicos que subyacen en ella; la reconstrucción de la historia,
el análisis e interpretación crítica de la misma; la evaluación
de la experiencia, según sus logros e impacto alcanzados; la
generación de conclusiones, enseñanzas, y la socialización
de las mismas.
El foco geográfico de este estudio fue la intervención de la
Opsr en Cartagena y en consecuencia, el grueso de los actores
involucrados tiene asiento en esta ciudad. Pero dado que la ope-
ración tiene una estructura organizativa de orden nacional y re-
gional, el trabajo también incluyó en la construcción de informa-
ción a representantes del PMA, Icbf, Acci y de la RSS en Bogotá.
Antes de presentar la composición de los actores sociales
involucrados en el estudio, es necesario hacer una nota aclara-
toria final. Si bien esta operación es una acción corresponsable
entre las entidades que se mencionan, la mirada se centra sobre
la práctica de cooperación desarrollada desde el PMA y su sub-
oficina de Cartagena.
A pesar del interés del equipo de investigación de involucrar
de manera directa las entidades ejecutoras del orden nacional
dentro de la Opsr (Icbf y RSS), éstas tuvieron dificultades de lo-
gística institucional, particularmente en los niveles regional y
local, para poder cumplir con el compromiso que suponía esta
investigación. A pesar de ello, estos actores se consultaron en
el nivel nacional y en el nivel local los coejecutores de la Opsr
también dan cuenta del rol jugado por las dos instituciones en
referencia.
Este trabajo se sustenta sobre la información construida con
los actores, partiendo de unas entrevistas institucionales en pro-
fundidad, de las que se realizaron dos entrevista en la RSS y otra
en la Acci (hoy ambas hacen parte de la oficina presidencial para
la Acción Social); tres en el Icbf y cuatro en el PMA; todas ellas
en del nivel nacional. Adicionalmente a estas entrevistas, en la
suboficina de Cartagena se realizaron 5 grupos de discusión con
los miembros de la operación que atienden esta región.
También se llevaron a cabo tres entrevistas a profundidad

con representantes de las organizaciones de base que más tiem-
po han estado vinculados a la operación, ellas fueron Ambarema,
Ninema y Rostros Felices.
Los demás procesos de reconstrucción de la experiencia se
desarrollaron en dos talleres con coejecutores de la operación en
los que participaron 32 personas y dos talleres con beneficiarios,
a los que asistieron 26 personas.
La asistencia de los coejecutores fue por institución, es decir,
el número de personas equivale a las siguientes instituciones:
1. Concentración Educativa José Villamizar
2. Cabildo Indígena de Membrillal
3. Centro Familiar Cristiano Olaya
4. Ninema
5. Nuevo Amanecer
6. Oficina de Promoción y Desarrollo Social
7. Corporación Nazaret
8. Funsodelpo
9. Ambarema
10. Rostros Felices
11. Fundación Hogar Juvenil
12. Comedores barrio Villa Hermosa
13. Coordinación Programa Niños de Nelson Mandela
14. Comedor barrio Policarpa
15. Comedor de la Comunidad el Caucho
16. Fundación Rey Jesús
Para terminar, se presenta una relación del conjunto de ca-
pítulos que componen la estructura de este informe de investiga-
ción, en donde además de la secuencia metodológica, también se
destacan los alcances y limitaciones que subyacen en los textos
presentados.
El aparte de Antecedentes y contextos de la cooperación inter-
nacional, presenta un breve recorrido sobre la secuencia histó-
rica de configuración conceptual, jurídica e institucional de lo
que conocemos como sistema de naciones, y en ello, el tipo de
acuerdos y relaciones en los que emergen las distintas estructu-

ras para la cooperación entre pueblos y naciones. Este recorrido,
que no puede ser exhaustivo, trata de llevar al lector del origen
del sistema, hasta la presentación de una dimensión particular
del mismo, como es la cooperación para la asistencia humanita-
ria; con énfasis final en la que aplica para los casos de asistencia
humanitaria de emergencias complejas derivadas de conflictos
armados internos.
Política pública para la respuesta al desplazamiento interno for-
zado en Colombia, presenta una síntesis analítica del conjunto
de normas, directrices y jurisprudencia que le da marco legal y
político a las acciones de asistencia y recuperación de las vícti-
mas de desplazamiento forzado. De nuevo, sin que el texto sea
exhaustivo, se presenta como un corte más analítico e interpre-
tativo que evaluativo al desarrollo de las políticas para responder
a la problemática, con énfasis particular en las maneras que la
instrumentación jurídico política se implemente y se lleva a la
práctica en el nivel local.
En el Contexto general, internacional y nacional de las opera-
ciones prolongadas de socorro y recuperación del PMA; se presenta,
en primer lugar, el conjunto de orientaciones de política para la
acción de cooperación y de asistencia humanitaria que asume el
PMA a nivel internacional, para luego abordar una reseña de las
características que definen los acuerdos de las distintas Opsr que
se han desarrollado en Colombia y que son motivo de estudio
particular como caso en consideración en este trabajo.
La Sistematización de la Opsr en Cartagena período 1999-
2005, se desarrolla en cuatro componentes que recogen el ejerci-
cio de interpretación en la reconstrucción de la experiencia del
PMA en el desarrollo de la Opsr desde la suboficina de Cartagena.
Los componentes son: En primer lugar, la reconstrucción de los
momentos clave en la implementación de la Opsr; en segundo
lugar, la presentación de las relaciones tipo entre los actores vin-
culados en la ejecución de la Opsr, a saber, ejecutores, coejecu-
tores, beneficiarios y autoridad local; en tercer lugar, se recogen
los principales aspectos que sobre participación y desarrollo de

la capacidad local propicia el escenario generado a través de la
Opsr; y en cuarto lugar, se presenta una discusión sobre balance
de la Opsr, donde se consideran las propias evaluaciones hechas
por las entidades contrapartes en la Opsr, como las impresiones
evaluativas de coejecutores, beneficiarios y los investigadores.
Para terminar este documento, se propone a la discusión
pública, más que un síntesis conclusiva del trabajo desarrollado,
un conjunto de posturas, hipótesis e interpretaciones que con-
sideramos determinantes en la manera de comprender y, por
ende de intervenir, sobre la problemática, compleja por demás,
de atender y procurar recuperación de las poblaciones víctimas
de la violación masiva, sistemática y acumulada de derechos
humanos que se deriva de la condición de ser-estar desplazado
internamente en Colombia. De nuevo esta discusión centra su
atención en las dificultades y posibilidades de la interacción de
la cooperación internacional y la institucionalidad local en Car-
tagena para la respuesta a esta crisis de protección de derechos
humanos y ciudadanos.
ANTECEDENTES Y CONTEXTOS
DE LA COOPERACIÓN
INTERNACIONAL EN ASUNTOS
HUMANITARIOS
La cooperación internacional,
orígenes y conceptos
El anhelo de constituir una comunidad internacional basada
en la paz duradera y la seguridad mundial es una de las ideas
más recurrentes a lo largo de la historia moderna; aspiración que
ha tenido un camino de múltiples contrastes entre la entrada y la
salida de la cantidad de guerras que registra nuestra historia.
En este sentido, reconocemos el valor de la idea kantiana,
según la cual los hombres que conviven en un régimen de paz,
no están dentro del llamado estado de naturaleza (status natura-
lis). En palabras de Manuel Kant (1938):
El camino para instaurar la paz duradera es el derecho,
creador del estado civil, a saber, un estado donde priva la
concordia y armonía de todos los hombres (…) Así (…) por
lo que hace al tema de la paz permanente, hay tres órdenes
de instituciones jurídicas que la promueven y aseguran: 1)
las del derecho político de los hombres pertenecientes a un
pueblo (jus civitatis); 2) las del derecho de gentes o de los
Estados en sus relaciones mutuas (jus gentium); 3) las de

los derechos de todos los hombres como ciudadanos de un
Estado universal (jus cosmopoliticium).
Ese jus cosmopoliticium, es justamente lo que describe el

Artículo 28 de la Declaración Universal de los Derechos Huma-
nos, al establecer que "toda persona tiene derecho a que se esta-
blezca un orden social e internacional en el que los derechos y
libertades proclamados en esta declaración se hagan plenamente
efectivos". Con ello, el primer acercamiento a la puesta en es-
cena de la cooperación internacional para lograr el respeto y la
promoción de los derechos fundamentales del hombre y de los
pueblos.
De aquí parte la necesidad de crear una federación de Estados
libres, organizada dentro de una constitución internacional. Or-
ganización, que en el mundo moderno, se esboza primeramente
con la formación de la Sociedad de Naciones (1919), con el fin de
garantizar la paz y la seguridad internacional, haciendo el intento
de dejar atrás la política del bilateralismo para llegar a una política
multilateral, enfocada en el “consenso” entre los actores internacio-
nales. Sin embargo, al entrar en crisis el sistema mundial basado
en el principio Estado-Nación absoluto, en el cual reinaba todavía
un sistema de jurisdicción doméstica intocable, queda claro que
para prevenir y evitar la guerra y garantizar la paz se requiere un
pacto político de convivencia entre naciones. Un “pacto social”
donde la soberanía deje de calificarse como absoluta para dar pa-
so a una autonomía nacional basada en la delegación de ciertas
competencias a un órgano extraño a ella.
Del sumario anterior, y con la terminación de la segunda
guerra mundial (1945), nace la Organización de Naciones Unidas
–ONU–, como el primer ente, que si bien no llega a tener todas
las condiciones para ser supranacional en el estricto sentido ju-
rídico del término, sí conforma un primer acercamiento al con-
cepto de delegación de soberanía, reflejada en las competencias
que la propia Carta constitutiva le da a sus órganos principales.
Con ello se afianza, por parte de los principales actores de las re-
laciones internacionales, no sólo la política del multilateralismo

sino el modus operandi interdependiente. Quedando atrás, en
sus diferentes acepciones, la dependencia entre los pueblos y las
actuaciones bajo los parámetros de exclusiva reciprocidad, para
relacionarse, ahora, bajo los ideales de la "corresponsabilidad".
Para concretar lo anterior se torna eminentemente necesa-
rio reconocer que dichas posturas son posibles a partir de la co-
operación entre todos los involucrados. Cooperación internacio-
nal, entonces, comienza definiéndose en el Artículo 1 de la Carta
de Naciones Unidas –C Naciones Unidas –, cuando claramente
dice que:
Los propósitos de las naciones Unidas son: 1. Mantener la
paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: Tomar
medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amena-
zas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros que-
brantamientos de la paz; lograr por medios pacíficos, y de
conformidad con los principios de la justicia y del derecho
internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situacio-
nes susceptibles de conducir a quebrantamientos de paz; 2.
Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas
en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de
libre determinación de los pueblos, y tomar otras medidas
adecuadas para fortalecer la paz universal; 3. Realizar la
cooperación internacional en la solución de problemas
internacionales de carácter económico, social, cultural
o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respe-
to a los derechos humanos y a las libertades fundamen-
tales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza,
sexo, idioma o religión; y 4. Servir de centro que armonice
los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos propósitos
comunes (Negrita son nuestras).
Este artículo, tiene su complemento, por un lado, en el

Preámbulo de la Carta, en cuanto el mismo afirma que los pue-
blos de las Naciones Unidas, son conscientes de que deben pro-
mover el progreso social y elevar el nivel de vida dentro de un
concepto más amplio de la libertad, y emplear un mecanismo
internacional para promover el progreso económico y social para

todos. Y los Artículos 55 y 56, bajo el Capítulo Cooperación inter-
nacional económica y social, soportan a la cooperación interna-
cional como la herramienta más adecuada para llegar a cumplir
aquellos objetivos, y principalmente, para garantizar una paz y
seguridad duraderas. Garantías que están, por consiguiente, en
los propios propósitos de la cooperación internacional.
A lo largo de los escenarios de concepción moderna de co-
munidad internacional, el objetivo general sigue siendo la paz
y la seguridad mundial; el objetivo específico, es promover el
desarrollo, y el instrumento la cooperación internacional.
El anterior contexto deja ver como punto de referencia la
creación de la ONU para el análisis de la cooperación entre na-
ciones y su sucesiva declinación en términos de cooperación in-
ternacional para el desarrollo.
En el marco de la cooperación internacional surge la es-
pecífica cooperación internacional para el desarrollo, como el
instrumento adecuado para facilitar, no sólo, el mejor nivel de
desarrollo, sino que el mismo aparezca como sostenible a través
de los tiempos. Así dentro de esto se reconoce, particularmente,
a la cooperación internacional al desarrollo, como aquella que,
en palabras de Gómez y Sanahuja (1999:17):
Comprende el conjunto de actuaciones, realizadas por ac-
tores públicos y privados, entre países de diferente nivel de
renta con el propósito de promover el progreso económico y
social de los países del sur de modo que sea más equilibrado
en relación con el norte y resulte sostenible. A través de la
cooperación al desarrollo, se pretende también contribuir
a un contexto internacional más estable, pacífico y seguro
para todos los habitantes del planeta.
Es así como dentro del basto campo de las relaciones inter-

nacionales, la cooperación internacional dirige sus esfuerzos a
mejorar las condiciones de vida de las poblaciones de los países
de menor renta relativa, propendiendo por impulsar el creci-
miento económico y el bienestar social.
Dentro de la concepción de cooperación al desarrollo, aparece,

una expresión aún más restrictiva, la cual se manifiesta como la
Ayuda Oficial al desarrollo –AOD5–, a la que se refieren los estudio-
sos como un tipo especial de cooperación, caracterizada por tener
origen público y por responder a unas cualidades similares para
todos los donantes. El Comité de Ayuda al Desarrollo –CAD– de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
–Ocde–, define a la AOD como la que está constituida por:
Los flujos que las agencias oficiales, incluidos los gobiernos
estatales y locales, o sus agencias ejecutivas, destinan a los
países en desarrollo y a las instituciones multilaterales, y que
en cada operación satisfacen las siguientes condiciones: a)
tienen como principal objetivo la promoción del desarrollo
económico y el bienestar social de los países en desarrollo, y
b) son de carácter concesional y contienen un elemento de
donación de al menos el 25%.
A partir de esta definición se constata que tanto la ayuda o
cooperación al desarrollo en general, como la AOD en particular,
tiene que satisfacer tres criterios: a) destino de la ayuda, b) con-
diciones de concesionalidad6 y c) estatus del país beneficiario.
Si bien la principal finalidad de la cooperación, es contribuir
al desarrollo de los países menos desarrollados, la cooperación
también puede derivar beneficios, hablando de la modalidad bi-
lateral de cooperación, para el país que aporta los recursos. Para
ello se tiene presente que la cooperación internacional opera con
el respeto de ciertos criterios, que constituyen elementos funda-
mentales para el funcionamiento de ella, así el de equidad y de
solidaridad social, y el de interés mutuo o común.
5. La AOD constituye el recurso efectivo que los Estados comprometen en respuesta

a su compromiso internacional de cooperar para el desarrollo de los países de
renta escasa.
6. El carácter de concesionalidad consiste en el otorgamiento que la agencia o ente
gubernamental hace a otros Estados u organismos multilaterales, traducido en
transferencias reembolsables o no, las cuales se constituyen por medio de dona-
ciones (no reembolsable) –concesión del 100%, o en créditos (reembolsable)– con-
cesión calculada teniendo en cuenta factores como el tipo de interés, el período de
gracia y el plazo de amortización.
Los autores citados expresan que:

Estos beneficios pueden ser de carácter intangible, como
el disfrute de los “bienes públicos” internacionales facili-
tados por la cooperación (unas relaciones internacionales
más pacíficas, unas condiciones mundiales de estabilidad y
seguridad favorables, o la conservación de la biosfera glo-
bal) u otros más concretos como beneficios comerciales o
empresariales que pueden obtener los actores del país más
desarrollado, mediante el uso de ciertos instrumentos de co-
operación, así como, de forma implícita, posibles ventajas
de índole política o de influencia cultural, generalmente no
declaradas (Gómez y Sanahuja, 1999:18).
A su vez:
El criterio de corresponsabilidad norte-sur, es también un
elemento fundamental en la cooperación al desarrollo. La
cooperación sólo resulta efectiva si responde a prioridades,
estrategias y metas comunes, definidas a partir de un diálogo
en el que ambas partes asumen sus respectivas responsabili-
dades y funciones. No obstante, para definir las responsabi-
lidades de cada parte es importante reconocer de antemano
que la acción externa complementa y apoya los esfuerzos
locales, pero no puede ni debe sustituirlos, ya que son los
países del sur y sus respectivas sociedades los únicos que
pueden asumir y protagonizar la tarea de su propio desarro-
llo. Por tanto, la auténtica cooperación al desarrollo implica
una relación de “asociación” sólo posible a partir del respe-
to mutuo y la igualdad de las partes (Gómez y Sanahuja,
1999:18).
Con respecto a los mencionados principios de respeto e igual-

dad entre las partes, si bien dicho argumento sobreviene en el
plano político, es dentro del derecho internacional público donde
se constata la teoría de los derechos fundamentales predicables
de todos los Estados, como sujetos plenos y originarios de este
ordenamiento jurídico, es decir, entes capaces de contraer dere-
chos y obligaciones internacionales. Así el 24 de octubre de 1970,
en sesión plenaria de la Asamblea General de la Organización de
Naciones Unidas, se adopta la Declaración sobre los Principios de

Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y a
la cooperación entre los Estados, de conformidad con la Carta de
las Naciones Unidas, mediante Resolución 2625 (XXV).
En ella se proclama, entre otros principios, el de la Igualdad
de derechos y de la Libre determinación de los pueblos y el de Igual-
dad soberana de los estados. En virtud del primero, se entiende
que todos los pueblos tienen el derecho de determinar libremen-
te, sin injerencia externa, su condición política y de proseguir
su desarrollo económico, social y cultural; y todo Estado tiene,
además, el deber de respetar este derecho de conformidad con
las disposiciones de la Carta de Naciones Unidas. Frente al otro
principio, de igualdad soberana de los Estados, éstos gozan de
iguales derechos, iguales deberes y, son por igual, miembros de
la comunidad internacional, pese a las diferencias de orden eco-
nómico, social, político o de otra índole. En particular, la igual-
dad soberana comprende los siguientes elementos: a) los Estados
son iguales jurídicamente; b) cada Estado goza de los derechos
inherentes a la plena soberanía; c) cada Estado tiene el deber de
respetar la personalidad de los demás Estados; d) la integridad te-
rritorial y la independencia política del estado son inviolables; e)
cada Estado tiene derecho a elegir y a llevar adelante libremente
su sistema político, social, económico y cultural; f) cada Estado
tiene derecho a elegir plenamente y de buena fe sus obligaciones
internacionales y de vivir en paz con los demás Estados.
La Asamblea General, por consenso, adopta dichos princi-
pios con conciencia que en la dinámica de la sociedad interna-
cional de post guerra, y conforme con el derecho internacional
contemporáneo, era necesario reafirmar que, para el manteni-
miento de la paz y la seguridad internacional, se debían adoptar
reglas claras de conducta que propendieran por el respeto al de-
recho de coordinación de voluntades soberanas e independien-
tes entre sí. Ese fortalecimiento de la paz, como uno de los pro-
pósitos fundamentales de la ONU, se alcanza sólo con libertad,
igualdad, justicia y el respeto de los derechos fundamentales de
los Estados, independientemente de las diferencias existentes

entre sus sistemas políticos, económicos y sociales o sus niveles
de desarrollo. Ese respeto conlleva, inevitablemente, a la obli-
gación de no intervenir en los asuntos de cualquier otro Estado,
cualquiera fuera la práctica o forma de intervención.
Sin embargo, en el amplio escenario donde tienen presencia
situaciones complejas como los conflictos armados internos, es
necesario señalar que los conceptos de soberanía e intervención
podrán adoptar connotaciones distintas a las concebidas clásica-
mente. El artículo 2, párrafo 7, de la Carta de Naciones Unidas,
estipula que:
Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones
Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de
la jurisdicción interna de los Estados, ni obligará a los miem-
bros a someter dichos asuntos a procedimientos de arreglo
conforme a la presente Carta; pero este principio no se opo-
ne a la aplicación de las medidas coercitivas prescriptas en
el Capítulo VII.
El principio restringido de no intervención establecido por

dicho artículo, no es, particularmente, idéntico al enunciado de-
recho fundamental de los Estados, el cual es el reflejo del deber
de no intervención impuesto a los Estados por el derecho inter-
nacional general.
La intervención prohibida por el derecho internacional es
definida generalmente como una intromisión dictatorial por un
Estado en los asuntos de otro Estado. Una intromisión dictatorial
es, básicamente, la realizada mediante la amenaza o el uso de
la fuerza. Por lo tanto, el artículo antes citado no prohíbe dicha
intervención por parte de los Estados individuales, sino que pro-
híbe toda clase de intromisión, incluso la no dictatorial, por parte
de la ONU. Sin embargo, el derecho internacional general no
prohíbe la intervención en todas las circunstancias; la intromi-
sión, aún la más radical de todas, la dictatorial, no está prohibida
como reacción contra una violación al derecho. Si la amenaza a
la paz y el quebrantamiento de la paz han de ser considerados
como violaciones del derecho de las Naciones Unidas, se permite

la intervención por medio del Consejo de Seguridad y es, en este
caso, la misma Carta de Naciones Unidas, la que en su artículo
2, párrafo 7 trae dicha autorización en consonancia con el princi-
pio general relativo a la intervención establecido por el derecho
internacional (Kelsen, 1965:55).
En consecuencia, en la Resolución de la Asamblea General
43/131 de 1988 sobre asistencia humanitaria a las víctimas de
desastres naturales y situaciones de emergencia similares7, dicho
órgano reafirma la soberanía de los Estados y el papel principal
que les corresponde en la iniciación, organización, coordinación
y prestación de asistencia humanitaria en sus respectivos territo-
rios, como se haya enunciado en líneas anteriores; pero subraya
conjuntamente, la importante contribución que aportan a dicha
asistencia las organizaciones intergubernamentales y las organi-
zaciones no gubernamentales que actúan con fines estrictamen-
te humanitarios –especialmente las que suministran alimentos,
medicamentos y atención médica–, instando y exhortando a los
Estados y a las organizaciones de referencia a que cooperen, en-
tre sí y en consonancia con las Naciones Unidas lo más estre-
chamente posible. Con ello aparece y se consigna el “deber de
asistencia” por razones humanitarias, el que luego da paso, al
“derecho de injerencia” o de intervención.
Este “derecho de injerencia” de los Estados, en cierta mane-
ra se vislumbra dentro de la Resolución 688 de 1991 del Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, en el que fue el Consejo de
Seguridad quien exige al Estado de Irak que conceda a las organi-
zaciones humanitarias internacionales acceso inmediato a todos
los que precisaran asistencia dentro de su territorio nacional y
que pusiera a su disposición todos los medios necesarios a tal fin,
verificando, de esta manera, que las actividades humanitarias
de socorro, si bien en forma primaria, siguen siendo, ante todo,
7. Ver también Resolución AG 45/100 de 1990 sobre Asistencia Humanitaria a las

Víctimas de Desastres Naturales y Situaciones de Emergencia Similares.
responsabilidad del Estado en cuyo territorio se están cometien-

do los actos contrarios al derecho internacional; sin embargo, se
reconoce que no son de exclusiva responsabilidad de éste sino
de incumbencia de toda la comunidad de Estados, comunidad,
lógicamente, precedida por la ONU.
Es así, que se estipula que cuando el Estado es incapaz, o no
desea, o es quien por acción u omisión provoca la situación de
crisis, es la comunidad internacional la que tiene la responsabi-
lidad de actuar con dicho sujeto tanto conjuntamente como en
lugar o sustitución de él. Esta responsabilidad que alude, conse-
cuentemente, a una “responsabilidad de protección”8 por razones
de carácter estrictamente humanitario, es la que se conoce, por
ejemplo, en la intervención humanitaria que ordenó el Consejo
de Seguridad de Naciones Unidas en 1994, por medio de una
operación de paz, ante la crisis desatada en Ruanda.
Tanto el deber de asistencia como el derecho de injerencia o
intervención fueron interpretados de las resoluciones arriba men-
cionadas. Sin embargo, es bueno diferenciar dichos documentos
según el órgano con competencia para dictarlo y el contenido de
los mismos, ya que en principio, las decisiones provenientes de
la Asamblea General no tienen fuerza jurídica vinculante de eje-
cución para los Estados que hacen parte de la organización. Y, en
cambio, las decisiones del Consejo de Seguridad son de obligato-
rio cumplimiento, debido a que es la misma Carta la que imputa
al órgano la responsabilidad primordial de mantener la paz y la
seguridad internacionales y son, por ende, los mismos Estados
partes los que reconocen que el Consejo de Seguridad actúa en
nombre de ellos al desempeñar dichas funciones9.
En el asunto de las actividades militares y paramilitares en
Nicaragua y contra ésta, la Corte Internacional de Justicia, en
sentencia de 27 de junio de 1986, constató, primero, que los Es-
8. Responsabilidad de Proteger, Comisión Internacional sobre Intervención y Sobera-

nía de los Estados, Canadá, 2001.
9. Carta de Naciones Unidas, Capítulos V, VI, VII, VIII y XII, San Francisco, 1945.
tados estaban de acuerdo en considerar que los principios con-

sagrados en la Carta de las Naciones Unidas corresponden a los
que se encuentran en el derecho internacional consuetudinario,
y haciendo mención, por ejemplo, del principio relativo a la Pro-
hibición del uso de la fuerza, considera que era no sólo una nor-
ma internacional consuetudinaria, sino norma consuetudinaria
general imperativa, o sea un principio fundamental o esencial
del derecho internacional, integrante del ius cogens internacio-
nal y no sujeto a desconocimiento o contradicción por parte de
la comunidad de Estados10.
Para el mejor entendimiento de ello, se considera pertinente
aclarar que, en la formación del derecho internacional consue-
tudinario, el fenómeno de la codificación y desarrollo progresivo
produce que dicho derecho se geste bajo diferentes efectos, unos
declarativos, otro cristalizador y un tercero conocido como consti-
tutivo o generador.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Internacional
de Justicia, la doctrina recoge y sistematiza esos tres supuestos
relevantes de interacción normativa, que, para el caso sólo inte-
resa el análisis del fenómeno de la interacción normativa entre
costumbre y Resoluciones de las organizaciones internacionales,
particularmente resoluciones de la Asamblea General de las Na-
ciones Unidas.
Entre aquellas que enuncian principios jurídicos de alcance
general pueden encontrarse los tres efectos mencionados, reper-
cutiendo, en consecuencia, en la formación del derecho interna-
cional y constituyendo una fuente más del mismo. Un amplio
sector de la doctrina más reconocida de derecho internacional,
entre ellos el jurista uruguayo Jiménez de Aréchaga (1980), sos-
tiene que una resolución de la Asamblea General bajo la forma
de declaración puede confirmar normas consuetudinarias ya vi-
gentes, contribuyendo a precisar o sistematizar el elemento ma-
terial de la costumbre como a probar la opinio juris generalis que
10. Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, Artículo 53.
la sustenta (efecto declarativo). En otras ocasiones, una resolu-

ción, que desarrolla y precisa alguno de los grandes principios de
la Carta de Naciones Unidas o que contiene nuevos principios de
derecho internacional, permite cristalizar una norma consuetu-
dinaria en vías de formación (in statu nascendi) gracias a la adop-
ción unánime por la Asamblea General (efecto cristalizador); o
bien, podría ser el origen de una futura norma consuetudinaria
si la práctica posterior de los Estados confirma su valor jurídico
(efecto constitutivo).
En consecuencia, en el asunto relativo a las actividades mi-
litares y paramilitares en Nicaragua y contra ésta, la Corte In-
ternacional de Justicia concluye, por tanto, que la Resolución
Asamblea General 2625 de 1970, declara y desarrolla progresi-
vamente normas de derecho internacional ya existentes, por lo
tanto constata en la opinio juris de los Estados el efecto decla-
rativo que tiene dicha resolución. Ello sirve de base para la in-
terpretación de las demás resoluciones, las cuales, a su vez, se
fundamentan básicamente en el principio de la obligación que
tienen los Estados de cooperar entre sí. Cooperación que se rea-
liza, conforme a lo analizado, con el fin de mantener la paz y la
seguridad internacionales, promover el respeto universal a los
derechos humanos y las libertades fundamentales y conducir las
relaciones internacionales de conformidad a los principios de
igualdad y la no intervención.
Si bien la cooperación internacional al desarrollo, como se
haya mencionado ut supra, comprende el conjunto de actuacio-
nes realizadas por actores tanto públicos como privados, la ac-
tuación de los mismos puede hacerse viable a través de diversos
instrumentos, entre los que se incluyen la ayuda alimentaria, la
ayuda de emergencia y la ayuda humanitaria. A ellas nos abo-
caremos en los párrafos siguientes; para luego cerrar este punto
con una explicación más amplia sobre la temática referida a los
actores que aquí se clasifican.
La primera de las ayudas supone la donación directa de ali-
mentos, en países en desarrollo, a menudo ante situaciones de
desabastecimiento alimentario, o ante situaciones de emergen-

cia. Por ejemplo, en casos de desastres naturales, de emergencia
o de conflicto armado es cuanto este tipo de asistencia llega a te-
ner una importancia vital; aunque pueda, incluso y usualmente,
formar parte de los programas permanentes de cooperación que
se desarrollan en la mayoría de los países receptores.
Esta forma de ayuda sufre una importante evolución a par-
tir de la firma, por parte de los países donantes de los conve-
nios internacionales sobre ayuda alimentaria; comenzando, por
lo tanto, a subordinar esta clase de asistencia a estrategias de
“seguridad alimentaria”. Intentando, además, fomentar con ello
la producción alimentaria local y una mayor capacidad de au-
toabastecimiento, evitando los efectos negativos de la “compe-
tencia desleal” que puedan representar las donaciones masivas
o las importaciones subsidiadas de alimentos (desaliento de la
producción local, modificación de hábitos de consumo de la po-
blación, dependencia de importaciones del exterior).
Ejemplo de ello es el Convenio de Ayuda Alimentaria que
entró en vigor en 1995, por medio del cual los Estados partes
se obligaron a promover las compras locales y las transaccio-
nes triangulares en países vecinos, haciéndose, cada vez más
frecuente, que los productos alimentarios se adquirieran en los
mercados locales o en países de la zona, en vez de ser transpor-
tados desde los distantes almacenes de los países industrializados
(Gómez y Sanahuja, 1999:31).
En palabras de Gómez y Sanahuja (1999:30), se revirtió la
situación que se daba antes de los años sesenta en donde los “(...)
países donantes utilizaban la ayuda alimentaria para dar salida
a los excedentes agropecuarios que producían sus respectivas
políticas agrarias, y apoyar la internacionalización y la conquista
de nuevos mercados para sus respectivos productos agropecua-
rios”. Caso Estados Unidos, y Comunidad Europea con su política
agrícola común.
Asimismo, los países donantes establecieron desde 1967, año
en que se firma el primer convenio sobre ayuda alimentaria, una
base normativa para fijar algunos lineamientos para este tipo de

ayuda. Lineamientos que no son discrecionales a la hora de su
acatamiento sino que vinculan, tanto política como jurídicamente,
a cada Estado que en ellos se hace parte. Conforme la Convención
de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 196911, el Artículo
26 plasma el Principio Pacta Sunt Servanda el cual establece que
todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por
ellas de buena fe. Estos dos principios enunciados en el artículo
precedente –pacta sunt servanda y buena fe– son los parámetros
por medio de los cuales se determina la manera en que los sujetos
del derecho internacional deben observar, aplicar e interpretar
todo tratado. Significa ello que, independientemente del mecanis-
mo (medios) que un Estado tenga para hacer operativo un tratado
internacional dentro de su territorio, debe cumplir con él como
consecuencia de una obligación de resultado que contrae para con
el ordenamiento jurídico internacional.
Por otro lado, la ayuda de emergencia, si bien, también ope-
ra ante situaciones de conflicto armado, los beneficiarios de la
ayuda de urgencia son los grupos de población más vulnerables
que están padeciendo directamente estas situaciones, sea in situ,
o como desplazados internos o refugiados. Aquí, los organismos
especializados, como las agencias o programas de las Naciones
Unidas, igualmente, actúan en fase de emergencia. Entre estas
agencias y programas aparece el Programa Mundial de Alimen-
tos –PMA–, cumpliendo con su misión de abastecer alimentos
mediante sus distintas modalidades y, con ello, ser el organismo
a la vanguardia en la lucha contra el hambre y la pobreza en
el mundo. Además, y según la visión que tiene dicho progra-
ma, sin alimentos, no puede haber paz sostenible, ni posibilidad
de democracia ni desarrollo (Programa Mundial de Alimentos
–PMA–, 2002). Pero el protagonismo no se agota en las agencias
11. Convención aprobada en Colombia por Ley 32 de 1985, depositado el instrumento

de ratificación ante la Secretaría General de la Organización de Naciones Unidas
el 10 de abril de 1985 y entrada en vigor para Colombia a partir del 10 de mayo de
1985.
de Naciones Unidas, sino que además la cooperación se da de

manera bilateral entre los países, y a través de organismos neu-
trales como la Cruz Roja Internacional o las organizaciones no
Gubernamentales –ONG– Humanitarias –Ongh–.
Siguiendo a Gómez y Sanahuja (1999:32), es dable aclarar
que para que la ayuda suministrada en situaciones de conflicto
armado sea realmente "humanitaria" debe satisfacer unas condi-
ciones esenciales mínimas: Humanidad, imparcialidad, neutrali-
dad e independencia. Estas condiciones son definidas en diversos
instrumentos jurídicos internacionales, y particularmente, como
se enunciara en la introducción de este trabajo, en el derecho
aplicable en los conflictos armados, las normas internacionales
sobre refugiados, los principios rectores de los desplazamientos
internos y el derecho internacional humanitario. A estos instru-
mentos clásicos se les suma un "código de conducta" voluntario
que rige la actuación de las Ongh, y que pretende asegurar ele-
vados niveles éticos, de eficacia y de responsabilidad en la distri-
bución de ayuda humanitaria, pudiéndose resumir la actuación
en las siguientes condiciones: Ayuda humanitaria basada en el
derecho a recibir asistencia inherente a todas las víctimas de un
conflicto, sin distinción de clase, raza, sexo, nacionalidad, reli-
gión o ideario político; esto supone que la distribución de ayuda
sólo debe estar basada en criterios de necesidad objetiva.
Aquel derecho se refleja en todas las declaraciones y pac-
tos sobre derechos humanos que encuentran en la cooperación
internacional el instrumento más idóneo para alcanzar el de-
sarrollo humano sostenible. Tanto es así que la Carta Africana
sobre Derechos Humanos y de los Pueblos, aprobada en Nairobi,
Kenia, el 27 de julio de 1981, establece en su Artículo 22 que:
1. Todos los pueblos tendrán derecho a su desarrollo eco-
nómico, social y cultural, con la debida consideración a su
libertad e identidad y disfrutando por igual de la herencia
común de la humanidad. 2. Los Estados tendrán el deber,
individual o colectivamente, de garantizar el ejercicio del
derecho al desarrollo (cursiva es nuestra).
Ello entiende que la cooperación, en el derecho internacio-

nal contemporáneo, no es más que un simple acto de cortesía in-
ternacional, facultativo e inducido por intereses exclusivamente
ético políticos, sino que se adopta como un mandato jurídico de
índole general y de corte imperativo. Ahora son todos los Esta-
dos los que tienen la titularidad del "deber de cooperar" y, a su
vez, son todos los Estados los que tienen el "derecho de recibir
cooperación". En opinión de un autorizado sector de la doctrina
uis internacionalista, sigue existiendo, paralelamente, un deber
que ocurre en el plano de la ética, el cual se predica en los paí-
ses desarrollados e industrializados y es el relativo al "deber de
justicia restitutiva" que emana de la antigua relación entre los
pueblos que fueron colonia (países en vías de desarrollo) y los
que fueron colonos, en donde la cuota de cooperación aquí sí se
predica exclusivamente de estos últimos, con el tinte del impor-
tante principio de solidaridad.
Retomando con el análisis de cómo se presenta la ayuda
humanitaria a través de la cooperación internacional, el plan-
teamiento en boga, ahora, es dilucidar si aquella es o no estricta-
mente cooperación al desarrollo.
Conforme a Gómez y Sanahuja (1999:33), tradicionalmen-
te se ha entendido que la ayuda humanitaria no es, en estric-
to sentido, cooperación al desarrollo, y que tiene una función
meramente asistencialista y se lleva a cabo en situaciones de
emergencia y de conflicto en las que no se dan las condiciones
necesarias para el desarrollo. Con ello, se crea una división entre
ayuda humanitaria y ayuda al desarrollo, la cual es acentuada
por la separación funcional que existe en el seno de algunas or-
ganizaciones de cooperación internacional entre “desarrollistas”
y “humanitarias”. Sin embargo, este planteamiento, que podría
ser válido en algunos casos, está siendo sustituido por una con-
cepción más integral, que contempla las emergencias, los soco-
rros y el desarrollo en un marco de análisis único, continuo, en
el que no hay compartimentos estancos. Obsérvese, a modo de
ejemplo, las situaciones de conflicto que se prolongan durante
muchos años como ha ocurrido en países de África y Améri-

ca Central y como sigue, hoy en día, ocurriendo en Colombia,
donde no es posible esperar a que el conflicto “termine” para
empezar a promover el desarrollo. Es necesaria, entonces, una
modalidad de “desarrollo en situación de conflicto”, obviamente
distinta a la de tiempos de paz, que fortalezca las capacidades de
la población para sobrevivir por sus propios medios y emprender
la posterior rehabilitación y reconstrucción del país.
Ello se puede explicar frente a la problemática del despla-
zamiento interno o el refugio fuera de las fronteras nacionales,
cuyo tratamiento y asistencia debe tender, primeramente, a pro-
mover la autosuficiencia y, posteriormente, a fortalecer las capa-
cidades productivas con vistas al momento en que se produzca el
retorno y reinserción productiva en donde quiera que se lleve a
cabo. En estas situaciones, si los socorros se prestan únicamente
con una óptica asistencialista fomentan la dependencia y no for-
talecen las capacidades de la población beneficiaria para valerse
por sí misma, lo cual podría traer condicionamientos negativos
imposibilitando el desarrollo futuro y sobreponiendo a futuras
crisis a la población (Gómez y Sanahuja, 1999:34).
Conforme a esta concepción integral de desarrollo, son las
agencias especializadas de Naciones Unidas, las que primero
apuntan a esta modalidad de trabajo, y entre ellas, como se pue-
de apreciar a lo largo del trabajo de investigación, el PMA, quien
es conciente en sus intervenciones de propender a esta clase de
cooperación, donde su actuación no sólo soporte lo estrictamen-
te necesario y urgente, sino que, el componente de “emergen-
cia” tenga uno más ambicioso, uno en camino intermedio entre
“socorro” y “desarrollo” en strictu sensu, pretendiendo ser una
palanca para desencadenar procesos que se orienten, a través de
la ayuda al desarrollo y a la recuperación.
Queda claro, con todo lo anterior, que la actuación por parte
de los agentes de cooperación internacional se vislumbra a tra-
vés de diferentes instrumentos de ayuda; básicamente las accio-
nes que se llevan a cabo por intermedio de aquellos se pueden
enmarcan en lo que se denomina cooperación internacional de

índole multilateral, y las que se tejen directamente entre países
donantes y países beneficiarios se reconocen como cooperación
bilateral.
Considerando importante, ahondar en la clasificación de los
actores, entre ellos, los organismos internacionales (cooperación
multilateral) que tienen encomendadas funciones de coopera-
ción al desarrollo, se distinguen, en dos grupos: Las instituciones
financieras multilaterales y las instituciones multilaterales no
financieras. En el primer grupo, se encuentra el Fondo Moneta-
rio Internacional –FMI–, los bancos multilaterales de desarrollo
–ejemplo de ello el Banco Mundial y su grupo–, y diversos fon-
dos de capital de inversión, en su mayoría de carácter regional
(en África, Asia, América Latina), además de otras subregiones
como en Centroamérica, el Caribe, los países andinos, algunos
de ellos como producto del nacimiento de los sistemas de inte-
gración económicos de cada región y subregión. Asimismo, existe
una agencia especializada de Naciones Unidas denominada Fondo
Internacional de Desarrollo Agrícola –Fida–, que facilita capital
de inversión.
En cambio, las instituciones que no prestan ayuda financie-
ra, sino técnica, se inscriben dentro del sistema de Naciones Uni-
das, el cual, desde esta óptica se pasa seguidamente a describir.
Cooperación internacional,
Sistema Naciones Unidas
Desde el punto de vista del derecho internacional público,
la instancia que más ha contribuido a la formación y consolida-
ción de aquel derecho internacional al desarrollo ha sido la ONU.
Y la evolución de su sistema viene condicionada, muy particu-
larmente, por la denominada “escisión norte-sur”. Esta realidad
económica, pero más específicamente social y política, conduce
a que, desde los años cincuenta, la ONU considere el subdesarro-
llo como “un problema internacional”, en el sentido del Artículo
Gráfica 1: Actores públicos y privados de la cooperación internacional

Actores de la
Cooperación Internacional
Instituciones
OI de Cooperación
Multilateral
Agencias Gubernamentales
de Cooperación Bilateral Públicas Universidades Privadas ONG’s
Sindicatos
Administraciones
Regionales Locales Con fines lucrativos Sin fines lucrativos
Organizaciones
de base
Empresas
Nacionales Comites
Multinacionales de solidaridad
Gráfica 2: Instituciones financieras y no financieras públicas

de cooperación internacional
FMI
BIRF
AIF
Banco Mundial Grupo BM
CFI
PNUD OMGI
PMA CIADI
ACNUR FOE
PNUMA Agencias Especializadas Fondos Fiduciarios
SNU Afiliados
UNICEF
CII
FNUAP
FOMIN
UNCTAD BID
HABITAT
No Financieras INTAL
Ayuda Técnica
Multilaterales de Cooperación Financieras Bancos Multilaterales de Desarrollo
FAO BAsD
OIT Organismos Internacionales
Especializados BAfD
OMS
BERD
UNESO
Banco Islámico de Desarrollo
Comité de Ayuda al Desarrollo
CAD BADEA
BCIE
EADB
BOAD
CDB
BDEAC
CAF
FADES
FONPLATA
FIDA
Fondos Regionales de Capital de Inversión

1, párrafo 3, de la Carta de las Naciones Unidas, cuya solución

debe promocionar. Este propósito se concreta en el Capítulo IX
de la misma carta, titulado Cooperación internacional económica
y social, donde se explicitan las funciones encomendadas a la
organización en esta materia. En este sentido, se puede señalar,
como una de las principales líneas de evolución del Sistema de
las Naciones Unidas, tanto en la esfera económica como social,
la consolidación a través del mismo de un sistema de cooperación
internacional para el desarrollo de alcance mundial.
Adicionalmente, en el Preámbulo de la Carta se expresa la
voluntad política de los Estados de “emplear un mecanismo in-
ternacional para promover el progreso económico y social de
todos los pueblos”, voluntad política que se traduce en el estable-
cimiento de un sistema para la cooperación económica y social.
Con base en lo anterior y entrando en el esquema del Siste-
ma Naciones Unidas, el centro del mismo radica en la Asamblea
General, órgano principal y plenario de la organización, que es
quien tiene la responsabilidad en dicha materia de cooperación.
Bajo su autoridad opera el Consejo Económico y Social –Ecosoc–,
órgano también principal, pero no autónomo de las Naciones
Unidas, quien desempeña ya en forma específica las competen-
cias en las esferas económica y social, por mandato del Artículo
60 de la Carta de las Naciones Unidas.
Junto a la atribución de aquellas responsabilidades y compe-
tencias a los órganos mencionados, se establece una obligación
para los Estados Miembros la cual es que todos se comprometen
a adoptar medidas conjunta o separadamente en cooperación
con la organización, para la solución, entre todos, de los con-
flictos internacionales de carácter económico, social y conexos
(Artículo 56 de la Carta de las Naciones Unidas).
Sin embargo, las agencias, programas o fondos de Naciones
Unidas, son quienes ejecutan principal y directamente las activi-
dades de la organización; coordinados por el Ecosoc. Por lo tanto,
aquellos, constituyen uno de los elementos más importantes de
este sistema internacional de cooperación y ayuda al desarrollo.
Así, para los fines principales de la presente investigación, se

presenta el Programa Mundial de Alimentos, como el organismo
de asistencia alimentaria de Naciones Unidas.
El sistema se complementa mediante la coordinación de la
actividad de las Naciones Unidas, con las otras organizaciones
internacionales de ámbito tanto universal como regional que ac-
túan con fines específicos en estas materias económica y social.
Estos son los llamados organismos especializados contemplados
en el Artículo 57 de la Carta de las Naciones Unidas y son los
creados “por acuerdo intergubernamental que tengan amplias
atribuciones internacionales definidas en sus estatutos y relati-
vas a materias de carácter económico, social, educativo, sanitario
y otros conexos”. La coordinación de sus actividades con las Na-
ciones Unidas se lleva a cabo a través de un acuerdo de vincu-
lación concertado entre el organismo especializado y el Consejo
Económico y Social –Ecosoc–, y aprobado por la Asamblea Gene-
ral, conforme Artículo 65 de la Carta de las Naciones Unidas.
El mencionado sistema universal de cooperación al desa-
rrollo se caracteriza, independientemente de quien sea el sujeto
que lo ejecute, por los siguientes rasgos:
- La ausencia de una planificación previa del sistema, esto es,
el sistema de cooperación al desarrollo establecido por las
Naciones Unidas se ha ido formando a remolque de los acon-
tecimientos políticos, y como respuesta a aquellas necesida-
des de los países en vías de desarrollo que en cada momento
han presentado.
- La identificación, a nivel internacional de los conflictos y las
causas de subdesarrollo.
- La institucionalización de la cooperación internacional al
desarrollo mediante la creación de un complejo cuerpo de
órganos subsidiarios de las Naciones Unidas.
- La financiación de la cooperación al desarrollo a través del
sistema de las Naciones Unidas, el cual se hace mediante con-
tribuciones voluntarias de los Estados Miembros. Esto signifi-
ca que el presupuesto de la ONU no contempla la asignación
de fondos presupuestarios para las actividades operacionales

de cooperación al desarrollo; tales actividades se financian
con fondos aportados, voluntariamente al Programa de Na-
ciones Unidas para el Desarrollo –Pnud– y a cada uno de los
otros organismos del sistema, principalmente, por parte de
los Estados.
Operatividad del Sistema Naciones Unidas

Si bien las Naciones Unidas son el escenario propicio para
diseñar y lanzar grandes iniciativas globales de desarrollo y coope-
ración y de reforma del sistema internacional, al mismo tiempo,
no han tenido la capacidad efectiva de llevarlas a cabo, hasta que
en 1998, se crea la Coordinación de Asuntos Humanitarios.
Las primeras iniciativas de aquel sistema en cooperación al
desarrollo, datan de los años cincuenta. En este período se esta-
blecieron los primeros programas de asistencia técnica. También
en esta época comenzaron a operar las Comisiones Económicas
regionales dependientes del Ecosoc; comisiones regionales en
Europa, Asia occidental, Asia pacífico, África y América Latina
y el Caribe. La Comisión Económica para América Latina y el
Caribe –Cepal– es uno de los órganos de Naciones Unidas más
influyentes en el campo del desarrollo económico y social (Gó-
mez y Sanahuja, 1999:76).
En la misma página los autores hacen un recuento de ca-
da una de las temáticas que concentró cada década; afirmando
que “a partir de 1960 la Asamblea General proclamó los dece-
nios de las Naciones Unidas para el desarrollo”. El primero de
ellos (1961-1970) insistió en el logro de altas tasas de crecimiento
económico en los países en desarrollo, con objeto de reducir las
disparidades norte-sur. El segundo decenio de las Naciones Uni-
das para el Desarrollo (1971-1980), dio más énfasis al progreso
social y la satisfacción de las necesidades básicas de los grupos
más pobres. El tercer decenio (1981-1990), planteó la necesidad
de negociaciones norte-sur para la cooperación al desarrollo y la
reactivación del crecimiento económico en los países del sur. El
cuarto decenio (1991-2000), abogó por la estrategia de “desarrollo

humano y sostenible” impulsada por otras instancias de las Na-
ciones Unidas como el Pnud”.
En 1994 el Secretario General de las Naciones Unidas,
Boutros-Ghali, presentó el documento Un Programa de desa-
rrollo que recoge el nuevo consenso que se ha ido gestando
en la comunidad internacional, combinando la eficiencia de
los mercados con medidas para asegurar una distribución
equitativa de sus frutos. Reconociéndose el carácter plural
del sistema internacional de ayuda y cooperación al desarro-
llo (Gómez y Sanahuja, 1999:77).
Por otro lado, la agenda del desarrollo económico y social

fue abordada en una serie de conferencias, las cuales tuvieron
lugar desde 1964, en temáticas, entre otras, como comercio y
desarrollo, medio ambiente, asentamientos humanos, mujer y
población. Luego en la década de los noventa, se celebraron una
nueva serie de conferencias internacionales sobre cuestiones de
desarrollo, si bien relacionadas con las anteriores se les suma-
ron puntos tan importantes como medio ambiente y desarrollo
y derechos humanos. Entre las propuestas, las emanadas de la
Cumbre de la tierra”, Río de Janeiro, 1992 y de la Cumbre social,
Copenhague, 1995, son las que más influyen en las políticas de
ayuda y cooperación al desarrollo.
Como bien lo explica Diez (1999:629), tanto la Declaración
de Río sobre medio ambiente y desarrollo, como el programa
global de acción Agenda 21, introducen el principio ecológico de
sostenibilidad dentro de los programas y acciones de las Nacio-
nes Unidas a favor del desarrollo; principio que tampoco escapa
a los Estados, a la hora de formularse las políticas nacionales e
internacionales por parte de éstos y de los agentes del sistema in-
ternacional. Así también, aparece el principio de responsabilidad
diferenciada según el grado de desarrollo, de modo que, cuando
se trate de problemas globales, las principales cargas económicas
deben afrontarse por países desarrollados, incluso a través de
mecanismos internacionales de financiación global.
La doctrina más crítica, sin embargo, plasma los principales

obstáculos que el Sistema de Naciones Unidas encontró, en aque-
llos períodos, a la hora de hacer efectivas las políticas internacio-
nales sobre cooperación al desarrollo. Los problemas más recu-
rrentes se basaron en coordinación, dispersión y burocratización.
A más de la falta crónica de recursos y la precariedad financiera.
Problema que, como es bien sabido, se debe, en gran medida, al
no pago de las cuotas de países miembros destinadas al presu-
puesto ordinario y a financiar las operaciones de mantenimiento
de la paz. Frente a estos inconvenientes, que se ven reflejados,
básicamente en las llamadas “emergencias humanitarias comple-
jas” derivadas de los conflictos armados surgidos a finales de los
años ochenta, la Asamblea General reemplazó, en 1998, el Depar-
tamento de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas, por la
Coordinación de Asuntos Humanitarios (United Nations Office
for the Coordination of Humanitarian Affairs –Ocha–). Hoy en
día, Ocha tiene como principal misión, coordinar las operaciones
humanitarias, las agencias y las organizaciones del sistema de las
Naciones Unidas, de otras organizaciones internacionales y de
ONG internacionales (Gómez y Sanahuja, 1999:79).
De la mano con lo anterior, en el año 1997, comenzó, por
iniciativa del actual Secretario General de Naciones Unidas Kofi
Annan, la discusión ante la Asamblea General sobre el plan de
reforma12 de la organización, estableciendo cuatro grandes uni-
dades operacionales, con el tema de derechos humanos como
transversal a esas cuatro divisiones:
- Paz y seguridad
- Asuntos económicos y sociales
- Operaciones de desarrollo
- Asuntos humanitarios
12. El actual proceso de reforma de Naciones Unidas tiene su antecedente en la pro-

puesta que, en el año 1992, el entonces Secretario General Boutros Boutros Ghali
presentó, entre otros aspectos, para mejorar la promoción al desarrollo. Propuesta
que luego fue retomada por el actual Secretario General Kofi Annan (1992).
Cerrando con el recorrido anterior, y con el claro propósi-

to de mejorar la operatividad del sistema de referencia, en el
año 2000 –del 6 al 8 de Septiembre– se llevó a cabo, al interior
de la Asamblea General13 de las Naciones Unidas, la Cumbre del
milenio; en esta se adopta la Declaración del milenio, como el do-
cumento donde los Estados reafirmaban su fe en la ONU y su
carta para lograr un mundo más pacífico, próspero y justo. Para
ello se acordaron ocho objetivos, que se denominan Objetivos de
desarrollo del milenio14, proporcionando un marco para que todos
los órganos de dicha organización trabajen en conjunto hacia un
fin común. Específicamente en el objetivo ocho se plasmó que
uno de esos parámetros debía ir encaminado a fomentar una
asociación mundial para el desarrollo, que propendiera a promo-
ver con mayor compromiso el desarrollo económico y social. De
esta manera los 191 Estados que se hicieron presentes en dicha
oportunidad para sesionar, lograron acordar un pacto mundial, el
cual contribuye a buscar, una vez más, en la cooperación inter-
nacional el instrumento para promover el desarrollo sostenido y
sostenible, propicio para los tiempos actuales.
Derecho al desarrollo
y derechos humanos
Ahora desde una mirada más jurídica, y particularmente
desde el derecho internacional, promover el bienestar de los
pueblos, el crecimiento económico y mayores cotas de desarro-
13. El año 2000 es un momento idóneo para expresar la visión del futuro que inspirara
a las Naciones Unidas en el tratamiento de las nuevas problemáticas del mundo
actual, por lo que el período de sesiones que empezaría el 5 de Septiembre de ese
año fue declarado como la “Asamblea del Milenio”.
14. Objetivos del Milenio: Erradicar la pobreza y el hambre; lograr la enseñanza pri-
maria universal; promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer;
reducir la mortalidad de los niños menores de 5 años; mejorar la salud materna;
combatir el VHI/Sida, el paludismo y otras enfermedades; garantizar la sosteni-
bilidad del medio ambiente; fomentar una asociación mundial para el desarrollo
(Naciones Unidas, 2000).
llo, si bien ha sido tradicionalmente una tarea de los gobiernos

de cada Estado y su consecución se establece como objetivo en
los respectivos ordenamientos jurídicos internos, a nivel inter-
nacional se viene observando, desde mediados del siglo XX, una
paulatina introducción de aquel objetivo en el mencionado dere-
cho internacional; así como antecedente de esta tendencia, cabe
citar a modo enunciativo, la declaración relativa a los fines y ob-
jetivos de la Organización Internacional del Trabajo, adoptada en
Filadelfia en 1994 donde se reconoce la “obligación solemne” por
parte de la organización de “fomentar, entre todas las naciones
del mundo, programas que permitan lograr el pleno empleo y la
elevación del nivel de vida”.
Es en 1945, cuando la aspiración de bienestar social y desarro-
llo económico se incorporan en la Carta de las Naciones Unidas,
como una función propia de la misma organización. De forma
expresa el Artículo 55 de la Carta encarga a las Naciones Unidas la
tarea de “promover niveles de vida más elevados, trabajo perma-
nente para todos, y condiciones de desarrollo y progreso económi-
co y social”. A partir de aquí, otras organizaciones internacionales
de corte preferentemente político regional, como el Consejo de
Europa o la Organización de Estados Americanos, incluyen tam-
bién entre sus objetivos la promoción del desarrollo económico
y social. Junto a ello, se crean organizaciones internacionales de
cooperación e integración económica y se convocan una serie de
conferencias y textos internacionales, los cuales configuraron un
clima internacional en el que la cooperación al desarrollo aparece
como un valor que inspira o justifica buena parte de las normas
internacionales y de los compromisos de los Estados.
En los años sesenta, la Asamblea General de las Naciones
Unidas, emite algunas resoluciones, las cuales propugnan, en
gran medida, a la evolución de dicho valor dentro de la disciplina
jurídica en cuestión. Ellas son la Resolución 1815 (XVII) de 1962;
Resolución 1966 (XVIII) de 1963; Resolución 2103 (XX) de 1965;
Resolución 2181 (XXI) de 1966; Resolución 2327 (XXII) de 1969,
en las cuales se reafirma la importancia del desarrollo progresivo
y la codificación de los principios de derecho internacional re-

ferentes a las relaciones de buena amistad y cooperación entre
los Estados.
Bajo este panorama, la mundialización de la economía, ori-
ginó en esta década de los años sesenta, el debate teórico sobre
la formación de una disciplina jurídica: El Derecho Internacional
Económico, como el derecho que rige el orden económico inter-
nacional capaz de integrar de forma unitaria y sistemática las
distintas instituciones y normas jurídicas que rigen la materia. Y
de forma paralela a la formación del derecho internacional E, se
concibió todo el conjunto de materias y normas que configuran
el Derecho Internacional del Desarrollo.
Así aparecen como objeto de estudio, del derecho inter-
nacional del desarrollo, las relaciones internacionales que es-
tán en la base del subdesarrollo, cuya función consiste, preci-
samente, en acompañar, modificar, corregir o transformar esas
relaciones a fin de superar la situación de subdesarrollo en que
se encuentra una gran parte de la población mundial: Países
subdesarrollados=países beneficiarios.
Por otro lado, el contenido del mismo está integrado por
todas aquellas normas e instituciones internacionales dirigidas
a canalizar la ayuda internacional; más, aquellas medidas de ca-
rácter internacional dirigidas a propiciar el desarrollo, incluidas
las que hacen referencia al establecimiento de los mecanismos
adecuados para su financiación.
Como se dijo anteriormente, el desarrollo y la superación al
subdesarrollo se incorpora en el derecho internacional, en pri-
mera medida, como un valor, “la ideología del desarrollo”, cuya
consecución y salvaguarda es de interés para toda la comunidad
internacional.
Algunos juristas internacionales entienden a la ideología del
desarrollo en el derecho internacional, primero, en la medida
en que el desarrollo económico y social es en nuestros días un
valor expreso y sobreentendido que el ordenamiento jurídico in-
ternacional debe procurar. Como tal valor, no predetermina nin-
gún modelo específico de desarrollo, dejando esta concreción a

la práctica internacional. En segunda medida, curiosamente se
incorpora como un conjunto de normas al cual se le denomina
específicamente derecho internacional de desarrollo, constitu-
yente de uno de los ámbitos materiales del derecho internacio-
nal económico; y por último, en tercera medida, se afianza en
forma de "cooperación internacional para el desarrollo de los
países subdesarrollados", como la evolución más significativa del
Sistema de Naciones Unidas en la esfera económica y social.
La consideración del desarrollo desde la perspectiva inter-
nacional, propicia, entonces, que su noción no se circunscriba
únicamente a los problemas que se suscitan en el interior de ca-
da Estado, sino que debe elaborarse teniendo en cuenta las con-
diciones y circunstancias políticas existentes en las relaciones
entre Estados. Por ello, la noción de desarrollo en el ámbito inter-
nacional es vinculada normalmente a las exigencias del sistema
económico imperante en la sociedad tradicional, a su percepción
en cada momento, y a las distintas coyunturas de la política in-
ternacional, comprometiendo diversos sectores de la vida social.
Idea que en los informes de los años noventa del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo se viene expresando con el
término “desarrollo humano”.
En la declaración sobre el progreso y el desarrollo social,
1986, se proclama que “el progreso y el desarrollo en lo social se
fundan en el respeto a la dignidad y el valor de la persona huma-
na, y debe asegurar la promoción de los derechos humanos”. Si
bien la vinculación entre derechos humanos y desarrollo no es
nueva en la mirada que se pueda hacer desde las resoluciones de
la Asamblea General de las Naciones Unidas; lo novedoso apa-
rece en la concepción del derecho al desarrollo como un derecho
humano. Esta nueva concepción se formaliza jurídicamente en
la Declaración sobre el derecho al desarrollo, adoptada en 1986
por Resolución 41/128 de la Asamblea General de las Naciones
Unidas, que por lo que refiere al derecho internacional Del desa-
rrollo, lo concibe en su Artículo 1 como:
Un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser

humano y todos los pueblos están facultados para participar
en un desarrollo económico, social, cultural y político en el
que puedan realizarse plenamente todos los derechos huma-
nos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarro-
llo, y a disfrutar de él.
Esta declaración tiene su antecedente en la primera Decla-

ración que la Asamblea General adoptó en 1969 sobre el progreso
y el desarrollo en lo social, en la que se determina simplemente
el desarrollo como un derecho; viéndose la evolución de su con-
cepción a derecho fundamental diecisiete años después.
Derechos humanos
y desplazamiento interno forzado
Frente al campo de la cooperación, estrictamente en el cam-
po social con carácter humanitario, una de las prioridades de-
tectadas por el Sistema Naciones Unidas fue y sigue siendo la
problemática del desplazamiento interno forzado15. En virtud de
ello, a partir del año 1972, se le encarga a la Asamblea General
la intervención en la ayuda a los desplazamientos internos forza-
dos, tarea que se lleva a cabo con la colaboración y participación
del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados
–Acnur–, Ocha y PMA.
De conformidad con lo anterior, y para su mayor efectividad,
otro de los órganos particularmente creado por la Carta Naciones
15. Principios rectores de los desplazamientos internos, Acnur, Defensoría del Pueblo
(2003). “Todo ser humano tendrá derecho a la protección contra desplazamientos
arbitrarios que le alejen de su hogar o de su lugar de residencia habitual”. Principio
6. 1. “La prohibición de los desplazamientos arbitrarios incluye los desplazamien-
tos: (...) b. En situaciones de conflicto armado, a menos que así lo requiera la segu-
ridad de la población civil afectada o razones militares imperativas (...)”. Principio
6. 2. Textos en relación con el Artículo 17 “Prohibición de los desplazamientos
forzados”, Protocolo II de 1977, Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra
del 12 de agosto de 1949 Relativo a la Protección de las Víctimas de los Conflictos
Armados Sin Carácter Internacional.
Unidas para la promoción y defensa de los derechos humanos es

el Representante del Secretario General para los Desplazados In-
ternos, cargo que, desde el año 2005, viene siendo desempeñado
por el Sr. Walter Kâlin, de conformidad con la Resolución 2005/46
de la Comisión de derechos humanos, representante que pone
todos sus esfuerzos para que se concreten los cambios previstos
para el sistema humanitario de atención colectiva dependiente
de Naciones Unidas. Cambios, que tienen que encaminarse a
una acción humanitaria basada en los derechos humanos.
Conforme la reunión plenaria de alto nivel del sexagésimo
período de sesiones de la Asamblea General, celebrada en Nue-
va York en septiembre de 2005, los jefes de Estado de todo el
mundo, las Naciones Unidas y los otros asociados humanitarios
afianzan su determinación, de hacer frente a los problemas del
desplazamiento interno y corregir los errores cometidos a la ho-
ra de dar repuesta, tanto a los desplazamientos motivados por la
violencia armada como los provenientes de desastres naturales.
Frente a este llamamiento, los organismos de las Naciones Uni-
das y otros asociados bajo la tutela del Comité Permanente en-
tre organismos, desarrollan un “planteamiento por grupos” para
la respuesta humanitaria internacional en contracara al antiguo
“planteamiento basado en la colaboración” al desplazamiento in-
terno, en que todos los actores pertinentes procuraban coordinar
su labor en relación con la situación en determinado país.
El nuevo planteamiento comprende nueve grupos, entre
ellos, protección y nutrición, y procura designar a un solo or-
ganismo encargado de coordinar la responsabilidad de las ac-
tividades de todos los actores que participan en el sector de la
actividad pertinente. Este “jefe de grupos” es responsable ante el
coordinador humanitario en cada país donde se aplica este plan-
teamiento, debiéndole presentar informes. A su vez, el coordina-
dor humanitario es responsable ante el Coordinador del Socorro
de Emergencia en relación con todas las respuestas humanitarias
sobre el terreno. De esta forma se vislumbra un cambio en la for-
ma de abordar y dar respuesta a las crisis humanitarias y se me-
jora la previsibilidad y la responsabilidad por parte de los agentes

de Naciones Unidas y los asociados humanitarios externos.
Lo anterior puede constatarse, en la Resolución aprobada
por la Asamblea General 60/124 de 8 de marzo de 2006 “Forta-
lecimiento de la coordinación de la asistencia humanitaria de
emergencia de las Naciones Unidas”, en la cual se reafirman los
preceptos concebidos en la Declaración de Hyogo y el Marco de
Acción de Hyogo, para 2005-2015: Aumento de la resiliencia de
las naciones y las comunidades ante los desastres aprobados en la
Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres, celebrada
en Kobe, Hyogo (Japón) del 18 al 22 de enero de 2005, donde se
exhorta a todos los gobiernos y a todas las partes en situaciones
complejas de emergencia humanitaria, en particular en los con-
flictos armados y después de éstos, de los países donde haya per-
sonal humanitario, a que de conformidad con las disposiciones
pertinentes del derecho internacional y la legislación nacional,
colaboren plenamente con las Naciones Unidas y demás organis-
mos humanitarios y organizaciones de asistencia humanitaria;
y garanticen el libre acceso de ese personal en condiciones de
seguridad, así como de sus suministros y equipo, a fin de que se
pueda cumplir con eficacia su misión de atender a la población
civil afectada, incluidos los refugiados y los desplazados inter-
nos. Al hablar de derecho internacional, nos referimos, para el
aparte, al Derecho Internacional Humanitario –DIH–, Derecho
Internacional de los Derechos Humanos –Didh–, y Derechos de
los Refugiados –DR– y desplazados internos.
El derecho internacional, reflejado en la voluntad de los Es-
tados plasmada en dicha resolución, reconoce que los principios
rectores aplicables al desplazamiento interno forzado, constitu-
yen un marco internacional importante para la protección de los
derechos de los desplazados internos, marco que se complemen-
ta con la necesidad de ajustar, por parte de los Estados, cada una
de sus legislaciones a aquellos parámetros.
Por otro lado, también en el Informe Anual del Represen-
tante del Secretario General sobre derechos humanos de los des-
plazados internos, presentado el 12 de enero de 2006 a la Comi-

sión de Derechos Humanos, se establece que los desplazados
internos, tienen derecho a gozar de la protección de todas las
garantías de los derechos humanos internacionales y del derecho
humanitario ratificados por el Estado de que se trate o que sean
aplicables en su territorio con arreglo al derecho consuetudina-
rio internacional. Derecho consuetudinario, que como afirma al
principio de este texto, conforma el ius cogens internacional u
orden público internacional que no puede dejar de involucrarse,
explícita o implícitamente en el ordenamiento nacional, ya que,
como igualmente se menciona, la obligación y responsabilidad
dentro de su jurisdicción corresponde a las autoridades nacio-
nales de quienes los desplazados internos tienen el derecho a
solicitar y recibir la protección y asistencia (principio rector 3),
protección y asistencia que se basan en las normas tanto nacio-
nales como internacionales.
El informe, en el punto 6, del punto I. “Protección de los
desplazados internos: Marco Conceptual”, afirma y recalca:
Que la protección no debía limitarse a asegurar la supervi-
vencia y la seguridad física de los desplazados internos, sino
que tiene que ver con todas las garantías pertinentes que les
brindan los derechos humanos internacionales y del derecho
humanitario. Por razones pragmáticas, estos derechos pue-
den dividirse en cuatro categorías, a saber: a) los derechos
relacionados con la integridad y la seguridad físicas (en par-
ticular, la protección del derecho a la vida y a estar protegido
frente a torturas y tratos crueles e inhumanos, agresiones,
violación, detención arbitraria, desapariciones, secuestros y
las amenazas conexas); b) derechos básicos relacionados con
las necesidades elementales para la subsistencia (por ejem-
plo, el derecho a la alimentación, el agua potable y la vivien-
da, y a disponer de ropa adecuada y de servicios de salud y
saneamiento apropiados); c) derechos relacionados con otras
necesidades de protección económicas, sociales y culturales
(por ejemplo, el derecho a trabajar, el derecho a la devolu-
ción o indemnización de los bienes perdidos, y el derecho a
tener acceso a la educación): d) derechos relacionados con

otras necesidades de protección civiles y políticas (por ejem-
plo, el derecho a la libertad religiosa y de expresión, a dispo-
ner de documentación personal, a la participación política, a
tener acceso a los tribunales, y el derecho a no ser discrimi-
nado por razón alguna). El Estado está obligado a: a) impedir
que ocurran o que se repitan violaciones de estos derechos;
b) atajarlas cuando estén ocurriendo para asegurar que sus
órganos y autoridades respeten los derechos de que se trata
o protejan a las víctimas contra violaciones por terceras par-
tes y c) garantizar la reparación y la plena rehabilitación si
han ocurrido. Sólo el pleno respeto de todos estos derechos
(o de todos estos conjuntos de derechos) podrá garantizar
una protección adecuada de los derechos humanos de los
desplazados internos.
Todos los derechos, anteriormente mencionados, se encuen-

tran enunciados en documentos internacionales, los cuales, si
bien tienen diferente alcance jurídico, deben igualmente obser-
varse por parte de los Estados, y en caso de violación o tentativa
de vulneración, surge responsabilidad a nivel nacional para los
actores que hayan cometido el acto ilícito, y responsabilidad in-
ternacional para el Estado, donde dichos actos tuvieron lugar.
Dentro del sistema regional americano de protección de los
derechos humanos, es la Corte Interamericana de derechos hu-
manos, a quien le compete el juzgamiento sobre la responsabi-
lidad del Estados, donde el ilícito haya ocurrido, siempre que
aquel sea parte dentro de su estatuto. Es dable aclarar, que si
bien existen sistemas de protección de los derechos humanos,
a escala mundial –Sistema de Naciones Unidas– y otros a nivel
regional, es en estos últimos, únicamente, donde se verifican
órganos dotados con facultades suficientes para imputar respon-
sabilidad internacional a los Estados y hacer el seguimiento de
la ejecución de sentencia.
Siguiendo con el análisis del Informe del Representante del
Secretario General sobre Derechos Humanos de los Desplazados
Internos, 2006, en el punto 7, se determina que:
Desde una perspectiva pragmática, y en armonía con las me-

jores prácticas en todo el mundo, se alienta a los gobiernos
nacionales a que adopten 12 medidas clave para cumplir su
responsabilidad16. Deben: a) Adoptar medidas eficaces para
prevenir el desplazamiento y reducir a un mínimo sus efec-
tos adversos; b) Reconocer la existencia del desplazamiento
interno cuando ocurra y concienciar a la población nacional
respecto del problema; c) Reunir datos sobre el número y las
condiciones de los desplazados internos; d) Apoyar la for-
mación de funcionarios públicos de todos los niveles sobre
los derechos de los desplazados internos; e) Crear un marco
jurídico para la defensa de los derechos de los desplazados
internos; f) Elaborar, sobre la base de dicha legislación, una
política o plan de acción nacional sobre el desplazamiento
interno; g) Designar a un coordinador institucional sobre los
desplazados internos; h) Alentar a las instituciones naciona-
les de derechos humanos, donde existen, a integrar el despla-
zamiento interno en su labor; i) Garantizar la participación
de los desplazados internos en la adopción de decisiones que
les conciernen; j) Apoyar soluciones duraderas basadas en
la libre elección de los desplazados internos interesados, en
particular la de regresar a sus hogares, la integración en el
lugar de desplazamiento o el reasentamiento en otra parte
del país; k) Asignar recursos adecuados al problema; l) Co-
operar con la comunidad internacional en la medida en que
la capacidad nacional lo permita.
Luego el punto 8, afirma que:

A los organismos de las Naciones Unidas, las ONG interna-
cionales y otras entidades internacionales pertinentes les ca-
be desempeñar un papel esencial de defensa de los derechos
de los desplazados. Además, pueden ayudar a los gobiernos
en sus esfuerzos por fortalecer la capacidad nacional para
16. Proyecto de la Brookings Institution – Universidad de Berna sobre Desplazamiento

Interno titulado: “Addressing internal displacement: a framework for national res-
ponsibility”, Washington D. C. 2005, adición 1 al presente informe. Pie de página
(3) citado en el Informe del Representante del Secretario General sobre derechos
humanos de los desplazados internos, Sr. Walter Kâlin, Pag. 5.
proteger los derechos de los desplazados internos. Cuando

los gobiernos carezcan de voluntad suficiente, las entidades
internacionales tendrán que participar más directamente en
la protección de los derechos de los desplazados, pero for-
taleciendo, y no sustituyendo, la responsabilidad nacional.
Como se destacara en la política del Comité Permanente en-
tre Organismos sobre los desplazados internos, las activida-
des de protección de los agentes internacionales pueden ser
de respuesta (“toda actividad emprendida contra un cuadro
emergente o existente de violaciones y destinada a impedir
que vuelva a ocurrir, ponerle fin y/o paliar sus efectos inme-
diatos”); correctivas (“toda actividad destinada a restaurar la
dignidad de las personas y a garantizar que, después de un
cuadro sistemático de violaciones, se den las condiciones de
vida adecuadas gracias a medidas de rehabilitación, restitu-
ción, indemnización y reparación”); y para la creación de un
entorno (“toda actividad destinada a crear y/o consolidar un
entorno –político, social, cultural, institucional, económico
y jurídico– propicio para el pleno respeto de los derechos
del individuo”)17. Desde la perspectiva de los derechos, es
importante recalcar que las actividades de protección de
los agentes internacionales no deben limitarse a satisfacer
estrictamente las necesidades de supervivencia básicas de
los desplazados internos, sino que deben abarcar todas las
garantías contenidas en las cuatro categorías de derechos
reseñadas. En otras palabras, lo que hace falta es un enfoque
de la acción humanitaria basada en los derechos. (Cursiva y
negrita son nuestras).
Con ello se hace visible, tanto en conferencias, declaracio-

nes, como en actos emanados de autoridades de Naciones Uni-
das, que la intención de la comunidad internacional, a través de
aquel órgano, es la de ahondar en esfuerzos conjuntos encamina-
dos a satisfacer plena y eficazmente las situaciones humanitarias
17. Implementing the collaborative response, Pag. 44. Pie de página (4) citado en el
Informe del Representante del Secretario General sobre derechos humanos de los
desplazados internos, Sr. Walter Kâlin, Pag. 6.
complejas, haciéndose necesario, aún, que esa voluntad colecti-

va, con eco en la formulación de las políticas internacionales, se
baje al nivel nacional y se refleje en directivas concretas guber-
namentales. Para ello el representante ha comenzado la tarea de
elaborar un manual, el cual se estima quedará concluido para
principios de 2007, para legisladores y autoridades encargadas
de formular políticas a ese nivel para que las mismas no sólo
apliquen a los intereses locales, sino que se coordinen con el sis-
tema mundial de protección y de conformidad con los principios
rectores aplicables a los desplazamientos internos forzados.
De esta manera, se afianza la idea de concretar con la in-
tervención de todos los actores, los cambios previstos para el
sistema humanitario de atención en situaciones complejas de
emergencia.
EL CONTEXTO DE LA GESTIÓN
DE CONFLICTOS INTERNOS
Tensiones y dilemas de la cooperación internacional
para la ayuda humanitaria en conflictos internos
Después de 40 años de conflicto armado interno en Colom-

bia, la referencia a tal hecho de la realidad social y política co-
lombiana ha terminado por constituirse en una condición con-
sustancial de la configuración de esta nación. Más allá de tal
expresión el conflicto interno ha terminado por asumirse como
meta relato, en donde la violencia política es la manifestación
principal como causa o como consecuencia de todo.
La invitación es a que se haga el necesario reconocimiento
de que el conflicto interno de hoy, el de los 90 y el de los 70 no ha
sido uno solo o el mismo; y en el nuevo ordenamiento mundial,
apenas si podemos explicarlo por las razones exclusivamente in-
ternas, sean estas de carácter estructural o coyuntural.
Nos referimos al hecho de que en estas cuatro décadas el
conflicto armado interno en Colombia es parte de los cambios
en la geopolítica global, los actores en contienda han sido contra-
parte en la circulación de los discursos que dominan la agenda
política mundial y son usados como justificaciones; y al tiem-
po, nuestro conflicto es referencia permanente del surgimiento,
la evolución, las manifestaciones, las soluciones y los recrude-
cimientos de este tipo de conflictos en la llamada comunidad
internacional, que a su vez, se ha implicado y ha influenciado

en las características propias del conflicto armado interno en
Colombia. Todo ello a la luz del humanitarismo contemporáneo
y desde él, con las corrientes de recursos humanos, técnicos y
financieros del sistema de cooperación internacional.
Una referencia general al paradigma del humanitarismo es
necesaria, pues este discurso es pieza angular en la gestión de los
conflictos contemporáneos, fundamentalmente porque la acción
humanitaria moderna, si moderno puede llamarse a algo que
data de mediados del siglo XIX, tiene su origen precisamente en
la convicción de que incluso las guerras tienen que tener límites
y unas ciertas consideraciones de “humanidad”.
En la etapa actual de la mundialización, podríamos afirmar
que el humanitarismo se debate entre la interdependencia y el
reconocimiento de la complejidad creciente en el contexto nacio-
nal e internacional, razón por la cual se generan las dificultades
cuando se trata de abordar la gestión de los llamados conflictos
internos en el actual orden mundial.
Los conflictos internos

en la nueva geopolítica global
Los conflictos internos como categoría de análisis son una
expresión de posguerra (segunda guerra mundial), que en la his-
toria más reciente son llamadas “emergencias complejas”18. Este
tipo de manifestaciones, contrario a las aspiraciones de la cons-
titución de Naciones Unidas, distan de favorecer la idea de la
consolidación del proyecto de paz global. De hecho, este tipo de
fenómenos ha aumentado de cinco por año en la década de los
años ochenta, a más de 40 en la actualidad.
Este incremento no sólo manifiesta la creciente complejidad
en la gestión de la paz y de la guerra (las Naciones Unidas para el
período de tiempo en referencia, han tenido que realizar 64 llama-
18. Para el caso, referirse a la definición que al respecto plantea la OPS/OMS.

mientos para recaudar 11.000 millones de dólares para programas

de socorro, obteniendo 7.000 millones) (Fisas, 2004:65), sino tam-
bién algún sentido de crisis y obligatoria transición de la comuni-
dad internacional en su participación en tales tipos de conflictos.
Una posible explicación a esta situación se deriva de la tran-
sición de conflictos de primera generación (interestatales o in-
ternacionales) y conflictos de segunda generación (internos o
intestinos) que tiene como frontera el fin del bipolarismo y el
paso al unipolarismo cuando lo que se auspiciaba era una idea
de lo multilateral-multipolar. Esto también comporta un cambio
en la visión y respuesta de USA y de la comunidad internacional
(Naciones Unidas, Comunidad Europea, Otan) a la explosión y
difusión de este tipo de conflictos. Mientras USA responde con
la estrategia intervencionista de “baja intensidad”, la comunidad
internacional intenta responder con las “operaciones de manteni-
miento de la paz” (Peace Keeping Operations, PKO), que suponen
un acuerdo mínimo entre las partes en contienda.
Es como si la comunidad internacional (ONU) hubiese lo-
grado evitar una tercera guerra Mundial entendida como con-
flicto de primera generación, pero no hubiese logrado evitar una
conflagración del mundo en una galaxia de focos de conflictos
internos (de segunda generación) que hoy suman 43 en todo el
planeta y no pocos de ellos con intervenciones externas. ¿Hay un
derecho-deber de la comunidad internacional para intervenir?
¿En cuáles casos? ¿En qué condiciones? ¿Es el humanitarismo la
cara limpia del nuevo intervencionismo?
Este hecho pone de manifiesto lo que Alessandro Dal Lago
(Gergalli y Rivera, 2005:27) define “(...) como una ilusión. Según
una tosca aunque significativa valoración, el número de víctimas
causadas en el mundo entero por conflictos posteriores a 1945 es
muy superior al causado por la primera guerra mundial”.
Continuado con Dal Lago:
En todo caso la ilusión del pacifismo europeo terminó inme-
diatamente después de 1989. Primero la latente desintegra-
ción de la federación Yugoeslava desembocó en una serie
de conflictos armados que involucraron a los Balcanes en su

totalidad. A continuación varias coaliciones guiadas por Es-
tados Unidos han intervenido en diversas partes del mundo
en nombre de la legalidad internacional (Kuwait, 1991), de
la humanidad (Kosovo, 1999), de la libertad duradera (Afga-
nistán, 2001), de la lucha contra el terrorismo (Irak, 2003).
El estado de guerra perdura desde hace ya 15 años y, sobre
todo, parece destinado a continuar por tiempo indefinido.
Pero solamente hasta los ataques del 11 de septiembre de
2001 amplios sectores de la opinión pública occidental se
han dado cuenta de que la guerra, aunque sea con un nuevo
formato, ha reaparecido en el horizonte de la vida cotidiana.
Lo que se evidencia es que la doctrina de la seguridad nacio-

nal (como un asunto de fuero interno de los Estados para el pe-
ríodo de guerra fría y posterior) se consolida y magnifica, ahora
con la idea de que la seguridad nacional es un asunto de geopo-
lítica global y que la “lucha contra el terrorismo” no reconoce
fronteras y difícilmente soberanías.
En este sentido Dal Lago (Bergalli y Rivera, 2005:29), precisa que:
La presencia de la guerra en nuestras vidas no se limita al
espectro del terrorismo. Antes bien, la misma produce una
movilización que, lejos de constituir un estado de excep-
ción, reorienta establemente nuestros hábitos, es decir, las
normas en que se desarrolla ordinariamente la vida social.
Algunos de estos cambios están a la vista de todos y se pue-
den sintetizar con la formula del primado de la seguridad:
El primado de la seguridad significa en última instancia la
militarización del control social, la gestión en términos mi-
litares (o incluso bélicos) de las amenazas a las sociedades
occidentales que provienen del exterior (infiltraciones te-
rroristas) o del interior (células terroristas durmientes). La
militarización del control comporta dos consecuencias: La
primera es que ciertas categorías de humanos, por ser sos-
pechosas de connivencia con el enemigo, son despojados de
las garantías jurídicas sobre las que Occidente ha construido
su propia representación de cuna del derecho. La segunda es
la creación de un estado de acusación virtual y real de estos
grupos humanos.
Esta referencia a la nueva doctrina de la geopolítica global (de-

finida por quienes se configuran como enunciantes de ella, Estados
Unidos y Europa) le imprime un nuevo escenario a los distintos
conflictos armados vigentes en el mundo, en general, pero muy
particularmente, al conflicto armado interno, dado que Colombia
fue el primer país latinoamericano en comprometerse abierta y
directamente en la nueva lógica omnicomprensiva de esta etapa
de la globalización, esto es la de la lucha contra el terrorismo.
¿Qué es pues lo que cambia, lo qué se mantiene, lo qué se
visibiliza y lo qué no, en la relación interdependiente entre la
agenda política global y el conflicto armado interno? Lo primero,
es el tipo de guerra interna que vive Colombia. Privilegiaremos
una mirada más reciente y coyuntural del fenómeno, pues con
Pecaut (2001:10), creemos que “al cabo de un cierto tiempo ya no
tiene sentido referirse a un contexto inicial. Los fenómenos de
violencia producen un nuevo contexto”.
En ese mismo sentido Maldonado (2003:232) plantea que:
Una cosa es explicar el origen de un fenómeno y otra muy
distinta es el desarrollo o evolución de dicho comportamien-
to o fenómeno. La historia de los fenómenos no coincide
con su origen y, generalmente, tiene una lógica que, no
indiferente al origen, opera de manera diferente o propia.
Precisamente por esto, los análisis basados en la causalidad
–multicausalidad– son siempre limitados y reduccionistas.
Es claro que el discurso institucional defiende la idea que

Colombia no está en guerra, pero al mismo tiempo no puede
asegurar que estamos en paz, y que la pacificación vía la des-
movilización de combatientes suponga el logro de la paz. En ese
sentido, Maldonado (2003:233), nos recuerda que Colombia es un
excelente ejemplo para discutir el concepto de conflicto, guerra,
revolución, y demás, y con ello, el tipo de relaciones existentes
entre el derecho internacional de los conflictos armados, el de-
recho internacional humanitario, y el derecho internacional de
los derechos humanos. Ya ha quedado suficientemente expuesto
gracias a la obra de Santos (1998), que en el mundo contemporá-
neo no existe una sola racionalidad jurídica, que por el contrario,

existen varias formas de racionalidad que en su relación definen
el tipo de Estado, de sociedad y de mundo en curso.
Para no detenernos en el enorme acervo académico que ha ge-
nerado toda suerte de taxonomías, descripciones y aproximaciones
explicativas al conflicto armado interno en Colombia19; nos referi-
remos a dos momentos que prefiguran la mutación más importante
del caso Colombiano: El primer período, entre los años cincuenta
y principios de los años ochenta, es el tipo de manifestaciones
acaecidas en el marco de la guerra dentro del Estado-nación, en
donde el conflicto pasó de movimientos de resistencia campesina,
a movimientos revolucionarios en busca de la toma del poder hasta
llegar a la guerra de guerrillas cuyas manifestaciones dependían
del horizonte de georreferenciación donde se estudiasen. Es en
este período en que la categoría de conflicto interno se ajusta más
a la realidad social concreta que describe. Es innegable el hecho
de que varios hitos en la historia de las relaciones entre Estados
Unidos y Latinoamérica (con la revolución cubana como uno de
los más emblemáticos ejemplos) ejercieron poderosa influencia
en la dinámica interna del fenómeno.
El segundo momento, de mediados de los ochenta hasta
nuestros días, es el del conflicto armado en el contexto de la glo-
balización. Maldonado (2003:234), denomina este nuevo escena-
rio como nueva guerra, una guerra que ni se funda ni consiste en
los marcos estrictos del Estado nación; que no se explica única
ni exclusivamente, por los motivos que le dieron origen en la
década de los años cincuenta y sesenta del siglo pasado, y que
encuentra razones tanto en la geopolítica internacional, como en
los factores sociales de tipo local, regional y nacional.
Esta nueva guerra se complejiza y degrada durante los tres
últimos períodos de gobierno, entre 1994 y 2006. Las razones de
ello se explican por el entrecruzamiento de los nuevos compor-
tamientos de los actores en conflicto (fuerzas militares estatales,
19. Para el caso ver los trabajos del Cinep y del Iepri.
fuerzas militares paraestatales, fuerzas militares insurgentes,

ejércitos al servicio de narcotraficantes) y las fuerzas internacio-
nales de comercio legal e ilegal y de la política formal frente a la
geopolítica real.
De la última categoría, podemos decir que la política formal ha
pasado: Por el lado colombiano, de una resistencia a toda partici-
pación internacional en la situación interna, a solicitar de manera
reiterada la cooperación de la comunidad internacional; mientras
que por el lado internacional, va de pasar por alto el conjunto de
violaciones producto de la violencia sistemática, acumulada y
generalizada en Colombia, a incluir este caso entre las tres crisis
humanitarias de mayor envergadura en el mundo actual.
Adicionalmente, dentro de esta nueva geopolítica, el caso
colombiano con sus actores en contienda, se consideran como
uno de los nodos de la lucha sin frontera contra el terrorismo
global, que paradójicamente sólo tiene expresiones concretas en
el ámbito local.
Con todo lo dicho, el conflicto armado en Colombia, se suma
a la ya desafortunada lista de conflictos que se consideran confi-
nados en las fronteras nacionales y que se caracterizan por sus
manifestaciones irregulares o mejor emergentes. Esta condición,
la del desarrollo interior, no deja explicar las deferencias dramá-
ticas de unos, frente a otros.
De esta forma, la complejidad y la emergencia permanen-
te de este tipo de conflictos, genera un comportamiento de la
comunidad internacional de modo pendular, en donde en una
dirección la invisibilización, la desatención o la cohonestación
dominan la mirada internacional; mientras que en la otra, el in-
tervencionismo de corte militarista (de manera general) se vuel-
ve la única respuesta concebible.
En su memoria anual, el Secretario General de Naciones Uni-
das, explicaba a finales de 1996, que las crisis humanitarias de la
actualidad se caracterizaban por una enorme complejidad y por
tener que hacer frente a problemas o a cuestiones que hoy han
adquirido una dimensión incomparable con las crisis del pasado,
y citaba como ejemplo de ello cinco problemas: Las negociacio-

nes para tener acceso a las poblaciones afectadas, la salvaguardia
de la neutralidad de la asistencia humanitaria, la proliferación
de minas antipersonal, la atención las personas desplazadas, y
conseguir que las necesidades humanas queden exceptuadas del
régimen de sanciones (Fisas, 2004:66).
Esta discusión no trascendería la necesaria elucubración
académica, si los efectos de tales dinámicas no fuesen tan palpa-
bles en las experiencias concretas de gestión de dichos conflictos
y sus correspondientes crisis humanitarias. Es en este punto, el
de la gestión de conflictos, visto desde el humanitarismo contem-
poráneo y de la protección de víctimas de la violencia, es donde
concentraremos la atención subsecuentemente.
Crisis humanitarias
y gestión de conflictos
En un mundo donde la guerra y la crueldad de muchas de
sus prácticas tienen mayor prevalencia que nunca, es apenas
necesario preguntar ¿qué papel está jugando el humanitarismo
contemporáneo en la gestión de los conflictos que más aportan
víctimas y violaciones a los principios y derechos que las co-
rrientes humanitaristas defienden?
El Dr. Jean-Hervé Bradol, presidente de Médicos Sin Fron-
teras, invita a las organizaciones humanitaristas a cuestionar la
representación de ese ideal de mundo equilibrado y pacífico, al
confrontarlo frente al sufrimiento del que son testigos, sin dejar
de reflexionar sobre la eficacia de sus propias acciones.
Bradol se pregunta:
¿Hasta qué punto resulta beneficioso para las poblaciones
sometidas a actos de violencia masiva, la proliferación de las
llamadas guerras justas y el entusiasmo que en estos últimos
tiempos suscitan los valores éticos y morales? más allá del
discurso del «derecho de ingerencia» y de la lucha contra el
«Mal», en realidad ¿cuál ha sido la verdadera reacción in-
ternacional ante las más serias crisis humanitarias de los

últimos cinco años? (Weissman, 2004:19)20.
Las preguntas tienen especial relevancia después de muchas

y connotadas experiencias de cooperación internacional en crisis
humanitarias, dentro de las ya mencionadas emergencias comple-
jas. Experiencias que en muchos de los casos, no dejan un balance
favorable en términos de la defensa y protección de los millones
de víctimas de conflictos como los de África subsahariana, los Bal-
canes, Asia continental y oceánica y, por supuesto, Colombia.
El balance no es positivo, en el sentido que Jean-Hervé Bra-
dol plantea, cuando se refiere a que la ayuda humanitaria se
ocupa en primer lugar de aquellos cuyo derecho a la vida topa
con la indiferencia o la hostilidad de otros; se ocupa de aquellos
a quienes se les roba la vida mediante la violencia o privaciones
extremas. En consecuencia, si la acción humanitaria quiere ser
coherente inevitablemente chocará con el orden establecido, en
la medida que ésta pone de manifiesto la necesidad de trascen-
der el análisis de las necesidades materiales y desvela procesos
discriminatorios que causan víctimas y que impiden la puesta
en marcha de mecanismos eficaces de protección y de asistencia
(Weissman, 2004:21).
Claro está que lo anterior se encuentra apenas a modo de
declaración o aspiración, pues, la humanización de los conflic-
tos no se acompaña de su correlato, la exigibilidad de justicia y
restitución de las víctimas, procesos en el cual se produce una
auténtica devaluación de conceptos y valores para que el consu-
midor compasivo se sienta satisfecho y realizado con este nivel
emocional, sin exigir justicia ni buscar mayor conocimiento de
cuanto ocurre, ni distinguir entre el significado de una guerra y
una catástrofe natural (Fisas, 2004:79).
20. Esta pregunta resalta la preocupación frente al débil ejercicio en la práctica de las
recomendaciones de la Constitución mundial (Carta de San Francisco o Carta Na-
ciones Unidas) que prohíbe el uso de la fuerza para dirimir las controversias entre
Estados (art. 2.4) y que ya en el 1928 el Pacto Brian Kellog decretaba la renuncia a
la guerra.
Brauman (1993:160) describe este travestismo de conceptos

de la siguiente manera:
La solidaridad en substituida por Compasión sin exigencia de justicia
La información en substituida por Comunicación [mediática]
La política en substituida por Retórica
El conocimiento en substituido por Emoción
La Verdad en substituida por La imagen en directo
Más allá de estos llamados de atención, lo que se está po-

niendo en juego es el peso y valor político de la ayuda huma-
nitaria. En estos términos de denuncia de despolitización de lo
humanitario se manifestó Sadako Ogata21, al señalar que:
Los esfuerzos humanitarios no deben contribuir a retrasar e
incluso a reemplazar las negociación política. Por otra parte,
no deben ser utilizados como instrumento para conseguir
objetivos militares o políticos. Sin embargo, las institucio-
nes humanitarias son manipuladas y chantajeadas cada vez
más, y la ayuda que proporcionan es objeto de abuso por las
partes en conflicto para la obtención de sus propios fines no
humanitarios (Fisas, 2004:83).
En un período reciente se ha dado la recuperación del acti-
vismo humanitario internacional tras las crisis de desatención y
sus efectos en conflictos como el de Argelia, Colombia, Cheche-
nia y República del Congo. Dicha desatención surgió de no con-
siderar como cuestión política del orden internacional a la vio-
lencia padecida por dichas poblaciones, en donde las partes en
combate podían desplegarse sin restricciones al uso de la fuerza
ni por el sacrificio de no combatientes.
Lo que se pone de plano en cuestión, es nuestra capacidad
como sociedad para garantizar el respeto a los no combatientes,
para hacer llegar la ayuda de manera efectiva a quien lo necesita
21. Alta Comisionada de las naciones Unidas para los Refugiados, en la conferencia
internacional para la protección de víctimas de la guerra. Ginebra, 31 de agosto de
1993.
y para evitar que la ayuda internacional se pueda desviar bajo la

influencia del poderes locales, que mediante la violencia impo-
nen el destino y los beneficiarios de la ayuda.
Brauman (1995:108) clasifica las intervenciones humanita-
rias de los últimos años en dos categorías: Las intervenciones
breves con objetivos limitados (Irak y Ruanda) y las interven-
ciones largas con objetivos difusos (Bosnia) Esta última, muy
apropiada para describir el caso colombiano.
Por su lado Chemillier-Gendreau y Salamé, citados por Fabri-
ce Weissman en su obra In the shadow of just wars, han señalado
tres grandes contradicciones del intervencionismo humanitario,
de las que se deducen algunas líneas de salida:
a. Después de la tormenta (y de la ayuda), las situaciones sus-
citadas por causas profundas, de carácter estructural, reapa-
recen con toda crudeza.
b. El intervencionismo humanitario es selectivo, no sólo por los
países en que se interviene, sino también por la temporalidad
del interés.
c. La acción humanitaria comienza como producto de un inte-
rés protagónico para un país (en muchos de los casos para
los intereses de Estados Unidos) y posteriormente entra el
resto de la comunidad internacional de la mano del Sistema
de Naciones Unidas.
Lo que supone, el primer caso, es la necesidad de vincular-
se a la solución de los problemas de fondo y no apenas tratar lo
sintomático. Para el segundo caso, el reto radica en superar este
modo de discriminación e invisibilización, para entrar a recono-
cer, a tiempo, todas las situaciones de crisis humanitaria dado
que algo en común a todas es que cada aplazamiento y negación
del acompañamiento humanitario es una garantía del aumento
exponencial de víctimas.
Y, la tercera contradicción, podría superarse si se entiende
que toda crisis humanitaria requiere compromiso y administra-
ción con criterios de colectividad y corresponsabilidad de todas
las partes interesadas.
En síntesis, la crisis de las intervenciones con propósitos hu-

manitarios, atraviesa por la necesaria resistencia y lucha contra
la multitud de engranajes, que según Jean-Hervé Bradol, tam-
bién referenciado por Fabrice Weissman, en la obra antes señala-
da, impiden que cientos de miles de personas cada año reciban la
ayuda que necesita para salvar sus vidas. Entre esos engranajes
tenemos: El económico, el acceso a los fondos públicos para las
agencias de ayuda; el ideológico, la atracción de una hipotética
moral universal; el burocrático, la defensa de los intereses crea-
dos y la subcultura de los sistemas de ayuda.
Es indudable reconocer que tanto la ayuda humanitaria de
emergencia, como la ayuda al desarrollo son necesarias en de-
terminados momentos para las sociedades que se ven envueltas
en algún tipo de crisis. Pero tanto la una como la otra no son, ni
pueden ser, más que eso, ayudas, complementos a otros esfuer-
zos políticos, económicos y sociales y, especialmente, a aquellos
que se producen al interior de las sociedades afectadas. La ayuda
de emergencia siendo necesaria, no puede alterar el rumbo fun-
damental de un conflicto, como la ayuda al desarrollo no podrá
nunca suplir las medidas estructurales que tienen la capacidad
de terminar con el subdesarrollo y la miseria (Fisas, 2004:98).
En palabras de Brauman (1993:17):
La ayuda humanitaria no tiene como intención transformar
una sociedad, sino ayudar a sus miembros a atravesar un pe-
ríodo de crisis, o dicho de otra forma, de ruptura de un equi-
librio anterior. La acción humanitaria es aquella que tiene
como objetivo preservar la vida en el respeto a la dignidad, y
restaurar en el ser humano su capacidad de elección.
Asimismo, Fisas (2004) recuerda que la acción humanitaria

no es nada sin acción política y sin una idea de justicia.
La ayuda humanitaria en Colombia

Para el caso colombiano, en particular, y como lo establece,
Socorro Ramírez (2004), en su obra Intervención en conflictos inter-
nos, la presencia de Naciones Unidas y de entidades humanitarias

ha crecido también en la medida en que aumentan los desplaza-
mientos de población, tanto internos como hacia las fronteras.
A mediados de 1997, el gobierno de Colombia solicita a Acnur
asesorar las instituciones nacionales encargadas de atender a la
población desplazada para lo cual le pide que se estableciera en
el país. Con el consentimiento del Secretario General de Naciones
Unidas, Acnur respondió favorablemente la solicitud, abriendo,
en junio de 1998, una oficina en Bogotá y en enero de 1999 se
acuerda su marco de acción con el gobierno nacional. Este acuerdo
establece que las actividades de Acnur consisten en asesorar a las
agencias del Estado y a las entidades no gubernamentales dedica-
das a atender desplazados, proporcionando cooperación técnica
en relación con las diversas fases del desplazamiento, incluyendo
la prevención y la búsqueda de soluciones más duraderas, desa-
rrollar actividades para fomentar la cooperación internacional y
coordinar las diversas iniciativas nacionales e internacionales a
favor de la población desplazada (Ramírez, 2004:314).
En su obra Ramírez clasifica en dos grandes dimensiones
las modalidades de presencia de Naciones Unidas en el territorio
colombiano. Por una parte, están las organizaciones relacionadas
con el derecho internacional humanitario, asistencia humanita-
ria, como el Comité Internacional de la Cruz Roja –Cicr–22; por
otra, se encuentran las entidades relacionadas con los derechos
humanos y los buenos oficios, a través de la Oficina del Alto Co-
misionado y del Delegado del Secretario General de la ONU.
A las anteriores, se suman otras entidades de Naciones Uni-
das las cuales vienen desarrollando importantes labores humani-
tarias en Colombia. Así el Programa Mundial de Alimentos, aler-
tando a la comunidad internacional por la insuficiencia de ayuda
alimentaria para los desplazados en Colombia23, suscribió el 29
22. Desde el año 1997, el Cicr viene desempeñando una labor humanitaria intensa en
el país (Ramírez, 2004:311).
23. “La Organización de Naciones Unidas advierte”, en El Tiempo, 14 de diciembre de
2000.
de abril de 1969, como agencia del Sistema de Naciones Unidas,

un Acuerdo básico con el gobierno de Colombia, a fin de ofrecer
un acceso permanente de alimentos a todas las personas en si-
tuación de vulnerabilidad, enfocándose más particularmente a la
población desplazada por la violencia. Por su parte el gobierno
colombiano, por Ley 2424 de 1959 aplica el Régimen Especial so-
bre Convenios o Contratos sobre Asistencia Técnica en el país,
pudiendo conforme al art. 1º:
El gobierno nacional celebrar contratos o convenios con los
representantes, debidamente autorizados, de organismos
o agencias especializadas internacionales o con entidades
públicas o privadas nacionales, extranjeras o de carácter in-
ternacional, con el fin específico de asegurar el aprovecha-
miento o la prestación de asistencia técnica o el suministro
de elementos u otras facilidades requeridas para la formula-
ción o ejecución de planes y programas de desarrollo econó-
mico, social, sanitario, cultural y otras materias conexas.
Esta ley, presenta la posibilidad de que el gobierno colom-

biano, cuando lo estime conveniente, pueda solicitar a las agen-
cias técnicas del Sistema de Naciones Unidas su presencia en el
país, e invitarlas a negociar estrategias tendientes a respaldar la
rehabilitación social y económica de las víctimas afectadas por
la violencia; como así también a ahondar en aquellos esfuerzos
conjuntos encaminados a afrontar satisfactoriamente la situa-
ción humanitaria compleja que vive el país. Con ello se abre la
puerta para que aquel sistema de carácter mundial, que en estos
últimos puntos se vino desarrollando, tenga presencia y se haga
visible en lo local.
24. Dicha ley fue declarada exequible por sentencia de la corte suprema de justicia el
3 de julio de 1975.
POLÍTICA DE ATENCIÓN
A LA POBLACIÓN DESPLAZADA
POR LA VIOLENCIA:
Caso Cartagena De Indias
2005-2006
Con el objetivo de aproximarnos a la comprensión del des-

plazamiento forzado como problema público se hace una lectura
del fenómeno desde la respuesta que el Estado colombiano ha
formulado. Se tendrá en cuenta la organización del Sistema Na-
cional de Atención Integral a la Población Desplazada –Snaipd– y la
forma en que se implementa localmente, esto desde la situación
particular del Distrito Turístico de la Ciudad de Cartagena de In-
dias durante el período 2001-2006.
La información utilizada para el presente análisis deviene,
para el aspecto nacional, de la lectura interpretativa de docu-
mentos de carácter normativo, legal y administrativo acerca del
desplazamiento forzado en Colombia, y para el local, de la reali-
zación de tres grupos focales −realizados uno con entidades gu-
bernamentales y otros dos con organizaciones no gubernamenta-
les nacionales e internacionales–, la exploración mediante entre-
vistas institucionales con funcionarios del Snaipd y la solicitud
de derechos de petición a las entidades sobre líneas de acción y
resultados de gestión.
La primera parte introduce al tema con una pequeña discu-

sión alrededor de la relación entre el concepto de política pública
y el desplazamiento forzado por la violencia; la segunda, elabora
una aproximación a la política desde el nivel central, abordando
disposiciones básicas del Snaipd y del Plan Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada –Pnaipd–, señalando los dere-
chos que fundamentan la estrategia de intervención, los indica-
dores formulados para hacer el seguimiento y los aportes de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional para la evaluación de
lo ejecutado, el control político de los órganos administrativos
y la enunciación de modificaciones requeridas; la tercera, ha-
ce mención a la implementación de la política en el Distrito de
Cartagena mediante un recorrido por los planes de desarrollo, la
oferta institucional y los resultados del diagnóstico institucional
para diseñar el plan de acción local; y la última, esboza unas
líneas de reflexión.
Preliminares
El desplazamiento forzado, como uno de los efectos del con-
flicto armado y como categoría transnacional, es un problema so-
cial que desde la década de los noventas obtuvo reconocimientos
jurídicos a nivel nacional e internacional. El incremento de los
desplazamientos masivos en el país, el movimiento en pro de los
derechos humanos por parte de ONG nacionales e internaciona-
les, el aporte generado por el Instituto Interamericano de Derechos
humanos y la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados
−Acnur– a partir de los análisis y las reivindicaciones del poscon-
flicto en países centroamericanos, y el nombramiento de un re-
25. Desde esa figura se realizó un estudio que analizó las normas y experiencias de
atención al desplazamiento forzado en las zonas del mundo que son afectadas por
dicho flagelo –Colombia estaba incluida–. En 1998 fueron aprobados por la Asam-
blea de las Naciones Unidas los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos,
documento que hace parte del bloque de constitucionalidad según la Sentencia
T-327 de 2001.
presentante del Secretario General de las Naciones Unidas para

atender particularmente el asunto del desplazamiento forzado25
fueron parte del escenario que contribuyó a la sensibilización so-
cial del desplazamiento forzado y motivó el desarrollo político26.
Desde el orden nacional se adoptan como pautas de inter-
vención estatal 1) la inclusión de los afectados como beneficia-
rios del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desas-
tres27; 2) la atención de la población desplazada como víctimas
de atentados terroristas28; 3) el diseño de una línea programática
específica para atender el flagelo como implementación de una
política social29; 4) el establecimiento del Snaipd30; y 5) la ga-
rantía de reparación de los derechos vulnerados a las víctimas
del conflicto armado en el contexto de reconciliación nacional31.
Cada una de ellas, hace referencia a responsabilidades estatales
e institucionales frente al desplazamiento interno forzado y for-
mula procedimientos para acceder a proyectos sociales que en
26. Como eventos se resalta el Primer Congreso de Damnificados por la Guerra Sucia
en 1989; la Misión del Consejo Internacional de Agencias Voluntarias y la publica-
ción de su informe en 1991; el Seminario Foro Nacional sobre el Desplazamiento
Interno en Colombia cuyas memorias se publican en 1992; la Consulta del Conse-
jo Internacional de Agencias Voluntarias sobre desplazamiento interno y refugio
en la Región Andina en 1993; la Misión in situ de Asistencia Técnica sobre Des-
plazamiento Interno en Colombia realizada en Lima en 1993 y solicitada por la
Consejería Presidencial para los Derechos Humanos del gobierno colombiano. En
ese último informe se registra la definición de desplazado aprobada en la Reunión
Técnica de la Consulta Permanente sobre Desplazamiento Interno en las Amé-
ricas; el Seminario sobre Políticas Integrales para el Desplazamiento Interno en
Colombia en 1994. Datos citados en el texto cooperación internacional y Desplaza-
miento Forzado en Colombia realizado en un trabajo asociado entre la Corporación
Alianza Caribe, la Fundación Antonio Restrepo Barco y el Centro de Pensamiento
Estratégico Internacional, bajo la coordinación académica de Flor Edilma Osorio
Pérez.
27. Según el decreto 976 de 1997 en el artículo 1, el fenómeno social del desplazamien-
to masivo de la población civil, por causas de violencia en sus distintas manifesta-
ciones se entiende de naturaleza similar a desastres y calamidades. Esto para los
efectos de la aplicación del artículo 70 del Decreto-Ley 919 de 1989, en donde se
crea el Fondo Nacional de Calamidades.
28. Ley 104 de 1993, derogada por la Ley 418 de 1997. Se complementa que en la
administración de César Gaviria 1990-1994, la responsabilidad de brindar ayuda
unos casos proveen bienes y servicios coyunturales y específicos

para los afectados, que en unos estimulan procesos de desarrollo
local y recomposición de la estructura social y en otros inciden
en la dinámica del conflicto político mediante la aclaración y
visibilidad de los hechos de violencia que impulsan al éxodo in-
terno, la sanción penal del delito de desplazamiento forzado y
la compensación material, moral y simbólica por los daños y
pérdidas ocasionadas.
Esta respuesta heterogénea que viene construyendo la esfe-
ra gubernamental da cuenta de un devenir político que redimen-
siona la política social diferencial y los efectos del conflicto ar-
mado: Los afectados han pasado de ser población vulnerable por
ser damnificados de una emergencia social producto de ataques
o amenazas violentas, por no tener satisfechas las necesidades
básicas ni acceso a renta, por tener el estatus de desplazado forza-
do y por ser víctima del conflicto armado. Es así como la política
pública, enmarcada legalmente en el Snaipd, que responde al
reconocimiento del desplazamiento forzado como una situación
socialmente problemática y que propicia una atención integral,
se inserta en un escenario en donde se articulan los principios de
administración entorno a la satisfacción de necesidades básicas
y al desarrollo social con eventos de violación masiva a los dere-
chos humanos por causa del conflicto armado interno.
humanitaria y de asegurar el retorno se le asignaba al gobierno territorial como

parte de la estrategia nacional contra la violencia.
29. Documento Conpes 2804, 13 de septiembre de 1995:1: “El documento desarrolla
los lineamientos que la política del Salto Social enuncia con relación a la atención
integral a la población desplazada por la violencia. Por tanto, el documento hace
parte de la estrategia social del gobierno y de su política de promoción y protec-
ción de los derechos humanos, presentada en el Plan Nacional de Desarrollo y
de Inversiones 1995-1998”. Se destaca que en ese período presidencial, a cargo de
Ernesto Samper, se reciben constantes presiones internacionales debido a infrac-
ciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, en el
marco de una crisis de legitimidad por la presunción de alianzas del Gobierno con
el narcotráfico.
30. Ley 387 de 1997.
31. Ley 975 de 2005.
Política pública
Detengámonos brevemente en las circunstancias que ro-
dean la atención gubernamental a un problema social. La política
pública es entendida como:
El conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones
del régimen político frente a situaciones socialmente pro-
blemáticas, que buscan la resolución de las mismas o (por lo
menos)32 llevarlas a niveles manejables (Vargas, 2001:57).
Esta definición permite entender que en la toma de deci-

siones sobre un problema se involucran simultánea o secuen-
cialmente varias instituciones estatales y se busca motivar un
cambio en la situación del problema y en las condiciones de los
actores involucrados. Sobre el impacto esperado, se anota que
toda intervención social contiene un alto nivel de incertidumbre,
así el propósito de la política consista precisamente en motivar
el control social para ajustar los hechos futuros a una situación
prefigurada. La indeterminación obedece a las diversas redes de
interpretación institucional tanto del problema como de la es-
trategia de respuesta, a las presiones generadas por los sectores
sociales receptores de los beneficios legales y por los que se ven
afectados pero que no son receptores directos, y a los efectos co-
laterales que surgen de la implementación de planes, programas
y proyectos.
En el proceso de toda política pública se da un primer mo-
mento en donde se acoge una mirada global del fenómeno, se
pactan decisiones sobre alternativas de acción y se formulan
principios y directrices. Después, en un segundo momento, se
da paso a la materialización de la intervención, en términos de
estrategias de acción para atender las necesidades particulares
que plantea el problema. Esta fase de la política se realiza en
el nivel local, lo que significa que ni la implementación ni los
32. La frase entre paréntesis no está incluida en la definición que hace el autor.
resultados referidos a la formulación inicial son unívocos: La

ejecución de la política cambia de un lugar a otro, no sólo por
la manifestación del fenómeno en términos históricos y coyun-
turales, sino por factores asociados a las dinámicas culturales,
gubernamentales, económicas y ambientales de cada lugar. El
último momento, consiste en la evaluación de la gestión local.
Para esto se garantiza la medición de las prescripciones naciona-
les, la revisión de las competencias institucionales tanto a nivel
nacional como territorial, la valoración del impacto en la forma
de vida y de convivencia de los destinatarios de los proyectos en
los distritos y municipios, y el reajuste de la política en cuanto
a la alternativa de acción escogida, a los pactos realizados, a los
actores involucrados, a los mecanismos de ejecución y a las me-
didas de control político y participación ciudadana.
Alrededor de este entorno no sólo se generan múltiples ex-
pectativas acerca del futuro deseado para la población afectada
sino que se entrecruzan unas con otras, definiendo diversos es-
quemas de cambio. La política pública se plantea entonces desde
diferentes niveles de orden social, cada uno con una disposición
particular tanto de la jerarquía axiológica como de la participa-
ción de la ciudadanía en la toma de decisiones públicas.
A nivel nacional el Snaipd se sitúa como una política públi-
ca correctiva33en donde el Estado formula una respuesta a una
situación problemática ya explicitada en la sociedad. Tal com-
pensación política se funde en otros dos tipos de políticas, la
distributiva que hace relación al suministro directo de servicios
públicos a los ciudadanos –educación, salud, medios de informa-
ción, etc.–; y la reguladora, la cual apunta al orden público34. Esta
situación devela la inherente sujeción del Snaipd a ordenamien-
tos administrativos que trabajan por objetivos, que aunque hagan
referencia a situaciones de bienestar nacional, de protección de
derechos humanos y de fomento a la democratización del país,
33. Según la tipología de políticas públicas que plantea Fernando Rezende (1978).
34. Tipología de Theodore (1972).
no responden a la definición de una expectativa precisa entorno

al problema del desplazamiento forzado.
La idea que sustenta el Snaipd se inserta, por un lado, en
el modelo gubernamental de lucha contra la pobreza; y por el
otro, en los planes estratégicos de orden público35: Se propicia
una discriminación positiva en la distribución de los servicios
públicos y una especialización de los mecanismos de protección
de la población hacia la prevención y atención de inminentes
violaciones a los derechos humanos o al Derecho Internacional Hu-
manitario –DIH–. Esto conlleva al reajuste de la institucionali-
dad en cuanto al manejo de nuevos conocimientos y habilidades,
asignación de roles, conformación de espacios de participación
ciudadana, articulación con organismos internacionales y orga-
nizaciones no gubernamentales y desarrollo de prácticas labora-
les, de lo contrario el fin del Snaipd se desvanecería quedando
el problema del desplazamiento forzado en un espacio liminal de
atención lo que recrudecería y expandiría el impacto negativo de
la problemática.
Cada territorio debe imponer medidas de reajuste en el ac-
cionar gubernamental para que se pueda responder bien sea a la
protección de la población en el contexto bélico, a la prevención
del éxodo o a la recepción y asimilación de personas a un nuevo
sistema cultural, económico y político. No es una cuestión de ad-
ministrar beneficios exclusivos para el grupo poblacional afecta-
do, es la necesidad de reorganizar el gobierno local en función de
la migración involuntaria y el respeto por los derechos humanos
de todos los ciudadanos. Conviene subrayar que la condición de
desplazado forzado cesa36 en la medida en que se haya posibili-
tado la estabilización socioeconómica en los lugares de orígenes,
35. Tomemos como ejemplo que la política de desplazamiento forzado en el primer

gobierno de Álvaro Uribe (2002-2006) confluye con los planes de inversión desti-
nados a la política Reactivación Social, orientada a la administración de la pobreza,
y a la de Seguridad Democrática, estrategia diseñada para abordar el conflicto.
36. Ley 387 de 1997. Artículo 18. De la cesación de la condición de desplazado forzado.
dando paso a procesos de retorno, o en los lugares de reasenta-

miento. Ambas situaciones determinan transformaciones en el
entramado social que se ve afectado por la migración, motivando
la recomposición económica, política, cultural y ambiental de los
lugares abandonados o la asimilación de nuevas comunidades en
zonas de reasentamiento.
Abordemos primero qué es lo que desde el gobierno nacio-
nal se concreta en el manejo del problema para después pasar a
analizar un ejemplo cómo se efectúa esa gestión.
Sistema Nacional de Atención Integral

a Población Desplazada –Snapid–
La Ley 387 de 199737 sancionada bajo la administración del
presidente Ernesto Samper, es el marco jurídico que compromete
al Estado colombiano en la protección especial de las víctimas de
desplazamiento forzado por la violencia. Sus objetivos consisten
en la neutralización –mitigación– de la violencia para impedir el
éxodo interno, la atención a la población desplazada de mane-
ra integral motivando la reincorporación al sistema socioeconó-
mico, político y cultural, la integración de esfuerzos públicos y
privados para la adecuada prevención y atención del desplaza-
miento forzado y el manejo eficiente de los recursos técnicos, ad-
ministrativos y económicos. La realización de esta última inten-
37. Como antecedentes de la política se anota el reconocimiento público del despla-

zamiento forzado como problema relevante con premura de atención el 9 de sep-
tiembre de 1994 con ocasión del Día Nacional de los Derechos Humanos; la apro-
bación del documento Conpes 2804, el 13 de septiembre de 1995, con el que se
instaura el primer Programa Nacional de Atención Integral a la Población Despla-
zada por la Violencia; el ajuste del Programa Nacional por parte de la Comisión de
Trabajo por medio de la formulación del documento Conpes 2924 de 1997 en el que
se constituye el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada;
la creación de la Consejería Presidencial para la Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia el 28 de abril de 1997, que se encarga de coordinar el
desarrollo del Sistema Nacional de Información y Atención Integral a la Población
Desplazada en un único plan nacional; y la agilización del trámite de un proyecto
de ley sobre desplazados por parte de la Comisión de Trabajo que finalmente fue
aprobado por el Congreso dando como resultado la Ley 387 de 1997.
ción está basada en el apoyo que recibe cada gobierno local por
parte del nivel superior que le sigue, en la complementación que
proporciona la administración nacional a las acciones de las enti-
dades territoriales, en la destinación de competencias y recursos
a nivel territorial y en la integración de esfuerzos de diferentes
niveles de gobierno con otros sectores de la sociedad38.
Para el desarrollo de tales aspiraciones se establecen instan-
cias de coordinación para la política nacional y la territorial, se
formula e implementa el Plan Nacional de Atención a la Población
Desplazada –Pnaipd– y se diseñan instrumentos de monitoreo
y evaluación de la estrategia de intervención al fenómeno y de
la situación del desplazamiento forzado en cuanto a magnitud y
tendencias.
En las instancias de coordinación se encuentra: 1) el Consejo
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada –Cnaipd–
cuya función radica en la formulación de la política y la garan-
tía de la asignación presupuestal para el desarrollo de la oferta
programática; 2) las cuatro Mesas Nacionales de Trabajo que, por
un lado, identifican y organizan las necesidades de prevención,
atención humanitaria de emergencia, estabilización socioeconó-
mica y, por el otro, inciden en el fortalecimiento del proceso
organizativo de la población desplazada, para después definir la
respuesta institucional en cuanto a bienes y servicios. Son las
encargadas de asesorar al Cnaipd; 3) los Comités Territoriales pa-
ra la Atención Integral a la Población Desplazada –Ctaipd– que se
encargan de definir, planear, gestionar y evaluar la respuesta de-
partamental, distrital o municipal para necesidades particulares
según: Factores de conflicto y desplazamiento forzado en la re-
gión, presencia de comunidades indígenas y afrodescendientes,
nivel de vulnerabilidad de los afectados y tipo de movilización
y organización de la población desplazada; y el 4) son los Planes
38. Ley 387 de 1997. Artículo 3. De la Responsabilidad del Estado. Se citaron respecti-
vamente los conceptos de subsidiariedad, complementariedad, descentralización
y concurrencia.
Integrales Únicos –PIU– por medio de los cuales cada administra-

ción local asume compromisos operativos interinstitucionales de
largo, mediano y corto plazo para la atención al desplazamiento
forzado, coordina acciones entre agentes públicos y privados y
recoge estrategias, actividades, recursos, mecanismos de gestión
y protocolos de seguimiento. El mapa conceptual que verán a
continuación representa los elementos descritos.
Gráfica 3: Instancias de coordinación
PREVENCIÓN
SNAIPD
ATENCIÓN HUMANITARIA MASAS NACIONALES COMPONENTE NACIONAL COMPONENTE LOCAL PLAN INTEGRAL ÚNICO
DE EMERGENCIA DE TRABAJO
ESTABILIZACIÓN FORTALECIMIENTO DEL

SOCIOECONÓMICA PROCESO ORGANIZATIVO
DE LA POBLACIÓN
DESPLAZADA
CONSEJO NACIONAL DE COMITÉ TERRITORIAL

ATENCIÓN INTEGRAL A LA PARA LA ATENCIÓN
POBLACIÓN DESPLAZADA INTEGRAL A LA
POBLACIÓN DESPLAZADA
PNAIPD
El eje de estas instancias es el Pnaipd, ruta de acción esta-

tal39, que se encarga de concretar directrices y competencias ins-
titucionales e interinstitucionales y de determinar perfiles pro-
gramáticos y financieros40. Mientras el Ctaipd y los PIU ejecutan
los lineamientos trazados por el Pnaipd, el Cnaipd junto con las
Mesas Nacionales de Trabajo, coordinan, monitorean, evalúan y
retroalimentan el Pnaipd para el mejoramiento de la política de
prevención y atención.
39. Formulado en nombre del gobierno nacional por Acción Social –anteriormente co-
nocida como la Red de Solidaridad Social– como entidad coordinadora del Snaipd
concertó y articuló el Pnaipd.
40. El Pnaipd recoge los análisis y la concertación efectuada en 12 mesas de trabajo
realizadas en 40 talleres regionales y nacionales.
Plan Nacional de Atención Integral

a Población Desplazada –Pnaipd–
El plan nacional plantea dos tipos de intervenciones, una
centrada en la prevención del éxodo, motivando la protección
social, económica y política de la población civil en escenarios
bélicos; y la otra, que atiende a la comunidad e individuos afecta-
dos por la violencia que debido al desplazamiento forzado se en-
cuentran en condiciones especiales de inestabilidad emocional
e inseguridad socioeconómica. Esta se divide en una dimensión
coyuntural, en la cual se proporciona asistencia de emergencia,
y en una estructural, destinada a la restitución permanente de
los derechos violentados. A manera de ciclo la asistencia huma-
nitaria deberá llevar a una transición que consista en la inclusión
de programas para la generación de ingresos y acceso a vivienda,
alimentación, salud y educación. Se supone que desde ahí se
da inició al restablecimiento. Cada una de las etapas nombradas
suponen un encuadre estratégico basado en: 1) acción humani-
taria que consiste en la atención que realiza bien sea el Estado
o la sociedad civil para minimizar las causas y consecuencias
del desplazamiento forzado; 2) desarrollo económico local por me-
dio del cual se impulsan alternativas permanentes de trabajo,
la generación de ingresos, la competitividad local y las cadenas
productivas; 3) gestión social para promover procesos de organi-
zación y participación comunitaria, el ejercicio de los derechos y
deberes, la voluntariedad y la corresponsabilidad de la sociedad;
4) hábitat en donde se consideran temas relativos al impacto de
la violencia en el espacio público, los territorios vulnerados y
receptores y el uso o la tenencia de vivienda.
Después de haber presentado el conjunto de medidas guber-
namentales formuladas para responder al desplazamiento forzado,
es necesario detenerse en aquellos principios éticos que funda-
mentan la acción política y consolidan pautas de justicia social.
Las directrices estatales planteadas evidencian que los derechos
que se intentan proteger están asociados a la condición de víc-
Tabla 2: Forma en que se organiza el Pnaipd

Fases de intervención
- Anticipación de los riesgos que puedan generar el desplazamiento forzado.
- Promoción de la convivencia pacífica.
Prevención - Protección de las comunidades que se encuentran en riesgo de vulneración de sus
derechos humanos.
- Difundir los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
- Asistencia humanitaria de las personas en riesgo de desplazamiento forzado.
Línea estratégica
- Fortalecimiento de la administración civil.
- Protección a comunidades en riesgo.
- Fortalecimiento de los instrumentos de comunicación local.
- Fortalecimiento del Comité interinstitucional de Alertas Tempranas Ciat.
Acciones humanitarias - Protección de bienes patrimoniales.
- Acciones de asistencia humanitaria a población en riesgo basadas en el apoyo ali-
mentario básico.
- Jornadas de impacto rápido para consolidar el control territorial por parte de las
autoridades estatales.
- Fortalecimiento institucional.
Gestión social - Gobernabilidad y fortalecimiento de la legitimidad del Estado.
- Fortalecimiento de la Mesa Nacional de Prevención.
Desarrollo económico - Seguridad alimentaria para propiciar el arraigo.
local - Protección de bienes rurales mediante la inscripción en el Registro Único de Predios.
- Socorro, asistencia, protección en el momento inmediatamente posterior al evento
del desplazamiento.
Atención humanitaria de
- Conformación de equipos interinstitucionales para la protección de la población des-
emergencia
plazada y bienes patrimoniales.
- Investigación sobre los hechos punibles que condujeron al desplazamiento por parte
del Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación.
Línea estratégica
- Orientación a la población desplazada sobre la oferta institucional de atención.
- Apoyo alimenticio y nutricional, albergue temporal, abastecimiento de utensilios de
cocina y elementos de aseo personal, asistencia en salud, apoyo psicosocial, transporte
de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas. Esta atención se brinda
por un periodo de tres meses, prorrogable por tres meses más según la valoración de
las necesidades de los hogares.
Acciones humanitarias
- Atención a la población en riesgo de inseguridad alimentaria mediante el estableci-
miento de cocinas comunitarias, la recuperación nutricional de niños menores de seis
años y los desayunos para los menores de siete años.
- Desarrollo de acciones de salud pública y saneamiento básico en los lugares de
asentamiento masivo de la población desplazada.
- Fortalecimiento de la capacidad territorial de respuesta para la atención de emergencia.
- Atención en salud, educación y bienestar de la familia.

- Fortalecimiento de la capacidad de respuesta institucional.
- Promoción y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias de la población
Gestión social desplazada para la participación en la toma de decisiones y la gestión de proyectos
sociales.
- Se promoverá el acompañamiento psicosocial para la reconstrucción del proyecto de
vida en los procesos de retorno y reubicación.
- Promoción de acciones de mediano y largo plazo para generar condiciones de sos-
tenibilidad económica y social en el marco del retorno41 o la reubicación voluntaria.
Estabilización
- Acceso directo de la población desplazada a la oferta social del gobierno: Planes de
socioeconómica
empleo urbano y rural con énfasis en la microempresa; capacitación y promoción de
la organización social; atención social en salud42, educación y vivienda urbana y rural;
proyectos específicos en niñez, género y personas de la tercera edad.
Línea estratégica
- En el proceso de retorno se realizarán acciones tendientes a la protección de los
Acciones humanitarias
derechos humanos de los desplazados.
- Atención en salud, educación y bienestar de la familia.
• Fortalecimiento de la capacidad de respuesta institucional.
- Promoción y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias de la población
Gestión social desplazada para la participación en la toma de decisiones y la gestión de proyectos
sociales.
- Se promoverá el acompañamiento psicosocial para la reconstrucción del proyecto de
vida en los procesos de retorno y reubicación.
- Promoción de programas de seguridad alimentaria
Desarrollo económico
- Capacitación y recalificación para la producción
local
- Promoción de programas de generación de ingresos rural y urbano
- Atención a necesidades habitacionales básicas.
Hábitat - Acceso a tierras en lo referente a la adjudicación, titulación, transferencia de tierras,
adjudicación de cupos para predios de paso, permutas.
41. Del retorno hay que comentar que hay unos de corto plazo –realizados antes de
los 30 días de ocurrido el desplazamiento–; y hay otros de mediano y largo plazo
–luego de los 30 días–. Las dos tendrán que pasar por las siguientes cinco fases: 1)
exploración del territorio; 2) análisis situacional con respecto a los eventos de con-
flicto, al ambiente institucional y a la relación historia-coyuntura de la comunidad
con respecto al enfrentamiento armado; 3) alistamiento para el regreso a la zona
expulsora con acompañamiento psicosocial y estrategias para asegurar el territo-
rio; 4) proceso de retorno; 5) seguimiento a la estabilidad socioeconómica y emo-
cional de la población y al ejercicio de los derechos humanos. Para cumplir con
estas disposiciones, el gobierno avala el acompañamiento de las organizaciones
humanitarias nacionales e internacionales para que ayuden con la valoración de
las condiciones en que se desarrolla el retorno y para que formulen recomendacio-
nes para mejorar las condiciones y adecuar el regreso de la población desplazada
a los municipios de donde fueron obligados a salir.
tima del conflicto armado y los que se intentan restituir a la de

desplazado forzado43. Veamos en la gráfica cuáles son los derechos
correspondientes a cada una de las fases de intervención:
Gráfica 4: Derechos correspondientes a las fases de intervención

- Paz
- Presión violenta para abandonar - Libertad de circulación, expresión
el territorio pública, reunión y asociación
- Ataques militares, actos o amenazas PROTEGER A LA POBLACIÓN DE - Integridad personal
de violencia GARANTIZAR - Intimidad familiar y personal
- Hambre por destrucción, sustracción - Buen nombre
o inutilización de artículos alimenticios - Inviolabilidad de la correspondencia
y zonas agrícolas - Asilo en cualquier país en caso de
- Bloqueos acciones de socorro persecución
PREVENCIÓN - Propiedad individual y colectiva
PNAIPD
- Subsistencia mínima frente al tema

de alimentación, seguridad, alojamiento, GARANTIZAR AHE ESTABILIZACIÓN
salubridad e higiene SOCIECONÓMICA
GARANTIZAR
- Libertad para escoger sitio de residencia

y actividades productivas a realizar bajo
condiciones de seguridad
- Libertad para escoger profesión u oficio
- Trabjo en condiciones dignas y justas
- Acceso a la seguridad social
- Salud y sanaeamiento ambiental
- Vivienda digna
- Formación y habilitación profesional y
técnica
- Tierra para la población campesina y
grupos étnicos
- Educación
42. Se puntualiza que el servicio de salud debe ser prestado de manera inmediata a
las víctimas de la violencia política: Los que no están asegurados tienen derecho
a la atención como población especial en hospitales públicos con contrato para
atención a población desplazada –I Nivel–, mientras la Alcaldía o Acción Social
hacen el trámite para la vinculación al régimen subsidiado, y los que tienen al-
gún tipo de seguridad social –ARS, EPS– tienen derecho a conservar su afiliación
haciendo el traslado del servicio que corresponda. La atención incluye el servicio
de urgencias, consulta externa, exámenes de diagnóstico, intervención quirúrgica,
tratamiento de enfermedades, terapias, odontología, planificación familiar, sumi-
nistro de medicamentos, salud preventiva, vigilancia epidemiológica, protección
a los grupos en riesgo de infecciones, campañas de salud, saneamiento y atención
psicosocial.
43. Ley 387 de 1997. Artículo 2. De los Principios. Se establece como deber del gobier-
no proteger a la población civil en situaciones de conflicto armado para así evitar
los desplazamientos forzados; impedir y frenar la discriminación social que padece
la persona que se encuentra en situación de desplazamiento forzado; permitir que
la población afectada solicite y reciba ayuda internacional; formular e institucio-
nalizar medidas para que los desplazados forzados por la violencia accedan a una
solución definitiva de su situación, a la reunificación familiar, a la posibilidad del
retorno o de la reubicación en condiciones de seguridad, a que se garantice la
libertad de movimiento y al ejercicio de los derechos civiles fundamentales.
La información que precisa el esquema traduce la compleji-

dad que afronta el Estado para intervenir el problema, fundado en
los desafíos de implementar una ruta que afronte paralelamente
el cambio en la forma de lucha armada para viabilizar la protec-
ción de la población civil, la capacidad y legitimidad institucional
para atender adecuadamente a las víctimas, y el empobrecimien-
to acelerado que padece la población afectada. Cada una de estas
cuestiones hace parte de las responsabilidades que debe asumir
el gobierno para hacer posible el ejercicio de los derechos de la
población desplazada. Sin detenernos en un análisis financiero
se comenta que la materialización de tales responsabilidades es-
tatales depende de los recursos del Fondo Nacional para la Aten-
ción Integral a la Población Desplazada, los cuales son asignados
a cada entidad del Snaipd por parte del presupuesto general de
la Nación, incorporados por las administraciones territoriales en
los presupuestos para la atención específica de las víctimas de
desplazamiento forzado y gestionados de cooperación nacional
e internacional. Sobre este último rubro hay que añadir que el
Snaipd cuenta con el apoyo del Plan de Acción Humanitaria44 y
el Crédito Paz y Desarrollo, iniciativas que pretenden articular
acciones de cooperación bilateral y multilateral. Asimismo se
encuentra el Fondo Postconflicto del Banco Mundial, que apoya al
gobierno en el reconocimiento y la protección de derechos patri-
moniales de las comunidades desplazadas y el Fondo de Inversión
para la Paz, cuyos recursos provienen del Plan Colombia para el
desarrollo de programas particulares –Familias en acción, Ban-
das y Batutas, Proyectos Productivos, Legión del Afecto–.
44. Según el decreto 250 de 2005 el Plan de Asistencia Humanitaria es un documento

que contiene proyectos que serán presentados a la comunidad de donantes de
organismos internacionales en la Mesa de Atención Humanitaria. Este se deriva
de un trabajo conjunto entre el gobierno nacional, el Sistema de Naciones Unidas
y la Unión Europea mediante 7 talleres regionales en donde participaron entida-
des y organizaciones públicas, privadas y comunitarias del orden local, nacional e
internacional.
Cabe preguntarse ahora por la forma en que el gobierno mi-

de el ejercicio de los derechos a partir del desarrollo del Pnai-
pd, información que conlleva al análisis del impacto de la in-
tervención. El seguimiento permite reflejar las dificultades que
se presentan en la implementación, en las soluciones que se
plantean para contrarrestarlas y en las transformaciones que se
generan socialmente. A nivel nacional los únicos criterios unifi-
cados que se utilizan para entrever el estado de la política son los
formulados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social
–Conpes– en el Documento 3400 de noviembre de 2005, insumos
estadísticos que están lejos de propiciar una interpretación de la
satisfacción de los derechos. Seguidamente se menciona el tipo
de datos que calculan los resultados de la acción gubernamental
por fase de la política, entre paréntesis se nombra a la entidad
responsable de sistematizar y presentar la información.
• Indicadores fase de prevención:
- Comunidades en riesgo beneficiadas con estrategias de pro-
tección y prevención (Ministerios del Interior y de Justicia).
- Porcentaje de comunidades en riesgo de desplazamiento
atendidas con acciones de protección oportunas (Defensoría
del Pueblo).
- Número de Planes Integrales Únicos –PIU– diseñados por los
Comités para la Atención Integral a la Población Desplazada
(Acción Social).
- Hogares en riesgo de desplazamiento vinculados a proyectos
de seguridad alimentaria (Acción Social).
- Porcentaje de predios de población desplazada reportados en
riesgo (Incoder).
• Indicadores fase de atención humanitaria de emergencia:
- Hogares en situación de desplazamiento asistidos en los com-
ponentes de AHE (Acción Social).
- Personas en situación de desplazamiento beneficiadas con la
entrega de paquetes alimentarios complementarios –meno-
res de edad, madres lactantes– (Icbf).
- Personas en situación de desplazamiento asistidas con pro-
gramas de atención psicosocial (Icbf).

- Menores de seis años en situación de desplazamiento con
riesgo de desnutrición beneficiados del programa de recupe-
ración nutricional (Icbf).
- Menores de siete años en situación de desplazamiento bene-
ficiados del programa de desayunos infantiles (Icbf).
- Niños, niñas y jóvenes en situación de desplazamiento bene-
ficiados con el programa de asistencia nutricional al escolar
y al adolescente (Icbf).
- Personas de la tercera edad en situación de desplazamiento
beneficiados con el programa de atención complementaria al
adulto mayor (Icbf).
- Personas en situación de desplazamiento con libreta militar
tramitada (Ministerio de Defensa)
- Personas en situación de desplazamiento con documentos
tramitados –Registro civil, tarjeta de identidad, cédula de ciu-
dadanía- (Registraduría del Estado Civil).
• Indicadores fase estabilización socioeconómica:
- Procesos de retorno o reubicación acompañados por la fuerza
pública/total de procesos de retorno y reubicación realizados
(Ministerio de Defensa).
- Comunidades en riesgo beneficiadas con estrategias de pro-
tección y prevención (Ministerio del Interior y de Justicia).
- Porcentaje de comunidades en riesgo de desplazamiento
atendidas con acciones de protección oportunas (Defensoría
del Pueblo).
- Personas en situación de desplazamiento sin capacidad de
pago afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en sa-
lud mediante régimen subsidiado (Ministerio de Protección
Social).
- Niños, niñas y jóvenes en situación de desplazamiento bene-
ficiados con cupos educativos (Mininisterio Educación).
- Vinculación de hogares desplazados retornados o reubicados
a proyectos de seguridad alimentaria (Acción Social).
- Personas en situación de desplazamiento beneficiarias de
programas de capacitación laboral (urbana o rural) en los

centros de formación del Sena (Sena).
- Hogares en situación de desplazamiento beneficiarios de cré-
ditos productivos rurales y urbanos/hogares en situación de
desplazamiento que solicitaron crédito rural y urbano (Ac-
ción Social).
- Porcentaje de hogares en situación de desplazamiento benefi-
ciarios de apoyos a proyectos productivos rurales –crédito in-
dividual o asociativo, asistencia técnica o acompañamiento–,
hogares en situación de desplazamiento que han presentado
solicitudes de apoyo a proyectos productivos rurales (Minis-
terio de Agricultura y Desarrollo Rural).
- Personas en situación de desplazamiento beneficiarias de
proyectos productivos urbanos (Ministerio de Comercio, In-
dustria y Turismo).
- Porcentaje de hogares en situación de desplazamiento asisti-
dos con subsidios de vivienda urbana/hogares que han pre-
sentado proyectos de VIS urbana (Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial).
- Porcentaje de hogares en situación de desplazamiento asis-
tidos con subsidios de vivienda rural/hogares que han pre-
sentado proyectos de VIS rural (Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural).
- Porcentaje de hogares en situación de desplazamiento benefi-
ciados de predios adquiridos o adjudicados/hogares en situa-
ción de desplazamiento que voluntariamente han decidido
retornar o reubicarse en el campo (Incoder).
Se señala que las variables cualitativas no son tenidas en
cuenta para analizar la gestión gubernamental en el tema de des-
plazamiento forzado, vacío que restringe la medición del impacto
y la sostenibilidad de los objetivos planteados para resolver o
mitigar el problema. Las percepciones de los sujetos en situación
de desplazamiento forzado son obviadas, trayendo como efecto
la construcción de conocimiento de la actividad programática de
las entidades gubernamentales, más no de la vivencia subjetiva
e intersubjetiva de los receptores de los proyectos, información

que permite comprender el grado de satisfacción y ejercicio de
los derechos. La Defensoría del Pueblo y Acnur, vienen divulgan-
do los criterios de realización de los derechos humanos que se
despliegan de la administración de los problemas públicos desde
el enfoque de derechos. Tal perspectiva consiste en acciones insti-
tucionales que materialicen el ejercicio de los derechos humanos
y pongan en funcionamiento los mecanismos constitucionales
para su protección, dejando de lado las respuestas gubernamen-
tales simbólicas fruto de proclamaciones legales que lo que ha-
cen es generar acciones paliativas que aumentan la magnitud de
los problemas sociales. Adviértase que a pesar de lo innato que
debería ser el mencionado enfoque para la actividad guberna-
mental, los criterios de realización de los derechos humanos no
han sido incluidos en el monitoreo o evaluación de la gestión del
Pnaipd, anulando su aporte para la retroalimentación de la políti-
ca y la distribución presupuestal. De todas formas generar debate
sobre el tema es indispensable para el fomento y especialización
de la participación de la población desplazada en el desarrollo de
la política, teniendo en cuenta que son ellos los encargados de
hacer veeduría social junto con el Ministerio Público.
Lo que si hay que destacar en el escenario es la incidencia
de la Corte Constitucional en el seguimiento, valoración y ajuste
de la actividad institucional en razón de la defensa de los de-
rechos prestacionales, dejando en evidencia la disfuncionalidad
del Estado en cuanto al ejercicio diferencial de los poderes pú-
blicos. Tradicionalmente el Estado colombiano ha definido como
funciones de la rama legislativa la aprobación, evaluación y mo-
dificación de las políticas públicas, motivando el control político
sobre la administración de las cuestiones sociales, mientras el
gobierno se ocupa de la actividad reglamentaria que encubre el
diseño programático y presupuestal, la implementación descen-
tralizada y la gestión de las entidades técnicas. Debido a las fa-
lencias en la atención al desplazamiento forzado y al crecimiento
en la magnitud del problema, el órgano judicial encargado de la
interpretación y salvaguarda de las enmiendas constitucionales

asume funciones de diseño y control político.
Desarrollo jurisprudencial
A partir de las acciones de tutela presentadas por las vícti-
mas –representadas en algunos casos por la Defensoría de Pue-
blo, la Personería distrital o municipal y las organizaciones de
desplazados− para demandar la falta de protección y restitución
de los derechos por parte del gobierno, la Corte connotó el pro-
blema del desplazamiento forzado como un estado de cosas in-
constitucionales45 y asumió funciones que tradicionalmente hace
el gobierno o el congreso con respecto a la interpretación de las
leyes, gestión del Pnaipd y designación presupuestal. Lo impor-
tante de esta situación es que las valoraciones y decisiones de la
Corte son jurídicamente vinculantes y gozan de una mayor jerar-
quía constitucional frente a los actos del ejecutivo o el legislativo,
lo que indica que es el órgano judicial el que se ha encargado del
control político tanto del Snaipd como del Pnaipd.
Para la Corte el incumplimiento por parte del aparato gu-
bernamental de las medidas de protección y restablecimiento
de los derechos de la población desplazada está propiciando el
detrimento de los principios y acuerdos constitucionales. De ahí
que se haya afianzado una doctrina jurisprudencial obligatoria
(Múnera, 2006), sobre atención de víctimas del desplazamiento
forzado por medio de la cual se intenta materializar el Estado so-
cial de derecho, al mismo tiempo que refuerza la relación entre
omisión del deber de las entidades que implementan la políti-
ca y violación de los derechos de los afectados. El gobierno se
vuelve entonces trasgresor de la normatividad e instigador de
la emergencia social. Esta es una posición que confronta la ac-
ción administrativa de una manera continua y produce un efecto
coercitivo sobre la implementación del Pnaipd.
45. Sentencia T- 025 de 2004.

En la Sentencia SU1150 de 2000, jurisprudencia unificada

sobre prevención y atención al desplazamiento forzado por la
violencia, se hace un ejercicio explicativo acerca de la interpre-
tación, reglamentación y evaluación de la política. Se concluye
que existe una preocupante desorganización en el Snaipd y una
abierta violación a los derechos fundamentales por la falta de
protección integral a las familias desplazadas. A su vez, determina
la acepción del concepto de desplazado forzado, especifica cuáles
son los entes administrativos responsables del Sanipd, instiga la
creación y mantenimiento de la Red Nacional de Información y
del Observatorio del Desplazamiento Forzado46 para monitorear la
situación del desplazamiento y la pertinencia, capacidad y efec-
tividad de la respuesta institucional, y reitera la obligación de la
administración pública de garantizar los derechos humanos y el
derecho internacional humanitario y el cumplimiento del Pnaipd.
A esta ocurrieron las siguientes sentencias:
- T-1635 de 200047 a través de la cual la Corte Constitucional
rechaza la desprotección que fomenta la Red de Solidaridad
46. El Snaipd planteó la creación del Observatorio del Desplazamiento y de la Red Na-
cional de Información para Atender a la Población Desplazada como canales de mo-
nitoreo del Pnaipd. El primero, tenía como objetivo realizar informes semestrales
acerca de las características y la intensidad del desplazamiento forzado mediante
la articulación de la información que se generaba en el nivel regional. Se espe-
cificarían temáticas como los casos de refugio, la migración inter-fronteriza, las
comunidades en riesgo y el desplazamiento intra-urbano. El segundo, fue pen-
sado para reportar al observatorio datos coyunturales sobre las manifestaciones
del desplazamiento forzado en lo local, describir particularidades territoriales y
sociodemográficas de la población desplazada y los niveles de vulneración de los
derechos y mantener actualizado el registro nacional de población desplazada. En
lo correspondiente a la política pública, informaría acerca de los bienes y servicios
ofrecidos por el gobierno, daría cuenta del cubrimiento de los mismos, del impac-
to que se produce en cuanto al ejercicio efectivo de los derechos por parte de los
afectados y de las posibilidades del autoagenciamiento de la población desplazada
durante el ciclo de atención. Ninguno de los dos, a pesar de haber efectuado una
serie de informes, se han podido implantar a cabalidad ni han podido ser sosteni-
bles en el tiempo.
47. En ese momento la Red de Solidaridad Social se encontraba en un proceso de
negociación con representantes de la población desplazada porque un grupo de
víctimas se había tomado pacíficamente las instalaciones del Comité Internacional
de la Cruz Roja en Bogotá.
Social por la omisión de responsabilidades y reitera el com-

promiso inquebrantable de atención inmediata que tiene el
gobierno para con los desplazados por la violencia.
- T-327 de 200148 solicita la unificación de formatos y criterios
para la toma de declaraciones y la capacitación a los funcio-
narios encargados de esta función basada en el trato digno, la
presunción de buena fe, la eficacia y celeridad en el proceso
de registro y los principios rectores de los desplazamientos
internos. Esto por causa de las exigencias en la recepción y
valoración de los testimonios de los hechos del conflicto.
- T-268 de 2003 establece que la condición de desplazado for-
zado por la violencia se adquiere de facto y no por la inter-
mediación de una declaración ante el Ministerio Público, y
determina que en la aplicación de la política debe prevalecer
al derecho substancial sobre las formas, planteando el aná-
lisis de los casos particulares y la flexibilidad en los procedi-
mientos. Además recuerda el principio de favorabilidad en
el trámite para los sujetos involucrados en desplazamientos
masivos, exigiendo el cumplimiento de los principios recto-
res de los desplazamientos, tratado que hace parte del bloque
de constitucionalidad.
- T-025 de 2004 es un producto analítico construido a partir
de la acumulación de expedientes en donde se efectúa una
amplia evaluación de la situación que vive la población des-
plazada como efecto de la implementación del Pnaipd. Se
manifiesta que las instituciones del Snaipd no desempeñan
sus obligaciones, que no hay soluciones de fondo para resta-
blecer la situación que padecen las víctimas y que se violan,
por omisión retirada de las entidades administrativas, los de-
rechos a la vida digna, la integridad personal, la igualdad, el
trabajo, la salud, la seguridad social, la educación, el mínimo
48. Se utiliza como base para la construcción de argumentos el informe realizado por
la Alta Comisionada para los Derechos Humanos, quien recalcó la grave situación
de las víctimas del desplazamiento interno forzado.
vital, la protección diferencial a los adultos mayores, las ma-

dres cabezas de hogar y los menores de edad y la petición de
información en los establecimientos públicos.
Debido a esto se manifiestan problemas estructurales de la
política ocasionados por la ausencia de un plan de acción acer-
ca del funcionamiento, monitoreo y evaluación del Snaipd; el
desconocimiento de la magnitud real del problema; rigidez en
el diseño de la fase de atención humanitaria de emergencia; la
falta de claridad en la adjudicación de los proyectos productivos;
la escasez de acciones concretas por parte de las entidades del
Snaipd y del presupuesto utilizado para proteger y restituir de-
rechos de las víctimas; y la precaria capacidad institucional para
implementar el Pnaipd. Desde ese panorama la Corte declara
formalmente que estos acontecimientos configuran un estado de
cosas inconstitucionales49 y, al mismo tiempo, ratifica que la ga-
rantía de los derechos es un mandato que no se puede aplazar de
acuerdo a una agenda estatal y a una programación presupuestal
insuficiente.
Para subsanar tal situación se ordena al conjunto de entida-
des del Snaipd cumplir con las responsabilidades asignadas; a
las autoridades responsables de la atención directa impedir que
se utilice como requisito la acción de tutela para acceder a la
oferta programática gubernamental; al Cnaipd, precisar la mag-
49. La Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004, define el estado de cosas

inconstitucionales como: “(i) la vulneración masiva y generalizada de varios dere-
chos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) la pro-
longada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para
garantizar los derechos; (ii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la
incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar
el derecho conculcado; (iii) la no expedición de medidas legislativas, administra-
tivas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos; (iv)
la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención
de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado
de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal
adicional importante; (v) si todas las personas afectadas por el mismo problema
acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se pro-
duciría una mayor congestión judicial”.
nitud de la discordancia entre las obligaciones de atención y los

recursos destinados, diseñar e implementar un plan de acción
para superarla y adoptar un programa con cronograma para co-
rregir las falencias en la capacidad institucional; al Ministerio del
Interior y de Justicia, promover que las autoridades territoriales
adopten decisiones que aseguren la coherencia entre la deman-
da de atención a las víctimas y los recursos que deben destinar
para proteger los derechos; a la Defensoría del Pueblo, diseñar y
dictar cursos de promoción de derechos humanos a la población
desplazada y a las distintas autoridades, y junto con la Procuradu-
ría General de la Nación, efectuar el seguimiento del fallo.
Se hace necesario comentar que a pesar del aumento tanto
en la comprensión política y social del fenómeno del desplaza-
miento entre las autoridades nacionales y territoriales, como en la
participación de las organizaciones de población desplazada en el
desarrollo de la política, las órdenes judiciales impartidas50 no han
limitado la trasgresión de las normas constitucionales, el derecho
internacional humanitario y los principios rectores del desplaza-
miento forzado interno. Según los informes de cumplimiento de la
Sentencia T-025 de 2004 y de sus respectivos Autos –presentados
por las entidades del Snaipd− la Corte subraya diez áreas críticas
de la política de atención a la población desplazada:
1) la coordinación general del sistema de atención a la po-
blación desplazada; 2) las actividades de registro y caracte-
rización de la población desplazada en el país; 3) el aspecto
presupuestal de la política de atención a la población des-
plazada, tanto en su formulación como en su proceso de eje-
cución material; 4) la ausencia general de indicadores de
resultado significativos basados en el criterio del “goce efec-
tivo de los derechos” de la población desplazada en todos los
componentes de la política, a pesar del avance de algunas
entidades al respecto; 5) la falta de especificidad en la polí-
tica de atención a la población desplazada, en sus diferentes
50. Auto 176, 177, 178 de 2005.

manifestaciones; 6) la desprotección de los grupos indígenas

y afrocolombianos, especialmente afectados por el desplaza-
miento interno en los últimos meses; 7) la escasa seguridad
para los procesos de retorno de la población desplazada a
sus tierras; 8) la falta de diferenciación entre la atención
recibida por los desplazados recientes frente a quienes se
desplazaron antes de la adopción de la sentencia T-025 de
2004 y los Autos 176, 177 y 178 de 2005; 9), la deficiente
coordinación de las labores adelantadas por las entidades te-
rritoriales por parte del Ministerio del Interior y de Justicia;
y 10) la ausencia de un enfoque de prevención dentro de la
política pública de atención a la población desplazada, y en
particular dentro de las operaciones militares y de seguridad
adelantadas por el Estado. Lo anterior advierte la persisten-
cia de la crisis humanitaria en el país51.
Después de este recuento en donde se establecen ciertas cla-

ridades acerca del diseño de la política nacional de prevención
y atención al desplazamiento forzado, se puntualizan las preten-
siones generales de la intervención estatal y se presenta el papel
de la Corte Constitucional como intermediario en la defensa de
los derechos de las víctimas, hay que dar paso a la mirada local
para motivar la reflexión acerca de la materialización del Snaipd-
Pnaipd.
Situación del desplazamiento forzado

en Cartagena
Según cifras del Registro Único de Población Desplazada, medio
oficial de información sobre los desplazamientos, para abril del
2006 la ciudad presenta 9.421 casos de hogares que están con-
formados por población desplazada en la modalidad de eventos
masivos y arribos individuales, para un total de 39.514 personas.
A su vez se registran 1.335 hogares, que representan 6.048 per-
sonas, que están siendo expulsados por causa de la violencia. A
51. Auto 218 de 2006.

partir del índice de población de la ciudad, que es de 1.030.149

habitantes52, se concluye que en el distrito el 3.8% de la población
tiene la condición de ser desplazada por el conflicto armado y el
0.5% es expulsada por las mismas razones.
Como factor a destacar se encuentra que el número de po-
blación infantil y juvenil entre los 5 y 22 años que llega huyendo
del conflicto es del 36.4%, que equivale a 14.363 personas. Junto
a este se suma el número de población desplazada ubicada en
municipios aledaños que se traslada a la ciudad que para po-
der acceder a servicios estatales. Como ejemplo, citemos que
la comunidad infantil y juvenil escolarizada en Cartagena pero
proveniente de otros municipios receptores es de 4.429 personas,
mientras que la del Distrito es de 1.079, sobrepasándola más de
cuatro veces en su número.
De igual forma hay que subrayar otras dos situaciones demo-
gráficas: 1) 21.760 personas aparecen caracterizadas con jefatura
femenina en los hogares con o sin compañero, correspondiente
al 55% del total de población desplazada registrada; y 2) la comu-
nidad afrodescendiente representa un 15%, 6.040 personas; y los
grupos indígenas un 0.9%, 374 personas.
Siguiendo las rutas del desplazamiento en el departamento
de Bolívar se evidencia que a Cartagena llegan personas huyendo
del conflicto armado desde los departamentos del Magdalena, Ce-
sar, Santander, Antioquia, Córdoba y Choco, los cuales terminan
ubicándose en los barrios Nelson Mandela (14%), Pozón (11%)
Olaya Herrera (7%) San José de los Campanos (3%), Boston (2%),
Boquilla (1%). De un 62% de las víctimas se desconoce la ubicación
espacial permanente. Según la Comisión de derechos humanos53
entre 1985 y 1994 se produjo un importante flujo migratorio hacia
la ciudad como resultado de las masacres contra campesinos de
Córdoba, Antioquia y Magdalena medio, y junto con esto, por la
52. Según la proyección para el 2005 del censo realizado por el Departamento Nacio-
nal de Planeación en el año de 1993.
53. Codhes. Informe 62, octubre de 2005.
escalada del conflicto en la región de Montes de María y el Sur de

Bolívar durante la última década.
Cartagena está inserta en la dinámica de desplazamiento por
los siguientes factores: La ubicación geográfica de la ciudad ha-
ce parte de uno de los corredores estratégicos al norte del país,
utilizado por los actores armados del conflicto para controlar vías
de acceso a municipios, transportar armamento, bienes lícitos
e ilícitos y circular por el territorio; es un camino por el cual se
han transportado tradicionalmente los comerciantes, propiciando
interacciones sociales y lazos familiares de una manera ancestral;
por ser Distrito Turístico54, Patrimonio histórico y cultural de la hu-
manidad55 y sede diplomática, goza de condiciones de seguridad.
Ejecución distrital del Pnaipd

Antes de comentar cuál es el escenario administrativo que
implementa el Pnaipd y le da respuestas a ese 3% de población
inmigrante y a ese 0.5% de emigrantes por razones vinculadas a
la violencia, aludamos a ciertas generalidades legales que pres-
criben el accionar gubernamental local.
La gestión descentralizada del Snaipd implica la conforma-
ción de Comités de Atención a la Población Desplazada tanto
para el departamento, mediante el cual se administran los asun-
tos seccionales y se hace planeación regional de los procesos de
desarrollo socioeconómico, como para el municipio, en lo que
tiene que ver con la realización de derechos prestacionales para
las víctimas. Estos espacios de definición política, a pesar del
principio de autonomía que los rige, están bajo la potestad de una
lógica de intervención y expectativa social de orden transversal,
que pauta criterios homogéneos para responder estatalmente al
desplazamiento forzado. Por esta razón el gobierno nacional tie-
54. Cartagena se convierte en Distrito Turístico y Cultural mediante el acto legislativo

Número 3 de Diciembre 29 de 1989.
55. Declarada en 1986 por la Unesco.
ne el encargo de promoverlos y asesorarlos de manera constante,

estimulando redes de apoyo entre las autoridades nacionales y
locales, y sentidos de apropiación de los conocimientos y fun-
ciones. En esta oportunidad nos concentraremos en la dinámica
distrital.
El gobierno local para responder al problema del desplaza-
miento forzado tiene como primera tarea la promoción y confor-
mación del Comité Distrital de Atención a la Población Desplazada
−Cdaipd−, ente que tiene a su cargo la formulación y evaluación
del plan de acción para responder particularmente a las necesi-
dades cotidianas acerca de protección y restitución de derechos.
Hacen parte de tal instancia alcaldía, ejército, policía, secretarías
y entidades que cumplan funciones del Pnaipd, Acción Social,
Instituto Colombiano de Bienestar Social, Cruz Roja Colombiana,
Defensa Civil, iglesias, sociedad civil organizada que hace parte
del Snaipd, y población desplazada. Se debe convocar cuando
exista una amenaza inminente de desplazamiento, ocurra tras-
lado de población dentro de la misma entidad territorial o hacia
una distinta por motivos de violencia, se produzcan desplaza-
mientos masivos y se reciban víctimas en un distrito o municipio
de manera permanente.
Desde ese espacio deben establecerse los mecanismos de
coordinación para que las entidades nacionales puedan entregar
asistencia técnica e identificar y apropiar recursos para ejecutar
las prescripciones definidas por el comité. El diagnóstico de la
situación de la población desplazada o en riesgo de desplazarse y
de la prestación de los servicios gubernamentales, identificando
vacíos y problemáticas para buscar alternativas de solución y
priorización de actividades, está sujeto a la realización de mesas
temáticas de trabajo en donde la participación organizada de la
población desplazada debe ser un imperativo. Desde esas elabo-
raciones se formula el Plan Integral Único –PIU–, documento que
relaciona la demanda de servicios de la población desplazada
con la oferta de servicios disponible a distribuir. En la siguiente
gráfica se esquematiza la cuestión planteada:
Gráfica 5: Plan Integral Único
ENTIDADES NACIONALES SNAIPD ASISTENCIA TÉCNICA
CDAIPD
DIAGNÓSTICO Y PRIORIZACIÓN
SITUACIÓN DE LA POBLACIÓN
DESPLAZADA O EN RIESGO DE
DESPLZAMIENTO FORZADO
MESAS TEMÁTICAS DE TRABAJO
PRESTACIÓN SERVICIOS
FORMULACIÓN GUBERNAMENTALES
PIU
El plan de acción local queda entonces consignado en el

PIU, el cual tiene que ser formalizado mediante Acuerdo del
Concejo Distrital. En este se definen prioridades de atención,
metas puntuales pactadas, recursos disponibles y esfuerzo pre-
supuestal, flexibilización de la oferta, mecanismos de participa-
ción de la población desplazada, coordinación interinstitucional,
sistemas de información, complementariedad local-nacional-in-
ternacional, indicadores de gestión y elementos de monitoreo y
evaluación.
A parte del diseño del PIU, se destacan las siguientes activi-
dades que deben realizar los comités:
- Recopilar información y evaluar constantemente los hechos
que constituyan o puedan llegar a constituir un desplaza-
miento.
- Estimular la constitución de grupos de trabajo para la pre-
vención y anticipación de los riesgos que puedan generar el
desplazamiento.
- Promover e impulsar sistemas de alerta temprana.
- Velar porque se brinde la protección militar y policiva nece-
saria en las zonas o a las poblaciones amenazadas de hechos
violentos.
- Orientar jurídica y administrativamente a las comunidades

que se vean afectadas por un hecho de desplazamiento o que
estén en riesgo de estarlo.
- Reducir o erradicar procesos embrionarios de persecución o
violencia.
- Proponer mecanismos alternativos de solución de conflictos
que prevengan la huida del lugar de residencia.
- Evaluar las necesidades insatisfechas de las personas o comu-
nidades que puedan precipitar un desplazamiento y tomar
las medidas asistenciales del caso.
- Coordinar y adoptar medidas de ayuda humanitaria de emer-
gencia.
- Velar por la idónea conducta de los funcionarios públicos o
de las organizaciones que participan en el manejo de la ayu-
da humanitaria.
- Preparar un plan de contingencia en el que se incluyan las
partidas presupuestales necesarias para la prevención, aten-
ción y protección de la población desplazada.
- Preparar los informes sobre las acciones que se han empren-
dido y su resultado, los recursos disponibles y los solicitados
por parte de las autoridades locales, regionales y nacionales
y las necesidades de formación y capacitación.
- Coordinar y llevar a cabo procesos de retorno o reubicación.
- Evaluar cada seis meses las condiciones de estabilidad so-
cioeconómica de los desplazados −con base en esta informa-
ción Acción Social revisa en cada caso la cesación de la con-
dición de desplazado−.
- Velar por que las autoridades, en especial las militares y po-
licivas brinden a la población desplazada la protección re-
querida durante todas las etapas del desplazamiento y en los
procesos de asentamiento temporal, retorno o reubicación.
Para hacer viable la realización de cualquiera de estas ac-
ciones es imprescindible la participación organizada de la po-
blación que es instigada por la violencia político-económica o
que es víctima del desplazamiento forzado, ya que viene a ser la
ciudadanía afectada la que provee los aportes cualitativos para

diagnosticar la situación de vulnerabilidad frente al ejercicio de
los derechos. A esto se añade que los que dan los insumos para
hacer el control político a la actividad institucional, son los su-
jetos que se encuentran día a día solicitando, ante entidades del
Snaipd, el ejercicio de sus derechos. La democratización de las
políticas públicas involucra la movilización y organización social
basada en la búsqueda de soluciones colectivas traspasando la
perspectiva individualista de vivir el problema, la generación de
tejido social y la exigencia de respuestas estatales pertinentes e
inmediatas. Para que esto se produzca se deben motivar procesos
de comprensión y concientización por parte de los desplazados
acerca de la dinámica de la guerra, la estructura del Estado, el
paquete de derechos y deberes ciudadanos, y las obligaciones
que el gobierno debe cumplir para garantizar la justicia social.
Como elementos que posibilitan estas facultades se en-
cuentran entrelazadas las libertades de asociación, circulación
y expresión, el espacio efectivo de participación en la toma de
decisiones públicas y el acompañamiento, apoyo y asesoría per-
manente por parte de las instituciones del Estado, las organiza-
ciones de la sociedad civil nacional y extranjera y los organismos
multilaterales. Si no hay movilización y organización, la política
será elaborada de manera restringida y fragmentada descono-
ciendo la evolución de la problemática a partir de la intervención
gubernamental, esto produce deslegitimación de la actividad ins-
titucional y agravamiento en la vulneración de los derechos que
debe gozar la ciudadanía en su conjunto. En el escenario que
brinda el comité es preciso que los representantes de población
desplazada sean líderes reconocidos por parte de organizaciones
establecidas para que así se garantice la representatividad de los
intereses y demandas de la comunidad. Además, deben ser con-
sistentes y contundentes en la participación para que se puedan
generar procesos de corresponsabilidad de la política, de lo con-
trario, se puede desencadenar falta de confianza y credibilidad
entre las autoridades. La política es un diálogo entre sectores y
para esto hay que definir con claridad qué se espera lograr, para
quiénes y en cuánto tiempo.
En Cartagena de Indias, bajo las administraciones que han
ocurrido a la Ley 387 de 1997, el comité funcionaba de manera
irregular y presentaba bajos índices de representatividad e involu-
cramiento tanto de las entidades que hacían parte del Snaipd, como
de las organizaciones de población desplazada. En el gobierno de
Nicolás Curi, que cubre el período del 2005 al 2007, debido a la
coyuntura nacional que sobrevino de la Sentencia T-025 de 2004
mediante la cual se ordena a las entidades territoriales que haya
un compromiso presupuestal y administrativo frente a la atención
integral a la población desplazada, se inicia el proceso político de
estructuración del comité y de formulación del PIU.
Es pertinente resaltar que la situación de la población des-
plazada se complejiza con el paso del tiempo debido a la acu-
mulación de casos desatendidos por el gobierno y a la gravedad
en la violación de los derechos por negligencia institucional. El
Pnaipd, se implementa de una manera inestable, inconclusa, y
con bajos índices de impacto positivo en la población. Eso está en
conexión con el desinterés de las entidades del Snaipd y la falta
de comprensión acerca de las obligaciones políticas que plantea
la protección de los derechos en escenarios de conflicto armado,
y expresa la débil comunicación que existe entre el sector central
y las entidades territoriales para desarrollar políticas públicas.
Hasta el momento, las personas y comunidades que llegan a la
ciudad huyendo de la violencia son incluidas como parte de la
población económicamente vulnerable, omitiendo cualquier me-
dida de distinción en la respuesta institucional realizada. Y para
el caso de los sujetos expulsados por motivos de violencia siste-
mática o milicias urbanas, no se produce ningún reconocimiento
político por parte de las autoridades distritales y, por ende, no se
diseñan estrategias para prevenir el abandono de los lugares de
residencia y actividades productivas.
Haciendo un recorrido por los planes de desarrollo de la ciu-
dad que van del año 2001 al 2007, correspondientes a las admi-
nistraciones de Carlos Díaz Redondo, Alberto Barbosa y Nicolás

Curi, se revela que en los dos primeros gobiernos, el Pnaipd quedó
sujeto al segmento de la subvención. El gran peligro de esto es la
exclusión del mercado laboral y la pérdida de autonomía de ma-
nera permanente para la satisfacción de las necesidades básicas
entre la población desplazada, propiciando pobreza, resentimiento,
estigmatización, prácticas sociales de ilegalidad y deslegitimación
gubernamental. Como precedente a la contención de tal peligro
y al avance en la implementación del Pnaipd, la alcaldía de Curi
propone una serie de metas a realizar desde diversos ámbitos.
La tabla que sigue presenta la ubicación de la atención integral
a la población desplazada en la planeación administrativa de las
expectativas y necesidades sociales de la ciudad.
Tabla 3: Atención integral a la población desplazada en Cartagena
Administración: Carlos Díaz Redondo (2001-2003): Cartagena prosperidad para todos
Objetivo 2: Prosperidad colectiva
Acciones
- Solidarízate: Atención humanitaria a poblaciones espe-
Estrategia 4: Implementación de políticas integrales
ciales, constitución de redes organizativas y articulación
para el desarrollo social y humano de la familia, la
de acciones para la gestión del desarrollo social56.
infancia, la juventud, la mujer, el adulto mayor y
- Atención al Desplazado por la Violencia: Atención hu-
los discapacitados
manitaria de emergencia, retorno o reubicación, atención
psicosocial, estabilización socioeconómica, prevención
y logística.
Administración: Alfredo Barbosa (2004-2005): Cartagena es nuestra casa
Objetivo 1: Ser una sociedad más incluyente y solidaria, con terapias para la convivencia vecinal y el reconoci-
miento de los derechos humanos.
Estrategia 3: Desarrollo social en nuestra casa: Im-
Acciones
plementación de una política de atención integral
- Red de asistencia humanitaria a la población vulnerable
para el desarrollo social y humano de la familia,
no residente en conjunto con la Pastoral Social, la Red de
donde la mujer, los niños, las niñas, los jóvenes, los
Solidaridad Social, las organizaciones no gubernamenta-
adultos mayores, los discapacitados y discapacita-
les para brindar asistencia humanitaria de carácter físico y
das y las familias que requieran ayuda humanitaria
psicológico a las familias desplazadas por el conflicto57.
tengan un acceso equitativo a los programas.
56. Según el Acuerdo Nº 22 de 2003 del Concejo Distrital de Cartagena los grupos
definidos como vulnerables son los desplazados, los discapacitados y los adultos
mayores.
57. En el Acuerdo Nº 026 de 2005 se establecen rubros para la atención de la población
pobre y vulnerable en donde se incluyen los desplazados por la violencia.
Administración: Nicolás Curi (2005-2007): Cartagena como siempre nuestro compromiso

Objetivo 1: Cartagena un gobierno con autoridad
Acciones
Estrategia 1: Seguridad y convivencia
- Solución de conflictos
Estrategia 2: Desarrollo institucional y transparen- - Gestión con herramientas
cia
Estrategia 3: Cooperación público-privada - Oficina coordinadora de cooperación internacional
Objetivo 2: Cartagena con identidad propia
Acciones
Estrategia 1: Cultura ciudadana y democrática
- La ciudad como escenario de formación y aprendizaje
Objetivo 3: Cartagena competitiva y solidaria
Acciones
- Fortalecimiento microempresarial integral.
- Promoción del desarrollo a diferentes sectores de la eco-
Estrategia 2: Ingresos y empleo social nomía.
- Escuela taller Cartagena de Indias.
- Cartagena rural.
- Alianza estratégica “Universidad virtual distrital”.
Estrategia 3: Turismo, industria, puerto y comer- - Implementación del Plan Sectorial de Turismo de Carta-
cio gena de Indias
Objetivo 4: Cartagena social
Acciones
- Lucha contra el hambre.
Estrategia 1: Nutrición y seguridad alimentaria
- Ampliación y mejoramiento de los desayunos y almuerzos
escolares.
Estrategia 2: Salud social - Atención en salud a la población pobre, vulnerable y des-
plazados.
- Ni uno menos, todos a las aulas.
Estrategia 3: Educación con calidad
- Mejoramiento de la calidad de la educación en los niveles
preescolar, básica y media de Cartagena.
Administración: Nicolás Curi (2005-2007): Cartagena como siempre nuestro compromiso
- Construyendo familias comprometidas con el desa-
Estrategia 4: Familia y niñez
rrollo local (Familias en acción).
- Con nosotros no.
Estrategia 5: Vulnerabilidad y desplazamiento - Atención y solidaridad para la población desplazada.
Objetivo 5: Cartagena un lugar para la gente
Acciones
Estrategia 3: Infraestructura para la gente
- Obras viales por participación comunitaria.
Estrategia 7: Plan integral de viviendas - Cartagena con vivienda propia.
La política de atención a la población desplazada pasó de ser

un programa social para asistir la emergencia social a estar inser-
ta de manera integral en el plan de inversiones de Curi. Por cada
una de las estrategias aludidas se define una meta de atención a
la población desplazada y se reivindica explícitamente el elemen-
to de prelación que adquiere la condición de desplazado forzado
por la violencia en el acceso a los programas distritales. Además,
se explicita una estrategia que responde al funcionamiento del
Comité Distrital para la Atención a la Población Desplazada y al
desarrollo del Pnaipd. Este nuevo rumbo, necesario para dejar de
violentar a las víctimas del conflicto, conlleva a que el gobierno
local se ocupe de la comunidad de desplazados que lleva más de
una década reasentada en el distrito y que se encuentra inserta
en una dinámica de trasgresión del conjunto de sus derechos,
trayendo como efecto la negación de los deberes ciudadanos. Se
añade a esto la población que arriba día tras día y que requiere
intervención estatal inmediata.
Antes de hacer mención a los resultados del Comité Distrital
que diseña el PIU y que realiza un primer ejercicio analítico de
la gestión institucional en el tema de desplazamiento forzado por
la violencia, pasemos a señalar las responsabilidades que deben
asumir las entidades del Snaipd y las autoridades distritales fren-
te a la implementación del Pnaipd y las acciones que se están
desarrollando con las víctimas.
Oferta de servicios para atender

el desplazamiento forzado por la violencia
Hay que reiterar que frente al problema del desplazamiento
forzado hay municipios caracterizados por la expulsión de indi-
viduos y comunidades, y otros por la recepción. Para cada caso
existen acciones específicas que hay que seguir para responder
al tipo de evento, pero indistintamente del contexto hay dispo-
siciones legales y administrativas transversales que constituyen
un mandato que es objeto de exigencia por parte de la ciudada-
nía. Las autoridades territoriales tienen como función principal
el diseño de una estrategia y plan de contingencia que asegure

la suficiente apropiación de recursos para la implementación del
Pnaipd. También deben asegurarse de que los funcionarios es-
tán capacitados para asumir la responsabilidad que se les asigna,
aumentar el nivel de cobertura de los programas por entidad de
acuerdo al número de demandantes desplazados, formular indi-
cadores de monitoreo y evaluación que aclaren y distingan las
competencias y metas institucionales, y propiciar mecanismos
que vinculen a la sociedad civil nacional e internacional y a los
organismos de cooperación internacional para que den apoyo a
los programas de atención.
Con relación a esta última tarea se enfatiza que la mayoría
de las instituciones cumple con sus responsabilidades mediante
la asociatividad o coejecución con ONG, organizaciones de base
u organismos internacionales. Para esto se crean alianzas que
buscan la financiación de los programas, la asesoría de asuntos
especializados, la administración de los recursos, la realización
de los proyectos y el acompañamiento en la acción. Lo importan-
te de esto, más allá de reconocer que la política no es un asunto
exclusivo del Estado, se encuentra en el diálogo ético interinsti-
tucional. Es en el espacio de la concreción de las políticas cuan-
do los problemas públicos adquieren dimensiones y se vuelven
asuntos de discusión entre el sector gubernamental, la sociedad
civil y la comunidad internacional, cada uno siendo un interlo-
cutor indispensable para tratar de proteger los derechos de la
población. Hay que destacar que gracias a un convenio entre el
Acnur y Acción Social se crea la Unidad Técnica Conjunta como
instancia para asesorar y apoyar técnicamente al Snaipd y para
disponer la interlocución con el Sistema de Naciones Unidas. En-
tre sus objetivos se enfatiza la orientación técnica a los comités
departamentales y municipales en la formulación de los PIU, la
enunciación de estrategias para la gestión de procesos producti-
vos rurales o urbanos desde la perspectiva del desarrollo econó-
mico local y la sistematización, comunicación y divulgación del
Pnaipd.
Como forma de introducir al ejercicio que pretende recono-

cer la oferta institucional de la ciudad en el tema de protección
y restitución de los derechos a las víctimas de desplazamiento
forzado hay que aclarar los siguientes puntos:
1. Como entidades que responden en distintos niveles territo-
riales y que se encargan de la visión completa de la política
está Acción Social y el Ministerio Público. La primera, está
encargada, en lo nacional, del diseño, formulación y coordi-
nación de la política, mientras que en lo distrital y municipal
promueve la realización de los Comités Territoriales, asesora
acerca de los mandatos legales y administrativos, maneja la
base de datos sobre población desplazada y ejecuta progra-
mas específicos. La segunda, personificada en la Defensoría
del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la Perso-
nería Distrital, tanto en el ámbito central como local, hace
control político a las instituciones, seguimiento y evaluación
del Pnaipd.
2. Las instituciones estatales del Snaipd, que en Cartagena han
ejecutado acciones en el tema son: Secretaría de Participa-
ción y Desarrollo Social, Departamento Administrativo Dis-
trital de Salud, Secretaria de Educación y Corvivienda por
parte de las Autoridades distritales; Acción Social, Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, Sena e Incoder como en-
tidades descentralizadas por servicios; y Policía y Ministerio
Público siendo organismos autónomos.
3. Las acciones que fueron identificadas relativas al gobierno
local, así como las de organizaciones no gubernamentales
nacionales y extranjeras, organizaciones de base y organis-
mos de cooperación internacional que trabajan con pobla-
ción desplazada, no pudieron ser precisiones en términos de
objetivos, procedimientos y tipo de beneficiarios debido a la
amplitud que eso representa y, especialmente, a la dificultad
en el acceso a la información.
4. Los vacíos de información están motivados por la falta de
apoyo institucional para participar en los grupos focales y en-
trevistas, y por la violación a los derechos de petición presen-

tados por el equipo de investigadores para acceder a la línea
programática en ejecución y a los resultados de gestión.
5. Las acciones institucionales se plasman en cuatro modalida-
des de proyectos: 1) los exclusivos que destinan el 100% de
los recursos para atención a población desplazada; 2) los re-
gulares se caracterizan porque dentro de sus actividades ordi-
narias destinan un porcentaje de los recursos para la atención
a la población desplazada; 3) los específicos que tienen des-
tinación exclusiva para atención a población desplazada pero
que hacen parte de proyectos regulares, es decir, son proyec-
tos sociales que asignan un porcentaje de los recursos para
la atención a la población desplazada pero que por necesidad
de control en la ejecución y por los montos en los recursos
de inversión ameritan la creación de un proyecto específico
que a su vez conserva el mismo nombre y el mismo objeto58;
y 4) los institucionales, que son iniciativas diseñadas para for-
talecer la respuesta institucional, no abordan directamente
asuntos de atención a población desplazada pero inciden en
que la entidad pueda cumplir sus responsabilidades con rela-
ción al desplazamiento forzado por la violencia (Ver anexo).
Para más detalle de la oferta de servicios para atender el
desplazamiento forzado por la violencia, ver el anexo 3.
Comité Distrital para la atención

a la población desplazada - 2006
Desde el primer semestre del 2006, la alcaldía de Cartage-
na como metodología para diseñar el PIU promueve la realiza-
58. Este tipo de proyecto permite que en el transcurso de la vigencia se puedan tras-
ladar los recursos entre los proyectos afectados. A la Ley de Presupuesto General
de la Nación, para la vigencia fiscal 2006, se le incorpora el siguiente artículo: “Los
recursos presupuestados al proyecto capacitación jóvenes en acción del Sena se
destinarán inicialmente para la atención de la población desplazada por la violen-
cia (…) Una vez se cubra la demanda de la población desplazada, los recursos se
podrán destinar a población no desplazada”.
ción de mesas temáticas de trabajo en las áreas de prevención,

atención humanitaria de emergencia, restablecimiento, salud y
educación. Hay que subrayar que Acnur, es el organismo que
estuvo acompañando el ejercicio y prestó asesoría técnica per-
manente. Su aporte principal fue el diseño metodológico para la
sistematización del diagnóstico, el cual definió la forma en que
se registraba y analizaba la información.
Se utiliza una matriz que cruza indicadores de realización
de derechos con tres objetivos técnicos para el desarrollo de po-
líticas: 1) proporcionalidad en la respuesta institucional; 2) coor-
dinación interinstitucional; y 3) eficiencia y transparencia en la
decisión pública. El proceso estuvo caracterizado por la celeridad
en que se desarrollaron las mesas temáticas, ya que en un trans-
curso de tres meses se realizan tres sesiones de discusión sobre
cada una de las áreas, sin que los funcionarios hayan tenido una
capacitación previa acerca del tipo de metodología a utilizar. Esta
circunstancia imposibilitó el análisis del proceso que se estaba
propiciando, el ajuste metodológico requerido para ciertos temas
y la oportunidad de hacer un diagnóstico completo, patente en
que la mayoría de matrices quedaron incompletas, dejando te-
mas sin abordar, y en la progresiva deserción de las entidades en
las sesiones de discusión.
A continuación se exponen los resultados del diagnóstico
institucional frente a la atención de la población desplazada59:
Prevención:
- La policía no cuenta con recursos suficientes para hacer
programas específicos para población en riesgo de desplaza-
miento o para proteger a la población desplazada y no tiene
personal capacitado en el tema.
- Problema con la divulgación de las funciones.
- Deficiente respuesta divulgación por parte de la fuerza públi-
ca frente al riesgo de desplazamiento.
59. Tales resultados fueron presentados en Comité Distrital el 4 de agosto de 2006.

- Deficientes criterios de divulgación del riesgo.

- No hay programas específicos para atender a la población
en riesgo de desplazamiento o para proteger a la población
desplazada.
- Demora en la divulgación de las medidas de divulgación.
- Falta de presupuesto asignado.
- No hay divulgación de las acciones y programas que reali-
zan.
- Pocos funcionarios para la atención en Incoder.
- No hay un programa específico de protección a líderes de
población desplazada.
- Precariedad en los procesos investigativos para llevar a cabo
las detenciones.
Atención humanitaria de emergencia:

- Falta de personal que reciba las declaraciones.
- Insuficiente capacitación del personal asignado para la toma
de las declaraciones.
- Insuficiente capacitación del personal que hace las valoracio-
nes de las declaraciones.
- Carencia del servicio telefónico del discado nacional o servi-
cio telefónico de larga distancia
- Falta de apoyo interinstitucional para la verificación de la
información.
- Precariedad en la infraestructura física de la UAO, falta de
mantenimiento en las instalaciones.
- No existe destinación presupuestal para personal e imple-
mentos de aseo.
- La respuesta institucional para atender integralmente a la
población no es proporcional a la demanda de atención, esto
por la ausencia de algunas instituciones que deben acudir.
- El término que dura la población desplazada disfrutando de
la ayuda inmediata es poco –de 3 a 5 días– dado que es insu-
ficiente el presupuesto.
- Insuficiente destinación presupuestal.
- Falta de orientación y divulgación de los programas de aten-

ción que manejan las distintas instituciones que deben hacer
presencia en la UAO y que actualmente no asisten.
- Falta de sistemas de información (internet-intranet) en la
UAO que permitan la comunicación directa con las entidades
del Snaipd.
- Las instituciones en algunos casos no manejan la misma in-
formación porque no existe divulgación interinstitucional de
los programas que ofrecen.
- Precaria calidad y calidez en la atención a la población des-
plazada en momento de la toma de declaración.
- Desconocimiento del proceso de la declaración por parte del
desplazado.
- Precariedad en el archivo de la toma de las declaraciones.
- Extensión de los términos que toma Acción Social para hacer
la valoración de la declaración.
- Deficientes mecanismos de control, seguimiento, divulga-
ción e información entre las instituciones que reciben la de-
claración, las que la valoran y las que atienden o suministran
la ayuda inmediata.
- Falta de diferenciación entre la atención inmediata y la aten-
ción humanitaria de emergencia a la población desplazada.
- Carencia de programas y compromisos formales de ayuda
interinstitucional.
- Falta de instrumentos de monitoreo y evaluación sobre los
procesos de atención.
- Ausencia de fuerza pública en las instalaciones para evitar
problemas de orden público.
Generación de ingresos:
- Baja cobertura en los programas de generación de ingresos.
- Insuficiente destinación y disponibilidad presupuestal para
la implementación de los programas.
- Falta de programas para la generación de ingresos tempora-
les.
- Falta de participación de las cajas de compensación en for-

mulación e implementación de programas.
- Falta de información disgregada que distinga la atención a la
población desplazada de la atención a la población vulnera-
ble.
- Deficiente difusión y divulgación de los programas imple-
mentados para la generación de ingresos.
- Ausencia del acompañamiento de las ONG operadoras.
- No hay distinción de los programas de crédito para la pobla-
ción desplazada frente a la población vulnerable económica-
mente.
- Deficiente focalización de los programas implementados que
de prevalencia a la población desplazada.
- Deficiente coordinación, seguimiento y evaluación de los
procesos para el acceso a la oferta institucional.
- Deficiente diagnóstico del déficit de atención para la asigna-
ción del presupuesto.
- Deficiente participación efectiva de la población desplazada.
Vivienda y tierras:
- Debilidad en la información y difusión de los programas des-
tinados a vivienda.
- Falta de presupuesto para el tema vivienda teniendo en cuen-
ta el número de subsidios asignados al Distrito.
- Falta de coordinación interinstitucional.
- Incoherencia en los subsidios de mejoramiento de vivienda
porque son asignados y no pueden aplicar la normatividad
del Plan de Ordenamiento Territorial.
- No existe una continuidad en los procesos y en los proyectos
de generación de ingresos para que sean sostenibles los pro-
gramas de vivienda.
- La entidad territorial no participa en el tema de vivienda.
- Insuficiente presupuesto asignado por el gobierno nacional
para la realización del derecho a la vivienda digna, las casas
son entregadas en obra negra y son de una sola habitación.
- No existe desarrollo político sobre la exoneración de impues-

tos prediales, responsabilidad de la alcaldía y el Concejo Dis-
trital.
- Insuficiente disponibilidad de recursos para desarrollar pro-
puestas de viviendas de interés social.
- No existe coordinación interinstitucional a nivel distrital en-
tre entidades que trabajan programas de vivienda y se pre-
sentan dificultades en la priorización del acceso a los progra-
mas, ya que en unos casos se otorga doble beneficio.
- No existe coordinación con el Ministerio del Medio Ambien-
te, Vivienda y Desarrollo Territorial, los entes territoriales y
las cajas de compensación.
- No existen programas de exoneración en el pago de los ser-
vicios públicos, se ve en su mayoría el no pago oportuno y la
prestación de un servicio insuficiente.
- No hay relación con entidades financieras que permitan ac-
ceder a créditos para mejoras o compra de vivienda.
- No existe ningún programa para asumir el gasto de escritura-
ción, ese monto lo debe pagar el beneficiario.
Salud:
- Insuficiencia de medios de información efectiva y divulga-
ción de los programas.
- Falta de profesionales en el área de la salud.
- Precariedad en la infraestructura de algunos centros de sa-
lud.
- Insuficiencia de insumos médicos y hospitalarios.
- No existe suministro de medicamentos ambulatorios prescri-
tos por el Departamento Administrativo Distrital de Salud,
puesto que no hay contratación para ello.
- Falta de campañas de promoción de la salud y prevención de
la enfermedad en las zonas de asentamiento.
- Falta de agentes educativos que capaciten a la población des-
plazada en cuanto al manejo de excretas y basuras.
- Falta de alcantarillado en los asentamientos propiciando pro-
blemas ambientales y de salud.

- Dificultad de acceso en la atención de segundo y tercer ni-
vel.
- Carencia de una base de datos en los centros hospitalarios
que identifique a la población desplazada atendida.
- Deficiencia en la prestación del servicio de laboratorio clíni-
co.
- No existe entrega oportuna de los medicamentos por dificul-
tad en el acceso.
- El Plan Obligatorio de Salud no es diferenciado para la pobla-
ción desplazada.
- Deficiente coordinación con Acción Social para obtener la
información de la base de datos del Registro Único.
- Falta de una red de atención en salud integral.
- Falta de difusión y pedagogía sobre la ruta de atención en
salud.
- El subregistro en el Registro Único dificulta la atención en
salud.
- Vencimiento del contrato para el suministro de medicamen-
tos por falta de continuidad en la contratación.
- Falta de capacitación del personal en materia de facturación
y atención diferenciada a la población desplazada.
- Discontinuidad de los funcionarios al interior de las institu-
ciones de salud.
- Ausencia en la participación de la población desplazada en la
implementación de los programas de salud.
Educación:
- Insuficiente número de plantas físicas para atender a la po-
blación desplazada.
- Distancia entre las instituciones educativas y las zonas de
asentamiento.
- Falta de recurso humano calificado para prestar el servicio
educativo.
- Limitación en materia de recursos tecnológicos para garanti-
zar que se actualice la base de datos existente.

- Falta de información acerca de la demanda de cupos de la
- Falta de cupos escolares en las zonas de asentamiento de la
- Insuficiencia en la infraestructura física para ejecutar las pro-
puestas pedagógicas.
- Cobros complementarios para prestar el servicio de educa-
ción, a pesar del criterio de gratuidad.
- No hay programas de transporte escolar que faciliten el acce-
so o la movilización a las instituciones educativas.
- Algunas instituciones que contratan con el Distrito no reco-
nocen como legítima la condición de desplazado.
- Desconocimiento de las cifras de los docentes capacitados en
escuela y desplazamiento.
- Falta de continuidad de los docentes y administrativos en los
procesos de formación y actualización.
- Falta de información disgregada que distinga la atención a la
población desplazada de la atención a la población vulnera-
ble.
- Deficiente coordinación entre las instituciones para el ma-
nejo de la información que se le suministra a la población
desplazada en cuanto al trámite de cupos escolares.
- No hay una base de datos que registre el número de pobla-
ción desplazada atendida.
- El subregistro en el Registro Único dificulta el acceso a las
instituciones educativas.
- No hay un proceso de seguimiento, monitoreo y evaluación
en el ejercicio del derecho a la educación y a la formación de
los docentes.
- Ausencia de la participación de la población desplazada en
las veedurías ciudadanas, en la adopción de mecanismos de
selección de las propuestas para la contratación de las insti-
tuciones educativas.
- Las escuelas comunitarias requieren de mayor nivel de regla-
mentación en cuanto a criterios de calidad.

- Ausencia de programas especiales que prevengan la deser-
ción escolar de la población desplazada y que respondan a
sus necesidades particulares.
- Los desembolsos que le dan a cada institución se entregan
con atrasos y esto genera dificultades en el desarrollo de las
actividades pedagógicas.
Los datos que se extraen de las mesas temáticas denotan
que en algunos casos no se comprende la metodología utilizada,
manifestado en la redundancia de las respuestas, la parquedad
de las afirmaciones como producto de la necesidad de acoplar la
información a un tipo de respuesta conducida y la identificación
exclusiva de problemas, dejando de lado la mención de aquellos
puntos fuertes que podrían estimularse o de aquellos caminos
que se toman para sobrellevar los problemas, dando pie a recono-
cer y fortalecer medios no convencionales para hacer gestiones
pertinentes y eficaces.
Como puntos de convergencia en los resultados está la falta
de registros actualizados de población desplazada en las bases de
Acción Social, centros hospitalarios e instituciones educativas;
la escasez en la disponibilidad, asignación y gestión de recursos
para proteger y restituir los derechos de las víctimas; la carencia
de recurso humano capacitado en las entidades del Snaipd; la
precariedad de la difusión pedagógica sobre la ruta de atención a
población desplazada, la oferta programática de las instituciones
y los procedimientos requeridos para vincularse a los proyectos;
los obstáculos burocráticas que limitan el acceso a los programas
y por ende el ejercicio de los derechos; la baja cobertura en los
servicios de salud y educación; y la deficiencia de la fuerza publi-
ca para garantizarle la seguridad a la población desplazada. Según
este contexto, la administración pública Distrital vivencia proble-
mas de fondo para cumplir sus obligaciones, lo que deja como
horizonte la primacía por el fortalecimiento de todo el sistema
institucional. Sólo a través de la garantía de una función pública
comprometida con la construcción de una sociedad –un poco–
más pacífica y democrática es posible que se llegue a entender

de una mejor manera lo que significa estar huyendo de la guerra
y la obligación que tiene el Estado de proteger a las víctimas con
relación a unos criterios de justicia. Ya con esto de precedente,
las respuestas al fenómeno van fluyendo, así lo hagan de manera
lenta y con altos costos para el período de transición.
EL PROGRAMA MUNDIAL DE
ALIMENTOS Y LAS OPERACIONES
PROLONGADAS DE SOCORRO
Y RECUPERACIÓN
El programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas,

fue establecido en Roma en 1963, con una misión principal, la de
erradicar el hambre del planeta. EL PMA opera a través de pro-
yectos de socorro y asistencia de emergencia, así como en proce-
sos de recuperación y de desarrollo. La labor del PMA se financia
por completo mediante contribuciones voluntarias de gobiernos,
organizaciones no gubernamentales y del sector privado.
En esta parte presentaremos la manera particular en que el
PMA, participa en las estrategias de cooperación internacional en
asistencia humanitaria por crisis no derivadas de un fenómeno
natural sino de unas condiciones socio-políticas determinadas.
Para ello revisaremos los planteamientos de esta organización
desde sus lineamientos de política humanitaria, su concepción
de las emergencias complejas, la perspectiva de género y, final-
mente, se enfatiza en su estrategia de atención a población inter-
namente desplazada por conflictos armados.
Respecto a este último punto, se abordan las características
generales de las Operaciones Prolongadas de Socorro y Recu-
peración en Colombia, para el período 1999-2003, en donde se

desarrollaron las Operaciones 6139 y 10158. Aquí se presentará la
estructura general de los acuerdos pactados entre el PMA y sus
contrapartes estatales colombianas y la manera cómo esta estra-
tegia se planteo el abordaje de la problemática de la atención a
la crisis humanitaria asociada al desplazamiento interno forzado
producto de la violencia política en Colombia.
Los asuntos humanitarios en el contexto

de la intervención del PMA60
Si bien el PMA, como agencia del Sistema de Naciones Uni-
das, es concebido como una entidad de cooperación al desarro-
llo y particularmente de lucha contra el hambre, hoy el 75% de
los recursos del programa están dedicados a asistencia de emer-
gencia, con particular énfasis en situaciones relacionadas con el
conflicto. Lo que ello plantea es un cambio fundamental en las
condiciones de las intervenciones de asistencia y en las prácticas
operacionales propiamente dichas.
Este escenario de trabajo supone el planteamiento de polí-
ticas en consonancia con los nuevos contextos de intervención.
Por ello, el PMA desde su participación en el Comité Permanente
Inter Agencial –Iasc– de Naciones Unidas, define cuatro ámbitos
fundamentales que enmarcan la cooperación en asistencia hu-
manitaria de emergencia y de recuperación:
- La protección de civiles en conflictos armados, con énfasis
particular en población desplazada
- El impacto de las sanciones humanitarias
- El vínculo recuperación y desarrollo
- La relación género y asistencia humanitaria
60. Los textos de este acápite son traducciones, comentarios y síntesis analíticas de
las Sesiones Regulares de Junta Directiva del PMA en Roma, consagradas en los
documentos de Policy Issues: Looking forward: humanitarian policy concerns for
wfp (septiembre, 16:1999); definition of emergencies (febrero, 4:2005); participa-
tory approaches (septiembre, 20:2000).
La adecuada atención de estos aspectos supone el plantea-

miento de mejores prácticas que permitan afrontar con mayor
pertinencia preocupaciones respecto a: La definición de bene-
ficiarios, la evaluación de vulnerabilidad y de necesidades y la
generación de procesos participativos en la entrega de la ayuda
alimentaria.
Pero no sólo el ajuste de procedimientos internos puede re-
solver las emergencias producto de un contexto de crisis que se
ha multiplicado, diversificado y complejizado, desde el orden de
los desastres naturales, cada vez más frecuentes y destructivos,
el aumento significativo de conflictos armados y las crisis asocia-
das al desequilibrio económico global.
Estas situaciones generan preocupación al interior del PMA,
al lado de otras agencias de asistencia humanitaria, respecto a
cómo manejar los distintos niveles de vulnerabilidad a medida
que pasa el tiempo de asistencia; cómo diferenciar la asistencia
entre las nuevas y las viejas víctimas cuando se mezclan en los
contextos de vulneración; cómo reconocer y aportar para que los
cambios estructurales (económicos o políticos) permitan que la
asistencia humanitaria deje de ser necesaria.
Dado que el mandato de este tipo de agentes de cooperación
se deriva del acuerdo de unos principios básicos y universales
que rigen la intervención y la asistencia humanitaria de emer-
gencia, el cumplimiento y la defensa en la práctica de esos prin-
cipios supone retos adicionales, y más aún cuando en el contexto
global actual, cada vez es más difícil mantener la aplicación de
dichos principios de humanidad, neutralidad e imparcialidad, da-
do que las partes en conflicto cada vez restringen más el acceso a
las víctimas civiles, al igual que inhiben la posibilidad de llevar la
asistencia humanitaria. En ese sentido el humanitarismo como
concepto es tensionado por los actores en conflicto, los agentes
proveedores de la ayuda y propias víctimas.
Otro elemento que complejiza aún más la entrega de ayuda
humanitaria, son las distinciones entre asistencia a la emergen-
cia, rehabilitación y desarrollo; distinciones cada vez más difusas
y difíciles de mantener, dado que frente a la realidad concreta

terminan siendo artificiales. Adicionalmente a ello, el humani-
tarismo como concepto se amplía para incluir nociones como
construcción de paz, derechos humanos, rehabilitación y proce-
sos de desarrollo en contextos de extrema pobreza.
En este contexto, el principal reto del PMA es vincular las
estrategias de aseguramiento de la supervivencia de las víctimas
en la situación de crisis, con las iniciativas de largo plazo que
apalancan el desarrollo. De hecho en 1998, el PMA redefine sus
operaciones de protección y socorro, agregándole la categoría de
recuperación, que de alguna manera reconoce que desde el mo-
mento más temprano de la atención a la crisis, se debe proyectar
la recuperación de las capacidades para el desarrollo. En ese sen-
tido, mayores grados de flexibilidad en las operaciones redunda-
ran en mejores respuestas a las condiciones particulares de las
zonas de intervención.
Frente a ello los principales retos a vencer planteados por
el PMA son:
- Evitar la apropiación inadecuada y desvío de la ayuda
- Evitar la reducción del alcance de la ayuda producto de las
negociaciones con las contrapartes
- Desarrollar adecuados mecanismos de coordinación que se
ajusten a los acuerdos establecidos y los lineamientos de po-
lítica definidos.
Una de las preocupaciones centrales de la operación de es-
te programa se centra en víctimas de violencia por conflictos
internos. La población en desplazamiento es uno de los princi-
pales focos de ayuda por parte del PMA, en todas las etapas del
fenómeno: Asistencia en la crisis, la reubicación, reintegración
y la recuperación. Es necesario reconocer lecciones aprendidas
y buenas prácticas respecto a la evaluación de necesidades ali-
mentarias, la definición de beneficiarios, el diseño de programas
y el monitoreo en la distribución de la ayuda. También debe con-
siderarse el establecer una relación mucho más estrecha entre
protección y asistencia en la emergencia.
En ese sentido el fortalecimiento de esta relación está dado

por una mayor cooperación y coordinación entre agencias huma-
nitarias, autoridades gubernamentales y organismos no guberna-
mentales. De allí que se considera la participación como la clave
en el desarrollo de la capacidad local.
Pero también se evidencia la dificultad para articular a la
participación real, estrategias que apoyen esta meta y que vin-
culen a las operaciones organizaciones de base, autoridades e
instituciones locales. Particular atención se presta a las organi-
zaciones o grupos de trabajo de mujeres, esta participación y con
ello el desarrollo de la capacidad local, es fundamental en los
procesos de construcción del posconflicto. En ese sentido es im-
portante considerar qué papel puede jugar la ayuda alimentaria
en los procesos de reconciliación en el largo plazo.
El PMA y la ayuda humanitaria

a población desplazada internamente61
Desde los últimos años del decenio de 1980, las Naciones
Unidas vienen adoptando medidas para fortalecer su capacidad
para responder a las situaciones de desplazamiento interno. A
pesar del fortalecimiento de los acuerdos de colaboración en-
caminados a atender a las necesidades de asistencia y protec-
ción de las poblaciones desplazadas internamente, y de varias
iniciativas interinstitucionales que el PMA apoya activamente,
los esfuerzos por asistir y proteger a las poblaciones desplazadas
internamente, no son suficientes en muchas ocasiones y resul-
tan inferiores a la asistencia y protección que se proporcionan
a los refugiados, incluso cuando ambos grupos viven en medios
61. Los textos de este acápite son traducciones, comentarios y síntesis analíticas de las
sesiones regulares de junta directiva del PMA en Roma, consagradas en los docu-
mentos de policy issues: wfp-reaching people in situations of displacement (abril,
17:2001); protection of internally displaced persons inter-agency standing com-
mittee (iasc) policy paper new york, december 1999; gender policy (2003–2007)
(septiembre, 26:2002).
muy próximos. Situación esta que desconoce datos como los que
nos muestran que en todo el mundo hay entre 22 y 25 millones
de personas desplazadas a causa de conflictos, entre ellas 13 mi-
llones de niños; y otros 30 millones, aproximadamente, de perso-
nas desplazadas a consecuencia de catástrofes naturales u otras
causas. Cabe citar, a efectos de comparación, que los refugiados
se cifran en alrededor de 12 millones.
La ausencia de un claro marco jurídico e institucional para
la asistencia y protección a las poblaciones desplazadas inter-
namente, constituye un problema fundamental, ya que impone
limitaciones a la obtención de recursos y a la capacidad de ac-
tuación de respuesta operativa de amplio alcance. Sus efectos se
ponen de manifiesto, sobre todo, en los países de difícil acceso.
Las deficiencias más evidentes se observan sobre el terreno
en relación con: Una financiación insuficiente de las operacio-
nes en pro de las poblaciones desplazadas internamente; la falta
de consentimiento por parte de las autoridades competentes pa-
ra prestar asistencia a las poblaciones desplazadas internamente;
la coordinación de las operaciones; los obstáculos que impiden el
acceso a la asistencia humanitaria; la protección y seguridad de
los beneficiarios y el personal de ayuda humanitaria; la falta de
una voluntad política, las respuestas “selectivas” de los donantes
y la falta de atención suficiente a cómo evitar los desplazamien-
tos. Estas deficiencias dan lugar, asimismo, a otras varias limita-
ciones, entre ellas las siguientes:
Uno, hay opiniones diferentes sobre la definición, el recuen-
to y el registro de las poblaciones desplazadas internamente en
situaciones de emergencias complejas, que influyen en la selec-
ción de los beneficiarios de la asistencia y en la prestación con-
creta de la misma; y a la necesidad de establecer de qué modo
pueden contribuir a la protección de las personas desplazadas
dentro de sus países, los organismos que, como el PMA, no tie-
nen un mandato específico de enfocado hacia ese punto.
Dos, aunque frecuentemente las personas desplazadas se
enfrentan con situaciones entre las más difíciles y peligrosas,
a menudo no reciben una asistencia suficiente porque existen

deficiencias en la atribución de las responsabilidades. Queda
mucho por hacer para asegurar una repartición más clara de las
responsabilidades de asistencia y protección de las poblaciones
desplazadas internamente entre los propios agentes de la ayuda
humanitaria, y entre éstos y los organismos de desarrollo.
En julio de 1997, el Secretario General volvió a subrayar que
la provisión de protección y asistencia a las poblaciones despla-
zadas internamente constituye una cuestión humanitaria y que
sigue habiendo deficiencias a este respecto en los mandatos de
varios organismos. En su programa de reforma, al designar al
Coordinador del Socorro de Emergencia como responsable de
asegurar la satisfacción de las necesidades de asistencia y protec-
ción de las poblaciones desplazadas internamente, el Secretario
General ratifica la opción de fortalecer los acuerdos de colabora-
ción. En 1997, el Comité Permanente entre Organismos adopta
un enfoque de colaboración para remediar las deficiencias rela-
cionadas con la asistencia y la protección con miras a asegurar
una respuesta eficaz y completa al desplazamiento interno.
El Iasc confirma el enfoque basado en la colaboración, al
adoptar, en diciembre de 1999, el documento de política sobre
protección de las poblaciones desplazadas internamente, y el 6
de abril de 2000 las directrices complementarias para los coordi-
nadores humanitarios y coordinadores residentes.
A nivel de la sede, se designa al Coordinador del Socorro de
Emergencia como responsable de la coordinación interinstitu-
cional de las actividades de asistencia y protección en pro de las
poblaciones desplazadas internamente. Al grupo de trabajo del
Iasc se le confía la tarea de prestar apoyo sobre el terreno tanto
al Coordinador del Socorro de Emergencia como al Coordinador
Residente/Coordinador de Asuntos Humanitarios.
Es importante observar que el debate sobre los acuerdos insti-
tucionales para subsanar las deficiencias en cuanto a la asistencia
y protección de las poblaciones desplazadas internamente, se debe
considerar en el contexto más amplio de la ayuda humanitaria.
El entorno en el que trabajan las organizaciones humanitarias ha

cambiado mucho en los últimos diez años. Los problemas rela-
cionados con el desplazamiento forzado, los ataques sistemáticos
contra la población civil, el hecho de negar el acceso a la asisten-
cia humanitaria, el reclutamiento de niños para que vayan a la
guerra como soldados, y el hacer blanco de agresiones al personal
encargado de la ayuda humanitaria y del mantenimiento de la paz,
son una realidad diaria. Esos retos exigen estrategias y enfoques
que sean neutrales e imparciales y propicien la protección de los
beneficiarios y del personal humanitario.
Si se quiere prestar una asistencia valiosa a las poblacio-
nes desplazadas internamente, es necesario entender cuál es la
dinámica del desplazamiento; cuáles son las consecuencias de
las políticas gubernamentales de asistencia y protección de las
personas desplazadas; cuál es la función de la ayuda alimentaria
en situaciones de desplazamiento; qué limitaciones existen en
cuanto a lograr acceso para el suministro de alimentos y otra
ayuda esencial; y cuáles son los problemas de asistencia y pro-
tección, vinculados entre sí, de la población desplazada.
Las cuatro cuestiones que a continuación se indican fueron
señaladas en el examen por el PMA relativo a las poblaciones
desplazadas internamente, como las más pertinentes para deter-
minar la orientación de las políticas de atención y ayuda:
1. Si bien las poblaciones desplazadas internamente, tienen ne-
cesidades diferenciadas y las mujeres desplazadas problemas
especiales, es preferible, por regla general, seleccionarlas en
términos de inseguridad alimentaria y no identificar como
grupo a las poblaciones desplazadas internamente. Ese enfo-
que contribuye a lograr el debido empleo de los alimentos y
a evitar tensiones con otras poblaciones necesitadas.
2. Sigue viéndose con claridad que existen deficiencias en la
asistencia y protección que se proporcionan a las poblacio-
nes desplazadas internamente. La colaboración eficaz con los
asociados es decisiva para asistir y proteger a los desplazados
en el interior del país.
3. Es necesario prestar mayor atención a la vinculación entre

asistencia y protección.
4. Las aportaciones complementarias (artículos no alimentarios)
son indispensables para utilizar los alimentos de manera eficaz.
En términos de las principales consideraciones sobre los sis-
temas de información y registro de la poblaciones desplazadas
internamente, y sobre los requerimientos en monitoreo y evalua-
ción, el PMA asume que la evaluación de las necesidades debe
llevarse a cabo de modo continuo, para poder captar la variación
de las circunstancias a medida que las personas pasan por las
diversas fases de desplazamiento.
A menudo es difícil determinar el número exacto de perso-
nas desplazadas, ya que los organismos y los gobiernos no uti-
lizan al respecto criterios de definición o métodos de recuento
armonizados, y es posible que varias partes tengan interés en
inflar o subestimar las cifras correspondientes. Por ejemplo, no
se dispone de ningún método consolidado para determinar el
momento en que una persona ya no debe considerarse población
desplazada internamente.
Es igualmente problemático establecer una diferenciación
sistemática entre las personas afectadas por situaciones de crisis,
pero no desplazadas, las personas desplazadas, y la población
residente que se halla en condiciones generales de pobreza e in-
seguridad alimentaria. En algunos organismos se hace hincapié,
de manera casi exclusiva, en la evaluación y el seguimiento de
las necesidades alimentarias; en otros, se evalúan también las
necesidades no alimentarias o bien se someten a seguimiento las
violaciones de los derechos humanos. Un análisis más amplio de
los medios de subsistencia y de las estrategias de supervivencia
puede resultar útil para localizar a las poblaciones desplazadas
internamente y evaluar su grado de vulnerabilidad, con inclu-
sión de la inseguridad alimentaria.
La eficacia de la determinación, orientación, seguimiento y
evaluación de la asistencia a las poblaciones desplazadas inter-
namente depende de:
- El acceso a las zonas donde se encuentran las poblaciones

desplazadas internamente.
- La disponibilidad de suficiente personal capacitado para rea-
lizar esas actividades, tanto dentro del PMA como en las or-
ganizaciones asociadas.
- La formulación concertada de criterios para evaluar la vulne-
rabilidad de las poblaciones desplazadas internamente.
- La clara atribución de las competencias en cuanto a segui-
miento y evaluación; la capacidad de las autoridades y co-
munidades locales para señalar a quienes necesitan ayuda
alimentaria; y la participación de los desplazados y de las
comunidades locales en ejercicios de determinación, orien-
tación, seguimiento y evaluación.
Para finalizar este marco general de orientación de la acción
del PMA, es importante destacar cómo la perspectiva de género
se plantea como trasversal al desarrollo mismo de la operación.
Dicho compromiso con la orientación al género se enfatiza a par-
tir de la resolución de 1997 del Consejo Económico y Social de
Naciones Unidas –Ecosoc–, que a su vez recoge los compromisos
que venían del plan 1996-2001 y que se profundizan y extienden
hasta 2007, donde de nuevo serán sometidos a evaluación.
El enfoque de género es aquí planteado como aquel que se
distingue por considerar no sólo el foco de los asuntos femeninos,
sino adicionalmente considerar las dimensiones especificas de la
vida social que son definidas por determinados tipos de relacio-
nes entre géneros y entre estructuras de poder. Esta distinción
obliga a una consideración caso a caso que permita comprender
la naturaleza diferencial de tales relaciones.
Los aspectos concretos que considera este enfoque se rela-
cionan con: Empleabilidad y acceso a los ingresos, control sobre
los beneficios personales y en bienes materiales, desigualdad en
las relaciones de poder entre hombres y mujeres y la capacidad
relativa de unos frente a otros para influir en las decisiones fa-
miliares y comunitarias.
Equidad de género refleja la igualdad de mujeres y hombres

respecto asuntos jurídicos, compartir poder, accesos a oportuni-
dades, acceso a activos sociales (salud, educación, etc.); y acce-
sos a bienes productivos (tierra, información, apoyo financiero);
equidad en la participación y la representación política.
Enfatizar la perspectiva de género supone considerar la po-
sibilidad de acceso igualitario de hombres y mujeres a todos los
componentes de la planeación y desarrollo de las acciones de
cooperación. Obliga a reconocer las experiencias diferenciales de
mujeres y hombres, como parte integral de las consideraciones
de política y de programas sociales, de modo que la intervención
no profundice la iniquidad existente.
A pesar de que este enfoque enfatiza en la generación de
igualdad entre géneros, es claro que en muchos casos son nece-
sarias acciones de discriminación positiva para reducir la brecha
de equidad, cuando ésta es evidente respecto a la protección de
los derechos de las mujeres.
Contexto de las Opsr en Colombia

A lo largo de este documento nos hemos referido a las
emergencias complejas como una situación causada por la ac-
ción humana, en la que hay víctimas por efecto de la guerra (en
la mayoría de los casos por conflictos armados internos) cuyos
efectos se combinan con un debilitamiento o colapso de las es-
tructuras económicas y estatales, en ocasiones empeoradas por
catástrofes naturales. Complementando que, la causa principal
de las emergencias complejas humanitarias o políticas, proviene
principalmente de la forma en la que se distribuyen los recursos
y no exclusivamente por causas medioambientales o por falta
de dichos recursos. Así en una emergencia humanitaria compleja
el gobierno controla (relativamente) el conjunto del territorio,
pero una significativa franja de la población está excluida po-
lítica, social, económica o culturalmente. Es justamente, para
hacer frente a esta problemática que las acciones del gobierno
se complementan con programas u operaciones que ejecuta con

la intervención de la cooperación internacional62.
Así las formas de intervención de la operación, se pueden
manifestar a través de dos posibles modalidades, además de las
propias Operaciones de Desarrollo; por un lado, las Operaciones
de Emergencia –Emop–; y por otro, como se vienen llamando
para afrontar situaciones en territorios concretos, las Operacio-
nes Prolongadas de Socorro y Recuperación. Éstas últimas se di-
ferencian, básicamente de las anteriores, en que son una fase
intermedia entre intervenciones netamente de emergencia para
paliar peligros inminentes Emop y aquellas que se hacen con
fines puramente de desarrollo Operaciones de Desarrollo.
Con esta antesala y en consonancia con lo explicado sobre la
invitación que el gobierno debe hacer el organismo especializa-
do, la Opsr, como programa de intervención, entra en el escena-
rio nacional como respuesta a la solicitud formulada, en 1999 por
el gobierno del presidente Andrés Pastrana, a través del Ministe-
rio de Relaciones Exteriores al PMA, como agencia perteneciente
al Sistema de Naciones Unidas, firmándose la primera Carta de
Entendimiento operación prolongada de socorro y recuperación
Nº 6139 asistencia a personas desplazadas por la violencia en
Colombia (2000-2003), entre el PMA y el gobierno de Colombia,
representado por la Red de Solidaridad Social –RSS–, el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar –Icbf– y la Agencia Colombia-
na de Cooperación Internacional –Acci–. Dando comienzo con
ello, a la ejecución de la primera Opsr en Colombia con el prin-
cipal propósito de promover la seguridad alimentaria, y como
complemento a la política nacional63 de atención, y prevención
62. Concepto comprendido por los mismos ejecutores de la operación en el Taller

denominado “Articulación de la Opsr 10366.0 con la seguridad alimentaria de po-
blaciones afectadas por la violencia en Colombia, con énfasis en población en
condición o riesgo de desplazamiento”, llevado a cabo por el Icbf, el PMA y la RSS,
los días 11, 12 y 13 de abril de 2005.
63. Se recuerda que el Acuerdo Marco entre el gobierno de Colombia y el Programa
Mundial de Alimentos, se suscribió el 21 de julio de 1994 y fue aprobado por ley
197/1995, para todos los efectos legales sobre operaciones de cooperación interna-
cional.
del desplazamiento forzado. Operación que sería la pionera de

tres, que ya se llevan ejecutando en el país. Ellas, en orden cro-
nológico son: operación prolongada de socorro y recuperación
Nº 10158 asistencia a personas desplazadas por la violencia en
Colombia (2003-2005), y operación prolongada de socorro y re-
cuperación Nº 10366 (2005-2007).
Las Opsr que se contextualizan en el presente capítulo, son
las dos primeras, Opsr Col. 6139 y Opsr Col. 10158, abordándose
el análisis del mismo desde la información que arrojan las fuen-
tes primarias, principalmente los siguientes documentos: De
aprobación de las Opsr, Cartas de Entendimientos, Manuales de
Procedimientos, Documentos de Evaluación, Papers e Informes
de distinta naturaleza elaborados por parte del PMA.
Opsr Col. 613964

Si bien la Acci, como miembro del Comité de Gestión y del
Consejo Coordinador Nacional de la operación, fue el enlace en-
tre el gobierno y el PMA, en lo concerniente a las cuestiones
normativas y operativas actuando como la coordinadora de la
cooperación internacional en el territorio colombiano, es el PMA
el que aparece dentro de la Opsr como la única agencia coope-
rante de Naciones Unidas, con el claro mandato de que la ayuda
alimentaria se oriente a erradicar el hambre y la pobreza en las
poblaciones que permanentemente o durante períodos de crisis
(aplica para conflicto interno), y que no estén en condiciones
de producir alimentos suficientes o no cuenten con los recur-
sos para obtener los alimentos que sus comunidades necesiten
para llevar una vida sana y productiva. Ello se traduce en que
64. A partir del año 2000, el PMA enfocó su asistencia en Colombia a combatir los efec-
tos del hambre prolongada entre las personas desplazadas, especialmente mujeres
y niños. La primera actividad de este tipo llevada a cabo se denominó, entonces,
operación prolongada de Socorro y Recuperación: Asistencia a las personas despla-
zadas por la violencia (Col. 6139), iniciada en Agosto de 2000 y concluida en julio
de 2003.
en dicha Opsr las políticas y estrategias que se implementaron,

según plasma el Manual de Procedimientos, (Naciones Unidas,
2003:12), fueron:
- Satisfacer las necesidades alimentarias de los refugiados así
como las necesidades alimentarias que surgen como resulta-
do de situaciones de urgencia, prestando el apoyo logístico.
- Mejorar las condiciones de vida y nutrición de las personas
más vulnerables (aplica para desplazados internos).
- Potenciar la resistencia y capacidad de la mujer (política de
género transversal) 65.
Al margen de todo propósito que conlleva una Opsr, en cual-
quier parte del mundo, aquí el principal objetivo propende por
promover la seguridad alimentaria y la recuperación socioeco-
nómica de las personas desplazadas internamente por la violen-
cia, que se encuentran tanto en situaciones de emergencia co-
mo en procesos de restablecimiento. Para ello se trazaron unos
objetivos a largo plazo y otros a cumplir de manera inmediata.
Entre los primeros está el de compensar los déficit de alimentos
para restablecer y fortalecer la capacidad humana de la pobla-
ción desplazada internamente, apoyar el asentamiento inicial, la
reubicación y el regreso voluntario para facilitar la reinserción
en la comunidad. Mientras que los propósitos más inmediatos se
tradujeron en el de contribuir a la seguridad alimentaria durante
las etapas iniciales de los procesos de asentamiento temporal y
restablecimiento, promover las iniciativas locales mediante acti-
vidades de alimentos por trabajo, y mejorar la seguridad alimen-
taria de los grupos más vulnerables (niños, personas desnutridas,
mujeres embarazadas y lactantes, y minorías étnicas).
Asimismo, los objetivos de la política de prevención y aten-
ción del desplazamiento forzado, busca en particular, no sólo
prestar la atención humanitaria, bajo estándares mínimos de ca-
lidad, sino mejorar, para el caso, la provisión de servicios a través
65. Los Compromisos ampliados relativos a la mujer para garantizar la seguridad ali-
mentaria. Política de Género del PMA 2003 – 2007.
de la conformación de alianzas entre el Estado, las ONG y las

agencias internacionales especializadas, facilitando, además, la
participación del sector privado y de la iglesia.
El desarrollo de la estrategia, se aborda a través de tres com-
ponentes: Atención humanitaria de emergencia o de socorro,
procesos de restablecimiento y complementación alimentaria.
El primero de los componentes, contempla la puesta en
marcha de servicios de emergencia, la atención diferencial por
grupos vulnerables y componentes complementarios de edu-
cación y salud. Por otro lado, la complementación alimentaria
busca contribuir a mejorar la seguridad alimentaria de aquellos
grupos más vulnerables, buscando contribuir a mantener el es-
tado nutricional, mientras se generan las condiciones de soste-
nibilidad mínimas para su reincorporación social y económica,
y el desarrollo integral de las zonas expulsoras y receptoras de la
Por último, el componente de restablecimiento, se entiende
como el momento en el cual se inicia una fase de reasentamien-
to, que se origina en la decisión voluntaria de los desplazados de
regresar a su lugar de origen, residencia y trabajo (retorno) o de
hacerlo a otro lugar de libre escogencia, de acuerdo con la oferta
institucional.
Entidades participantes:
Partes: Cooperante-PMA - Coordinadora-Acci66
Conforme a los manuales de procedimiento presta su apoyo en lo
66. La Acci se crea mediante la Ley 318 de 1996 e inicia sus actividades el 17 de di-
ciembre de 1997, como un ente con autonomía administrativa y financiera, el cual
a partir de junio de 2003 se encuentra adscrito al Departamento Administrativo
de la Presidencia. Se encarga de la coordinación, administración y promoción de
la cooperación internacional, técnica y financiera no reembolsable, que recibe y
otorga el país bajo la modalidad de Ayuda Oficial para el Desarrollo –AOD–. El
portafolio de servicios que presta esta entidad se pueden resumir en: La asesoría
en cooperación horizontal; asesoría y capacitación en presentación de proyectos;
evaluación de proyectos de cooperación, negociación con las fuentes; y adminis-
tración de recursos de cooperación.
concerniente a las cuestiones normativas relacionadas con las Opsr.

Ejecutoras-PMA: Red de Solidaridad Social - Instituto Colom-
biano de Bienestar Familiar
Los ejecutores están compuestos por los principales asociados
del PMA en la consecución y aporte de contrapartidas guberna-
mentales para la Opsr, que para el caso fueron la RSS y el Icbf.
De manera general, y conforme al Decreto 489 del 11 de
Marzo de 1999, a la RSS le fueron asignadas las funciones y actua-
ciones para la atención de la población desplazada internamente,
encargándose consecuentemente de la coordinación del Sistema
Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia. Así, como entidad coordinadora, su principal respon-
sabilidad es la de formular las políticas y la adopción de las medi-
das para la prevención del desplazamiento forzado. Ahora dentro
de la Opsr, la RSS se encarga específicamente de ejecutar los re-
cursos destinados a los componentes de: Asistencia alimentaria
de socorro y alimentos por trabajo en los procesos de restableci-
miento de la población desplazada internamente 67.
Por otro lado, la Ley 38768, establece que:
El Icbf dará prelación en sus programas a la atención de los
niños lactantes, a los menores de edad, especialmente los
huérfanos y a los grupos familiares, vinculándolos al proyec-
to de asistencia social familiar y comunitaria en las zonas de
asentamiento de los desplazados.
Conforme a lo anterior esta entidad, tiene como responsa-

bilidad ejecutar en coordinación con la RSS, los recursos desti-
nados al componente complementación alimentaria y suscribir
convenios con diversas organizaciones especializadas, para aten-
der este sector de la población69.
67. Manual de Procedimiento – versión fase piloto, Opsr 6139, Septiembre 19 de

2000:11.
68. Ley 387 de 1997, sección 8, artículo 19, numeral 7.
69. Manual de Procedimiento – versión fase piloto, Opsr 6139, Septiembre 19 de 2000.
Pag. 11.
Coejecutoras
- Organizaciones gubernamentales de nivel nacional, departa-
mental y local
- Organizaciones privadas
- Iglesia
Los coejecutores, aparecen como la alianza más importante
para lograr la sostenibilidad de los proyectos dentro de la Opsr.
Los criterios de selección adoptados para escoger a estos
son:
- Naturaleza y objetivos institucionales encaminados a la rela-
ción directa con la población desplazada.
- Capacidad técnica y operativa para la ejecución del proyec-
to.
- Recursos financieros que garanticen la cofinanciación del
proyecto.
- Experiencia y capacidad de trabajo con metodologías partici-
pativas.
- Experiencia en atención de población vulnerable.
- Credibilidad y reconociendo en la comunidad.
A raíz de este fuerte componente de recursos y donantes, la
operación sobrepasó la cifra de beneficiarios, estimada para aten-
der durante el lapso de tiempo previsto para la duración de la
misma. Se contaba inicial y aproximadamente con la capacidad
de socorro para 221.328 personas desplazadas; sin embargo, la
cifra de atención real que arrojó el Informe Anual 2003 del PMA,
ascendió a 346.644 mujeres, hombres, niñas y niños en situación
de vulnerabilidad70.
Estrategias para el desarrollo de la Opsr

La primera estrategia a seguir para el éxito de la operación,
fue romper a través de la promoción de su participación en la
70. Informe Anual, Colombia 2003. Pag. 13.

elaboración del Plan de Atención Integral, la participación en la

ejecución de los proyectos a través de alimentos por trabajo y en
los procesos de control y seguimiento con los Comités de Veedu-
ría. La condición de vulnerabilidad de la población desplazada
internamente. Por otro lado, y con un aporte importante, apare-
ció la promoción y participación de la mujer y la garantía de los
derechos de la niñez, reconociendo, por lo tanto, que la niñez es
sujeto de derechos.
Teniendo en cuenta las anteriores acciones, los criterios que
se trazaron para la focalización y priorización de las mismas,
fueron los siguientes:
- Alta concentración de desplazados
- Comités locales de atención a la población desplazada y de
apoyo a la operación.
- Presencia de población desplazada dispuesta a participar ac-
tivamente en procesos de restablecimiento.
- Existencia de instituciones gubernamentales y no guberna-
mentales con disposición, capacidad técnica y económica pa-
ra contribuir con la ejecución de la operación.
- Participación activa de la mujer.
- Niños y niñas con inseguridad alimentaria que presenten
desnutrición y riesgo de padecerla.
Las metas a alcanzar se trazaron por fases, identificándose,
la primera de ellas, en una fase piloto de seis meses donde se
ponían a prueba los instrumentos y procedimientos diseñados
para cada uno de los componentes de la operación, pudiéndose
demostrar así la eficacia, eficiencia y evidencia del impacto po-
sitivo en la población atendida. Así aparece como principal meta
la de recaudar nuevos recursos de cooperación para garantizar la
implementación exitosa de las siguientes dos fases.
La segunda fase se concentra, en un período de seis meses,
en la ampliación de la cobertura de atención de acuerdo con los
criterios de focalización establecidos y enunciados con anteriori-
dad, y según el comportamiento de la movilización de la pobla-
ción desplazada; complementándose con la última y tercer fase.
Esta fase, con duración de un año, si bien continúa enfocada

en el desarrollo de proyectos y actividades de seguridad alimen-
taria y recuperación de la infraestructura social, da prioridad a la
ejecución de proyectos que potencian la estabilización socioeconó-
mica de la población desplazada internamente.
Los recursos a utilizar en cada una de las fases se calcula-
ron estratégicamente en un 25% para la primera, un 35% para
la segunda y un 40% para la tercera, de conformidad al grado
de complejidad y el porcentaje de atención previsto para cada
una de ellas. Recursos cuya consecución es coordinada por el
Comité Nacional de Gestión, conformado tanto por la RSS, el
Icbf y el PMA. Se suma a este comité el Consejo Coordinador de
la operación, que cumple funciones de definir la programación
trimestral de alimentos; evaluar los informes presentados por
los ejecutores; controlar y hacer seguimiento de la operación; y
orientar a las direcciones nacionales en lo referente a las políti-
cas plasmadas para el desarrollo del programa.
En lo regional aquel Consejo Coordinador está descentra-
lizado en consejos coordinadores regionales, integrados por un
delegado de la RSS71, quien lo preside, el director regional del Icbf
y el coordinador de la suboficina del PMA72 más próxima, más un
representante de la organización coejecutora del proyecto que se
vaya a discutir.
La Dirección Regional del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar prioriza las metas para cada centro zonal, de acuerdo a
las necesidades y a las posibilidades de llevar a cabo los proyec-
tos señalados en el plan indicativo, asimismo, cumple con las
siguientes funciones:
71. El delegado departamental coordina a nivel local el Sistema de Atención a la Pobla-

ción Desplazada. Para la operación participa desde la identificación de la población
desplazada, hasta el control de la ejecución en alimentos por trabajo y atención ali-
mentaria de socorro. Opsr 6139, Manual de Procedimiento, versión piloto, Pag. 18.
72. Su principal función es controlar y hacer seguimiento de la operación, y participar
y apoyar en la identificación de procesos y en la ejecución de los mismos, a través
del Consejo Coordinador Regional de la Opsr.
- Recopila y remite trimestralmente a la dirección nacional los

informes generados por el desarrollo de cada uno de los com-
ponentes señalados para la complementación alimentaria a
nivel zonal.
- Recopila la información de proveedores y compras y los en-
vía a la dirección nacional.
- Coordina las acciones a nivel regional.
Por otro lado, el Icbf, cuenta con el centro zonal, el cual
coordina en los municipios de su zona de influencia, la ejecu-
ción de las diferentes modalidades de atención a la población
desplazada internamente, y recopila y envía trimestralmente a
la dirección regional los informes generados en el desarrollo de
las modalidades de atención en cada unidad de servicio. Para el
desarrollo de la ejecución de la operación se utilizan los siguien-
tes mecanismos:
- Contacto a entidades, ONG y líderes comunitarios para pre-
sentar la Opsr y conseguir la cofinanciación.
- Elaboración de proyectos conjuntamente con los coejecutores.
- Realización de visitas de campo para verificar el cumplimien-
to de los compromisos de los coejecutores.
- Recopilación de informes para ser enviados a la dirección
regional.
- Conformación de comités de veeduría73.
La Opsr en cifras:
Para llevar a cabo la operación, se proyecta la monetización
de aproximadamente 39.000 toneladas de trigo donadas por el
PMA, cuyo valor se estimaba en 8.9 millones de dólares. El go-
bierno nacional, con recursos propios o de otras fuentes, calcula
73. Conformado por grupos de beneficiarios los cuales ejercen el control y seguimien-
to sobre la cantidad y la calidad de las raciones alimentarias, la correcta distribu-
ción de estas y el desarrollo de los proyectos. Además tiene potestad de controlar
los contratistas y coejecutores. Por intermedio de dicho comité se asegura la par-
ticipación de los desplazados en la priorización de actividades y se vela por la alta
participación de las mujeres.
aportar una contrapartida de 11.1 millones de dólares a través

de la RSS. Adicionalmente, el Icbf apoya a la operación con 713
mil dólares representados en bienestarina y la colaboración de
tres trabajadores sociales. La inversión total se calcula en 20.7
millones de dólares.
Tabla 4: Origen de los recursos

Entidades US$ % Comentarios
PMA 8,900.000 42.97 39.000 toneladas de trigo
RSS 511,305 Recepción, nacionalización, manejo y venta de trigo
RSS 200,000 Distribución de alimentos
RSS 4,000.000 Artículos no alimentarias de componente APT
RSS 2,430.000 Materiales para construcción de vivienda
RSS 3,000.000 Contribución al fondo de crédito
Municipios 1,000.000 Contribución de los municipios (tierras, herramientas e insumos)
Total RSS 11,100.000 53.58
ICBF 4,640 Tres trabajadores sociales
ICBF 708,287 750.2 toneladas métricas de Bienestarina
Total ICBF 712,927 3.45
TOTAL 20,712.927 100.0
La atención se estimó aproximadamente en la cifra de 221.328

personas desplazadas dentro del territorio nacional, beneficiarios
que se distribuirían según los siguientes componentes74.
Tabla 5: Componentes de la operación

Número de personas que reci-
Componente Observaciones
ben alimento. (aproximado)
Receptores de raciones de socorro 90.000 Se entregan raciones individuales diarias
Se entregan como compensación por un día de
Receptores de alimentos por trabajo
90.000 trabajo una ración diaria familiar compuesta por
–APT–
5 raciones individuales
Se entregan raciones individuales diarias en
Niños entre dos y cinco años 16.810
días hábiles durante 220 días por año escolar
Se entregan raciones individuales diarias en
Niños de primaria 13.500
días hábiles durante 160 días por año escolar
74. Manual de Procedimientos, versión piloto, Opsr 6139, págs. 9 y 10.

Mujeres embarazadas y lactantes y Se entregan raciones individuales durante 270

11.018
menores entre 6 meses y 2 años días por año
Total 221.328
Los beneficiarios se seleccionan de acuerdo con los criterios

definidos en cada uno de los componentes de la operación, los
cuales se explican a continuación:
Atención alimentaria de socorro

en desplazamientos masivos75
Esta modalidad de ayuda alimentaria proporciona un me-
canismo de supervivencia para las personas desplazadas, en el
momento en que son forzadas a abandonar sus lugares de origen,
y que no cuentan por sí mismas con las condiciones mínimas
para su desarrollo. La atención alimentaria de socorro se entien-
de suministrada durante los primeros 90 días en que ocurre el
desplazamiento.
Es dable aclarar que esta clase de ayuda se entrega por parte
de la operación, en aquellos casos en que no se esté brindando
este tipo de asistencia por parte de otras instituciones estatales,
ONG nacionales o internacionales u otras, con el fin de evitar la
duplicidad de esfuerzos.
El procedimiento para designar la atención consta de dos
etapas, por un lado la identificación de la necesidad de la ayuda
alimentaria de socorro, y luego la aprobación y distribución de
la asistencia.
Tabla 6: Canasta de alimentos básicos para la asistencia

alimentaria de socorro76
Productos Ración en gramos / día por beneficiario
Arroz 450
Panela 50
75. Desplazamiento masivo: Grupo de 10 o más familias expulsadas de su lugar de

vivienda como consecuencia del conflicto armado, en lo que corresponde a las
causas actuales de movilidad involuntaria.
76 Manual de Procedimientos, versión piloto, Opsr 6139, Pag. 20.
Aceite Vegetal 25
Lenteja 80
Total 605
Alimentos por trabajo

Parte de los recursos se orientan a la compensación con ali-
mentos a la mano de obra no calificada que participa en la ejecu-
ción de los proyectos definidos en el Plan de Atención Integral.
La compensación se traduce a una ración alimentaria la cual se
convierte en el incentivo a la población, para su participación vo-
luntaria en el proceso de desarrollo. La proporción es una ración
alimentaria familiar compensa un día de trabajo o jornal.
A través de este componente, se entregan raciones alimen-
tarias familiares hasta por un máximo de 150 días de trabajo (jor-
nales) realizados por una misma familia en los dos años de eje-
cución de la operación, de acuerdo con el tipo de proyecto que
se identifique y de las actividades que se desarrollen a través del
mismo.
Asimismo, los proyectos que se ponen en marcha bajo el
presente componente se identifican diferencialmente para las
comunidades que se encuentran en asentamientos temporales o
aquellas que se encuentran en procesos de restablecimiento.
Tabla 7: Canasta de alimentos básicos para el componente de APT77

Producto Ración familiar / gramos / día
Arroz 2000
Panela 125
Aceite Vegetal 100
Lentejas 250
Total 2475
Alimentos por capacitación

La capacitación constituye un elemento clave para el de-
sarrollo de la operación y el logro de sus objetivos en cuanto a
77. Fuente: Manual de Procedimientos, versión piloto, Opsr 6139, Pag. 22.
recuperación socioeconómica, integración social, desarrollo per-

sonal y familiar. El componente contempla tres clases de capa-
citación:
- Capacitación en procesos de habilitación laboral
- Capacitación en actividades propias de los proyectos
- Compensación a líderes comunitarios
Complementación alimentaria
La complementación alimentaria busca contribuir a mejorar
la SA de los grupos de población más vulnerable:
- Mujeres gestantes, madres lactantes y menores de 2 años
- Preescolares
- Escolares de primaria
- Recuperación nutricional
Transición Opsr 6139 a Opsr 10158

En el año en que la Opsr 6139 culmina, julio de 2003, el
informe anual presentado por el PMA, revelaba, conforme a un
estudio evaluativo realizado por la misma agencia denominado
Vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria de la población despla-
zada por la violencia en Colombia, que el 80% de los colombianos
desplazados viven en condiciones de emergencia humanitaria
siendo incapaces de generar ingresos que les permitan suplir
sus necesidades de alimentos y escapar del espiral de extrema
pobreza.
El empeoramiento de la situación de seguridad alimentaria
y las pocas perspectivas de estabilidad indicaban que no se ha-
bían dado, con la Opsr 6139, todas las condiciones para lograr
una recuperación y un reasentamiento permanente. Conforme
a los planes de socorro vigentes, que para la época tenía el go-
bierno y con la ayuda del Comité Internacional de la Cruz Roja,
se atendieron las necesidades más urgentes e inmediatas que
presentaban los grupos o individuos desplazados. Sin embargo,
el problema iba mucho más allá de esa fase eminentemente de
emergencia, y su magnitud superaba la capacidad del gobierno
para atender a las personas que seguían pasando hambre des-

pués de los primeros tres meses de desplazamiento.
Tanto los organismos oficiales, las ONG y las Naciones Uni-
das reconocían que después de dicho período (3 meses) se ca-
recía de instrumentos y herramientas adecuadas para abordar
la atención de las familias desplazadas. El hambre se convertía,
progresivamente, en un problema crónico en el lapso compren-
dido entre los 4 y los 24 meses posteriores al desplazamiento,
momento en el cual las familias mismas eran las que debían
atender sus propias necesidades básicas, encontrándose aún sin
medios reales de subsistencia y prácticamente recién llegadas a
un nuevo lugar, con altas probabilidades de crearse un círculo
vicioso de pérdida de bienes, malnutrición y endeudamiento por
parte de la población desplazada internamente.
Si bien la situación de desplazamiento requiere, sin duda,
una distribución de alimentos a las familias afectadas, también
se necesitan insumos alimentarios para asegurar una utilización
adecuada de los alimentos distribuidos tal como el saneamiento
y otras medidas de salud. Ello parecía indicar que había que salir
de la propuesta de atención de emergencia a un proyecto de pos
emergencia.
Con ello aparece, por parte de los actores, la preocupación
si determinar los proyectos únicamente como respuesta a una
necesidad puntual, o trascender con ellos a otros momentos, más
allá del socorro y la emergencia, los cuales se involucren en el
restablecimiento de las poblaciones vulnerables.
Para fortalecer, esas acciones tendientes a atender a la po-
blación desplazada, el gobierno colombiano vuelve a solicitar el
apoyo del PMA.
En respuesta a esa nueva solicitud, el gobierno colombiano
representado por la RSS, el Icbf, y la Acci suscribe con el PMA la
Carta de Entendimiento operación prolongada de socorro y recu-
peración Nº 10158 asistencia a personas desplazadas por la vio-
lencia en Colombia, proponiendo que dicha operación cubriera,
en un período de tres años, a partir de enero de 2003 y en sustitu-
ción de la Opsr 6139, la asistencia a las poblaciones desplazadas

en las zonas rurales y urbanas que se quedan estancadas en la
transición del socorro a la recuperación, brindando, por lo tanto,
una mejor continuidad entre la asistencia a corto plazo y los pro-
gramas de desarrollo a mediano y largo plazo.
Con base en esos criterios, el PMA elabora los lineamientos
de la Opsr 10158 con los objetivos siguientes, planificando así las
operaciones hacia la seguridad alimentaria:
- Respaldar la reinserción social y económica de los desplaza-
dos mediante la mejora de su seguridad alimentaria.
- Aliviar el hambre de inmediato y desarrollar la capacidad pa-
ra mejorar la salud y el bienestar de las familias desplazadas.
- Acrecentar la capacidad de mejorar la seguridad alimentaria
de las familias mediante la construcción y rehabilitación de
bienes productivos y la adquisición de aptitudes.
- Fortalecer la capacidad de las instituciones locales y las redes
sociales para atender a los problemas relacionados con la se-
guridad alimentaria de la población desplazada internamente
mediante un mejor sistema de recolección de datos, análisis
y adopción de decisiones.
Opsr Col. 10158

El presente punto se construye tomando en cuenta la infor-
mación que trae el Manual de procedimiento para la operación,
como el principal documento orientador para llevar su ejecu-
ción. El mismo se define como la herramienta práctica, de fácil
comprensión y manejo que está dirigido, principalmente, a las
unidades territoriales de la RSS, direcciones regionales y centros
zonales del Icbf, suboficinas del PMA, entidades territoriales,
ONG, iglesia y toda organización que como coejecutora y socia
haya apoyado las distintas modalidades de atención.
Entidades participantes
En la presente Opsr, las partes involucradas fueron las mis-
mas que para la anterior operación; la RSS, el Icbf y el PMA. Este
último se enfoca en brindar asistencia en materia de selección de

beneficiarios, seguimiento, gestión de recursos humanos, logísti-
ca y compras de locales, seguridad y planificación para imprevis-
tos, y de distribuir equitativamente los productos alimentarios.
Asimismo, se planifica su presencia en cuatro suboficinas, las
que, con otros organismos78 de las Naciones Unidas, tienen la
función de supervisar el personal de seguimiento de las oficinas
satélites. La red sirve para lograr una respuesta flexible a las ne-
cesidades cambiantes de seguridad y de la población desplazada
internamente y garantizar una transparencia y una distribución
equitativa de los productos alimenticios, según los criterios de
orientación de la ayuda establecidos.
Para el tiempo en que se adelanta la Opsr 10158, el Secreta-
rio General de Naciones Unidas ya había nombrado un Consejero
Especial para Colombia formulando una serie de orientaciones
para las Naciones Unidas sobre cuestiones de política, derechos
humanos, asuntos humanitarios, coordinación y seguridad; aca-
tando dichas directrices, el PMA participa del foro o grupo temá-
tico de las Naciones Unidas sobre desplazados por la violencia,
conformado conjuntamente con el Acnur, y la Oficina de Coordi-
nación de Asuntos Humanitarios –Ocha– de las Naciones Unidas.
El Comité Internacional de la Cruz Roja –Cicr–, el Departamento
para la Ayuda Humanitaria de la Comunidad Europea –Echo– y
la RSS, participan como observadores.
A la RSS, como coordinadora todavía del Snaipd, le corres-
ponde en ese sentido, la formulación de políticas y la promoción
para que se adopten, por parte de las entidades que conforman
aquel sistema, las medidas para la prevención del desplazamien-
78. El PMA comparte oficinas con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados –Acnur–, la Organización Internacional para las Migraciones – organi-
zaciones internacionales M–, la Organización Mundial de la Salud –OMS– y el Pro-
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo –Pnud–. Además colabora con el
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos –Acnudh–,
la Organización de las UN para la Agricultura y la Alimentación –FAO–, el Fondo
Internacional de Desarrollo Agrícola –Fida–, el Fondo de las Naciones Unidas para
la Infancia –Unicef–, y el Fondo de Población de las Naciones Unidas –Fnuap–.
to forzado; la atención y protección de las víctimas; y la estabi-

lización socioeconómica de los desplazados internos por la vio-
lencia. Asimismo, y en el marco de la operación, la RSS debe
ejecutar los recursos destinados a los componentes: Alimentos
por trabajo, alimentos por capacitación y cocinas comunitarias, los
cuales en forma directa, serían ejecutados con los socios de la red
en las distintas localidades, por intermedio de las gobernaciones,
municipios, organizaciones públicas o privadas, y organizaciones
no gubernamentales.
Por otro lado el Icbf, siendo una institución de servicio com-
prometida con la protección integral de la familia y, en especial
de la niñez, coordina el Sistema Nacional de Bienestar Familiar
y como tal propone e implementa, a nivel general de atención,
políticas; presta asesoría y asistencia técnica y socio-legal a las
comunidades y a las organizaciones públicas y privadas de orden
nacional y territorial. En cumplimiento y desarrollo de aquellas
políticas de acción para la infancia y la familia, el Icbf establece
tres ejes misionales, como los pilares que sustentan la misión
institucional: Nutriendo, creciendo y aprendiendo, y restable-
ciendo vínculos.
Ello va de la mano con los objetivos del instituto79, los cuales
se traducen en:
- Orientar la construcción y ejecución de una política para la
asistencia y protección familiar que responda a los reque-
rimientos nacionales, convoque a los diferentes actores so-
ciales y contribuya a hacer efectivo el cumplimiento de los
derechos de los niños y niñas.
79. En la atención a la población víctima de desplazamiento, el Icbf se mueve dentro

del siguiente marco normativo: Ley 387 de 1997 (Artículo 19, numeral 7; Título 2,
Artículo 7), Decreto 2569 de 2000 reglamentario parcialmente de la Ley 387, Cir-
cular Conjunta Nº 23 de 2000 suscrita entre el Icbf y la RSS (se definen las compe-
tencias, responsabilidades y procedimientos de atención a niños y niñas, mujeres
gestantes y madres lactantes desplazadas), Acuerdo 06/97 de la Junta Directiva
Icbf (establece que las familias desplazadas son prioridad del instituto), Acuerdo
066 de Abril de 2000 (crea y organiza el grupo interno de trabajo de atención de los
niños, niñas, jóvenes y familias víctimas del conflicto), Decreto 250 de 2005 (Plan
Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia).
- Proponer y desarrollar una política de seguridad alimenta-

ria y nutricional, que articule los sectores responsables de la
oferta, demanda, consumo y aprovechamiento biológico de
los alimentos en el país.
- Fortalecer la política pública de bienestar familiar, en torno
a la construcción de paz y convivencia familiar y la atención
al adulto mayor.
- Mejorar los procesos de supervisión, seguimiento y evalua-
ción de los servicios que el Icbf presta, con el objeto de ga-
rantizar que éstos se cumplan de acuerdo con las políticas y
objetivos institucionales.
- Fortalecer el Sistema Nacional de Bienestar Familiar y pro-
mover los convenios con entidades territoriales para asegu-
rar la concurrencia de recursos y la cogestión de acciones,
que tengan como prioridad a la niñez y la familia.
- Gestionar cooperación para cualificar el manejo de los re-
cursos institucionales en aspectos técnicos y financieros que
contribuyan a la optimización de la gestión del Icbf.
- Rediseñar y fortalecer los sistemas de información de la enti-
dad, de tal manera que éstos constituyan soporte importante
para la gestión y se conviertan en herramienta efectiva para
la toma de decisiones.
Así mismo la alternativa de atención desde la entidad se
enfoca en:
- Apoyo a la familia en situación de emergencia.
- Competencias y responsabilidades que la propia Opsr 10158
le atribuye.
- Apoyo de pos emergencia (Carta de Entendimiento OIM-
Icbf).
- Inclusión en programas regulares.
- Unidades móviles.
- Acciones correctivas a partir de las falencias encontradas en vir-
tud de la Sentencia de la Corte Constitucional T-025 de 200480.
80. Sentencia de la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional de 22 de enero

de 2004. Referencia: Expediente T-653010 y acumulados, Acción de Tutela.
En cuanto a responsabilidades dentro de la operación, le

corresponde desarrollar el componente de Complementación
alimentaria, conforme a su misión institucional y siguiendo los
lineamientos estratégicos del Plan Indicativo 2003-200681 orienta-
dos a la optimización de los servicios y articulación de las accio-
nes al Sistema de Bienestar Familiar, garantizando la protección,
la prevención y promoción de los derechos de la niñez.
Por conducto de la RSS y el Icbf, el gobierno planifica un
compromiso de 6,5 millones de dólares EE.UU. en el 2003, que
incluyen:
- La descarga, entrega e intercambio de trigo por productos
locales.
- Los costos de transporte de los productos importados para
su distribución directa, o de los adquiridos localmente para
llevarlos hasta los puntos de distribución.
- Los artículos no alimentarios.
- Los materiales para la construcción de viviendas y otra infra-
estructura social.
- La creación de un equipo técnico y operativo que se encargue
de la coordinación y seguimiento de la Opsr.
- La donación de bienestarina.
A todo esto la Agencia Colombiana de Cooperación Interna-
cional –Acci–, siguió siendo el enlace entre el gobierno colombia-
no y el Programa Mundial de Alimentos, prestando su apoyo, al
igual que en la anterior operación, en lo concerniente a todas las
cuestiones normativas relacionadas con la Opsr presente.
Finalmente, los asociados no gubernamentales, siguen re-
presentándose significativamente a través de las ONG regiona-
les, nacionales e internacionales, y la Pastoral Social.
Según el documento de Proyecto de Decisión de la Opsr Co-
lombia 10158, sujeto a aprobación de la junta ejecutiva, en página
17, establece que las ONG se encargarían de prestar apoyo y ase-
81. Plan Indicativo 2003-2006 Icbf.

soramiento acerca de la identificación, formulación y ejecución

de las actividades; buscarán recursos complementarios necesa-
rios y capacitarán a los beneficiarios –principalmente a las mu-
jeres– en materia de adopción de decisiones y liderazgo y en el
manejo y supervisión de alimentos. El decidido apoyo por parte
de las ONG locales, regionales y nacionales, y Pastoral Social,
comenzado en la Opsr 6139 seguirá en la presente operación.
Estrategias y metas
Con la Opsr 10158 se propuso cubrir las necesidades de
375.000 personas desplazadas por un período de tres años, partir
de enero de 2003. Proporcionando asistencia prolongada de so-
corro a personas desplazadas en transición del socorro a la recu-
peración y centrándose en las necesidades de las familias en el
período comprendido entre los cuatro y los veinticuatro meses
posteriores al desplazamiento.
Como estrategia para la recuperación, se plasman los siguien-
tes objetivos:
- Respaldar la reinserción social y económica de los desplaza-
dos.
- Aliviar el hambre de inmediato, pero desarrollando la capa-
cidad para mejorar la salud y el bienestar de las familias des-
plazadas.
- Acrecentar la capacidad de mejorar la seguridad alimentaria
mediante la construcción y rehabilitación de bienes produc-
tivos y la adquisición de aptitudes.
- Fortalecer la capacidad de las instituciones locales y las redes
sociales para atender los problemas relacionados con la segu-
ridad alimentaria de la población desplazada internamente, a
través de un mejor sistema de recolección de datos, análisis
y adopción de decisiones.
Frente a aquellos objetivos, la estrategia de recuperación se
afianza en la necesidad de paliar el hambre inmediata de la po-
blación desplazada internamente, y a medida que se va estabi-
lizando la situación, la ayuda alimentaria se orienta a fortalecer
el capital humano y fomentar las redes sociales que sirvan en la

reintegración de las personas desplazadas.
El enfoque que se da al programa reúne las siguientes ca-
racterísticas:
- Actividades planificadas a nivel local.
- Prioridad al desarrollo de habilidades y capacidades de las
mujeres.
- Movilización de recursos, fortalecida tanto a nivel municipal,
departamental y nacional como de las ONG y la iglesia, ba-
sándose en planes adoptados por los comités municipales de
personas desplazadas.
- Acuerdos concertados de colaboración con otros programas
de las naciones Unidas para la población desplazada inter-
namente, a fin de mejorar el ámbito técnico, programático y
operacional de la asistencia del PMA. Parte del presente en-
foque consiste en enviar personal de seguimiento del PMA a
oficinas satélites y compartir locales y acuerdos de prestación
de servicios con otros organismos de las Naciones Unidas.
- Difusión de material de promoción y divulgación relacionado
con la Opsr para dar a conocer, por parte del PMA, a nivel
nacional e internacional la situación que atraviesan las per-
sonas desplazadas en Colombia.
La Opsr en cifras
Para llevar a cabo la operación, se proyecta que el PMA apor-
taría US $25 millones; el gobierno nacional, con recursos propios
o de otras fuentes US $22.1 millones, y el Icbf US $9.5 millones.
Sin embargo los gastos del PMA relativos a la ampliación de
la Opsr ascendieron a 25.949.993 dólares EE.UU. por un período
de tres años. Las necesidades de productos alimenticios se esti-
maron en 15.261.595 dólares EE.UU., una cifra que corresponde
aproximadamente al 60% de los gastos del PMA. La contribución
del Gobierno fue de 22.072.889 dólares EE.UU.
Tabla 8: Aporte por entidad

Entidades US$ % Descripción
PMA 2,835.000 21.000 toneladas de trigo
3,404.999 7.434 toneladas de arroz
2,829.939 7.927 toneladas de harina de maíz-trigo
1,796.896 1.864 toneladas de aceite
2,444.389 4.027 toneladas de leguminosa
1,950.195 4.745 toneladas de panela
1,500.000 Recursos no alimenticios
9,188.574 Gastos fletes marítimos, seguros, operativos y administrativos del PMA
Subtotal PMA 25,949.993 54.0%
RSS 165.591 Recepción, nacionalización, manejo y venta de trigo
3,106.998 Distribución de alimentos
9,016.272 Artículos no alimenticios
292.684 Gastos operativos
Subtotal RSS 12,581.546 26.2%
Icbf 211.321 Recepción, nacionalización, manejo y venta de trigo
2,957.284 Distribución de alimentos
3,404.601 Otros aportes
188.086 Gastos operativos
2,730.048 3.024 toneladas de bienestarina
Subtotal Icbf 9,491.342 19.8%
TOTAL 48,022.882 100.0%
La junta ejecutiva del PMA aprueba la Opsr 10158, conforme

al presupuesto que seguidamente se detalla.
Tabla 9: Desglose de los costos del proyecto

Cantidad Costo medio Valor
Costos para el PMA
(toneladas) por tonelada (dólares)
A. Costos operacionales directos
Productos (toneladas)82:
Trigo 54.863 7,406.235
Arroz 6.800 3,114.400
82. Se trata de una canasta de alimentos teórica utilizada a efectos de presupuesto y

aprobación. Como ocurre en todos los proyectos con asistencia del PMA, la com-
binación y cantidades de productos alimenticios puede varias en función de la
disponibilidad.
Harina de trigo 5.100 1,820.700

Aceite 1.020 983.280
Leguminosas 2.040 1,238.280
Azúcar 1.700 698.700
Total de productos 71.523 15,261.595
Transporte externo 3,950.136
Otros costos operacionales directos 1,512.500
Total de costos operacionales directos 20,724.231
B. Costos de apoyo directo
Total de costos de apoyo directo 3,348.119
Total de costos de apoyo directo para
24,072.350
el PMA
7,8% del total de
C. Costos de apoyo indirecto
costos directos
Total parcial de costos de apoyo indi-
1,877.643
recto
COSTO TOTAL PARA EL PMA 25,949.993
Por otro lado, es relevante mencionar la cobertura territorial

de la Opsr 10158, la cual alcanza a 14 departamentos y zonas
geográficas del país; 322 municipios con proyectos apoyados por
la operación; y cerca de 3.600 intervenciones, apoyadas con ali-
mentos en las distintas modalidades de atención83.
Componentes de la operación
La estimación en atención aproximadamente asciende a
375.000 personas desplazadas y en alto riesgo de desplazamiento
dentro del territorio nacional, distribuidas según componente.
Entrando, en el plan de ejecución, aquellos componentes
básicos del programa, se previeron en:
- Proveer complementos nutricionales a 92.000 mujeres y
madres lactantes, niños de pecho, niños en edad preescolar
y personas que padecen de hambre.
- Proporcionar alimentación escolar a 113.000 niños (alimen-
tación en escuelas primarias).
83. Resultados Cuantitativos - Opsr 10158, presentados en el Taller de Evaluación de

la operación, abril de 2005.
- Prestar asistencia a 170.000 familiares en actividades de fo-

mento de capacidades y creación de activos –alimentos por
trabajo y alimentos para la capacitación–.
A su vez, el componente, complementos nutricionales, com-
prende:
- Salud materno infantil
- Alimentación para niños en edad preescolar
- Programas de recuperación nutricional
- Comedores comunitarios
Los otros dos componentes están enfocados, uno, a la asis-
tencia en escuelas beneficiarias, de un elevado porcentaje de
niños desplazados; y otro, a la participación de las comunidades
en la selección de actividades de alimentos por trabajo. En este
último componente, las familias desplazadas reciben formación
en oficios vinculados con los proyectos de alimentos por trabajo,
tales como técnicas de construcción para participar en la cons-
trucción de viviendas en régimen de autoayuda, y capacitación
en técnicas de agricultura, por ejemplo, manejo de semillas, ges-
tión de pequeñas empresas y alfabetización. Asimismo, los talle-
res de rehabilitación psicosocial de las familias desplazadas son
parte esencial de los proyectos de capacitación.
En el manual de procedimiento, es donde se establece el
número de beneficiarios a atender por componente, datos que
a continuación se presentan en la tabla 11. Cabe aclarar que el
propósito de este manual es ofrecer orientaciones técnicas y ope-
rativas, para ejecutar la operación. Es una herramienta que está
dirigida a las unidades territoriales de la RSS, direcciones regio-
nales y centros zonales del Icbf, suboficinas del PMA, entidades
territoriales, ONG, iglesia, y a todas las organizaciones que apo-
yen como coejecutores y socios de las diferentes modalidades
de atención. Asimismo, define las orientaciones de la operación,
como también la participación de los actores, mecanismos y sus
responsabilidades. De otra parte, establece los criterios generales
para la focalización, formulación, aprobación, ejecución, segui-
miento y cierre de proyectos.
Tabla 10: Número de beneficiarios por componente84

Número de personas
Componentes que consumen ali- Observaciones
mento (aproximado)
Se entregan como compensación por un día de
Receptores de alimentos por
170.000 trabajo una ración diaria familiar compuesta por 5
trabajo
raciones individuales.
Se entrega una ración individual (preparada), hasta
Cocinas comunitarias 35.000
por 220 días.
Atención a preescolares
Se entrega raciones individuales diarias en días há-
(niños y niñas entre 2 y 5 20.000
biles durante 240 días por año.
años)
Atención a escolares (niños y Se entrega raciones individuales diarias en días há-
113.000
niñas entre 6 y 14 años) biles durante 160 días por año escolar.
Mujeres embarazadas y lac- Se entrega raciones individuales durante 150 días
12.000
tantes por año.
Niños y Niñas Menores de Se entrega raciones individuales durante 169 días
10.000
2 años por año.
Se entrega raciones individuales durante 180 días
Recuperación Nutricional 15.000
por año.
TOTAL 375.000
Al inicio de la operación, se estimaba que a través de los

distintos componentes, se atendían aproximadamente a 375.000
personas desplazadas y en alto riesgo de desplazamiento (niños,
ancianos, mujeres jefe de familia, mujeres gestantes o lactantes,
población indígena y afrocolombiana); pero a marzo 30 de 2005
la Opsr 10158 había entregado alimentos a un total de 412.947
beneficiarios, de los cuales 85% se encontraban en situación de
desplazamiento y el 15% restante pertenecía a comunidades re-
ceptoras.
En un análisis más detallado por períodos y por componen-
te, las cifras demuestran que al 31 de diciembre de 2003 (tan sólo
dos meses y medio del inicio de la operación), los participantes
beneficiarios en el componente de alimentos por trabajo, fueron
1.364 hombres; 1.115 mujeres. A finales del año 2004, 115.260
84. Manual de Procedimiento Opsr 10158, Capítulo Beneficiarios.

personas y sus familias recibieron ayuda desarrollando proyectos

de alimentos por trabajo y alimentos por capacitación. Los resul-
tados muestran, a su vez, que la participación de las mujeres en
actividades de alimentos por trabajo fue del 62% y en alimentos
por capacitación del 41%.
Si hacemos un análisis comparativo sobre el tema de seguri-
dad alimentaria, entre las dos operaciones esbozadas hasta aquí,
observamos que de las 30.942 toneladas métricas de alimentos
entregados a población desplazada y vulnerable, 13.002 corres-
ponden a la Opsr 6139, y 17.940 a la Opsr 1015885, superando por
tanto la segunda en un 15% a la primera, debido a que las estra-
tegias fueron enfocadas desde la negociación de la operación en
ese criterio.
Como se plasma con anterioridad, esta Opsr 10158 se plan-
tea inicialmente como un proceso con una duración de dos a tres
años, pero debido a las crecientes necesidades de la población
y los resultados encontrados en una evaluación conjunta reali-
zada entre el PMA y el Cicr, se considera conveniente terminar
anticipadamente la misma y dar inicio a una nueva para poder
ampliar, pese a las cifras descritas en el párrafo anterior, la base
de beneficiarios.
La operación termina el 31 de marzo de 2005 y a partir de
abril del mismo año, se inicia para el período comprendido entre
2005 y 2007 la Opsr 10366.
85. Informe Anual, PMA, Colombia 2003-2004.

RECONSTRUCCIÓN
DE LA EXPERIENCIA
DE LA OPSR CARTAGENA
Momentos de la implementación
de la Opsr en Cartagena
Selección de lugares
Uno de los aspectos que resulta importante para la ejecución
del proyecto Opsr, es la escogencia de los lugares. Como criterios
importantes de selección la política de PMA plantea: 1. La impor-
tancia de una alta concentración de población desplazada, 2. La
participación y el apoyo de las instituciones locales a través del
comité local de atención a población desplazada.
En tal sentido y como consecuencia de las visitas de terreno
organizadas por el PMA con las instituciones socias del nivel
local y regional, la decisión sobre la apertura de la oficina de
Cartagena convoca tres hechos coyunturales:
- El conflicto en la región de los Montes de María y sus conse-
cuentes efectos sobre la población desplazada con movilidad
hacia las ciudades de Sincelejo, Barranquilla y Cartagena.
- Los desplazamientos ocasionados en el Magdalena medio y
el Chocó, que generan éxodos a esta mismas región.
- La presencia de agencia del Sistema de Naciones Unidas en

Cartagena a través del Programa de las Naciones Unidas pa-
ra el Desarrollo –Pnud– y Unesco con la idea de compartir
oficinas y condiciones logísticas relacionadas con el tema de
seguridad.
La alta movilidad de personas en situación de desplazamien-
to hacia Cartagena, Sincelejo, Barranquilla y Santa Marta, ubica
a la región norte del país como una zona importante para definir
acciones tendientes a atender los primeros momentos del des-
plazamiento, pero también a considerar los aspectos inherentes
al proceso de recuperación.
Para el año 2000 se percibía por parte del personal de la ofi-
cina del PMA, y también para las agencias gubernamentales y no
gubernamentales, un importante flujo de personas a través de la
modalidad de desplazamientos masivos, reportando las visitas a
los asentamientos de estas ciudades, éxodos ocasionados por la
situación de conflicto generadas por la presencia de los grupos
paramilitares en la región de los Montes de María, la serranía de
San Lucas, el Chocó y Apartadó en Antioquia.
En el caso de Montes de María, debido a la presencia de es-
tos actores armados, el número de homicidios para el año 2003
se eleva de manera alarmante: En 1997 se registra una tasa de
29 homicidios por cada 100.000 habitantes; en 1998, 19; 1999, 26;
2000, 30; 2001, 26; 2002, 26; 2003, 41 (la más alta); 2004, 22. Para
los años de 2003 y 2004, las acciones de grupos al margen de la
ley agravaron de manera sustancial, la situación de quienes ha-
bitaban en dicha región.
En esta zona de Montes de María, se encuentra Carmen de
Bolívar, que según el análisis:
Es el municipio más codiciado en la disputa armada por
cuanto es el centro económico más importante y esencial en
la logística y obtención de recursos para las organizaciones
al margen de la ley. Su zona rural es acceso a los corredores
viales que comunican con la Costa Atlántica y el Golfo de
Morrosquillo, característica que agravó su situación de de-
rechos humanos especialmente entre 1997 y 2003, período

en que concentró el 35% de víctimas por masacres. Presenta
también altos índices de desplazamiento: Es el mayor expul-
sor con el 28% de desplazamientos individuales y el 53% de
los masivos entre enero de 1994 y noviembre de 2004 en el
departamento, además acoge la mayor cantidad de personas
procedentes de desplazamientos masivos en un 46%, en el
mismo lapso (Observatorio de Derechos humanos. Vicepre-
sidencia de la República. Panorama Actual de Bolívar, 2005).
Para el caso de la ciudad de Cartagena de Indias, los asen-

tamientos identificados correspondían principalmente a lo que
se conoce hoy como los barrios Nelson Mandela, el Pozón, Villa
Hermosa, Olaya Herrera; que aparecen para ese momento co-
mo zonas de gran marginalidad que crecieron rápidamente y se
constituyeron en los sectores más habitados por población des-
plazada en Cartagena.
En barrios como los mencionados, se encuentran un gran
número de población en condición de desplazamiento interno
forzado, además, en un estado muy difícil para su subsistencia.
Según el informe de la Sala de Situación Humanitaria de Cartage-
na (marzo, 2005), barrios como Nelson Mandela, no cuentan con
acueducto ni alcantarillado, lo que hace imposible el suministro
de agua potable a las casas. El agua en la mayoría de los casos,
llega por carro bomba o se concentra en improvisados pozos que
no cumplen con las condiciones mínimas de salubridad. Esta
situación es más grave en unos barrios como en Nelson Mandela
donde es más crítica la condición de quienes allí habitan.
La recolección de basuras tampoco se hace posible, excepto
en algunas calles cercanas a las entradas principales de los ba-
rrios, pero el resto –casi todos barrios de gran tamaño– no cuen-
tan con esta posibilidad, pues, no existen calles para el tránsito
de los vehículos. A lo anterior, se suma la falta de formas adecua-
das de disposición de excretas y la presencia cercana de basure-
ros y de animales como cerdos, con lo que conforman un cuadro
poco apto para la vida de quienes llegan desplazados desde sus
lugares de origen hacia la ciudad. Esto genera que para el 2001,

la población en condición de desplazamiento aportara el 30.8 %
de los enfermos de la ciudad, de las cuales el 26. 1% eran de la
zona sur oriental.
En el caso de las oportunidades laborales, en esta población
vulnerable, tanto desplazada como receptora, son muy escasas,
las personas que logran conseguir algún ingreso lo hacen casi en
su totalidad en la informalidad, son empleos sin seguridad social,
sin garantías ni respaldos.
Este panorama, antecede el inicio de la primera operación
en el año 2000, cuando grupos de mujeres y organizaciones de
base de población desplazada empezaban a adecuar pequeños
espacios para niños y niñas. Lo hacían de manera espontánea e
informal, casi todos pensados como la posibilidad que una de las
mujeres cuidara de los menores, mientras otras salían a buscar
oportunidades laborales. Con esta misma idea, empezaron a sur-
gir pequeñas escuelas comunitarias, organizadas generalmente
por maestras llegadas a los asentamientos como consecuencia
del desplazamiento forzado.
Cuando el equipo del PMA empieza a visitar estos lugares de
asentamiento, identifica la existencia de formas de participación
activa de grupos de mujeres y líderes interesados en el trabajo
con población infantil, en donde son evidentes las necesidades
específicas en seguridad alimentaria de niños y niñas que ya pre-
sentaban altos niveles de desnutrición y un importante número
de factores de riesgo asociados a problemas de saneamiento bási-
co, riesgo por desastre (especialmente inundaciones), viviendas
improvisadas, ausencia de servicios públicos como agua y luz,
ausencia de escuelas y centros de salud (y en los casos en que
ellos existían limitación de cupos escolares y déficit en el acceso
a servicios de salud).
Por su parte, algunas organizaciones no gubernamentales
de carácter nacional e internacional operaban ya en la zona, era
el caso de la presencia de organismos como el Movimiento por
la Paz el Desarme y la Libertad –Mpdl– y Tierra de Hombres Lo-
ussane –THL–, que ejecutaban proyectos en el tema de salud y

nutrición con población desplazada.
Importante destacar que en los lugares de alta concentra-
ción de población en situación de desplazamiento las personas
estaban dispuestas e interesadas para participar en procesos de
reestablecimiento, y en ese sentido, se contaba con una base mí-
nima de organización estimulada por las acciones de cooperación
internacional de las ONG antes mencionadas, por la tradición or-
ganizativa de las poblaciones de origen agrario y por la manera
en que se extendieron las solidaridades entre las víctimas de la
violencia sociopolítica que tuvieron que desplazarse.
La participación de las instituciones gubernamentales no se
destaca por su presencia y uno de los elementos que quizás resul-
ta llamativo es el bajo interés de las instituciones gubernamen-
tales de nivel local por develar el fenómeno del desplazamiento.
En ese sentido, la Opsr apunta con suficiencia a establecer una
oficina del PMA en la posible pretensión de motivar la visibiliza-
ción la problemática, a la luz de las mismas políticas nacionales y
propiciar el espacio para sensibilizar y apoyar al gobierno local.
La primera operación intenta establecer contactos con los
organismos gubernamentales, en virtud del cumplimiento de los
estándares de la política de participación de la cooperación con
las autoridades locales, las cuales deben ser partícipes directas de
estos procesos, ya que como su nombre lo dice, la cooperación es
un trabajo conjunto que hace necesaria una contraparte que debe
estar presente en el lugar donde se desarrollan los programas.
En el caso específico del departamento de Bolívar, la gober-
nación atiende el fenómeno del desplazamiento a través del Co-
mité Departamental de Atención a la Población Desplazada, ins-
tancia de competencia de la Secretaría del Interior, razón por la
cual el énfasis de este comité termina, en dicha operación, obe-
deciendo más a las políticas de establecimiento del orden público
y seguridad que a la atención real a la población en condición de
desplazamiento interno forzado.
Cabe anotar que en este espacio la presencia del Comité

Local (no departamental) de Atención a Población Desplazada
del Distrito de Cartagena –Clopad–, no se da de manera activa,
no opera en rigor y dependía de la Secretaría de Participación y
Desarrollo Social de la alcaldía distrital, donde inicialmente en la
primera operación, el tema del desplazamiento interno forzado y
quienes lo padecían es un asunto tratado entre otros más, sin cla-
ra definición de recursos humanos, técnicos ni presupuestales.
A lo anterior, se suma el hecho de que la atención a la po-
blación en condición de desplazamiento interno forzado, sólo es
pensada desde los retornos rápidos y la atención de emergencia.
Con esta perspectiva, la Opsr inicia su implementación enfocan-
do su labor hacia la entrega de comida para la fase de emergen-
cia, para lo cual tampoco cuenta con recursos para un apalanca-
miento adecuado de parte del gobierno local.
Todo lo anterior deja entrever que para ese momento el es-
fuerzo institucional gubernamental no aparece vinculado a claras
políticas locales que apalancan recursos, ni sinergia institucional
para el afrontamiento del impacto de la llegada de la primera ni
la segunda operación.
Selección de beneficiarios
De acuerdo con las condiciones planteadas para la Opsr la de-
finición de beneficiarios contempla dos puntos fundamentales:
- La evaluación de vulnerabilidad y necesidades alimentarias
- La generación de procesos participativos.
En cuanto al primero es evidente que la presencia de los
equipos del PMA en el terreno, permite a la cooperación a través
de la Opsr acercarse a las condiciones reales de los asentamien-
tos, de las poblaciones y del escenario gubernamental. En ese
sentido, los objetivos en los cuales se enmarca la ejecución de
las políticas del proyecto y de las entidades asociadas, es más
pertinente y contextualizada a las demandas de la población des-
plazada y vulnerable de la ciudad de Cartagena.
Aunque inicialmente la Opsr se plantea trabajar en alber-

gues temporales dadas las dinámicas del conflicto y la condición
del desplazamiento masivo que se veía en la estrategia de guerra
de los grupos al margen de la ley que estaban en conflicto. La
región empieza a mostrar que quizás sólo para los municipios de
Los Montes de María, se registran asentamiento de la población
a través de grupos ubicados en las cabeceras municipales en al-
bergues improvisados en escuelas o iglesias.
En el caso de las ciudades capitales de los departamentos del
norte del país, la población que se desplazaba llegaba de mane-
ra más dispersa y se dan distribuciones poblacionales aleatorias
hacia los sitios de asentamiento marginal. Se reconocen alber-
gues temporales en algunas iglesias que reciben por pocos días a
pequeños grupos de familias, sin que ello sea registrado oficial-
mente por los organismos gubernamentales responsables en el
nivel local. No obstante, lo frecuente fue el alojamiento temporal
en casa de personas vinculadas a través de redes familiares o de
amigos de las personas desplazadas.
Pasado un período inicial, en un segundo momento, prose-
guía la ubicación de las personas en asentamiento informales
del tipo invasión. Esta situación hace que la identificación de los
beneficiarios sea paulatina y resultado de consultas con los or-
ganismos especializados que trabajaban en la ciudad en el tema
de desplazamiento (en especial Mpdl y TH), en la identificación
de las organizaciones de desplazados, que ya iniciaban procesos
como en el caso de la Liga de mujeres desplazadas de Bolívar, así
como a través de la identificación de líderes comunitarios que
conocen la dinámica local.
Se observa en ese proceso, que para cada uno de los socios
de la operación, las preocupaciones en la selección de benefi-
ciarios tenían enfoques diferentes, para Acción Social, primaba
el criterio era identificar a los beneficiarios como personas que
realmente habían sido desplazadas, que estuvieran registradas a
través del Sistema Único de Registro; para Icbf, la identificación
de beneficiarios debía priorizar a niños y niñas en edades esco-
lar y preescolar, que no estuvieran vinculados a los programas

regulares; para tratar de incluirlos estableciendo las mismas ac-
tividades producto de los programas regulares y enfatizando, en
todo caso, la atención a población desplazada únicamente en el
sentido de no exclusión frente a los programas ya establecidos, a
través de los comedores infantiles o de los hogares comunitarios
que estaban aprobados por ellos y dar cuenta así, del número de
personas que eran atendidas por esta de modalidad; mientras que
para el PMA para la selección de beneficiaros era la condición de
vulnerabilidad alimentaria, fueran ellos desplazados o no.
En la definición de beneficiarios se contempla también el
desarrollo de la política de atención especial a mujeres y niñas-
niños que constituye para el PMA uno de los ejes del marco de
la cooperación en la asistencia humanitaria y para el Icbf una
política central. La Opsr contempla este aspecto y surge, a su
vez, que en las dinámicas locales este aspecto hace parte de los
procesos de participación identificados en el momento.
Con base en lo anterior, se establece que, inicialmente, hay
personas en condición de desplazamiento interno forzado, así
como población vulnerable receptora, en un porcentaje aproxi-
mado de 50-50. Esto permite dar respuesta a las inquietudes de
los operantes como a las que surgen de la población receptora.
Para la segunda operación, hubo más énfasis en el primer grupo
de beneficiarios que en el segundo, para un porcentaje de 70-30.
Poco a poco se concentraron los esfuerzos hacia la población en
condición de desplazamiento interno forzado, más que hacia la
población receptora.
Como parte de la construcción que surge en el encuentro de
estos tres componentes institucionales para la operación, apare-
ce la importancia y el sentido de la sistematización de informa-
ción de carácter cuantitativo: El registro de beneficiarios, datos
acerca de la entrega de los alimentos y el potencial de personas
que estarían por cubrirse y los asuntos relacionados con la com-
posición de los paquetes de alimentos.
De esta manera, el PMA empieza a implementar instrumen-

tos que apoyaran la selección y el monitoreo de la información,
es el caso de Simva, un instrumento que proporciona informa-
ción sobre los avances en la primera operación y la proyección
para la definición de la segunda.
En el ejercicio de definir con claridad quienes serían los be-
neficiarios del programa el equipo del PMA, en el terreno percibe
diferentes aspectos cualitativos que los instrumentos no permi-
tieron registrar por sí mismos, o como en el caso del Simva aún
están en proceso de análisis. Los entrevistados revelan informa-
ción sobre aspectos diversos del desplazamiento, rutas de movi-
lidad, características del conflicto, afectaciones específicas en la
población y necesidades de abordaje, formas de confrontación en
la dinámica del conflicto y estrategias de organización social civil
como respuesta de las mismas poblaciones a las problemáticas.
En ese sentido el equipo del PMA reconoció el saber de los
coejecutores, quienes algunas veces también fueron personas que
aparecían como beneficiarios por ser personas víctimas directas
del desplazamiento. Ellos eran concientes de las dinámicas de la
situación y reportaban necesidades, que no sólo incluyeron a las
poblaciones desplazadas sino también las comunidades recepto-
ras, como una población con importantes demandas para la ayu-
da alimentaria. En estas comunidades fueron, en su momento,
también identificados muchos niños y niñas en situaciones de
riesgo y desnutrición. Así mismo, adultos con dificultades para
acceder a oportunidades laborales y productivas y, por ende, fa-
milias en riesgo.
La selección de las contrapartes

La selección de los coejecutores aparece dentro de las políti-
cas definidas por el PMA como un aspecto de vital importancia.
Allí resulta relevante 1. La naturaleza y objetivos institucionales
que tengan relación directa con la población interna desplazada;
2. La capacidad técnica y operativa para la ejecución del proyec-
to; 3. Los recursos financieros que garanticen la cofinanciación

del proyecto; 4. La experiencia y capacidad de trabajo con meto-
dología participativa; 5. La experiencia en atención a la población
vulnerable; y 6. La calidad y reconocimiento de la comunidad.
Estos seis aspectos constituyen, sin lugar a dudas, la guía
para reconocer quiénes serían en el terreno los entes encargados
de establecer los espacios físicos y las condiciones logísticas para
la entrega directa de alimentos y en ese sentido cabe analizar a
cada uno de ellos según los elementos particulares de las reali-
dades asumidas por la Opsr.
En la zona y con la población desplazada trabajaban orga-
nismos internacionales, pero ninguno de ellos estaba en la dis-
posición misional de hacer la entrega directa a beneficiarios.
Las organizaciones gubernamentales no contaban con ningún
tipo de política para este fin. El ente relacionado con el tema
de alimentos era sin lugar a dudas el Icbf a través de los come-
dores y hogares infantiles, el cual obviamente hacía parte de la
operación. Algunas ONG e instituciones educativas de carácter
comunitario, estaban vinculadas al abordaje de los asuntos de
salud y educación a niños y niñas y atención a los problemas de
la población desplazada.
Se asume por parte de la coordinación de PMA en Cartage-
na, que se trabaje entonces con las pequeñas organizaciones, es-
cuelas y hogares comunitarios, instituciones educativas, mujeres
organizadas y organizaciones de desplazados, que tenían claridad
de la situación de dicha población, identificaban fácilmente a
los beneficiarios y habían generado procesos de ayuda, apoyo y
acompañamiento.
Este aspecto hace particular el tipo de intervención del PMA
en la región respecto de las operaciones en otras regiones y paí-
ses, ya que hasta el momento las operaciones y programas de
este organismo son coordinadas, dentro de cada país donde ha-
cen presencia, por grandes ONG o instituciones públicas o pri-
vadas que ejecutan los programas. En el caso de Colombia, fue
muy difícil lograr el trabajo con estos grandes coejecutores, lo
que hizo necesario iniciar un acercamiento muy riguroso hacia,

las ya mencionadas, pequeñas organizaciones comunitarias que
pudieran ejercer esta labor de coordinadores. Ello, ha permitido
una proximidad y relación constante y directa con los beneficia-
rios de la OPS, logrando así una integración real del PMA con las
comunidades a las que atiende a través de la operación.
Aunque la mayoría de las organizaciones formales y las de
base, especialmente compuestas por mujeres elegidas como con-
trapartes, contaban con la formación ofrecida por Tierra de Hom-
bres Loussane como promotoras de salud, de manera que estaban
entrenadas en la identificación y respuesta a los problemas de
nutrición, fue necesario que la capacidad técnica y operativa de
las organizaciones coejecutoras se potenciara. En ese sentido, la
operación se da a la tarea de establecer procesos de capacitación
(muchos de los cuales se reforzaron a través del componente
de alimentos por capacitación), para desarrollar habilidades en
manejo de alimentos, aspectos psicosociales, derechos humanos
y gestión de proyectos.
Gracias al desarrollo de la operación se inicia un proceso de
gestión para salvar barreras de acceso a la ayuda regular del Icbf
a través de comedores escolares y comunitarios, ya que uno de
los principales problemas que enunciaban estas organizaciones
para su desarrollo en el nivel local, era la respuesta negativa de
las instituciones públicas respecto a la solicitud de apoyo, ya
que los comedores establecidos de manera espontánea no res-
pondían a los estándares exigidos por las autoridades sanitarias
y de planeación distrital, lo que los sumerge en la paradoja de la
falta de servicios públicos (el no tener servicios públicos estaba
determinado por la ubicación en espacios de ilegalidad y la le-
galización depende en esta ciudad de la presencia de servicios
públicos).
En los criterios de selección de coejecutores la política del
PMA y la de la Opsr se enunciaba la importancia de que éstos
demostraran capacidad técnica para la ejecución del proyecto,
más aún, considerando que la ausencia de la participación efec-
tiva del gobierno local era una constante y las organizaciones

convocadas pequeñas y muchas de ellas de base. Las mujeres
buscaron sostener la organización de los comedores, tratando de
encontrar recursos financieros que pudieran apoyar las dona-
ciones de tenderos, el aporte de los padres de $100 ó $200 pesos
colombianos, lo que equivale en promedio de 0.09 centavos de
dólar, con los cuales se compraban alimentos complementarios a
la dieta proporcionada por la donación del PMA y la bienestarina
aportada por el Icbf.
Todo lo anterior resalta una vez más el cumplimiento de
cuatro aspectos esenciales en las políticas de atención y ayuda
del PMA.
- La selección de población beneficiaria y en este caso parte
de ellos como coejecutores validados por la alta condición de
inseguridad alimentaria.
- La colaboración eficaz que se da entre los socios de la Opsr, el
trabajo con el Icbf fue fundamental en la flexibilidad y dispo-
sición de recursos humanos y técnicos para la capacitación y
acompañamiento a los procesos de estas nuevas organizacio-
nes sociales.
- La vinculación entre la asistencia y la protección de esta po-
blación internamente desplazada que aparece como vulnera-
bles en zonas marginales de la ciudad.
- Aportaciones complementarias que empiezan a ser cada vez
más necesarias para utilizar eficazmente los alimentos, por
medio de las donaciones de artículos no alimentarios en la
responsabilidad de Acción Social, pero también en la gestión
del PMA con las ONG locales.
Sobre las prioridades de acuerdo

con las políticas de PMA
Tradicionalmente la intervención del PMA en el país estuvo
focalizada, especialmente, en comunidades indígenas y campesi-
nas, en ellas se proponía el fortalecimiento de la autonomía y la
participación en procesos de recuperación y desarrollo de mane-
ra que se implementan en especial las modalidades de alimentos

por capacitación y alimentos por trabajo.
Con el establecimiento de un nuevo orden de cosas en el
país como consecuencia del conflicto interno, el PMA asume un
marco de cooperación para la asistencia humanitaria de emer-
gencia y recuperación. La nueva intervención del PMA a través
de la operación de la Opsr está vinculada también a la política de
Sistema de las Naciones Unidas que visualiza la crisis humani-
taria del país y propone la Opsr como alternativa a la vulnerabi-
lidad alimentaria de la población internamente desplazada, con
sus tres componentes: 1. Atención humanitaria de emergencia,
que para el caso de Colombia, asume los tres meses posteriores
a la ayuda otorgada por la RSS que entrega alimentos; 2. Com-
plementación alimentaria que fue entregada a niños y niñas en
edad escolar y preescolar, acompañada del insumo de bienesta-
rina del Icbf, así como alimentos a madres gestantes y lactantes;
y 3. Restablecimiento en la consideración no sólo del apoyo ali-
mentario a menores y mujeres gestantes lactantes, sino especial-
mente en la primera operación la definición de alimentos por
trabajo y capacitación.
En este último punto, cabe destacar que las poblaciones
desplazadas valoran, principalmente, estos componentes ya que
ellos logran, durante la primera operación, el funcionamiento
óptimo de los comedores, pues, las mujeres podían encargarse
directamente de los mismos una vez estaba garantizada su propia
seguridad alimentaria.
Por su parte los hombres y mujeres adultos agricultores (in-
cluso algunos de ellos beneficiarios en el pasado como el caso del
cabildo indígena de Membrillal), mencionan la importancia de
esta estrategia en cuanto garantizaba sus posibilidades de trabajo
y autogestión.
El tema del género como elemento trasversal en la política
interna del PMA y en la definición de la Opsr, se encuentra con
elementos que van perfilando la especificidad de la operación
con algunos aspectos propios del contexto que facilitan la mirada
de género; el tema de manejo de alimentos es por definición cul-

tural de las mujeres y se refuerzan en las experiencias mismas
del terreno, en ese sentido no es excluyente de los hombres, y
quizás, es a través de la modalidad de alimentos por trabajo don-
de hay una importante participación de los mismos y un interés
que emerge frente a las necesidades de vinculación a través de
las actividades productivas con respaldo inicial a través de la se-
guridad alimentaria tanto para ellos, como para sus familias.
De la misma manera esto permite el acercamiento tanto de
hombres y mujeres a las oportunidades de capacitación de adqui-
sición de nuevos conocimientos y posibilidades para establecer
formas de relación más equitativas entre unos y otras. Según
lo expresan tanto funcionarios como beneficiarios, los espacios
creados por la operación contribuyen al mejoramiento de las re-
laciones entre las familias y la valoración de los hombres res-
pecto a las actividades de las mujeres y la participación de los
hombres en las acciones propias de los comedores.
El reporte de las mujeres incluye también la posibilidad,
para ellas, de mayor acceso a oportunidades de formación y ca-
pacitación y la ampliación del espectro de las actividades produc-
tivas, de manera que la búsqueda de ingresos y la responsabili-
dad económica es compartida. En algún sentido el impacto del
desplazamiento sobre la vida de las familias, genera fácilmente
conflictos familiares y el aporte de las acciones de la operación
contribuye a la reconstrucción a través del fortalecimiento de las
capacidades individuales de hombres y mujeres y el espacio para
la construcción de nuevas formas en nuevos contextos.
Esto, sin embargo, se ve afectado por la cada vez menor
participación de los hombres en el desarrollo de la operación, ya
sea como coejecutores o como beneficios, pues, con el paso de
las operaciones, cada vez son menos los programas de alimentos
por trabajo o por capacitación, que es donde mayor presencia
masculina se daba.
El énfasis está dado más hacia los niños y la madres gestan-
tes y, aunque por supuesto, son dos grupos humanos sumamen-
te vulnerados, el cierre de posibilidades a los hombres a través

de los dos programas mencionados, cuestiona la capacidad de
mejoramiento de las condiciones de vida de los hombres y de
quienes de ellos dependen.
Aspectos relacionales dentro

del contexto de la Opsr
En este ámbito se hace una lectura de las relaciones insti-
tucionales en términos de encuentros, desencuentros, posibles
sinergias, que dan el marco de definición del proyecto de la Opsr
para Colombia y establecen las condiciones en las cuales se da
curso a la ejecución de las operaciones 6139 y 10158.
Para ello estaremos atentos a las relaciones entre los dis-
tintos actores, considerando en primer orden, la mirada de los
socios que componen la operación, en tanto ellos de una o otra
manera, definen el proyecto y con ello establecen las demás
personas, las instituciones y los tiempos y lugares iniciales de
encuentro para el logro de los objetivos trazados en la Opsr. Se-
gundo, entraremos en la definición de las relaciones que vincu-
lan a los coejecutores, entendidos como aquellos intermediarios
en la facilitación de la entrega de los recursos establecidos por
la operación y puente intermediario para la interacción con los
beneficiarios. Tercero, no menos importante, daremos una mira-
da a las relaciones que comprometen en la praxis a los llamados
beneficiarios, que corresponden para el caso de análisis a repre-
sentantes de las comunidades que reciben la ayuda humanitaria
por parte de la Opsr de manera directa o indirecta (directa en
las modalidades de alimentos por trabajo, alimentos por capaci-
tación, mujeres gestantes/lactantes; e indirecta en el apoyo que
reciben los padres y madres de los niños que como beneficiarios
directos reciben ayuda alimentaria en las modalidades de come-
dores preescolares y escolares).
Relaciones en las tres instituciones

ejecutoras de la Opsr
En lo relativo a los socios vamos a asumir dos tipos de con-
texto de acuerdo con las condiciones propias de la institucionali-
dad; 1. El contexto nacional: Los organismos que hacen parte de
la operación (la Red de Solidaridad Social, hoy Acción Social y el
Instituto de Bienestar Familiar Icbf) a quienes por la delegación
del gobierno nacional, les compete la responsabilidad de asumir
la prestación de los servicios del Estado, en este caso en la aten-
ción de la población víctima del conflicto armado y afectadas por
el desplazamiento interno forzado y que participan e interactúan
con los representantes nacionales del PMA para la definición
de los aspectos que involucra la operación y toman decisiones
respecto a ella en el nivel nacional. 2. Nivel local: Las relaciones
entre los socios de la operación, los agentes del PMA que operan
en el ámbito local, y las demás instituciones gubernamentales y
no gubernamentales de carácter local, nacional o internacional
con presencia en el Distrito de Cartagena.
En lo nacional la RSS participa activamente y en mutua re-
lación con la Agencia Internacional de Cooperación Colombiana
–Acci– para la definición de la Opsr, como coordinadora del Sna-
pid según lo expresado desde 1997 a través la ley 387. Su partici-
pación a lo largo de la ejecución del proyecto estuvo básicamente
comprometida para las dos operaciones en la articulación con el
PMA para algunos elementos logísticos (compra y transporte de
alimentos).
En lo relativo a lo local los actores reconocen un papel más
bien centrado en esas condiciones operativas, sin clara visuali-
zación institucional en las acciones comunitarias del terreno, ni
tampoco en las acciones propias de su papel como coordinadora
técnica de la operación, de tal suerte que no se desarrollaron
acciones para la convocatoria de las instituciones y los recursos
a través del Clopad, ni aparecen acciones importantes en la co-
ordinación con otras instancias gubernamentales ni con aquellas
de carácter no gubernamental.
Es importante anotar que en los testimonios se revela que

para el inicio de la Opsr en el nivel local era clara la falta de in-
formación de los funcionarios de sobre el papel que ocuparían
como institución y las obligaciones frente a la operación, se en-
cuentra entonces, una barrera al leer la ejecución del proyecto
como una serie de imposiciones dadas desde el nivel central o
impuesta por la presencia del PMA, sin claro contexto y sin defi-
nición sobre la operatividad en el terreno como consecuencia de
prácticas institucionales internas.
Hacia el final del la operación 6139 y comienzo de la 10158, la
RSS sufre transformaciones importantes para dar paso a la creación
de lo que se conoce a la fecha como Acción Social y que su condi-
ción como dependencia directa de la presidencia de la República,
determina muchas condiciones que en las limitaciones de este
estudio no se pueden considerar, pero que requieren detalle en el
interés de ver detenidamente de qué manera las políticas internas
marcan tendencias en la relación con el Icbf y con el PMA, tanto
en lo nacional como en lo local, así como en la determinación las
relaciones con los demás actores involucrados.
En el análisis de la relación del PMA con el Icbf, algunos en-
trevistados describen un inicio algo confuso para el Icbf en lo re-
lativo al papel del PMA, ya que hasta ahora el tema de alimentos
en el país, es de exclusividad de este organismo. La incursión del
PMA deja en todo caso la expectativa sobre los elementos rela-
cionados con la logística para la entrega de alimentos, el impulso
al desarrollo de la capacidad de las comunidades para integrar
el proyecto, la coordinación zonal de la operación y por ende
las relaciones con los comedores infantiles, así como las visitas
y el apoyo programático. Estos aspectos no fueron en todo caso,
particularmente descritos a través de documentos o manuales
guía, de manera que en el nivel local tampoco fueron claras las
directrices al acompañamiento de la operación.
Algunas condiciones institucionales descritas resultan lla-
mativas al comienzo de la operación como la baja sensibilidad y
desconocimiento de los funcionarios frente a la problemática del
desplazamiento, frente a la valoración del trabajo colaborativo

con las organizaciones de base y en el ámbito de la obligatorie-
dad de las instituciones para responder a la atención oportuna y
pertinente de las necesidades de la población desplazada en el
Distrito de Cartagena.
En especial, se describe que las cualidades técnicas del re-
curso humano local deja entrever un bajo conocimiento y baja
apropiación de los elementos normativos relativos a los proce-
sos de atención a la población desplazada, lo que genera baja
capacidad para generar respuestas efectivas a las problemáticas
desde una mirada ajustada a la ayuda humanitaria y al fenómeno
complejo del desplazamiento como consecuencia de un conflicto
interno armado.
Respecto a los procesos internos del Icbf, se describe que la
construcción de la operación estuvo más ligada a las directrices
y decisiones de nivel nacional y no fueron claros los procesos de
acuerdo y coordinación con los niveles regionales y locales. En ese
orden de ideas muchos de los aspectos contemplados por el nivel
nacional no fueron debidamente comunicados a las oficinas regio-
nales y ello marca un obstáculo para la definición de compromisos
y la voluntad de funcionarios locales, así como para la gestión de
recursos humanos, técnicos y financieros de nivel distrital.
Las condiciones de debilidad institucional local marcan la
presencia del PMA en el terreno desde un lugar de liderazgo,
para la planeación y ejecución de las acciones tendientes a la
definición del proyecto y a la ejecución misma de la operación,
con lo que se inicia un proceso de coordinación con marcado
reconocimiento local hacía el PMA, no sólo al interior de las re-
laciones entre los socios, sino además, con respecto a los actores
locales institucionales y comunitarios, que se involucrarían con
la operación. Se fortalece así la presencia del PMA para la gestión
con otros agentes que trabajan en los territorios con la población
internamente desplazada y directamente con las comunidades.
Esta situación da al PMA el control de la operación y define,
tanto en el nivel nacional como local, una relación en la cual mu-
chas de las acciones concretas están vinculadas a la dedicación

completa de PMA para con la operación (con equipos técnicos,
logísticos y financieros), mientras las otras instituciones estarían
involucradas en un segmento; ya sea la RSS como operador de
acciones puntuales, sin clara conexión de la operación con las
demás acciones de su programa para desplazados o del Icbf por
el escaso personal dedicado directamente y la poca conexión con
acciones dirigidas a población desplazada (que fueron aparecien-
do gracias a la creación de la unidad de desplazados en el nivel
nacional y las unidades móviles regionales).
Para los actores que participan en esta investigación sigue
siendo importante el análisis de las paradojas que plantea la re-
lación de autonomía y dependencia del gobierno nacional y el
Programa Mundial de Alimentos. En el sentido, en que las rela-
ciones políticas de intercambio con la cooperación generan am-
bigüedades en la resolución de aspectos técnicos y logísticos que
determinan su aplicación en el terreno.
Con el tránsito de las operaciones se reconoce que la alian-
za de las entidades socias permite en el nivel local, el fortaleci-
miento de cada uno de los funcionarios en el orden personal y
profesional y que ello se revela de manera más evidente en el
posicionamiento activo de los mismos, respecto a la ejecución
del proyecto, a la gestión de posibles soluciones a las demandas
de las personas afectadas por el desplazamiento y a las acciones
relacionadas como sistematización de información sobre benefi-
ciarios, interés por ahondar en la comprensión del conflicto y del
fenómeno del desplazamiento.
De este modo, algunas de las acciones posibles en la búsque-
da del beneficio para las poblaciones que se atienden mediante
la operación, fueron encontrando mayor compromiso y viabili-
dad según las posibilidades institucionales.
Adicionalmente, la importancia que tiene la política interna
del PMA dentro de los ámbitos marco de la cooperación de asis-
tencia humanitaria de emergencia y recuperación, acerca de la
participación como clave del desarrollo local y en ese sentido,
el fortalecimiento de las organizaciones asociadas; influye sobre

el Icbf y la RSS en el nivel local, de manera que cada vez estos
funcionarios reconocen y valoran de mejor manera los procesos
de participación como parte integral de la ejecución.
Las relaciones con coejecutores

En el nivel de las relaciones con los coejecutores, que focali-
za el análisis con más énfasis hacia el nivel local, los coejecutores
perciben la presencia de las instituciones de distintas maneras.
Con relación al Icbf, hay una mayor percepción de la presencia
en el terreno, pues el Icbf acompaña algunos procesos de moni-
toreo, participación directa en la entrega de alimentos, así como
también participa de algunos procesos de capacitación que tienen
que ver con lo establecido por la Opsr y por la vinculación de los
beneficiarios a los programas regulares como política nacional.
La RSS sólo aparece en la representación de los coejecutores
como una entidad que trabaja para el registro de la población
desplazada y que define quienes pertenecen o no al listado de
población desplazada en el país a través del Sistema Único de
Registro. Para los coejecutores la RSS está vinculada por ser la
entidad que representa al Estado en la solución de los proble-
mas de la población desplazada, pero no está directamente liga-
da al proyecto Opsr. Para el Icbf y para la RSS, es evidente que
al comienzo de la operación las contrapartes fueron vistas con
mucha desconfianza, pues dado que en su mayoría estaban con-
formadas por miembros de la comunidad y líderes que conocían
algunos elementos del derecho y demandaban a las instancias
respuestas efectivas, son puntuados por los funcionarios públi-
cos como “problemáticos”. A su vez los profesionales y técnicos
de las instituciones miraban con desconfianza el conocimiento
del tema de nutrición y alimentación así como el trabajo de las
comunidades.
Para los coejecutores la representatividad institucional de
la Opsr está dada por la figura del PMA, en todos los sentidos es
reconocido como el ente coordinador, articulador, operativo, de

apoyo permanente y de acompañamiento para la gestión local.
En la relación entre los coejecutores, es decir, entre las or-
ganizaciones que fueron seleccionadas para el manejo de los
alimentos en el nivel local, se presentan, en muchos casos, rela-
ciones de solidaridad y apoyo que si bien tuvieron en sus inicios
una base sólida por la proximidad de sectores y reconocimiento
de necesidades comunes, están hacia el final, más mediadas por
la convocatoria del PMA para fines específicos de la operación
(evaluación y ajuste de procesos, sesiones de capacitación).
En este sentido, se presentan obstáculos por algunas diferen-
cias más bien vinculadas a los liderazgos y a los procesos comuni-
tarios y de las organizaciones que los componen, que a la ejecución
misma de la operación. En esos casos la presencia del PMA en el
terreno es clave en el sentido de que a través de él se establecen
unas reglas de neutralidad y se toman posiciones que trascienden
el conflicto y permiten que las organizaciones se hayan fortalecido
en la negociación interna de sus propios procesos.
En este orden de ideas, los coejecutores reconocen la impor-
tancia del acompañamiento del PMA en el fortalecimiento de las
organizaciones comunitarias en la conformación y manejo de
procesos que las hacen transitar en al gestión, en el manejo de
conflictos y en la toma de decisiones.
Relaciones con los beneficiarios

Los beneficiarios reconocen la operación por los espacios
comunitarios en que es presentado el proyecto, pero especial-
mente, a través de los coejecutores, ya que ellos son los principa-
les figuras de interacción con la operación en el terreno.
En primer lugar, reconocen al PMA como actor directo de la
ejecución de la operación, básicamente por la importancia de su
presencia a través de todas las acciones de monitoreo, vigilancia
en los comedores con visitas regulares de supervisión, apoyo y
acompañamiento.
El Icbf, aparece para algunos beneficiarios, en relación di-

recta con la operación, y para otros, aparece en una relación da-
da de manera implícita. El Icbf es reconocido por la entrega de la
bienestarina y por el conjunto de espacios de capacitación.
En cuanto a la Red de Solidaridad Social, no se está repre-
sentada en relación directa con la Opsr, en esa medida también
los beneficiarios focalizan su papel frente al Sistema Único de
Registro.
Para los padres de niños y niñas, la relación más directa
con la operación está dada a través de los coejecutores en la
interacción cotidiana, la cual destacan como cercana, afectiva-
mente descrita, siempre desde un sentimiento de agradecimien-
to y colaboración en la gestión comunitaria, como un apoyo en
la resolución de problemas comunes y como la posibilidad de
tener acceso a los recursos destinados por las organizaciones,
a las cuales ellos no podrían acceder individualmente, para la
consecución de ayuda.
Pese a ello, se presentan algunos casos marcados por situa-
ciones conflictivas debido a la preocupación de las familias y
algunos líderes comunitarios sobre la manipulación de alimentos
y la disposición de los recursos. De hecho, durante los orígenes
de la primera operación, algunas comunidades creyeron que la
gestión que se hacía tenía que ver con fines políticos, muy arrai-
gados a las prácticas electorales en la región, así como con el
imaginario que fuera una posibilidad de ingreso para las muje-
res que estaban liderando los procesos y que ellas iban a recibir
dinero. Este hecho hizo necesaria la intervención del PMA para
aclarar que el trabajo era voluntario y precisar cuáles eran las
condiciones de operatividad del proyecto.
En este sentido, se plantea el proceso de vinculación de estos
padres y líderes comunitarios a los llamados comités de veeduría
o comités de alimentos, en los cuales participan representantes
de las instituciones asociadas.
Otro tipo de relación que se da entre comunidad y coeje-
cutores, está marcada por los casos graves o reincidentes de los
niños y niñas en condiciones de desnutrición, en donde el Icbf

como entidad con autoridad técnica y normativa apoya de ma-
nera directa a los coejecutores para la evaluación, intervención
y seguimiento.
Relaciones con otros actores del ámbito local

En primer orden, se debe destacar la cualidad de los comi-
tés de atención a la población desplazada. Para el comienzo de
la operación 6139 era constante el funcionamiento del Comité
Departamental de Atención a Población Desplazada que por ra-
zones administrativas derivadas de la condición de Cartagena
como Distrito Turístico opera de manera autónoma.
La relación para con el Comité Distrital se ve afectada por
las marcadas inconsistencias de esta entidad y no fue posible,
durante ninguna de las dos Operaciones, lograr acciones conjun-
tas ni corresponsabilidad y carácter proactivo de las autoridades
locales involucradas.
Lo que caracteriza el curso de las relaciones con las autori-
dades locales, es que al término de la segunda operación aún no
existían lineamientos locales para el ejercicio de la política ni la
aplicación de la Ley 387, ni existían condiciones del gobierno
local para visualizar la problemática del desplazamiento interno
en Cartagena.
Gracias a la operación y a la gestión de los socios, en algunos
momentos se ven involucradas actividades propias del sistema
de salud a través del Departamento Administrativo de Salud del
Distrito –Dadis–, quien supervisa, en algunos momentos, los re-
quisitos mínimos de saneamiento básico de los comedores, de los
espacios donde están los niños y niñas, de los lugares en los cua-
les se almacenan y distribuyen los alimentos. Se implementan
algunas asistencias puntuales del proceso en la manipulación de
alimentos, control de salud a las mujeres gestantes y lactantes y
control de niñas y niños en crecimiento y desarrollo.
Sin embargo, esta acción es reducida, no es específica a la
operación y no apunta directamente al principio de discrimina-
ción positiva de la población desplazada. Se consideran estas ac-

ciones desde los planes y programas del Plan de Atención Básica
de Salud, como proyección de la salud pública de la ciudad.
Las partes coejecutoras, sin embargo, a través del apoyo pa-
ra la gestión y el reconocimiento hechas por el del PMA, admiten
que logran algunos avances para la consecución de elementos
complementarios a través del Banco de Alimentos, la Umata, el
Sena y también de algunos organismos e instituciones privadas
relacionados con cadenas de supermercados, TCC y otras de ca-
rácter local que son organizaciones no gubernamentales de apo-
yo a la población vulnerable. En última instancia, se hace men-
ción al contexto internacional destacando algunos de los actores
del proceso en lo que respecta a dos aspectos importantes:
El primero, que hace énfasis en la operación como mecanis-
mo que fortalece el reconocimiento de la gobernabilidad desde la
lectura de los donantes internacionales, con lo cual se aumenta
la capacidad de negociación y el apalancamiento de recursos y se
apunta a superar el carácter asistencialista que podría reconocer-
se en la solicitud de ayuda al redefinir el apoyo solicitado como
una iniciativa de coparticipación. Al parecer ello posiciona muy
bien las solicitudes de la Agencia Colombiana para la Coopera-
ción Internacional frente a las mesas de donantes.
El segundo, a un nivel más operativo, se relaciona con el re-
conocimiento que las agencias internacionales, con presencia en
el nivel local, hacen del papel del PMA y su efecto en la coordina-
ción de las entidades socias para potenciar su eficiencia y apoyo
a la población vulnerable y desplazada en acciones colaborativas,
pertinentes y comprometidas con la realidad de las víctimas de
Desarrollo de la capacidad local

y la participación comunitaria
En este punto hacemos referencia a las condiciones de auto-
nomía y dependencia de los participantes en la operación desde
los distintos niveles de la misma, así como las condiciones de

institucionalidad intermedia e institucionalidad pública.
Cuando hablamos de la autonomía y la dependencia esta-
mos haciendo una relación en el reconocimiento de la capaci-
dad de las organizaciones locales, de base y a las organizaciones
gubernamentales para a la solución del problema de seguridad
alimentaria de la población desplazada y vulnerable en el Distri-
to de Cartagena.
Cuando hablamos de la institucionalidad intermedia, reco-
nocemos el importante carácter de las organizaciones públicas
o privadas para el fortalecimiento de la capacidad local conse-
cuente a la intervención de la operación, y cómo ellas podrían
apalancar la sostenibilidad de las acciones, hasta la posible fase
de recuperación que acompaña el PMA.
Los antecedentes de la participación

comunitaria en Cartagena
Según lo descrito por el PMA a través de las entrevistas, al-
gunas personas pertenecientes a las comunidades que llegaron
desplazadas para habitar la ciudad de Cartagena, tenían trayec-
toria de procesos organizativos, ya que pertenecieron a grupos
de campesinos que desarrollaron procesos en el escenario de la
reforma agraria, de manera que hicieron parte de asociaciones
campesinas, grupos afrodescendientes o comunidades indígenas,
que de por sí mantenían un estilo autónomo de gobernabilidad
y en todos ellos una vinculación a la reivindicación frente al uso
y tenencia del territorio.
Por su parte en la ciudad, se consolidaron procesos de or-
ganización de mujeres bajo la figura de la Liga Internacional de
Mujeres por la Paz y la Libertad –Limpal– que para el año 2000
trabajaba proyectos sobre violencia de género en el marco del
conflicto interno armado y consolida un grupo importante de
líderes que trabajaban en los sectores en los cuales se identifica
la posible intervención de la Opsr. Este tipo de proyectos impri-
men a la operación un importante elemento en la exigibilidad de

derechos con la perspectiva de género.
En tal sentido, una de las preocupaciones de estas mujeres
y líderes comunitarios, es el tema de la escolarización de los
niños y las niñas y la falta de seguridad alimentaria, que fueron
inicialmente abordados a través de mecanismos de organización
basados en la solidaridad, el apoyo mutuo y las redes efectivas.
Mediante estos insumos las comunidades consolidan algu-
nas iniciativas en la autogestión y se empiezan a reconocer pe-
queñas organizaciones comunitarias e instituciones que identifi-
can cuatro elementos concomitantes al problema alimentario:
- La continua llegada de personas desplazadas a los asenta-
mientos y las dificultades ocasionadas por la falta de recur-
sos económicos de las familias para cubrir las necesidades
básicas.
- La cada vez más alta incidencia de casos de muerte o enfer-
medad por desnutrición y los problemas de salud en mujeres
gestantes y lactantes.
- El alto número de adolescentes embarazadas y las escasas
oportunidades de los adultos para acceder a fuentes labora-
les, inclusive para asistir a los lugares de cultivo.
- La deserción escolar y bajo rendimiento de los niños en edad
escolar y por ende la incidencia sobre los procesos de apren-
dizaje y la vinculación de los niños a situaciones de abandono
y desprotección.
Para el año 2000, empiezan a tener información entre las co-
munidades acerca de la presencia del PMA en el terreno, gracias
a algunas reuniones comunitarias y a la divulgación del proyec-
to a través de los socios y organismos no gubernamentales que
operaban en el terreno, de manera que estas organizaciones de
base, y las pequeñas instituciones, las mujeres y las maestras de
escuelas comunitarias, establecieron contactos y presentaron las
propuestas a la oficina del PMA para acceder a la ayuda impar-
tida por la Opsr.
También, algunas organizaciones educativas e instituciones

privadas pequeñas, que tenían el carácter de organizaciones no
gubernamentales locales y atendían el problema de educación y
salud de las poblaciones vulnerables de los barrios donde se de-
sarrollaron los asentamientos de población desplazada, eviden-
ciaron un aumento en la población, como resultado del desplaza-
miento forzado y en ese sentido consideran urgente ampliar los
cupos de escolaridad y servicios de salud.
Aquí también cuenta la importancia de los procesos que ha-
bían generado organizaciones internacionales como Mpdl y Tie-
rra de Hombres, en la formación de mujeres como promotoras
de salud y como agentes comunitarios en el tema de salud y la
preocupación por el tema de la nutrición infantil.
Estas iniciativas, que fueron autónomas para el emprendi-
miento de acciones y para la solución de problemas de seguridad
alimentaria, sientan la base de la capacidad de las organizaciones
en temas de salud, nutrición y derechos.
La Opsr, entonces, establece unos espacios para el fortaleci-
miento en la disposición de alimentos, en la base para la gestión,
en la posibilidad de que a través de los coejecutores que fueron
apoyados se puedan tramitar algunos complementos alimenta-
rios y, especialmente, en el empoderamiento a los líderes a tra-
vés de la alfabetización, la capacitación para resolver la entrega
de los alimentos y la ampliación de una visión integral de la
atención a los niños y niñas, el reconocimiento del saber y qué
hacer comunitario, la mirada de algunos espacios con un enfo-
que psicosocial y posicionamiento de los enfoques de género y
de derechos.
Del mismo modo, estos líderes comunitarios empiezan a ser
fortalecidos en el conocimiento y la guía para la utilización de los
recursos institucionales de carácter local a través de la definición
de proyectos. Elemento que es acompañado por el PMA en la
instrucción acerca de metodologías sencillas, marcos de necesi-
dades y posibles soluciones a problemas identificados.
A medida de que se da paso a la operación y se fortalece la

organización comunitaria para el manejo de los recursos, tam-
bién aparecen situaciones de conflicto, en las cuales los coeje-
cutores se vieron involucrados. Esta participación comunitaria,
que es vista por algunos miembros de las comunidades como
vinculada a las prácticas de “la política”, en el sentido de las acos-
tumbradas acciones asistencialitas que ejecutan los candidatos
electorales, o como una forma de beneficio de los líderes para
sus propios intereses, tuvo que ser redefinida por la intervención
oportuna del PMA y ello exigió en el ejercicio de terreno nuevos
retos para la operación.
En este sentido, los socios de la operación se vieron en la
tarea de propiciar espacios para la creación de algunos comités
de veeduría, que no se confundieran con los comités que opera-
ban ya en las comunidades, sino que fueran comités integrados
por personas de la comunidad, especialmente, madres y padres
de los niños y niñas beneficiarios de los programas, acompaña-
dos por la representante de los miembros de la operación, que
permanentemente estuvieron atentos a las acciones de entrega
de alimentos, control de la calidad en el manejo, preparación y
distribución de los mismos a los beneficiarios.
Del mismo modo, se imprime la importancia de ser capaci-
tados (como necesidad de los coejecutores de cualificar y validar
su labor) y del PMA y la operación, para capacitar permanente-
mente a los ejecutores en temas relacionados con el buen mane-
jo de los alimentos, trascendiendo la queja de la población bene-
ficiaria y más bien ubicando la importancia de generar espacios
de formación tanto de beneficiarios como de coejecutores.
En ese sentido, el PMA hace esfuerzos para fortalecer algu-
nas posibilidades en la gestión y coordinación de la ayuda inte-
rinstitucional de carácter local, lo que da mayor posicionamiento
y facilita nuevos recursos complementarios que dan más fuerza
al proyecto.
La institucionalidad intermedia
La participación entendida así instaura que los distintos
actores del nivel local establezcan coordinación de las acciones
que son definidas desde sus planes y proyectos institucionales,
así como la coordinación de estas con las acciones de iniciativa
comunitaria de la población desplazada y receptora, en aras de
generar posibilidades sustentables y duraderas.
Es bien entendido por los actores de los distintos niveles de
la operación que el Estado debe garantizar las condiciones para
que a través de las instituciones, se pueda garantizar la recons-
trucción de los proyectos de las comunidades afectadas por el
conflicto socio-político.
Para todos, es igualmente visible, que aunque el tema de
seguridad alimentaria aparece en la línea de preocupación de los
gobiernos en el nivel nacional y local, lo que se vislumbra es una
priorización de recursos que deja de lado la inversión social y en
menoscabo de condiciones para el desarrollo de la salud pública,
la educación y el acceso al trabajo como derecho consagrado en
la constitución de Colombia.
La gran debilidad institucional en el nivel local para atender
problemas sociales, define condiciones que limitan las posibili-
dades para potenciar los recursos de la operación en el Distrito
de Cartagena, a saber:
- Barreras de acceso a servicios de salud para personas despla-
zadas y receptores vulnerables, a través del establecimiento
de acciones públicas en promoción y prevención con crite-
rios de calidad y accesibilidad a servicios de primero, segun-
do y tercer nivel.
- Barreras en el acceso a los servicios educativos y déficit en la
calidad, tanto para niños y niñas como para adultos.
- Inexistencia de programas que garanticen la estabilidad eco-
nómica y de productividad de poblaciones en situación de
desplazamiento y población receptora vulnerable.
Se encuentran entonces dos niveles de reconocimiento: Por
un lado, el ejercicio de las obligaciones de la institucionalidad
pública mediante sus representantes en los niveles locales, que

presentó grandes debilidades por el desconocimiento de la ley
que muchos funcionarios tenían, por la falta de reconocimiento
e invisibilización del problema de desplazamiento en el nivel
local, por la falta de mecanismos y estrategias para afrontar los
problemas generados por el desplazamiento, en suma a los im-
pactos en las poblaciones receptoras. Por el otro lado, una acti-
tud muy baja a la apertura para el espacio construcción con las
comunidades y el intercambio.
Estas fallas estructurales podrían poner en riesgo la sosteni-
bilidad, que debería garantizarse en el nivel local, para la adop-
ción real de las instituciones en la responsabilidad para con la
población en la respuesta también real a los problemas que ge-
nera el desplazamiento.
Esta baja capacidad de las instituciones pone en riesgo la ya
débil posibilidad de las instituciones coejecutoras frente a sus
limitaciones financieras y capacidad técnica para solucionar las
fallas estructurales del sistema de atención a la población despla-
zada y de servicios sociales derivados de la acción estatal.
La falta de voluntad política para definir recursos humanos,
técnicos y en especial financieros, que potencien el impacto de
la operación sobre la seguridad alimentaria, pero también sobre
las posibilidades de desarrollo de la autogestión y la dinamiza-
ción de procesos de participación comunitaria en la construcción
de alternativas a los problemas y la acción que como sujetos
activos han demostrado las mujeres, las organizaciones de des-
plazados y los demás actores involucrados en la operación, que
se reconocen cada vez más involucrados en la comprensión de
las lógicas de Estado y son capaces de construir y aportar en los
espacios de interlocución.
Balance de la Opsr Cartagena

período 1999-2005
Es claro que una experiencia como la que define el estudio
de caso en esta investigación resiste múltiples tipos de aborda-
jes cuando de hacer un balance final se trata, de hecho, las tres

categorías de análisis que se escogieron para presentar la infor-
mación reconstruida sobre la Opsr, a saber: Los momentos de
implementación, la relación entre actores y el desarrollo de la
capacidad local, ya es una forma de balance.
Es claro que muchas preguntas quedan sin resolverse y una
tarea por adelantar, y es cómo poder integrar los resultados de
la operación de una manera lo suficientemente comprensiva y
coherente que permita la construcción de recomendaciones o
reflexiones sobre la acción, al alcance de todos los actores de la
misma.
Es por ello que recurrimos a una nueva categoría que defina
y caracterice los aspectos más críticos y determinantes para el
desarrollo de la operación. Dicha categoría es la del desarrollo de
la capacidad organizativa alcanzado por la Opsr.
El desarrollo de la capacidad organizativa la entendemos en
dos sentidos, uno desde la propuesta del Programa de las Nacio-
nes Unidas para el Desarrollo –Pnud– y otra desde la Organiza-
ción Cruz Roja y Medialuna Roja86:
- Según el Pnud, capacidad organizativa es un proceso de per-
manente evolución que busca el incremento de las habili-
dades de individuos y organizaciones para desempeñar acti-
vidades estratégicas, resolver problemas, definir y alcanzar
objetivos. El Pnud, incluye en esta definición la noción de
que el proceso de desarrollo de capacidades debe mejorar la
habilidad para evaluar y reaccionar a las necesidades futuras
y al mismo tiempo se garantiza relevancia y efectividad en el
tiempo.
86. Definiciones tomadas y traducidas de: D. Horton, A. Alexaki, S. Bennett-Lartey,

K.N. Brice, D. Campilan, F. Carden, J. de Souza Silva, L. T. Duong, I. Khadar, A.
Maestrey Boza, I. Kayes Muniruzzaman, J. Perez, M. Somarriba Chang, R. Vernooy,
and J. Watts. 2003. Evaluating capacity development: experiences from research
and development organizations around the world. The Netherlands: International
Service for National Agricultural Research –Isnar–; Canada: International Devel-
opment Research Centre –Idrc–, the Netherlands: ACP-EU Technical Centre for
Agricultural and Rural Cooperation –CTA–, 2003.
- Para la Cruz Roja, el desarrollo de la capacidad organizativa

es un proceso de abordaje sistemático y de continuo apren-
dizaje para incrementar las habilidades organizativas en la
implementación y el uso eficiente y efectivo del personal y
los recursos disponibles en el proceso de logro de las metas
humanitarias de la sociedad de manera sostenible.
A partir de estos conceptos proponemos la realización del
balance de cierre sobre el período estudiado de la Opsr, desde su
desarrollo en Cartagena, a través de la pregunta por cómo y en
qué manera esta operación ha desarrollado capacidad organiza-
tiva para la acción humanitaria y de recuperación de población
desplazada en Cartagena desde los siguientes componentes:
- El desarrollo de capacidades en el análisis de contextos de
acción de la Opsr.
- El desarrollo de capacidades en la estructuración para la ges-
tión la Opsr.
- El desarrollo de capacidades respecto al nivel de articulación
funcional de la Opsr.
Estas consideraciones suponen el análisis relacional entre,
el desarrollo de capacidades en el análisis de los contextos de
acción de la Opsr (interno a la Opsr y externo) al lado del reco-
nocimiento del tipo de estrategia de evaluación del impacto de la
misma en tales contextos, junto con los aspectos relacionales de
los componentes macro, meso y micro de la Opsr.
Por contexto externo entendemos el tipo de estrategia y las
capacidades para analizar las dinámicas del conflicto y los efec-
tos en la población desplazada en Colombia, particularmente, en
las dinámicas de la región Bolívar y el proceso de establecimien-
to de los desplazados en la ciudad de Cartagena. Por contexto
interno entendemos como las relaciones que la Opsr constituyó,
en sus procesos de análisis de evaluación de las condiciones de
desarrollo propio de la operación y la estrategia ejecutiva que
implementaron para ello. Ambos contextos están relacionados y
conectados a través del tipo de resultados e impactos que se le
reconocen a las operaciones en evaluación.
Estrategias y capacidades en la evaluación

del contexto del conflicto y el desplazamiento
forzado en la región
En el proceso de estimación de las distintas estrategias que
la operación y particularmente del PMA desarrolló para estable-
cer su oficina en la ciudad de Cartagena y desde allí atender la
región, inicialmente las evaluaciones reconocen las dinámicas
que para el momento en que se establece la oficina eran de ma-
yores manifestaciones en termino del conflicto, para el período
1999-2003, todas las estadísticas de expulsión, masacres y movi-
lizaciones forzadas se dispararon en la región.
Fue así como para la ejecución de la primera operación la
6139 se desarrolla una ficha para monitorear los efectos de la
ayuda desarrollada con la participación de las instituciones co-
operantes del PMA, esta parte de la propuesta trata de construir
una línea de base para la selección de familias vulnerables y
de seguridad alimentaria y así poder monitorear los efectos del
PMA. Los aspectos que definieron esos criterios para el análisis
del contexto para el proceso de selección estuvieron definidos
por los siguientes aspectos:
- Alta concentración de desplazados.
- Poca presencia de programas e instituciones.
- Solicitudes de los municipios.
- Mapa de vulnerabilidad de la pobreza.
- Presencia de coejecutores.
- Seguridad y accesibilidad.
Si bien esos criterios tuvieron un efecto y se utilizaron para
el caso de la selección de lugares y beneficiarios en la ciudad
de Cartagena, un aspecto dentro de ese proceso de análisis del
contexto, es que la sistematización y el monitoreo de informa-
ción que dan cuenta mucho más detallada y permanente de este
conjunto de criterios no se logra desarrollar a cabalidad. Hay
algunos aspectos que se tuvieron en cuenta posteriormente para
el desarrollo y la transición de la siguiente operación, pero un
elemento importante en este proceso de desarrollo de capaci-

dades en análisis del contexto, es la capacidad de monitorear el
conjunto de criterios que se definen para poder dar respuestas a
las necesidades nuevas y cambiantes de las víctimas del despla-
zamiento forzado.
En ese sentido, si bien esos criterios fueron útiles para el
inicio de la primera operación y la transición de la segunda, a
este punto la dinámica del desplazamiento sobre todos los des-
plazados de las ciudades ha cambiado de tal forma, que es impor-
tante que estos elementos de monitoreo y evaluación vuelvan a
ser revisados y se consideren nuevos criterios aclaratorios para
precisar el estado de situación de los nuevos desplazados y de
los desplazados que llevan asentados en la ciudad de Cartagena
cerca de diez años y que mantienen sus condiciones de vulne-
rabilidad.
Según la GTZ, en la problemática específica, es necesario
considerar los recursos disponibles de la institución en relación
con el grado de población afectada, por ejemplo, el alto grado de
desplazamiento, de vulnerabilidad o de seguridad alimentaria.
Las fuentes de información para estimar la situación reco-
mendada son estadísticas existentes en puestos de salud, hospi-
tales, registros de los municipios, secretarías y parroquias, los
mapas de pobreza y de vulnerabilidad y los estudios efectuados
por la propia institución. Una herramienta para recoger esta in-
formación propuesta por la GTZ, fue la ficha para recolectar la
información global que sistematiza esta información en una zona
definida. Además, existe la posibilidad de aplicar estudios cuanti-
tativos con base en una muestra de la problemática socioeconó-
mica, nutricional y de salud del estado general de la población.
A nivel de la población beneficiaria, la GTZ recomendaba
que se pudiera aplicar una pequeña encuesta a los hogares de la
zona o a través de interlocutores que trabajaran y tuvieran pre-
sencia en la zona y fueran reconocidos en el barrio, para recoger
rápidamente la información necesaria que permitiera estimar la
vulnerabilidad o la necesidad de la familia.
También recomendaron para ese momento una ficha de se-

lección para beneficiarios que se desarrolla con la participación
de las instituciones cooperantes del PMA, esta ficha se sugería
aplicarse para la selección de nuevas familias en el proceso de-
signación de la ayuda. Si bien estas recomendaciones son bas-
tante importantes insistimos en que uno de los problemas funda-
mentales fue el sostenimiento del monitoreo de este conjunto de
componentes de información, dos razones fundamentales:
a. Las municipalidades y las autoridades locales en esta región
y, particularmente en la ciudad Cartagena, tienen pobrísima
o muy desagregada información respecto a los componentes
fundamentales que generan la vulnerabilidad, por eso cada
ejercicio de evaluación implica un reconocimiento de terre-
no, con fuentes primarias, hecho este que obliga a que la
capacidad humanos y técnicos para poder asignar responsa-
bilidades a este aspecto y poder obtener también la capaci-
dad en los barrios a través del establecimiento de animadores
comunitarios y organizaciones que incorporaran este tipo de
actividades.
b. Con ello se destaca también, otro hecho que le agrega com-
plejidad a este proceso de monitoreo y de evaluación del con-
texto, que es la ubicación dispersa de las familias desplazadas
dentro del municipio, condición que impone una nueva la
limitación en la identificación, el registro y el seguimiento
por parte de las entidades vinculadas a la operación.
De nuevo la GTZ, frente a este punto para el año 2003, reco-
mendaba dos aspectos fundamentales a tener en cuenta respecto
a esa evaluación del contexto donde se encontraban los desplaza-
dos o los posibles beneficiarios de la atención de la operación. En
primer lugar, se menciona como el desplazamiento se concentra
geográficamente en el ámbito urbano marginal lo que requiere
de una estrategia específica para la población que se reubica en
estos sectores, esto supone definir el rol, los límites y las poten-
cialidades de la ayuda alimentaria y sus posibles intervenciones
con la participación de la misma población atendida. Desarrollar
con la misma población atendida en el sector urbano marginal

las necesidades y capacidades necesarias para encontrar traba-
jo, generación de ingresos especialmente mujeres vulnerables y
cabezas de hogar.
El segundo aspecto, recomendado por la GTZ fue que dado
que la población en inseguridad alimentaria está afectada des-
proporcionalmente por el componente del inadecuado acceso a
los alimentos, marcado por la dificultad de las familias despla-
zadas para generar ingresos, para comprar en el mercado local
en la cantidad y calidad necesaria de alimentos; es necesario
investigar y promover más oportunidades de restablecimiento
económico de las familias.
En este sentido, lo que ha cambiado fundamentalmente en
los años subsiguiente después de la evaluación realizada en el
2003 al punto en que desarrollamos este trabajo, no son exacta-
mente las dinámicas que se plantean en los párrafos anteriores,
sino el sostenimiento de la misma condiciones de marginalidad
y dificultad en la capacidad de generación de ingresos y desarro-
llo de la autonomía propia. Lo que implica que de nuevo es im-
portante considerar las dinámicas que en estos contextos están
inhibiendo tales procesos, que a pesar del acompañamiento en el
desarrollo de activos sociales que garanticen algunos alimentos
como condición mínima de recuperación de la seguridad alimen-
taria, la sostenibilidad en el proceso parece cocinada por unas
dinámicas propias de los contextos locales marcados fundamen-
talmente por la situación de crisis estructural.
Lo mencionado obliga la vinculación de criterios de análi-
sis respecto a las dinámicas propias de los procesos económicos
y las dinámicas políticos administrativas y de desarrollo de las
autoridades y de las municipalidades, como factor importantes a
ser consideradas para poder cotejar el impacto posible y las sos-
tenibilidad real en el proceso asistencia de recuperación de las
víctimas en entornos como la ciudad de Cartagena.
Monitoreo del contexto interno de la Opsr

El segundo aspecto a considerar dentro del desarrollo de ca-
pacidades y análisis de contextos, es el referido a la capacidad de
monitorear el contexto interno en el que se desarrolla la Opsr,
considerando las estrategias de organización para la ejecución
de la operación y las propias condiciones internas que facilitan o
posibilitan el desarrollo de la misma.
Debemos considerar la recomendación sobre la evaluación
que hizo GTZ en el 2003, donde a través de la realización de 4
talleres sobre seguridad alimentaria y la contribución de las ins-
tituciones cooperantes del PMA frente a este tema, las institu-
ciones presentaron e intercambiaron sus estrategias de trabajo y
sus indicadores de selección de sus beneficiarios y sus sistemas
de monitoreo y evaluación durante secciones de trabajo organi-
zados en esos talleres.
Todos los participantes declararon en ese momento que se
necesitaba más estandarización, vinculación e intercambio en el
desarrollo de la aplicación de instrumentos metodológicos para
la identificación de familias vulnerables y el monitoreo para los
efectos de la ayuda entregada a través de la operación.
Con esa recomendación hecha, también se reconoce que en
el pasado han existido dificultades para que las fichas de moni-
toreo sean procesadas y sistematizadas adecuadamente, ya que
no se plantea una estrategia de sistematización adecuada y una
estructura coherente de un sistema de monitoreo de la población
dentro del PMA. Es así, como en ese momento se recomendaba
que los métodos de monitoreo que se desarrollaran hicieran par-
te constitutiva de las cartas de entendimiento con las contrapar-
tes estatales y con los coejecutores.
En ese sentido, la mayor dificultad que se generaba era que
todas las instituciones tienen un sistema mayormente incomple-
to, de criterios disímiles y escasos recursos disponibles para las
localidades en donde cada una trabajaba, pero todos los organis-
mos mencionaron durante los talleres del GTZ, que faltaba coor-
dinación en este nivel y su consenso era que había la necesidad
de una línea de base para comparar datos de las intervenciones.

Ellos ratificaron la posibilidad de reemplazar sus encuestas, sus
fichas y criterios, por un instrumento más completo, suministra-
do por la consultoría desarrollada en ese momento. También se
recomendó familiarizarse con todos los niveles dentro del PMA
y sus métodos y resultados para unificar el conocimiento interno
respecto al tema de seguridad alimentaria y los procedimientos
técnicos y metodológicos.
Posteriormente, al inicio de la sistematización que se pre-
senta en ese trabajo se participa en el proceso de evaluación de
cierre de la segunda operación que hace parte de este estudio
de caso, la operación 10158, en ese taller de evaluación realiza-
do en Cartagena, se evidencia que las dificultades de monitoreo
y evaluación del seguimiento de la operación a nivel interno
se mantienen, los criterios dominantes en la presentación de
evaluaciones seguían siendo lo referido a la estructura básica
de criterios sobre recursos utilizados, alimentos distribuidos y
personas beneficiaras; lo que no deja claro los avances en las
recomendaciones en la implementación de un sistema de mo-
nitoreo para el desarrollo interno del proceso de ejecución de la
operación.
En ese proceso de evolución del cierre de la segunda opera-
ción se presentan algunos resultados y los elementos del Simva,
que además que permitía clasificar o ser útil para la selección de
beneficiarios a través del índice de vulnerabilidad, posee unos
elementos que pueden ser importantes para el desarrollo del mo-
nitoreo de la operación.
Queda por definir a este punto, si el Simva se sigue utilizan-
do como una estrategia de focalización y de selección, pero tam-
bién es importante saber qué de la información que recoge este
instrumento se utiliza para monitorear el proceso de desarrollo
propiamente dicho de la operación. En ese sentido, la operación
requiere un esfuerzo más significativo frente a la estructuración
de unidades técnicas, con soporte humano y financiero, para el
monitoreo y la evaluación de los avances de la Opsr. Aclaramos
que en el espíritu de generación de capacidades locales, se puede

generar mayor participación de los coejecutores y de los bene-
ficiarios en el desarrollo del proceso de monitoreo evaluación
participativa.
Capacidades en el seguimiento
a los desempeños y a los resultados
El último punto respecto al desarrollo de la capacidad de
análisis de contextos es la evaluación y seguimiento al los desem-
peños y a los resultados y el impacto generado por la operación.
Para desarrollar este punto partimos de las recomendaciones que
en la evaluación del GTZ del 2003 sobre el proceso de la ope-
ración 6139 se plantearon para la misma. En ese momento esa
evaluación se realiza específicamente en los programas de ali-
mentos por trabajo y alimentos por capacitación. Según ellos,
las operaciones ejecutadas con estos instrumentos brindan, indu-
dablemente, un aporte significativo a la población atendida para
cubrir necesidades alimentarias en una situación critica donde
ellos habían perdido su base de existencia, de producción de in-
gresos a causa del desplazamiento forzado teniendo en cuenta
que para ese momento esa evaluación estaba interviniendo po-
blación que llevaba entre 1 y 3 años de llegada a la ciudad.
Esta ayuda del PMA se convierte en un estímulo para iniciar
actividades socioeconómicas y productivas, pero no alcanza para
superar el estado de vulnerabilidad de una familia desplazada,
por el corto tiempo de presencia en la ciudad y por la necesidad
de disponer de otros insumos a parte de los alimentos, como cré-
ditos, capacitaciones, etc., para que su proyecto sea sostenible.
También se mencionaba cómo para ese momento no existía to-
davía un mecanismo dentro de este lapso del proyecto realizado,
que preparará a la población en una situación sin subsidio. La
parte más débil en la mayoría de los proyectos productivos es la
comercialización de productos y cómo establecerse en el merca-
do. Consecuentemente, la recomendación que se da por la GTZ
en el 2003, fue desarrollar una metodología para la asistencia

técnica, financiera e institucional de poblaciones en situación
de desplazamiento que principalmente se caracterizara por su
procedencia rural, su bajo nivel educativo y sus pocos recursos
de inversión para la reubicación en un ámbito mayormente ur-
bano marginal.
Se configura la necesidad de diseñar un proyecto de inter-
vención con estrategias de salida, incluyendo a las contrapartes,
con objetivos complementarios y compatibles con la operación,
con capacidad para dar continuidad tras la retirada de la coope-
ración internacional.
En cuanto al componente de alimentos por capacitación, se
observa la necesidad de ampliar los períodos de capacitación pa-
ra fortalecer el impacto de este componente. En ese momento
se buscaba la ampliación de este componente por el potencial
impacto sobre la capacidad de rehabilitación de la población
desplazada, con énfasis en un enfoque de desarrollo humano,
incrementando las capacitaciones en áreas de nutrición y sanea-
miento básico.
Para el cierre de la segunda operación, tres años después
del momento en que hizo la evaluación la GTZ, sigue presen-
te el cuestionamiento sobre la sostenibilidad de las capacidades
recuperadas o la real capacidad para la recuperación de la po-
blación, de hecho, los coejecutores en la evaluación que hemos
realizado en este trabajo plantean que si la operación terminara,
las cosas para ellos y la comunidad en general se tornarían muy
difíciles, pues aunque si hay mejoras importantes en la búsqueda
de recursos para subsistencia, en la mayoría de los casos no es
suficiente para poder dar de comer adecuadamente a las fami-
lias; uno de los beneficiarios planteaba que si se acabará con el
programa no habría un cambio en el bienestar de la comunidad
sino un cambio hacia una mayor pobreza, pues es lo único que
tiene la comunidad.
También plantean los coejecutores una preocupación par-
ticular con las instituciones educativas, programa de particular
importancia en la ciudad de Cartagena, en los programas de

complementación educativa y alimentos por educación. La pre-
ocupación gira en torno a que el suministro de comida que les
garantiza a los niños la asistencia a la escuela, disminuiría o po-
dría aumentar la deserción escolar. Si eso sucediera serán más
los niños que no asisten al colegio porque sus padres todavía no
pueden cubrir las necesidades de comida para poder garantizar
los estudios, y de la misma manera si lograran asistir, faltarían
elementos suficientes que impiden que los niños estén en ópti-
mas condiciones para aprender y atender su proceso formativo.
Continúan los coejecutores planteando que esta serie de di-
ficultades serían más pronunciadas, si se tiene en cuenta que la
mayor parte de la población atendida son personas en condición
de desplazamiento interno forzado, que no han podido recupe-
rar sus capacidades ante las condiciones realmente difíciles de
desatención que se produce en la ciudad de Cartagena, particu-
larmente, la comida para los niños pequeños es uno de los ele-
mentos más críticos, porque aunque la operación ayuda y a trata
de que se gestionen recursos, y se generen nuevas posibilidades
para alimentar a los niños, lo que se ha podido lograr hasta el
momento no es suficiente para poder dar respuestas a las de-
mandas de los beneficiarios. Esta reflexión también dicen ellos,
se aplica a los programas de alimentos por trabajo y alimentos
por capacitación.
En ese sentido los beneficiarios destacan que no sólo es la
comida el factor que con la Opsr se ha hecho un aporte impor-
tante, sino que es la sensación de ser tenidos en cuenta, el afecto
como expresan literalmente ellos: La atención con los niños, la
celebración de días especiales, el día de los niños, el día de la
madre y otro conjunto de celebraciones que le dan demostracio-
nes de afecto asociado a la entrega de alimentos y que produce
mayor estabilidad y asocio y relaciones entre los miembros del
barrio y sentido de pertenencia entre el conjunto de beneficia-
rios asociados a las distribuciones y los apoyos de los programas
de ayuda alimentaria.
A pesar de ello, en estos momentos todavía es muy difícil es-

tablecer cuáles han sido los efectos económicos reales derivados
de las capacitaciones brindadas a las mujeres y a los hombres,
cuáles han sido los bienes creados alrededor de las actividades
desarrollado por el aporte de alimentos, qué nivel de autonomía
y capacidad propia en las organizaciones de base fue creada alre-
dedor de la gestión del alimento, qué tipo de beneficios de largo
plazo han logrado con el apoyo a las mujeres, qué tipo de proceso
de apalancamiento de nuevas dinámicas de consumo y de ingre-
sos han permitido generar la operación y qué tipo de actividades
se pueden configurar con ingresos sostenibles.
Estos elementos se consideran como fundamentales para el
desarrollo del seguimiento del desempeño, la planeación y la
evaluación del impacto que esta genera, pero, sobre todo, las
consideraciones para la sostenibilidad de la misma pensando en
el momento del retiro, para evitar esta condición de vacío ante
un escenario de poca capacidad de autonomía local y de ins-
titucionalidades sostenibles que soporten los activos sociables
desarrollados.
El desarrollo de capacidades
para la gestión de la Opsr
En este punto consideramos dos aspectos fundamentales,
el primero de ellos, el uso y la distribución de los recursos; y
el segundo, la estructura administrativa para la ejecución de la
operación. Dentro de los recursos, se considera, por un lado, el
equipo staff implicado en el desarrollo de la operación y la infra-
estructura y los recursos financieros que se pusieron a su dispo-
sición. En el aspecto de administración se considerara: El tipo de
directrices y de liderazgos desarrolladas y asumidas por las enti-
dades vinculadas a la operación, los procesos de implementación
de la misma, el tipo de redes y vínculos del trabajo colaborativo
desarrollado desde la Opsr.
Respecto al primer punto en consideración, el de los recursos
humanos, se considera tanto el staff de la Opsr como los equipos
asociados a la logística de la misma. Con el staff de directa res-

ponsabilidad dentro de la operación, nos referimos a las personas
del equipo de planta del PMA de la suboficina de Cartagena, más
los delegados del Icbf para la operación en la ciudad de Cartage-
na y el delegado regional de Acción Social o Red de Solidaridad
Social para el proceso.
La segunda manera de entender el equipo, es el vinculado
para la ejecución de la operación. Consideramos a los comités de
veedurías o comités de alimentos donde tenían presencia coe-
jecutores y beneficiarios para hacerle seguimiento por zonas al
desarrollo de la operación.
Un aspecto importante en consideración en esta relación
entre el staff propio administrativo de las entidades impulsaras
de la operación y el equipo derivado de la acción de seguimiento
a través de coejecutores o beneficiarios, es que el tipo de relacio-
nes establecidas estuvieron, fundamentalmente, dominadas por
el desarrollo de la logística misma del proceso de ejecución de
la operación. Creemos que este conjunto de personal vinculado
al proceso de ejecución de la operación, puede tener un rol más
importante en el proceso de monitoreo y evolución de los im-
pactos de la operación de una manera un poco más sistemática,
claro está, que al interior del seguimiento y el desarrollo en la
distribución de alimentos y la logística del proceso, muchos ele-
mentos fueron tenidos en cuenta como proceso de ajuste, pero
el ejercicio sistemático de recopilación y acuerdo colectivo sería
un elemento importante en el desarrollo de capacidades y de
sostenibilidad del proceso.
En términos de la estructura organizativa y de recursos fi-
nancieros disponibles a parte de los balances que se entregan so-
bre cantidad de alimentos entregados y personas beneficiadas, no
es muy claro el tipo de apalancamiento que produce el desarrollo
de la operación, entendido este como el dimensionamiento del
tipo de contrapartidas o aportes complementarios desarrollados
por los coejecutores, de manera que se consideren estos como
aportes directos a la operación o también el tipo de apalanca-
miento generado por aportes indirectos en los espacios donde

la operación ha intervenido, como cuando al tipo de ayuda de la
Opsr se complementa con las aportadas por organizaciones de
cooperación no gubernamental, nacionales e internacionales, o
en algunos casos, el tipo de aportes otorgados por la autoridad
local en proyectos específicos de atención o reubicación de per-
sonas desplazadas.
Es importante poder realizar un balance que considere todo
este conjunto de contribuciones para tener una idea de los al-
cances del apalancamiento en términos del esfuerzo de recurso
desplegado a través de la Opsr, que si bien se deriva de ella, no
se agotan en los aportes de la cooperación internacional oficial a
través del PMA dentro de la Opsr.
El balance de los actores frente a sus resultados

- Se califica entonces la intervención de la Opsr como aporte al
fortalecimiento de la relación de las organizaciones, como un
proceso novedoso, como el proceso articulado más importan-
te de recuperación a población desplazada, en el sentido de
que esta forma de funcionamiento de la interacción del Esta-
do a través de sus instituciones y organismos encargados de
los temas específicos de nutrición y atención a la población
desplazada, sumado a la experiencia del PMA en la ayuda
humanitaria, potencia la inversión de recursos humanos y
técnicos que se van de la mano del aporte financiero para
esta operación.
- Ha sido cada vez más notorio el aumento de la sensibilidad y
articulación de la problemática de la población desplazada de
las instituciones socias a sus políticas internas.
- Se generan también nuevas acciones y posicionamientos des-
de la operación hacia el interior de cada una de las organiza-
ciones socias y eso ha tenido algún impacto en la transforma-
ción de las políticas internas.
- Con el tránsito de las operaciones, se puede reconocer el
potencial de ayuda a la población internamente desplazada,
mediada por la alianza de estas tres instituciones que hacen

parte de la operación, así como de sus funcionarios y por su-
puesto, ello tiene eco en la solución de grandes y pequeños
problemas en proporción con la capacidad institucional.
- Califican los distintos funcionarios, el importante aporte del
ejercicio de coordinación en la definición de acuerdos sobre
lineamientos que dan lugar a selección de beneficiarios, de
lugares, aspectos técnicos, de manera que se puede resaltar
la importante tarea que realizan los consejos técnicos de la
Opsr a nivel nacional y regional.
- Los socios reconocen también el aprendizaje, por medio de la
Opsr, de la importancia de la ayuda de cooperación del PMA
en la cualificación de procesos para la gestión y el impacto
de las intervenciones. Se dan nuevas formas de interacción
entre Acción Social y el Icbf y quizás uno de los temas que
aparece con mayor relevancia es el tema de la sistematiza-
ción de información, aunque se reconoce que quien más se
ha preocupado por ello es el PMA. En ese ámbito, los socios
comienzan a interesarse por la importancia de tener bases
comunes con memorias conjuntas y presupuestos específicos
para poder ver resultados unificados.
- También es importante para ellos, el acuerdo que se logra en
los procesos operativos coordinados y poder salvar los des-
acuerdos sobre los procesos que esa construcción ha implica-
do.
- Todos los funcionarios de las entidades socias rescatan la im-
portancia de las evaluaciones desde los niveles locales hasta
el nacional, en el reconocimiento de los alcances y limita-
ciones de cada socio, las necesarias evaluaciones regulares
frente al manual de funciones que comenzó a desarrollarse
durante la primera operación y el reconocimiento de los pro-
cesos de información cualificados mediante el instrumento
Simva.
REFLEXIONES FINALES
La cooperación internacional en la crisis humanitaria
de Colombia y sus implicaciones en la protección
de derechos en víctimas de la violencia
Más allá de las consideraciones sobre el juego geopolítico,

desarrollado previamente, en este punto importa resaltar el he-
cho concreto de la intervención en terreno de muchísimos or-
ganizaciones de ayuda humanitaria, que devienen en intereses
convergentes y divergentes, que implementan metodologías
transferidas y adaptadas y, en general, que configuran una vorá-
gine de proyectos y acciones de las que se desconocen el alcance
de sus aportes y la calidad de sus intervenciones.
Es claro que la entrada del país al juego económico de la li-
beración de mercados y la minimización del papel del Estado en
muchos frentes de qué hacer social, generó una serie de resulta-
dos que en la balanza de indicadores socioeconómicos hicieron
que Colombia pasara de ser un país de renta baja a uno de renta
media, escenario en el que la participación del auxilio económi-
co internacional se redujo significativamente, además que las lí-
neas de fomento a programas de desarrollo comenzaron a operar
menos sobre aportes no reembolsables a donaciones o créditos
con un porcentaje importante de reembolso. En pocas palabras,
cada vez la cooperación al desarrollo se pagaba más con deuda y

menos con solidaridad internacional.
La vorágine económica de inicios de la década de los 90 se
acompaña de un recrudecimiento del conflicto interno colombia-
no a niveles de degradación sin precedentes. Esta tragedia nacio-
nal, que luego se acuña como patrimonio internacional y se con-
vierte en tragedia humanitaria, y en igual sentido, en la nueva
razón y motivo para que países, frentes de países, organizaciones
multilaterales, agencias de cooperación no gubernamental, igle-
sias y en general la sociedad civil global y del cosmopolitismo87,
pusiera sus ojos, manos y recursos en Colombia.
La revisión de la literatura sobre cooperación internacional,
revela que las prácticas clave para este sector, son la capacidad
de éxito en las negociaciones y el seguimiento efectivo a las ac-
ciones. Esto se refiere a la definición de unos objetivos razonable-
mente realizables y un tratamiento justo y adecuado que provea
ganancias para todos los involucrados en la construcción de los
acuerdos. Además, es importante la creación de marcos de ac-
ción y de compromisos precisos donde se reconozca que la co-
operación es un ejercicio de permanente construcción (Axelrod,
1984; Kindleberger, 1986).
Partiendo del acuerdo generalizado –y de la evidencia em-
pírica disponible–, sobre el peso específico que en la última dé-
87. Existen maneras diversas de entender este concepto, que si bien no es reciente
(pues sus primeras implicaciones data del siglo 18 derivado de la ilustración) si
viene siendo usado en la ciencia política y las relaciones internacionales con mu-
cho énfasis desde el inicio de los años 90 hasta ahora. En términos generales el
Cosmopolitismo refiere una teoría que exhorta a revaluar el lugar del Estado – Na-
ción y la identidades basados en principios nacionalistas y patrióticos, en nombre
de la «unidad del género humano». El cosmopolitismo, tal como lo propugnan sus
principales ideólogos contemporáneos, expresa la tendencia hacia un gobierno de
alcance mundial, basado en unos principios y una ética de valores universalmente
aceptados. La idea de crear un gobierno para todo el mundo, deslegitima las justi-
ficaciones, desde la soberanía del Estado-nación, cuando se trata de la defensa de
esos principios universales. El cosmopolitismo es incompatible con el internacio-
nalismo, pues éste último sólo pretende armonizar orgánicamente la comunidad
de intereses fundamentales de los Estados nacionales.
cada ha jugado la cooperación internacional en el abordaje a la

situación de crisis en Colombia, con su grado máximo de visi-
bilidad, el desplazamiento forzado por ejercicio de la violencia
sistemática, es importante preguntarse: ¿Qué es lo que se pone
en juego con la presencia y participación de la comunidad inter-
nacional en la atención a la violación generalizada de derechos
fundamentales?
La cooperación internacional se edifica sobre una relación
dialéctica entre soberanía externa y soberanía interna, en donde
la asimetría de tal relación puede poner en juego las estructuras
mismas de los Estados de derecho, que en la dinámica geopolíti-
ca globalizante asumen tales arreglos. De acuerdo con Reinicke
(1998:57), la soberanía externa implica la ausencia de una auto-
ridad suprema y por lo tanto la interdependencia de los Estados
dentro del sistema internacional. En cualquier caso, las dos for-
mas de soberanía están estrechamente interrelacionadas, dado
que según la naturaleza de la soberanía externa, cualquier tra-
tado, finalmente, afecta la soberanía interna de los Estados con-
trapartes. De igual manera, las amenazas permanentes contra la
soberanía interna, afectarán su soberanía externa.
Este natural desequilibrio se agudiza cuando la relación en-
tre los Estados nación en acuerdo, es demasiado asimétrica y
donde el Estado receptor tiene dificultades importantes en la rea-
lización de su estatus de Estado nacional. El caso colombiano es
una muy importante representación de esta situación.
De esta forma, el desequilibrio y la asimetría en la capacidad
de autodefinición de un Estado frente a los agentes internaciona-
les, más la disfuncionalidad del mismo –manifiesta en la situa-
ción de conflicto armado interno y en la incapacidad de tutelar y
proteger los derechos fundamentales de sus connacionales– pue-
de producir un vacío de institucionalidad, si la intervención de
los agentes internacionales de cooperación no está acompañada
de un esfuerzo de potenciación de la institucionalidad local y de
la rendición pública de cuentas desde la perspectiva de apropia-
ción social de conocimiento.
Es importante destacar que el hecho que marca el punto de

quiebre en la participación de la cooperación internacional en
los procesos sociales y de desarrollo de este país, está dado por el
giro de intereses que los distintos organismos dieron al apoyo a
programas de desarrollo a la concentración casi que exclusiva, y
en muchos casos excluyente, hacia la cooperación sobre la emer-
gencia humanitaria.
Dos implicaciones importantes de este giro hacia la emer-
gencia: En primer lugar, es muy difícil intervenir dinámicas so-
ciales tan intrincadas como la colombiana, sólo desde la pers-
pectiva de ayuda humanitaria, sin involucrarse en procesos de
cooperación al desarrollo, pues al fin y al cabo, el trabajo y la
historia de desarrollo institucional sobre estos campos no des-
aparece por el giro desequilibrado del discurso de la cooperación
hacia el sentido de la emergencia.
En segundo lugar, y en esta visión, la más delicada situación
es que la cooperación al desarrollo que se da hasta inicios de
los 90, no enfrentó la complejidad de intervenir sobre la viola-
ción generalizada de los derechos fundamentales que definen la
esencia misma del Estado social de derecho. Cuando se asume
este escenario como ámbito de intervención, inevitablemente,
de manera explícita o tácita, se está planteando un escenario de
subsidiaridad88 en la tutela de los derechos fundamentales.
En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva,
el sistema internacional, actuará conforme al principio de sub-
sidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción
88. El principio de subsidiariedad tiene por objeto garantizar una toma de decisión lo
más cerca posible del ciudadano, comprobándose constantemente que la acción
que debe emprenderse se justifica en relación con las posibilidades que ofrece
el nivel nacional, regional o local. Concretamente, es un principio según el cual
el sistema internacional puede operar por fuera de sus ámbitos de competencia
exclusiva, hasta que su acción es más eficaz que una acción emprendida a nivel
nacional, regional o local. Está estrechamente vinculado a los principios de pro-
porcionalidad y de necesidad que suponen que la acción de la institucionalidad
internacional, no debe exceder lo que es necesario para lograr los objetivos de un
tratado en particular.
pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por

los Estados concordantes, y, por consiguiente, puedan lograrse
mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contem-
plada, a nivel del sistema internacional.
Esto supone, en la protección o restitución de derechos con
población en desplazamiento forzado, que se reconoce que, en
situación de emergencia, las tareas, funciones y capacidad de
decisión deben bajarse al nivel institucional más bajo (el más
cercano al ciudadano), en detrimento del más elevado. En con-
creto reconoce poder de decisión a la sede institucional más cer-
cana al ciudadano respecto a los servicios y a las intervenciones
que le competen directamente. Y que en ausencia de un Estado
garante, el espacio será teóricamente llenado con cooperación
internacional, que la acción pública estatal se desplaza hacia la
acción privada multilateral o no gubernamental.
Se trata así, de incidir en el grado de exigibilidad del kit fun-
damental de derechos humanos por parte de los ciudadanos a ni-
vel nacional, regional y local porque hay un “control” internacio-
nal en virtud de la extensión a la arena sobre-estatal del contrato
social de rousseauniana memoria. En tal visión la cooperación
(tanto de desarrollo como de ayuda humanitaria) no resuelve na-
da, aporta a la solución. No inicia procesos, los refuerza. No crea
democracia e institucionalidad, las consolida si los ciudadanos
así lo quieren.
De esta manera, se pretende con la subsidiaridad de la co-
operación internacional en el tema de derechos humanos, que
se logre exigibilidad en el marco de una justicia restitutiva que
supera los confines nacionales, porque toca la linfa de la familia
humana cuya garantía de jus cogens es competencia del Estado
nación en cuanto parte de la sociedad de sociedades (o federa-
ción de federaciones si se trata de la visión cosmopolita).
Este argumento se deriva, entre otras, de una interpretación
sostenida en Europa por organizaciones y personalidades de una
cierta cultura católico-liberal, en donde con el principio de sub-
sidiariedad se dan las siguientes consecuencias:
Los objetivos de interés general previstos por la constitución

se intentan llevar a cabo a través de la autonomía de la ini-
ciativa privada, también a través de asociaciones sociales,
sólo cuando la iniciativa privada resulta inadecuada a tales
fines entran en juego los Organismos Locales y el Estado,
de manera proporcional al objetivo concreto que se quiera
alcanzar (Frost, 1989).
Estas tensiones entre la moral cosmopolita occidental y la
práctica real que generan los acuerdos de cooperación interna-
cional, obliga comparar y reconocer la necesidad de coordinación
entre el Estado, el mercado y las organizaciones sin finalidad lu-
crativa, cada uno con sus propias capacidades y competencias.
En esta comparación aparece una visión problemática adicional
y es el principio de subsidiariedad entendido desde la lógica de
la eficacia administrativa.
Esta racionalidad de la subsidiariedad se da en las compe-
tencias compartidas. En ellas es difícil saber cuándo comienza
la competencia de las instituciones internacionales y cuándo la
de las nacionales; es un problema de delimitar las competencias
entre estados e instituciones.
En este problema se utiliza el principio de subsidiariedad, co-
mo un principio administrativo que atiende a la administración
más eficaz; este principio que se introduce para descentralizar,
en la práctica actúa centralizando, es un principio típicamente
federal y por tanto supranacional.
El principio de subsidiariedad tiene dos criterios: El prime-
ro, es que la subsidiariedad entra en juego en aquellas áreas que
no sean competencia exclusiva de los arreglos de soberanía ex-
terna, el segundo criterio, es que la subsidiariedad entra en juego
cuando los objetivos que persigue la medida sean conseguidos
de manera más eficiente por la acción de cooperación, indepen-
dientemente de que el ámbito material sea exclusivo o no.
En síntesis, el principio de subsidiaridad –ampliamente de-
batido desde la experiencia de la conformación de la comunidad
de Estados Nación Europeos (Frost, 1986 y 1989)– se configura
como uno de los elementos críticos de la relación dialéctica en-
tre el sistema internacional y los Estados nacionales. La coordi-

nación de políticas en el ámbito de la soberanía externa, puede
traer beneficios cuando los Estados concordantes no tienen re-
laciones demasiado asimétricas. En caso contrario, entra a ope-
rar un ejercicio de centralización desde un agente internacional
“benevolente” que conduce a un proceso de desequilibrio entre
la soberanía externa y la interna.
Este desequilibrio aparece como problemática abierta con
los recursos provenientes de las entidades multilaterales y de los
acuerdos binacionales. En estos casos los agentes fuente se asu-
men la prerrogativa de condicionar la utilización y la aplicación
de determinados programas y estrategias.
Por su parte, la cooperación denominada descentralizada y
no gubernamental, asume un alo de neutralidad discursiva que
no se realiza en prácticas institucionales, pues al fin y al cabo la
mayor parte de los recursos de este sector de la cooperación in-
ternacional viene de los aportes de los contribuyentes de las na-
ciones “ricas”, donantes, que suelen tener cercanías fundamenta-
les a las líneas de pensamiento ideológicas y programáticas que
despliegan los Estados en el ejercicio de control de la soberanía
externa frente a la soberanía interna.
Pero el problema central no es ese desplazamiento de la so-
beranía, que hasta cierto punto es inevitable, sino que la situación
descrita previamente genera, como efecto más perverso, y menos
notorio, el desplazamiento del control social de la esfera pública
– nacional o local (que dado la condición implícita o explicita que
acarrea la subsidiaridad, el Estado se asume incompetente en de-
terminado frente) a la de la public accountability global, escenario
que supone que la sociedad civil global y cosmopolita, tiene la ca-
pacidad de incidencia real en los asuntos de soberanía interna.
Aspiración del cosmopolitismo89 que no tiene mucha evi-
dencia empírica que acompañe tal postulado. Si a esa incapaci-
89. Aspiración derivada de la razón de ser del contrato de sociedades que genera la
ciudadanía mundial de la kantiana Paz perpetúa. Esta pretensión se supone posible
dad de incidencia de la sociedad civil cosmopolita se le agrega

que una de las principales víctimas de un conflicto irregular y
prolongado, como el nuestro, es la esfera de la public accounta-
bility ¿qué queda entonces para el seguimiento y la rendición
de cuentas de las acciones que en procura de la defensa de los
derechos fundamentales viene desarrollando la cooperación in-
ternacional en el país?
En este sentido Rony Brauman de Médicos sin Fronteras (Fi-
sas, 2004:99-100), plantea tres aspectos inquietantes que ilustran
las implicaciones de la situación descrita:
- La tendencia a la mecanización iniciada a finales de los años
ochenta y expresada por la multiplicación de ONG, el aumen-
to de los recursos económicos puestos a su disposición, el de-
clive de su proyecto político, la automatización de su forma
de actuar, la existencia de una economía forzada (a veces hay
más dinero que proyectos y la oferta sustituye la demanda), y
el excesivo poder de los expertos, sean políticos o militares.
- La automatización del discurso, expresado en el uso inco-
rrecto de la comunidad internacional (que no existe), o de
crisis humanitarias (que esconde la naturaleza de los críme-
nes cometidos), en la confusión entre el lema publicitario y
la comprensión de problemas, y en la falta de autocrítica de
las mismas ONG.
- La hostilidad de los beneficiarios. Las ONG construyen pe-
queñas ciudades humanitarias, artificiales en el contexto de
la miseria, en donde muchos beneficiarios cree que el pastel
hay que repartirlo, sobre todo, en contextos donde las ONG
son la única fuente de ingresos existente.
sin que comporte necesariamente la negación o aniquilamiento del Estado nación.

La vía justa es la de una federación de regiones integradas expresión de identida-
des multilaterales: Europa integrada (UE), África integrada (UA), ¿Américas inte-
gradas? (¿OEA?), Asean, Liga de países árabes, etc. En suma, una federación de
federaciones bajo la égida de un gobierno mundial sobre-estatal y sobre-regional
(¿ONU?) capaz de lograr que la paz sea un negocio más rentable que la guerra en
el nuevo orden político internacional. En esta óptica. el cosmopolitismo es com-
patible con mundialización más que con la globalización; con panhumanismo más
que con humanitarismo (entendido verticalmente).
¿Cómo superar entonces, el efecto de vacío que produce el

orden de facto de subsidiaridad en tutela de derechos fundamen-
tales? Efecto vacío que no genera la cooperación internacional
en si misma, sino el arreglo de baja o nula presencia de la es-
tructura Estatal nacional –sobre todo, en la provincia donde las
cosas acontecen y la política pública se fragmenta– junto a la
naturaleza misma que da origen a la presencia de los actores in-
ternacionales en el territorio nacional: el supuesto que el orden
global cosmopolita puede intervenir eficientemente en la protec-
ción de derechos fundamentales y la mismo tiempo defender la
fortaleza de un Estado de Derecho que la presencia misma de la
cooperación internacional cuestiona.
Es apenas evidente que ese vacío sólo se llena con institu-
cionalidad nacional, de dimensiones equiparables al esfuerzo de
institucionalidad desplegada por la cooperación internacional.
Es claro que este no es el campo en donde nosotros los académi-
cos podamos hacer nada distinto a lo de los demás ciudadanos,
esperar que el juego de la política real reconozca este hecho y de
los pasos hacia su abordaje.
En donde consideramos que la academia puede hacer apor-
tes importantes, es apoyando e invitando a los distintos actores
de la cooperación a desarrollar procesos de sistematización y
socialización de experiencias, que contribuyan a la apropiación
social de conocimiento y al mejoramiento de la public accounta-
bility; pues la acción humanitaria y de cooperación no se carac-
teriza sólo por lo que hace, sino por cómo lo hace.
Para que esta aspiración no quede atrapada en el eufemis-
mo, es necesario reconocer que no todo lo realizado desde los
actores de cooperación internacional es divulgable, no todos los
agentes de cooperación están interesados en la divulgación y no
todos los ejercicios de sistematización de experiencias son efec-
tivamente procesos de apropiación social de conocimiento.
Para que los ejercicios de sistematización de experiencias
constituyan realmente una ampliación de public accountability
hay que entender la sistematización en un sentido de interpreta-
ción crítica, es decir, desde una visión metodológica que enfoca

su atención hacia dos puntos: El primero de ellos, es la sistemati-
zación como nicho de conocimiento, como herramienta a través
de la cual se da sentido a la experiencia y ella se convierte en
objeto de análisis y en ejercicio de reflexión comprensiva. El se-
gundo punto, es la reconstrucción minuciosa y precisa de cómo
ella fue realizada, qué determinó su existencia, qué parámetros,
conceptos y políticas la guiaron, cuáles fueron los actores parti-
cipantes y qué resultados fueron obtenidos.
Así entendida la sistematización de experiencias, es claro
que es necesario superar dos puntos críticos clave:
- Superar la historia del humanitarismo que está más cercana
a una tradición empírica que se adapta a las situaciones que
a una visión kantiana del imperativo categórico, aunque a
veces parezca lo contrario (Rey y Correa, 2002:29).
- Superar el ejercicio generalizado de instrumentalización de
la evaluación de resultados, reducido a dar cuenta de la rela-
ción costo benéfico de la aplicación de los recursos –que por
demás apenas si recogen criterios mínimos de eficiencia ad-
ministrativa–. La sistematización, en sentido estricto, plantea
un escenario reflexivo, crítico y comprensivo que desde la
participación de todos los actores involucrados termine gene-
rando apropiación social del conocimiento, el fortalecimiento
de la acción institucional y social local y con todo ello la cons-
trucción de public accountability, no en sentido normativo o
de vigilancia, sino en el sentido de equilibrar las asimetrías
intrínsecas a los procesos de intervención de la cooperación
internacional en la defensa y protección de derechos funda-
mentales.
La sistematización de experiencias también puede ser una
herramienta muy eficaz para el desarrollo de política pública. Si
pensamos en los tres momentos básicos del desarrollo de política
pública: La formulación, la ejecución y la evaluación; la sistema-
tización de experiencias es cada vez una de las tareas de mayor
peso administrativo y político, pues sólo desde allí las políticas se
pueden enriquecer con información empíricamente respaldada,

fundamental en los procesos de retroalimentación y ajuste de la
política.
Es necesario tener cuidado en la potencial “politización”
o instrumentalización frente a intereses políticos particulares,
tanto de agentes estatales como supra estatales. La situación es,
cuando menos, paradójica; en la crisis donde el interés de la
comunidad internacional es grande, lo humanitario se utiliza de
manera instrumental al servicio de la “política” y eso se justifica
en aras de la “coherencia” con lo que los diversos instrumentos
deben actuar dentro de un marco integral de respuesta. En los
casos en que no existe interés, lo humanitario se convierte en
la única respuesta y se generan expectativas sobre le papel que
puedan desempeñar. En ambos casos se pone lo humanitario al
servicio de la “política” y, de facto, se condicionan sus efectos y
su impacto (Rey y Correa, 2002:24-25).
Un punto crítico para el desarrollo de la sistematización es
el origen de la financiación y las agendas que subyacen entre las
entidades financiadoras, tanto públicas como privadas. Inevitable-
mente la provisión de asistencia técnica y recursos y la protección
de ciertos sectores tienen un impacto político y la cuestión sería
aprovecharlo de modo positivo para que contribuya a la construc-
ción de capacidades y a sentar las bases para la paz: Reemplazar
el humanitarismo clásico por una forma más política del mismo.
Este tipo de posiciones, por lo menos, tiene la ventaja de plantear
claramente la cuestión sin recurrir a una retórica de neutralidad
para ocultar claros objetivos políticos (Rey y Correa, 2002:31).
Valga resaltar que esa preocupación por la neutralidad no
significa ser políticamente ciego hacia el riesgo de manipulación
de la ayuda, sino que sería un concepto activo que requiere de
los actores humanitarios un mayor análisis del contexto político
para proteger la integralidad de su acción. Se distinguirá entre
un enfoque políticamente informado de la acción humanitaria y
otro políticamente dirigido por los intereses de los países donan-
tes (Rey y Correa, 2002:32).
Más allá de la neutralidad, lo que se pone en juego es el te-

ma de la independencia en el diagnóstico, evaluación y análisis
que para algunos sería un principio puramente operativo devie-
ne fundamental, toda vez que condiciona toda actuación poste-
rior. Supone, entonces, la necesidad de separar el diagnóstico
humanitario de la decisión política y, en la medida en que fuera
verdaderamente independiente, ser útil también para los agentes
de cooperación (Rey y Correa, 2002:47).
A modo de conclusiones asumiremos una postura de cues-
tionamiento desde aquellos elementos que emergen como resul-
tado de las llamadas preguntas fundantes y que hoy constituyen
un punto de partida para la discusión y el análisis.
a. ¿Qué rol está jugando la rendición de cuentas de los agentes
de cooperación internacional en el desarrollo de sus progra-
mas de intervención en el fenómeno de desplazamiento for-
zado en Colombia? Y ¿Cómo la sistematización de experien-
cias se está incorporando en las prácticas institucionales de
los agentes de cooperación internacional?
Es claro que la mayoría de agentes de cooperación interna-
cional tienen condicionada la disponibilidad de nuevos recur-
sos a la presentación de logros y avances. Es generalizada la
práctica de rendición de cuentas sólo en el sentido vertical
ascendente, del agente de intervención hacia el financiador,
dejando de lado la opción horizontal, entre agentes de inter-
vención, por aquello de la llamada coordinación de operacio-
nes en procura de la disminución de la redundancia y la im-
pertinencia de las acciones; y la opción vertical descendente,
del agente de intervención al ciudadano.
Es preocupante que los contenidos de los informes de siste-
matización de muchos de los agentes de cooperación inter-
nacional, apenas si alcanzan a ser informes de eficiencia en
la administración del recurso otorgado, donde los sujetos son
apenas partes de las cifras de la relación costo-beneficio en
las tablas de registro contable. Esta idea supone que sólo des-
de la garantía del uso eficiente del recurso se están logrando
los propósitos de las intervenciones de ayuda humanitaria y

de restablecimiento de derechos, dista mucho de un ejercicio
sesudo y riguroso de evaluación de procesos y de resultados.
Allí la sistematización de experiencias cobra un papel fun-
damental, a través de ella podría ser posible una mirada que
de cuenta de aquellos logros de orden cualitativo, que se
constituyen desde la ejecución misma del proyecto, por la
interacción de las acciones planeadas con los elementos co-
yunturales del contexto del cual se circunscribe. El proceso
de análisis de caso de la operación permitió reconocer no
solamente aquellos aspectos planteados en la política de las
instituciones participantes sino además la manera en que las
acciones virtualmente planteadas en un proyecto dialogan
con las realidades sociales y generan un flujo de retroalimen-
tación mutua que pone nuevos retos al proyecto y a su vez
permite establecer procesos sociales inesperados.
En ese sentido, sistematizar las experiencias de cooperación
permitirían que un acto de conciencia del quehacer, la co-
operación pudiera mantener un sentido de responsabilidad
y de ética constante frente a las comunidades en las que in-
terviene y al mismo tiempo las comunidades desarrollarían
habilidades para auto-observarse y ubicar el nivel de alcance
de la cooperación en aras de la autogestión.
b. ¿Cuál es la relación entre los principios orientadores en la
evaluación de resultados, la participación de los afectados y
la comunicación de aprendizajes de los agentes de coopera-
ción internacional?
Es claro que la sistematización de una experiencia tiene un
componente de comunicabilidad altamente importante. Lo
que es cuestionable es que la reflexión crítica e interpretativa
de la sistematización en rigor se subordine y reduzca al afán
comunicativo publicitario del proceso.
Si bien la mayoría de manuales de la cooperación internacio-
nal y muchas de las metodologías de las corrientes compren-
siva y críticas, tienen la participación de los actores sujetos de
intervención es declarada como fundamental, la práctica deja

referencias abundantes de ejemplos donde la idea de partici-
pación está reducida a la consulta de los sujetos como fuente
primaria de información y no como actores competentes e
interlocutores legítimos a la hora de discutir los aciertos y
desaciertos de las acciones de los agentes de intervención; y
en consecuencia, plantear caminos alternativos de solución.
Pareciera que la subordinación descrita previamente respecto
a los acuerdos internacionales entre benefactor hegemónico
y beneficiario, se transfiriera del Estado nación cuestionado
a sus nacionales, privándolos del ejercicio de ciudadanía, no
sólo por la falta de protección del Estado, sino por no ser con-
siderado ciudadano del pleno derecho por la sociedad global
cosmopolita que caracteriza a los benefactores.
El análisis de caso de la Opsr Cartagena deja entrever el po-
tencial que existe en los llamados comités de veeduría, así co-
mo en la pertenencia de organizaciones de base como contra-
partes del proyecto, no sólo porque cuestiona el sentido de la
ciudadanía y el nivel de participación de aquellos sujetos que
de una u otra forma asumen la preocupación por los proyec-
tos colectivos, sino también su grado de participación para
generar impacto en la planeación, ejecución y evaluación de
una operación y los diseños posteriores de nuevas interven-
ciones, tanto de ayuda humanitaria como posiblemente y,
quizá lo más importante, acciones orientadas al desarrollo.
c. ¿Desde qué enfoques y con qué propósitos se desarrollan los
procesos de sistematización de los agentes de cooperación
internacional? Y ¿Quiénes están participando en los procesos
de sistematización de las acciones de los agentes de coopera-
ción internacional?
Estas preguntas no resisten conjeturas generalizantes, en ese
sentido, son más una invitación al desarrollo de procesos
de investigación desde la sistematización interpretativa de
experiencias. La deuda consecuente con la incapacidad de
responder a estas preguntas va por igual distribuida entre los
agentes de cooperación internacional, del Estado receptor de

recursos y de ayuda y de la academia nacional e internacional
que deja al control de la etérea ciudadanía global, el recono-
cimiento o la invisibilización de los procesos de intervención
–cada vez más complejos– en sociedades en conflicto. De ahí
la importancia de consolidar observatorios de la cooperación
internacional establecidos desde focos temáticos, por áreas
geográficas, de acuerdo con fases de intervención –cuando se
trata de procesos de conflicto–, o por las modalidades mismas
de la cooperación.
Consideraciones para la articulación

de la cooperación internacional y el
desarrollo de Política Pública en lo local
Hay un conjunto de referencias que se plantearon a lo largo
del texto, respecto una serie de valores y nociones que expli-
can como la comunidad internacional y desde ella, el espacio de
la cooperación internacional, se plantea según unos alcances y
aspiraciones derivadas de esos valores. Esto se traduce en una
serie de políticas que básicamente reflejan un tipo de acuerdo
que permite que lo pactado, luego derive en unos organismos e
instituciones con determinado nivel de especialidad y de misio-
nes, que luego plantean estrategias-proyectos, que finalmente se
implementan con la participación de variados actores.
Así entendida, la cooperación internacional se traduce como
un imperativo social, que responde a las necesidades concre-
tas de los individuos-necesidad condicionada como urgente. La
Escuela solidarista francesa90 o Teoría sociológica, determina que
90. La llamada escuela sociológica, fundada por Duguit, explica la obligatoriedad de

las normas jurídicas a través de ciertos postulados suprapositivos. Los seguidores
de Duguit, principalmente Nicolás Politis y Georges Scelle, afirman que el dere-
cho es simplemente un producto social y en cuanto a su proceso formativo, está
condicionado por un imperativo social que responde a necesidades concretas de
los individuos.
el fundamento del ordenamiento internacional responde a un

postulado hipotético o abstracto, que confluye en la “solidaridad
social” originada en la naturaleza de los mismos hombres y sus
necesidades básicas (Moncayo, Vinuesa y Gutiérrez, 1997:49).
Esa solidaridad se traduce en la preocupación por el bien-
estar de los pueblos y dentro de esa serie de valores hay unos
que se suponen supropositivos, que son aquellas cosas que están
entendidas como un acuerdo general, que no requieren regla-
mentación y se configuran así, como un acuerdo, como un gran
pacto social internacional.
Lo que este trabajo nos ayuda a demostrar, es que esos
acuerdos se implementan según la interpretación de determi-
nadas nociones, y esas nociones y sus interpretaciones son las
que van cambiando la forma en que esos acuerdos se estructuran
en políticas. Así, en el escenario que nos ocupa, el de la protec-
ción de los derechos humanos de los desplazados internos, en
su condición de sujetos víctimas de la violencia sistemática; la
preocupación de la comunidad internacional pone en cuestión
la idea de cómo se reconstruyen esos individuos, y cómo ellos se
constituyen como sujetos, para desde allí entender finalmente
que es lo que se protege.
En esa medida, a pesar de que la acción de la cooperación
internacional para crisis humanitarias, se deriva del acuerdo ge-
neral mencionado, sus aspiraciones y visiones, en la práctica,
termina teniendo prioridades distintas de acuerdo al tipo de su-
jeto que asume y el tipo derecho que el sujeto determina como
fundamental en el contexto donde se intenta intervenir bajo la
idea de la protección de víctimas de conflictos internos.
Con ello, tratamos de explicar que es necesario rastrear y
explicitar el tipo de visión de la protección que subyace en los
programas, en los proyectos de la cooperación internacional,
para desde allí poder precisar cómo las acciones desarrolladas
protegen y recuperan individuos y permiten el restablecimiento
de sujetos en el pleno ejercicio de sus derechos. La situación de
peso aquí, es qué uso se le dan a esas nociones, qué presencia
explicita o tacita tiene esas nociones en el desarrollo de esos pro-

yectos y en el desarrollo de otros actores. Es aquí donde podemos
tensionar o cuestionar el tipo de juego que hace el actor interna-
cional o sus contrapartes locales nacionales en la comprensión
de esas nociones y sus correspondientes consecuencias en los
escenarios de intervención.
Concretamente, para una experiencia como el caso que se
estudió, es fundamental determinar qué tanto, esos principios
que definieron el acuerdo que constituyó la Opsr, se tradujeron
en el diseño de esos proyectos y en la relación entre actores; có-
mo hace parte de la actuación de los funcionarios, de qué mane-
ra aparecen en el logro y el cumplimiento de esas aspiraciones,
de esos valores fundamentales de esos pactos sociales.
Una intervención como esta efectivamente permite un ejer-
cicio de reconstrucción, de reflexión, de autocrítica, en donde
se expresa si efectivamente se está generando más autonomía,
si efectivamente se está reconociendo el valor intrínsico de las
aspiraciones culturales de las víctimas, si se está equilibrando la
asimetría de poderes entre géneros.
Todos estos aspectos, vistos desde una experiencia concreta
como la referida en este estudio, nos llevan a reconocer que la
crisis por la que está pasando el humanitarismo contemporáneo,
se expresa en la práctica a través de la distancia, el “gap” que
hay entre las declaraciones, las nociones y el uso que hacen de
ellas en las implementaciones. Se trata, entonces, de conectar la
preocupación respecto a dónde está el conflicto entre el uso y la
compresión y la interpretación de las nociones de beneficiario,
víctima, sujeto de derechos. Conflicto que se hace explícito cuan-
do el funcionario o intermediario no lo comprende o no defiende
o garantiza el cumplimiento de esos derechos donde subyacen
los principios. Preguntas que por su abstracción, definen lo que
acontece, por lo que se configuran como fundantes y fundamen-
tales en una práctica concreta, cuya formulación trata de invitar-
nos a explorar dónde y cómo aparece la incapacidad de cumplir
la última meta que es la protección de esas víctimas.
Aparece así la distancia, el “gap” que hay entre las decla-

raciones, las nociones y el uso que hacen de ellas en las im-
plementaciones. Se trata entonces, de conectar la preocupación
respecto a dónde está el conflicto entre el uso y la compresión y
la interpretación de las nociones de beneficiario, víctima, sujeto
de derechos. Conflicto que se hace explícito cuando el funciona-
rio o intermediario no lo comprende o no defiende o garantiza el
cumplimiento de esos derechos donde subyacen los principios.
Preguntas que por su abstracción, definen lo que acontece, por
lo que se configuran como fundantes y fundamentales en una
práctica concreta, cuya formulación trata de invitarnos a explo-
rar dónde y cómo aparece la incapacidad de cumplir la última
meta que es la protección de esas víctimas.
Si lo miramos desde el punto de vista de la política pública,
es decir, del Estado colombiano también cada una de esos instru-
mentos y herramientas de políticas suponen unos valores y unas
nociones que se recogen como pacto social. En todas las políticas
se desarrolla el recorrido desde la formulación general, hasta la
presentación de directrices y precisiones que se concretan en
programas y proyectos que suponen bajan hasta el nivel de la
acción y los actores, es decir, lo local.
También en este escenario, frente al caso sobre el que re-
flexionamos, se evidencia esa distancia entre la declaración de
valores y el tipo de nociones que se explicitan en esa política,
por un lado, y el nivel de apropiación y derivación y aplicación,
sobre todo, a nivel local, por el otro. Las dificultades son de orden
conceptual, pero también pragmático.
Esto lo podemos observar concretamente en la pregunta por
la transición crisis-emergencia-recuperación-desarrollo. La crisis
en primer lugar, aparece en un Estado ausente, no garante, que
no protege derechos, y entonces, no reconoce los sujetos ciuda-
danos, caso contrario no existirían desplazados como expresión
del “grado cero de ciudadanía” (Santos, 1998).
En segundo lugar, la emergencia, que se suponía transito-
ria, se convierte en condición existencial, pues muchos de los
desplazados no reconocen gran diferencia entre el año cero de

su llegada a Cartagena y el año 10 que está por completarse. En
un Estado social de derecho, la asistencia de emergencia no se
puede pensar como logro y como cosa cumplida, sin considerar
el tránsito a la recuperación.
La recuperación, en un Estado social de derecho, no es la
oferta de servicios sociales, sólo a partir del reclamo de los su-
jetos ciudadanos y bajo el criterio de lo mínimo básico como lo
único posible. Finalmente la transición de recuperación al desa-
rrollo, en un Estado social de derecho, no puede convertirse en
una oda a la desesperanza.
Todo esto se remite a experiencias concretas en la imple-
mentación de la política pública de protección de población des-
plazada. Un ejemplo muy claro, fue la manera en que a partir
de la transformación de la Red de Solidaridad Social en el pro-
grama presidencial de Acción Social, esta entidad suspendió su
participación con recursos y acompañamiento técnico en todos
los programas de recuperación, particularmente los de atención
psicosocial y desarrollo de iniciativas productivas.
Ello para privilegiar sólo la asistencia de emergencia, que
no se hace en términos restitutivos, y en el caso de la Opsr se
traduce únicamente en una participación en la transferencia de
recursos y la evaluación de la ejecución de acciones operativas
sin ningún tipo de acompañamiento a los procesos de las comu-
nidades que cubría la operación.
Todo lo anterior nos conduce a preguntamos entonces, ¿cuál
es para las instituciones nacionales que participan en la Opsr y
en otros espacios de la cooperación, la idea de sujeto en primera
instancia y de Estado que ello supone?
Aquí podrían a nuestro juicio aparecer una serie de aspectos
que tensionan el concepto de sujeto expresado en las políticas
del Estado, en las políticas de la cooperación, y que contrasta
con el sujeto real que recibe la ayuda y hace parte de las comu-
nidades afectadas por el fenómeno del desplazamiento, aquel
individuo que tuvo que salir de su casa huyendo, que mantiene
una dinámica psicosocial y que intenta reconstruirse desde los

espacios que le brinda el nuevo contexto que debe afrontar, y en
él, las nuevas formas de interacción para resolver necesidades
que van desde la alimentación hasta la reconstrucción del pro-
yecto de vida.
La aplicación de la política se ve sometida a la prueba de la
realidad a través de las funciones que deben cumplir las institu-
ciones intermedias, desde ese lugar se resaltan, como elementos
esenciales para la reflexión del papel de las entidades del Estado
como garantes de la pertinencia y eficacia de la cooperación, si
se miran los siguientes aspectos:
- El diseño y la posterior formulación del Pnaipd no tiene en
cuenta dimensiones reales de la administración pública local
y regional, porque se vuelve un imposible la concreción de
medidas aptas para mitigar los efectos del desplazamiento
forzado.
- Cada una de las acciones encomendadas por el Pnaipd re-
quieren un importante nivel, no sólo de conocimiento sobre
el problema del desplazamiento forzado, sino de pedagogía
sobre las disposiciones legales, la acepción del deber esta-
tal que involucran los derechos de las víctimas, la situación
de conflicto que aqueja al país desde hace aproximadamente
medio siglo, la realidad de la población campesina, el dolor,
la exclusión y la rabia que causa la vulneración de los dere-
chos y las dinámicas del gobierno territorial. Sin estos reque-
rimientos las responsabilidades serán ejercidas de manera
incorrecta, al mismo tiempo que los programas y proyectos
serán insuficientes para prevenir y atender el desplazamien-
to forzado. La política no es un documento jurídico, la políti-
ca se debe traducir en acción.
- Si las personas que conforman las instituciones no están de-
bidamente capacitadas para asumir un papel digno de la es-
fera pública ninguna directriz normativa se va a traducir en
cotidianidades propicias para restablecer la situación indivi-
dual y colectiva que produce el exilio interno. Y con el con-
cepto de la capacidad hay que ir más allá del conocimiento,

se trata de que los trabajadores del Estado tengan como con-
dición básica el respeto por la vida digna y la autonomía de
las personas. Hay una gran tarea para los funcionarios de las
distintas instituciones que hacen parte del Snaipd y de paso
para la ciudadanía, sobre todo, la que es destinataria, puesto
que el Estado funciona en la medida de su relación con la
población. En los sistemas democráticos los ciudadanos se
vuelven rehenes de la participación.
- Las entidades del Snaipd cumplen responsabilidades acorde
con su misión institucional, pero hay dificultades para ge-
nerar acciones diferenciales acorde con la problemática del
desplazamiento. Además, muchas consideran como una si-
tuación injusta la discriminación positiva de la población des-
plazada sobre la población vulnerable que padece pobreza
histórica.
- Hay ausencia de canales de información para medir la mag-
nitud del fenómeno de desplazamiento forzado, difundir la
oferta de atención institucional y hacer monitoreo de las ac-
ciones del Snaipd. Se resalta el rechazo generalizado a la apli-
cación de los derechos de petición y el obstáculo para realizar
veedurías ciudadanas.
- Las acciones de restablecimiento socioeconómico están des-
tinadas a la transición a una nueva forma de vida. No dan
cuenta de la realización efectiva de los derechos, esto sólo se
puede medir a mediano y largo plazo, lo que deja en entredi-
cho el cese de la condición de desplazado forzado y por ende
el límite para la entrega de ayuda humanitaria de emergen-
cia.
- Para el proceso de restablecimiento no hay ninguna acción
que esté dirigida a la aculturación de las comunidades, nece-
sario para el encuentro que se genera entre los grupos étni-
cos, la población campesina y la población urbana.
- Existen dificultades para implementar acciones de retorno
cuando aún no se ha llegado a una etapa de posconflicto, y
es de recalcar que esta medida se asume como la posibilidad

de reducir el índice de población desplazada en Cartagena.
- Existe un vació con respecto a la protección de la población
en las zonas de reasentamiento y en la prevención del despla-
zamiento intra-urbano, como si en los municipios receptores
la violencia estuviera ajena de las dinámicas sociales. Sobre
todo, reconociendo que la tendencia que existe es que los lu-
gares para la reubicación se encuentren en los sectores más
conflictivos de los municipios o distritos.
En ese sentido, tanto el desarrollo de política pública como
la posibilidad de que estos valores de ética universal de los de-
rechos humanos desde la comunidad internacional se deriven y
lleguen hasta el ejercicio pragmático de la protección, acompa-
ñado por cooperación internacional, surgen una serie de parado-
jas sobre las cuales está el nudo de la cosa.
El discurso de cooperación internacional reconoce el movi-
miento emergencia-recuperación- desarrollo, todo como tran-
sición. El punto crítico en las emergencias complejas es la pre-
paración del tránsito hacia recuperación. Esta última debe ser
completa, porque la recuperación incompleta es el regreso a la
emergencia, con el agregado de la dependencia.
De allí, debe orientarse a una nueva transición, la del desa-
rrollo, destacando que el desarrollo en escenarios de conflicto
interno es un desarrollo de transicional, entonces, la lógica como
se entienden los programas de desarrollo en estos escenarios,
es sustancialmente diferente a las visiones estándar utilizadas o
promovidas por los organismos multilaterales para los llamados
países emergentes o en vías de desarrollo.
El segundo eje, es el que se establece desde la política pú-
blica, en sus procesos de diseño- formulación-ejecución-evalua-
ción. La primera pregunta, es en ¿dónde o desde dónde se dise-
ña? Desde el centro, según la orientación del gobierno de turno,
sin consideración de la lógica del debate de la configuración del
Estado. O se hace según información empíricamente respaldada
y con base a lo requerimientos de los ciudadanos. Lo que nos
lleva a preguntarnos ¿desde dónde se formulan, por dónde tran-

sitan? y lo que pasa en el país es que no transitan las regiones,
no se transita por los municipios.
Las iniciativas en ese sentido ascendente y verticalmente,
de abajo hacia arriba, son escasísimas, así cuando llega la formu-
lación, ésta apenas se expresa como una abstracción derivada de
una mirada gruesa de la problemática, que cuando se pasa a la
ejecución, comienza aparecer la crisis en ausencia de informa-
ción y la incapacidad de ejecución. Efecto que también se hace
notorio en la evaluación, construida sobre la base de indicadores
gruesos y generalizantes, que a su vez desencadenan ajustes don-
de están ausentes la realidades de los destinatarios de la política,
la participación de los actores y las dificultades de acompaña-
miento de los funcionarios.
El siguiente eje de tensión y conflicto es el que produce
la relación programas sociales nacionales -estructuras institu-
cionales-autoridades locales. Por un lado, en un Estado que se
supone de funciones descentralizadas (que apenas si se ha dado
la desconcentración de algunos servicios sociales y funciones es-
tatales), los programas sociales nacionales se deben implemen-
tar a través de las entidades descentralizadas en concertación
con las autoridades locales. En el caso de una instrumentación
político-normativa tan compleja como la del sistema nacional de
atención a la población desplazada, emergen dos dificultades ma-
yúsculas: La primera, es la implementación diferente, asimétrica
y en muchos casos contradictoria, que asume cada entidad del
sistema con alguna competencia en el tema; la segunda es que
en esa confusión intra e interinstitucional aparece a voluntad o
la negación de las autoridades locales, asumir el protagonismo
y la responsabilidad directa frente a sus electores, bajo el ya fa-
moso y débil argumento de que el desplazamiento forzado es un
problema nacional, venido de las zonas rurales e implantado en
las ciudades.
Otro de los ejes paradójicos aparece en la relación coordi-
nación-articulación-diálogo entre instituciones e instancias con
competencias y responsabilidades sobre la problemática. Lo pri-

mero a destacar es la confusión entre las acciones de coordina-
ción y articulación. La primera a penas da cuenta de la acción de
monitorear y orientar, mientras que la segunda supone el com-
promiso y la vinculación sobre la acción en sentido de correspon-
sabilidad. De allí que en esta visión, la RSS ó Acción Social sólo le
cabría competencia y capacidad para coordinar, cosa que todavía
está lejos de desarrollar a cabalidad; mientras que la responsa-
bilidad de la articulación, para el caso de la implementación de
la política en el nivel local, reside en la autoridad local, asunto
igualmente pendiente para el caso del Distrito de Cartagena.
El elemento de diálogo aparece como la clave para la articu-
lación entre las acciones de coordinación y las de articulación.
Para el caso concreto estudiado, podemos decir que simplemen-
te, Acción Social, Icbf, PMA y las autoridades locales no pudieron
establecer acuerdos basados en el diálogo entre la lógica de cada
institución, la lógica de intervención que supone una operación
como esta y desde allí construir coordinada y articuladamente
sobre puntos comunes, sobre el trámite de las diferencias, y so-
bre la construcción de sinergias que le garanticen sostenibilidad
al proceso de transición de la emergencia a la recuperación y
hacia el desarrollo.
El último eje para la reflexión surge de la relación diná-
mica del contexto-dinámicas organizativas-dinámicas subje-
tivas. Este bucle trata de relevar la necesidad de establecer las
relaciones entre el movimiento del contexto, el estado en que
se encuentra las organizaciones en términos de capacidad y la
manera en que responden a ese contexto quienes están adentro
de esas organizaciones, sean estas entidades públicas o privadas
y organizaciones sociales. Nos referimos a las respuestas del fun-
cionario, del agente de cooperación o de los representantes de la
organización social. Por un lado, es evidente que los funcionarios
de las distintas entidades, sobre todo, los de las entidades muni-
cipales, adolecen de capacidades o voluntad para responder a los
cambios vertiginosos del contexto del conflicto y con éste al de
la situación de los desplazados. Pero al mismo tiempo, al interior

de las organizaciones sociales, hay una enorme dificultad para
superar la condición de beneficiario pasivo y “agradecido”, para
constituirse como sujeto de derechos y proactivo.
Para superar ambas condiciones, se requiere que las organi-
zaciones, públicas, privadas y sociales, respondan al contexto de
manera más diferenciada y cualificada. Los funcionario deben
desarrollar niveles diferenciados de especialización en los temas
de atención, porque lado hay que responder a la emergencia que
seguirá presente mientras persista el conflicto, pero sin dejar de
lado la recuperación y el restablecimiento. Ambas aristas requie-
ren conocimientos, habilidades y respuestas diferenciadas.
Las organizaciones sociales, deben salir de la trampa del re-
clamo de lo asistencial, para potenciar su valor político como su-
jeto de derechos. Dicho esto, también se ha de tener cuidado con
el discurso del empoderamiento, asumido bajo la noción de que
sólo las víctimas deben tener capacidad y obligación de reclamar
sus derechos. No es así, muy por el contrario, la sociedad toda es
corresponsable en la defensa de los derechos de las víctimas de
desplazamiento forzado, pues lo que está en juego es la propia
estructura del Estado y de la sociedad.
El llamado es pues a una respuesta colaborativa y corres-
ponsable entre el Estado como gobierno, la sociedad civil y la co-
operación internacional, para intervenir el contexto de violación
y de desprotección que padecen las personas que en condición
de desplazamiento forzado que habitan el Distrito de Cartagena
de Indias y que se han movilizado a través de todo el territorio
colombiano, bajo la idea de que las instituciones, las organizacio-
nes, y dentro de ellas, los funcionarios y sujetos se comprometan
en la construcción de una política de defensa y protección de
unos valores fundamentales, traducidos en evidencias sosteni-
bles de acciones de transformación.
ANEXOS
Anexo 1
ENTIDADES COMPROMETIDAS A NIVEL

INTERNACIONAL EN EL TEMA DESPLAZAMIENTO
INTERNO FORZADO
A continuación se clasifican las entidades, instrumentos y
actores que intervienen en el escenario de desplazamiento in-
terno forzado.
Sistema Universal - Naciones Unidas

- Asamblea General
- Consejo de Seguridad
- Ecosoc
- Órganos de Vigilancia de los tratados de derechos humanos
- Comité de derechos humanos
- Comité de derechos económicos, sociales y culturales
Órganos de derechos humanos

creados por la Carta Naciones Unidas
- Comisión de derechos humanos91 (Consejo de derechos hu-
manos).
- Subcomisión de derechos humanos.
- Grupo de trabajo sobre la detención arbitraria.
- Representante del Secretario General sobre los desplazados
internos.
- Relator Especial de la Comisión de derechos humanos sobre
la cuestión de la tortura.
- Relator Especial sobre formas contemporáneas de racismo, dis-
criminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia.
- Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer, con in-
clusión de sus causas y consecuencias.
- Relatora Especial de la Comisión de derechos humanos sobre
ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias.
- Relatora Especial de la Comisión de derechos humanos sobre
la trata de personas, especialmente mujeres y niños.
- Relator Especial sobre la venta de niños, la prostitución infan-
til y la utilización de niños en la pornografía.
- Relator Especial de la Comisión de derechos humanos sobre
los derechos humanos de los migrantes.
- Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
derechos humanos en Colombia.
- Agencias Internacionales Especializadas del Sistema Nacio-
nes Unidas
Otros
- Sistema Regional - Organización de Estados Americanos.
- Comisión Interamericana de derechos humanos –Cidh–.
91. La Comisión de derechos humanos de la Organización de las Naciones Unidas,

fue sustituida, en contexto a la reforma de las Naciones Unidas, por el Consejo de
Derechos Humanos, el 16 de junio de 2006. Resolución de AG A/RES/60/251 de
15 de marzo de 2006. Resolución de Ecosoc, 2006/2 de 22 de marzo de 2006.
- Entidades privadas de cooperación internacional.

- ONG de índole tanto internacional como nacional (difieren
según su estatuto de creación)
- Fundaciones.
- Entidades del Estado y gobierno en coordinación con las
agencias de cooperación internacional.
- Iglesia.
Anexo 2
MARCO NORMATIVO INTERNACIONAL APLICABLE

AL DESPLAZAMIENTO INTERNO FORZADO
- Instrumentos internacionales multilaterales
- Principios rectores
- Resoluciones de organizaciones internacionales
- Recomendaciones e informes de organizaciones internacio-
nales
Instrumentos universales de derechos humanos

- Carta de la Organización de Naciones Unidas, 1945.
- Declaración Universal de Derechos humanos, 1948.
- Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cul-
turales, 1966.
- Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966.
- Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Ci-
viles y Políticos, 1966.
- Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de De-
rechos Civiles y Políticos destinado a abolir la pena de muer-
te, 1989.
Instrumentos regionales de las Américas

sobre derechos humanos
- Carta de la Organización de Estados Americanos, 1948.
- Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del
Hombre, 1948.
- Convención Americana sobre derechos humanos “Pacto de
San José de Costa Rica”, 1969.
- Protocolo Adicional de la Convención Americana de dere-
chos humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales “Protocolo de San Salvador”, 1988.
- Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de
Personas, 1996.
- Carta Andina para la Promoción y Protección de los derechos
humanos, 2002.
Instrumentos internacionales
sobre desplazados internos
- Principios rectores de los desplazamientos internos, adopta-
dos por la Comisión de derechos humanos de las Naciones
Unidas, 1998.
- Informes y Adiciones a Informes, del Representante del Se-
cretario General sobre derechos humanos de los desplazados
internos.
- Instrumentos Internacionales sobre derecho internacional
humanitario92 .
- Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, artículo 3º
común.
- Protocolo II de 1977, Adicional a los convenios de Ginebra del
12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas
de los conflictos armados sin carácter internacional.
92. Se citan teniendo en cuenta que el desplazamiento interno forzado, se produce

dentro del escenario de conflicto armado, para el análisis en particular.
Anexo 3
OFERTA DE SERVICIOS PARA ATENDER EL

DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA VIOLENCIA
Enseguida se presenta una tabla que relaciona fases de aten-
ción de la política, responsabilidades de las entidades guberna-
mentales y acciones ejecutadas que atienden a la población des-
plazada o la que está en riesgo de desplazarse.
Prevención y protección
Acción Social
Responsabilidades
- Promover en nombre del gobierno nacional, la creación de Comité Distrital, asistir a las sesiones de dichos
comités para coordinar la ejecución de las acciones y/o prestar apoyo técnico en cualquiera de las áreas de
intervención de los mismos.
- Promover en las entidades del Snaipd el diseño y la elaboración de programas y proyectos encaminados a prevenir
el desplazamiento.
Acciones ejecutadas
- Coejecutor proyecto protección de tierras y patrimonio de la población en situación de desplazamiento forza-
do.
- Coejecutor operación prolongada de socorro y recuperación.
Participación organismos multilaterales
Organización internacional para las migraciones:
- Coejecutor proyecto protección de tierras y patrimonio de la población en situación de desplazamiento forzado
Participación ONG
Pastoral Social:
- Escuelas de paz
Participación ONG internacionales
Terre Des Hommes - Laussanne:
- Capacitación de agentes comunitarios en el área de salud, educación, atención psicosocial, prevención de
violencia intrafamiliar y organización comunitaria.
- Atención directa en salud, educación, acceso a servicios.
Defensoría del Pueblo
Responsabilidades
- Diseñar y ejecutar programas de divulgación de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario. En
estos programas se deberán integrar las entidades gubernamentales nacionales, departamentales y municipales,
las ONG y las organizaciones de desplazados.
- Orientar e instruir a la población desplazada en el ejercicio y defensa de los derechos.
- Invocar el derecho de Habeas Corpus, acciones públicas y acciones de tutela.
- Orientar y apoyar a los personeros municipales.
Acciones ejecutadas
- Asesora a las autoridades en la formulación de planes de acción para la prevención con base en los informes
de riesgo, los diagnósticos regionales y departamentales, la recepción y el trámite de quejas y los informes de
monitoreo.
- Asesora a la población en riesgo de desplazamiento y a sus organizaciones para la participación efectiva y
cualitativa en el comité.
- Formula recomendaciones al comité para que los planes de acción garanticen la realización de los derechos.
- Capacitación en derechos humanos, derecho internacional humanitario, derechos sociales, económicos y cul-
turales, mecanismos de protección de los derechos humanos, Ley 387 de 1997 y decretos reglamentarios.
- Socialización de la sentencia de la Corte Constitucional T-025 de 2004 que establece consideraciones sobre el
tema del desplazamiento forzado.
- Magistratura moral: Estrategia para transmitir el mensaje de los derechos humanos, las audiencias defensoriales
que son espacios para que las víctimas de violaciones de derechos presenten su problemática ante las autoridades
y otros ciudadanos.
Personería Distrital
Responsabilidades
- Vigilar y promover la protección de los derechos humanos y el derecho internacional humaniatrio.
- Asesorar y orientar sobre los derechos de la población en situación de desplazamiento.
Acciones ejecutadas
- Toma la declaración de los hechos del conflicto armado que conllevan al desplazamiento forzado.
- Sistema de alertas tempranas: Informes de riesgo.
- Capacitación en derechos humanos y derecho internacional humanitario.
Policía
Responsabilidades
- Diseñar una estrategia para la protección de la población civil.
Acciones ejecutadas
- Sistema de alertas tempranas.
- Campañas cívico-policiales.
- Estudio de riesgos de los dirigentes y comunidades contra los que se profieren amenazas.
- Capacitación sobre medidas de autoprotección.
- Realización de rondas con personal uniformado a las sedes de las diferentes organizaciones de población des-
plazada y a la residencia de los líderes afectados.
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Responsabilidades
- Dar atención psicosocial a las familias que lo requieran por medio de las unidades móviles.
- Ejecutar programas de seguridad alimentaria.
Acciones ejecutadas
- Unidades móviles: Mesas de diálogo.
- Coejecutor operación prolongada de socorro y recuperación.
Participación organismo multilateral
Programa Mundial de Alimentos:
- Coejecutor de la operación prolongada de socorro y recuperación.
Incoder
Responsabilidades
- Participar en el diseño e implementación de una estrategia para proteger la tierra de la población que está inserta
en dinámicas conflictivas.
Acciones ejecutadas
- Coejecutor proyecto protección de tierras y patrimonio de la población en situación de desplazamiento forza-
do.
Atención humanitaria de emergencia

Acción Social
Responsabilidades
- Orientar, diseñar y capacitar a los miembros del Ministerio Público en los procedimientos para obtener la decla-
ración.
- Hacer la validación de los hechos del conflicto que causan los desplazamientos forzados y notificar sobre la
inclusión en el SUR.
- Establecer, alimentar y mantener actualizado el SUR93 y el Sefc.
- Prestar asistencia humanitaria a la población en riesgo de desplazamiento a través del aprovisionamiento ali-
mentario y las jornadas interinstitucionales de tipo social.
- Orientar a la población desplazada sobre la carta de derechos y los procedimientos para acceder a los servicios
estatales a través de las UAO.
- Promover y coordinar la adopción por parte de las autoridades nacionales y locales de medidas humanitarias
para atender el fenómeno.
- Brindar atención humanitaria de emergencia directamente o a través de ONG operadoras.
- Coordinar el suministro de equipos de aseo, cocina y vajilla.
- Promover con entidades públicas y privadas el establecimiento de una red nacional para la atención integral de
emergencia, conformada por campamentos móviles para alojamiento de emergencia, centros de alojamiento
transitorio y unidades de atención y orientación en las ciudades medianas y grandes.
- Respaldar el apoyo alimentario a los hogares que se encuentran adelantando procesos de capacitación o gene-
ración de ingresos o que están en situaciones de alta vulnerabilidad alimentaria.
- Remitir a la población que no posee documentos de identidad a la Registraduría.
Acciones ejecutadas
Participación organismos multilaterales
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
- Unidades municipales de atención a la población desplazada.
93. Según el decreto 2569 de 2000, la Red de Solidaridad Social –hoy Acción Social– co-
mo parte de las actividades de coordinación del Sistema Nacional de Información
y Atención Integral a la Población Desplazada debe: Orientar, diseñar y capacitar
a los miembros del Snaipd en los procedimientos para obtener la declaración;
establecer, alimentar y mantener actualizado el Registro Único de Población Des-
plazada; elaborar el diagnóstico de la situación de la población desplazada.
Participación ONG
Corporación Minuto de Dios94: (organización operadora de Acción Social)
- Entrega de mercados, kits de aseo, artículos de cocina y subsidios de alojamiento temporal.
- Atención diferencial psicosocial con énfasis en terapia ocupacional.
- Empleo humanitario de emergencia.
- Remisión a instituciones como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Profamilia, la Fundación Amigos
de los Niños, etc.
Pastoral Social:
- Distribución de mercado y kits de aseo
- Atención psicosocial
Liga de Mujeres Desplazadas:
- Proyecto de justicia de género y tratamiento de trauma para las mujeres desplazadas.
- Proyecto de fortalecimiento de la Liga de Mujeres Desplazadas, justicia de género y derechos humanos.
Participación ONG internacionales
Cruz Roja Bolívar:
- Atención a población desplazada ubicada en zonas de alto riesgo
Responsabilidades
- Prestar atención psicosocial
Acciones ejecutadas
- Programa en atención psicosocial
Responsabilidades
- Recibir la declaración de la población en situación de desplazamiento.
- Capacitar a los funcionarios encargados de tomar la declaración de los hechos.
- Solicitar a las autoridades correspondientes el cumplimiento de las políticas de atención integral al desplazado
forzado.
- Prestar asesoría acerca de la oferta institucional.
Acciones ejecutadas
- Talleres de capacitación de los judicantes y pasantes universitarios que trabajan en la Defensoría en el significado
e importancia de la declaración, la utilización de formatos y el trato digno a las personas desplazadas.
- Misiones de atención humanitaria95.
94. Financiado por CHF (Fundación para la Vivienda Cooperativa) es una organiza-
ción no gubernamental internacional de origen estadounidense. Firmó un acuer-
do de cooperación con la Oficina de Población, Refugiados y Migración –PRM–,
adscrita al Departamento de Estado de los Estados Unidos, para contribuir con
actividades de asistencia humanitaria para la población internamente desplazada
en Colombia.
95. Las misiones humanitarias son estrategias interinstitucionales de protección de los
derechos de la población desplazada.
Personería Distrital
Responsabilidades
- Recibir la declaración de la población en situación de desplazamiento
- Capacitar a los funcionarios encargados de tomar la declaración de los hechos
A Acciones ejecutadas
- Capacitaciones a personas en situación de desplazamiento forzado en los derechos humanos, el derecho in-
ternacional humanitario, la Ley 387 de 1997, los decretos reglamentarios y la Sentencia T-025 de 2004.
Policía
Responsabilidades
- Definir la situación militar para la población desplazada
- Hacer los trámites para agilizar las libretas militares
Acciones ejecutadas
- Programa Apoyo a hogares de extrema pobreza: Entrega de mercados y kits de aseo96
- Programa Barriguitas Felices: Apoyo alimenticio
Secretaría de Participación y Desarrollo Social
Responsabilidades
- Participar en la gestión de la atención humanitaria de emergencia
- Vincular a las víctimas registradas en el Registro Único a los planes y programas de inversión social que se hayan
proyectado para la ciudad.
Acciones ejecutadas
- Proyecto asistencia y modelo de atención integral a población desplazada
- Proyecto suministro de kits de aseo y cocina
- Proyecto fortalecimiento locativo de la unidad de atención y orientación
Participación ONG
Corporación Gestión y Acción por Colombia:
- Operador de la atención inmediata
Estabilización socioeconómica
Acción Social
Responsabilidades
- Elaborar y coordinar las propuestas de estabilización socioeconómica en la perspectiva del retorno o la reubicación,
de acuerdo con la situación objetiva de las familias desplazadas.
- Acompañar los retornos de población desplazada a sus lugares de origen según las condiciones seguridad,
voluntariedad y dignidad.
- Formular y realizar programas tendientes a la generación de ingresos a través de ONG operadoras.
- Realizar el seguimiento y la evaluación del impacto en los procesos de estabilización socioeconómica.
- Establecer lineamientos de política de vivienda aplicables a la población desplazada; promover la elaboración
del Plan de Acción Zonal por parte de los Comités de Atención Integral a la Población Desplazada; identificar y
establecer las líneas de recursos para proyectar y gestionar los planes de acción zonal.
- Apoyar los procesos de organización de la comunidad desplazada por la violencia.
96. Estas acciones se hacen a través del grupo de la policía comunitaria.

Acciones ejecutadas
- Familias en acción
- Proyecto de micro-empresarismo
- Programa de asistencia económica
- Programa de donaciones
- Programa de víctimas
Participación ONG
Corporación Acción por Bolívar:
- Programa de fondo rotatorio de crédito para la población desplazada
- Proyecto de microcrédito
- Proyecto espulpadora de frutas
- Proyecto de cárnicos
Liga de mujeres desplazadas:
- Proyecto Abriendo nuestra puerta al mundo
- Fundación Mamonal:
- Patios productivos
Pastoral Social:
- Proyectos productivos
Fundación Amigos de los Niños: (operadora de Acción Social)
- Entrega de capital semilla
- Programa de asistencia económica
- Programa de apadrinamiento
Participación organizaciones de base
Cabildo Indígena Zenú de Membrillal:
- Comité de mujeres y hombres para el desarrollo de patios productivos y elaboración de artesanías97
Participación ONG Internacional
Liga Internacional de Mujeres por la Paz la Libertad:
- Programa Tienda-Taller “Mujeres tejiendo la vida”98
- Grupos de Mujeres por un Futuro Mejor
- Asociación Sin Esfuerzos
Handicap Internacional:
- Proyecto rehabilitación basada en la comunidad para la atención a personas con discapacidad
- Proyecto atención a víctimas civiles de minas antipersonales y muse
Terre Des Hommes-Laussanne:
- Proyectos en organización comunitaria
97. Los trabajos de agricultura se hacen en tierra arrendada por ausencia de propie-
dad de un territorio colectivo. Los recursos son gestionados mediante cooperación
nacional e internacional porque no hay apoyo de las instituciones gubernamenta-
les.
98. Financiado por Lutheran World Relief.

Responsabilidades
- Diseñar y ejecutar programas de divulgación de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario. En
estos programas se deberán integrar las entidades gubernamentales nacionales, departamentales y municipales,
las ONG y las organizaciones de desplazados.
- Orientar e instruir a la población desplazada en el ejercicio y defensa de los derechos.
- Invocar el derecho de Habeas Corpus, acciones públicas y acciones de tutela.
- Orientar y apoyar a los personeros distritales.
- Asesorar a la población con relación a la oferta institucional y a la participación efectiva de los desplazados en
la toma de decisiones.
Acciones ejecutadas
- Mediación ante las instancias competentes a favor de la población desplazada.

- Acompañamiento a través de los defensores comunitarios.
- Asesora a la población en situación de desplazamiento y a sus organizaciones para la participación efectiva y
cualitativa en el comité.
- Magistratura moral: Estrategia para transmitir el mensaje de los derechos humanos, las audiencias defensoriales
que son espacios para que las víctimas de violaciones de derechos presenten su problemática ante las autoridades
y otros ciudadanos.
Participación ONG
Corporación Nuevo Arcoiris:
- Proyecto derechos y esperanzas. Incidencia y visibilidad política de las víctimas de la violencia99.
Liga Internacional de Mujeres por la Paz y el Desarme100:
- Formación y capacitación en derechos humanos y mecanismos de protección a mujeres desplazadas y comu-
nidades receptoras de Bolívar.
- Fortalecimiento para la defensa de los derechos de las comunidades afrocolombianas.
99. Financiado por Usaid.

100.Tales proyectos de la Liga Internacional de Mujeres por la Paz y el Desarme son
financiado por la Usaid. Este último es la Agencia de los Estados Unidos para el De-
sarrollo Internacional que es responsable de planificar y administrar la asistencia
económica y humanitaria exterior de los Estados Unidos en todo el mundo.
Corvivienda
Responsabilidades
- Formular y desarrollar los programas de vivienda de interés social en las áreas urbanas y rurales del Distrito.
- Elaborar las propuestas de estabilización socioeconómica en la perspectiva del retorno o la reubicación, de
acuerdo con la situación objetiva de las familias desplazadas.
- Realizar el seguimiento y la evaluación del impacto en los procesos de estabilización socioeconómica.
- Identificar y establecer líneas de recursos para proyectar y gestionar los planes de acción zonal.
- Establecer los cupos indicativos de recursos que permita la distribución territorial de los subsidios de vivienda
para población desplazada.
- Promover y priorizar la vinculación de la población desplazada en todos los programas de subsidio familiar de
vivienda que hacen parte de él.
- Plan de desarrollo101.
- Sensibilizar a las administraciones locales en la problemática habitacional de los desplazados y fomentar la
coordinación y concurrencia de los diferentes actores en la solución del problema.
- Efectuar la asistencia técnica a entidades territoriales, organizaciones no gubernamentales y organizaciones de
vivienda popular, en el diseño y ejecución de los proyectos habitacionales dirigidos a la población desplazada, en
la formulación de sus planes de acción zonal y en el proceso de postulación al subsidio familiar de vivienda.
- Acopiar y enviar la información periódicamente sobre los proyectos de vivienda para la población desplazada.
- Formular, en coordinación con Acción Social, el plan de acción zonal, estrategia para la aplicación del subsidio
familiar de vivienda, previo a un diagnóstico de las necesidades habitacionales102.
- Presentar programas de vivienda o avalar el programa de vivienda presentado por una ONG o una organización
popular de vivienda.
Acciones ejecutadas
- Programa de construcción vivienda nueva: Proyectos Ciudadela Flor del Campo, Villa Zuldani, Playa Blanca y
Juan Pablo II.
- Programa de legalización de la tenencia de la tierra.
- Programa de mejoramiento de la vivienda.
- Programa de reubicación para la población desplazada que se encuentre en zonas de alto riesgo o en zonas
donde se desarrollen proyectos de modernización.
Participación organismo bilateral
Agencia Española de Cooperación Internacional:
- Planificación y gestión del hábitat en barrios receptores de desplazados en el Caribe colombiano103
Participación sector privado
Cajas de Compensación Familiar: Comfenalco y Comfamiliar:
- Programa de adjudicación de vivienda a población desplazada. Ejercen la consecución, postulación y adjudicación
de subsidios
- Asesoría a la población desplazada para la obtención de vivienda de interés social
101.Garantizado por la Ley 812 de 2003 –Artículo 94–, la Resolución 573 de 2005, el
Conpes 3287 y el Decreto 3111 de 2004, que reglamentan entre otras cuestiones la
Bolsa de Esfuerzo Territorial y los proyectos de subsidio familiar de vivienda en
especie y dinero.
102. Decreto Nº 951. Artículo 6. Plan de Acción Zonal para la Población Desplazada.
103. Acuerdo de cooperación con las administraciones distritales de Barranquilla y
Cartagena –junio 2004– que corresponde a la implementación de la segunda fase
del mencionado proyecto.
Participación ONG
Liga de Mujeres Desplazadas104:
- Sueño de vida digna
Corporación Minuto de Dios:
- Mejoramiento de vivienda. Convenio con Fonade.105
Pastoral Social:
- Mejoramiento de vivienda
- Proyecto de mejoramiento de vivienda
Participación ONG internacional
Terre Des Hommes-Lausana:
- Vivienda saludable que viva mi hogar
Departamento Administrativo Distrital de Salud –Dadis–
Responsabilidades
- Mantener una base de datos actualizada que le permita identificar la población que está asegurada y la que no
lo está en cada uno de los respectivos regímenes y entidades de aseguramiento.
- Adoptar medidas sanitarias para la prevención, mitigación y control de los riesgos para la salud derivados de los
desplazamientos masivos106.
- Priorizar la asignación de cupos al régimen subsidiado de salud a la población desplazada.
- Implementar mecanismos expeditos para que la población afectada por el desplazamiento acceda a los servicios
de asistencia médica general integral, quirúrgica, odontológica, psicológica, hospitalaria y de rehabilitación.
- Destinar recursos de la subcuenta de promoción de Fosyga para el desarrollo de acciones de prevención de la
violencia y promoción de la convivencia ciudadana. Con esto desarrollar programas en salud sexual y reproduc-
tiva, salud mental y reducción del impacto de la violencia en la salud, prevención y manejo de emergencias en
salud.
- Brindar asistencia y apoyo económico a los municipios donde el fenómeno del desplazamiento desborda la
capacidad institucional con recursos del Fondo de Atención de Emergencias del Fosyga.
- Garantizar que las Administradoras del Régimen Subsidiado –ARS– presten el servicio a la población desplazada
afiliada en todo el territorio nacional.
Acciones ejecutadas
- Programas especiales de atención a desplazados107.
- Acciones del plan de atención básica108.
- Programa de atención psicosocial.
- Atención integral en salud a la población desplazada por la violencia-vigencias expiradas109.
- Diseño y aplicación de la ficha de evaluación técnica, administrativa y financiera para población desplazada por
la violencia.
- Realizar cada mes informes de las órdenes autorizadas y entregadas a los usuarios desplazados.
- Orientación a los funcionarios de los centros de salud.
- Renovación de contratos con los centros de salud.
104. Proyecto financiado por la Fundación panamericana para el desarrollo –Fupad–.

105. Financiado por CHF.
106. Decreto 2131 de 2003. Artículo 7. Adopción de medidas sanitarias.
107. Acuerdo Nº 009. Mayo 21 de 2004.
108. Tal Plan desarrolla talleres de promoción de la salud y prevención de la enfer-
medad. El 10% de las acciones están dirigidas a la población en situación de des-
plazamiento.
109. Acuerdo Nº 012. Mayo 16 de 2006.
Secretaría de Educación Distrital

Responsabilidades
- Prestar el servicio educativo en el nivel preescolar básico y media con exención de requisitos para la matrícula.
- Impulsar la creación de cooperativas que presten el servicio educativo a la población desplazada y promover la
integración de líderes comunitarios para que contribuyan a la prestación del servicio educativo110.
- Adecuar instalaciones provisionales donde se puedan desarrollar programas educativos de emergencia con
criterios de seguridad y salubridad111.
- Elaborar programas de capacitación para docentes que atienden a las víctimas112.
- Formular programas educativos especializados en tiempos diferentes a los convencionales para promover la
rehabilitación de las víctimas de desplazamiento forzado y la articulación social.
- Fortalecer el sistema de información sobre matrícula de la población desplazada.
- Construir, dotar y reparar los establecimientos educativos en lugares de retorno y municipios receptores de
población escolar desplazada.
Acciones ejecutadas
- Asignación de cupos para vincularse a las instituciones educativas del sector oficial.
- Programa de cupos contratados en el sector privado.
- Programa estrategias flexibles.
- Aplicación del Registro Único de Matrícula.
- Capacitaciones a docentes y administrativos en instituciones educativas sobre escuela y desplazamiento y
Instituciones organismo multilateral
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados –instituciones–:
- Proyecto Centro multifuncional: Guardería y centro educativo para mujeres e instituciones
Instituciones ONG
Liga de Mujeres Desplazadas:
- Proyecto centro multifuncional: Guardería y centro educativo para mujeres y instituciones
Fundación Mamonal:
- Calidad y sostenimiento en el servicio educativo de las instituciones distritales
110. El Distrito podrá incluir dentro de sus proyectos de inversión, acciones de pro-
moción a la organización comunitaria para que los destinatarios concurran en la
gestión y prestación de servicios educativos o de apoyo a la población desplazada.
Decreto Nº 2562. Artículo 3. Participación comunitaria.
111. Esta actividad podrá financiarse con recursos del Fondo de Inversión para la Paz
destinados al sector educativo, donaciones o ayudas internacionales y la partici-
pación voluntaria de comunidades de desplazados. Decreto Nº 2562. Artículo 4.
Adecuación de instalaciones.
112. Ver Ley 115 de 1994, Título VI, Capítulo II.

Responsabilidades
- Protección del menor frente a la vulneración de los derechos.
- Dar prelación en el proyecto de asistencia social familiar y comunitaria en las zonas de reasentamiento a la
atención de niños lactantes, menores de edad, especialmente huérfanos, y a los grupos familiares que tengan
la condición de desplazados forzados.
- Dar apoyo nutricional.
- Ejecutar programas de seguridad alimentaria.
- Intervenir en los asuntos judiciales cuando esté involucrado un menor de edad.
- Garantizar el tratamiento terapéutico a los menores de edad que lo requieran.
- Brindar atención especializada en los centros de atención integral a las familias desplazadas.
Acciones ejecutadas
- operación prolongada de socorro y recuperación
- Jornadas de cedulación
- Proyecto almuerzo
- Proyecto desayuno escolar
- Proyecto desayuno infantil
- Proyecto recuperación nutricional ambulatoria
- Proyecto hogares comunitarios de bienestar
- Proyecto hogares comunitarios de bienestar 2-7 años
- Proyecto educador familiar
- Proyecto clubes juveniles
- Proyecto hogar infantil
- Proyecto materno infantil
Participación ONG
- Programa a favor del adulto desplazado por la violencia
Pastoral Social:
- Programa con adultos mayores
- Programa con población infantil
Participación organismo multilateral
Programa Mundial de Alimentos:
- Coejecutor de la operación prolongada de socorro y recuperación
Participación ONG internacional
Terre Des Hommes – Lausana:
- Proyecto de ayuda a los niños de barrios receptores de población desplazada en el departamento de Bolívar.
Banco Agrario
Responsabilidades
- Financiar proyectos productivos rurales
Acciones ejecutadas
- Programa especial de fomento y desarrollo agropecuario
- Programa de desarrollo alternativo: Crédito asociativo
Incoder
Responsabilidades
- Ejecutar proyectos para la estabilización socioeconómica de la población desplazada que voluntariamente ha
decidido permanecer en el área rural.
- Manejar el Registro Único de Predios como mecanismo de protección de los predios abandonados y evitar que
sean expropiados.
- Informar a las autoridades competentes para que procedan a impedir cualquier acción de enajenación o trans-
ferencia de títulos de propiedad de estos bienes.
- Adoptar programas y procedimientos especiales para la enajenación, adjudicación y titulación de tierras, asig-
nación de predios de paso y asentamientos temporales en las zonas de expulsión y de recepción de población
desplazada.
- Desarrollar líneas especiales de crédito, dando prelación a la población desplazada.
- Establecer un programa que permita recibir la tierra de personas desplazadas a cambio de la adjudicación de
otros predios similares características en otras zonas del país.
- Saneamiento de los predios de extinción de dominios y entrega de manera transitoria o permanente
- Destinar predios de paso aptos para la explotación provisional a grupos de hogares desplazados mientras se
evalúa el retorno o reasentamiento definitivo.
- Inscribir a los aspirantes al subsidio de tierras.
Acciones ejecutadas
- Compra y dotación de tierras
- Adjudicación de tierras
- Asignación de predios de paso para que las familias desplazadas puedan cultivar un área de pancoger para su
sostenibilidad alimentaria
- Programa de permutas
- Programa Registro Único de Predios
- Registro de las solicitudes de aspirantes a subsidio de tierras
- Socialización de la oferta programática
- Asesoría técnica y empresarial a las familias beneficiadas por los predios adquiridos.
Participación ONG
Acción por Bolívar:
- Proyecto de tierras para cultivo
Sena
Responsabilidades
- Promover, formular y ejecutar diferentes proyectos que respondan a las características diferenciadas de la pobla-
ción desplazada en términos de edad, nivel educativo alcanzado y situación laboral. Esas iniciativas se orientarán
conforme a las habilidades e intereses ocupacionales de la población desplazada, para lo cual se facilitan espacios
de consulta y participación de los interesados.
- Dar prioridad y facilidad para el acceso de jóvenes y adultos desplazados a sus programas de formación y
capacitación técnica.
- Inscribir a las personas en situación de desplazamiento en la base de datos del servicio público de empleo
- Dar orientación ocupacional.
- Capacitar técnicamente en oficios productivos y en aspectos como el emprendimiento, el empresarismo y la
asociatividad para desarrollar proyectos productivos.
Acciones ejecutadas
- Programas de capacitación a población desplazada en actividades productivas agrarias y urbanas, tecnología e
informática, administración de bienes y recursos, cooperativismo, economía domestica, contaduría, desarrollo
humano, participación ciudadana, convivencia pacifica, ecología y medio ambiente, salud y resolución de con-
flictos.
- Orientación ocupacional.
- Fondo para emprender proyectos productivos.
Organización: Organismo bilateral
Agencia Española de Cooperación:
- Financia el programa de preservación del patrimonio y desarrollo integral en tres organizaciones de la Costa
Atlántica fase I, II, III.
Organización: ONG
Asociación Tierra de Esperanza:
- Ejecuta el Programa de preservación del patrimonio y desarrollo integral en tres comunidades en situación de
marginalidad en la Costa Atlántica fase I, II, III.
- Capacitación en artes y oficio.
Fundación Mamonal:
- Capacitación en participación comunitaria y gestión social y formulación de proyectos.
Fundación Amigos de los Niños:
- Capacitaciones y asesorías para proyectos productivos
-Capacitación en proyectos productivos
Terre Des Hommes –organización:
- Capacitación de agentes comunitarios en el área de salud, organización, atención psicosocial, prevención de
Organización ONG internacionales
Terre Des Hommes –organización:
- Capacitación de agentes comunitarios en el área de salud, organización, atención psicosocial, prevención de
Secretaría de Participación y Desarrollo Social
Responsabilidades
- Otorgar líneas especiales de crédito en cuanto a periodos de gracia, tasas de interés, garantías y tiempos de
amortización para el desarrollo de microempresas y proyectos productivos
Acciones ejecutadas
- Proyecto suministro de comida en comedores comunitarios
- Proyecto suministro de útiles escolares a los niños desplazados en las escuelas comunitarias
- Proyecto formación en artes y oficio a hombres y mujeres desplazados
Policía
Responsabilidades
- Brindar protección y seguridad a la población desplazada en las zonas de reasentamiento provisional y garantizar
la seguridad en las zonas de retorno o reubicación.
- Adelanta estrategias con Acción Social para mejorar las condiciones de retorno.
Acciones ejecutadas
- Organización de cursos de actividades productivas para madres cabezas de hogar.
- Se realiza un censo de la población desplazada que se dedica a la economía informal en el centro histórico de
la ciudad con el propósito de establecer el lugar de procedencia, la verificación de antecedentes penales y se
propuso la organización de un frente de seguridad con vendedores estacionarios desplazados.
De acuerdo con esta información se finaliza la lectura local

de la política de atención a la población desplazada con una su-
cinta aproximación a la mirada institucional que el Comité Dis-
trital viene trazando para dar pie a la formulación del PIU. Desde
ahí se propician brotes de evaluación de lo que ha efectuado el
gobierno local alrededor de la implementación del Pnaipd.
Listado de tablas
Pag.
Tabla 1: Estratificación en Cartagena de Indias 18
Tabla 2: Forma en que se organiza el Pnaipd 88
Tabla 3: Atención integral a la población desplazada en Cartagena 109
Tabla 4: Origen de los recursos 145
Tabla 5: Componentes de la operación 145
Tabla 6: Canasta de alimentos básicos para la asistencia alimentaria de socorro 146
Tabla 7: Canasta de alimentos básicos para el componente de APT 147
Tabla 8: Aporte por entidad 157
Tabla 9: Desglose de los costos del proyecto 157
Tabla 10: Número de beneficiarios por componente 160
Listado de gráficas
Pag.
Gráfica 1: Actores públicos y privados de la cooperación internacional 45
Instituciones financieras y no financieras públicas de cooperación in-
Gráfica 2: 45
ternacional
Gráfica 3: Instancias de coordinación 86
Gráfica 4: Derechos correspondientes a las fases de intervención 90
Gráfica 5: Plan Integral Único 105
Listado de mapas
Pag.
Mapa 1: NBI Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural 18
Mapa 2: Zona Urbana Cartagena de Indias (comunas) 19
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La Ley 387 de julio de 1997, para la atención a la población desplazada,
además de reconocer el desplazamiento forzado en Colombia como proble-
ma social a intervenir, crea el Sistema Nacional de Atención y prevé cuatro
fases: Prevención, atención humanitaria de emergencia, retorno o reubica-
ción y consolidación y estabilización socioeconómica. La fase de atención
humanitaria de emergencia, es la de principal preocupación, y la que
concentra la mayoría de las acciones, tanto en el orden nacional, como en
el regional y local.
El conflicto interno y el desplazamiento forzado, se convierten en asuntos
importantes entre los temas políticos y humanitarios de Colombia. En este
texto se hace una mirada a las modalidades en que la cooperación interna-
cional influye en la respuesta política e institucional al desplazamiento
interno, donde se caracterizan los marcos de definición de políticas en la
protección de derechos; se identificando competencias institucionales
para la atención a la población desplazada; se analiza el desarrollo de la
política pública sobre desplazamiento forzado en Cartagena; se observan
las implicaciones de la participación del Programa Mundial de Alimentos
–PMA– en la implementación de políticas de atención humanitaria; se
relacionan las prácticas de actores de cooperación internacional, naciona-
les y locales, en el desarrollo de la operación Prolongada de Socorro y
Recuperación –Opsr–, como experiencia significativa en atención al
desplazamiento forzado interno local; e identifica los niveles de participa-
ción y de sostenibilidad local en el desarrollo de la Opsr en Cartagena.
Con la ejecución de Con la cofinanciación de
Con la
colaboración
de la CEPAL

Des Plaza Mien To Forzado y Cooperación Internacional

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DESPLAZAMIENTO FORZADO

Operación Prolongada de Socorro y Recuperación,

Directores del Convenio Colombo –Italiano

Coordinadora Unidad de Investigación y Redes

POLÍTICA DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN

EL PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS

REFLEXIONES FINALES................................................... 209

Listado de tablas................................................................ 252

Listado de gráficas............................................................. 252

Listado de mapas............................................................... 252

La Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo

Es un proyecto colombo-italiano, fruto del convenio entre la

La Escuela Latinoamericana de Cooperación y Desarrollo se

la AOD que este país canaliza mediante la cooperación interna-

La dinámica de la confrontación armada nacional y la bús-

desplazamiento forzado en Colombia se reconoce como proble-

mandatos de la Corte Constitucional a partir del 2004.

textualización al caso colombiano, de la atención a víctimas de la

derar qué de la asimetría histórica y estructural de este país –en

nuevas condiciones para la gestión de los conflictos armados in-

de cooperación para asistencia humanitaria y los actores

epistemológicos de tipo interpretativo-comprensivo, que afirman

Esta experiencia nos permitió observar la relación entre

3. Datos suministrados por la Secretaría de Hacienda de Cartagena, como resultado

Tabla 1: Estratificación en Cartagena de Indias

Comunas Viviendas Población Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4

Mapa 1: NBI Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural

Fuente: Proyecciones DANE, IGAC, Secretaría Departamental de Salud

El fenómeno del desplazamiento poblacional ha contribuido

Mapa 2: Zona Urbana Cartagena de Indias (comunas)

Para comprender la compleja situación de la población en

dadanos “sin derechos”. Este hecho típico de las ciudades latinoa-

una combinación de herramientas metodológicas que permiten

riencia; la exploración de los fundamentos teóricos y metodo-

También se llevaron a cabo tres entrevistas a profundidad

acuerdos y relaciones en los que emergen las distintas estructu-

los principales aspectos que sobre participación y desarrollo de

Estados en sus relaciones mutuas (jus gentium); 3) las de

Ese jus cosmopoliticium, es justamente lo que describe el

laciones internacionales, no sólo la política del multilateralismo

Este artículo, tiene su complemento, por un lado, en el

internacional para promover el progreso económico y social para

Es así como dentro del basto campo de las relaciones inter-

Dentro de la concepción de cooperación al desarrollo, aparece,

5. La AOD constituye el recurso efectivo que los Estados comprometen en respuesta

Los autores citados expresan que:

Con respecto a los mencionados principios de respeto e igual-

Naciones Unidas, se adopta la Declaración sobre los Principios de

los Estados, independientemente de las diferencias existentes

El principio restringido de no intervención establecido por

como violaciones del derecho de las Naciones Unidas, se permite

7. Ver también Resolución AG 45/100 de 1990 sobre Asistencia Humanitaria a las

responsabilidad del Estado en cuyo territorio se están cometien-

8. Responsabilidad de Proteger, Comisión Internacional sobre Intervención y Sobera-

tados estaban de acuerdo en considerar que los principios con-

la sustenta (efecto declarativo). En otras ocasiones, una resolu-

desabastecimiento alimentario, o ante situaciones de emergen-

base normativa para fijar algunos lineamientos para este tipo de

11. Convención aprobada en Colombia por Ley 32 de 1985, depositado el instrumento

de Naciones Unidas, sino que además la cooperación se da de

Ello entiende que la cooperación, en el derecho internacio-

muchos años como ha ocurrido en países de África y Améri-

enmarcan en lo que se denomina cooperación internacional de

Gráfica 1: Actores públicos y privados de la cooperación internacional