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Autor: Sandro Jiménez Julio de 2007 1

La Cooperación Internacional en Asistencia Humanitaria a las Víctimas del


Conflicto Colombiano: crisis del concepto de sociedad civil global y sus límites
de accountability social

Esta disertación desarrolla una discusión que evoluciona en paralelo, esto es, una
reflexión crítica conceptual sobre la noción de sociedad civil y de intervención
humanitaria; al lado del análisis político de una situación concreta profundamente
afectada por la limitaciones y crisis de estos conceptos: la participación de la cooperación
internacional en la atención a las víctimas del desplazamiento forzado y la gestión al
conflicto armado interno en Colombia. Para ello la discusión parte de ubicar al lector en
un estado de cosas del conflicto colombiano, su evolución y derivación en la tercera crisis
humanitaria por desplazamiento forzado de mayores dimensiones en el planeta (después
de Irak y Sudan). En segundo lugar se discute críticamente las aproximaciones e
implicaciones actuales del humanitarismo contemporáneo, particularmente desde la
subsidiariedad y la trasnacionalización de las funciones estatales en la protección de los
derechos humanos. Seguidamente se presenta un debate teórico respecto el concepto
de sociedad civil, con énfasis particular en la torsión de lo nacional a lo global.
Finalmente, la discusión se cierra con posturas aplicadas al caso colombiano.

1.Contextualización: la puesta en escena del humanitarismo contemporáneo y


internacionalización de conflicto armado interno en Colombia.

Los conflictos internos como categoría de análisis son una expresión de posguerra
(segunda guerra mundial), que en la historia más reciente son llamadas “emergencias
complejas” 1. Este tipo de manifestaciones, contrario a las aspiraciones de la constitución
de Naciones Unidas, distan de favorecer la idea de la consolidación del proyecto de paz
global. De hecho, este tipo de fenómenos ha aumentado de cinco por año en la década
de los años ochenta, a más de 40 en la actualidad.

Dado lo anterior, es importante mostrar de manera muy general, el lugar que tiene la
violencia y la gestión de conflictos internos en el discurso internacional dentro del
humanitarismo contemporáneo. La razón es que esta propuesta pretende establecer
esas relaciones de flujo bidireccional e interdependiente entre las formas de conocer e
intervenir los conflictos en el nivel internacional y lo propio en el ámbito nacional; para

1 Forsythe (2000:179) se refiere al concepto “emergencia compleja” como aquel termino impreciso para
aludir a situaciones en donde las autoridades formales o regulares niegan la existencia de un conflicto
armado dentro del marco del derecho internacional, pero en donde a pesar de ello, los civiles se encuentran
en gran necesidad y el orden público se encuentra alterado.

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poder explorar en tal sentido los límites de posibilidad de la representación en la


sociedad civil global y de los procesos de accountability social.

Como mencioné anteriormente, el incremento de los conflictos internos, guerras


irregulares o crísis humanitarias por violación de derechos humanos, no sólo manifiesta
la creciente complejidad en la gestión de la paz y de la guerra (las Naciones Unidas para
el período de tiempo en referencia, han tenido que realizar 64 llamamientos para
recaudar 11.000 millones de dólares para programas de socorro, obteniendo 7.000
millones) (Fisas, 2004:65), sino también algún sentido de crisis y obligatoria transición
de la comunidad internacional en su participación en tales tipos de conflictos. Una posible
explicación a esta situación se deriva de la transición de conflictos de primera generación
(interestatales o internacionales) y conflictos de segunda generación (internos o
intestinos) que tiene como frontera el fin del bipolarismo y el paso al unipolarismo
cuando lo que deseable era una idea de lo multilateral-multipolar.

Frente a este panorama, el conflicto armado interno en Colombia pasa por tres
momentos que prefiguran la mutación más importante de este caso: El primer período,
entre los años cincuenta y principios de los años ochenta, es el período del tipo de
manifestaciones acaecidas en el marco de la guerra dentro del Estado-nación, en donde
el conflicto pasó de movimientos de resistencia campesina, a movimientos
revolucionarios en busca de la toma del poder, hasta llegar a la guerra de guerrillas cuyas
manifestaciones dependían del horizonte de georreferenciación donde se estudiasen. Es
en éste período en que la categoría de “conflicto interno” se ajusta más a la realidad
social concreta que describe. Dicho ello, es innegable el hecho de que varios hitos en la
historia de las relaciones entre Estados Unidos y Latinoamérica (con la revolución cubana
como uno de los más emblemáticos ejemplos) ejercieron poderosa influencia en la
dinámica interna del fenómeno.

El segundo momento, surge a mediados de los ochenta, es la etapa del conflicto armado
en el contexto de la globalización. En este nuevo escenario, el conflicto ya no responde ni
se funda en los marcos estrictos del Estado nación; y no se explica única ni
exclusivamente, por los motivos que le dieron origen en la década de los años cincuenta
y sesenta del siglo pasado, y además que encuentra razones tanto en la geopolítica
internacional, como en los factores sociales de tipo local, regional y nacional. El hecho
particular que mas influencia tiene – además del inicio de la era de desmonte del Estado
en el marco de la teología Neoliberal – fue el surgimiento de una nueva fuerza de
confrontación producto de la articulación de dos viejos actores del conflicto: los
paramilitares y los narcotraficantes. Las distorsiones y degradación del conflicto
producto de este cruce es ampliamente reconocido por Williams (1996), Pecaut (1999),

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Sánchez (1987), entre otros.

El tercer momento es a partir del 11 de septiembre del 2001, donde la modificación


fundamental de la geopolítica global que dio origen a la guerra global contra el
terrorismo, generó un efecto inmediato en el tratamiento del conflicto interno en
Colombia. Dentro de esta nueva ideología de seguridad nacional estaudinense se
convierte el globo en teatro de operaciones, el caso colombiano con sus actores en
contienda, se consideran como uno de los nodos de la lucha sin frontera contra el
terrorismo global, que paradójicamente sólo tiene expresiones concretas en el ámbito
local.

Así surge un nuevo tipo de confrontación que se complejiza y degrada durante los cuatro
últimos períodos de gobierno, entre 1991 y 2006. Las razones de ello se explican por el
entrecruzamiento entre los nuevos comportamientos de los actores en conflicto (fuerzas
militares estatales, fuerzas militares paraestatales, fuerzas militares insurgentes,
ejércitos al servicio de narcotraficantes), las fuerzas internacionales de comercio legal e
ilegal y la geopolítica de global que obliga tomar bandos en la “guerra contra el terror”

Lo anterior lleva a reconocer que la dinámica de la confrontación armada en Colombia y


la búsqueda de sus posibles remedios, ya no es un asunto de competencia
exclusivamente interna. El aumento de conexiones internacionales del conflicto
colombiano – y de la búsqueda de la paz – es mas bien un hecho irreversible.
Comprometer a la comunidad internacional en la construcción de la paz es una forma de
poner en marcha su corresponsabilidad con muchos de los problemas que hoy vive
Colombia. Así la presencia internacional se torna importante para atender los problemas
humanitarios que genera la confrontación desatada por los actores armados ilegales en
su lucha por controlar territorios y recursos, disputa en la que la población civil suele ser
la principal víctima. (Ramirez, 2004: s.p)

El punto de articulación mas visible en la última década – diferente a los asuntos


referidos al trafico de cultivos ilícitos – entre lo nacional y lo internacional, es el
desplazamiento forzado; hecho que en Colombia ha estado ligado al sistema político y a
la estructuración espacial, económica, social y cultural del país, donde la práctica de la
guerra ha sido históricamente una de sus expresiones fundamentales. Partiendo de esta
premisa, es importante preguntarse por qué sólo hasta 1997 con la promulgación de la
ley 387 el desplazamiento forzado en Colombia se reconoce como problema social a
intervenir, siendo ésta una constante en el proceso histórico de la consolidación nacional.

La Ley 387 de Julio de 1997 para la Atención a la Población Desplazada, además de crear

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el Sistema Nacional de Atención, el cual vincula diferentes entidades del orden nacional y
regional en la atención del problema, prevé cuatro (4) fases bien identificables entre sí:
prevención, atención humanitaria de emergencia, retorno o reubicación y consolidación y
estabilización socioeconómica.

La Fase de Atención Humanitaria de Emergencia ha sido la principal preocupación, y


donde se han concentrado la mayoría de las acciones, tanto en el orden nacional, como
en el regional y local. También es en dicha fase y en la inmediatamente posterior ( Fase
de Retorno o reubicación) donde la cooperación e intervención de la comunidad
internacional ha venido aumentando en estos últimos años, evidenciándose la misma, en
la actitud que el estado Colombiano asume al compartir con los propios agentes
internacionales la labor de atención humanitaria a las personas en situación de
desplazamiento interno forzado. Muestra de ello, es la creciente interdependencia que el
Gobierno tiene con la participación y actuación efectiva en el territorio nacional de
agencias internacionales pertenecientes a los diferentes sistemas de cooperación.

Así, desde 1997, se viene incrementando la presencia de ONG´s y agencias


internacionales; particularmente la Organización de Naciones Unidas (ONU), ha venido
no sólo incrementando la frecuencia y contundencia de sus pronunciamientos, sino
multiplicando sus iniciativas humanitarias y sus buenos oficios. De esta manera se
clasifican en dos grandes dimensiones las modalidades de presencia de la cooperación
internacional en el conflicto colombiano: Por una parte, están las organizaciones
relacionadas con el Derecho Internacional Humanitario (DIH), la protección de civiles y
las asistencia humanitaria; por otra, se encuentran las entidades relacionadas con los
Derechos Humanos (DDHH) y los buenos oficios, a través de la oficina del Alto
Comisionado y del delegado del Secretario General de la ONU.

Ante el contexto planteado presentamos las preguntas que orientaran la discusión


subsiguiente de este documento:

¿Qué rol esta jugando la rendición de cuentas de los agentes de cooperación


internacional en el desarrollo de sus programas de intervención en el fenómeno de
desplazamiento forzado en Colombia?

¿Cómo los agentes de cooperación internacional, incorporan o no, en sus prácticas


institucionales procesos de accountability?

¿Cuál es la relación entre los principios orientadores en la evaluación de resultados, la


participación de los afectados y la rendición de cuentas de los agentes de cooperación

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internacional.?

¿Desde qué enfoques y con que propósitos se desarrollan los procesos de representación
de los agentes de cooperación internacional?

¿Quiénes están participando en los procesos de representación frente a las acciones de


los agentes de cooperación internacional?

2. La cooperación internacional en Estados en crisis: entre la subsidiaridad y la


trasnacionalización de las funciones estatales.

La cooperación internacional se edifica sobre una relación dialéctica entre soberanía


externa y soberanía interna, en donde la asimetría del tal relación puede poner en juego
las estructuras mismas de los Estados de Derecho, que en el juego geopolítico
globalizante asumen tales arreglos. De acuerdo con Reinicke (1998:57) la soberanía
externa implica la ausencia de una autoridad suprema y por lo tanto la interdependencia
de los Estados dentro del sistema internacional. En cualquier caso, las dos formas de
soberanía están estrechamente interrelacionadas, dado que según la naturaleza de la
soberanía externa, cualquier tratado finalmente afecta la soberanía interna de los
Estados contrapartes. De igual manera, las amenazas permanentes contra la soberanía
interna, finalmente afectaran su soberanía externa. Este desequilibrio se agudiza cuando
la relación entre los Estados Nación en acuerdo es demasiado asimétrica y donde el
Estado receptor tiene dificultades importantes en la realización de su estatus de Estado
Nacional. El caso Colombiano es una muy importante representación de dicha situación.

De esta forma, el desequilibrio y la asimetría en la capacidad de autodefinición de un


Estado frente a los agentes internacionales, mas la disfuncionalidad del mismo –
manifiesta en la situación de conflicto armado interno y la incapacidad de tutelar y
proteger los derechos fundamentales de sus connacionales – puede producir un vacío de
institucionalidad, si la intervención de los agentes internacionales de cooperación no esta
acompañada de un esfuerzo de potenciación de la institucionalidad local y de la rendición
pública de cuentas desde la perspectiva de apropiación social de conocimiento.

Las implicaciones de esta tesis obliga realizar un recorrido sobre el escenario concreto del
conflicto interno colombiano, particularmente en lo que se refiere al estado de cosas que
emergen con el desplazamiento interno forzado. Es importante destacar que el hecho
que marca el punto de quiebre en la participación de la cooperación internacional en los

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procesos sociales y de desarrollo del país, esta dado por el giro de intereses que los
distintos organismos dieron al apoyo a programas de desarrollo a la concentración casi
que exclusiva y en muchos casos excluyente, hacia la cooperación sobre la emergencia
humanitaria.

Dos implicaciones importantes de este giro hacia la emergencia: en primer lugar es muy
difícil intervenir dinámicas sociales tan intrincadas como la colombiana, sólo desde la
perspectiva de ayuda humanitaria, sin terminar involucrado en cooperación al desarrollo,
pues al fin y al cabo, el trabajo y la historia de desarrollo institucional sobre estos
campos no desaparece por el giro desequilibrado del discurso de la cooperación hacia el
sentido de la emergencia.

En segundo lugar, y en esta visión, la mas delicada situación es que la cooperación al


desarrollo que se daba hasta inicios de los 90 no enfrentaba la complejidad de intervenir
sobre la violación generalizada del paquete de derechos fundamentales que definen la
esencia misma del Estado Social de Derecho. Cuando se asume este escenario como
ámbito de intervención, inevitablemente, de manera explícita o tácita, se esta planteando
un escenario de subsidiaridad en la tutela de derechos fundamentales.

Una pausa para aclarar el uso la categoría en cuestión. El principio de subsidiariedad


tiene por objeto garantizar una toma de decisión lo más cerca posible del ciudadano,
comprobándose constantemente que la acción que debe emprenderse se justifica en
relación con las posibilidades que ofrece el nivel nacional, regional o local.
Concretamente, es un principio según el cual el sistema internacional puede operar por
fuera de sus ámbitos de competencia exclusiva, hasta que su acción es más eficaz que
una acción emprendida a nivel nacional, regional o local. Está estrechamente vinculado a
los principios de proporcionalidad y de necesidad que suponen que la acción de la
institucionalidad internacional, no debe exceder lo que es necesario para lograr los
objetivos de un tratado en particular. En los ámbitos que no sean de su competencia
exclusiva, el sistema internacional, actuara conforme al principio de subsidiariedad, sólo
en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de
manera suficiente por los Estados concordantes, y, por consiguiente, puedan lograrse
mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel del
sistema internacional. (Frost, 1986 y 1989)
Lo que esto supone en la protección o restitución de derechos con población en
desplazamiento forzado es que se reconocen que, en situación de emergencia, las
tareas, funciones y capacidad de decisión debe bajarse al nivel institucional más bajo ( el
más cercano al ciudadano ) en detrimento del más elevado. En concreto reconoce poder
de decisión a la sede institucional más cercana al ciudadano respecto a los servicios y a

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las intervenciones que le competen directamente. Que en ausencia de un Estado


garante, el espacio será teóricamente llenado con cooperación internacional, es decir, que
la acción publica estatal se desplaza hacia la acción privada multilateral o no
gubernamental.

Este argumento se deriva, entre otras, de una interpretación sostenida en Europa por
organizaciones y personalidades de una cierta cultura católico-liberal, en donde con el
principio de subsidiariedad se dan las siguientes consecuencias: “ los objetivos de interés
general previstos por la Constitución se intentan llevar a cabo a través de la autonomía
de la iniciativa privada, también a través de asociaciones sociales. Sólo cuando la
iniciativa privada resulta inadecuada a tales fines entran en juego los Organismos
Locales y el Estado, de manera proporcional al objetivo concreto que se quiera alcanzar ”.
(Frost, 1989:sp)

Estas tensiones entre la moral cosmopolita occidental y la práctica real que generan los
acuerdos de cooperación internacional, obliga comparar y reconocer la necesidad de
coordinación entre el Estado, el mercado y las organizaciones sin finalidad lucrativa, cada
uno con sus propias capacidades y competencias. En esta comparación aparece una
visión problemática adicional y es el principio de subsidiariedad entendido desde la lógica
de la eficacia administrativa.

Esta racionalidad de la subsidiariedad se da en las Competencias compartidas. En ellas es


difícil saber cuándo comienza la competencia de las instituciones internacionales y
cuándo la de las nacionales; es un problema de delimitar las competencias entre estados
e instituciones. En este problema se utiliza el principio de subsidiariedad, como un
principio administrativo que atiende a la administración más eficaz; este principio que se
introdujo para descentralizar, en la práctica actúa centralizando, es un principio
típicamente federal y por tanto supranacional.

En síntesis, el principio de subsidiaridad - ampliamente debatido desde la experiencia de


la conformación de la comunidad de Estados Nación Europeos – se configura como uno
de los elementos críticos de la relación dialéctica entre el sistema internacional y los
estados nacionales. La coordinación de políticas en el ámbito de la soberanía externa,
puede traer beneficios cuando los estados concordantes no tienen relaciones demasiado
asimétricas. En el caso contrario entra a operar un ejercicio de centralización desde un
hegemón benevolente que conduce a un proceso de desequilibrio entre la soberanía
externa y la interna. Este desequilibrio aparece como problemática abierta con los
recursos provenientes de las entidades multilaterales y de los acuerdos binacionales. En
estos casos los agentes fuente se asumen la prerrogativa de condicionar la utilización y la

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aplicación de determinados programas y estrategias.

Por su parte la cooperación denominada descentralizada y no gubernamental, asume un


alo de neutralidad discursiva que no se realiza en prácticas institucionales, pues al fin y al
cabo, la mayor parte de los recursos de este sector de la cooperación internacional, viene
de los aportes de los contribuyentes de las naciones “ricas” – donantes; que suelen tener
cercanías fundamentales a las líneas de pensamiento ideológicas y programáticas que
despliegan los Estados en el ejercicio de control de la soberanía externa frente a la
soberanía interna. Este escenario es mucho mas diciente cuando se piensa desde la
trasnacionalización de las funciones estatales, sobre todo en los temas referidos a los
derechos humanos.

A diferencia de algunos análisis que consideran que el efecto más importante de la


aplicación a escala planetaria de las políticas de la “teología” neoliberal es la reducción
del protagonismo del Estado, dada su nueva presencia minimalista en el juego
económico, donde se deja el paso libre a las fuerzas del mercado; el discurso del
desarrollo transnacional sigue teniendo al Estado como el agente primario de la
aplicación de políticas en el ámbito nacional. ¿Qué es lo que cambia entonces respecto al
espacio, el rol y la capacidad de acción del Estado de la concepción Weberiana y
Neoinstitucionalista en los casos de naciones dominados por las crisis en la protección de
derechos humanos y con alta participación de agentes supraestatales?

En primer lugar, antes de la discusión teórica, una referencia de la práctica cotidiana


ejemplifica esa diferencia: un funcionario de un Estado con minúscula, elegido o
nombrado – de las llamadas democracias liberales emergentes o en consolidación -
define su actuación pública por la mezcla entre la aplicación de reformas institucionales -
recomendadas por alguna entidad multilateral- y la articulación con la sociedad civil
nacional e internacional; la negociación con las agencias internacionales de cooperación
al desarrollo para financiar sus programas sociales y la aplicación eficiente de la
reducción de la presencia de Estado en asuntos que pueden ser asumidos por el mercado
empresarial o pseudo empresarial de las ONG´s.

Todo esto es lo que Aradhna Sharma y Akhil Gupta (2006:21) sintetizan como la acción
estatal en el contexto global de la circulación del discurso neoliberal definido por las ideas
de buen gobierno, fortalecimiento de la sociedad civil, privatización y disminución de la
intervención del Estado en las tareas redistributivas (ver Barry et al. 1996; Ferguson y
Gupta 2002; Paley 2002; Rose 1996.Citado por: Sharma y Gupta 2006: 21). La forma
en que estos aspectos se manifiestan o afectan cada estructura estatal depende de
múltiples variaciones a lo largo de los contextos poscoloniales y pos socialistas, así como

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de acuerdo a los contextos sociales y culturales en los que estas medidas se


implementan. Lo que si es claro es que el neoliberalismo o en palabras de Rose (1996.
Citado por: Sharma y Gupta 2006: 21) el liberalismo de ultima generación (advanced
liberalism), está replanteado críticamente las representaciones, los contornos y los
ámbitos de acción del Estado, y con él, las formas de gobierno y normatización de la
vida social.

Un argumento central de como esta tendencia no debilita el Estado, sino que crea nuevas
entidades autónomas que comparten espacio de acción autónoma al lado de los
gobiernos, es la que plantea Rose (1996) cuando afirma que este proceso produce la
proliferación de puntos o lugares de regulación y dominación que derivan en entidades
autónomas que no hacen parte del aparato Estatal y que son guiadas por la lógica
empresarial (Burchell 1996; Barry et al. 1996.Citado por: Sharma y Gupta 2006: 21).
Rose define esto como el “gobierno en la distancia”, el cual involucra instituciones
sociales como las ONG´s, escuelas, comunidades, e incluso individuos que son
desplazados del centro del aparato estatal y le son asignadas responsabilidades que de
otra manera, y en épocas anteriores, sólo eran de fuero estatal.

Lo que finalmente se pone en conflicto son las propias fronteras de la acción autónoma
del Estado, en donde éste entra a competir - compartir, ser subsidiado y en no menos de
los casos, ser sustituido. En este sentido Sharma y Gupta (2006:22) se refieren a esta
nueva condición como la aparición de instituciones “cuasi autónomas” y “cuasi estatales”,
tanto en el nivel supranacional como en el nivel subnacional. Este panorama es
representado de diferentes y poderosamente explicativas formas como: la “de-
gubernamentalización” del Estado (Barry et al. 1996: 11); la “des – estatalización” del
gobierno (Rose, 1996: 56) y la gubernamentalización de la sociedad (Foucault, 1991:22).

Esta discusión cobra plena claridad en un dominio específico relevante en la acción


política internacional: la defensa de los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario. La discusión a este respecto desarrollada por Sharma y Gupta (2006:23),
destaca como el uso del lenguaje de los derechos humanos, como un instrumento tanto
por parte del Estado como por parte de entidades no estatales, se plantea en una doble
direccionalidad: por un lado se usa para regular el comportamiento de determinados
Estados-Nación, bajo las ideas liberales de justicia; y al mismo tiempo se usa como
estrategia de resistencia antiestatal, cuando se privilegia la estructura de valores del
cosmopolitismo contemporáneo que se suponen no deben subordinarse a los principios
de soberanía cuando al discurso humanitario se refieren. En este mismo sentido Sharma
y Gupta (2006:24) destacan como las acciones relacionadas con los derechos humanos
se configuran como un instrumento disciplinar que ayuda a expandir el poder

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gubernamental transnacionalmente, donde el poder hegemónico – del centro o del norte


– es el que tiende a fortalecerse (Grewal 1998. Citado por: Sharma y Gupta 2006:24);
pero al mismo tiempo, el mismo discurso es usado por muchas naciones marginales, al
presentar muchas de sus demandas por ayuda a la superación de sus necesidades como
un asunto de derechos humanos.

Las dos situaciones discutidas (la subsidiaridad y la trasnacionalización), generan como


efecto mas complejo y menos notorio, el desplazamiento del control social de la esfera
pública – nacional o local (que dado la condición implícita o explicita que acarrea la
subsidiaridad, el estado se asume incompetente en determinado frente) a la de la public
accountability global, escenario que supone que la sociedad civil global y cosmopolita,
tiene la capacidad de incidencia real en los asuntos nacionales. Aspiración del
cosmopolitismo que no tiene mucha evidencia empírica que acompañe tal postulado. Si
a esa incapacidad de incidencia de la sociedad civil cosmopolita se le agrega que una de
las principales víctimas de un conflicto irregular y prolongado, como el de Colombia, es la
esfera de la public accountability, que queda entonces para el seguimiento y la rendición
de cuentas de las acciones que en procura de la defensa de los derechos fundamentales
viene desarrollando la cooperación internacional en el país.

Pero para poder debatir mas en profundidad las distintas posturas que he realizado a la
idea cosmopolita de sociedad civil global, creo necesario presentar algunas referencias al
concepto, para desde allí evidenciar sus límites en los casos de construcción de
accountability social en los escenarios de emergencias complejas y crisis de soberanía en
el Estado – Nación.

3. Sociedad Civil Global: límites conceptuales y posibilidades de accountability


social.

Antes de plantear mas detenidamente la caracterización del adjetivo global dentro del
concepto de sociedad civil, creo necesario discutir los principios base desde donde se
edifica este concepto. Para ello discutiremos algunos de los planteamientos centrales de
uno de los actores emblemáticos en esta discusión, Jürguen Habermas.

Para Habermas (1998) la sociedad civil se entiende como una red no estatal y no-
económica que se encuentra constituida por asociaciones, organizaciones y

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movimientos, que toman los problemas que surgen en la vida privada, les dan
resonancia y lo llevan al espacio público-político, de una manera más o menos
espontánea. El núcleo de la sociedad civil está constituido por una red de asociaciones
que establecen los discursos solucionadores de conflictos de intereses para todos en el
contexto de un espacio público relativamente estructurado. La sociedad civil es la base
que organiza a los ciudadanos para que puedan entrar a discutir, a identificar y a
formular sus intereses sociales, enriqueciéndose de las experiencias de los ciudadanos
en su vida privada.

Para Habermas, la sociedad civil “... se articula en términos de derechos


fundamentales”( Habermas, 1998: 440): esto significa que para formar una opinión
pública libre es necesario contar con un catalogo de libertades y derechos, la libertad de
asociación, la libertad de opinión y de prensa, para lograr que una pluralidad de
opiniones salgan a relucir. El sistema político queda unido al espacio de la opinión
pública por los derechos que los partidos políticos poseen de influenciar el proceso de
formación de la voluntad política de los ciudadanos y por los derechos políticos de estos
últimos.

En este sentido, este autor considera que la sociedad civil posee un “limitado espacio de
acción”(Habermas, 1998: 443): una sociedad civil fuerte sólo surge en una cultura
pública acostumbrada al goce de las libertades y socializada en una cultura política
liberal, lo que implica la garantía de una esfera privada; otra limitación, es que en el
espacio de la opinión pública los actores sólo influencian, más no ejercen poder político,
esto sólo es posible cuando las deliberaciones públicas penetran la toma de decisiones
de las instituciones del Estado. A pesar de esta limitación, la sociedad civil puede hacer
sus propias traducciones de los saberes especializados al lenguaje cotidiano, lo que
alimenta la discusión de los asuntos en el espacio de la opinión pública; no olvidemos
que los ciudadanos, debido a sus otros roles sociales, hacen parte del campo de la
ciencia, de la economía, entre otros, lo que les permite conocerlos, no obstante, éstos
sólo son permeables por medio de normas jurídicas que no son creadas por los
ciudadanos sino por las instituciones de otro sistema funcional, el político.

Para mantener intacta la sociedad civil no basta la existencia de los derechos


fundamentales, es necesario que sea la misma sociedad civil la que conserve libres sus
canales de comunicación en la esfera de la opinión pública; son los miembros de la
sociedad civil con el uso crítico de este ámbito, que radicalizan su función, recordándoles
(a la vez que enseña) a todos la importancia de tal espacio. La sociedad civil se
despliega y revitaliza cuando los ciudadanos actúan políticamente: realizando una doble
actividad, de un lado, intentan determinar las decisiones del sistema político y al mismo

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tiempo efectúan un ensanchamiento de la sociedad civil y del ámbito de la opinión


pública, a la vez que constituyen para sí una identidad y se percatan de su facultad de
iniciar, de actuar en política, de constituir organizaciones y de conservar el poder
político.

La conceptualización de sociedad civil habermasiana se acerca a la noción de ámbito


público arendtiano debido al paso de su modelo de «asedio» de la sociedad civil a uno de
<<esclusas>>. En el primero, la ciudadanía por medio de deliberaciones públicas
intenta presionar la toma de decisiones del poder administrativo, que está cercano a la
imagen del poder como conquista y revolución (La soberanía popular como
procedimiento. 1988). En el segundo, los ciudadanos intentan influenciar el centro - el
Parlamento, los tribunales y la administración- por medio la opinión pública (la periferia).
La opinión pública debe ser canalizada mediante los mecanismos democráticos de
participación ciudadana. “Pero la «influencia» de las opiniones que compiten en el
espacio público político y el poder comunicativo formado conforme a los procedimientos
democráticos en el horizonte de ese espacio público, sólo pueden tornarse efectivos si,
sin intenciones de conquistarlo, operan sobre el poder administrativo para programarlo y
controlarlo. Por otra parte el modelo del asedio es demasiado derrotista, por lo menos
cuando la división de poderes se entiende en el sentido de que las instancias de la
administración y de la justicia, que aplican el derecho, sólo habrían de tener un acceso
limitado a aquellas razones que las instancias legisladoras han de movilizar en toda su
longitud y latitud para justificar sus decisiones ponedoras de derecho. Hoy las materias
necesitadas de regulación son a menudo tales que no pueden ser reguladas ex ante con
suficiente precisión por el legislador político. En estos casos, a la administración y a la
justicia competen tareas de concretización y de desarrollo del derecho que exigen más
bien deliberaciones y debates concernientes a fundamentación de normas que a la
aplicación de ellas. Pero esta co-legislación implícita, para ser legítima, hace entonces
necesarias otras formas de participación, pues no cabe duda de que, si ello es así, al
interior de la administración ha de emigrar también un fragmento de formación
democrática de la voluntad, y el poder judicial, al hacerse también cargo de la tarea de
desarrollar y concretar el derecho, ha de poder también justificarse ante foros ampliados
de crítica jurídica. En este aspecto, el modelo de las esclusas cuenta con una
democratización más profunda que el modelo del asedio”. (HABERMAS, 1998: 148)

Si bien el desarrollo conceptual habermasiano, incorpora una gran cantidad de elementos


claves para la compresión de las implicaciones del concepto de sociedad civil; existen
unos aspectos de los planteamientos referenciados que están abiertos a mayor debate
empírico y reflexión etnográfica. En primer lugar me refiero al supuesto de la sociedad
civil como una red no estatal ni económica; este principio entra en dificultades cuando

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actores como las supuestas ONG´s internacionales operan bajo la sombrilla de las
agregadurías diplomáticas en los países donde intervienen y adicionalmente cuando el
12% del empleo europeo se deriva de la participación de los ciudadanos en este tipo de
organizaciones. En este escenario lo de no estatal y no económico habría que
repensarlo.

El otro aspecto de la postura de Habermas que creo necesario contrastar con casos
concretos, es sobre que tanto los discursos de la sociedad civil son solucionadores; esta
posición parece un poco pretenciosa y además contra evidente en muchos casos, pues el
ejemplo de muchas de las llamadas emergencias humanitarias, la victimización se ha
convertido en una condición permanente. En este sentido, la posición de Peruzzotti
(2002: 86) puede ayudar a responder este vacío en la discusión de Habermas. Según
ese autor, lo mas significativo de los movimientos sociales alrededor de la reclamación y
defensa de los derechos humanos, no es necesariamente su éxito en el alcance de las
metas propuestas, sino su aporte al desarrollo de nuevas culturas políticas basadas en el
desarrollo de una sociedad civil realmente autónoma. O lo que Lechner (1988 y 2000)
denomina como el desarrollo de la ciudadanía por el contenido de la acción y no por el
tipo de resultado derivado de la acción misma.

Otro aspecto referido por Habermas que denota uno de los conflictos mas importantes a
los que se enfrenta la sociedad civil, es lo que el denomina el alcance limitado del espacio
de actuación. Quisiera destacar los problemas de ese espacio en términos de lo que
Peruzzotti (2002: 82) describe como “políticas de la influencia”, entendida esta como el
mantenimiento de la sociedad política abierta a las distintas demandas, de manera que
ésta puede actuar como mecanismo eficiente de mediación entre el Estado y la Sociedad
(Cohen y Arato, 1992, Cap 10). Me preocupación en este sentido es como establecer
mediaciones en los escenarios de sociedades en conflicto cuando los actores en contienda
son tantos y no todos convergen en la esfera pública abierta.

Derivado de las preocupaciones anteriores debemos complementar la discusión sobre la


sociedad civil con el tipo de interacciones que acontecen por fuera del Estado – Nación,
en el marco de la geopolítica global. Así, el concepto de sociedad civil global no puede
discutirse sin considerar los principios del cosmopolitismo donde ésta se inscribe.

Shaw (1999) define esta tendencia como una nueva teoría global caracterizada por: 1.
El énfasis en las relaciones sociales en vez de relaciones interestatales, en un contexto
de mucho mas amplio alcance en términos de las relaciones de política global. Esta
política global esta definida por una sociedad civil incrementalmente globalizada, dadas
su propias dinámicas económicas y culturales y no por los procesos interestatales. 2.

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Esta teoría global concibe a los Estados de manera diferente en los siguientes sentidos:
El punto de partida son las relaciones globales y no las intraestatales, sobre todo cuando
las instituciones estatales tienen a globalizarse en el mismo sentido. En este orden de
ideas, la globalización no es algo que le sucede al Estado – Nación, en la consideración
gereneral sobre la reducción de poder económico y social; al contrario, este proceso se
entiende como un serie de cambios en el poder estatal en donde éste es constituido y
constituyente. Así, las estructuras estatales globales formadas, son causa y efecto de los
desarrollos globales. 3. La crisis de la política global debe ser vista, no tanto como crisis
de las relaciones interestatales, sino como una crisis global, que esta estructurada por la
interacción entre el Estado y la sociedad, y constituida por los medios masivos y otras
instituciones de la denominada sociedad civil al tiempo que de los propios Estados.
(Shaw, 1999: 230,231)

En síntesis, el cosmopolitismo supone un inevitable crisis de la idea de Estado – Nación.


En tendemos crisis en referencia a Palti, cuando a firma que la naturaleza de la crisis
debe entenderse en dos sentidos: el primero, como una mutación grave, el momento
decisivo de un asunto de importancia, en donde se combinarían una dimensión temporal
(un momento de reflexión) con un tipo de operación intelectual (la de establecer una
distinción). Las crisis ordenan, establecen hitos, dan forma y sentido al devenir temporal.
El segundo, la crisis así producida no basta con verificarla solamente por la dislocación
objetiva de un determinado horizonte de pensamiento, lo que siempre deja las puertas
abiertas a su abandono total (con lo que ya no podría hablarse de una crisis, sino
simplemente de un cambio de posturas o de perspectiva). Aquella tiene también un
componente subjetivo. Es decir, una auténtica crisis conceptual sólo se produce cuando
se admite una determinada tradición como históricamente (objetivamente) desecha y no
obstante, se persiste en ella, puesto que ninguna otra aparece como mas aceptable o
menos problemática. Lo que define a una crisis conceptual es que se instala en un
terreno inhabitable, pero que tampoco es traspasable. (Palti, 2005: 27). De esta
manera, el cosmopolitismo y con él, la idea de la sociedad civil global, se presenta como
la crisis del Estado – Nación, pero como veremos mas adelante, dicha crisis no supone el
que el cosmopolitismo pueda superar este concepto, es decir, la pretensión cosmopolita
puede ser el límite del Estado - Nación pero no su fin, al menos no aun.

Apoyados en el marco de interpretación anterior, veamos cuáles son esos límites de la


noción de la sociedad civil global en el debate humanitario que hace que el
cosmopolitismo no puede librarse de las fronteras marcadas por las ideas de soberanía y
ciudadanía nacionalista.

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Una primera caracterización es la de Frost, según él cual, todo participante de la sociedad


civil global, no puede mas que profundizar el código ético embebido en dicha práctica.
Este autor supone que todos, de una forma u otra, somos participantes de dicha
práctica. Para Frost, la sociedad civil global se puede entender como aquella práctica de
gran escala en donde nosotros reclamamos nuestros derechos individuales y
reconocemos los de otros. (Frost, 2001:37)

Otra aproximación al concepto de sociedad civil global es el de Shaw, cuando afirma que
la sociedad civil global existe en la medida en que determinadas conexiones globales
constituyen un marco social en donde individuos alrededor del mundo se referencian,
mas o menos conscientemente, en muchas de sus interacciones e intercambios. A pesar
de que no todas las acciones tienen alcance global, debido a las frontera definidas por la
nación, la familia, etc; Shaw plantea que estas fronteras son cada vez mas porosas,
debido al incremento de la consciencia de un contexto global, en donde diferentes
campos de acción son definidos. (Shaw, 1999:215).

Aparece aquí otra de las dificultades o limitaciones del poder explicativo de la idea de
sociedad civil global, al rededor de la suposición de interacciones, no definidas,
conscientes, no demostrables, en un contexto de convergencia, en donde no se
consideran las acciones concretas de los actores sociales y de los alcances globales o no
de sus luchas o demandas. Como lo plantean Alvarez, Dagnino y Escobar (1998: 18) es
necesario superar el uso acrítico y sobre valorativo de las virtudes de la sociedad civil,
sea esta local, regional, nacional o global. En ese sentido, y para terminar la reflexión
con aplicación mas concreta al caso colombiano, presento unas reflexiones finales.

Conclusiones

Rony Brauman de Médicos sin Fronteras (Fisas, 2004:99-100), plantea tres aspectos
inquietantes que ilustran las implicaciones de la crisis política del humanitarismo
contemporáneo:

- La tendencia a la mecanización iniciada a finales de los años ochenta y expresada por


la multiplicación de ONG, el aumento de los recursos económicos puestos a su
disposición, el declive de su proyecto político, la automatización de su forma de
actuar, la existencia de una economía forzada (a veces hay más dinero que proyectos
y la oferta sustituye la demanda), y el excesivo poder de los expertos, sean políticos
o militares.

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- La automatización del discurso, expresado en el uso incorrecto de la comunidad


internacional (que no existe), o de crisis humanitarias (que esconde la naturaleza de
los crímenes cometidos), en la confusión entre el lema publicitario y la comprensión
de problemas, y en la falta de autocrítica de las mismas ONG.
- La hostilidad de los beneficiarios. Las ONG construyen pequeñas ciudades
humanitarias, artificiales en el contexto de la miseria, en donde muchos beneficiarios
cree que el pastel hay que repartirlo, sobre todo, en contextos donde las ONG son la
única fuente de ingresos existente.

¿Cómo superar entonces, el efecto de vacío que produce el orden de facto - derivado de
una práctica de la sociedad civil global -, de la subsidiaridad y la trasnacionalización de la
tutela de derechos fundamentales? Efecto vacío que no genera la cooperación
internacional en si misma, sino el arreglo de baja o nula presencia de la estructura
Estatal nacional colombiana –sobre todo, en la provincia donde las cosas acontecen y la
política pública se fragmenta– junto a la naturaleza misma que da origen a la presencia
de los actores internacionales en el territorio nacional: el supuesto que el orden global
cosmopolita puede intervenir eficientemente en la protección de derechos fundamentales
y la mismo tiempo defender la fortaleza de un Estado de Derecho que la presencia
misma de la cooperación internacional cuestiona.

Es apenas evidente que ese vacío sólo se llena con institucionalidad nacional, de
dimensiones equiparables al esfuerzo de institucionalidad desplegada por la cooperación
internacional. Esto nos lleva a la discutir la manera en que los distintos actores de la
cooperación desarrollan procesos de sistematización y socialización de experiencias, que
contribuyan a la apropiación social de conocimiento y al mejoramiento de la public
accountability; pues la acción humanitaria y de cooperación no se caracteriza sólo por lo
que hace, sino por cómo lo hace.

Para que esta aspiración no quede atrapada en el eufemismo, es necesario reconocer que
no todo lo realizado desde los actores de cooperación internacional es público, no todos
los agentes de cooperación están interesados en la divulgación y no todos los ejercicios
de sistematización de experiencias son efectivamente procesos de apropiación social de
conocimiento.

Es claro que es necesario superar dos puntos críticos:

- Superar la historia del humanitarismo que está más cercana a una tradición empírica
que se adapta a las situaciones que a una visión kantiana del imperativo categórico,
aunque a veces parezca lo contrario (Rey y Correa, 2002:29).

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- Superar el ejercicio generalizado de instrumentalización de la evaluación de


resultados, reducido a dar cuenta de la relación costo benéfico de la aplicación de los
recursos –que por demás apenas si recogen criterios mínimos de eficiencia
administrativa–. El accountability, en sentido estricto, plantea un escenario reflexivo,
crítico y comprensivo que desde la participación de todos los actores involucrados
termine generando apropiación social del conocimiento, el fortalecimiento de la acción
institucional y social local y con todo ello la construcción de verdadera esfera pública,
no en sentido normativo o de vigilancia, sino en el sentido de equilibrar las asimetrías
intrínsecas a los procesos de intervención de la cooperación internacional en la
defensa y protección de derechos fundamentales.

Un punto crítico que escapa al debate teórico y creo en una aproximación de economía
política de la sociedad civil global debe considerarse, es el origen de la financiación y las
agendas que subyacen entre las entidades financiadoras, tanto públicas como privadas.
Inevitablemente la provisión de asistencia técnica y recursos y la protección de ciertos
sectores tienen un impacto político y la cuestión sería aprovecharlo de modo positivo
para que contribuya a la construcción de capacidades y a sentar las bases para la paz:
Reemplazar el humanitarismo clásico por una forma más política del mismo. Este tipo de
posiciones, por lo menos, tiene la ventaja de plantear claramente la cuestión sin recurrir
a una retórica de neutralidad para ocultar claros objetivos políticos (Rey y Correa,
2002:31).

A modo de cierre asumiremos una postura de cuestionamiento desde aquellos elementos


que emergen como resultado de las preguntas que hoy constituyeron un punto de
partida para la discusión y el análisis.

a. ¿Qué rol está jugando la rendición de cuentas de los agentes de cooperación


internacional en el desarrollo de sus programas de intervención en el fenómeno de
desplazamiento forzado en Colombia? Y ¿Cómo los criterios de accountability social se
está incorporando en las prácticas institucionales de los agentes de cooperación
internacional?

Es claro que la mayoría de agentes de cooperación internacional tienen condicionada


la disponibilidad de nuevos recursos a la presentación de logros y avances. Es
generalizada la práctica de rendición de cuentas sólo en el sentido vertical
ascendente, del agente de intervención hacia el financiador, dejando de lado la opción
horizontal, entre agentes de intervención: por aquello de la llamada coordinación de

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operaciones en procura de la disminución de la redundancia y la impertinencia de las


acciones; y la opción vertical descendente: del agente de intervención al ciudadano.

Es preocupante que los contenidos de los informes de sistematización de muchos de


los agentes de cooperación internacional, apenas si alcanzan a ser informes de
eficiencia en la administración del recurso otorgado, donde los sujetos son apenas
partes de las cifras de la relación costo-beneficio en las tablas de registro contable.
Esta idea supone que sólo desde la garantía del uso eficiente del recurso se están
logrando los propósitos de las intervenciones de ayuda humanitaria y de
restablecimiento de derechos, dista mucho de un ejercicio sesudo y riguroso de
evaluación de procesos y de resultados.

En ese sentido, sistematizar las experiencias de cooperación permitirían que un acto


de conciencia del quehacer, la cooperación pudiera mantener un sentido de
responsabilidad y de ética constante frente a las comunidades en las que interviene y
al mismo tiempo las comunidades desarrollarían habilidades para auto-observarse y
ubicar el nivel de alcance de la cooperación en aras de la autogestión.

b. ¿Cuál es la relación entre los principios orientadores en la evaluación de resultados, la


participación de los afectados y la comunicación de aprendizajes de los agentes de
cooperación internacional?

Es claro que el accountability tiene un componente de comunicabilidad altamente


importante. Lo que es cuestionable es que la reflexión crítica e interpretativa en rigor
se subordine y reduzca al afán comunicativo publicitario del proceso. Si bien la
mayoría de manuales de la cooperación internacional y muchas de las metodologías
de las corrientes comprensiva y críticas, tienen la participación de los actores sujetos
de intervención es declarada como fundamental, la práctica deja referencias
abundantes de ejemplos donde la idea de participación está reducida a la consulta de
los sujetos como fuente primaria de información y no como actores competentes e
interlocutores legítimos a la hora de discutir los aciertos y desaciertos de las acciones
de los agentes de intervención; y en consecuencia, plantear caminos alternativos de
solución. Pareciera que la subordinación descrita previamente respecto a los acuerdos
internacionales entre benefactor hegemónico y beneficiario, se transfiriera del Estado
nación cuestionado a sus nacionales, privándolos del ejercicio de ciudadanía, no sólo
por la falta de protección del Estado, sino por no ser considerados ciudadanos de
pleno derecho por la sociedad global cosmopolita que los caracteriza apenas como
beneficiarios.

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Autor: Sandro Jiménez Julio de 2007 19

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