Observatrio Urbano: Suporte ao Governo Eletrnico

Arton Jos Ruschel1 , Esperidio Amin Helou Filho1

1 Programa de Ps Graduao em Engenharia e Gesto do Conhecimento (EGC) da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), Campus Universitrio, 88040-970 Florianpolis-SC, Brasil. ruschel@pop.com.br e.amin@uol.com.br

Resumo. Este artigo objetiva explorar as possibilidades de modernizao da Administrao Pblica brasileira com a efetivao do Governo Eletrnico, atravs da utilizao de um sistema de indicadores e ndices de desempenho que se usam da Tecnologia da Informao e da Comunicao (TIC) e da Gesto por Resultados. Este Observatrio Urbano, dentro de uma viso sistmica, e a utilizao da tecnologia apropriada permite que os indicadores adotados com transparncia e cautelas inteligentes e necessrias possam ser estudados, modelados, acompanhados, particularmente, nos aglomerados urbanos, por observatrios implantados segundo preceitos da ONU (Organizao das Naes Unidas) e por organizaes no-governamentais (ONGs). Desta forma assegura-se legitimidade e credibilidade aos dados e s informaes que devem exprimir nveis de resultados de metas de interesse social, bem como um aumento do fluxo de comunicao do governo com o cidado, instituies e empreendimentos, principalmente com o uso de portais na internet. Estas anlises iro servir de subsdio para a tomada de deciso na criao de polticas pblicas e que possam ter seu impacto social medido e avaliado. Palavras-chave. Governo Eletrnico. Observatrio Urbano. Sistema de Indicadores. Gesto por Resultados. Tecnologia da Informao e da Comunicao.

1. Introduo
As condies em que vivem os aglomerados urbanos passaram a ser foco de preocupao crescente de governos e entidades no-governamentais responsveis por avaliao dessas condies. As razes fundamentais dessa preocupao crescente decorrem da evoluo do processo de urbanizao que caracterizam a expanso populacional do Brasil. Segundo dados do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) [10], a populao urbana brasileira evoluiu de 12,8 milhes de habitantes, em 1940, para mais de 137 milhes em 2000. As demandas destas novas configuraes sociais precisam ser entendidas e atendidas, mas com muito planejamento. Essa transformao da demografia do Brasil tem

se manifestado atravs de desequilbrio que situa nosso Pas como um dos campees da desigualdade social [18]. No errado agregar a tal fenmeno a incapacidade da Administrao Pblica diante dos desafios que se apresentam, principalmente pela falta de informaes e pela desagregao sistmica das informaes existentes. A falta de preocupao inteligente com o resultado seria corrigida pela adoo de gesto orientada para o cidado e para o resultado [16]. A Administrao Pblica brasileira no conseguiu consolidar um modelo dotado da autocrtica indispensvel sua permanente atualizao de sorte a faz-la competente diante de uma realidade to complexa. Como integrante da teoria padro de organizao, a administrao pblica, entendida como exemplo das organizaes formais de variados objetos, tm existido em todas as sociedades, embora s se tenham transformado em objeto de estudo sistemtico num estgio recente da histria [19]. Para que os objetivos de uma melhoria social permanente sejam perseguidos e acompanhados, a ONU [13] apresenta um projeto de Observatrio Urbano, o qual um sistema de indicadores sociais, que permite s administraes implementarem a Gesto por Resultados. O Observatrio, que pode ser percebido como o prprio sistema, permite uma viso holstica da situao, e possibilita uma anlise da interdependncia dos seus elementos, os quais podem ser outros subsistemas. O Sistema um conjunto de partes interagentes e interdependentes que, conjuntamente, formam um todo unitrio com determinado objectivo e efetuam determinada funo [12]. As partes isoladas ou os subsistemas considerados, ao serem analisados em conjunto, na forma do Observatrio, permitem um grau de informao diferente, do que quando isolados.

2. Governo Eletrnico e Sistemas de Indicadores

Os avanos tecnolgicos da TIC e engenharia e gesto do conhecimento produzem desafios para as empresas e para a respectiva competitividade. Igualmente, os governos, se preocupados com os resultados que oferecem sociedade, so instados a modernizar a prpria gesto e a apropriao dos atos, fatos e atendimentos que geram e/ou produzem. As tendncias de concepo geral de gerncia de redes apontam para a convergncia de tecnologias, indicando que todas as redes caminham no sentido da utilizao da internet como meio de comunicao e transmisso de informaes e dados [23]. Esta integrao possibilitada pelo uso intensivo da TIC facilita que os sistemas que hoje esto isolados, principalmente pelo uso da internet, possam ser integrados num sistema maior, ou super-sistema, que o prprio Observatrio. Os nveis sistema, super-sistema, ou subsistema dependem da percepo do observador [1]. O governo eletrnico (e-gov) tem sido definido com o uso da TIC para promover um governo mais eficiente e efetivo. Isto : para facilitar a acessibilidade ao servio governamental, atravs de um maior acesso pblico informao e para fazer um governo mais prestador de contas aos cidados [6].

Vrios sistemas, que consistem de informaes e servios, podem ser abrangidos pelo governo eletrnico: G2G, governo para governo; G2C, governo para cidado; e G2B, governo para negcio (business). O fluxo das informaes pode acontecer nos dois sentidos e em volumes que variam nas diversas esferas governamentais. Neste contexto de globalizao, tanto o Brasil quanto os demais pases da Amrica Latina e do mundo, investem com maior ou menor intensidade no governo eletrnico. Uma das primeiras intenes de conhecer o grau de desenvolvimento do governo eletrnico est nos trabalhos do cientista poltico Darell M. West, que foi quem construiu um ndice composto de sete indicadores sobre os seguintes conceitos: servios on-line, servios eletrnicos, poltica de privacidade, poltica de segurana, qualidade informtica do site, modalidades de financiamento e alcance pblico de interao [6]. Este ndice desenvolvido desde 2001 e no informativo de 2004, foram analisados 1.935 sites de governos de 198 pases diferentes. Com este maior envolvimento do sistema governo com os elementos que o compe, pode-se ressaltar que o governo eletrnico pode tambm incrementar a democracia (eletrnica), permitindo [6]: Incrementar a transparncia do processo poltico; Elevar o envolvimento direto e participativo dos cidados; e Melhorar a qualidade na informao da opinio pessoal, abrindo novos espaos de informao e deliberao. Alm de levar a todo aquele que tenha passado por um processo de incluso digital, os direitos e deveres do cidado perante o governo, muita criatividade pode aflorar com as novas informaes e com a maneira que so acessadas, assimiladas e retransmitidas, gerando oportunidades. preciso lembrar que o governo eletrnico tambm traz novas oportunidades de negcios para empresas de tecnologia e modificar a forma como so feitas as compras pblicas, dando oportunidades a empresas que antes tinham seu acesso dificultado s licitaes pblicas [17]. A autora tambm entende que isto um processo e quer saber como isto influenciar nas expectativas dos cidados e no modo de funcionamento dos governos [17]. Ser um includo digital representa primeiramente ter confiana no sistema, no sentido de que ao interagir com uma interface Web de um portal de governo eletrnico, o usurio tenha vantagens, pois mesmo que a internet parea estvel, ela muitas vezes alvo de pessoas mal intencionadas, ou seja, os criminosos digitais. Os crimes digitais prejudicam os consumidores, empresas e governos, pois fazem com que os usurios hesitem em fornecer seus dados atravs da internet, por falta de segurana e privacidade de sua informao [20]. Mesmo assim, pode-se perceber que as vantagens so grandes e o aprimoramento da internet ser feito com seu uso massivo e intensivo. Um aumento da interao do cidado e do governo (G2C), com o aperfeioamento do instrumento de comunicao, levar o sistema a um aprimoramento em diversos aspectos. Entre eles a segurana do processo (com o uso de assinaturas digitais), qualidade no

contedo dos portais (utilizao de tcnicas de Inteligncia Artificial, Web Semntica, Ontologias e Design) e colaborao. Neste sentido foi conceituado o governo eletrnico como sendo a contnua otimizao da prestao de servios do governo, da participao dos cidados e da administrao pblica pela transformao das relaes internas e externas atravs da tecnologia, da Internet e dos novos meios de comunicao [8]. O governo eletrnico com o uso da TIC no s acelerou a comunicao entre as partes (G2G, G2C, G2B), mostrando muitas vezes a fragilidade e a deficincia dos sistemas existentes. Exposto o problema, passou a sofrer uma presso para qualificar estes sistemas, melhorando a infra-estrutura de TIC e novos modelos de gesto, passando pela inovao, em busca da satisfao da expectativa do cidado. Muitas demandas surgem da prpria sociedade organizada que clama por melhores servios e transparncia do governo, de alguns nichos do governo que bem capitaneados se destacam de outros, ONGs, mas tambm de organismos internacionais como a ONU e Banco Mundial. No sentido de qualificar a governana surgiram instituies que buscam sistematizar dados e informaes vindas de diversos sistemas existentes, sociais e econmicos, e outros a serem construdos. Isto feito de forma cientfica e organizada, para mostrar aos governos que possvel melhorar de forma significativa e continuada, os sistemas e a maneira de governar existentes at ento, objetivando uma melhoria social. O observatrio ORBIS MC, implantado na Regio Metropolitana de Curitiba, apresenta uma soluo prtica para conjugar a varivel tempo-real com a disponibilidade dos dados para todos os agentes. Ao descrever a inovao adotada, a direo do observatrio apresenta a verso on-line de software de monitoramento de indicadores como uma ferramenta destinada a permitir que os gestores pblicos, as organizaes sociais, pesquisadores e representantes de entidades privadas interajam numa funo cooperativa [14]. Este sistema uma inovao porque o acesso atravs da Web e d total liberdade ao usurio para trabalhar com os indicadores. Permite fazer cruzamento de dados e criar temas de monitoramento, alm de contar com um mdulo de entrada de informaes que possibilita a descentralizao na alimentao do banco de dados [14]. As consultas so apoiadas em recursos visuais, tais como mapas, grficos, tabelas com base nos indicadores, favorecendo aferio de dados estticos, tendncias e comparaes, selecionando abordagens e criticando desempenhos, em nveis diferentes do sistema, pois funcionalidades observadas em um nvel hierrquico, no se mantm, necessariamente, em outros nveis [1]. De outra parte, a concepo de um sistema de informao e de comunicao, numa viso sistmica, integrada e orgnica, deve levar em conta quatro aspectos [9]: Analisar e entender os processos de governo eletrnico (e-gov); Considerar as necessidades de informao de todos os atores envolvidos; Trabalhar de forma colaborativa e realizar projetos em rede; e, Dar prioridade adoo de padres internacionais estabelecidos de forma colaborativa.

3. Gesto por resultados

A forma de avaliar, isto , medir os resultados traduz-se em indicadores. Estes, segundo Hardi e Berg, so utilizados para simplificar informaes sobre fenmenos complexos e para tornar a comunicao sobre eles mais compreensvel e quantificvel [3]. A construo de um sistema de indicadores, o Observatrio Urbano, pode ser considerado um fenmeno teleolgico, pois ... fenmenos teleolgicos so fenmenos que acontecem de forma planejada, projetada, isto , so dirigidos por algum tipo de objetivo, para cumprir algum tipo de finalidade [1]. No planejamento e construo de um sistema de indicadores, a partir de cenrios visualizados, existe uma preocupao com a satisfao de requisitos, como: Relevncia poltica; Simplicidade; Validade; Srie temporal de dados; Disponibilidade de dados de boa qualidade; Habilidade de agregar informaes; Sensitividade; e Confiabilidade. Visualizar cenrios extremamente importante para elaborarem-se projetos, isto , ao elaborarem-se projetos j h que se ter em mente o que se pretende construir [1]. Para se atingir a Gesto por Resultados, so recomendados alguns passos essenciais: Deflagrar processo de reflexo nos diversos nveis de gesto da organizao, se possvel a partir de levantamentos/pesquisas que revelem graus de insatisfao e de insucesso junto ao pblico-alvo, isto , a sociedade; Socializar o conhecimento sobre o propsito da existncia da organizao com vistas a deslocar o eixo da anlise de gesto dos processos para os resultados e seus impactos junto ao pblico-alvo: Conformar e/ou produzir indicadores e ndices que traduzam objetivamente resultados, constituindo-os referncias para o aperfeioamento do processo de trabalho da organizao; Conceber dinmica de atualizao peridica de tais indicadores de forma a transform-los em subsdio para a racionalizao das aes e do uso dos recursos pblicos; Indicadores atualizados passam a atuar como aferidores de situao, fornecendo informaes necessrias para a adoo de medidas de gesto com vistas a aperfeioar os processos, identificando e, classificando resultados; e, Transformar a srie histrica, isto , a evoluo dos resultados expressos atravs de indicadores em forma de avaliao/retribuio dos colaboradores e de prestao de contas a comunidade.

O indicador nada mais do que um instrumento que oferece dados permitindo um conhecimento mais compreensivo da realidade analisada [5]. Segundo o mesmo autor, os primeiros indicadores urbanos consideravam a qualidade de vida urbana atravs da infraestrutura social existente. O indicador uma ferramenta que possibilita a obteno dados sobre uma dada realidade, tendo como objetivo sintetizar um conjunto de informaes complexas, utilizando apenas a essncia do aspecto analisado. Ele uma medida, no um instrumento de previso, pois apenas constata uma dada situao [11]. As possveis causas, conseqncias ou previses so feitas de forma abstrata pelo observador, de acordo com sua bagagem de conhecimento e sua viso de mundo. A alimentao de dados e a prpria dinmica do processo dependem da disponibilidade de informao de comunicao, tal dependncia pode ser constatada e comprovada em se tratando, por exemplo, de uma rede de postos de sade, escolas ou de outras infraestruturas que se queira gerenciar. Uma tal aplicao favorecida porque os indicadores permitem um diagnstico da realidade local e revelam a diversidade existente, mesmo dentro do municpio e da regio, disponibilizando variveis quantificveis e comparveis [2]. Da decorre que as experincias de sistemas locais de informao convivem com o desafio de bem disporem trs atividades bsicas: entrada confivel e atual, processamento em tempo real e sada em tempo real com resultados mensurveis. Mais uma vez, o desafio da TIC est presente na viabilizao do objetivo do trabalho. Alm dessas trs atividades, a realimentao (feedback) fundamental para corrigir processos e recomendar revises. Para que um observatrio cumpra finalidades teis gesto pblica, alguns requisitos so indispensveis: Atualizao constante dos trabalhos, permitindo que as informaes reflitam com preciso a realidade e contribuam para formular, gerir e avaliar; Anlise territorializada, de forma a vincular indicadores componente espacial, ou seja, a uma jurisdio; Inteligibilidade dos indicadores, ou seja, utilizao de ndices compreensveis e comunicveis; e Expresso de condies efetivamente importantes para a sociedade a que se volta o observatrio. O papel do observatrio no o de definir polticas pblicas, mas sim disponibilizar dados e informaes teis para que os tomadores de decises possam saber o que melhor e por que razo. As duas agendas propostas pela ONU convergem, em nvel local e regional [13]. Os objetivos da Agenda Habitat [22] desdobram-se nos seguintes indicadores: Acesso gua potvel; Acesso a servios essenciais; Coleta de lixo; Durabilidade das habitaes; rea suficiente para viver;

Crescimento da populao; Famlias pobres; Indicador chave de mortalidade em menores de cinco anos; Alfabetizao; Emprego informal; Desemprego; PIB (Produto Interno Bruto); Arrecadao de impostos; Ocupao segura / regime de ocupao; Segurana da propriedade (loteamentos irregulares); Preo da gua; Esgoto e efluentes tratados; Criminalidade (homicdios); e Tempo de translado. Valores como liberdade, igualdade, solidariedade, tolerncia, respeito natureza e responsabilidade comum foram considerados no documento como essenciais para as relaes internacionais no sculo XXI. A experincia mostra que a utilizao de indicadores, considerando as diferentes frentes de ao, como listado acima, est sujeita a armadilhas e perigos, traduzidos nos seguintes elementos: Viso de tnel nfase no que quantificvel, desprezando-se os aspectos de desempenho no quantificveis; Sub-otimizao prioridade para rotinas prejudicando objetivos mais amplos; Miopia perda de objetivos de longo prazo; Fixao no nmero, em prejuzo do servio aferido; M representao fraude deliberada dos dados; M interpretao aceitao acrtica do resultado; Jogo produo de metas fceis para sucessos aparentes; e Ossificao inflexibilidade na fixao de objetivos. Este conjunto de preocupaes est presente na avaliao propiciada pelo Radar Social, publicao do IPEA, rgo vinculado Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto SPI/MP. A referida publicao constata que, num universo de 130 pases, o Brasil encontra-se em penltimo lugar no tpico Desigualdade [18]. Os indicadores no so partes isoladas; so, sim, instrumentos que, ordenados de acordo com o conhecimento da biologia do sistema, servem para observar o estado de um sistema, e comparando dois ou mais estados, obter o desempenho de um sistema, para aferio ou orientao de aes. O estado de um sistema a caracterizao formal de sua situao (fotografia) em um determinado instante de tempo [1].

4. Meio Ambiente e Segurana

Para a questo do Meio Ambiente foi proposta a construo de um sistema de indicadores [5], o que possibilita melhores atuaes e intervenes pautando-se em 4 razes fundamentais como: Medidas de polticas para o Meio Ambiente; Integrao das questes ambientais em polticas setoriais; Integrao mais geral entre as decises econmicas e ambientais; e Informar o poder pblico sobre o Meio Ambiente. O proponente tambm cita que um dos melhores exemplos o caso de Seattle nos EUA, onde a construo, em 1991, desses indicadores de sustentabilidade, tiveram a maior repercusso mundial. Os indicadores foram construdos atravs de um frum civil e voluntrio Seattle Sustentvel, ... con el deseo de aumentar la vitalidad cultural, econmica, ambiental y social de la ciudad. [5]. O Tratado de Kyoto um acordo mundial feito em 1997 onde foram criados vrios indicadores que permitiram visualizar e entender o desempenho ambiental do planeta em relao ao aquecimento global, aonde foram estabelecidos metas e prazos para a diminuio de gazes poluentes causadores do efeito estufa, tendo um papel importantssimo na compreenso, elaborao, implementao e aferio [21]. A sustentabilidade urbana avaliada atravs da combinao de vrios ndices de estado presso e reposta, contendo indicadores de capacidade poltica institucional que indiquem tendncias atravs de ndices de sustentabilidade que possam dar respostas a presses e desafios futuros [15]. A criao deste ndice de sustentabilidade a partir dos indicadores poder ser utilizada para se fazer uma comparao da qualidade de vida na regio estudada, como para auxiliar no processo de planejamento das cidades e microrregies relacionando a integrao entre o desenvolvimento econmico e o meio ambiente. Os indicadores de sustentabilidade urbana [7] [15] podem ser divididos em: Indicador de qualidade da gua; Indicador de qualidade da habitao; Indicador de conforto ambiental; Indicador de condies de vida; Indicador de renda; Indicador de presso urbana; Indicador de reduo da presso industrial; indicador da reduo da presso agropecuria e silvicultura; Indicador de autonomia poltico - administrativa; Indicador de polticas pblicas ambientais; Indicadores de gesto ambiental na indstria; e, Indicadores de interveno na sociedade civil. Na questo da Segurana Pblica, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp) j mantm um sistema que controla a aplicao de indicadores tradicionais, como:

Taxas de crimes registrados; Taxas de esclarecimento/elucidao de crimes; Taxas de confeco de inquritos policiais; Taxas de condenao; Taxas de mortes, ferimentos e danos nas vias pblicas (acidentes de trnsito); Aumento/diminuio de denncias contra policiais; Aumento/diminuio da letalidade policial; e, Uso apropriado dos recursos pblicos nas operaes e atividades da polcia. A prpria Senasp vendo que isto no suficiente para o seu gerenciamento, baseado em Bayley [4]), prope que o sistema seja ampliado, e que sejam tambm feitas pesquisas de vitimizao, para a obteno de: Taxas de vitimizao; Registros de mudana nos nveis de medo do crime; Registros de mudana nas estratgias de auto-defesa; Aumento/diminuio da utilizao de parques e espaos pblicos; e, Satisfao com o servio da polcia. Um outro aspecto importante da pesquisa de vitimizao a possibilidade de medir a taxa de sub-notificao de violncia e corrupo policial, portanto, comparando os indicadores de diferentes sistemas. Isto mostra que por muito tempo, diferentes subsistemas com o mesmo objetivo, tero que conviver e concorrer pelos limitados recursos oramentrios para a sua manuteno.

5. Concluso
Pelo que apresentamos neste artigo, o apoio e as diretrizes da ONU so fundamentais, e tambm uma vantagem, para a ampliao da rede de observatrios no Brasil, a exemplo do ORBIS MC de Curitiba. Uma dificuldade para a implantao de novos observatrios a heterogeneidade das instituies e esferas governamentais brasileiras, que relutam na qualificao efetiva dos seus recursos humanos e dos modelos de gesto. Este artigo tambm serve de orientao para aqueles que instituram um governo eletrnico e que precisam dar qualidade s funes de governo eletrnico, o qual s pode se efetivar plenamente com o uso de um sistema de indicadores como suporte, ou seja, o observatrio. Os Observatrios Urbanos podem converter-se em instrumento importante para estimular o desenvolvimento da Administrao Pblica nas diversas esferas (municpio, estado, unio, ou outros arranjos). Mas par isto preciso uma dotao de mecanismos de motivao e emulao, com o uso de sistemas de indicadores, pela fixao de metas objetivas e pela comparao de resultados entre organizaes governamentais e nogovernamentais locais. O observatrio deve ser parte integrante da gesto de governo, dando suporte efetivao do governo eletrnico.

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A emulao referida enseja a possibilidade de se construir um ciclo virtuoso no qual a energia dos agentes pblicos seja estimulada a superar o desempenho alcanado por ela mesma anteriormente ou por outra jurisdio, e com o apoio e reconhecimento da sociedade. A TIC e o governo eletrnico faro que o cidado e os elementos que compem o sistema, encurtem o caminho de suas reivindicaes e ampliem a comunicao: sem rudos, distores ou intermedirios. Devemos considerar os indicadores de Meio Ambiente, Segurana Pblica, aqueles propostos pela ONU, bem como aqueles que sejam idealizados para solues locais. Trabalhar com sistemas de indicadores requer um exerccio continuado, na busca de ajustes finos nos sistemas de indicadores para solucionar problemas histricos ou eventuais, como variveis e transio de estado de sistema mal monitorados ou interpretados. Um problema apontado quando o gestor da empresa s enxerga um indicador, dos muitos possveis [1]. A sistematizao desses indicadores e a participao de agentes independentes na auditoria de seus elementos constitutivos e nos sistemas de informao e comunicao que ensejam sua atualizao podem contribuir para sua legitimidade e confiabilidade. O apoio da TIC, principalmente atravs dos portais Web, e das aes do governo eletrnico, determinar as possibilidades reais de alimentao dos sistemas organizacionais com dados atuais e em diferentes fontes, inclusive com trocas robotizadas de dados entre sistemas permitindo a gerao de conhecimento e novos instrumentos e modelos de gesto. A participao comprometida das pessoas integrantes de todos escales governamentais e das organizaes comunitrias de forma organizada, aliada transparncia, requisito essencial. Finalmente, a conjugao positiva e orgnica de Observatrios Urbanos, TIC, Governo Eletrnico, ONGs e a Gesto por Resultados apoiados por uma viso sistmica, a partir de boas prticas sociais, podem representar a reabilitao da Administrao Pblica, tornando-a til para a elevao efetiva e continuada da qualidade de vida do grande Sistema Social.

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9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.

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