Novembre 2011

LE NOUVEAU PARLEMENT :

LA RVISION DU 23 JUILLET 2008

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Jean-Flix de BUJADOUX

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LE NOUVEAU PARLEMENT : LA RVISION DU 23 JUILLET 2008

Jean-Flix de BUJADOUX

La Fondation pour linnovation politique est un think tank libral, progressiste et europen. Prsident : Nicolas Bazire Vice-prsident : Charles Beigbeder Directeur gnral : Dominique Reyni

La Fondapol publie la prsente note dans le cadre de ses travaux sur les valeurs.

RSUM

La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, issue des travaux du comit Balladur, visait revaloriser la place du Parlement au sein des institutions de la Ve Rpublique. Desprit libral, cette rvision a desserr le carcan du parlementarisme rationalis en donnant davantage de prrogatives aux assembles elles-mmes, aussi bien dans la procdure lgislative que pour lvaluation et le contrle. Dsormais, les assembles bnficient de nouveaux pouvoirs en matire de fixation de leur ordre du jour, de dlais pour lexamen des textes, de prise en compte des travaux des commissions permanentes, dorganisation de la dlibration en sance publique ou dadoption de rsolutions, mais aussi pour contrler lexcutif aussi bien dans ce quil tait convenu dappeler le domaine rserv que pour les nominations dcides par lexcutif. La rvision de 2008 a galement inscrit parmi les missions du Parlement lvaluation des politiques publiques pour laquelle une nouvelle culture parlementaire se met progressivement en place linstar de ce qui existe dans les parlements anglo-saxons. Par ailleurs, lvaluation et le contrle constituent un champ privilgi pour la mise en uvre des droits spcifiques de lopposition dont le principe figure dsormais dans la Constitution et dont le contenu est dtermin par les rglements des assembles. Tous ces nouveaux pouvoirs et droits ont t progressivement mis en uvre, contribuant ainsi un vritable renouveau du Parlement dans la Ve Rpublique.

LE NOUVEAU PARLEMENT : LA RVISION DU 23 JUILLET 2008

Jean-Flix de BUJADOUX
Conseiller auprs du prsident de lAssemble nationale1

La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a t voulue par le prsident de la Rpublique, aprs quil en a annonc les principaux axes pendant la campagne lectorale2. La revalorisation du rle du Parlement figurait au premier rang des objectifs fixs3. Cette rvision, le chef de ltat la porte jusqu son terme, en convoquant le Congrs Versailles alors que le rsultat final tait incertain. De fait, le 21 juillet 2008, la rvision na t adopte quavec deux voix davance sur la majorit qualifie requise. Pour conduire ce grand chantier institutionnel, le chef de ltat avait dabord mis en place un Comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le rquilibrage des institutions de la Ve Rpublique, dont la prsidence avait t confie douard Balladur. Trace dans son architecture globale par le comit Balladur4, prsente dans le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve Rpublique dpos le 23 avril et discut longuement dans les deux chambres, la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 est la plus importante depuis celle de 1962. Le bloc normatif qui en est issu est considrable. Trente-neuf articles ont t modifis et neuf articles ajouts dans la Constitution. Neuf lois organiques en dcoulant ont t adoptes. Les rglements des assembles

1. Les propos contenus dans cette note nengagent que son auteur et sont exprims titre personnel. 2. Nicolas Sarkozy, Une dmocratie irrprochable , Le Monde, 9 mars 2007. 3. Nous devons accorder davantage dautonomie au Parlement dans la conduite de son activit lgislative et de contrle de laction du gouvernement , ibid. 4. Frdric Rouvillois, Une nouvelle Ve Rpublique. Rflexions sur les suites du rapport du comit Balladur, note pour la Fondapol, juin 2008.

ont t profondment rforms. Ainsi la rsolution du 27 mai 2009 a modifi pas moins de cent six articles du rglement de lAssemble nationale, en a cr vingt-neuf nouveaux et supprim neuf sur un total initial de cent soixante-quatre dans lancien rglement.

LE SENS DUNE RFORME cONSTiTUTiONNELLE

Une rvision de la Constitution aussi importante que celle de 2008, ce sont, pour paraphraser le gnral de Gaulle, un esprit, des institutions, une pratique.

Lesprit libral de la rvision de 2008

Lesprit de la rvision de 2008, cest dabord lide dquilibre qui linspire , selon douard Balladur. Une ide profondment librale dans son essence. Les institutions de la Ve Rpublique sont le fruit de la synthse de deux cultures constitutionnelles ancres dans notre histoire. Un constitutionnalisme gaullo-consulaire qui met laccent sur le lien direct entre le peuple et son reprsentant suprme, que ce soit llection au suffrage universel direct du chef de ltat ou sa facult de pouvoir en appeler au peuple par le plbiscite, le rfrendum et la dissolution de la Chambre basse. Un constitutionnalisme libral: celui du xixe sicle dabord, hritier de Montesquieu et thoris par Benjamin Constant, notamment. Il repose sur la sparation et la collaboration entre les pouvoirs, sur le bicamrisme et limportance donne aux droits parlementaires, sur la protection des liberts et droits fondamentaux. Celui, nolibral, des rvisionnistes des annes 1930, tel Tardieu, ensuite, soucieux de restaurer le pouvoir excutif mis mal par la dgnrescence de la IIIe Rpublique en rgime dassemble. Depuis 1791, les rgimes politiques, fonds sur lun ou lautre, ont altern en France. Pour la premire fois, les institutions de la VeRpublique concilient, au sein dun mme texte constitutionnel, ces deux cultures incarnes par le gnral de Gaulle, authentique monarque rpublicain, et Michel Debr, vritable lgiste nolibral. La souplesse de cette combinaison garantit la stabilit et la prennit des institutions de la Ve Rpublique et renforce leur capacit surmonter les crises et les changements politiques majeurs que la France a connus depuis 1958. Depuis cinquante ans, les rvisions constitutionnelles successives semblent se rpondre les unes aux autres afin de garantir lquilibre entre ces deux

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Du parlementarisme rationalis au parlementarisme responsabilis

Avec le Conseil constitutionnel, le Parlement figure au premier rang des institutions renforces7 par la rvision de 2008. Il aura fallu quatre-vingt-trois ans la Rpublique pour prendre figure de gouvernement, selon la formule de Jules Ferry, pour btir cet quilibre durable entre lexcutif et le lgislatif rclam en leur temps par Gambetta, Tardieu ou Blum, tous hostiles au rgime dassemble. Il revenait Michel Debr, hritier de ces rpublicains de gouvernement , de donner lexcutif les moyens de gouverner sans subir la tyrannie de la sance. Larsenal du parlementarisme rationalis constitu en 1958 visait permettre au gouvernement de faire adopter au Parlement, dans des dlais raisonnables et sans quils soient dnaturs, ses projets de loi, traduction directe des grandes orientations valides par les lecteurs. Il devait

5. Comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le rquilibrage des institutions de la Ve Rpublique, Une Ve Rpublique plus dmocratique, Fayard/La Documentation franaise, Paris, 2008. 6. Ibid. 7. Bernard Accoyer : Parlement renforc, Ve Rpublique conforte , Commentaire, vol. 33, no 131, automne 2010, p. 605-612.

Le nouveau Parlement : la rvision du 23 juillet 2008

cultures constitutionnelles. Les rformes de llection du prsident de la Rpublique au suffrage universel en 1962, de llargissement du champ du rfrendum en 1995, du quinquennat en 2000, compltes par la loi organique de 2001 sur la prminence calendaire de llection prsidentielle sur les lections lgislatives, ont renforc la logique prsidentialiste des institutions. Les rvisions relatives au droit de saisine du Conseil constitutionnel par soixante dputs ou snateurs en 1974, la session unique et de droits accrus pour les parlementaires en 1995, au vote et au contrle du budget social de la nation par le Parlement en 1996 ont inflchi le fonctionnement des institutions dans un sens parlementaire. La rforme de 2008 sinscrit, sans conteste, parmi les rvisions inspires par le constitutionnalisme libral, puisquil sagissait non pas daffaiblir le pouvoir excutif mais de mieux le contrler et de raffirmer les droits du Parlement et des citoyens5 . Cette recherche dun nouvel quilibre entre lexcutif et le lgislatif, cette volont dtablir des contrepoids au pouvoir prsidentiel6 renvoient une conception mcaniste des institutions chre Montesquieu, toujours attentif combiner , temprer et rgler le jeu entre les diffrents pouvoirs.

galement empcher que la responsabilit du gouvernement puisse tre constamment mise en cause en dehors des procdures constitutionnelles prvues cet effet. Matrise de lordre du jour des assembles, procdure dexamen des textes en urgence, discussion en sance publique des projets de loi initiaux dposs par le gouvernement, vote bloqu et article 49-3, autant darmes au service du gouvernement destines, avant tout, lorigine, pallier labsence de majorit stable, discipline et homogne lAssemble nationale. Lmergence imprvue du fait majoritaire en 1962, sa confirmation au fil des alternances successives, combines avec cet arsenal gouvernemental, sont venues bouleverser lquilibre voulu par les constituants de 1958 entre le gouvernement et le Parlement. La rforme du quinquennat en 2000, complte par la loi organique de 2001 sur la prminence calendaire de llection prsidentielle, a confort les conditions propres laffirmation du fait majoritaire dans son expression la plus aboutie, celle de la majorit prsidentielle. Pour rtablir lquilibre entre lexcutif et le lgislatif, la rvision constitutionnelle de 2008 a choisi de rnover le parlementarisme rationalis, en transfrant la matrise dune partie de ces instruments du gouvernement aux assembles elles-mmes. Il ne sagit pas de renoncer au parlementarisme rationalis, mais de rationaliser autrement8. Ce choix nest ni surprenant ni singulier. Dans toutes les grandes dmocraties europennes9, le gouvernement dispose des moyens procduraux ncessaires pour faire adopter ses projets de loi. Dans la variante classique du parlementarisme rationalis, cest le gouvernement en propre qui possde les armes affrentes ; dans la variante moderne, les assembles elles-mmes, pour le compte des gouvernements, sont les surveillantes gnrales du travail lgislatif. Jusquen 2008, la France se rattachait au premier modle. Elle constitue, depuis lors, comme le Royaume-Uni, un cas intermdiaire , tandis que lAllemagne et lItalie se rattachent la seconde variante. La rvision de 2008 a donn ou rendu nombre de pouvoirs au Parlement dans le domaine de la matrise de son ordre du jour, de linitiative lgislative, du rle des commissions dans llaboration de la loi, de la possibilit dadopter des rsolutions ou de laccroissement de ses pouvoirs dvaluation et de contrle.

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8. Anne Levade, Les nouveaux quilibres de la Ve Rpublique , Revue franaise de droit constitutionnel, no 82, avril 2010, p. 227-256. 9. Cline Vintzel, Les Armes du gouvernement dans la procdure lgislative, Dalloz-Sirey, Paris, 2011.

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Rationaliser autrement sous la Ve Rpublique, cest, par une ruse de lhistoire, renouer en partie avec les tentatives engages la Chambre des dputs la fin de la IIIe Rpublique pour organiser et rationaliser la dlibration parlementaire. Plusieurs rformes successives du rglement de la Chambre des dputs, intervenues en 1915, 1926, 1932 et 1935, ont, en effet, port aussi bien sur le travail des commissions, sur lorganisation des dbats, sur la rpartition du temps de parole, sur lexpression des groupes parlementaires que sur laffirmation du rle de la confrence des prsidents10.

Limportance de la pratique
Une Constitution ne se rduit pas uniquement sa lettre. La pratique des diffrents acteurs constitutionnels et politiques, leur interprtation des textes, fonde sur lide quils se font des institutions, sont essentielles. La mise en place de nouvelles institutions est tributaire des circonstances et des hommes, comme du contexte politique et de la force des habitudes11. La pratique, la force des prcdents forgs par les acteurs de la mise en uvre de la rvision de 2008 contribueront lui donner pleinement son sens ou en dtourner lesprit. Au niveau du pouvoir excutif, dabord. Ds le 22 octobre 2008, recevant les parlementaires de la majorit, Franois Fillon a prcis son interprtation de la rvision constitutionnelle: Nous navons pas chang de Rpublique. Le Parlement doit tre beaucoup plus associ en amont, mais, dans notre systme politique, cest encore le gouvernement qui, sur les sujets essentiels, prsente ses projets de loi et engage le dbat avec le Parlement. Autre interrogation, celle portant sur une nouvelle rpartition des rles au sein du couple excutif dans les rapports avec la majorit parlementaire. Le prsident de la Rpublique a, dans un premier temps, paru assurer directement la conduite de la majorit parlementaire. En tmoignent aussi bien le transfert de Matignon llyse du lieu du petit djeuner hebdomadaire des chefs de la majorit que linvitation rgulire des parlementaires de la majorit rue du FaubourgSaint-Honor, llyse, pour de vritables changes avec le prsident, l o ses prdcesseurs se limitaient une rception protocolaire annuelle.

10. Nicolas Roussellier, Gouvernement et Parlement dans lentre-deux-guerres , in Marc Olivier Baruch et Vincent Duclert (dir.), Serviteurs de ltat. Une histoire politique de ladministration franaise, 1875-1945, La Dcouverte, Paris, 2000, p. 111-126. 11. Pierre Avril, Enchantements et dsenchantements constitutionnels sous la Ve Rpublique , Pouvoirs, La Ve Rpublique , no 126, septembre 2008, p. 5-16.

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Le nouveau Parlement : la rvision du 23 juillet 2008

Au fil du quinquennat, le fonctionnement du couple excutif, un des plus durables de la Ve Rpublique, est revenu une articulation des rles plus traditionnelle. Le Premier ministre, chef de la majorit parlementaire, a conserv tout son poids dans le jeu des institutions aprs la rvision de 2008. Ctait le souhait des parlementaires eux-mmes, qui ont supprim dun projet de rvision constitutionnelle dj en retrait sur ce point par rapport aux recommandations du comit Balladur, toutes les dispositions modifiant la rpartition des attributions entre le prsident et le Premier ministre. Dans les quilibres au sein du pouvoir excutif, la reparlementarisation12 du rgime bnficie au Premier ministre, condition quil puisse sappuyer sur des groupes parlementaires solides, cohrents et fidles. Quant la facult dsormais donne au chef de ltat de sexprimer devant les parlementaires runis en Congrs Versailles, la mise en uvre, le 22 juin 2009, de cette disposition controverse lors de son adoption, a dmontr quelle permettait surtout de moderniser la pratique dsute du message aux assembles, lu devant des parlementaires debout et silencieux. Que le prsident de la Rpublique sadresse au pays sur les grandes orientations venir travers ses reprsentants plutt qu la tlvision marque limportance du Parlement au sein des institutions. Au sein du Parlement, ensuite. Le prsident de lAssemble nationale, attentif ce que les assembles mettent pleinement en uvre leurs nouvelles attributions, reste attach une lecture traditionnelle des institutions13. Pour la quatrime fois seulement depuis 1958, un groupe dtient lui seul la majorit absolue. Aprs la rvision de 2008, son prsident considrait que la Ve Rpublique se transform[ait] en profondeur et se rapproch[ait] dun rgime prsidentiel, caractris par deux pouvoirs forts qui sont obligs de travailler ensemble. Dans ce contexte, lenjeu est de faire merger en face de lhyperprsident, lhyperparlement14. Le Snat, o le fait majoritaire simpose moins nettement, apparat dcid faire valoir ses traditions dautonomie et dindpendance et poursuivre la marche vers un bicamrisme de plus en plus galitaire dans la pratique, dfaut de ltre dans les textes.

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12. Jean Gicquel, La reparlementarisation : une perspective dvolution , ibid., p. 47-60. 13. Bernard Accoyer, Il ny a pas de Ve Rpublique bis , Le Monde, 30 mai 2009. 14. Jean-Franois Cop, Vers le rgime prsidentiel. Pour un Parlement rnov , Commentaire, vol. 33, no 129, printemps 2010, p. 51-62.

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MiEUX LgiFRER, ORgANiSER DAVANTAgE

Depuis 1958, le Parlement a souvent t caricatur en chambre denregistrement, simple greffier des volonts gouvernementales, la part rduite peau de chagrin dans le processus de dcision publique15. Il a aussi t amen lgifrer trop et trop vite, sans valuer lapplication de la lgislation antrieure ou les consquences des dispositions proposes, sans suffisamment prendre en compte le travail des dputs. Le rsultat de la rvision de 2008, cest un Parlement qui retrouve linitiative sur son propre travail pour lgifrer mieux, de manire plus approfondie et mieux organise.

Ordre du jour partag ou ngoci ?

Changement majeur avec la situation antrieure, la rvision de 2008 a fix le principe de lordre du jour dit partag . Dans chaque assemble, deux semaines mensuelles sont rserves par priorit lordre du jour fix par le gouvernement. Lordre du jour des deux autres semaines, dont lune rserve par priorit au contrle de laction du gouvernement et lvaluation des politiques publiques, est fix par les assembles elles-mmes. Il revient, en pratique, aux confrences des prsidents de lAssemble et du Snat de le dterminer. La confrence des prsidents runit autour du prsident de linstitution, ses vice-prsidents, les prsidents des groupes parlementaires et des commissions permanentes, le rapporteur gnral du Budget et le prsident de la commission des Affaires europennes, ainsi que le ministre charg des Relations avec le Parlement. Cependant, le fait majoritaire, entr lAssemble nationale depuis 1962, simpose de fait en confrence des prsidents. En donnant lAssemble la matrise dune partie de son ordre du jour, la rvision constitutionnelle a nourri les pouvoirs de la majorit parlementaire. Dans lesprit de la rforme propose par le comit Balladur, comme dans celui du gouvernement et du prsident de lAssemble nationale, lordre du jour partag devait surtout tre en pratique un ordre du jour ngoci. La concertation entre le gouvernement et sa majorit doit porter sur les textes appeler en discussion en priorit, quils soient issus dune
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15. Jean-Pierre Camby et Pierre Servent, Le Travail parlementaire sous la Cinquime Rpublique, 5e d., Montchrestien, Paris, 2010.

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initiative parlementaire ou gouvernementale. linverse, le prsident du groupe majoritaire a insist, lors de lentre en vigueur de la rforme, sur limportance de nourrir les semaines dinitiative parlementaire par lexamen de propositions de loi et la ncessit pour les dputs de porter des propositions structurantes, notamment dans des domaines o lexcutif reste en retrait16. La pratique dans les deux assembles est venue prciser les choses. lAssemble nationale, en dehors de la journe rserve lopposition, le contenu des semaines dinitiative lgislative y varie entre semaines consacres pour lessentiel la discussion dun projet de loi jug prioritaire, semaines rserves entirement lexamen de propositions de loi et semaines mixtes, cumulant lexamen de textes de nature diffrente. En pratique, cest la conception de lordre du jour ngoci qui semble simposer. linverse, au Snat, o le fait majoritaire est attnu, la rpartition des sances de la semaine dinitiative parlementaire seffectue quasi exclusivement entre les cinq groupes parlementaires. Le gouvernement ne peut obtenir lexamen de projets de loi quau cours des sances attribues au groupe majoritaire. La conception dun ordre du jour strictement partag prvaut trs largement. La mise en uvre de lordre du jour partag a accru la place donne linitiative parlementaire. La part des propositions de loi sur lensemble des textes adopts, qui stablissait 25 % pour les deux premires sessions de la lgislature, atteint 35 % depuis la mise en uvre de la rforme. Cependant, une bonne part de ses propositions est souvent prpare avec, voire sous limpulsion du gouvernement. Quoi quil en soit, les rapports de force entre lexcutif et les assembles ont volu, contraignant le gouvernement davantage ngocier avec sa majorit lgislative et avec la majorit snatoriale.

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Quel champ pour linitiative lgislative parlementaire ?

Bnficiant dune place accrue dans lordre du jour, linitiative parlementaire a-t-elle pour autant gagn dans son champ matriel ? Elle bnficie dabord de nouvelles dispositions constitutionnelles destines la scuriser sur le plan juridique. Les prsidents des assembles peuvent, avec laccord de leurs auteurs, solliciter lavis du Conseil dtat sur les propositions de loi. Cette facult a t mise en uvre plusieurs
16. Jean-Franois Cop, op. cit.

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reprises lAssemble nationale, en particulier pour la proposition de loi Warsmann sur la simplification du droit17 ou sur celle concernant lindemnisation des accidents de la route18. linstar du droit applicable aux projets de loi depuis la loi dite Larcher du 31 janvier 2007 sur la modernisation du dialogue social, les assembles se sont dotes de protocoles organisant une consultation pralable avec les partenaires sociaux pour les propositions de loi caractre social relevant du champ de la ngociation nationale et interprofessionnelle. Le Snat a mis en uvre ce dispositif plusieurs reprises depuis novembre 2010 et lAssemble vient de le faire sur une proposition de loi sur le dveloppement de lalternance et la scurisation des parcours professionnels. Dans son contenu, la lgislation dinitiative parlementaire apparat dabord comme une lgislation de proximit , souvent nourrie par les contacts quotidiens entre les parlementaires et les Franais, ou dinitiatives portant sur des dbats qui traversent les courants politiques. La loi dite Carrez du 18dcembre 1996 relative la protection des acqureurs de lots en coproprit, la loi dite Lonetti du 22avril 2005 sur les droits des malades et la fin de vie ou la loi du 9juillet 2010 sur le renforcement de la protection des victimes, de la prvention et de la rpression des violences faites aux femmes, issue des travaux dune mission dinformation de lAssemble nationale, en sont lexemple. Les propositions de loi inities depuis 2009 par le groupe majoritaire lAssemble et dfinitivement adoptes ont port sur des sujets importants, mais dont le champ reste restreint: lindemnisation des victimes daccidents de la route, la simplification et lamlioration de la qualit du droit, laccs des PME au crdit, la parit dans les conseils dadministration, la lutte contre linceste ou lquipement numrique des salles de cinma. On touche aux limites rappeles par lancien prsident de lAssemble nationale, Philippe Sguin: Le Parlement na strictement rien gagner chercher concurrencer le gouvernement sur le terrain de laction lgislative. [] En fait, quel que soit le domaine considr, la mise au point dune lgislation exige aujourdhui des moyens de recherche, dinvestigation, de comparaison, dexprimentation, dexpertise, de vrification et dvaluation, dont ne dispose pas un parlement19.

17. Rapport public 2010 du Conseil dtat. 18. Samuel Le Goff, Le Conseil dtat et le Parlement , http://blogs.lexpress.fr/cuisines-assemblee/2011/04/05/ le-conseil-detat-et-le-parlement/. 19. Philippe Sguin, Itinraire dans la France den haut, den bas et dailleurs, Seuil, Paris, 2003.

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Le nouveau Parlement : la rvision du 23 juillet 2008

En ce qui concerne linitiative lgislative de lopposition, cette dernire bnficie lAssemble nationale de trois fois plus de sances quauparavant. Nanmoins, elle reste confronte au fait majoritaire. Hormis quelques textes consensuels ou de nature technique, ceux dposs par lopposition ont vocation tre rejets. Ce qui la conduit privilgier une utilisation tribunitienne de ses sances pour faire examiner des textes emblmatiques: propositions relatives au droit de vote des trangers, linterdiction du cumul des mandats ou au pluralisme dans les mdias.

Contre la dictature de lurgence , les vertus du temps parlementaire

Soucieux dviter lenlisement au Parlement qui a marqu la discussion de quelques grandes rformes il aura fallu pas moins de sept annes pour faire voter le projet Caillaux de cration de limpt sur le revenu en 1914 ou paralys laction gouvernementale dans des moments importants, le constituant de 1958 a donn au gouvernement la facult de pouvoir faire examiner ses textes selon une procdure durgence limitant leur discussion dans chaque assemble une seule lecture, dans des dlais pouvant tre trs courts. Limit dans les dbuts de la Ve Rpublique, le recours lurgence sest gnralis progressivement sous la pression de lacclration du temps mdiatique et, par consquent, politique. Entre 1997 et 2002, le gouvernement Jospin a engag lurgence sur 40 % de ses projets de loi, les gouvernements Raffarin et Villepin pour 38 % de leurs projets de loi entre 2002 et 2007. Dans un pays o sa force symbolique reste entire, ladoption rapide dune loi est considre comme la marque dun gouvernement en action: Aujourdhui, ce nest plus la loi qui fait lvnement, mais lvnement qui fait la loi20. Rgulirement dnonce par le Conseil dtat, cette prcipitation, souvent injustifie, nuit la qualit du droit. Le respect du temps parlementaire conditionne la qualit de la loi. Les dlibrations successives, les navettes entre les deux assembles participent lamlioration des textes examins. linverse, le recours la procdure durgence dbouche souvent sur des textes mal ficels, sans entraner pour autant une publication plus rapide des dcrets dapplication. Bien au contraire, lcriture de la loi ayant t bcle, le pouvoir rglementaire est embarrass pour la rdaction des textes dapplication.
20. Gilles Finchelstein, La Dictature de lurgence, Fayard, Paris, 2011.

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En outre, dans la nouvelle procdure lgislative issue de la rvision de 2008, le recours la procdure acclre, en limitant lexamen du texte une seule lecture dans chaque assemble, remet en cause les quilibres du bicamrisme. Dans les faits, cest la seconde assemble saisie, souvent le Snat et, plus prcisment, la commission saisie au fond, qui dispose du temps ncessaire pour effectuer un travail approfondi. Ainsi, le texte adopt au final, fruit dun compromis entre lAssemble et le Snat, est proche de celui vot par la dernire assemble saisie. La rvision de 2008 a voulu redonner au Parlement plus de temps pour llaboration de la loi. Des dlais incompressibles de six semaines entre le dpt dun texte et son examen en sance, puis de quatre semaines avant sa discussion par lautre assemble, simposent. En outre, les confrences des prsidents des deux assembles peuvent sopposer conjointement la mise en uvre de lurgence rebaptise procdure acclre. Les prsidents des assembles ont su faire de cette disposition une vritable arme de dissuasion. Si, en droit, elle na pas t utilise, la perspective de sa mise en uvre a conduit le gouvernement renoncer la procdure acclre pour plusieurs textes importants. Le prsident Accoyer a tabli une vritable doctrine visant ce que la procdure acclre ne soit plus engage sur les textes touchant aux liberts publiques. Ainsi, au cours des derniers mois, les projets de loi relatifs la scurit intrieure, limmigration, la rforme de la garde vue ou celle de lhospitalisation doffice ont t examins selon la procdure normale. Dsormais, aprs un usage massif pour les textes dposs avant lentre en vigueur de la rvision constitutionnelle, par crainte dun saut dans linconnu, le gouvernement est revenu un usage de la procdure acclre plus conforme son esprit initial. Le nombre de textes examins en procdure acclre a diminu de moiti en deux annes. Lassemble, et plus particulirement ses commissions, dispose ainsi du temps ncessaire pour examiner les textes et les amendements apports par lautre chambre. Cest le gage dune meilleure qualit de la norme commune et de la dcision dmocratique retenue.

Gouvernement et Parlement armes gales, des commissions renforces

Le constituant de 1958, mfiant vis--vis des commissions parlementaires permanentes a svrement encadr leur nombre et leurs pouvoirs. La rvision de 2008 a voulu rendre ces organes, composs de dputs spcialiss dans un domaine, une partie de leurs prrogatives dans le travail lgislatif.
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Le nouveau Parlement : la rvision du 23 juillet 2008

Le nombre de commissions permanentes dans chaque assemble peut tre dsormais port de six huit. LAssemble nationale a choisi den crer deux nouvelles, une commission des Affaires culturelles et de lducation, et, dans le prolongement du Grenelle de lenvironnement, une commission de lAmnagement du territoire et du Dveloppement durable. En plus de dlais accrus pour travailler les textes, les commissions disposent dsormais, en application de la loi organique du 15 avril 2009, dtudes dimpact sur les consquences conomiques, sociales, environnementales des projets de loi et lvaluation de la lgislation antrieure. La pratique a dmontr la ncessit de telles tudes dimpact pour linitiative lgislative parlementaire, notamment lorsquelle porte sur des domaines techniques. Sous limpulsion du prsident Accoyer, lAssemble nationale cherche se doter dun dispositif adquat. Changement majeur apport par la rvision de 2008, la discussion dans lhmicycle sengage sur le texte adopt par la commission et non plus sur le projet de loi initial du gouvernement. Cette rforme, qui sapplique tous les projets de loi, hormis les projets de loi de finances, de financement de la Scurit sociale et de rvision constitutionnelle, a considrablement renforc le poids des commissions permanentes et de leurs prsidents dans llaboration de la loi. Comme le souligne Jean Gicquel, la commission, qui tait par le pass un organe prparatoire, devient un organe dcisionnel21 . Lapport des dputs, davantage assidus en commission, est mieux valoris. On ne refait plus en sance le travail dj ralis en commission sur les amendements techniques ou rdactionnels. Le dbat y est recentr sur les enjeux essentiels du texte examin. Cette rforme modifie le rapport de force entre le gouvernement et les parlementaires. La charge de la preuve est inverse. En sance, cest dsormais au ministre de convaincre les dputs de la pertinence den revenir certains articles du texte initial. Des projets de loi importants ont ainsi t considrablement rcrits par les commissions, telles la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour lenvironnement, dite loi Grenelle II, ou la loi du 15 avril 2011 relative la garde vue. La loi est dsormais crite par le Parlement. Plusieurs garde-fous ont t introduits en vue dviter un retour aux commissions toutes-puissantes de jadis. Larticle 40 de la Constitution

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21. Cit par Jol Genard, in Rforme constitutionnelle de 2008 : ncessaire mais pas suffisante , LHmicycle, no 410, 25 mai 2011, p. 11.

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encadrant la recevabilit financire des amendements est dornavant strictement appliqu ds le stade de la commission. Le gouvernement peut y tre prsent toutes les tapes de lexamen du projet de loi et des amendements dposs. Enfin, contrairement aux rpubliques prcdentes, le gouvernement peut dposer des amendements en sance, notamment pour rtablir son texte initial dans les dispositions quil juge essentielles. Le gouvernement et les dputs sont prsent armes gales dans la procdure lgislative, sans que lon en soit revenu aux dsquilibres antrieurs. Reste une rforme conduire, en cours lAssemble nationale, celle de la publicit audiovisuelle des sances des commissions. Elle savre indispensable puisquy sont dsormais crits de larges pans de la loi. Elle donnerait aux citoyens une autre vision du travail parlementaire.

Conserver au gouvernement la capacit de lgifrer

Au xxe sicle, la fonction lgislative sest profondment transforme par rapport aux canons du parlementarisme classique. Sous la Ve Rpublique, gouverner, cest lgifrer, en particulier grce au parlementarisme rationalis de 1958, tandis quil revient au Parlement de contrler laction lgislative du gouvernement. Par lamendement, par ladoption ou par le rejet22. Or, depuis trente ans, la pratique de lobstruction, cette vritable pathologie parlementaire23 sest dveloppe dans lhmicycle. Pratique tour de rle sur tous les bancs, coup de murs de milliers damendements ouvrant droit un temps de parole utilis rpter inlassablement les mmes arguments, voire parler de tout sauf du texte en discussion, lobstruction a atteint son paroxysme avec les 137 449amendements dposs en 2006 sur le projet de loi relatif au secteur de lnergie. Cette bataille du temps, ces longs et paralysants marathons parlementaires de plusieurs semaines, maills de multiples incidents de sance, navaient pour seul but que de faire sortir le dbat du Parlement de sorte que ce soit la rue qui dcide du devenir dun projet gouvernemental. En outre, avec lordre du jour partag, le gouvernement dispose de moiti moins de temps pour faire examiner ses projets de loi, sur lesquels il peut moins facilement engager la procdure acclre. De plus, larticle49-3,

22. Philippe Sguin, op. cit. 23. Guy Carcassonne, La Constitution, 10e d., Seuil, coll. Points-Essais , Paris, 2011.

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employ mauvais escient mais efficacement contre lobstruction de lopposition, ne pourra tre utilis quune seule fois par session. Par consquent, les nouvelles dispositions appelaient une rforme de la procdure lgislative lAssemble pour garantir ladoption des projets gouvernementaux dans des dlais raisonnables. Propose par le prsident Accoyer lors de son audition par le comit Balladur, la rforme du temps lgislatif programm, quil a conduite dans des circonstances difficiles, face une opposition dtermine conserver, par tous les moyens, la matrise de fait de la dure des dbats, tait indispensable. Sans cette rforme, tout gouvernement, quel quil soit, aurait risqu de se trouver priv des moyens de faire adopter, dans des dlais raisonnables, son programme lgislatif.

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Mieux organiser la dlibration : la rforme du temps lgislatif programm

Le temps lgislatif programm trouve sa source dans le parlementarisme rationalis de la IIIe Rpublique. linstigation de Lon Blum, en particulier, le rglement de la Chambre des dputs avait donn, en 1935, la confrence des prsidents la facult de programmer la dure des dbats sur un texte de loi. Conserv et toff sous la IVe Rpublique linitiative des dputs socialistes pour combattre lobstruction des communistes, ce dispositif tait demeur dans le rglement de lAssemble nationale jusquen 1969, puis supprim, lobstruction ayant disparu. Cest ce dispositif, enrichi par des garanties pour lopposition, qui a t repris dans la rforme du rglement de lAssemble nationale du 27 mai 2009. Dsormais, la confrence des prsidents peut dcider de programmer la dure maximale de lexamen de texte, linstar de ce qui existe dans tous les grands parlements du monde. cette fin, elle fixe un crdit temps rparti 60/40 entre lopposition et la majorit, puis entre les groupes. Chaque groupe peut fixer sa stratgie de discussion dun texte utilisant, comme il le souhaite, son temps au cours des diffrentes tapes de la discussion du texte: motions de procdure, discussion gnrale, discussion des articles et des amendements. Simplement, comme cela tait dj le cas entre 1935 et 1969, quand un groupe a puis son temps, ses amendements sont directement mis aux voix. Lopposition dispose de garanties sur la dure totale des dbats. Chaque groupe peut obtenir de droit que le crdit temps rparti entre les groupes soit port 30 heures et, une fois par session, 50 heures.

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Le temps lgislatif programm tend devenir la procdure habituelle pour lexamen des textes les plus importants. La dure constate des dbats est comparable celles observes au cours des dernires lgislatures sur les grandes rformes en labsence dobstruction caractrise. Le droit damendement a t restaur dans son objet initial, qui est damliorer le texte. Le nombre damendements dposs en sance a baiss de moiti depuis la rvision de 2008. Les projets de loi les plus emblmatiques font dornavant lobjet de quatre cents cinq cents amendements, dont le contenu est rellement dbattu. Les incidents de sance sont devenus rares, alors quils pouvaient auparavant dpasser la centaine sur certains textes. prsent, le temps nest plus un enjeu et la bataille du temps, qui dnaturait le travail lgislatif depuis trente ans, semble termine. Loin de se restreindre un cadre contraignant, le temps programm permet dapporter plus de souplesse dans la discussion de textes porteurs denjeux complexes. Ainsi les auteurs damendements au projet de rvision des lois biothiques ont-ils pu disposer du temps ncessaire pour prsenter leurs amendements, au lieu des deux minutes rglementaires de la procdure lgislative courante. Enfin, la programmation pralable des dbats permet de faire respecter lesprit de la session unique, adopte en 1995, en permettant de fixer le nombre de sances ncessaires lexamen dun texte les mardi, mercredi et jeudi, sans tre contraints, sauf exception, de dborder sur la fin de la semaine. Vigoureusement dnonc par lopposition lors de son adoption, le temps programm est maintenant entr dans les murs. Les groupes de la majorit comme de lopposition en matrisent la pratique et les avantages. Il est fort probable quaucune majorit parlementaire ne reviendra sur ce dispositif dans les annes venir.

Le retour aux rsolutions parlementaires

Sous les rpubliques prcdentes, le Parlement avait pris lhabitude dadopter des rsolutions caractre non normatif, progressivement transformes en motions de censure indirectes, contribuant linstabilit gouvernementale. Le Conseil constitutionnel les avait interdites en 1959 dans les rglements des assembles. La dgradation de la loi, souvent maille de dispositions purement dclaratives, ces neutrons lgislatifs dnoncs par Jean Foyer, a milit en faveur dun retour aux rsolutions. Ce dbat a t relanc par
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la controverse autour des lois mmorielles, la mission dinformation de lAssemble sur les questions mmorielles, prside par Bernard Accoyer, concluant lunanimit que les rsolutions taient, pour le Parlement, un meilleur outil dexpression sur lhistoire que les lois mmorielles. La rvision de 2008 a rtabli la possibilit de voter des rsolutions par les assembles, entendant toutefois viter un retour aux pratiques du pass. Le gouvernement peut dclarer irrecevable une proposition de rsolution sil estime quelle est de nature mettre en cause sa responsabilit ou constitue une injonction son gard. Soucieux de fixer la pratique, le gouvernement na pas hsit dclarer irrecevable une proposition de rsolution dpose par le groupe socialiste de lAssemble nationale, le 2 septembre 2009, sur le rfrendum dinitiative parlementaire et populaire. Rcrite, la proposition a t examine et rejete le 20octobre dans lhmicycle. Ces garde-fous prciss, les rsolutions peuvent jouer pleinement leur rle: permettre au Parlement de rappeler de grands principes. Ainsi, lissue du dbat sur le voile intgral, le 11mai 2010 lAssemble nationale a adopt, lunanimit des votants, une rsolution sur lattachement au respect des valeurs rpublicaines face au dveloppement de pratiques radicales qui y portent atteinte.

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LES NOUVEAUX POUVOiRS DE cONTRLE DU PARLEMENT

Un Parlement moderne, cest un Parlement qui value et qui contrle. Pendant longtemps, le contrle parlementaire sest presque exclusivement identifi la possibilit de faire chuter le gouvernement. En outre, la dure de vie limite des cabinets successifs ne permettait pas un contrle approfondi sur une action ministrielle par nature phmre. La stabilit des majorits sous la Ve Rpublique a contribu faire merger, depuis une trentaine dannes, un vritable contrle de laction gouvernementale, linstar de celui pratiqu de longue date dans les Parlements britannique et amricain. La rvision constitutionnelle de 2008 a renforc les pouvoirs des assembles en la matire, inscrivant le contrle de laction gouvernementale et lvaluation des politiques publiques parmi les missions du Parlement. Les commissions permanentes, dlgations et missions des assembles, ainsi que lOffice parlementaire des choix scientifiques et technologiques effectuent un travail considrable, souvent ignor. lAssemble nationale, en plus des rapports budgtaires, ce sont soixante-quinze rapports

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dinformation et dvaluation qui sont publis chaque anne dans tous les domaines. Ces travaux peuvent directement dboucher sur des initiatives lgislatives importantes. Ainsi une proposition de loi sur le contrle des armes feu, dpose le 30juillet 2010, est-elle issue des conclusions dune mission dinformation de la commission des lois de lAssemble nationale. Pratique depuis longtemps par les parlements anglo-saxons, lvaluation est une notion nouvelle pour les assembles franaises. cette fin, lAssemble nationale sest dote dun Comit dvaluation et de contrle des politiques publiques, prsid par le prsident de lAssemble et qui reproduit dans sa composition la configuration politique de lAssemble nationale. Il a en particulier pour mission de raliser des travaux dvaluation sur les politiques dont le champ dpasse le domaine de comptence dune seule commission permanente. Systmatiquement conduits par deux corapporteurs, dont lun appartient lopposition, les travaux du Comit marquent la naissance dune culture parlementaire de lvaluation partir doutils spcifiques: rfrentiels, questionnaires, graphes dobjectifs et recours des ressources externes. Depuis son installation lt 2009, le Comit a dj conduit plusieurs travaux sur lapplication du principe de prcaution, les autorits administratives indpendantes, les aides aux quartiers dfavoriss ou laide mdicale dtat et la couverture maladie universelle. Ses rapports venir porteront, notamment, sur des sujets comme la performance des politiques sociales en Europe ou la politique damnagement du territoire en milieu rural. Dans ses activits de contrle, le Parlement bnficie, dornavant, grce aux nouvelles dispositions de larticle 47-2 de la Constitution, de lassistance de la Cour des comptes. Cette coopration est dsormais effective et nourrit notamment les travaux du Comit dvaluation et de contrle. Pour lavenir, le contrle saffirme comme la fonction prioritaire24 des assembles, en particulier en raison de son caractre englobant : Fonction parlementaire totale, elle intervient en surplomb du processus lgislatif en permettant de sassurer de la qualit des lois et de leur application, mais aussi en suscitant des initiatives lgislatives25.

24. Philippe Sguin, op. cit. 25. ric Thiers, Le contrle parlementaire et ses limites juridiques : un pouvoir presque sans entraves , Pouvoirs, Le contrle parlementaire , no 134, septembre 2010, p. 71-81.

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Un faire-savoir amliorer
Dans le cadre de lordre du jour partag, la priorit donne lvaluation et au contrle pendant une semaine de sance par mois, dans lordre du jour fix par chaque assemble, vise ainsi donner une meilleure visibilit aux nombreux rapports des assembles, mieux les valoriser aux yeux de lopinion. Afin de rendre ses sances de contrle les plus intressantes possibles pour les citoyens, les assembles ont retenu diffrentes formes pour leur droulement : questions un ministre lAssemble nationale ou questions cribles thmatiques au Snat, avec un droit de rplique pour le questionneur, dbats sur un thme choisi, sur le suivi de lapplication des textes lgislatifs, sur les rapports dinformation des commissions, dlgations, missions ou du Comit dvaluation et de contrle, prsentation des conclusions des commissions denqute, ou dclaration du gouvernement sur un thme dtermin suivi dun dbat Ces sances publiques consacres lvaluation et au contrle constituent une innovation majeure dans la culture parlementaire franaise. Leurs rsultats sont mitigs, tant sur la forme que sur le fond, y compris celles organises linitiative de lopposition. La solennit des hmicycles, la lourdeur des procdures parlementaires jouent en leur dfaveur. Lexprience montre quil convient dinventer une nouvelle forme de sance pour les dbats dvaluation et de contrle, des sances plus interactives et contradictoires, dans des espaces plus restreints, de vritables petits hmicycles dots de moyens multimdias rcents et performants. lAssemble nationale, plusieurs exprimentations ont dj t conduites en ce sens, en particulier pour la discussion des rapports du Comit dvaluation et de contrle en prsence du gouvernement. Six mois aprs une premire sance, la confrence des prsidents peut, dailleurs, consacrer une nouvelle sance au suivi de la mise en uvre par le gouvernement des recommandations dun rapport du Comit. Il sagit de marquer la force et leffectivit du contrle parlementaire, de publier moins de rapports mais dassurer un suivi plus systmatique de la mise en uvre de leurs recommandations.

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Du domaine rserv au domaine partag

La rvision de 2008 a renforc les prrogatives du Parlement dans le domaine rserv . Les assembles peuvent dornavant adopter des
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Lexamen des nominations

Malgr la polmique entourant la procdure de nomination du prsident de France Tlvisions, Nicolas Sarkozy est le premier prsident de la Rpublique avoir fait inscrire dans la Constitution un contrle parlementaire des nominations dcides par lexcutif. Ce contrle sexerce pour les emplois ou fonctions qui revtent une importance particulire pour la garantie des droits et liberts ou la vie conomique et sociale de la nation. La loi organique du 23 juillet 2010 lui a fix un vaste champ portant sur les nominations dune quarantaine de responsables publics : prsidents dautorits administratives indpendantes, tels le CSA, lAutorit de la concurrence, la Haute Autorit de sant, lAutorit de sret nuclaire ; dirigeants dentreprises ou dorganismes publics, tels que La Poste, EDF, la SNCF, la RATP, la Caisse des dpts et consignations, le CNRS, le CNES, lInra Les nominations des membres du Conseil constitutionnel, du Dfenseur des droits et de plusieurs membres du Conseil suprieur de la magistrature sont, elles aussi, soumises au contrle parlementaire prvu larticle13 de la Constitution. Les nominations proposes ne sont pas retenues si laddition des votes ngatifs exprims dans chaque commission comptente des deux assembles reprsente trois cinquimes des suffrages exprims au sein des deux commissions. Ce seuil parat, certes, difficilement atteignable cause du fait majoritaire, mais le vote du Parlement impose lexcutif de prsenter des candidats comptents et crdibles. En pratique, une personnalit

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rsolutions sur des questions lies aux Affaires trangres et la Dfense. Surtout, les nouvelles dispositions de larticle35 de la Constitution prvoient une information rapide du Parlement sur lengagement des forces armes ltranger, information qui peut donner lieu un dbat sans vote. Tel a t le cas, le 22mars 2011, la suite de la mise en uvre de la rsolution 1973 de lONU sur la Libye. Dsormais, le Parlement donne son autorisation pour la prolongation, au-del de quatre mois, de lengagement des forces franaises ltranger, disposition mise en uvre en septembre 2008, puis en janvier 2009 sur la prolongation de la prsence des troupes franaises en Afghanistan dabord, dans plusieurs autres pays ensuite. cette occasion, le Premier ministre a salu un rquilibrage des pouvoirs majeur opr par le passage du domaine rserv, apanage historique de lexcutif depuis le dbut de la Ve Rpublique, un domaine partag avec le Parlement.

pressentie recueillant un vote ngatif, mme infrieur aux trois cinquimes, aurait du mal se maintenir, chacun ayant pu mesurer le soin que les commissions apportent aux auditions des personnalits pressenties.

Un Parlement plus en prise avec les dcisions europennes

Alors quune grande part de la lgislation nationale est prsent directement inspire des textes europens, les parlements nationaux doivent simpliquer pleinement dans les processus de dcision communautaires. Dsormais, par la rvision de 2008, le Parlement peut se saisir de tous les actes et sujets europens. Chaque anne, huit cents projets dactes europens relatifs llaboration de la lgislation communautaire et aux travaux des institutions communautaires, contre quatre cents en 2007, sont examins par les commissions des Affaires europennes des assembles, en liaison avec les commissions permanentes concernes. Par ailleurs, le trait de Lisbonne a confr aux parlements nationaux des pouvoirs pour faire respecter les principes de subsidiarit et de proportionnalit par la lgislation communautaire. LAssemble nationale a fait jouer pour la premire fois ce dispositif inscrit larticle 88-6 de la Constitution en adoptant, le 19 juin 2006, une rsolution europenne portant sur une directive relative la taxation des produits nergtiques et de llectricit. Un dbat pralable en sance publique est organis avant chaque runion du Conseil europen, tandis que la commission des Affaires europennes propose systmatiquement linscription lordre du jour de la semaine de contrle de dbats relatifs aux politiques communautaires. Enfin, en 2009, la commission des Affaires europennes de lAssemble nationale a galement reu la mission de donner un clairage europen sur les projets et les propositions de loi.

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Un champ dapplication privilgi pour les droits de lopposition

La notion dopposition a t renouvele sous la Ve Rpublique. Auparavant existaient des oppositions au rgime, par exemple monarchiste sous la IIIe, communiste sous la IVe Rpublique, mais leur importance contraignait les autres formations, par ailleurs adversaires, se coaliser au sein de gouvernements de concentration rpublicaine ou de troisime force . Au rythme des flux et reflux de la vie parlementaire, chacun avait vocation rejoindre, tour de rle, la majorit ou lopposition.
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Laffirmation du fait majoritaire au Palais-Bourbon a fait vritablement merger une opposition au sens anglo-saxon du terme, cest--dire la minorit carte du pouvoir durant la lgislature par le choix des lecteurs. Ds lors, un dbat sest ouvert sur lattribution de droits particuliers, voire dun statut, lopposition. Cest dabord de faon empirique, par touches successives, quelle sest vue reconnatre des droits, avant que le prsident Nicolas Sarkozy ne propose dinstitutionnaliser son rle. Le nouvel article 51-1 de la Constitution prvoit que les rglements des assembles peuvent dterminer des droits spcifiques en faveur de lopposition. Des droits spcifiques qui peuvent trouver un champ dapplication privilgi dans le domaine de lvaluation et du contrle. Parce que le Parlement est le lieu par excellence du dbat dmocratique, la rvision de 2008 a li revalorisation du Parlement et reconnaissance constitutionnelle de lopposition. Le nouvel article 51-1 de la Constitution prvoit ainsi des droits spcifiques en faveur des groupes dopposition et des groupes minoritaires dtermins par les rglements des assembles. Faire la loi reste le propre du couple form par le gouvernement et sa majorit. Lopposition bnficie de droits dans la procdure lgislative, mais ils ne peuvent aboutir remettre en cause le fait majoritaire. linverse, en matire de contrle, la loi du nombre doit tre tempre, voire mme renverse, afin de garantir la vitalit du dbat dmocratique. Lopposition ny est plus une simple minorit numrique, mais constitue une garantie pour les citoyens que le Parlement joue son rle de contrleur. Par consquent, cest dans ce champ de lvaluation et du contrle que les droits spcifiques de lopposition trouvent le mieux sappliquer. Ainsi, lAssemble nationale, les engagements pris par le prsident Accoyer au cours de la discussion de la rvision constitutionnelle ont t inscrits dans le rglement de lAssemble nationale : lattribution de la prsidence de la commission des Finances un lu de lopposition ; lgalit du temps de parole pour tous les dbats consacrs lvaluation et de contrle, notamment les questions au gouvernement retransmises la tlvision pour lesquelles cette galit avait prvalu de 1974 1981 ; la dsignation de corapporteurs, dont lun appartenant lopposition pour toutes les missions dvaluation et de contrle ; des droits de tirage permettant aux groupes de lopposition de faire inscrire un sujet de leur choix lordre du jour de la semaine de contrle, dintervenir dans la programmation des missions du Comit dvaluation et de contrle, ainsi que pour obtenir la cration de commissions denqute.

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Le nouveau Parlement : la rvision du 23 juillet 2008

Cet ensemble de droits, comparables ceux qui existent dans les parlements des grandes dmocraties, est indit dans lhistoire parlementaire franaise.

Des droits de lopposition dsormais effectifs

Tous les droits prvus dans les rglements des assembles ont t mis en uvre. Depuis mars 2009, ce sont quinze dbats de contrle qui ont t inscrits lordre du jour linitiative des groupes dopposition, en particulier sur des enjeux intressant lopinion, tels ceux, organiss en mars 2011, linitiative du groupe de la Gauche dmocratique et rpublicaine (GDR), sur lexploitation des gaz de schiste ou, linitiative du groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche (SRC), sur la politique du mdicament, dans le contexte de laffaire dite du Mdiator. Au Comit dvaluation et de contrle, lopposition a pu initier des missions dvaluation sur le bilan des dispositifs fiscaux et sociaux en faveur des heures supplmentaires, issus de lemblmatique loi Travail, Emploi, Pouvoir dachat du 21aot 2007, ou sur la mise en uvre de la Rvision gnrale des politiques publiques, une priorit gouvernementale. La mise en uvre du droit de tirage pour la cration dune commission denqute a connu des dbuts difficiles lAssemble nationale. Il consiste en la possibilit, pour un groupe dopposition, de pouvoir demander, une fois par session ordinaire, linscription doffice lordre du jour dune proposition de rsolution de cration dune commission denqute. Cette proposition de rsolution ne peut tre rejete en sance qu la majorit des trois cinquimes des membres de lAssemble nationale. Au Snat, chaque groupe peut obtenir de droit la cration dune commission denqute par anne parlementaire. Le 26novembre2009, le prsident Accoyer a t conduit prononcer lirrecevabilit de la proposition de rsolution du groupe SRC crant une commission denqute sur les tudes commandes et finances par la prsidence de la Rpublique26 . Cette proposition de rsolution tait contraire aux rgles et aux principes constitutionnels en ce quelle risquait de conduire la mise en cause de la responsabilit politique du prsident de la Rpublique devant lAssemble nationale. Or le chef de ltat nest politiquement responsable que devant le peuple.

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26. Bernard Accoyer, La recevabilit des commissions denqute : champ du contrle parlementaire et responsabilit politique du chef de ltat , La Semaine juridique, no 51, 14 dcembre 2009, p. 14.

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De nouveaux chantiers en perspectives

La rvision de 2008 a confort les institutions de la Ve Rpublique27 en revalorisant le Parlement. Ce dernier a dornavant les moyens de jouer pleinement son rle dans lquilibre institutionnel, sans chercher pour autant remettre en cause cet quilibre. Le Parlement sest appropri tous ses nouveaux pouvoirs. Les effets sont bien rels. lissue des lections snatoriales du 25 septembre 2011, la majorit snatoriale a chang de camp. Pour autant, les institutions de la Ve Rpublique ont dj, plusieurs reprises, parfaitement fonctionn avec des majorits diffrentes dans chacune des chambres. Simplement, avec la rvision de 2008, un Snat dopposition dispose de prrogatives accrues pour organiser ses propres travaux. Il faudra plusieurs lgislatures, plusieurs configurations politiques et parlementaires pour apprcier toutes les consquences de cette rvision constitutionnelle dampleur indite. Pour autant, lopposition ne

27. Bernard Accoyer, Parlement renforc, Ve Rpublique conforte , op. cit.

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Le nouveau Parlement : la rvision du 23 juillet 2008

De la mme faon, examinant une proposition de rsolution visant crer une commission denqute sur les suicides au sein dune entreprise, la commission des Affaires sociales a amend cette rsolution pour viter que lintitul stigmatise une entreprise prcise, alors que limmunit parlementaire protge les auteurs de ces propositions de rsolutions de toute mise en cause devant la justice pour diffamation. Le groupe GDR, linitiative de cette proposition, a choisi de retirer sa proposition. Le champ dapplication de ce droit de tirage, maintenant juridiquement prcis, est dsormais effectif. Ainsi le groupe SRC a-t-il pu obtenir, en juin 2010, la cration dune commission denqute sur les mcanismes de spculation financire affectant le fonctionnement des conomies, puis, en juin 2011, dune autre sur les emprunts dits toxiques contracts par les collectivits locales, le groupe GDR obtenant pour sa part, en dcembre 2010, la cration dune commission denqute sur la situation de lindustrie ferroviaire franaise. Lopposition se voit rserver de droit la fonction de prsident ou de rapporteur pour un de ses dputs. Cest la premire fois, sous la Ve Rpublique, que lopposition peut, ainsi, obtenir la cration de commissions denqute, sans que lui soit ncessaire laccord de la majorit. Cest, indiscutablement une avance majeure.

remet plus en cause le cadre institutionnel tabli par la rvision de 2008. Le projet du Parti socialiste pour llection prsidentielle 2012 insiste surtout sur lintroduction dune dose de proportionnelle aux lections lgislatives et une rforme du mode dlection des snateurs. Ses propositions sappuient sur la rvision constitutionnelle faite en 2008 pour corriger ses dfauts, combler ses lacunes et prolonger ses avances28. La rforme de la procdure lgislative reste un chantier ouvert, en particulier pour lutter contre linflation lgislative. Le nombre de lois adoptes chaque anne reste constant, autour dune cinquantaine de textes, mais leur volume ne cesse de gonfler. De 380 pages en 1964, 560 en 1980, 1 020 en 1990, le recueil des lois promulgues dans lanne atteint aujourdhui le chiffre saisissant de 2 400 pages. La rforme constitutionnelle na pas encore eu les effets escompts sur ce point. La loi reste encore, trop souvent, bavarde, complexe, voire inutile quand elle se contente dnoncer des vidences. Le nombre des amendements parlementaires tend diminuer progressivement, mais la machine gouvernementale dlaboration des projets de loi na encore pas tir toutes les consquences de la rforme de 2008. Lacculturation nest pas termine, selon les propres mots du secrtaire gnral du gouvernement Serge Lasvignes29. Les projets de loi prpars par les bureaux restent trop pais, alors mme quavec lordre du jour partag le gouvernement dispose de moins de temps pour les faire discuter au Parlement. Paralllement, le ministre des Relations avec le Parlement a souhait mettre en place un comit de suivi de lapplication des lois afin de veiller la rapide et complte publication des dcrets dapplication, une proccupation forte des parlementaires30. Autre grand enjeu de taille, la question du rle dvolu aux parlements nationaux face une intgration conomique de plus en plus pousse de la zone euro sous leffet de la crise, voire face un gouvernement conomique de cette zone euro. Institus partir du Moyen ge pour autoriser limpt et contrler son usage, ces parlements nationaux serontils demain, condamns valider succinctement des oprations financires portant sur des milliards deuros ? Dans le rgime hyperparlementaire allemand31 , les prrogatives du Bundestag dans ce domaine ont t
28. Manuel Valls, cit par Lilian Alemagna, in Manuel Valls oublie la VIe Rpublique , Libration, 24 janvier 2011. 29. Serge Lasvignes, Le Parlement, une rforme aboutie ? , Les Mercredis de La Documentation franaise, 18 mai 2011, (http://www.ladocumentationfrancaise.fr/entretiens/formats/flash/parlement.shtml). 30. Sophie Huet, Ollier veut mettre en place le service aprs-vote , Le Figaro, 10 mars 2011. 31. Alain Duhamel, Les malentendus franco-germaniques , Libration, 15 septembre 2011.

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raffirmes par la Cour constitutionnelle allemande dans sa dcision du 7septembre 2011. Dans une Ve Rpublique, rgime parlementaire forte domination prsidentielle32, le Parlement franais devra sans nul doute sinterroger lui aussi sur un nouveau renforcement de son suivi des questions europennes, tout particulirement celles touchant la gouvernance de la zone euro. Enfin, il ny aura pas de Parlement responsabilis sans parlementaires responsabiliss et totalement investis dans leurs nouvelles missions. Ce qui pose, par consquent, la question du cumul des fonctions excutives locales, rendues de plus en plus accaparantes par la dcentralisation, et des mandats parlementaires rnovs.

32. Guy Carcassonne, Immuable Ve Rpublique , in Pouvoirs, La Ve Rpublique , no 126, septembre 2008, p. 27-35.

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Le nouveau Parlement : la rvision du 23 juillet 2008

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Henri Hude, mars 2011, 40 pages

O en est la droite ? Les Pays-Bas

Niek Pas, mars 2011, 36 pages

Productivit agricole et qualit des eaux

Grard Morice, mars 2011, 44 pages

LEau : du volume la valeur

Jean-Louis Chaussade, mars 2011, 32 pages

Eau : comment traiter les micropolluants ?

Philippe Hartemann, mars 2011, 38 pages

Eau : dfis mondiaux, perspectives franaises

Grard Payen, mars 2011, 62 pages

Lirrigation pour une agriculture durable

Jean-Paul Renoux, mars 2011, 42 pages

Gestion de leau : vers de nouveaux modles

Antoine Frrot, mars 2011, 32 pages

O en est la droite ? LAutriche

Patrick Moreau, fvrier 2011, 42 pages

La participation au service de lemploi et du pouvoir dachat

Jacques Perche et Antoine Pertinax, fvrier 2011, 32 pages

Le tandem franco-allemand face la crise de leuro

Wolfgang Glomb, fvrier 2011, 38 pages

2011, la jeunesse du monde

Dominique Reyni (dir.), janvier 2011, 88 pages

Administration 2.0
Thierry Weibel, janvier 2011, 48 pages

O en est la droite ? La Bulgarie

Antony Todorov, dcembre 2010, 32 pages

Le retour du tirage au sort en politique

Gil Delannoi, dcembre 2010, 38 pages

La comptence morale du peuple

Raymond Boudon, novembre 2010, 30 pages

L'Acadmie au pays du capital

Bernard Belloc et Pierre-Franois Mourier, PUF, novembre 2010, 222 pages

Pour une nouvelle politique agricole commune

Bernard Bachelier, novembre 2010, 30 pages

Scurit alimentaire : un enjeu global

Bernard Bachelier, novembre 2010, 30 pages

Les vertus caches du low cost arien

Emmanuel Combe, novembre 2010, 40 pages

Innovation politique 2011

Dominique Reyni (dir.), PUF, novembre 2010, 676 pages

Dfense : surmonter limpasse budgtaire

Guillaume Lagane, octobre 2010, 34 pages

O en est la droite ? LEspagne

Joan Marcet, octobre 2010, 34 pages

Les vertus de la concurrence

David Sraer, septembre 2010, 44 pages

Internet, politique et coproduction citoyenne

Robin Berjon, septembre 2010, 32 pages

O en est la droite ? La Pologne

Dominika Tomaszewska-Mortimer, aot 2010, 42 pages

O en est la droite ? La Sude et le Danemark

Jacob Christensen, juillet 2010, 44 pages

Quel policier dans notre socit ?

Mathieu Zagrodzki, juillet 2010, 28 pages

O en est la droite ? LItalie

Sofia Ventura, juillet 2010, 36 pages

Crise bancaire, dette publique : une vue allemande

Wolfgang Glomb, juillet 2010, 28 pages

Dette publique, inquitude publique

Jrme Fourquet, juin 2010, 32 pages

Une rgulation bancaire pour une croissance durable

Nathalie Janson, juin 2010, 36 pages

Quatre propositions pour rnover notre modle agricole

Pascal Perri, mai 2010, 32 pages

Rgionales 2010 : que sont les lecteurs devenus ?

Pascal Perrineau, mai 2010, 56 pages

LOpinion europenne en 2010

Dominique Reyni (dir.), ditions Lignes de repres, mai 2010, 245 pages

Pays-Bas : la tentation populiste

Christophe de Voogd, mai 2010, 43 pages

Quatre ides pour renforcer le pouvoir dachat

Pascal Perri, avril 2010, 30 pages

O en est la droite ? La Grande-Bretagne

David Hanley, avril 2010, 34 pages

Renforcer le rle conomique des rgions

Nicolas Bouzou, mars 2010, 30 pages

Rduire la dette grce la Constitution

Jacques Delpla, fvrier 2010, 54 pages

Stratgie pour une rduction de la dette publique franaise

Nicolas Bouzou, fvrier 2010, 30 pages

O va lglise catholique ? Dune querelle du libralisme lautre

mile Perreau-Saussine, octobre 2009, 26 pages

lections europennes 2009 : analyse des rsultats en Europe et en France

Corinne Deloy, Dominique Reyni et Pascal Perrineau, septembre 2009, 32 pages

Retour sur lalliance sovito-nazie, 70 ans aprs

Stphane Courtois, juillet 2009, 16 pages

Ltat administratif et le libralisme. Une histoire franaise

Lucien Jaume, juin 2009, 12 pages

La politique europenne de dveloppement : Une rponse la crise de la mondialisation ?

Jean-Michel Debrat, juin 2009, 12 pages

La protestation contre la rforme du statut des enseignants-chercheurs : dfense du statut, illustration du statu quo. Suivi dune discussion entre lauteur et Bruno Bensasson
David Bonneau, mai 2009, 20 pages

La Lutte contre les discriminations lies lge en matire demploi

lise Muir (dir.), mai 2009, 64 pages

Quatre propositions pour que lEurope ne tombe pas dans le protectionnisme

Nicolas Bouzou, mars 2009, 12 pages

Aprs le 29 janvier : la fonction publique contre la socit civile ? Une question de justice sociale et un problme dmocratique
Dominique Reyni, mars 2009, 22 pages

LOpinion europenne en 2009

Dominique Reyni (dir.), ditions Lignes de repres, mars 2009, 237 pages

Travailler le dimanche : quen pensent ceux qui travaillent le dimanche ? Sondage, analyse, lments pour le dbat
(coll.), janvier 2009, 18 pages

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