Ferrari. Urbanizacion para El Desarrollo Humano

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El mundo es desde 2008 mayormente urbano, estimndose que las ciudades adquieran adems cada vez mayor protagonismo. En trminos globales, el proceso de urbanizacin ha venido de la mano de una ampliacin del desarrollo humano.
Al igual que en los pases, la crisis econmica se asoma, sin embargo, en las ciudades. Si los esfuerzos pendientes eran copiosos y los retos en todas las reas notables, debiendo atender los primeros y proseguir abordando los segundos, la crisis invita, en lgica contracclica, a aumentar los recursos pblicos e invertirlos de manera eficaz y eficiente. Este libro se ocupa en este marco de las consecuencias demogrficas, econmicas, sociales, ambientales y polticas de la urbanizacin, sealando sus ventajas y desafos e intentando ofrecer sobre todo algunas claves para su gestin. Con stas, la urbanizacin integral e incluyente es la mayor aliada para lograr eficiencia, equidad y sostenibilidad a favor tanto del campo como de la ciudad. En su referencia a la ciudadana, la realizacin y extensin del derecho a la ciudad es la forma ms precisa de cumplir tanto las Promesas del Milenio como el desarrollo humano que las alumbran.
El papel de UN-Habitat como agencia especializada del sistema de las Naciones Unidas es el de promover la sostenibilidad poltica, econmico-social y ambiental de los territorios y ciudades inscrito en el desarrollo de su agenda: mejorar las condiciones de vida y de trabajo para todos y todas mediante la gestin y desarrollo eficiente, participativo y transparente de los asentamientos humanos, dentro del objetivo general de reduccin de la pobreza y la exclusin social.
URBANIZACIN PARA EL DESARROLLO HUMANO Polticas para un mundo de ciudades
ISBN 978-92-1-132165-4
9 789211 321654
PARA URBANIZACIN PARA EL DESARROLLO HUMANO

Polticas para un mundo de ciudades
PARA URBANIZACIN PARA EL DESARROLLO HUMANO

Polticas para un mundo de ciudades
AUTORES
Fabio Giraldo (dir.) Jon Garca Cesar Ferrari Alfredo Bateman
Giraldo, Fabio; Garca, Jon; Ferrari, Cesar; y Bateman, Alfredo. Urbanizacin para el desarrollo humano. Polticas para un mundo de ciudades. UN-Habitat Bogot, julio de 2009. 504 p., 24 * 17 cm.
Integracin y marginalidad son la conciencia de la ciudad. Aunque la transformacin del campesino en ciudadano es en algunos casos ardua en un principio, la historia de las capacidades se dibuja paralela a la de la ciudad. La gestin urbana integrada e incluyente define al desarrollo. Para ello, vivir la ciudad implica en cualquier caso aprender a vivir juntos. Para el ciudadano, tan importantes como sus funcionamientos son sus libertades, y tanto como stas la de todos los otros. En camino, resuena en las reas urbanas la necesidad de formular el cogito cartesiano de los tiempos venideros: disfruto el espacio pblico-pblico; luego existo.
UN-HABITAT Cecilia Martnez Leal Directora Regional Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe Erik Vittrup Christensen Oficial Senior para los Asentamientos Humanos Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe Fabio Giraldo Isaza Coordinador Nacional de Programas ALCALDA MAYOR DE BOGOT SECRETARIA DE GOBIERNO Clara Lpez Obregn Secretaria Distrital de Gobierno Juan Manuel Ospina Restrepo Secretario Distrital de Gobierno (2004-2007) EQUIPO DE INVESTIGACIN: Director Fabio Giraldo Isaza Investigadores principales Alfredo Bateman Serrano Jon Garca Baales Consultores principales Cesar Ferrari Andrs Alonso Daz Consultores David Buitrago Caicedo Jorge Centanaro Martnez Hernando Gmez Serrano Diana Puerta Osorio Eric Wyss Asistente de investigacin Felipe Colmenares Misas Diseo cartogrfco Johan Avendao Arias Fotografa Gaud Castillo Endara gaudcas@hotmail.com Levantamiento de textos y asesora administrativa Patricia Guzmn Gavilanes Levantamiento de informacin Metas del Milenio para Bogot Natalia Galarza Quiros Leonardo Parra Medina AUTORES Fabio Giraldo Isaza (Director.) Jon Garca Baales Cesar Ferrari Alfredo Bateman Serrano
COLABORADORES PNUD Proyecto COL141657 Roco Saudo de ngel Luis Fernando Pineda Rivera Gabriel Amado Pardo INFORME DE DESARROLLO HUMANO PARA BOGOT Jorge Ivn Gonzlez Humberto Molina Jorge Hernn Crdenas Andrea Arboleda BOGOT CMO VAMOS Carlos Crdoba MESA VIS Diego Echeverry Diego Echeverri Campos (q.e.p.d) Clemencia Escalln Gartner SOCIEDAD COLOMBIANA DE ARQUITECTOS Ricardo Navarrete Jimnez FEDEVIVIENDA Alejandro Florin Borbn CRUZ ROJA Carlos Camacho Hugo Gutirrez CENAC Jorge Torres Ramrez ALCALDA MAYOR DE BOGOT Secretaria de Gobierno Secretaria de Planeacin Secretaria de Hbitat; Metrovivienda Secretara de Integracin Social Secretaria de Desarrollo Econmico Secretaria de Medio Ambiente ISBN: 978-92-1-132165-4 HS: 1195/09S ILUSTRACIN DE CUBIERTA Gaud Castillo Endara gaudcas@hotmail.com IMPRESIN Fundacin Cultural Javeriana de Artes Grficas JAVEGRAFPRIMERA EDICIN Julio de 2009
Las opiniones y planteamientos expresados por los autores son responsabilidad exclusiva de los mismos y no comprometen a UNHabitat ni a ninguna de las instituciones editoras. Todos los derechos del texto impreso y los anexos contenidos en el CD en la carpeta Urbanizacin para el desarrollo humano. Polticas en un mundo de ciudades quedan reservados. Tanto en su forma impresa como digital esta publicacin no puede ser reproducida, en todo ni en parte, ni registrada en o trasmitida por un sistema de recuperacin de informacin, en ninguna forma ni por ningn medio, sea mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico, electroptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso por escrito de UN-Habitat. UN-Habitat no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra informacin expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte de UN-Habitat, juicio alguno sobre la condicin jurdica de ninguno de los territorios, ni aprobacin o aceptacin de tales fronteras.
Presentacin
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ndice
ESPACIO PBLICO Y DERECHO A LA CIUDAD
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Presentacin La poltica de espacio pblico fsico y la venta informal en Bo Fabio Giraldo Isaza
PARTE I. Urbanizacin para el desarrollo humano

Captulo 1. Aglomeracin y desarrollo humano sostenible ..............................................33 1.1 Urbanizacin para el cumplimiento de las Promesas del Milenio ............... 35 1.2 Aglomeracin, rendimientos crecientes y desarrollo econmico ................ 48 1.3 Transicin demogrfica y urbanizacin ....................................................... 55 1.4 Desarrollo econmico y urbanizacin ......................................................... 61 1.5 Mitigacin y adaptacin al cambio climtico y urbanizacin ..................... 68 1.6 Reduccin de pobreza y urbanizacin ......................................................... 78 Captulo 2. Ciudad y ciudadana ..............................................................................85 2.1 Aproximacin filosfico-antropolgica a la ciudad ..................................... 87 2.2 Urbanizacin y ciudadana ........................................................................... 92 Captulo 3. Gestin urbana en un mundo glocal ........................................................109 3.1 Desarrollo humano y hbitat ..................................................................... 111 3.2 Del derecho al techo al derecho a la ciudad .............................................. 114 3.3 La ampliacin territorial del derecho a la ciudad ...................................... 119 3.4 La gestin de la ciudad .............................................................................. 123
PARTE II. La urbanizacin y las Promesas del Milenio en Colombia y Bogot. Desarrollo urbano integral e incluyente para el desarrollo humano
Captulo 4. Urbanizacin y desarrollo humano en Amrica Latina y Colombia..147 4.1 El proceso de urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe ...................... 149 4.2 Colombia: un caso especfico y particular del proceso de urbanizacin latinoamericano .................................................................... 154 Captulo 5. Urbanizacin y desarrollo humano en Colombia en el siglo XXI...................165 5.1 El destino de la urbanizacin: la extensin del derecho a la ciudad como estrategia para abordar el conflicto colombiano ........................................ 167
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URBANIZACIN PARA EL DESARROLLO HUMANO
5.2
El dibujo de la urbanizacin colombiana en el siglo XXI. Primaca tarda o red de ciudades? ........................................................... 174
Captulo 6. La consecucin de las Promesas del Milenio en Bogot. La gran transformacin.............................. ...................................................................183 6.1 Describiendo la gran transformacin ........................................................ 185 6.2 Elucidando los factores de la gran transformacin .................................... 195 PARTE III. Los retos en la consecucin de las Promesas del Milenio en Bogot Captulo 7. La ciudad y el desarrollo humano desde el modelo de atributos y dimensiones. Definicin positiva e ndice de ciudad ...................................................215 7.1 La dimensin positiva del hbitat .............................................................. 218 7.2 El dficit de vivienda y hbitat ................................................................... 220 7.3 El ndice de ciudad .................................................................................... 224 Captulo 8. Los retos en la consecucin de las Promesas en relacin con los atributos en Bogot .................................................................................................227 8.1 La gestin del suelo urbano en Bogot ...................................................... 230 8.2 La vivienda en Bogot ................................................................................ 254 Captulo 9. Los retos en la consecucin de las Promesas en relacin con las dimensiones en Bogot............................................................................................271 9.1 Crecimiento, competitividad y productividad en Bogot .......................... 273 9.2 Equidad e integracin social en Bogot ..................................................... 296 9.3 Adaptacin y mitigacin al cambio climtico: GEOs y planeacin urbana en Bogot ....................................................................................... 320 9.4 Ciudad y ciudadana en Bogot ................................................................. 331 EPLOGO. El cumplimiento de las Promesas del Milenio en un contexto de crisis econmica global........................................................................................345 10.1 Urbanizacin para el desarrollo humano. Hacia la realizacin y extensin del derecho a la ciudad .............................................................. 347 10.2 Las Promesas del Milenio y la crisis econmica internacional ................. 353 10.3 Salvaguardando el cumplimiento local de las Promesas. Instrumentos locales de poltica econmica ..................................................................... 358 BIBLIOGRAFA....................................................................................................383 ANEXOS en el CD.................................................................................................397
Presentacin ndice
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ndice de diagramas, grficas y tablas

CAP TULO 1 Mapa 1.1. Pobreza humana y urbanizacin en el mundo. 2005. .......................... 41 Grfico 1.1. ndice de desarrollo humano y urbanizacin en el mundo. 2008. ... 46 Mapa 1.2. Densidad poblacional en el mundo. 2004. .......................................... 49 Grfico 1.2. Poblacin mundial total. 1-2000. ...................................................... 57 Mapa 1.3. Ciudades en el mundo de ms de un milln de habitantes. 1900-2005 .... 58 Mapa 1.4. Urbanizacin y crecimiento poblacional mundial. 1990-2000 ............ 59 Grfico 1.3. Urbanizacin, mortalidad y natalidad a nivel mundial. 1960-2006 .. 61 Diagrama 1.1. Crecimiento econmico y cambio estructural .............................. 63 Grfico 1.4. Participacin sectorial en la economa de los pases de ingresos altos. 1970-2005 .................................................................................................... 64 Grfico 1.5. PIB per-cpita en PPP en el mundo y Amrica Latina y el Caribe. 1980-2007 .............................................................................................................. 65 Tabla 1.1 Urbanizacin y cambios estructurales .................................................... 67 Grfico 1.6. Huella ecolgica global. 1960-2002 .................................................. 69 Tabla 1.2. Instrumentos de reduccin de la presin ambiental ............................. 72 Grfico 1.7. Emisiones per-cpita de CO2 en ciudades del mundo seleccionadas. 1998-2005 ...................................................................................... 73
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Mapa 1.5. Distribucin nacional del dficit ecolgico. 2003 ............................... 74 Tabla 1.3. Instrumentos de adaptacin al cambio climticoambiental ................. 75 Grfico 1.8. Urbanizacin, crecimiento econmico y tasas de natalidad y mortalidad en China. 1960-2006 .......................................................................... 81 Mapa 1.6. Acceso real al mercado relativo a EE.UU. 2003 ................................. 83
CAPTULO 2 Diagrama 2.1. Hbitat csmico, biolgico y humano .......................................... 88 Diagrama 2.2. Atributos y dimensiones de la ciudad ........................................... 91 Grfico 2.1. Uso e importancia de las TIC en algunos pases del mundo. 2006... 100 Mapa 2.1. Intensidad de las comunicaciones martimas a nivel mundial. 2004-2005 ............................................................................................................ 103 Mapa 2.2. Intensidad de las comunicaciones areas a nivel mundial. 2002 ....... 104 Mapa 2.3. Intensidad de las comunicaciones telefnicas a nivel mundial. Llamadas a larga distancia desde Nueva York. Septiembre 2008. ...................... 104
CAPTULO 3 Diagrama 3.1. Evolucin del concepto de hbitat en el marco de los Derechos Humanos .............................................................................................................. 115 Diagrama 3.2. Lnea de vivienda digna ............................................................... 117 Diagrama 3.3. Poltica integral de hbitat desde el derecho a la ciudad ............. 119 Tabla 3.1. Importancia econmica de pases, ciudades y empresas. 2005 ......... 122 Diagrama 3.4. Crculo virtuoso en la aglomeracin ........................................... 140
Presentacin ndice
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CAPTULO 4 Grfico 4.1. Urbanizacin, crecimiento econmico y variables demogrficas para Amrica Latina y Caribe. 1980-2006 .......................................................... 149 Mapa 4.1. Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe. 2003 .......................... 150 Grfico 4.2. Cambio estructural y urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe. 1965-2005 ........................................................................................... 151 Mapa 4.2. ndice de primaca urbana en Amrica Latina y el Caribe. 2005 ..... 153 Tabla 4.1. Poblacin colombiana total, urbana y rural. 1938-2005 .................... 154 Mapa 4.3. Evolucin de la poblacin en el territorio colombiano. 1951, 1964 y 1973 ............................................................................................... 155 Mapa 4.4. Evolucin de la poblacin en el territorio colombiano. 1985, 1993 y 2005 ............................................................................................... 155 Grfico 4.3. Urbanizacin, natalidad y mortalidad en Colombia. 1960-2007 .... 156 Grfico 4.4. Participacin sectorial en el PIB en Colombia. 1960-2007 ........... 157 Tabla 4.2. Porcentaje de gasto en alimentos por deciles de ingreso en Colombia. 1994-1995 .......................................................................................... 158 Grfico 4.5. Urbanizacin y crecimiento econmico en Colombia. 1960-2006 ............................................................................................................ 158 Mapa 4.5. Caractersticas geogrficas y principales ciudades de Colombia. 2005 ..................................................................................................................... 161
CAPTULO 5 Grfico 5.1. ndice de primaca urbana en Colombia. 1950-2015 .................... 175 Grfico 5.2. Crecimiento poblacional anual intercensal en Colombia. 1951-2005 ............................................................................................................ 176
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Tabla 5.1. Principales ciudades colombianas. 1951-2005 ................................... 177 Tabla 5.2. Participacin de la poblacin en el total nacional y primaca urbana en Colombia. 1951-2005 ......................................................................... 178 Tabla 5.3. Poblacin y crecimiento de Bogot y sus municipios vecinos. 1973-2006 ............................................................................................................ 179 Mapa 5.1. Crecimiento intercensal 1993-2005 en Bogot y Cundinamarca ...... 180
CAPTULO 6 Tabla 6.1. Crecimiento demogrfico de Bogot. 1900-2005 .............................. 186 Tabla 6.2. Objetivos de Desarrollo de Milenio por localidades en Bogot. 2003-2007 ............................................................................................................ 192 Tabla 6.3. Ponderacin de los indicadores para el ndice compuesto de ODM en Bogot. 2003 ........................................................................................ 193 Mapa 6.1. Indicador compuesto de metas del milenio en Bogot. 2003-2007 .. 194 Grfico 6.1. Presupuesto total de la Alcalda Mayor de Bogot. 1990-2008 ...... 197 Grfico 6.2. Participacin del presupuesto sectorial de la Alcalda Mayor de Bogot. Administracin Caicedo. 1989-1991 ................................................ 199 Grfico 6.3. Participacin del presupuesto sectorial de la Alcalda Mayor de Bogot. Administracin Castro. 1992-1994 ................................................... 200 Grfico 6.4. Participacin del presupuesto sectorial de la Alcalda Mayor de Bogot. Administracin Mockus. 1995-1997 ................................................ 201 Grfico 6.5. Participacin del presupuesto sectorial de la Alcalda Mayor de Bogot. Administracin Pealosa. 1998-2000 ................................................ 202 Grfico 6.6. Participacin del presupuesto sectorial de la Alcalda Mayor de Bogot. Administracin Mockus II. 2001-2003 ............................................ 204 Grfico 6.7. Participacin del presupuesto sectorial de la Alcalda Mayor de Bogot. Administracin Garzn. 2004-2007 .................................................. 206
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Grfico 6.8. Participacin del presupuesto sectorial de la Alcalda Mayor de Bogot. Administracin Moreno. 2008 ......................................................... 208 Grfico 6.9. Evolucin del comportamiento sectorial del presupuesto de la Alcalda Mayor de Bogot. 1990-2008 ........................................................... 210
CAPTULO 7 Diagrama 7.1. Componentes fsicos del hbitat ................................................ 218 Diagrama 7.2. Componentes fsicos de la vivienda y el entorno ....................... 219 Tabla 7.1. Alcances y limitaciones de metodologas de medicin del hbitat .... 226
CAPTULO 8 Diagrama 8.1. Integracin de los atributos urbanos .......................................... 229 Diagrama 8.2. Oferta y demanda de suelo urbano con curva de oferta inelstica ............................................................................................................. 232 Diagrama 8.3. Oferta y demanda de suelo urbano con economas de aglomeracin relevantes ...................................................................................... 234 Mapa 8.1. Usos del suelo en Bogot segn el Decreto 190 de 2004 (POT vigente) ..................................................................................................... 238 Diagrama 8.4. Ley 388 de 1997 y Decreto 190 de 2004 (POT vigente) de Bogot ........................................................................................................... 240 Grfico 8.1. Participacin en los ingresos corrientes de algunas fuentes fiscales en Bogot. 1990-2007 .............................................................................................. 242 Grfico 8.2. Evolucin de licencias de construccin en algunos municipios cercanos a Bogot. 2002-2006 ........................................................................................... 244 Mapa 8.2. Operaciones estratgicas de Bogot segn el Decreto 190 de 2004 (POT vigente) ................................................................................................................ 247 Diagrama 8.5. Tipos de solucin habitacional. .................................................. 264 Diagrama 8.6. Poltica integral de hbitat fsico. ............................................... 268
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CAPTULO 9 Mapa 9.1. Tamao poblacional de ciudades de Amrica Latina y el Caribe. 1995-2005 ........................................................................................................... 274 Tabla 9.1. PIB total y por habitante, de Colombia y Bogot a precios corrientes en 2005 .............................................................................................. 275 Tabla 9.2. Valor y estructura de la produccin de Colombia y Bogot a precios corrientes en 2005 ............................................................................... 277 Tabla 9.3. Participacin de Bogot en la produccin de Colombia por ramas de actividad. 2005 ................................................................................... 278 Tabla 9.4. Dependencia de la produccin de Bogot con relacin a las importaciones. 2005 ........................................................................................... 280 Tabla 9.5. Dependencia de la demanda final de Bogot con relacin a las importaciones. 2005 ........................................................................................... 280 Grfico 9.1. Evolucin real del PIB de Colombia y Bogot. 1951-2005 ........... 281 Grfico 9.2. Tasas de desempleo y subempleo objetivo y subjetivo en Bogot. 2001-2008 ........................................................................................................... 283 Tabla 9.6. Niveles de incidencia de la poltica econmica local sobre el crecimiento econmico local .............................................................................. 295 Grfico 9.3. Porcentaje de personas por debajo de la lnea de pobreza en Bogot. 2000-2007 ......................................................................................... 298 Grfico 9.4. Porcentaje de desnutricin en menores de siete aos en Bogot. 1997-2007 .............................................................................................. 299 Diagrama 9.1. Esquema de intervencin de ciudadanos habitantes de calle en Bogot. 2008 .................................................................................................. 304 Diagrama 9.2. Racionalidad de la informalidad econmica desde la perspectiva del individuo .................................................................................... 310 Diagrama 9.3. Racionalidad de la informalidad econmica en el contexto de la reestructuracin econmica global .................................................................. 311 Mapa 9.2. Densidad poblacional y centralidades econmicas en Bogot. 2005 . 316
ndice Presentacin
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Mapa 9.3. Rutas troncales y alimentadoras de Transmilenio en Bogot. 2008 .. 318 Grfica 9.5. Minutos empleados en las horas pico en el sistema de transporte por estrato en Bogot. 2008 ............................................................................... 319 Mapa 9.4. Problemticas ambientales en Bogot. 2007-2008 ........................... 324 Tabla 9.7. Mapa de problemticas, IGAL y semforos en las localidades de Bogot. 2007-2008 ......................................................................................... 326 Diagrama 9.4. Reforma normativa, reforma institucional y cambio socio-cultural ....................................................................................................... 338 EPLOGO Tabla 10.1. Supuestos de proyeccin para Bogot. 2009-2015 .......................... 359 Tabla 10.2. Proyecciones econmicas con escenario base para Bogot. 2009-2015 ........................................................................................................... 360 Tabla 10.3. Proyecciones fiscales con escenario base para Bogot. 2009-2015 .... 361 Grfico 10.1. Proyecciones econmicas y fiscales con escenario base para Bogot. 2009-2015 .............................................................................................. 361 Tabla 10.4. Instrumentos de poltica econmica disponibles en el modelo ....... 363 Tabla 10.5. Proyecciones econmicas con mayor gasto fiscal para Bogot. 2009-2015 ........................................................................................................... 364 Tabla 10.6. Proyecciones fiscales con mayor gasto fiscal para Bogot. 2009-2015 ........................................................................................................... 365 Grfico 10.2. Proyecciones econmicas y fiscales con escenario de mayor gasto fiscal para Bogot. 2009-2015. ........................................................................... 365 Tabla 10.7. Proyecciones econmicas con mayor gasto y congelacin fiscal para Bogot. 2009-2015. ............................................................................................ 366 Tabla 10.8. Proyecciones fiscales con mayor gasto y congelacin fiscal para Bogot. 2009-2015. .......................................................................................................... 367
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Grfico 10.3. Proyecciones econmicas y fiscales con mayor gasto y congelacin fiscal para Bogot. 2009-2015. ....................................................... 367 Tabla 10.9. Proyecciones econmicas con mayores gastos en malla vial para Bogot. 2009-2015. .................................................................................... 370 Tabla 10.10. Proyecciones fiscales con mayores gastos en malla vial para Bogot. 2009-2015. .................................................................................... 370
Grfico 10.4. Proyecciones econmicas y fiscales con mayores gastos en malla vial para Bogot. 2009-2015. .................................................................................... 371 Grfico 10.5. Proyecciones econmicas y fiscales con aplazamiento de actualizacin catastral para Bogot. 2009-2015. ...................................................................... 372 Tabla 10.11. Proyecciones econmicas con gasto fiscal en microcrditos para Bogot. 2009-2015. .................................................................................... 374 Tabla 10.12. Proyecciones fiscales con gasto fiscal en microcrditos para Bogot. 2009-2015. .................................................................................... 374 Grfico 10.6. Proyecciones econmicas y fiscales con gasto fiscal en microcrditos para Bogot. 2009-2015. ............................................................. 375 Tabla 10.13. Proyecciones econmicas con paquete econmico para Bogot. 2009-20015. ........................................................................................................ 376 Tabla 10.14. Proyecciones fiscales con paquete econmico para Bogot. 2009-2015. .................................................................................... 377 Tabla 10.15. Comportamiento de la inversin con y sin poltica econmica activa para Bogot. 2009-2015. .......................................................................... 378 Grfico 10.7. Proyecciones econmicas y fiscales con paquete econmico para Bogot. 2009-2015. .................................................................................... 379
Presentacin
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Presentacin
El mundo es desde 2008 mayormente urbano. Ms de la mitad de la poblacin mundial reside desde el ao pasado en reas urbanas. Y ms lo harn en el futuro, estimndose que el 75% de la poblacin global sea urbana en 2050, ganando las ciudades cada vez mayor protagonismo. En trminos globales, el proceso de urbanizacin ha venido de la mano de una ampliacin del desarrollo humano. En particular, ha venido acompaado de una transicin demogrfica, con un aumento de la esperanza de vida y una mejora de la equidad de gnero; un crecimiento y diversificacin econmicos; y una extensin del acceso a los servicios sociales bsicos de salud, educacin, agua potable y saneamiento. Que el 75% de la pobreza humana se ubique en las reas rurales es una evidencia de este hecho, igual que en el denominado tercer mundo, donde vive alrededor del 80% de la poblacin mundial, los 1.400 millones que sobreviven con menos de US$1.25 diarios vivan en una proporcin muy alta precisamente de la agricultura en las reas rurales. Con la urbanizacin, las desigualdades sociales medidas en trminos relativos se profundizan con excesiva frecuencia, resaltando el problema casi congnito de la distribucin inequitativa de los recursos, los bienes y la riqueza, apropiados obscenamente y con una fuerza inaudita en los tiempos que corren por parte de una minora concentradora del poder econmico y poltico global a travs de las corporaciones multinacionales deslocalizadas territorialmente. Esto no tiene por qu ser as. Con una buena gestin y el diseo de polticas encaminadas a romper las asimetras en la distribucin del ingreso, la urbanizacin es una gran aliada para lograr eficiencia y equidad. Para ello, hay que dejar a un lado las ideas de fundamentalismo de mercado segn las cuales son los mercados, sin control ni restriccin alguna, los que nos dan mayor crecimiento y mejor distribucin. Los mercados, entidades humanas y contingentes, deben ser regulados y gestionados por la intervencin consciente, sin omitir que funcionan, pero recordando que lo hacen mal con mucha facilidad, siendo la capacidad de gestin de los Estados, a pesar de las dudas al respecto bien ganadas, siempre imprescindible.
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El libre mercado es un mito, no habiendo estando nunca el mercado moderno exento de garantas estatales de seguridad, control y reglamentacin de abusos. Cuando los mercados se exceden, como hoy ocurre, deben ser corregidos por los Estados y no esperar que ellos se autorregulen como si fuesen mecanismos naturales. Los mercados son creaciones poltico-culturales que se han ido generalizando y necesitan la regulacin para con su uso poder alcanzar un mejor nivel de vida para la mayora, evitando el crecimiento de las desigualdades. En la medida en que las ciudades se han ido consolidando y la conciencia ambiental de ciudadanos, tcnicos y polticos acentuando, la presin ambiental de algunas ciudades ha tendido por otra parte a moderarse para un nivel de bienestar elevado. Desde el punto de vista del cambio climtico, ms que la urbanizacin, son algunas de sus formas, dispersas y con dependencia del transporte privado motorizado, las que son agresivas. Bien gestionada, la urbanizacin constituye, en realidad, la mayor oportunidad para buscar las condiciones encaminadas a crear un desarrollo humano sostenible donde se cree un espacio pblico en que se alcance mayor libertad a partir de interacciones culturales y polticas, sin omitir cmo la garanta para tener mayores libertades y construir una democracia ms profunda y estable exige consensos y dilogo, compartiendo unos valores y principios bsicos. La crisis econmica actual amenaza no obstante con ampliar ms los retos que las ventajas de la urbanizacin. Las advertencias del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional sobre su dimensin y lenta recuperacin son solidarias con las estimaciones de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre la prdida de empleos y la preocupacin del Secretario General del Sistema de las Naciones Unidas por el cumplimiento de los compromisos en materia de combate a la pobreza, con dificultades para no perder incluso lo avanzado. El mayor desafo se despliega con todo en trminos polticos, en el sentido de romper las desigualdades y profundizar la democracia. Desde esta perspectiva, la crisis nos ofrece la oportunidad de enfocar los nuevos esfuerzos de modo ms equitativo, donde el reparto de las funciones entre el Estado y el mercado sea mucho ms equilibrado y el Estado ms severo en la administracin de mecanismos eficaces de regulacin. Hay que tener presente que la crisis social en la cual se encuentra inmersa la poblacin es de hecho una manifestacin de las dolencias ms profundas del tipo de vida que hemos venido creando a travs del tiempo. En trminos de economa espacial, hay en el mundo contemporneo un espacio mondico no comunitario, conectado por las redes comerciales y financieras y por la red de las multinacionales que deslocalizan lo bsico de la acumulacin por medio del sistema financiero internacional, el cual ha colonizado la poltica, el poder, llevando los frutos del crecimiento a los estratos ms altos de la poblacin. La crisis nos alerta sobre aquellos que quedaron fascinados por una supuesta ciencia econmica que, legitimando los
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intereses de los pudientes, trataba ideolgicamente de demostrar que favoreca a todos con sus ndices de crecimiento. La crisis cogi de sorpresa a todos aquellos que crean en la autorregulacin de los mercados y en primer lugar a los polticos y sus idelogos que llegaron a los gobiernos como sus ms obtusos defensores. Los grandes divulgadores de la doctrina del libre mercado crearon una severa regulacin a la entrada y un libertinaje neoliberal Ponzi en la operacin, productor de oligopolios en red -empresas entrelazadas en una urdimbre virtual gestionadas por una oligarqua global- que, de la mano del Estado, favorecieron conscientemente los intereses de las multinacionales y sus expresiones concretas a nivel nacional, los propietarios de grandes rentas, a expensas de unas clases medias y trabajadoras manipuladas ideolgicamente con la utilizacin de los medios de comunicacin de masas, propiedad, muchos de ellos, de esos mismos capitales globales. Las polticas pro rico desreguladas en los niveles ms abstractos de operacin de los mercados financieros y de capitales crearon los incentivos para la operacin de un fraudulento casino global detrs del cual se encuentran los escndalos corporativos en los Estados Unidos, donde la mayora de la poblacin fue una convidada de piedra que, a mayor crecimiento econmico, slo recibi mayor inequidad y mayor inseguridad social. En plena crisis, las reglas del sistema quedaron claras: el socialismo es bueno cuando los ricos requieren el esfuerzo colectivo para cubrir los errores de los descalabros en sus juegos ilcitos en la ruleta global. El desempeo de las ciudades en estas crisis sistmicas del capitalismo realmente existente es contradictorio. El nuevo mercado creado por el sistema financiero internacional da la impresin, por una parte, de operar en el vaco de cualquier referencia geogrfico-espacial, llevando a pensar a algunos en el no lugar, la no ciudad, la negacin de la ciudad en su particularidad, en su historia. La ciudad poltica queda anulada y ella, nos dicen, no puede controlar ya su destino, quedando a merced de poderes transnacionales. Pero lo anterior no es sino la visin competitiva de la ciudad, existiendo en el mundo contraejemplos de lo que se puede hacer, en el mismo tiempo incluso en el que se fue orquestando la crisis global, no con la competencia, sino con la cooperacin. Bogot es un caso especfico de esta segunda forma de pensar y actuar. Aunque aqu slo podemos dar u ofrecer algunos puntos de referencia provisionales, que demandan en un futuro una ms profunda articulacin, stos son muy elocuentes con respecto a los frutos de esta actuacin. Gracias a la acumulacin de buenos gobiernos, auspiciados e impulsados por una ciudadana responsable y atenta, la ciudad aument de manera notable la calidad de vida de sus habitantes, dando lugar a lo que se ha conocido internacionalmente como la gran transformacin. El diseo de sistemas de informacin unificada de violencia y delincuencia, el respeto de los
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recursos pblicos, la continuidad de las polticas bajo el lema de construir sobre lo construido, especialmente en las polticas de movilidad y espacio pblico, la transparencia poltica en las relaciones del alcalde con el concejo municipal, y la complementariedad de los nfasis polticos de varios alcaldes con capacidad de gestin tcnica de los asuntos pblicos, han sido aspectos decisivos de esta evolucin. Al igual que en los pases, la crisis econmica se asoma en las ciudades, entre ellas, en Bogot. Si los esfuerzos pendientes eran copiosos y los desafos en todas las reas notables, debiendo atender los primeros y proseguir abordando los segundos, la crisis invita, en lgica contracclica, a aumentar los recursos pblicos e invertirlos de manera eficaz y eficiente. Avanzar en el desarrollo humano y el cumplimiento de las Metas del Milenio sigue siendo urgente. La capital colombiana cuenta adems como activo con un margen fiscal suficiente para actuar pronta y extensamente. El desempleo no slo de las fbricas, sino de los seres humanos es lo que se debe evitar a toda costa. El factor humano es el factor ms importante de la demanda y la base del contrato social. La finalidad de la actividad productiva no es otra que la de procurar el bienestar y la mayor felicidad para el ser humano. En la medida en que, cuando se trata de estmulos econmicos, el gasto pblico proporciona generalmente una mayor relacin calidadprecio que los rescates fiscales, una buena poltica de gasto pblico en la ciudad es la esencia para contribuir a un buen plan de estmulos. El ejemplo de China es en este aspecto elocuente. En las areas de mayor urbanizacin, sus zonas costeras, el sistema financiero global cre, con la complacencia del partido comunista chino, una nueva industria para valorizar el capital, la industria del espaciored a travs de la cual la intervencin estatal toma a la ciudad-red como soporte del crecimiento econmico, conectando socio-especialmente a un conjunto de ciudades y hacindolas interactuar globalmente en un proceso de acumulacin donde la urbanizacin en red y las exportaciones hacen crecer al conjunto de la sociedad. En plena crisis, los chinos han lanzado una poltica de estmulos fiscales sin paralelo en el mundo, manteniendo un crecimiento alto -se estima que el crecimiento del PIB sea del 8% en 2009-, a pesar de una cada de las exportaciones de ms del 17% en lo que va del ao. sta no slo ayuda a sostener la demanda interna, sino que penetra con el urbanismo muchos lugares antes inexplorados, fortaleciendo sus infraestructuras fsicas con el fin de continuar con el crecimiento endgeno, sosteniendo el empleo y manteniendo los pilares bsicos de la competitividad en el largo plazo. Dado su actual nivel de organizacin y el nfasis de la transformacin capitalista del agro para apoyar la modernizacin e integracin en redes de las ciudades orientadas hacia el estilo de vida occidental y la exportaciones, es de esperar en esta nueva
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fase una mayor integracin interna y una creciente tensin entre las promesas del Partido Comunista Chino por institucionalizar los derechos campesinos a la tierra y las tendencias casi naturales de la penetracin del capitalismo en el campo de legalizar el proceso de apropiacin ilegal y violenta que ha venido ocurriendo a gran escala y que son el sello de la turbulenta transformacin del campo por esta extraa va de desarrollo comunista de mercado utilizando paradjicamente como medio a la ciudad, ese lugar privilegiado de la experiencia de la libertad y la democracia. El libro que aqu presentamos se ocupa en este marco de las consecuencias demogrficas, econmicas, sociales, ambientales y polticas de la urbanizacin, sealando sus ventajas y desafos e intentando ofrecer sobre todo algunas claves para su gestin. La publicacin se divide especficamente en tres partes, nueve captulos y un eplogo. La primera parte analiza los efectos del proceso de urbanizacin en trminos cuantitativos (captulo I), polticos (captulo II), y de gestin (captulo III). La segunda estudia el impacto de este proceso en Amrica Latina y Colombia (captulos IV y V), profundizando en el caso de Bogot como una de las experiencias ms fructferas del continente (captulo VI). La tercera parte ofrece un marco analtico para analizar ciudades (captulo VII) y lo aplica en la capital colombiana, al abordar los retos en materia de suelo, vivienda y ordenamiento urbano (captulo VIII), y crecimiento econmico, desarrollo social, sostenibilidad ambiental y representacin y participacin poltica (captulo IX). El eplogo recoge en el primer punto una sntesis del conjunto del libro, dedicndose en el siguiente a estudiar los orgenes de la crisis econmica y en el que le sigue a vislumbrar el escenario sin y con diferentes polticas pblicas para el caso de Bogot, siendo ilustrativo para otras grandes ciudades del mundo en desarrollo. Antes de dar paso al texto, los autores estamos en la obligacin de exponer el proceso del que este libro se nutre. El libro que hoy publicamos es ante todo el resultado del trabajo colectivo de un pequeo grupo que bajo mi direccin ha venido laborando o realizando consultoras para UN-Hbitat en los ltimos aos. Los coautores de esta experiencia hemos buscado particularmente salir de una concepcin heternoma del trabajo como fastidiosa necesidad, tratando de implicarnos plenamente y manteniendo como divisa la exigencia del Logon Didonai, dar cuenta y razn, como criterio bsico para producir una escritura realizada en equipo en sus lneas gruesas, pero donde cada uno de los participantes sienta el trabajo efectuado como una fuente de realizacin personal: el valor de uso y su tiempo se revelan como un mejor producto que su valor de cambio.
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El Logon Didonai lleva implcito dos exigencias: coherencia interna y encuentro con lo existente. Ambas despiertan nuevas cuestiones, llevando por esta razn nuestro trabajo, como el de la ciudad, a una interrogacin sin fin, a una sucesin, a un flujo indomable como el tiempo, con respecto al cual las reflexiones de Jorge Luis Borges recordndonos a San Agustn son esclarecedores: Qu es el tiempo? Si no me lo preguntan, lo s. Si me lo preguntan lo ignoro no en el tiempo, sino con tiempo es cmo el mundo empez a ser, constituyndose todo desde entonces, incluido el individuo, la ciudad y la poltica, en un flujo incesante1 . Flujo representativo complejo de las interacciones humanas, de su movimiento, como ocurre hoy en el mercado capitalista, el mercado como institucin social, donde, segn la forma cmo se dan esas interacciones, dichos flujos incesantes determinan los precios bsicos que, como es sabido, por su gran impacto, influyen y condicionan el movimiento del resto de los precios de la economa y por esta va marcan las posibilidades del desarrollo humano en la ciudad. Es forzoso destacar en este sentido que este texto no se puede entender sin los trabajos que la oficina de UN-Habitat en Colombia ha efectuado desde su creacin. El estudio de necesidades contenido en Hbitat y desarrollo humano, presentado en 2004, ofrece una conceptualizacin del hbitat y la vivienda y una lectura del dficit de sta. El libro sobre la Formulacin y aplicacin de la Ley 388 de 1997 en Colombia. Una prctica colectiva hecha realidad, de 2005, explica los fundamentos de sta y da luz sobre la forma de implementarla en los territorios del pas. Hbitat y Pobreza, publicado en 2006, analiza, por su parte, el cumplimiento de los objetivos del milenio desde una perspectiva urbana, con un nfasis en Bogot. Los textos La microfinanciacin de la vivienda, de 2006, Hbitat y financiacin, de 2007, y Hbitat y el desafo de las microfinanzas, de 2008, se ocupan de los lmites del sistema financiero tradicional colombiano para el acceso de un porcentaje significativo de la poblacin tanto en materia de microcrditos productivos, que permitan desarrollar negocios y aumentar as los ingresos, como de crditos hipotecarios, ofreciendo alternativas para su mitigacin. El libro Hbitat y espacio pblico subraya en relacin con lo anterior las dificultades estructurales que encuentran muchos colombianos para acceder a un empleo formal de calidad, engrosando una informalidad desventajosa tanto desde el punto de vista individual como colectivo. El Libro blanco de la seguridad ciudadana y la convivencia de Bogot expresa finalmente la importancia del consenso de todos los actores relevantes, dando un ejemplo de cmo construirlo. Como parte de los compromisos adquiridos con la Secretara de Gobierno de la Alcalda Mayor de Bogot, a travs del Memorando de Entendimiento solicitado al
BORGES, J. L.: Borges oral. Alianza, Madrid, 1988, pp. 82.
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PNUD, amparado en el Proyecto COL/41657, dirigido por Roco Saudo y coordinado por Luis Fernando Pineda, sobre el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Bogot, se desarrollaron adems los libros Espacio Pblico y Derecho a la Ciudad, que presenta este concepto y lo despliega en el anlisis de la gestin del espacio pblico fsico, y en particular de su ocupacin comercial informal, y Hbitat y Seguridad Urbana, que aplica la visin general de la Agencia en materia de seguridad urbana a Bogot. Ante el agotamiento de los recursos establecidos por el proyecto, y tras la celebracin de una reunin para el cierre de ste entre el PNUD, UN-Habitat y la Secretara de Gobierno Distrital, UN-Habitat ofrece este texto como un valor agregado de la asistencia tcnica prestada, entregando una profundizacin y extensin de los compromisos adquiridos y entregados a la Secretara de Gobierno de la Alcalda Mayor de Bogot. Este libro recoge, articula y ampla en este marco todos estos documentos y sobre todo procesos, elaborando y ofreciendo un marco til para el anlisis de los efectos de la urbanizacin y la gestin de este proceso a nivel mundial, latinoamericano, colombiano y bogotano. En ese sentido, el texto que entregamos a los lectores es un precedente til para el Informe que UN-Habitat realizar sobre la situacin de las ciudades en Amrica Latina como parte de la organizacin del Foro Urbano Mundial en la regin en 2010. UN-Habitat agradece a todos los que de una manera u otra hicieron que este texto pueda ahora estar ante su juicio. El apoyo de Andrs Alonso en algunas consideraciones medioambientales y las estadsticas de Bogot fue relevante. El acompaamiento de David Buitrago, en lo relativo a los planes estratgicos, Jorge Centanaro, en la esfera estadstica, Hernando Gmez Serrano, en la segmentacin del hbitat, Diana Puerta, en el anlisis del POT de Bogot y el estudio de necesidades en Bosa, Eric Wysss, en la poltica distrital de ciudadanos habitantes de calle, y Johan Avendao, en la cartografa, aunque ms puntual, fue tambin capital. Felipe Colmenares colabor en la obtencin y procesamiento de la informacin estadstica. El PNUD y Gabriel Amado en particular contribuyeron asimismo a la realizacin de este documento. Jorge Ivn Gonzlez, Humberto Molina, Jorge Hernn Crdenas y Andrea Arboleda, del Informe de Desarrollo Humano para Bogot; Carlos Crdoba, de Bogot Cmo Vamos; Diego Echeverri y Clemencia Escalln, de la Mesa VIS; Ricardo Navarrete, de la Sociedad Colombiana de Arquitectos; Alejandro Florin, de Fedevivienda; Carlos Camacho y Hugo Gutirrez, de la Cruz Roja; y Jorge Torres, del CENAC, fueron grandes interlocutores en todo el proceso. A todos ellos nuestro ms sincero reconocimiento. Una reflexin final. La economa se mueve por ideas e ideas encarnadas en expectativas y valores. No podemos desconocer nuestras actuales dificultades y para ello
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debemos ser claros en nuestros diagnsticos. El mundo se urbaniza a pasos nunca antes vistos, adquiriendo la ciudad cada vez mayor protagonismo. La vida se vuelve citadina y el campo es penetrado ya no, como lo hizo en la primera ola de la urbanizacin, por la radio, sino por la televisin, que al penetrar la psique campesina cambia su emocionar y la imagen se hace mas fuerte e intangible al tiempo que las formas de vida urbana son anheladas cada vez por una mayor parte de la poblacin campesina, llevndonos a discutir nuevamente qu tipo de sistema econmico-social ser capaz de traer el mximo bienestar para la mayor cantidad de gente. La penetracin de la vida campesina no se produce solamente por medio de la imagen televisiva, sino tambin a travs de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, las infraestructuras fsicas, las vas y los nuevos sistemas de movilidad. Por ello la respuesta al nuevo modelo poltico no provendr de los modelos totalitarios que se esfumaron con la cada del muro de Berln, ni con los que se implementaron con fuerza casi religiosa con los fundamentalismos salidos de la crisis poltica posterior a los ataques terroristas a la ciudad de New York y las crisis de las hipotecas txicas de capitalismo de casino Ponzi ideado en las calles de Wall Street. La democracia liberal es inadecuada para la realizacin integral de los derechos humanos. Su concepcin procedimental e instrumentalista del ser humano como agente racional, comportndose como el homo economicus de la teora econmica, confunde al individuo con el mercado. Igual lo es la democracia comunitarista, que, al preferir al colectivo, sacrifica los derechos de la persona a nombre de un abstracto principio de inters colectivo. El reto es crear un espacio para el desarrollo humano donde la justicia y la libertad se puedan realizar por medio de los procedimientos democrticos propios de una constitucin social de derecho. El nuevo modelo poltico debe incorporar la destruccin-creativa de Schumpeter, utilizando la gran capacidad de los mercados libres para producir riquezas, pero con una intervencin regulada, impuesta desde afuera, en un nuevo reformismo donde las mayoras logren integrarse efectivamente en un Estado democrtico cambiando las formas de vida y valorando diferencialmente el ser y el tener, en un proceso lento al final del cual se consiga mayor autonoma. Despus de muchas aventuras por sobrevivir, el ser humano cre a Dios, y con l buena parte del mundo habitado psquicamente, el universo con sus estrellas, la tierra con sus criaturas vivientes, las clulas, los pjaros y los tigres. Tambin cre la ciudad y con ella la poltica y despus la economa y sus misterios: las instituciones y las significaciones imaginarias sociales que la soportan y la cohesionan dando sentido a la vida individual y colectiva de una forma cambiante y permanente. Hemos creado a Dios y de su mano hemos llegado al postulado cientfico de la creacin en el universo y de su evolucin por medio de sistemas moleculares
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autorreproductores que coevolucionan interactuando unos con otros, haciendo emerger preadaptaciones darwinianas que crean rasgos que no podamos ver ni predecir: ideas creadas para dar sentido al mundo que nos rodea. La psicologa individual y de masas, con sus efectos imitacin y demostracin guiando las interacciones humanas, acelerarn, por la va intangible e inmanente de las significaciones imaginarias de la sociedad, no slo la transformacin de las formas de vida del pasado, sino tambin, si anteponemos la lucidez, las formas de vida largamente preparadas por la pantalla del televisor que han llevado a una expansin victoriosa de la minora de edad, la tontera, la banalidad y bebequizacion del ser humano, rescatando la discusin poltica y con ella la creacin de la polis ciudadana, cubriendo en un nuevo derecho a los habitantes del campo y de la ciudad en este extenso despertar de la urbe. Debemos reconocer nuestras dificultades si queremos superarlas y para ello es bueno no olvidar que la posibilidad como principio de realidad es clave para entender la vida humana. Para tal fin cmo no recordar al poeta Antonio Machado: no podemos esperar que el viento sople sobre nuestras velas, queremos y debemos orientar las velas hasta donde sopla el viento
FABIO GIRALDO ISAZA.
URBANIZACIN PARA EL DESAR ROLLO HUMANO URBANIZACIN Parte I Y DESARROLLO Urbanizacin y desarrollo humano H U M A N O PARTE 1 POLTICAS PARA UN MUNDO DE C I U D A D E S
CAPTULO 1
AGLOMERACIN Y DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE
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Aglomeracin y desarrollo humano sostenible (c. 1)
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Aglomeracin y desarrollo humano sostenible

1.1 URBANIZACIN PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS PROMESAS DEL MILENIO
Vivimos en un mundo crecientemente poblado, con notables bolsas de pobreza a pesar del incremento del PIB per capita mundial, y ambientalmente insostenible. La poblacin mundial aumenta, en efecto, aceleradamente, especialmente en regiones con escasa capacidad econmica e institucional para garantizar el desarrollo humano de las personas, en forma en que si no se adoptan polticas pblicas para ayudar a las familias pobres a reducir voluntariamente las tasas de natalidad, la poblacin mundial estimada para 2050 se situar en nueve mil millones o ms, muy lejos de los ocho mil millones de habitantes que la mayora de demgrafos considera apropiados2 . La demografa, la economa y el medio Por otro lado, el crecimiento del PIB per ambiente son los tres capita mundial, que de acuerdo con Sachs se grandes retos del milenio. ha multiplicado por ocho desde 1950, no ha impedido que ms de un 15% de la poblacin mundial se halle en condiciones de pobreza extrema, esto es, con posibilidades precarias de ejercer el control sobre su propia vida3 . El ascenso de la poblacin y la produccin mundial en ausencia de modelos de asentamiento y tecnologas suficientemente sostenibles han multiplicado adems la presin sobre el medio ambiente, generando un cambio climtico de consecuencias an imprevisibles.
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Vid.: SACHS, J.: Economa para un planeta abarrotado, Random House Mondadori, Bogot, 2008, pp. 36, 91, 101 y 202. Ibdem, pp. 37 y 21, respectivamente.
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Si concebimos el desarrollo humano como la ampliacin de las capacidades, esto es, de la combinacin de las cosas valiosas que las personas pueden hacer o ser4 , la gestin de la demografa, la economa poltica, con un esfuerzo inusitado en la equidad, y el manejo integral del medio ambiente conforman los tres grandes retos del milenio no hace mucho inaugurado. Pesimistas y optimistas debaten la posibilidad de superar estos y otros desafos. Su abordaje fructfero y la implementacin del desarrollo humano es, sin embargo, ms viable de lo que a menudo se cree. A nivel instrumental, existen, en efecto, estrategias tcnicamente sencillas y financieramente asequibles para abordarlos con xito. Como subraya Sachs, la conversin de nuestro sistema energtico global en un sistema energtico sostenible en el que el cambio climtico est bajo control, tendra probablemente un coste inferior al 1 por ciento de la renta mundial anual; la adopcin de una poltica demogrfica audaz que reduzca el crecimiento desorbitado de los pases ms pobres costara menos del 0,1 por ciento de la renta anual de los pases ricos; y acabar con la pobreza extrema exigira menos del 1 por ciento de Tcnica y financieramente los la renta anual del mundo rico (y esa moretos son asumibles. desta transferencia sera incluso temporal Lo que se requiere es el y se prolongara tal vez nicamente hasta compromiso poltico. Las 2025)5 . Promesas del Milenio marcan el camino. Lo que se requiere es una nueva forma de ver y de actuar que abrace la cooperacin y concrete en la prctica los compromisos globales en pro del desarrollo humano al interior y entre los mbitos locales, nacionales e internacionales, pblicos y privados. Lo ms complejo resulta el orden cualitativo, esto es, el poltico, en el sentido de afianzar las instituciones y estimular la participacin que, fundadas en el reconocimiento del otro, salvaguardan y animan una democracia concebida como la mejor forma de ampliar la calidad de vida individual y colectiva, material y subjetiva. Desde hace dcadas, se han venido adoptando acciones en ese camino. Las cumbres y acuerdos de Naciones Unidas que comprometen esfuerzos de manera espec-
Para la nocin de desarrollo humano, vid.: SEN, A.: Development as freedom, Oxford University Press, Oxford, 2003, y NUSSBAUM, M.: Las fronteras de la justicia. Consideraciones sobre la exclusin, Paids, Barcelona, 2007. Nos extenderemos sobre su contenido ms adelante en este libro. SACHS, J.: Economa para un planeta abarrotado, Random House Mondadori, Bogot, 2008, p. 29.
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fica y coordinada han sido capitales al respecto. De manera directa, se destacan, a esos efectos, dados los factores identificados, y por orden cronolgico la Cumbre y el Acuerdo de Ro de Janeiro sobre medio ambiente; el Programa de Accin de El Cairo sobre poblacin y desarrollo; y la Declaracin del Milenio que instituye los Objetivos de Desarrollo del Milenio que, integrando los puntos anteriores en una agenda ms extensa, se centran en la reduccin de las distintas dimensiones de la pobreza, particularmente de la extrema. Tomando como base las investigaciones del Club de Roma en la dcada de los setenta y del Informe Bruntland que las adopt en 1987, la Conferencia Internacional sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo realizada en Ro de Janeiro en 1992 seal una serie de principios para garantizar coordinadamente la sostenibilidad ambiental, destacando, entre otros, el esfuerzo por establecer la interrelacin entre el desarrollo sostenible y el derecho al desarrollo, as como la vinculacin del desarrollo sostenible con las polticas demogrficas y la lucha contra la pobreza. La Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo celebrada en El Cairo en 1994 resalt, por su parte, los numerosos vnculos entre las variables poblacionales y el desarrollo, abogando por metas concretas, como que la planificacin familiar est al alcance de toda la poblacin para el ao 2015, en el marco de un criterio ampliado en materia de derechos y salud reproductiva. Finalmente, en el ao 2000, en Nueva York, todos los Estados miembros de las Naciones Unidas se comprometieron, a travs de la Declaracin del Milenio, a alcanzar ocho objetivos, conocidos como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), con el fin de fomentar y sostener el desarrollo y mitigar o eliminar, segn sus distintas manifestaciones, la pobreza6 . stos estn constituidos en particular por i.) la erradicacin de la pobreza extrema y el hambre, ii.) el logro de la educacin primaria universal, iii) la promocin de la igualdad de gnero y la autonoma de la mujer, iv.) la reduccin de la mortalidad infantil, v.) la mejora de la salud sexual y reproductiva, vi.) el combate del VIH/SIDA, la malaria y el dengue, vii.) la garanta de la sostenibilidad ambiental, y viii.) el fomento de una sociedad mundial para el desarrollo. Los ODM deben entenderse, en ese sentido, como un programa de desarrollo humano progresivo que pretende la realizacin de transformaciones profundas en
La Declaracin fue aprobada por los 189 pases miembros de la Organizacin y firmada por 147 jefes de Estado y de gobierno en la Cumbre del Milenio, probablemente la reunin de jefes de Estado y gobierno ms grande llevada a cabo en la historia.
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diversas esferas y mbitos7 . A esos efectos, los ocho objetivos y las 48 metas en las que stos se desglosan son cuantificables y establecen el ao 2015 como lmite temporal para su cumplimiento. Es importante anotar que, aunque son definidos de manera independiente, los ODM no pueden ni deben entenderse ni abordarse separadamente. Todos estn interrelacionados, de modo que el incumplimiento de alguno pone en riesgo el logro de otros. Es por ello que los ODM constituyen el compromiso y el indicador del xito de todas y cada una de las distintas agencias que conforman el sistema de las Naciones Unidas. La moderacin del crecimiento de la poblacin mundial, particularmente de los pases ms pobres, la reduccin de la pobreza, especialmente de la extrema, y la adopcin y desarrollo mundial de modelos y tecnologas sostenibles constituyen en este escenario lo que podramos denominar, siguiendo a Sachs, las Promesas del Milenio en el marco de la realizacin del desarrollo humano. A pesar de que hasta ahora los logros han diferido en las distintas regiones del mundo, gracias a las acciones concretas derivadas de los compromisos asumidos en el contexto de las cumbres, ste ha alcanzado como un todo avances sustanciales, disminuyendo la proporcin de personas viviendo en la pobreza extrema de cerca de un tercio a menos de un quinto entre 1990 y 2004; aumentando el nivel de matrculas en el mundo en desarrollo del 80 al 88 por ciento de 1991 a 2005; creciendo, an lentamente, la participacin poltica de la mujer, incluso en pases donde no haba histricamente mujeres en el parlamento; reducindose globalmente la mortalidad infantil, especialmente la causada por el sarampin; o expandiendo, entre otras, las intervenciones claves para controlar la malaria8 . Los desafos son, con todo, todava enormes, muriendo aproximadamente medio milln de mujeres cada ao por complicaciones prevenibles en el embarazo y en el parto; careciendo cerca de la mitad de la poblacin en el mundo en desarrollo de saneamiento bsico; y afectando el cambio climtico con mayor fuerza a las regiones ms pobres, entre otros9 . La crisis econmica internacional que azota la mayora de las economas del planeta amplificar adems los desafos y reducir probablemente los esfuerzos consagrados a garantizar el desarrollo humano global, implicando retrocesos en lo hasta ahora avanzado.
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Para un anlisis ms detenido de la relacin de los ODM con la pobreza, as como de sta con las condiciones y la naturaleza del hbitat, vid.: GIRALDO, F., GARCA, J., BATEMAN, A., Y ALONSO, A.: Hbitat y pobreza. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio desde la ciudad, UN-Habitat, Bogot, 2006. Organizacin de las Naciones Unidas (ONU): The millennium development goals report 2007, ONU, Nueva York, 2007, p. 4. Ibdem.
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En esta lnea, la ltima previsin del crecimiento econmico mundial realizada por el Banco Mundial augura para 2009 una contraccin de la economa de un 1,7%, esperndose una moderada recuperacin en el 2010, aunque an en un contexto de incertidumbre acerca del comportamiento de algunas variables, como los efectos de las decisiones que han tomado los Gobiernos y los organismos multilaterales10 . En concordancia con lo anterior, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) estima que, si la crisis no se profundiza, la tasa de desempleo mundial podra situarse en el 6,5% de la poblacin activa, agregndose 30 millones de personas a las ya desempleadas, y completando un total de 210 millones, mientras la tasa se ampliara al 7,1 %, los nuevos desempleados a 50 millones y el total a 250 millones, si la crisis se ahonda11 . En el momento de enviar este libro a la imprenta el FMI revis adems a la baja sus perspectivas y proyecciones econmicas mundiales para el 2009. Los efectos previsibles del precario crecimiento econmico a nivel global sobre los ndices de pobreza son muy desalentadores. Si el deterioro en la economa mundial se mantiene es poco probable que se puedan cumplir en muchos pases pobres del mundo los ODM, cuyo primer objetivo, erradicar la pobreza y La crisis econmica el hambre, ser el ms impactado con el freamplificar los desafos. Es nazo que sufre la economa mundial. preciso, ms que nunca, reforzar los compromisos y optimizar los esfuerzos. En el mbito del desarrollo, numerosos analistas previenen adems del recorte o la congelacin, en este escenario, de la ayuda internacional de la mayora de los pases desarrollados a los ms necesitados, ubicados con frecuencia fuera de sus fronteras. Segn el Comit de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, el conjunto de donantes aument en 2008 ligeramente sus aportaciones, congelndolas en la prctica12 . Lo importante en este contexto es reforzar los compromisos y optimizar los esfuerzos. Hay que ampliar y honrar los primeros y lograr que los segundos sean lo ms eficientes posible. El modo en que los retos del Milenio se despliegan en
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Esta actualizacin tambin estima un comportamiento negativo para Amrica Latina, esperando para el 2009 una cada del 0,7%. BANCO MUNDIAL: Perspectivas econmicas mundiales 2009. Actualizacin de las proyecciones 30 de marzo de 2009, Banco Mundial, Washington, 2009. La OIT considera que en Amrica Latina se pondran perder entre 15 y 24 millones de puestos de trabajo en el periodo. Nos ocuparemos de la crisis financiera internacional ms detenidamente en el eplogo. Vid.: Organizacin Internacional del Trabajo (OIT): Tendencias mundiales de empleo 2009, OIT, Ginebra, 2009. www.ocde.org/dac
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el territorio es en este sentido vital para elucidar las acciones concretas que permitan cumplir y realizar las Promesas del Milenio ya descritas. Ms que un mundo global, habitamos de hecho un planeta glocal, esto es, en el que la interaccin entre espacios locales dismiles constituye lo que habitualmente consideramos global. La distribucin de los retos en los mbitos rurales y urbanos merece a los efectos de avanzar en la consecucin de las Promesas especial atencin. Es significativo a este respecto que, al tiempo que vivimos en un mundo por primera vez mayoritariamente urbano, el 75% de los pobres del mundo habite en zonas rurales. Los pases ms pobres, ubicados sobre todo en el frica Sub sahariana, son, en efecto, fundamentalmente agrcolas. En los pases en proceso de desarrollo, situados mayoritariamente en Asia Meridional, con la presencia destacada de China e India, pero tambin en otras partes del mundo, como el norte de frica, la gran mayora de los pobres reside asimismo en las zonas rurales. En los pases urbanizados, la mayor parte de los cuales se ubica, adems de en Norteamrica, Europa Occidental y Asia Nororiental, en Amrica Latina y el Caribe, Europa Oriental y Asia Central, aunque la mayor parte de los pobres reside porcentualmente en zonas urbanas, las tasas ms altas de pobreza se registran en las zonas rurales 13 . Un estudio de la relacin existente entre los niveles de pobreza en trminos de desarrollo humano (HPI-1), que mide la privacin en los tres componentes bsicos del desarrollo humano (vida larga y saludable, educacin y nivel de vida digna) 14 , y los niveles de urbanizacin ilustra ntidamente una correlacin negativa significativa, amplindose el nivel de pobreza cuanto menor es el grado de urbanizacin, o aumentando, si se prefiere, la primera cuanto mayor es el carcter rural del continente, la regin, el pas, la provincia o el municipio.
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En promedio, el sector agrcola representa en los primeros el 65% del empleo y el 32% del crecimiento del PIB, mientras en los segundos aporta en promedio slo el 7% del crecimiento de su PIB, y en los terceros tan slo al 5% del crecimiento del PIB, significando en todo caso las agroindustrias y el sector de la alimentacin hasta un tercio de ste. Vid.: BANCO MUNDIAL: Informe sobre el desarrollo mundial 2008. Agricultura para el desarrollo, Banco Mundial, Washington, 2008. En particular, el ndice de pobreza humana (IPH-1) considera la vulnerabilidad de morir a una edad temprana; la exclusin del mundo de la lectura y las comunicaciones, medida segn la tasa de analfabetismo de adultos; y la falta de acceso a recursos econmicos generales.
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Mapa 1.1. Pobreza humana y urbanizacin en el mundo. 2005. Los niveles de pobreza se encuentran inversamente relacionados con el grado de urbanizacin de los espacios geogrficos, en este caso de los pases. Entre mayor tiende a ser el grado de urbanizacin, menor tiende a ser la pobreza. Fuente: PNUD. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
Lejos de ser una coincidencia, esto constituye un patrn histrico. El proceso de densificacin demogrfico, econmico e institucional viene en efecto histricamente ligado a un proceso de desarrollo humano. ste se asocia con la divisin del trabajo y la especializacin, y por tanto con una densidad que se logra a travs de i.) la aglomeracin fsica en las ciudades, ii.) la integracin econmica, esto es, la combinacin de una cierta coherencia en la base institucional, que reduce los costos de transaccin, y una infraestructura fsica de conectividad, que reduce los costos de comunicacin y de transporte, o, generalmente, iii.) de la interaccin de las dos 15 . Aunque la agricultura es importante para la subsistencia, la generacin de ingreso rural y para regiones especficas de un pas, el crecimiento y el desarrollo de stos pasa por que sta tenga un peso econmico cada vez menor. Si en los pases de ingreso alto el sector servicios es el ms representativo, en los de ingreso medio ste suele ser el industrial. Como seala el Informe sobre el desarrollo mundial del Banco
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El reciente Informe sobre desarrollo mundial 2009. Una nueva geografa econmica del Banco Mundial, con el que coincidimos en su visin general, destaca tres formas de concentracin, subrayando, adems de la aglomeracin fsica y la integracin econmica, la movilidad. En nuestra opinin, sta no constituye un factor, sino un subfactor de la concentracin, siendo sustantiva solamente en la medida en que contribuye o hace parte de la aglomeracin fsica o la integracin econmica. Ms que un factor en s mismo, la movilidad de la mano de obra y de los bienes y la informacin es, ciertamente, un presupuesto de la aglomeracin fsica y la integracin econmica, respectivamente. Vid.: BANCO MUNDIAL: Informe sobre desarrollo mundial 2009. Una nueva geografa econmica, Banco Mundial, Washington, 2009.
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Mundial en 2008, las actividades rurales son de escala demasiado pequea para generar suficientes excedentes para la exportacin, o, en casos en los que la produccin agrcola tenga la escala suficiente, slo beneficia a unos pocos terratenientes o negocios de agro. () Cada regin del mundo exitosa ha hecho, en algn punto, ganancias significativas y de base amplia con manufacturas bsicas intensivas en mano de obra16 . Y stas, como veremos ms tarde, estn ligadas a la combinacin de la concentracin fsica y la integracin econmica de las personas y las actividades. stas son en realidad los ndices en trminos globales de la reduccin de la pobreza y la ampliacin del desarrollo humano. Es en todo caso importante anotar antes de avanzar que existen diferencias internacionales sustantivas en las definiciones y criterios de medicin de lo que constituye un rea urbana. Por esa razn el Banco Mundial apuesta en su ltimo informe mundial por la construccin de una medida uniforme de aglomeracin que, como logr en su momento con la medicin de pobreza de uno y dos dlares diarios, permita efectuar comparaciones y agregacin internacional de las estadsticas. El ndice de aglomeracin del Banco Mundial considera La concentracin fsica y la que una zona es urbana cuando: i) su poblaintegracin econmica son y cin es mayor de 50000 habitantes; ii) su debern ser las claves de la densidad de poblacin es superior a 150 haampliacin del desarrollo bitantes por kilmetro cuadrado); y iii) el tiemhumano po de viaje por carretera a la ciudad grande ms cercana es inferior a los 60 minutos. Bajo esta metodologa algunos pases, como Colombia, Brasil o Argentina, se caracterizan por un grado de aglomeracin menor al grado de urbanizacin que con su metodologa determinan, mientras en otros, como Vietnam, India o Bangladesh, ocurre lo contrario. Lo que parece evidente, en cualquier caso, es que la densificacin y as la aglomeracin fsica y la integracin institucional y comercial deberan ser tambin las apuestas de aquellos que buscamos dar cumplimiento a las Promesas del Milenio. Resulta equvoco identificar, en este sentido, el equilibrio desde el punto de vista de las capacidades con el equilibrio desde el punto de vista geogrfico. Impulsar la dispersin geogrfica lesiona, y no estimula, tanto el crecimiento econmico como, en su concepcin ms amplia, el desarrollo humano. El desarrollo requiere en efecto cierto grado de aglomeracin fsica y cierto grado de integracin comercial. En los pases escasamente urbanizados, el proceso de urbanizacin es por ello indispensable como forma de impulsar la integracin fsica y comunicacional.
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En un primer momento, el proceso de desarrollo dar ciertamente lugar a divergencias entre las zonas ms avanzadas que se densifican, como las ciudades, y aquellas en el campo que pierden poblacin, e incluso entre aquellas, como los tugurios, que reciben la poblacin con menor especializacin y aquellas que integran los sectores con mayor formacin, como los barrios dinmicos de las ciudades. Pero esta es la forma ms expedita de erradicar la pobreza que mata. Aunque las diferencias aumenten entre los pobres y los ricos, los primeros se benefician ms de lo que haran si el proceso de densificacin nunca ocurriese. Y con la ayuda de polticas pblicas bien diseadas y mejor ejecutadas que garanticen el acceso de todas las personas a instituciones y redes de conectividad bsicas, la convergencia entre regiones y entre poblaciones de un mismo lugar sucede ms pronto que tarde. Si combatir la concentracin equivale a combatir las fuentes de la prosperidad, en el sentido de debilitar los motivos relacionados con la densidad por los que sta se da, no extender las instituciones y no trazar redes integradoras que favorezcan la movilidad de personas, bienes e ideas entre ellas perjudica tanto la divisin del trabajo y la especializacin, y as la eficiencia, como la equidad, y por consiguiente la eficacia de las polticas y los programas orientados al desarrollo humano. El objetivo poltico de Es preciso ser conscientes de que distraer reducir la pobreza rural no los incentivos no hace sino retrasar aquello invita a concentrarse en el que buscamos. Promover el desarrollo agrdesarrollo rural, sino en el cola e incentivar que la mayora de la gente desarrollo urbano. que habita en el mbito rural permanezca en l es efectivamente una contradiccin si el objetivo es reducir la pobreza o, en trminos ms extensos, ampliar las capacidades, siendo por ello sustantivo recomendar la lectura sobre el particular del libro de Currie Urbanizacin y Desarrollo17 que reflexiona no tanto sobre el crecimiento econmico en abstracto, sino sobre las polticas de desarrollo, abordando especficamente la cuestin rural-urbana. Tal como ste sostena, dada la diferencia entre la productividad agrcola y urbana, es no slo ms fructfero, sino ms conveniente estimular la migracin de los trabajadores hacia las fuentes de trabajo que la del trabajo hacia los trabajadores. En efecto, si por un lado el aumento de la productividad agrcola hace que se requieran menos trabajadores para producir la misma cantidad de bienes, por otro las elasticidades precio e ingreso de la demanda sobre productos agrcolas hacen que los mayo-
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Vid.: CURRIE, L.: Urbanizacin y desarrollo. un diseo para el crecimiento metropolitano, cmara colombiana de la construccin (CAMACOL), Bogot, 1998; y Los objetivos del desarrollo, Cuadernos de Economa. Homenaje a Lauchlin Currie, Universidad Nacional de Colombia, Vol. XIII, no. 18-19, Bogot, 1993.
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res ingresos no se transformen en la misma proporcin en mayor demanda de productos agrcolas, sino en una mayor demanda de manufacturas y despus, con y en el transcurso del cambio estructural de stas a los servicios. Si la poblacin rural se mantiene ante estos dos recomendables eventos en el lugar en el que reside, se produce un exceso de trabajadores, una cada de los salarios y, finalmente, el empobrecimiento generalizado de la poblacin. Los objetivos de poltica y las polticas no son equivalentes, de modo que el objetivo poltico de reducir la pobreza rural no invita a concentrarse en el desarrollo rural, sino en el desarrollo urbano. Es preciso tener presente en este sentido que el desarrollo rural y particularmente el aumento de la productividad agrcola son procesos que actan como detonantes del proceso de urbanizacin, siendo procesos complementarios para el desarrollo humano18 . Una estrategia de desarrollo sensata para cualquier pas en desarrollo exige por ello no slo prestar atencin, sino articular el desarrollo rural, vinculado sobre todo al sector agrcola, con el desarrollo urbano, asociado con los sectores de servicios y manufacturas, a travs de una extensin de las instituciones, que garantice una calidad de vida digna en todo los lugares, y una red nacional de infraestructuras (carreteras, electricidad, telecomunicaciones), que conecte tanto todos los sectores productivos (de alto y mdico valor agregado) y las reas geogrficas (rurales y urbanas, asentamientos barrios, ciudades, regiones- precarios y prsperos) entre s como stas con sus vecinas y con los mercados mundiales, variando los nfasis en relacin con la clasificacin realizada ms arriba19 . El desafo consiste en efecto, en incrementar la productividad del sector de los alimentos bsicos, ofrecer incentivos para diversificar y volcar la actividad agrcola a los productos hortcolas, avcolas, pesqueros y lcteos de alto valor, a travs de reformas en los precios o la reestructuracin de las subvenciones a los cereales, cuyos mercados estn en expansin, y generar empleos en la economa rural no agrcola, al mismo tiempo, pero con diferentes intensidades en el corto plazo, en funcin del carcter actualmente rural o urbano del pas, y con mayor nfasis en el medio y largo plazo en todos ellos, incluyendo el corto en el de los ya urbanos, que se mejora la economa urbana y la insercin en ella de los inmigrantes causados, por definicin, por esta revolucin de la agricultura de alto valor.
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Vid., asimismo a este respecto: BANCO MUNDIAL: Informe sobre desarrollo mundial 2009. Una nueva geografa econmica. Banco Mundial, Washington, 2008. Vid.: SACHS, J.: Economa para un planeta abarrotado, Random House Mondadori, Bogot, 2008, p. 297.
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Es forzoso acentuar que esto no menosprecia el papel de la agricultura, ni mucho menos, como veremos en los captulos II y III, de los agricultores o los que de manera ms general residen en reas rurales. Aunque su participacin en el PIB vaya siendo cada vez ms marginal a medida que los pases se urbanizan, la agricultura y la labor de aquellos que a sta se dedican es sin duda esencial en trminos estratgicos, al depender nuestra vida, como del agua, decisivamente de ella. Durante siglos hemos en efecto vivido sin productos industriales y sin servicios comerciales, financieros y tecnolgicos, contando sin embargo desde los inicios mismos de la vida psquico-animal y humana con la presencia bsica de productos para alimentarnos primero y con la agricultura despus. Si no es serio imaginar un mundo crecientemente urbanizado sin la presencia activa de la agricultura y de los agricultores, lo que aqu sugerimos es el aumento de su eficiencia ms que el de su superficie, extendiendo los beneficios demogrficos, econmicos, sociales, polticos y culturales de la urbanizacin tanto a los nuevos residentes urbanos desplazados por el aumento de la productividad agrcola como a aquellos pocos que en virtud de su eficiencia se queden en el campo. Enfocado en una Amrica Latina donde la poblacin y la pobreza son mayormente urbanas, este texto se concentra, en este escenario, en el desarrollo urbano. En el medio y largo plazo en los pases hoy mayormente rurales, y en el corto, medio y largo plazo en los pases mayormente urbanos, el hecho de que la mitad de la poblacin mundial viva actualmente en ciudades y se estime que cerca del 60 por ciento de sta sea urbana en 2030 apunta, dada su potencia y magnitud, siendo ste el ncleo de este libro, mucho ms que a un contexto, a una lnea de accin. Ni la moderacin del crecimiento demogrfico, ni la reduccin de la pobreza, ni la sostenibilidad ambiental, ni, de modo ms general, el desarrollo humano pueden ser ajenos al proceso de urbanizacin. A lo largo de la historia ste se ha asociado efectivamente con una transicin demogrfica, un incremento de la productividad, una reduccin de la pobreza de ingreso y, ms recientemente, con una menor presin ambiental y, as, de modo ms integral, con un aumento de las capacidades y funcionamientos de los seres humanos. En el mbito emprico se puede observar, por ejemplo, cmo las tasas de natalidad y mortalidad son, en efecto, claramente ms bajas y el acceso a la salud sexual y reproductiva ntidamente mayor en los centros urbanos. Aunque la pobreza se ha urbanizado, no es muy lcido confundir, por otra parte, urbanizacin y pobreza, siendo capital distinguir para ese propsito la participacin de la pobreza urbana en el total de la pobreza y la contribucin de la urbanizacin a la pobreza, respondiendo el aumento en trminos absolutos de la primera no a la urbanizacin en s misma, sino al crecimiento demogrfico urbano, esto es, al incremento absoluto de la poblacin urbana. Bien gestionada, la urbanizacin es, no en vano, dadas las ventajas econmicas, polticas, sociales y culturales intrnsecas de las ciudades que estudiaremos
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ms adelante, un extraordinario factor reductor de pobreza, constituyendo de modo sustantivo, y no meramente albergando, las promesas de desarrollo humano. Frente a la visin tradicional que afirma que la sostenibilidad ambiental slo puede alcanzarse reduciendo el consumo de los pases ricos y permitiendo un modesto incremento para los pases pobres, el aumento de la renta y el consumo puede ser compensado, finalmente, con la estabilizacin, o una notable moderacin, del crecimiento poblacional y la adopcin e implementacin de modelos de desarrollo y tecnologas sostenibles que produzcan un bajo impacto ambiental por unidad de renta, lo que gracias a las economas de escala tiene mayores posibilidades de lograrse y se est de hecho logrando cada vez ms con y en la gestin urbana. La urbanizacin viene, en resumen, de la mano de un incremento del desarrollo humano en su sentido ms oficial, tal como se puede apreciar en la grfica 1.1. Aunque en principio ste incorpora todos los procesos y resultados que aumentan la libertad de las personas, variando stos en el tiempo y en el espacio, por cuestiones de significancia y disponibilidad de informacin, en general se suelen considerar varias dimensiones estratgicas bsicas. De acuerdo con Naciones Unidas y Amartya Sen, el desarrollo humano suele entenderse en primera instancia como la construccin y disfrute de una vida larga y saludable, con acceso al conocimiento y a los recursos necesarios para un nivel de vida decente. El ndice de Desarrollo Humano considera a estos efectos el PIB per cpita, la esperanza de vida y la tasa de alfabetizacin.
Grfico 1.1. ndice de desarrollo humano y urbanizacin en el mundo. 2008. La urbanizacin se encuentra fuerte y positivamente correlacionada con el ndice de desarrollo humano. Entre mayor es el grado de urbanizacin de un espacio geogrfico, en este caso un pas, mayor tiende a ser su nivel de desarrollo humano. Fuente: PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2008. Clculos: UNHabitat/ Colombia.
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Es en esa lnea en la que la gestin urbana y, en ese sentido, la reflexin sobre la ciudad en general y cada ciudad particular adquiere un lugar protagnico. Las acciones que, bajo el mandato de la Asamblea General de las Naciones Unidas de promover pueblos y ciudades econmicamente eficientes, socialmente equitativos y ambientalmente sostenibles, ejecuta la Agencia de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, conocida como UN-Habitat, contribuyen en este sentido de modo sustantivo a mitigar los obstculos y multiplicar los avances relativos al cumplimiento de las Promesas del Milenio20 . Las cumbres de Vancouver, en 1976, y Estambul, en 1996, son en este sentido, capitales21. Si la primera, conocida como Hbitat I, puso de relieve la importancia de este tema, la segunda, distinguida como Hbitat II, instituy el derecho a la vivienda digna en el contexto de asentamientos humanos sustentables, en el entendido de que las perspectivas de aumentar las capacidades de los individuos y enfrentar La gestin urbana adquiere los problemas econmicos, sociales y un lugar protagnico medioambientales globales sern mayores cuanto mayor sea la combinacin de esfuerzos por parte de las comunidades, los gobiernos locales y las alianzas pblico-privadas-sociedad civil en la creacin de estrategias innovadoras e integrales para unas viviendas y asentamientos humanos cada vez ms urbanos22 . No slo el derecho al desarrollo humano sostenible se facilita con la garanta del derecho a la vivienda digna y el derecho a la ciudad que abordaremos en el tercer captulo, sino que constituyen el mecanismo y la estrategia ms expedita para la consecucin del desarrollo humano. A lo largo de la historia, y en concordancia con nuestra conceptualizacin del hbitat y de la ciudad, las transformaciones ms significativas han sido en este senti-
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Para ms informacin sobre su naturaleza y actividades en el mundo y la regin de Amrica Latina y el Caribe, vid., respectivamente: www.unhabitat.org, y www.unhabitat-rolac.org. Los documentos fundacionales de UN-Habitat estn integrados por las declaraciones de Vancouver y Estambul, la Agenda Hbitat, la Declaracin sobre ciudades y otros asentamientos humanos en el nuevo milenio, y la resolucin 56/206 de la Asamblea General. Los compromisos de vivienda digna y asentamientos humanos sostenibles se explicitan en los artculos 2- 4, 11, y 22-26 de la Declaracin de Estambul, mientras el marco en el que stos se pronuncian se manifiesta en los artculos 5-7 y 21 de la misma. Los programas globales de UN-Habitat engloban la vivienda, los asentamientos en su dimensin fsica (vivienda y entorno), el desarrollo econmico, la sostenibilidad, la seguridad, la financiacin y la gestin, incluyendo los observatorios urbanos y el intercambio de mejores prcticas. Vid.: Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-HABITAT): The Vancouver declaration on human settlements, UN-Habitat, Vancouver, 1976; UN-HABITAT: The Estambul declaration. The Habitat Agenda Goals and the Principles, Commitments and the global plan of action, UN-Habitat, Estambul, 1996, pp. 1-20; y www.unhabitat.org.
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do multidimensionales, siendo el resultado de la interaccin de aspectos demogrficos, econmicos, sociales, polticos, culturales y ambientales. La historia biolgica y sobre todo la humana es, en realidad, un proceso complejo de creacin y destruccin exnihilo del que no podemos dar cuenta por simples o complicados procesos matemticos acumulativos. Cuando se trata de describirla, como efectan la mayora de los tericos de la complejidad, entre ellos Wright, destaca que el aumento de complejidad, en el sentido de un incremento combinado de la especializacin y la interdependencia, asociado a estos cambios se ha vinculado en general con lo que en teora de juegos se conoce como juego de suma no nula, es decir, un juego donde no necesariamente lo que uno gana lo pierde otro, pudiendo ser el balance general positivo23. Centrndonos en la ciudad y utilizando este tipo de teoras, ilustraremos en los puntos tres, cuatro, cinco y seis de este captulo que la urbanizacin es un proceso complejo de suma positiva.
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AGLOMERACIN, RENDIMIENTOS CRECIENTES Y DESARROLLO ECONMICO
El anlisis de la geografa econmica, que no es otra cosa que el estudio de la localizacin de la poblacin y la actividad econmica en el espacio, ayuda a entender la existencia de la ciudad como forma especfica de asentamiento y organizacin espacial. Si sta identifica, como sealamos, la aglomeracin fsica y la integracin comercial como las dos fuentes de la concentracin, la ciudad corresponde a la primera. Podramos postular inicialmente, de manera tautolgica, que en trminos econmicoespaciales sta es una concentracin espacial de personas y, por tanto, de actividades, entre ellas econmicas, cuyo crecimiento responde a las economas de aglomeracin, o, lo que es lo mismo, al incremento en productividad y eficiencia derivado del solo hecho de estar juntos. En este sentido, la geografa econmica parte de la evidencia emprica de que la poblacin y, por extensin, las actividades econmicas estn desigualmente distribuidas en el espacio, no siendo el mundo un conglomerado de poblaciones econmicamente homogneas desconectadas, como predecira el modelo econmico neoclsico de la competencia perfecta y los rendimientos decrecientes, sino, por el contrario, un conjunto de unidades econmicas de distinta densidad que comercian entre s.
23 Conforme progresa la historia, los seres humanos acaban practicando juegos de suma no nula con una cantidad creciente de contrincantes. La interdependencia crece y se amplan el horizonte y la profundidad de la complejidad social. WRIGHT, R.: Nadie pierde. La teora de juegos y la lgica del destino humano, Tusquets, Barcelona, 2005, p. 33.
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En efecto, aunque estos dos factores pueden ser sustitutos, suelen ser en la prctica complementarios, en el sentido de que la integracin econmica ms fructfera se genera entre aglomeraciones fsicas. Nos centraremos de momento en la aglomeracin fsica, cuya importancia se aprecia en el mapa 1.1, donde la intensidad del color se vincula con la densidad poblacional, pudindose observar una notable concentracin en la costa este de los EE.UU, alrededor de Nueva York; Brasil, alrededor de Sao Paulo y Ro de Janeiro; Europa Occidental; y la costa este de China y Japn. Una distribucin similar podra apreciarse en cualquier escala o nivel de resolucin, desde un pas a una regin, y desde sta a un distrito.
Mapa 1.2. Densidad poblacional en el mundo. 2004. Las reas ms oscuras representan las zonas donde la poblacin se encuentra ms concentrada, mientras las reas con un tono ms claro, aquellas con una menor densidad poblacional. Fuente: World Urbanization Prospect. The 2005 revision. Elaboracin. UN-Habitat/Colombia.
Esta distribucin de la poblacin en el territorio slo es posible en presencia de rendimientos crecientes, es decir, cuando el incremento de los factores de produccin genera un incremento ms que proporcional en la produccin o, lo que es lo mismo, cuando los costos promedios disminuyen a medida que se incrementa la produccin, reducindose el costo unitario del producto. Los rendimientos crecientes se identificaron ya en el libro clsico de economa La riqueza de las naciones de Adam Smith, en particular en su clebre ejemplo de la
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fbrica de alfileres, donde la divisin de tareas permita aumentar la produccin por trabajador y la produccin total, y reducir el costo promedio de los alfileres24. En tanto, como indicamos, los rendimientos crecientes implican costos decrecientes, el supuesto de la competencia perfecta deja de ser una regla para convertirse en excepcin. Con los rendimientos crecientes, el agente que entra antes o tiene una mayor porcin del mercado ve en efecto reforzada su posicin, expulsando por sus costos al resto de competidores, tendiendo a convertirse en una empresa monoplica o, en todo caso, de competencia imperfecta. El elemento que puede conciliar los rendimientos crecientes, que estimulan el monopolio, y la mano invisible, que se basa en la competencia perfecta, es el empresario y la innovacin tecnolgica, en el sentido de que con el paso del tiempo la tecnologa se difunde, extendindose su uso y slo beneficindose de los rendimientos crecientes aquel que hace un nuevo invento. Cuando se asumen los rendimientos crecientes, el empresario adquiere, al contrario que en el supuesto de competencia perfecLa actividad econmica est ta, un papel fundamental. Los trabajos de economistas modernos, como Akerlof, David, Dixit, Stiglitz, y particularmente, Romer y Krugman, modelan en este sentido lo que otros economistas, como Marshall, Arow, Samuelson, Chamberlein, Robinson y particularmente Young, anteriormente haban dicho e intuido en relacin con los postulados de Adam Smith que definen la riqueza de las naciones: que los rendimientos crecientes y la competencia monopolstica juegan, junto con la difusin tecnolgica y la mano invisible, el papel fundamental. Lo cierto es que la especializacin slo es posible a travs del cambio tecnolgico y el conocimiento, exigiendo el ltimo, dado su carcter de bien no rival25 , es decir, de no reducir el consumo por parte de un agente el de los dems, unas condiciones especiales para su creacin. Si en primer lugar necesita ser artificialmente escaso, a travs del establecimiento de patentes, por ejemplo, exige en segundo lugar, y de manera tal vez ms importante, dados los costos fijos que implica su produccin, ser aplicado a una cantidad suficiente de produccin, requiriendo, en otras palabras, no desigualmente distribuida en el espacio.
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SMITH, A.: La riqueza de las naciones, Alianza, 2001. En trminos econmicos los bienes no rivales implican, dado que proveer una unidad adicional no genera costos adicionales, tendiendo el costo marginal a cero, que el precio de eficiencia tiende tambin a cero, por lo que el mercado por s slo no es capaz de proveer este tipo de bienes y se requiere la intervencin del Estado. En el caso del conocimiento, por ejemplo, a travs del establecimiento de derechos de propiedad o las inversiones pblicas en investigacin y desarrollo.
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slo una escala mnima, sino creciente, con mercados cada vez ms grandes, es decir, mayor aglomeracin26 . A pesar de su sencillez y la robusta evidencia emprica, los rendimientos crecientes fueron durante largo tiempo dejados de lado por la ciencia y la poltica econmicas debido a que introducan i.) dificultades matemticas, y ii.) una lgica que resultaba incompatible con la visin tradicional, desarrollada por Ricardo y Malthus, de que la economa resolva problemas relacionados con la escasez. Krugman y Warsh muestran al respecto cmo hasta que los rendimientos crecientes lograron cierta modelacin, stos fueron marginados de la reflexin central de la disciplina 27. La mayora de los modelos de los economistas que trataban de responder a cmo se organiza el uso del espacio remitan en este sentido a los formulados a principios del siglo XIX por Von Thnen, cuya fortaleza reside en entender las fuerzas centrifugas que dispersan la actividad econmica hacia afuera a partir de un centro, no sealando ni pudiendo afirmar en cambio nada acerca de las fuerzas centrpetas que crean los centros juntando la actividad econmica en un mismo lugar. Los economistas entendan por qu la actividad econmica se expande hacia fuera, pero no por qu se concentra, y por ello el modelo central de la economa espacial trataba slo de cmo la competencia por el suelo dispersaba las actividades econmicas lejos del mercado central. El concepto de economas externas de Alfred Marshall supuso en este punto un avance notable. ste expona tres razones por las cuales le podra resultar atractivo a un productor ubicarse en sectores donde existieran otras industrias: primero, podra encontrar ms fcilmente proveedores de factores especializados; segundo, la disponibilidad de mano de obra sera mayor, por las vinculaciones verticales que se presentan en los grandes mercados locales; y tercero, la proximidad geogrfica facilitara la propagacin de informacin o la difusin espontnea de los conocimientos 28 . Los productores prefieren localizaciones que tengan acceso a los mercados y los insumos que necesitan para la produccin, por lo cual las concentraciones espaciales tienden a persistir y ampliarse una vez establecidas29 .
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Los rendimientos crecientes estimulan la difusin del conocimiento, y sta la sustitucin del monopolio. Al difundirse, nuevos conocimientos son desarrollados a partir del anterior, beneficindose durante un tiempo del monopolio, hasta producir un nuevo conocimiento a partir del ltimo, y as sucesivamente. KRUGMAN, P.: Desarrollo, geografa y teora econmica, Antoni Bosch, Barcelona, 1997; y WARSH, D.: El conocimiento y la riqueza de las naciones. El enigma del crecimiento econmico, su historia y su explicacin moderna, Antoni Bosch, Barcelona, 2008. MARSHALL, A.: Principios de economa, Aguilar, Madrid, 1957, pp. 262-268. Este punto se retomar posteriormente al reafirmar la fuerza de la aglomeracin incluso en contextos donde la localizacin puede, en principio, perder importancia, como en la denominada sociedad de la informacin.
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A pesar de que reconoc que existe algo que va en contrava de los rendimientos decrecientes y la competencia perfecta, Marshall lo concibi como algo exgeno (externo) al modelo. Aunque esto le permiti continuar con una instrumentalizacin simplificada, le impidi comprender buena parte de lo que genera, sin embargo, la riqueza de las naciones. Krugman es tal vez uno de los primeros que trata de introducir endgenamente los efectos del comportamiento monopolstico de los mercados generado por los rendimientos crecientes y la relevancia de los accidentes histricos en los resultados econmicos. Especficamente, el autor utiliza modelos donde pone a interactuar las fuerzas centrpetas y centrifugas de la aglomeracin. Las fuerzas centrpetas son, como anotamos, las que tienden a provocar una concentracin espacial de la actividad econmica, mientras las fuerzas centrfugas tienLa concentracin geogrfica den, por su parte, a oponer, evitar o mitigar nace de la interaccin de los dichas concentraciones. rendimientos crecientes, los costos de transporte y la A partir de la interaccin de las economas demanda a partir de la de escala, los costos de transporte y la movilimovilidad de los factores. dad de los factores, Krugman ilustra la existencia de mltiples equilibrios, sealando que lo que se debe tratar de estimar es cul es el punto para el sostenimiento en el que una economa con aglomeracin es posible y cul es el punto de ruptura en el que una economa con aglomeracin se vuelve inestable 30 . Particularmente plantea cmo la concentracin geogrfica nace bsicamente de la interaccin de los rendimientos crecientes, los costos de transporte y la demanda, siendo de vital relevancia en este ltimo aspecto la movilidad de los factores. Aunque lo esencial es el tamao y la diseminacin de los rendimientos crecientes, unos costos de transporte bajos, tanto por la va de los productos finales como de los insumos, y una movilidad elevada de los factores de produccin, particularmente del trabajo, son en efecto asimismo sustanciales para que el equilibrio derivado de una concentracin geogrfica sea sostenible. Si los costos de transporte son nulos y la movilidad infinita, toda la poblacin y la produccin se concentraran en efecto en un solo punto, mientras si los costos de transporte fueran infinitos y la movilidad nula el mundo sera un conglomerado de cortijos autosuficientes.
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FUJITA, M., KRUGMAN, P. y VENABLES, A.: Economa espacial. Las ciudades, las regiones y el comercio internacional, Ariel, Barcelona, 2000, pp. 19-20.
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Adicionalmente, estos tres factores se autorrefuerzan, constituyendo el marco mismo de referencia para la comprensin del argumento circular de la aglomeracin: si las economas de escala son lo suficientemente grandes, cada empresa individual tiene poderosos incentivos para concentrar su actividad, eligiendo una ubicacin que, al buscar la minimizacin de los costos de transporte, tanto del envo de los productos finales como del traslado de los insumos, le provea una demanda local grande, siendo ste lugar aquel donde la mayora de las empresas decida asimismo ubicarse. Generalmente los rendimientos crecientes, a partir de un accidente histrico, hacen posible la aglomeracin y se consigue el punto de sostenimiento. Una vez dicho punto se ha alcanzado, la aglomeracin se refuerza y es cada vez ms difcil que se produzca un punto de ruptura, necesitndose unas fuerzas mayores para romper la aglomeracin que para mantenerla, lo cual ayuda a comprender el porqu de la existencia de mltiples ciudades que aparentemente, por cuestiones de localizacin, costos de transporte, costos transaccin, clima, etc., no pareceran ser hoy en da las indicadas en trminos de estas caractersticas Los accidentes histricos, las intrnsecas. En realidad, ms que sustituirse, polticas pblicas y las las aglomeraciones fsicas se extienden o desexpectativas detonan bordan, ampliando el rea de la concentracin procesos auto-reforzados inicial, al diseminarse los rendimientos creciende aglomeracin. tes, como ilustra la constitucin de reas metropolitanas en torno a grandes ciudades. Paul Krugman subraya que las economas de aglomeracin no son, en cualquier caso, un supuesto, sino un resultado, constituyendo, como la mano invisible de Smith, una pura propiedad emergente, en el sentido de la cualidad que se presenta cuando grandes conjuntos en interaccin manifiestan comportamientos colectivos muy distintos de los que cabra haber esperado de la simple agregacin de los comportamientos individuales31 . La ciudad, en suma, atrae gracias a la lgica circular de los rendimientos crecientes, que concentran de manera autoreforzada potencialidades favorables a la calidad de vida y el bienestar humano. La pregunta es por qu las aglomeraciones se localizan en unos lugares y no en otros. Podramos decir que existen dos aproximaciones que intentan responderla.
31
De modo ms general, la ciencia econmica es, en algn sentido, el estudio de la emergencia en los mercados, siendo sta en trminos an ms amplios una va, pese a sus dificultades operativas y conceptuales, para la discusin de la complejidad. Para una reflexin sobre la complejidad de la configuracin de las aglomeraciones econmicas: KRUGMAN, P.: La organizacin espontnea de la economa, Antoni Bosch, Barcelona, 1997.
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La primera se centra en las particularidades fsicas y geogrficas de los territorios, acentuando que las concentraciones se ubican usualmente en espacios cercanos a mares y ros en virtud de la calidad de sus suelos, su acceso a mercados u otros factores ligados a sus caractersticas nicas. Sin embargo, el hecho de que la actividad humana se concentre, en una proporcin considerable, en torno a mares y ros no da cuenta de la dismil escala y densidad de localizaciones con caractersticas fsicas y geogrficas significativamente comparables, as como tampoco de localizaciones con escala y densidad comparables y con caractersticas fsicas y geogrficas diametralmente diferentes. Una segunda aproximacin, sin omitir la importancia de la geografa en trminos fsicos para la localizacin de la actividad econmica, se fundamenta en la importancia de los accidentes histricos, las polticas pblicas y las expectativas como los factores detonantes del proceso auto-reforzado y circular que, en virtud de los rendimientos crecientes, determina la localizacin particular de una aglomeracin. Paul Krugman muestra en esa lnea cmo la localizacin en un territorio especfico, frente a una cantidad de localizaciones sustitutas y ante la existencia de mltiples equilibrios, se define a partir de accidentes histricos aparentemente triviales reforzados, una vez creados, por los procesos de aglomeracin econmica32 , indicando que las polticas pblicas y las expectativas juegan igualmente Cuando la aglomeracin un papel capital en la determinacin del lugar fsica alcanza cierta congesespecfico de la aglomeracin, pudiendo inclutin, tiende a desbordarse. so en el caso de ser muy robustas alterar la estructura de localizaciones. Para entender lo dicho anteriormente es pertinente profundizar en el concepto, un poco ms complicado que el de la fbrica de alfileres, de la economa del Qwerty que Paul David y Brian Arthur impusieron a principios de los aos ochenta como una nueva forma de entender el funcionamiento econmico. El concepto se remonta a la posicin de las letras del alfabeto en el teclado de escribir, que, aunque no es la ms eficiente para el movimiento de los dedos, es la que se utiliza desde el siglo XIX, porque era la que en su momento, con las maquinas de escribir existentes, minimizaba la tendencia de las teclas a atascarse. Aunque desde hace aos las teclas no se atascan, teniendo sentido cambiar la posicin de las mismas, es sin embargo demasiado tarde: las personas que los usamos aprendemos a hacerlo en el teclado Qwerty porque es el que se industrializa y los fabricantes los producen porque son los que todos nosotros sabemos utilizar. El que un sistema, en este caso un teclado, se im-
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Para un desarrollo de estos aspectos, vid.: KRUGMAN, P.: Geografa y comercio, Antoni Bosch, Barcelona, 1992.
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ponga y se haga con todo el mercado, incluso sin ser el mejor, es un ejemplo de los fallos del mercado y de la necesidad consecuente de la intervencin del Estado. Krugman muestra especficamente cmo el proceso de industrializacin en los Estados Unidos est lleno de historias donde pequeos accidentes o inteligentes decisiones polticas que determinaron el establecimiento de uno o dos centros de produccin se fueron afianzando en el tiempo y terminaron convirtindose en importantes emplazamientos industriales, teniendo todas las historias en comn un proceso donde un accidente conduce a la instalacin de una empresa en un lugar determinado y posteriormente acontece un proceso acumulativo que refuerza esa localizacin inicial33 . Este proceso singular no quiere decir, en ningn sentido, que una localizacin con alguna importancia deba ser eterna, sino que se requiere un detonante particular de cierta relevancia sobre los parmetros que determinan la localizacin. As como hay una cantidad de ejemplos que muestran cmo un accidente histrico puede producir el advenimiento de una ciudad significativa, tambin existe una cantidad de ejemplos de cmo la concentracin de un sector tiende a dispersarse y desaparecer. Para Krugman lo importante en todo este asunto para un economista no es, por supuesto, el accidente inicial, sino la naturaleza del proceso acumulativo subsiguiente que permiti que estos accidentes tuvieran efectos tan importantes y duraderos34 . Como sealamos arriba, ms que sustituirse, cuando la aglomeracin fsica alcanza cierta congestin, tiende en todo caso generalmente a desbordarse a las reas ms prximas. Es claro que lo ltimo ms que lo primero constituye el desarrollo econmico, en tanto, ms que alterar su ubicacin, ste consiste en una ampliacin de la densidad.
1.3
TRANSICIN DEMOGRFICA Y URBANIZACIN
Desde el punto de vista demogrfico, el proceso de urbanizacin viene histricamente ligado a una transicin demogrfica. Formulada a partir del anlisis emprico por primera vez por Thompson en 1929, sta define la relacin entre el crecimiento de la poblacin total y de la urbana a partir de la evolucin de las tasas de mortalidad y natalidad en los procesos de urbanizacin. Thompson identific especficamente cuatro fases35 . La primera se caracteriza por una ubicacin rural de la poblacin y una estructura agrcola de la economa, con tasas de mortalidad y natalidad similarmente
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Se puede revisar especficamente el captulo 9 en: KRUGMAN, P.: Vendiendo prosperidad. Sensatez e insensatez econmica en una era de expectativas limitadas, Ariel, Barcelona, 2000, pp. 227-249. Ibid, p. 69. THOMPSON, W. S. y THOMLINSON, R.: Problemas demogrficos. Controversia sobre el control de la poblacin. Diana, Mxico D. F., 1969.
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elevadas y, por tanto, una estabilizacin de la poblacin total. Con el inicio de la urbanizacin y as del crecimiento econmico, las tasas de mortalidad comienzan a descender ms intensamente que las de natalidad, generando en la segunda fase un crecimiento notable de la poblacin total. Con el paso del tiempo, mientras las tasas de mortalidad siguen contrayndose hasta llegar a un punto crtico, las tasas de natalidad intensifican su descenso, moderndose, pese a ser todava considerable, el crecimiento de la poblacin total en la tercera fase. En la cuarta se logra finalmente un equilibrio de las tasas de mortalidad y natalidad en niveles mdicos. Aunque histricamente la transicin entre las fases comprenda cerca de cien aos, en la mayora de los pases en desarrollo hoy no abarca ms de veinticinco. La transicin demogrfica puede ser valorada en este contexto atendiendo a la evolucin del crecimiento poblacional total o de las tasas de mortalidad y natalidad. Desde la primera perspectiva, la urbanizacin se asocia con un crecimiento de la poblacin total, debido a su explosin y avance moderado en la segunda y tercera fases, respectivamente. Desde la segunda ptica, la urbanizacin se relaciona con un descenso notable de las tasas de mortalidad y natalidad, y as con una vida larga y saludable, un acceso adecuado a los derechos de salud sexual y reproductiva, y una mejora en la equidad de gnero. Un anlisis histrico permite visualizar ambos aspectos. Vayamos con el primero. Los demgrafos que estudian el crecimiento de la poblacin mundial alertan sobre su intensidad. Sealan que si durante aproximadamente 1.800 aos la poblacin mundial se multiplic ms o menos por cuatro, para pasar de los alrededor de 230 millones estimados en el ao 1 hasta los 1.000 millones alcanzados por primera vez en 1830, desde 1750 hasta hoy lo ha hecho por diez, hacindolo por cuatro slo en el transcurso del siglo XX, con una tasa anual de crecimiento an mayor (de 2.500 millones a 6.600 millones) desde 1950.
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Grfico 1.2. Poblacin mundial total. 1-2000. La poblacin mundial permaneci prcticamente estable hasta aproximadamente el ao 1000, siendo a partir de la revolucin industrial cuando se aprecia un crecimiento exponencial que se espera, dados los procesos de transicin demogrfica, que se estabilice en las prximas dcadas. Fuente: MADDISON, A., 2001.
Esta evolucin coincide con las olas de urbanizacin de un modo muy particular. La primera se produce entre 1750 y 1950 en Europa y Amrica del Norte, donde la poblacin urbana transita del 10% (15 millones) al 52% (423 millones)36 . La segunda se desata entre 1950 y 2000 fundamentalmente en algunos pases en vas de desarrollo (PVDs) de Asia Oriental y Sud-Oriental y una Amrica Latina que, en comparacin con otras regiones menos desarrolladas, experiment una transicin precoz y rpida, en forma tal que si en 1950 la poblacin urbana de la regin representaba ya el 50% del total, en 2005 un 77% de la poblacin era ya urbana, con un porcentaje de su poblacin mayor al de Europa viviendo en ciudades de ms de 20.000 habitantes.
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Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA): Estado de la poblacin mundial 2007. Liberar el potencial del crecimiento urbano, UNFPA, Nueva York, 2007.
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Mapa 1.3. Ciudades en el mundo de ms de un milln de habitantes. 1900-2005. La urbanizacin de Europa es seguida de algunos pases de Amrica Latina y Asia, extendindose la urbanizacin ms tarde a todo el mundo. Fuente: World Urbanization Prospects. The 2005 revision. Elaboracin: UN-Habitat/Colombia.
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La tercera es experimentada por el resto de los PVDs desde 2000, y lo seguir siendo presumiblemente hasta 2050, mediante un proceso de urbanizacin sin precedentes, en la medida en que si, a escala mundial, en el siglo XX la poblacin urbana aument desde 220 millones de habitantes en 1900 hasta 2840 millones en 2000, en el siglo actual se producir un crecimiento similar en nmeros absolutos en apenas cuatro decenios, previndose que la poblacin rural del mundo disminuir en unos 28 millones entre 2005 y 2030. Este incremento se explica fundamentalmente por la duplicacin entre 2000 y 2030, es decir, en menos de una generacin, de la poblacin urbana en Asia, donde la incidencia en poblacin de algunos pases como India y China es descomunal, y frica, aumentando asimismo en Amrica Latina y el Caribe, aunque ms tmidamente, dado su ya avanzado estado de urbanizacin y maduracin demogrfica en trminos globales. Esta distribucin llama la atencin asimismo sobre el hecho de que la poblacin urbana de las regiones menos desarrolladas pasar del 18% en 1950 al 56% en 2030, mientras la del mundo desarrollado aumentar relativamente poco, desde 870 millones hasta 1.010 millones.
Mapa 1.4. Urbanizacin y crecimiento poblacional mundial. 1990-2000. El crecimiento urbano elevado se concentra fundamentalmente en el mundo en desarrollo, mientras el crecimiento negativo lo hace en el mundo desarrollado, particularmente en Europa y los EE.UU. Fuente: UN-Habitat, Global Urban Observatory. Elaboracin: UN-Habitat/ Colombia
La primera conclusin salta a primera vista. El crecimiento de la poblacin total mundial se asocia histricamente con el proceso de urbanizacin. La primera fase del crecimiento demogrfico mundial, entre 1750 y 1950, se asocia con la primera ola de urbanizacin en Europa y Amrica Latina, su intensificacin, entre 1950 y
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2000, con la urbanizacin de buena parte de los pases de Asia Oriental y SudOriental y Amrica Latina, y su explosin, desde 2000 y presumiblemente al menos hasta 2050, con la urbanizacin del resto de PVDs. Pero sta es slo una parte de la historia. El crecimiento de la poblacin total se liga histricamente con la segunda y, en menor medida, tercera fase de la urbanizacin. Instalados en la cuarta fase de la transicin demogrfica, los pases de Europa y Amrica del Norte mantienen estable su poblacin, mientras en los urbanizados de Asia Oriental y Sud-Oriental y Amrica Latina, entre la tercera y las cuarta fases, su ascenso es moderado. El crecimiento previsto de la poblacin mundial se debe en este sentido a que la mayor parte de los PVDs se encuentran en la segunda fase de la transicin demogrfica ligada con la urbanizacin. En todos los casos, adems, el crecimiento demogrfico no se debe a un ascenso de las tasas de natalidad, sino a una disminucin de las de mortalidad, lo que desde el punto de vista humano no puede considerarse sino positivo. Y si en el medio plazo las ltimas descienden hasta su punto crtico La urbanizacin provoca un y las primeras lo hacen cada vez ms aceleradescenso de las tasas de damente, en la cuarta fase la estabilizacin demortalidad y natalidad mogrfica se logra gracias no a una privacin gracias a un mejor acceso a de capacidades, y en particular del derecho a la salud. una vida larga y saludable y la salud sexual y reproductiva, compensndose las altas tasas de mortalidad con unas de natalidad tan elevadas que lesionan la equidad de gnero y el desarrollo productivo y autnomo de las mujeres, sino en virtud, al contrario, de su ampliacin. La relacin histricamente negativa desde 1960 a nivel mundial entre urbanizacin y tasas de mortalidad y natalidad se puede apreciar en el grfico 1.3.
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Grfico 1.3. Urbanizacin, mortalidad y natalidad a nivel mundial. 1960-2006. En el mundo, los mayores niveles de urbanizacin han estado histricamente ligados con el descenso en el medio plazo de las tasas de natalidad y mortalidad de la poblacin. Fuente: Banco Mundial. Clculos: UN-Habitat/ Colombia.
Tienen razn los demgrafos en preocuparse por el crecimiento de la poblacin mundial total. La presin que generar sobre los recursos no es despreciable. Lejos de culpar o detener la urbanizacin, desde el punto de vista demogrfico se trata sin embargo de estimular la reduccin de las tasas de mortalidad y natalidad histricamente solidaria en el medio plazo con el proceso de urbanizacin a travs de polticas pblicas urbanas concretas aplicadas con rigor y con urgencia. No slo el crecimiento de la poblacin se moderar, en efecto, cuando las fases segunda y tercera de la transicin demogrfica en la que se encuentran los pases en desarrollo en ms intenso proceso de urbanizacin desemboque en la cuarta fase de la transicin demogrfica, vinculada con la maduracin urbana, sino que este estado de la urbanizacin vendr asimismo asociado con la ampliacin de las capacidades, en general, y la mejora en el acceso a una vida larga y saludable, y los derechos a la salud sexual y reproductiva, y el avance en la equidad de gnero, en particular. Desde el punto de vista demogrfico, tanto en la ptica de la sostenibilidad del planeta como del respeto del desarrollo humano, la urbanizacin es hoy, en suma, no slo inevitable, sino ventajosa. Como veremos en el siguiente punto, la urbanizacin es adems la estrategia ms expedita para proveer los medios con los que sostener la poblacin en aumento.
1.4
DESARROLLO ECONMICO Y URBANIZACIN
La evolucin de la composicin demogrfica mundial ha venido y va acompaada efectivamente de transformaciones estructurales tambin en el plano econmico.
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Especialmente, es importante retener el hecho de que las transformaciones poblacionales estuvieron y estn ligadas a un notable crecimiento econmico y un significativo cambio estructural en las participaciones sectoriales de la economa como resultado de la especializacin y divisin del trabajo, posible dada la existencia de rendimientos crecientes derivados de la aglomeracin. Desde el punto de vista econmico, como Syrquin y Hollis, entendemos por estructura la importancia relativa de los diferentes sectores en trminos de su produccin y uso de los factores37. Por lo tanto, un cambio estructural se produce cuando ocurre un cambio en la importancia relativa sectorial en el producto y la importancia de cada sector en el uso de los factores (el empleo, por ejemplo). Son dos los mecanismos mediante los cuales se producen el crecimiento econmico y el cambio estructural. Por un lado, tenemos los aumentos en el ingreso de las personas o los hogares, los cuales, dada la baja elasticidad de los productos, hacen que el aumento en el gasto en este tipo de productos sea menos que proporcional al aumento de los ingresos y, por lo tanto, stos tengan La urbanizacin se asocia una participacin en el producto total cada vez con un mayor crecimiento menor. Por el otro, el incremento de la proeconmico y un proceso de ductividad hace que, dada esa baja elasticidad, cambio en la participacin la produccin no aumente proporcionalmente de los sectores productivos. con la disponibilidad de los factores productivos, especialmente el empleo, lo que genera que esos factores (trabajadores) tengan que buscar otras fuentes de ocupacin. La conjuncin de estos dos procesos es lo que, representado en el diagrama 1.1, se puede denominar un cambio estructural. Adicionalmente, los rendimientos crecientes, el tamao del mercado y la divisin del trabajo juegan un papel nuclear.
37
HOLLIS, C. Y SYRQUIN, M.: La estructura del crecimiento econmico. Un anlisis para el periodo 1950-1970, Banco Mundial, Tecnos. Madrid, 1978; y HOLLIS, C., SHERMAN, R. y SYRQUIN, M.: Industrializacin y desarrollo. Estudio comparativo entre pases, Trillas, Madrid, 1991.
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Diagrama 1.1. Crecimiento econmico y cambio estructural. En la economa se tiende a producir, a partir de la existencia de rendimientos crecientes producto de la aglomeracin y la divisin del trabajo que se hace posible, un proceso circular entre el crecimiento econmico y el cambio estructural sectorial, dada la elasticidad de los productos y los aumentos de productividad de los mismos. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
La relacin entre el proceso de urbanizacin, el crecimiento econmico y el cambio estructural de la agricultura a la industria primero y de sta a los servicios es de este tipo, al ser recproca y auto-reforzarse. El proceso de urbanizacin permite la ampliacin y concentracin de los mercados y, por lo tanto, una mayor divisin del trabajo, que posibilita la generacin de unos mayores ingresos. Estos van modificando por su parte la composicin sectorial del consumo de los hogares, dada las elasticidades precio e ingreso de la demanda de los bienes, por lo que aumenta la demanda de una serie de bienes que se producen en mercados concentrados. A su vez, los cambios tecnolgicos asociados con la mayor divisin del trabajo permiten aumentos en productividad, por lo que se requiere menos poblacin para producir la misma cantidad de bienes, lo que es particularmente relevante en la zonas con baja densidad en las se producen fundamentalmente bienes agrcolas. El crecimiento econmico, la migracin hacia los grandes mercados y la modificacin de la estructura econmica sectorial son en este sentido mutuamente dependientes. En relacin con lo anterior, el proceso de urbanizacin se asocia en particular con el predominio del sector secundario (industria), en sus inicios, y el terciario (servicios), ms tarde, relacionndose con el incremento de la productividad del sector agrcola, primero, e industrial, despus, as como con cambios en la elasticidad ingreso de la demanda, en tanto a medida que aumentan los ingresos, disminuye la participacin de los bienes agrcolas e industriales tanto en los gastos familiares como en la economa. North afirma a ese respecto que el trnsito de lo rural a lo urbano reflej una modificacin bsica de la produccin, que se traslad de la agricultura y otras actividades extractivas a las manufacturas y finalmente a los servicios, lo que ocurre es que el incremento de la productividad ha posibilitado una expansin constante de la produc-
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cin agrcola e industrial con un aporte relativamente menor de los factores productivos, al mismo tiempo que una demanda siempre creciente de servicios ha resultado en un porcentaje an ms grande de recursos destinados a estos38 . La tendencia anterior se puede observar en el comportamiento de la participacin sectorial de los pases de ingresos altos. Particularmente es evidente el incremento de la participacin del sector industrial y de servicios en detrimento de la participacin del sector agrcola en el producto total.
Grfico 1.4. Participacin sectorial en la economa de los pases de ingresos altos. 19702005. En las ltimas dcadas se ha dado una considerable prdida de importancia relativa del sector agrcola, mientras sta ha sido ganada por el sector industrial, y particularmente, en los ltimos aos, por el sector de servicios. Fuente: Banco Mundial.
A continuacin se entrar a describir cada uno de estos procesos de cambio estructural. Industrializacin Los procesos de urbanizacin y de industrializacin son dos caras de la misma moneda, ntimamente ligada con el deseo de la gente de obtener un mayor ingreso. Al proceso de urbanizacin le corresponde, en efecto, un proceso de mejoramiento de la calidad de vida, en tanto en las ciudades se vive mejor, en trminos relativos, que en el campo.
38
NORTH, D.: Para entender el proceso de cambio econmico, Norma, Bogot, 2007, pp. 135-136.
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En la medida en que el progreso econmico produce aumentos en los ingresos, la poblacin destina una proporcin menor de ellos al consumo de bienes agrcolas, como se puede observar para el caso colombiano en el captulo III, constituyendo la sal el ejemplo clsico en economa. Con el crecimiento del ingreso crece ms que proporcionalmente el consumo de manufacturas e incluso de bienes agrcolas pero ya en forma de servicios (restaurantes, bares, etc.). Aumentar la productividad Dado lo anterior y el incremento continuo agrcola y mantener la en los ingresos de la poblacin, observable en el poblacin rural perjudica a comportamiento percpita, medido en dlares los habitantes rurales de paridad de poder adquisitivo constante, de los ltimos treinta aos en el mundo y Amrica Latina y el Caribe (ver grfico 1.5), un aumento del nmero de personas dedicadas a la agricultura resulta desastroso, no slo por la disminucin de los precios relativos de los bienes agrcolas, sino por la cada en los ingresos que ello implica para la poblacin campesina que los produce. Por lo tanto, un incremento de la productividad agrcola y una baja elasticidad de la demanda producen una declinacin absoluta y relativa de la poblacin rural y por ello la necesidad de acelerar la inevitable descomposicin campesina39 .
Grfico 1.5. PIB per-cpita en PPP en el mundo y Amrica Latina y el Caribe. 1980-2007. Los aumentos en los ingresos se encuentran estrechamente asociados con un proceso de migracin rural-urbana. Fuente: Banco Mundial. Clculos: UN-Habitat/Colombia
39
GIRALDO, F.: Presentacin, en CURRIE, L.: Urbanizacin y desarrollo. Un diseo para el crecimiento metropolitano, cmara colombiana de la construccin (CAMACOL), Bogot, 1988. pp. 11-13.
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A manera de resumen, cada da vive menos gente en las zonas rurales, no porque los campesinos no sean productivos y competitivos, sino, todo lo contrario, porque son tan productivos que cada vez se necesita menos poblacin para producir la cantidad requerida de productos agrcolas. Adicionalmente y este es uno de los aportes de Currie, la economa se vuelve ms productiva y los procesos de crecimiento y desarrollo que le son concomitantes abren mejores condiciones de vida para el conjunto de la poblacin. Servicios Al igual que lo ocurrido con la prdida de importancia del sector agrcola tanto en el producto como en la participacin de los gastos de los hogares, tambin se produce un proceso de prdida de peso de la produccin y gasto en bienes industriales a favor de la predominancia de la produccin y gasto en servicios. Paul Krugman, al analizar el comportamiento de la industria manufacturera y su relevancia en el producto y la generacin de empleo, afirma que su disminucin es fundamentalmente el resultado de un crecimiento de la productividad de la industria manufacturera mayor al del de la tasa de aumento de la demanda de bienes manufacturados, de modo que la demanda de stos puede ser satisfecha por un nmero esttico o incluso decreciente de obreros40 . North introduce otro argumento significativo, al identificar el aumento de los recursos destinados a la transaccin derivados del incremento de unos intercambios multiplicados por la creciente especializacin y la divisin del trabajo como la principal razn del crecimiento de los servicios41 . Es preciso sealar por ltimo que, aunque este proceso despliega una lgica similar a la descrita en relacin con el cambio estructural de la agricultura hacia la industria, ste no implica, como aquel, migraciones de poblacin campo-ciudad, sino ms bien movilidad entre ciudades y al interior de las mismas. Dichos movimientos intra e inter urbanos empiezan a introducir modificaciones en la forma de planificacin tradicional de la ciudad industrial.
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41
La productividad de las fbricas ha aumentado ininterrumpidamente con el paso del tiempo, [incluso] a una tasa considerablemente mayor que la de las empresas del sector servicios; pero el pblico en general prefiere gastar la mayor parte del aumento anual de su renta en servicios a gastarla en bienes manufacturados. De ah que la tasa de aumento de la demanda de bienes manufacturados haya sido bastante baja, mientras que la productividad ha aumentado rpidamente. Resultado: la demanda puede ser satisfecha por un nmero esttico o incluso decreciente de obreros. KRUGMAN, P.: Vendiendo prosperidad. Sensatez e insensatez econmica en una era de expectativas limitadas, Ariel, Barcelona, 2000, p. 269. Los costos de transaccin son los costos involucrados en el intercambio; y el aumento de la especializacin y la divisin del trabajo ha provocado un incremento similar en el nmero de intercambios, cada uno de los cuales implica el uso de recursos destinados a ese intercambio. La actividad bancaria, los seguros, las finanzas, el comercio mayorista y minorista, as como buena parte de la actividad gubernamental, integran el sector de las transacciones. Adems, dentro de la firma hay una cantidad siempre en aumento de contadores, abogados y otros profesionales dedicados a facilitar el intercambio en el complejo mundo del intercambio personal. NORTH, D.: Para entender el proceso de cambio econmico, Norma, Bogot, 2007, pp. 136-138.
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Adicionalmente a los cambios mencionados, cada da se evidencia ms un tercer proceso de cambio estructural derivado del desarrollo y aplicacin de lo que hoy conocemos como las nuevas Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC), dando lugar a lo que se denomina la sociedad de la informacin y el conocimiento, separando los sectores de lo que se ha llamado la Nueva Economa del sector ms tradicional de los servicios. Trataremos esta cuestin en el siguiente captulo. A continuacin se resumen los principales efectos en trminos econmicos del proceso de urbanizacin y los respectivos cambios sectoriales estructurales.
Agrcola Industrial Cada vez se requiere una proporcin menor de fuerza laboral para producir los alimentos requeridos para el consumo interno y externo.
Industrial - Servicios Se sigue produciendo un aumento en la poblacin urbana y la rural disminuye incluso en trminos absolutos. Las migraciones se despliegan entre las ciudades y al interior de las mismas. La menor importancia del sector industrial hace que se creen nuevas modalidades de contratacin, muchas veces ligadas a la precarizacin del empleo para quienes afrontan el cambio. La mayor escala de los mercados permite una mayor innovacin y tecnificacin.
Informacional La deslocalizacin de las actividades econmicas y las relaciones personales tendrn un efecto an incierto con respecto a las migraciones inter e intra urbanas.
Poblacin
Ingresos
Permaneciendo la poblacin campesina constante o aumentando los ingresos percpita de la economa, los ingresos per-cpita de los habitantes rurales sufren una cada significativa. La tecnificacin de los procesos productivos en el campo hace que cada vez se necesite menos poblacin para generar cierto nivel de produccin. A medida que aumentan los ingresos, aumenta el consumo de bienes agrcolas, pero menos que proporcionalmente al aumento de los ingresos.
Continua la precarizacin del empleo de algunos sectores y el empleo asociado a la economa informal se vuelve predominante.
Productividad
Crece de manera sostenida la productividad de los segmentos y sectores que acceden a las nuevas tecnologas.
Elasticidad
Desde cierto nivel, a medida que aumentan los ingresos, el gasto en bienes manufacturados aumenta menos que proporcionalmente, intensificndose la divisin del trabajo y el gasto en servicios.
Con incrementos adicionales de los ingresos se produce un aumento ms que proporcional en el gasto de servicios de comunicacin y tecnologas de informacin.
Tabla 1.1. Urbanizacin y cambios estructurales. A partir del comportamiento en variables como la poblacin, los ingresos, la productividad y las elasticidades precio e ingreso de la demanda, se pueden caracterizar los diferentes procesos de cambio estructural sectorial. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Podemos concluir, en sntesis, que la dimensin demogrfica de la urbanizacin no es independiente, sino solidaria con su dimensin econmica, de modo que el hecho de que la gente emigre del campo a la ciudad responde a que la mayor produc-
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tividad del campo y la menor demanda de bienes agrcolas hace que la demanda de mano de obra agrcola sea exigua, encontrndose el empleo en una primera etapa del proceso en el sector industrial y en una segunda fase en el sector servicios ubicados en las ciudades. Como afirmaba Currie en su argumentacin de que los cambios estructurales podan convertirse en un detonante del desarrollo, el crecimiento de la produccin fsica en la agricultura hace que una proporcin cada vez menor de la fuerza laboral sea suficiente para producir alimentos para el consumo, no solo interno, sino externo. Si al mismo tiempo la poblacin crece rpidamente y se localiza all donde hay mayores ingresos y empleos de mayor productividad, se desata irremediablemente el proceso de urbanizacin acelerado como una consecuencia natural de las fuerzas del mercado.42 En la medida en que algo similar sucede ms adelante entre la industria y los servicios, que se ubican tambin en las ciudades, es evidente que el desarrollo econmico entendido no slo como un aumento de la produccin, sino de su eficiencia y su variedad, se da por y en las ciudades.
1.5
MITIGACIN Y ADAPTACIN AL CAMBIO CLIMTICO Y URBANIZACIN
Los asentamientos humanos tienen en todo caso relaciones complejas con su medio ambiente. Los ecosistemas ofrecen tres tipos de servicios a los asentamientos humanos, a saber, la provisin, la regulacin y el enriquecimiento, siendo algunos, como la provisin de alimento y agua fresca, fcilmente cuantificables, mientras otros, como los asociados a la regulacin y el enriquecimiento, especialmente esttico y espiritual, resultan ms difciles de medir. Lejos de ser insignificantes, las actividades humanas alteran, por su parte, los ecosistemas43 . En trminos sencillos, el consumo de recursos naturales y ambientales, como suelo, agua, aire, animales, plantas y minerales, derivado del desarrollo de las actividades socio-econmicas en un asentamiento es conocido como huella ecolgica44 . sta calcula en particular el rea ecolgica, en cantidad de hectreas de tierra, que requiere un asentamiento humano para llevar a cabo sus actividades, comparndose
42 43 44
CURRIE, L.: Urbanizacin y desarrollo. Un diseo para el crecimiento metropolitano, Cmara Colombiana de la Construccin (CAMACOL), Bogot, 1998, pp. 40-42. Los autores agradecen a Andrs Alonso el apoyo en lo relativo a la huella ecolgica y las agendas ambientales globales presentadas en esta seccin. El clculo de la huella ecolgica estima la superficie necesaria para satisfacer los consumos asociados a la alimentacin (cultivos, pastos, mar productivo), a los productos forestales, al gasto energtico (bosque necesario para la absorcin de CO2) y a la ocupacin directa del terreno (tierras urbanizadas y ocupadas con infraestructura), en el entendido de que la produccin agrcola, pecuaria, forestal, pesquera y las zonas construidas generan demandas mutuamente excluyentes para la biosfera. Cada una de estas categoras representa un rea, que es multiplicada por su factor de equivalencia para convertirlo en hectreas globales, como se expresa en la frmula HE (gha) = rea consumo (ha)* Factor de Equivalencia (gha/ha)*Factor Rendimiento.
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habitualmente con la capacidad biolgica de stos para evaluar si el asentamiento se encuentra en dficit o supervit biolgico45 . Los estudios realizados al respecto llaman la atencin sobre el hecho de que, despus de exceder la biocapacidad de la tierra desde finales de los aos 80, la huella ecolgica del mundo en su conjunto equivale en la actualidad a 1,3, esto es, que el mundo consume actualmente 1,3 veces la capacidad biolgica de sta.
Grfico 1.6. Huella ecolgica global. 1960-2002. Desde finales de la dcada de los ochenta la huella ecolgica ha excedido la bio-capacidad de la tierra, es decir, su capacidad regenerativa. En la actualidad sta excede en aproximadamente un 30% la capacidad de nuestro planeta. Fuente: WWF, Informe Planeta Vivo. Reelaboracin: UN-Habitat/Colombia.
Anlisis desagregados acentan en este marco el papel de la urbanizacin, subrayando especficamente que ocupando apenas el 2 por ciento del territorio del planeta, las ciudades utilizan el 75 por ciento de sus recursos. Debemos, con todo, culpar de manera simplista a la urbanizacin del incremento de la presin ambiental? La respuesta es compleja. Sealemos para empezar que este tipo de datos requiere ser abordado con cautela. Como sostienen Dodman y Satterthwaite, tanto si se centran en la produccin como si lo hacen en el consumo, desde un punto de vista tcnico las estadsticas de
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La capacidad biolgica utiliza, a la inversa, los mismos componentes que la huella ecolgica, a saber, el rea existente destinada al cultivo, el rea existente destinada actividades pecuarias, el rea existente destinada a la pesca, el rea existente construida, y el rea existente para capturar CO2, o rea de acumulacin de energa de biomasa.
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este tipo suelen ser poco fiables46 . Lo ms grave, no obstante, es que su omisin de los factores determinantes de la presin ambiental impide distinguir entre ciudades y al interior de stas, perdiendo lo ms significativo, la capacidad de orientar las discusiones y decisiones polticas. Lo cierto, en este marco, es que este tipo de cifras no indican que los asentamientos urbanos se definan en s mismos por una notable huella ecolgica, sino que i.) stos albergan en trminos globales un porcentaje sustantivo de la poblacin y la produccin y ii.) que las actividades que en ellas se concentran lo hacen en gran medida en la actualidad. No es balad, en esa lnea, que las actividades agrcolas consuman en su conjunto el 85% del agua que se utiliza en el munLa presin ambiental do, contribuyendo asimismo a la deforestacin, aumenta con mayor la degradacin de la tierra y la contaminacin, poblacin, abundancia y especialmente en los pases ms pobres donde dispersin y disminuye con stas se definen por su baja productividad47 . tecnologa ambientalmente sostenible. Es forzoso sealar en este sentido que la presin ambiental depende especficamente de la poblacin, la abundancia, la dispersin, y la eficiencia y consideracin ambiental de la tecnologa, relacionndose positivamente con las tres primeras variables, y negativamente con la ltima. En efecto, a mayor poblacin, mayor abundancia, mayor dispersin, y menor eficiencia y consideracin ambiental de la tecnologa, mayor ser la presin ambiental. Lo anterior puede expresarse por medio de la siguiente ecuacin: I = (P* A* D) / S donde I es el impacto o la presin; P, la poblacin; A, la abundancia; D, la dispersin; y S, las tecnologas sostenibles. Es importante notar que nuestra formulacin difiere de la aproximacin de la mayora de los eclogos. Si la mayora de stos operan con la ecuacin I=P*A*T, donde T es la tecnologa, nosotros consideramos como Sachs, que propone la formulacin I= (P*A)/S, que las tecnologas sostenibles (S) pueden reducir el impacto del
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Dodman y Satterhwaite, del Instituto para el Medio Ambiente y el Desarrollo (IIED, en sus siglas inglesas), lo exponen de manera magistral. DODMAN, D. Y SATTERTHWAITE, D.: Are cities really to blame?, Climate change. Are cities really to blame?, Urban World, Marzo, Nairobi, 2009, pp. 12-3. Vid.: BANCO MUNDIAL: Informe sobre el desarrollo mundial 2008. Agricultura para el desarrollo, Banco Mundial, Washington, 2008.
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nivel de consumo determinado por la poblacin y la abundancia 48. A pesar de que su apreciacin es en nuestra opinin correcta, olvida sin embargo la importancia de la densidad, en el sentido de que un asentamiento disperso multiplica, para una misma poblacin, una misma abundancia y una misma tecnologa, la presin ambiental, ocurriendo lo contrario si ste es denso. La evidencia emprica muestra en ese sentido que i.) aunque ocupan apenas el 2 por ciento de la superficie del planeta, las ciudades albergan algo ms del 50 por ciento de la poblacin global y son responsables de ms del 75% del producto interno mundial, producindose ms de la mitad de la produccin mundial en menos del 5% de la superficie terrestre del mundo49 , y que ii.) ciudades con extensiones y producciones similares en trminos cuantitativos, tienen impactos muy diversos sobre el medio ambiente. En efecto, si es cierto que en general las ciudades con mayores niveles de produccin suelen generar ms emisiones de dixido de carbono que aquellas con niveles de produccin ms mdicos, se aprecian igualmente diferencias significativas en los niveles de emisiones de ciudades con niveles semejantes de produccin50 . En esa lnea, la alta densidad, la correcta orientacin y el adecuado aislamiento de los asentamientos y sus equipamientos; la moderacin del consumo de bienes y servicios, a travs de la contencin de las necesidades subjetivas de iluminacin, calentamiento y enfriamiento, bienes y servicios nuevos, y fuentes de energa contaminantes, con una relevancia destacada del uso masivo de sistemas de transporte pblico energticamente limpios y eficientes y de energas renovables en el mbito domstico, y el reciclaje y la reutilizacin de bienes; y la elevada biocapacidad, por la abundancia de rboles, son factores que contribuyen de manera extraordinaria a reducir la huella ecolgica y las emisiones de dixido de carbono de los asentamientos humanos para una misma poblacin y bienestar material 51 .
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Vid.: SACHS, J.: Economa para un planeta abarrotado, Random House Mondadori, Bogot, 2008. BANCO MUNDIAL: Informe sobre el desarrollo mundial 2008. Agricultura para el desarrollo, Banco Mundial, Washington, 2008. Aunque las ciudades y las actividades urbanas sean culpadas generalmente del aumento de las emisiones de gas invernadero globales, la evidencia sugiere que estas emisiones estn ms vinculadas al consumo que a la urbanizacin per se. Por ejemplo, la megaciudad de Sao Paulo en Brasil produce un dcimo de las emisiones de San Diego en los Estados Unidos, a pesar de que el tamao de la segunda es un cuarto del de la primera. Programa de las naciones unidas para los asentamientos humanos (UN-HABITAT): State of the world cities 2008-2009. Harmonious cities, UN-Habitat, Nairobi, 2008, pp. 2, 6-7. El ltimo informe sobre desarrollo mundial del Banco Mundial coincide en esta lectura. BANCO MUNDIAL: Informe sobre desarrollo mundial 2009. Una nueva geografa econmica, Banco Mundial, Washington, 2009, especialmente, p. 209. Las ciudades que son ms compactas, usan ms energas limpias y son menos dependientes del transporte motorizado (y usan un transporte pblico ms ambientalmente amigable) no son slo ms energticamente eficientes, sino que contribuyen menos a los gases de efecto invernadero. Ibdem.
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Desde esta perspectiva, la construccin fsica de la ciudad y la cultura de los ciudadanos, la oferta de modelos y tecnologas sostenibles y su demanda son igualmente fundamentales. Los avances en el ordenamiento urbano, el diseo arquitectnico, la seleccin de los materiales y la tecnologa de construccin y eventual destruccin son tan fundamentales como el uso de estos equipamientos y las elecciones individuales de los sistemas de movilidad52 .
Tabla 1.2. Instrumentos de reduccin de la presin ambiental. La mitigacin de la presin ambiental puede provenir de la moderacin del crecimiento demogrfico; la ampliacin de la densidad, la mejora de la orientacin y el aislamiento de los equipamientos; la moderacin del consumo de bienes y servicios, bienes y servicios nuevos, y fuentes de energa contaminantes; el aumento de la biocapacidad; y el incremento de la capacidad institucional. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
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Vid.: EL SIOUFI, M.: How construction is vital to reducing emissions, Climate change. Are cities really to blame?, Urban world, Marzo, Nairobi, 2009, pp. 19-21.
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Frente a ello, la baja densidad, la mala orientacin y el inadecuado aislamiento; los consumos innecesarios e ineficientes, con un peso significativo de la dependencia de transporte motorizado privado y los estilos de vida altamente consumistas y productores de deshechos; y la escasa biocapacidad son los mayores responsables del dficit biolgico general y el cambio climtico particular que hoy en da nos acosan. El grfico 1.7, que presenta las emisiones per-cpita de CO2 para algunas ciudades, acenta la importancia de los modelos de ordenamiento urbano y de consumo. Siendo la densidad una variable significativa, llama la atencin que, a pesar de su grado de concentracin, las ciudades estadounidenses sean las que mayores emisiones producen, dada su dependencia del transporte privado y los estilos de vida altamente consumistas y productores de deshechos que los caracterizan, no siendo extrao que Toronto y el conjunto de Canad, emitan, en esa va, casi la mitad de las emisiones per capita que San Diego y el conjunto de Estados Unidos, con una densidad urbana similar.
Grfico 1.7. Emisiones per-cpita de CO2 en ciudades del mundo seleccionadas. 19982005. Pese a que la aglomeracin trae consigo la generacin de riqueza y desarrollo humano, si no se tienen en cuenta variables como la densidad, los sistemas de transporte y el cambio tecnolgico, puede conllevar insostenibilidad y deterioro ambiental. Actuando sobre stas, las ciudades son en todo caso la mejor oportunidad para la sostenibilidad. Fuente: UN-Habitat. Observatorio Global Urbano 2008.
Un estudio sobre los pases deudores y con crdito ecolgico enfatiza adems que el segundo est ligado no tanto con la urbanizacin, sino con su forma y con la conservacin de reas ecolgicas significativas.
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Mapa 1.5. Distribucin nacional del dficit ecolgico. 2003. Las formas de urbanizacin poco densas y altamente consumistas y la escasez de reas ecolgicas sustantivas son las que determinan el dficit ecolgico. Los casos de Argentina, con la mayor parte de su poblacin en reas urbanas densas, moderadamente consumistas y grandes extensiones de reas ecolgicamente valiosas, y Egipto, con menor urbanizacin y densidad y con una parte sustancial de su territorio conformada por regiones desrticas, son ejemplares. Fuente: WWF, Informe Planeta Vivo.
Tal como sealan varias investigaciones, conjuntas e individuales, de los Programas de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat), frente a lo que se podra derivar a primera vista de los datos, las ciudades ofrecen de hecho enormes potencialidades tanto para reducir las causas que provocan el cambio climtico como para adaptar los asentamientos, especialmente los insulares y ms pobres, al que est ya en camino, mitigando as sus efectos adversos.
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Capacidad institucional Disponibilidad de recursos financieros, tecnologas y recursos humanos Existencia de disposiciones legales, sociales y organizacionales Infraestructura Endurecimiento y traslado de la infraestructua existente Ubicacin de nuevas infraestructuras en suelos elevados Respuesta a emergencias Sistemas de alerta temprana Planes de respuesta y evacuacin
Tabla 1.3. Instrumentos de adaptacin al cambio climtico. La disminucin de los efectos adversos del calentamiento global exige especficamente el aumento de la capacidad institucional, el endurecimiento y traslado de la infraestructura existente y la ubicacin adecuada de la nueva, y la definicin de sistemas de alerta temprana y planes de respuesta y evacuacin.
Si los instrumentos expuestos en las tablas 1.2 y 1.3 constituyen las formas de reducir la presin ambiental y adaptarnos de mejor manera al cambio climtico, no deberamos dejar de resaltar que la transicin demogrfica, las economas de escala, la densidad y las ventajas con respecto al cambio tecnolgico que caracterizan las ciudades hacen de ellas lugares privilegiados53 . Las imgenes buclicas de casas aisladas en el campo son no slo ilusorias a gran escala en trminos prcticos, sino tambin, y sobre todo para lo que aqu nos ocupa, incomSi algunas ciudades son hoy patibles con el desarrollo. Si la densidad perparte del problema mite reducir el nivel de consumo para un ambiental, la ciudad es mismo nivel de bienestar material, la creacin de nuevas tecnologas est fuertemente ligada ahora y en el futuro la parte fundamental de la solucin. a la especializacin y la generacin de nuevo conocimiento, y, as, al tamao del mercado y los rendimientos crecientes, siendo la creacin de tecnologas ambientalmente sostenibles solamente posible potenciando las economas de aglomeracin que se derivan de la ciudad. Si las ciudades son hoy parte del problema de la sostenibilidad ambiental, son ahora y en el futuro la parte ms fundamental de su solucin.
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En la medida en que contribuye al incremento de la densidad, la renovacin urbana debe ser promovida, acompandola de subsidios para los ms pobres, dado que la construccin en altura es ms costosa que la que se efecta horizontalmente. Abordaremos esta cuestin de manera ms concreta en los captulos VII y VIII referidos, respectivamente, al ordenamiento territorial y el medio ambiente de Bogot.
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La cumbre de Ro de Janeiro sobre el Medio Ambiente y los compromisos ambientales en ella concretados deben ser valorados, como ya argimos, en este marco, a sabiendas de que el logro en materia de adaptacin y mitigacin exige, como conviene el Informe de Desarrollo Humano 2008/2009 sobre el cambio climtico, un marco multilateral claro que asigne responsabilidades especficas a cada actor en cada uno de los frentes54 . Ese camino debe caracterizar asimismo al protocolo que tras la reunin de diciembre de Copenhague sustituir al de Kioto, celebrado en 1997 y cuya expiracin se fecha en el 2012, y su revisin en Bali en 2007, mejorando en aspectos relativos a la adaptacin de los pases y ciudades ms pobres, e incorporando mecanismos financieros y de transferencia tecnolgica. Mientras Kioto se clausura, Bali se concreta y se adopta un nuevo acuerdo multilateral de compromisos y acciones, los pases y ciudades que no han comenzado deben hacerlo, continuando y en la mayora de los casos intensificando sus esfuerzos y perfeccionando sus programas, proyectos y polticas los que s lo hicieron. No slo son muy pocos los pases firmantes que cumplirn el compromiso de Kioto de reducir sus emisiones con respecto a las de 1990, incrementndolas la gran mayora, sino que pases fundamentales como Estados Unidos y China nunca lo firmaron. Todos los gobiernos deben integrar todos los aspectos del desarrollo sostenible en la planificacin del ordenamiento territorial y la implementacin de polticas pblicas, adelantando en los que se encuentran en desarrollo sus programas de reduccin de la pobreza a travs y no contra la consecucin del desarrollo urbano sostenible. Para esto, la cooperacin internacional no solamente debe proveer recursos financieros, sino que debe estimular adicionalmente la creacin de redes de informacin y comunicacin que faciliten la transmisin de buenas prcticas, as como ofrecer conocimiento de tecnologas y polticas que han servido en diferentes lugares del mundo. El desarrollo de la Agenda Local 21 creada en el marco de la Cumbre de Ro de Janeiro y liderada por el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat) 55 y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) es a este respecto fundamental, al permitir localizar el plan detallado de acciones que, conformando la Agenda 21, deben ser acometidas a nivel mundial, nacional y local por las entidades de la ONU, los gobiernos de sus estados miembros y por grupos particulares para alcanzar los objetivos y promesas de proteccin del medio ambiente y desarrollo. La Agenda Local 21 consiste en particular en
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Vid.: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): Informe de desarrollo humano 2008. La lucha contra el cambio climtico. Solidaridad en un mundo dividido, PNUD, Nueva York, 2008. Los programas ambientales de UN-Habitat, Ciudades sostenibles y Localizando la agenda 21, ayudan a las ciudades grandes e intermedias a obtener los mayores beneficios de su rol en el desarrollo econmico y social promoviendo mejores polticas ambientales y optimizando su gestin medioambiental urbana. Para obtener una informacin ms detallada de estos programas: vid.: www.unhabitat.org
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la consulta, desarrollo e implementacin de planes de accin ambiental local y su integracin en la planificacin urbana, estimulando las sinergias intersectoriales, al tiempo que se buscan impactos tangibles para la poblacin ms pobre. La cumbre de Hbitat II en Estambul, que enfatiz que el desarrollo sostenible es interdependiente con el desarrollo econmico, social y poltico, acenta en este sentido la estrecha relacin entre un mundo que se est urbanizando a niveles sin precedentes y la sostenibilidad del desarrollo. De acuerdo con la declaracin firmada, la adecuada planeacin y gestin de los asentamientos urbanos permitir alcanzar la promesa de proteger los recursos naturales mundiales por medio, entre otras cuestiones, de lograr concentrar gran nmero de personas mientras se limita su impacto en el ambiente natural56 . En un mundo ya urbano, y en proceso de urbanizacin, han de aprovecharse las potencialidades de las ciudades, ya que bien diseadas y gestionadas sus efectos sobre la mitigacin de las consecuencias adversas y la reduccin de las causas del dficit biolgico general y el cambio climtico particular no slo son notables, sino que estn llamadas a serlo an ms en el futuro. Para que esto ocurra es preciso, por supuesto, cambiar los valores que animan nuestros hbitos, fortaleciendo esfuerzos ya alumbrados y dando nuevo impulso a modelos de desarrollo y tecnologas menos agresivos con nuestros ecosistemas. La responsabilidad social de las empresas, los ciudadanos, los tcnicos y polticos es decisiva. Los dos primeros deben apostar por bienes y modelos menos consumidores de energa, moderar su uso, apagarlos cuando no se utilicen y alargar su vida til57 , intensificando adems el reciclaje. Los dos ltimos deben impulsar con una estructura de incentivos adecuada lo anterior y especficamente la renovacin urbana, en una configuracin policntrica, en la ciudad construida en lugar de la extensin del permetro urbano58 , y el desarrollo de sistemas de movilidad masivos eficientes y limpios energticamente, aplicndolos de manera ejemplar la administracin pblica 59 . Es preciso tomar acciones desde la conciencia de que la promocin de la
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Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-HABITAT): Las metas y principios de la agenda Hbitat, compromisos del plan global de accin. UN-Habitat, Nairobi, 1996, pp. 2. Si en Estados Unidos se sustituyeran la mitad de la bombillas normales por fluorescentes compactas, el CO2 producido por la electricidad se reducira en un 36%, mientras que si en ese mismo pas apagasen las computadoras domsticas cuando no estn en uso, el impacto en emisiones de CO2 por esta materia disminuira un 50%. El ahorro por el aislamiento de los edificios y la moderacin de las temperaturas consideradas mnimas y mximas en las calefacciones y los aparatos de aire acondicionado es tambin sustancial. ENERGY INFORMATION ADMINISTRATION: Annual energy outlook 2008, Energy information administration, Washington, 2009. La propuesta de Currie de ciudades dentro de ciudades apunta en esa va. CURRIE, L.: Ciudades dentro de ciudades. Una solucin para las reas Metropolitanas, Urbanizacin y desarrollo. Un diseo para el crecimiento metropolitano, Cmara Colombiana de la Construccin (CAMACOL), Bogot, 1998, pp. 145-163. En varios lugares del mundo esto es ya una realidad. La Unin Europea y Espaa estn a punto de aprobar leyes muy estrictas al respecto, no slo estimulando, sino imponiendo, entre otras cosas, que todos los edificios sean energticamente autosuficientes a partir de 2019.
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diversificacin y el desarrollo de energas renovables son tan importantes como el ahorro energtico por parte de la demanda. La ciudad, en fin, es, en trminos ambientales, ms una oportunidad, dada su relacin con la transicin demogrfica, sus economas de escala, su densidad y sus ventajas con respecto al cambio tecnolgico, que un problema, pese a que ciertas ciudades actualmente dispersas, altamente dependientes de transporte motorizado privado y signadas por estilos de vida altamente consumistas y productores de deshechos ciertamente lo sean. Ms que culpar espuria y cnicamente a la urbanizacin de la presin ambiental, ha llegado la hora de aprovechar con decisiones normativas y diarias las notables ventajas de mitigacin y adaptacin ambiental que sta ofrece.
1.6
REDUCCIN DE POBREZA Y URBANIZACIN
Hoy, cuando el proceso de urbanizacin es un hecho no slo mayoritario, sino irreversible y creciente, es importante tener claro el complejo proceso de transicin demogrfica, econmica y ambiental descrito en los puntos 3, 4 y 5 de este primer captulo. La urbanizacin ha venido de la mano de un aumento de la complejidad en el sentido de una vida ms larga, con derecho a la salud general y reproductiva; un crecimiento econmico, con mayor competencia y eficiencia, y un mayor consumo y tipos de bienes; y un cambio en los modelos de asentamiento, produccin y consumo cada vez ms manifiesto hacia la sostenibilidad ambiental. Si la moderacin del crecimiento demogrfico y la amplitud de los derechos humanos en materia de salud sexual y reproductiva, el desarrollo econmico y la reduccin de la pobreza de ingreso, y la sostenibilidad ambiental son nuestro objetivo, la combinacin de una cierta densidad fsica y conectiva es ineludible. En todos los pases, pero especialmente en aquellos en los que la urbanizacin es incipiente, con no mucho ms del 25% de la poblacin en reas urbanas, nada hay ms conveniente, como sostiene el Informe sobre el desarrollo mundial 2009 del Banco Mundial, que desplegar una institucionalidad espacialmente ciega. Adems de garantizar los derechos consignados en la mayora de las constituciones polticas de los pases del mundo, la neutralidad espacial de las instituciones mejorar la adaptacin de los individuos a su contexto, faciLa divisin puede privar a algunos de ciertas ventajas de la urbanizacin.
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litando en los menos urbanizados la de unos migrantes rural-urbanos en considerable aumento60 . Aunque junto con la extensin de redes conectivas esto reducir las divisiones, es sustancial hacer frente a las que se puedan ir creando y a las que ya se conformaron en las distintas ciudades y an entre stas y el campo, ya que stas pueden privar y privan a menudo a algunas personas, especialmente a los que hacen parte de los colectivos ms vulnerables, como los nios, las mujeres, los discapacitados o los ancianos, de algunas de las ventajas de la urbanizacin, lo que es particularmente importante en el contexto latinoamericano, donde el ndice de Gini es el mayor del mundo61 . En el mbito urbano, los asentamientos precarios o tugurios, caracterizados por estatus residencial inseguro, acceso inadecuado al agua potable, y el saneamiento bsico, viviendas de baja calidad estructural y hacinamiento, son manifestacin de estas desigualdades. No hay que olvidar no slo que en Una buena combinacin el ao 2000 eran aproximadamente 1000 mide polticas pblicas llones de personas las que residan en este tipo puede garantizar la de asentamientos, sino que se estima que con extensin de los beneficios el incesante proceso de urbanizacin sean cerde la aglomeracin. ca de 1600 millones en 2015. A nivel global, UN-Habitat es responsable de monitorear el cumplimiento de las metas 10, relacionada con el acceso a saneamiento y agua potable, y 11, vinculada con la reduccin de asentamientos precarios, insertas en el objetivo 7 de los ODM. Al respecto es preciso tener presente, en todo caso, que la desigualdad puede ser no slo gobernada con controles salariales, sino reducida a travs de polticas propobres. La integracin econmica de stos es fundamental, reduciendo la distancia
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El Informe sobre desarrollo mundial 2009 del Banco Mundial sugiere una secuencia de polticas que en nuestra opinin no es slo inconsistente, sino excesivamente rgida. Conviniendo en la importancia primaria de estimular la urbanizacin y la transformacin de los desafos con el grado de sta, consideramos que la extensin de las instituciones y las redes conectivas son fundamentales, requiriendo a veces su garanta intervenciones focalizadas tambin en los pases de urbanizacin incipiente y moderada y no slo en los ms urbanizados. En nuestra opinin ms que de una secuencia de polticas, se trata de una secuencia de nfasis en la eleccin de polticas. BANCO MUNDIAL: Informe sobre desarrollo mundial 2009. Una nueva geografa econmica, Banco Mundial, Washington, 2009. En efecto, si el 5% ms rico de la poblacin recibe en el Sudeste Asitico el 16% de la renta nacional, obteniendo en los pases desarrollados el 13%, en Amrica Latina y el Caribe el 5% ms pudiente recibe en promedio un 25% de la renta nacional. Relacionado con lo anterior, el 30% ms pobre de la poblacin de la regin obtiene apenas el 7,5% de la renta, lo que no sucede en las ms desiguales de las sociedades, donde este porcentaje recibe al menos un 10% de sta. Programa de las naciones unidas para los asentamientos humanos (UN-HABITAT): State of the worlds cities 2008-2009. Harmonious cities, UN-Habitat, Nairobi, 2008, pp. 10-12.
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fsica, social y de capital humano que les impide beneficiarse de la densidad econmica y los bienes y servicios pblicos asociados con ella. La conexin fsica de sus asentamientos con la ciudad formal, en el caso de los tugurios, y con los grandes mercados nacionales o internacionales, en el caso de sectores urbanos o rurales de baja productividad, son en esta lnea tan importantes como la ampliacin de su capital humano de forma que puedan aprovecharse en la prctica de esa cercana. El combate de la discriminacin cultural o poltica, como otra de las formas de exclusin de los pobres de la densidad, es asimismo sustantivo. Quizs el mejor ejemplo de las potencialidades y riesgos del proceso de urbanizacin en el mundo contemporneo lo representa la China. Este pas ha logrado, a partir de un deliberado proceso de reforma, combinar, como se puede apreciar en el grfico 1.8, un acelerado proceso de transicin rural-urbano, una disminucin del crecimiento demogrfico, un proceso de industrializacin que ha derivado un crecimiento econmico elevado y sostenido, y una importante reduccin de los niveles de pobreza. En el plano demogrfico, si a comienzos de la dcada de los aos 80 tan slo el 19,6% de la poblacin habitaba en ciudades, ya en el ao 2005 ese porcentaje era del 42,9%, esperndose que ese porcentaje sea superior al 60% en el ao 202062 . Dicho proceso ha sido acompaado de un importante desarrollo urbano a travs de la combinacin de propiedad pblica del suelo con un desarrollo inmobiliario de mercado, adems de una sustantiva inversin pblica en infraestructura urbana modernizante. El desarrollo urbano ha ayudado tambin a realizar una transicin demogrfica an incipiente, siendo el crecimiento de la poblacin menor en las reas urbanas que en las rurales. Econmicamente la China ha logrado una transformacin extraordinaria a partir del aprovechamiento de las economas de escala que produce el proceso de urbanizacin, mayor an cuando se tiene en cuenta el tamao poblacional del pas, con una exitosa poltica de precios bsicos (particularmente de tasa de cambio competitiva). Dicha combinacin ha logrado un crecimiento del PIB percpita promedio para el periodo de 1980-2005 del 8,5%. La evolucin de la urbanizacin, el crecimiento del PIB per cpita, las tasas de natalidad y mortalidad se resumen en el grfico 1.8.
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YUSUF, S. y NABESHIMA, K.: Optimizing Urban Development, en: BANCO MUNDIAL: China urbanizes. Consequences, strategies and policies, Banco Mundial, Washington, 2008.
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Grfico 1.8. Urbanizacin, crecimiento econmico, y tasas de natalidad y mortalidad en China. 1960-2006. Al igual que en el mundo, en la China se produjo una importante cada de las tasas de mortalidad y natalidad, pero particularmente un incremento del PIB per-cpita de manera paralela al incremento acelerado de la poblacin urbana. Fuente: Banco Mundial. Clculos: UNHabitat/Colombia.Fuente: Banco Mundial. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
Finalmente, en materia de pobreza, mientras el porcentaje de personas viviendo en condiciones de extrema pobreza (menos de un dlar diario) era en 1981 mayor al 60%, en 2005 era cercano al 10%. Adicionalmente, el ndice de Desarrollo Humano de 1980 era de 0,559, mientras que en el ao 2005 era de 0,777, mostrando una evolucin positiva de manera sostenida durante casi veinte aos. Este proceso ha venido acompaado, sin embargo, de un incremento de la desigualdad en el pas, pasando el ndice de GINI de 0,28 a 0,41 de 1981 a 2005, llamando la atencin acerca de los riesgos y de la importancia de la intervencin pblica y de la gestin urbana, en la medida en que, si se gestiona mal, la migracin, sea campociudad o sur-norte, puede convertirse en un proceso productor de pobreza y exclusin. La transicin china se ha producido adems en un contexto de autoritarismo poltico y limitacin severa de ciertas libertades. Los argumentos de Currie de hace ms de 30 aos son en sntesis revalidados hoy por la evidencia emprica. Autores como Sachs continan esa lnea. Como ex-consejero especial del ex-secretario general de las Naciones Unidas, Kofi Annan, ste sintetiz buena parte de lo que con mayor dimensin y rapidez que nunca est sucediendo ante nuestros ojos: la revolucin verde liber de las faenas rurales a una proporcin notable de la poblacin activa que busc trabajo en las fbricas urbanas. A su vez, la urbani-
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zacin impuls el crecimiento, no slo porque ofreci un marco para el desarrollo de la industria y la innovacin, sino tambin porque promovi mayores inversiones en una mano de obra sana y preparada. Al reducir la tasa de natalidad, los residentes urbanos contaron con ms recursos para atender la salud, la alimentacin y la educacin de cada hijo. La tasa de escolarizacin en las ciudades superaba la de las zonas rurales 63 . La urbanizacin, en sntesis, tal como argimos en los puntos 3, 4 y 5 de este captulo, permite adelantar la transicin demogrfica, diversificar los productos y aumentar los ingresos, y reducir potencialmente la presin ambiental para combatir la pobreza y, de modo ms extenso, ampliar las capacidades y los funcionaAl permitir adelantar la mientos de las personas. transicin demogrfica, el crecimiento econmico y la Si Norte Amrica, Europa Occidental y sostenibilidad ambiental, la Asia Nororiental lograron, antes de 1950, deurbanizacin es la forma sarrollarse, en distinto grado y con distinto ms expedita de ampliar el nfasis, con y gracias al ascenso de su densidesarrollo humano. dad e integracin, y Asia Oriental y Meridional, y Europa Oriental construyen sus avances hoy sobre la misma base, es razonable pensar que el anhelado desarrollo de Asia Central y Occidental, Amrica Central y Meridional, el frica Sub-sahariana y las Islas del Pacfico seguir, de producirse, los caminos de la urbanizacin, y as de la migracin rural-urbana y la integracin econmica. En este sentido, y de manera ms concreta, los pases anotados deberan impulsar la aceleracin de la revolucin agrcola y el desarrollo de la economa industrial y de servicios urbana, diseando e implementando una base institucional que facilite que los inmigrantes urbanos se favorezcan del conjunto de los beneficios de la urbanizacin; y desarrollar una red de infraestructuras y un marco institucional modernos y eficientes no slo entre los distintas zonas del pas, las regiones y las ciudades, sino tambin con los mercados regionales internacionales y mundiales, fortaleciendo as la integracin. La prioridad de las estrategias vara, en todo caso, segn las regiones y los pases. De manera acertada, el Informe sobre el desarrollo mundial 2009 del Banco Mundial, que analiza el desarrollo humano desde la geografa econmica, subraya a este respecto la relevancia de i.) las diferencias lingsticas y culturales al interior de los
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SACHS, J.: Podr erradicarse la pobreza extrema?, en: Programa de las naciones unidas para el desarrollo (PNUD): Cooperacin sur 2005, PNUD, Nueva York, 2005, pp. 7 y 8.
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pases, como en India, donde, en la medida en que dificultan la migracin, stas deberan traducirse en mayor medida que en otros lugares en inversiones focalizadas en ciertas reas; ii.) la cercana a grandes mercados externos, como en Centroamrica y Europa Oriental, a Estados Unidos y Europa Occidental, respectivamente; iii.) la dimensin de la economa regional, como en Asia Oriental y Meridional y Sudamrica; y iv.) la revolucin agrcola y el comercio mundial con el favor de las preferencias arancelarias, como en frica Oriental, Central y Occidental, Asia Central y las Islas del Pacfico64 .
Mapa 1.6. Acceso real al mercado relativo a EE.UU. 2003. El acceso al mercado de los EE.UU. est marcado, no solamente por la cercana geogrfica, sino fundamentalmente por la aglomeracin fsica y la integracin econmica. Mercados lejanos, como el de la China o Europa Occidental, tienen un mayor acceso real al mercado estadounidense que pases como Mxico y los de Amrica Latina y el Caribe en general. Fuente: BANCO MUNDIAL: Informe sobre desarrollo mundial 2009. Una nueva geografa econmica, Banco Mundial, Washington, 2009, p. 269. Reelaboracin: UNHabitat/Colombia.
Si la moderacin del crecimiento demogrfico, la reduccin de la pobreza econmica y la sostenibilidad ambiental conforman nuestras Promesas, el impulso y la gestin de la urbanizacin, hoy por primera vez mayoritaria, son y sern, en suma, nuestros mayores y ms urgentes desafos. En materia poltica, la urbanizacin profundiza no slo las interacciones humanas, sino, bien gestionada, tambin la democracia y la discusin por una mayor y mejor calidad de vida, condiciones bsicas para lograr mayor autonoma.
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Vid.: BANCO MUNDIAL: Informe sobre el desarrollo mundial 2009. Una nueva geografa econmica, Banco Mundial, Washington, 2009, p. xxii xxiii.
CAPTULO 2
CIUDAD Y CIUDADANA
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Ciudad y ciudadana (c. 2)
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Ciudad y ciudadana
Lo urbano no se reduce, sin embargo, a su dimensin demogrfica, econmicosocial ni fsico-ambiental, definindose por ser asimismo el espacio bsico de expresin y conformacin cultural y de deliberacin e institucin poltica. Nos ocuparemos en este captulo de la naturaleza del hbitat y, dentro de ste, de la ciudad, abordando despus su evolucin histrica.
2. 1. APROXIMACIN FILOSFICO-ANTROPOLGICA A LA CIUDAD

Cualquier reflexin sobre la consecucin de las Promesas del Milenio y el desarrollo humano, en general, y los ODM, en particular, en una sociedad crecientemente urbana debe comenzar perfilando el concepto de hbitat. Podemos distinguir a ese respecto el hbitat csmico, el biolgico y el humano, El hbitat constituye el que es el que nos ocupar a lo largo de este referente simblico, documento65 . Ms all de la ocupacin fsica histrico y social en el que de un territorio conformado por viviendas y se localiza el ser entorno, el hbitat constituye el referente simhumano de manera blico, histrico y social en el que se localiza el multidimensional ser humano de manera multidimensional: poltica, econmico-social y esttico-ambiental, actuando complejamente en una cultura determinada. El hbitat significa as algo ms que el techo bajo el cual protegerse, siendo el espacio fsico e imaginario en el que tiene lugar la vida humana66 .
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Adems del entorno ms remoto, el concepto de Gaia, entendido como un ente vivo que, aunque no se reproduce, regula su clima y qumica interna para mantener y sostener toda la vida, constituye el marco de referencia del hbitat biolgico. Vid.: LOVELOCK, J.: Las edades de Gaia, Tusquets, Barcelona, 1993; y La venganza de la tierra. La teora de Gaia y el futuro de la humanidad, Planeta, Madrid, 2007. Vid.: GIRALDO, F.: Ciudad y Crisis. Hacia un nuevo paradigma?, Tercer Mundo, Bogot, 1999; GIRALDO, F.: Hbitat y sostenibilidad, Ciencia y tecnologa, vol. 21, no. 2, Bogot, 2003; GIRALDO, F. y TORRES, J.: Hbitat y desarrollo humano, UN-Habitat, Bogot, 2004; y GIRALDO, F., GARCA, J., BATEMAN, A. y ALONSO, A.: Hbitat y pobreza. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio desde la ciudad, UN-Habitat, Bogot, 2006. La conceptualizacin de lo histrico social se encuentra en CASTORIADIS, C.: La institucin imaginaria de la sociedad, Tusquets, Buenos Aires, 1989, en particular en la segunda parte, titulada El imaginario social y la institucin.
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A ese respecto, es preciso acentuar que el hbitat puede ser estudiado en dos mbitos: el fsico-instrumental, o lgico cientfico, y el histrico social, o, ms propiamente, imaginario-poitico, haciendo el primero referencia a los instrumentos que se aplican para su estudio a travs de la lgica matemtica, la estadstica, la econometra y la geometra, donde se utilizan los procedimientos convencionales propios de la observacin y medicin tcnico-cientfica, y dando cuenta el segundo de intangibles inmanentes, como en la actualidad son el Estado y el mercado, la seguridad, la confianza o la libertad, as como de la transformacin histrica, social e imaginaria de la sociedad y sus formas de localizacin, interrelacin e institucin.
Diagrama 2.1. Hbitat csmico, biolgico y humano. Se puede hablar del hbitat csmico, propio de las estrellas y el universo; el biolgico, de los seres vivos; y particularmente del humano, el cual est compuesto de dos mbitos fundamentales: el fsico-instrumental y el histrico-social, en el contexto de las dos meta-dimensiones del pensar y por supuesto del pensar la sociedad y la ciudad: el tiempo y el espacio. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
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Es forzoso subrayar, en concordancia con la antropologa filosfica de Castoriadis67 donde este planteamiento se apoya, que la sociedad se crea o instituye en todo caso no en una de estas dimensiones, sino en lo que las cohesiona, el espacio no meramente fsico, sino cvico -pblico-pblico- en el que stas se encuentran tejidas en conjunto: lo que otorga significacin y sentido al mundo en general y por supuesto al mundo urbano. Desde esta ptica, el ser humano es al tiempo psique y sociedad, no pudiendo, pese a ser irreductibles, existir un polo sin el otro, siendo el individuo socialmente fabricado en correspondencia con las instituciones imaginarias de la sociedad. En breve, en la lgica de Castoriadis hay un modo de ser de los fenmenos psquicos y sociales en el que stos no se agotan en las formas tcnico-cientficas convencionales vinculadas con la divisin del saber en campos -filosofa, antropologa, sociologa, economa, urbanismo- ni pueden ser abordados en la vieja distincin de la teora del conocimiento entre sujeto y objeto, haciendo, en cambio, referencia a un sustrato necesario para elucidar la constitucin del sentido como cohesionador social. Para Castoriadis existen dos aspectos irreductibles e inseparables de lo humano: su singularidad psquica y su dimensin social. Es en el marco de esta conceptualizacin en el que la sociedad es esencialmente un magma, esto es, una organizacin que se presenta bajo un modo de coexistencia sui generis que, conteniendo fragmentos de mltiples organizaciones lgicas, no es reducible a una organizacin lgica. La psique humana y las formas sociales son ambas magmticas, siendo la primera un magma de representaciones, afectos e intenciones, y la segunda, uno de significaciones e instituciones, ambas solidarias pero irreductibles. La sociedad no produce fantasmas, la psique s68 . En tanto concepto til para pensar lo social, el hbitat y la ciudad son igualmente magmas, al no ser solamente conjuntos o sistemas, ni jerarquas de conjuntos, ni tampoco sistemas de sistemas, an cuando en ellos se puedan extraer conjuntos o sistemas, por estar siempre, en tanto que creacin, hacindose y rehacindose. La ciudad es, en este sentido, y como apoyndose en Castoriadis acenta Giraldo, una institucin imaginaria, un precipitado histrico social producto de nuestra autoalteracin colectiva a travs de los procesos de creacin69 . Lo que mantiene unida la forma de ser y hacer de una ciudad determinada es en efecto su institucin, esto es,
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Vid.: GIRALDO, F. y MALAVER, J. El laberinto del pensamiento y la creacin, en CASTORIADIS, C.: Ontologa de la creacin, Ensayo y error, Bogot, 1997, pp. 11-56. La revista Ensayo y error, y los libros publicados por esta corporacin son de utilidad para acceder a las aportaciones de Castoriadis y su lugar central para pensar la sociedad. Vid.: GIRALDO, F.: Ciudad y crisis. Hacia un nuevo paradigma?, Tercer Mundo, Bogot, 1999, p. 55. Vid.: GIRALDO, F. (Ed.): Ciudad y complejidad, FICA, Ensayo y error, Bogot, 2003 y; GIRALDO, F.: La Ciudad: la Poltica del Ser, en GIRALDO, F.: La poltica y la ciudad, ESAP, Bogot, 1998, p. 172.
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una red simblica socialmente sancionada en la que se combina, en proporcin y relacin variables, un componente funcional y un componente imaginario. La instancia funcional-instrumental est en efecto inmersa en un conjunto de significaciones imaginarias sociales que son las que otorgan en ltima instancia un sentido especfico a cada ciudad. Es desde esta perspectiva desde la que el espacio urbano trasciende el espacio geomtrico-funcional, y las interrelaciones econmicas trascienden los meros intercambios mercantiles, remitiendo en su constitucin fsica, material e histrico-social a la creacin, en este caso fsica, tica y poltica, respectivamente, por parte de un colectivo urbano especfico. La ciudad alude en definitiva a la configuracin de lo urbano como creacin y emergencia individual y colectiva70 . Como consecuencia de lo anterior, el abordaje analtico y poltico del hbitat y de una ciudad especfica no puede realizarse al margen de un pensamiento complejo que, incorporando un planteamiento holstico, es decir, que concibe y se aproxima a la ciudad como un todo integrado y no como una discontina conexin de partes71 , lo supera, al acoger y centrarse en la capacidad de creacin, es decir, de alteridad y emergencia de la actividad viviente, especialmente de la humana, que, como ya indicamos, es un magma tanto a nivel individual como colectivo. Desde esta perspectiva, la complejidad del fenmeno urbano se puede analizar72 a partir del conjunto de las mltiples interrelaciones existentes entre los elementos que estructuran el espacio urbano histrica y socialmente 73 . La distincin de los atributos, las dimensiones y las instancias de articulacin-regulacin entre Estado Nacional, entidades territoriales y la sociedad civil que se hallan y operan en la ciudad es un camino fecundo para gestionar el fenmeno urbano, siendo los atribu-
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Causa extraeza la aparente dificultad que puede ocasionar una concepcin como la aqu presentada. Ella incorpora elementos de alta complejidad, como los de la antropologa filosfica de Castoriadis y los desarrollos espaciales y de desarrollo humano de la teora econmica, sin omitir los procesos de la arquitectura y el urbanismo, pero es cercana en lo esencial al planteamiento de los indgenas de la Sierra Nevada de Santa Marta. Para stos, el ordenamiento territorial no slo demarca un pedazo de tierra. Es ordenar el pensamiento para poder vivir bien en esta tierra. El ordenamiento territorial tiene dos partes: la espiritual, que se refiere al pensamiento, y la fsica, que se refiere a la tierra. Las dos partes no se pueden separar; siempre estn unidas; pues el territorio es uno solo. El hbitat, el territorio y la ciudad son un magma. Rey Sinming, citado en MENDOZA, A.: El ordenamiento de territorial, El tiempo, Bogot, 14 de Febrero de 2009, pp. 1-22. Las aproximaciones holsticas tratan de conjugar los criterios sistmicos, referidos a la interconexin e interdependencia de las diferentes partes, y de sinergia, relativos a los procesos por los que dos o ms causas tienen un efecto superior a la suma de sus efectos individuales. Si el pensamiento complejo no puede dar cuenta cabalmente de la naturaleza de ninguna ciudad, en abstracto ni en particular, tampoco puede hacerlo la complejidad restringida. En tanto que emergencia, lo urbano no puede ser captado completa ni definitivamente. Como proceso de creacin, el carcter histrico-social propio de lo urbano contempla no slo un movimiento continuo, sino dinmico y cambiante. En trminos de Castoriadis la unin y tensin de la sociedad instituyente y de la sociedad instituida, de la historia hecha y de la que se hace. GIRALDO, F.: La Ciudad: la poltica del ser, La poltica y la ciudad, ESAP, Bogot, 1998, p. 171.
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tos urbanos el suelo, los servicios pblicos domiciliarios, la vivienda, el equipamiento, el espacio pblico fsico, y los sistemas de movilidad; y las dimensiones, la poltica, la econmico-social, la esttico-ambiental y la cultural, usando este concepto para pensar en lo imaginario en sentido estricto, tal y como, trascendiendo lo funcional, ste se encarna en la ciudad como polis la ciudad que crea el individuo en el espacio pblico-pblico74 . Atributos, dimensiones e instancias de articulacin y regulacin configuran un modelo simplificado, pero til para exponer el conjunto de relaciones que intervienen en la ciudad e indicarnos por tanto los hechos generales de lo urbano, lo que condensamos habitualmente de forma grfica en la figura siguiente:
Diagrama 2.2. Atributos y dimensiones de la ciudad. El hbitat humano puede ser entendido como la conjuncin de vivienda y entorno, estando compuesto ste ltimo por el entorno ms prximo, la fachada misma de la vivienda, hasta el entorno ms remoto, como puede ser Gaia, e incluso el cosmos. En un nivel intermedio se encuentra la ciudad, a su vez compuesta complejamente por atributos, como el suelo o la vivienda, y por dimensiones, como la poltica o la ambiental. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
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La cultura no es representable grficamente, ni se puede observar por simples procedimientos tcnico-cientficos ni urbansticos a travs de lo que hemos denominado la dimensin funcional-instrumental de la ciudad.
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Desde una perspectiva cercana a la complejidad restringida, y en la dimensin lgico-cientfica, el estudio de los atributos, dimensiones e instancias de articulacin puede dar cuenta de manera restringida, y nunca completa, de la creacin de lo urbano, siendo pedaggicamente indispensable buscar propuestas prcticas que permitan disponer a los grupos de trabajo sobre la ciudad de planteamientos metodolgicos tiles para realizar actividades concretas con carcter multidisciplinario75 . Nuestra reflexin sobre la ciudad deja claramente de lado los mtodos tradicionales de ver los problemas tcnico-cientficos, tratando de percibir las conexiones entre lo que aisladamente parecen disciplinas diferentes, buscando percatarse de los nexos entre la ciencia como mtodo general y los problemas amplios de la poltica, la economa, el medio ambiente y la esttica. Como seala Garca, son convenientes en este sentido tanto las interacciones de un trabajo interdisciplinar que conjugue al menos el saber econmico, jurdico-poltico y urbanstico como la reunin del La urbanizacin ha trabajo de oficina con la investigacin emprica consistido ms en una en el campo. Los captulos VII, VIII y IX ilusexpansin fsica que trarn de manera concreta la forma en que esto una profundizacin de es posible para el caso de la ciudad concreta de la deliberacin e institucin Bogot. polticas Nuestra metodologa es til no para describir una o unas verdades la verdad como la realidad, es infinitamente ms compleja, sino como un procedimiento prctico que ayuda a comprender el mundo glocal desde una perspectiva crtica que no parte de la nada, pero que no acepta la realidad instituida, tomando distancia para juzgar y al mismo tiempo ayudar a conocer mejor, pero guardando prudencia para no dejar de dudar y vigilar.
2.2 URBANIZACIN Y CIUDADANA

Por primera vez en la historia la poblacin urbana mundial super en 2008 a la rural. Como sealamos en el captulo anterior, esto ha venido acompaado de un crecimiento demogrfico y una vida ms larga y saludable, con acceso a la salud sexual y reproductiva y avances en la equidad de gnero; crecimiento y diversificacin econmicos y reduccin de la pobreza de ingreso; y crecientemente, en tanto la conciencia sobre la relevancia de la sostenibilidad ambiental se acenta, de una menor presin ambiental.
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Para este fin nos apoyamos en la complejidad como mtodo propuesta por MORIN, E.: Introduccin al pensamiento complejo, Gedisa, Barcelona, 2007; y GARCA, R.: Sistemas Complejos. Conceptos, mtodo y fundacin epistemolgica de la investigacin interdisciplinaria, Gedisa, Barcelona, 2007. Para una discusin y crtica de dichos enfoques, vid.: GIRALDO, F.: La complejidad del lugar, GIRALDO, F. (Ed.): Ciudad y complejidad, Ensayo y error, FICA, Bogot, 2003, pp. 17-93.
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A lo largo de la historia, sin embargo, la urbanizacin ha consistido ms en una expansin fsica de hectreas, poblacin y productos que en una ampliacin de la urbanidad en el sentido de una cultura que crea la deliberacin e institucin poltica. Asistimos con frecuencia a una extensin de la ciudad fsica divorciada de una integracin social, cultural y poltica y de una cultura de la autonoma, como individuos y sociedades que crean sus determinaciones 76 . La vitalidad y las reivindicaciones de algunos movimientos sociales en algunas ciudades actuales indican que esto podra estar cambiando. Nos detendremos a continuacin en un breve recorrido histrico de la relacin entre la urbanizacin y la cultura urbana de la deliberacin e institucin polticas.
ATENAS: LA POLIS GRIEGA
La historia de la ciudad que, en nuestra reflexin sobre la concrecin de las Promesas del Milenio en el marco del desarrollo humano, a nosotros nos incumbe e interesa comienza, como germen, en la Atenas clsica, en tanto sta representa el advenimiento conjunto de la ciudad y la poltica, siendo all donde se da la emergencia de la polis, una forma indisociable de lo urbano, la democracia y la deliberacin. En la ciudad ateniense clsica lo poltico, como colectivo annimo que instituye el poder, condicin del advenimiento de la humanidad, es, en efecto, creador de la poltica, en el sentido de Castoriadis de una actividad reflexiva y lcida cuyo objetivo es la institucin global de la sociedad77 . Es en este marco, donde ciudad y ciudadano son creadores y creaciones al mismo tiempo, en el que nos referimos a la ciudad de los atenienses y no a la ciudad fsica de Atenas, como lo manifest el poeta Pndaro o lo expuso Pericles en la versin reconstruida de Tucdides78 . En tanto se crean en ella las condiciones para romper con la idea de que la ley, el nomos, viene dado por una fuente externa a nosotros mismos, la Atenas clsica es en este sentido autnoma. En ella la ley nunca es en efecto dada por otro, como en las sociedades heternomas, siendo por el contrario creacin y recreacin de la polis, la democracia y la filosofa. Como creacin inaudita, originaria en la prctica del poder instituyente, la Atenas clsica es por ello objeto de reflexin no de la economa y los economistas, la arquitectura y los arquitectos, el urbanismo y los urbanistas, sino de la filosofa poltica en tanto reflexin sobre la bsqueda y creacin del mejor o justo orden de las instituciones de la sociedad.
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MONGIN, O.: La condicin urbana. La ciudad a la hora de la mundializacin, Paids, Buenos Aires, 2006. Vid., entre otros libros de este mismo autor: CASTORIADIS, C.: El ascenso de la insignificancia, Frnesis, Valencia, 1998. PNDARO: Obras completas, Ctedra, Madrid, 1988; TUCDIDES: Historia de la guerra del Peloponeso, Alianza, Madrid, 1989.
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DISOLUCIN Y RENACIMIENTO URBANO
Hay un momento en la historia en el que esta ciudad y esta ciudadana desaparecen no tanto fsica sino imaginariamente, esto es, como significacin e institucin79 , dando lugar a una urbe y cultura romanas que se constituyen, no como polis que delibera y se autocrea a travs de la poltica, sino como una civitas en la que el poder es ejercido de manera heternoma. Pero esta ciudad, urbe ms que polis, y esta cultura tambin expiran. Entre alrededor del ao 200 despus de Cristo y alrededor del ao 1000, la precariedad, la inseguridad y el abandono de los antiguos centros urbanos que alguna vez constituyeron el pulso del Imperio romano son los ndices de la decrepitud fsica, econmica, poltica y cultural de un continente europeo cuya poblacin permanece estable entre 40 y 50 millones de personas. Aunque el crecimiento urbano antecede la marca simblica del ao 1000, es sobre todo despus de esa fecha cuando el renacer urbano europeo se profundiza, amplifica y acelera su ritmo. El gran salto que se produce, de acuerdo con Pipitone, entre el ao 1000, y, ms especficamente, entre 1100 y 1300, no ocurre, sin embargo, tanto en trminos de poblacin urbana con respecto a la poblacin europea total, sino sobre todo en la formacin de nuevas ciudades que empiezan a configurar, junto y en conexin con las viejas, un sistema de urbes especializadas interconectadas que cubre lo que hoy se conoce como Europa occidental. Alrededor del ao mil, cuando el tamao del mercado y la divisin del trabajo gracias a los rendimientos crecientes producto de la aglomeracin permiten una masa crtica, la agricultura se expande, ganndole terreno a los bosques, el comercio y la manufactura se intensifican, y la poblacin crece, amparada en unas ciudades que fortalecen sus instituciones como mecanismo de establecimiento y formalizacin de vnculos entre intereses privados y pblicos en la bsqueda de una seguridad y juridicidad contrapuesta a la del campo, constituyendo las interacciones de estos factores las expresiones y causas de la reurbanizacin, viniendo acompaado de forma compleja este proceso de la consolidacin y vigorizacin del autogobierno no slo en los poblados, sino tambin en unas ciudades obispales que cada vez lo son de manera menos significativa80 .
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Aunque no desarrollaremos en este texto, dadas las dificultades prctico-tericas de utilizar plenamente el marco de Castoriadis, una discusin de la ciudad en trminos de lo que fund la Atenas clsica, es bueno retener entretanto que, desde los griegos de la Atenas democrtica, la ciudad y el ser humano son el tema de la filosofa poltica clsica, no pudiendo comprender, como sostiene Strauss, las presuposiciones de las ciencias sociales actuales sin un retorno a la filosofa poltica clsica. Vid.: STRAUSS, L.: La ciudad y el hombre, Katz, Buenos Aires, 2006, p. 22. Polanyi ilustra cmo las necesidades de movilidad de la naciente burguesa comercial recaen en sus inicios en unas comunas autnomas que bajo el nombre de burgo proliferarn, como un vistazo al mapa de Europa indica, por todo el continente. Vid.: POLANYI, K.: La gran transformacin. Los orgenes polticos y econmicos de nuestro tiempo, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D. F., 2001.
Ciudad y ciudadana (c. 2) LA CIUDAD Y EL ESTADO NACIN
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Pero si la ciudad constituye desde el principio un lugar que concentra relaciones y por tanto conflictos, externos e internos, en un momento del desarrollo urbano las ciudades son incapaces de resolver los problemas de regulacin y aprovechar las oportunidades que de ella se derivan81 , dando pie a la conformacin de poderes territoriales geogrficamente ms amplios: los Estados Nacin 82 . Como seala Pipitone, a medida que las ciudades mercantiles consolidan sus redes de conexin y sus vnculos con mercados lejanos, ampliando as la dimensin e interdependencia de las oportunidades y los mercados, no slo se imponen tareas y funciones regulatorias globales que las ciudades- no pueden acometer (se) eficazmente83 , sino que aparecen asimismo necesidades de movilizacin de recursos que stas no pueden tampoco activar eficientemente. El embrin del Estado moderEl autogobierno propio de no est constituido en efecto por los tres casos la polis y la participacin de Europa Occidental en los que se combinan en un marco poltico fructferamente ciudades econmicamente dims amplio propio del nmicas y amplias y poderes territoriales efiEstado Nacin fijan la cazmente articulados. encrucijada institucional de la ciudad contempornea. Es importante distinguir en todo caso los mbitos de esta creacin, en tanto la emergencia del Estado Nacin no lesiona la importancia econmica ni poblacional, ni borra de un plumazo ni totalmente la relevancia institucional de las ciudades, no slo de las capitales nacionales, sino de otras que mantienen o adquieren, en virtud de su peso econmico o cultural, tambin un papel, e incluso un papel poltico, significativo84 . Usualmente la construccin de instituciones que crean, a travs de la regulacin, economas nacionales va ciertamente de la mano de la conformacin de una comunidad poltica y, por tanto, y a su vez, de un sentido nuevo, nacional ms que local y o comunitario, de pertenencia, no siendo generalmente la ciudad, sino la gran abstrac-
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La regulacin implica tareas militares, responsabilidad financiera, administracin de mecanismos comerciales, funciones de polica transfronteriza y gerente de los cultos identitarios, culturales e ideolgicos. Las dos tensiones se conjugan: las ciudades que conservan sus tradiciones comunales no crecen y son absorbidas por ciudades ms dinmicas, perdiendo finalmente su autogobierno; las necesidades estratgicas y la diferenciacin social de las que crecen y se expanden territorialmente acaban por hacer inviable y arcaico el autogobierno comunal. PIPITONE, U.: Ciudades, naciones, regiones. Los espacios institucionales de la modernidad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D. F., 2003, p. 95. Barcelona y Bilbao en Espaa, Miln o Florencia en Italia, Munich en Alemania o Lyn en Francia son, entre otras, paradigmticas.
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cin del pensamiento del Estado Nacin quien crea, al contrario de lo que ocurri en Atenas y an en el renacimiento urbano, las nuevas significaciones imaginarias de la ciudad. Pero esto se hace esencialmente con el fin de hacer frente a una globalizacin de la economa signada por la diversificacin y multiplicacin de los intercambios entre un nmero creciente ciudades cada vez ms descentradas, dependientes y complejas. Si en su constitucin poltica lo nacional se construye a menudo a pesar y por encima de hecho de lo local, econmicamente lo nacional se constituye, en cambio, con frecuencia en concordancia con lo local. La centralizacin del poder poltico no supondr en este sentido una mitigacin del poder econmico de las ciudades, que no slo conservan, sino que, a veces, espacialmente en las capitales, se acrecienta, sino la exigencia de no interferir en el proceso de convergencia institucional con demandas de singularidad y autonoma. La construccin de la nacin requiere el crecimiento econmico que aporta la ciudad, pero necesita gobernarlo, en virtud, en principio, de la seguridad que a sta confiere una matriz que institucionaliza amplios territorios no necesariamente homogneos en un espacio unitario de carcter nacional. El germen identitario de la democracia participativa ateniense se sustituye por la igualdad formal del EstadoNacin. La emergencia de la nocin de ciudadana en los trminos de la revolucin francesa, ligada al mbito nacional, es as estrategia de y hecho posterior a, en muchos casos, entre ellos Francia, Inglaterra y de un modo particular Espaa, la constitucin del Estado nacional85 . Con el paso de las acciones de los hombres a travs de la historia, la competencia econmica y las guerras internas y externas contribuyen a la expansin en los cinco continentes, frente a los poderes, singularidades y tradiciones locales, pero no en contra de su peso econmico ni demogrfico, en el que se asienta, del Estado nacional como forma de organizacin econmica e institucional y representacin poltica en nombre de la eficiencia, primero, y la identidad, individual y colectiva, despus. No sobra sealar que este proceso, ntimamente ligado a la profundizacin de los procesos que irn creando lo que hoy conocemos como sistema capitalista, viene acompaado del ascenso de la dimensin econmica y el creciente ocultamiento de la poltica como base para la alteracin y creacin de nuevas formas societarias.
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No es el caso de Alemania, Italia, Polonia o Grecia donde el nacionalismo antecede (aunque en los dos primeros casos tras un largo proceso, dada la fragmentacin local de bases histricamente arraigadas) el proceso formativo del Estado. El caso espaol es particular porque, aunque exista en Castilla un sentimiento protonacional que decanta el fracaso de la revolucin de las ciudades castellanas, debilitando con ello gravemente la dinmica y vital contribucin de stas al desarrollo de la regin, las particularidades de Galicia, Catalua y Pas Vasco son y ofrecen una resistencia extraordinaria.
Ciudad y ciudadana (c. 2) LA CIUDAD Y LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIN
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Como anunciamos en el primer captulo, cerca de su clausura, el siglo XX introduce en este contexto global, nacional y al tiempo urbano una nueva forma social. Numerosos tericos se han ocupado, desde distintas perspectivas, de subrayar las lneas y ejes ms sustanciales de este proceso. Su origen se remonta, de acuerdo con Castells, a finales de los aos 60 y mediados de los aos 70, cuando la conjuncin e imbricacin histrica de i.) la revolucin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin; ii.) la crisis econmica, tanto del capitalismo como del estatismo autoritario, y las polticas de los gobiernos y las empresas subsiguientes (globalizacin de las actividades econmicas centrales, desregulacin institucional, flexibilizacin organizativa e individualizacin de las relaciones, que aumentan conjuntamente el poder de la empresa frente a los trabajadores); y iii.) el florecimiento de movimientos sociales y culturales reestructuran el modo capitalista de produccin, creando una nueva estructura social, econmica y cultural86, en la que hoy vivimos. En esa lnea, Mitchell argumenta que no es sensato sealar a esos efectos un nico suceso, como se suele pensar con relacin a internet, sino la convergencia gradual de diversos procesos a lo largo del tiempo, ya que, aunque en lugar de establecer nuevas relaciones entre personas y lugares de produccin, como en la revolucin agrcola, o entre personas y mquinas, como en la revolucin industrial, el mundo digital global reconstruir relaciones entre personas e informacin..., transformarn los que ya existen. Se trata de un viejo guin representado por nuevos actores. El silicio representa el acero moderno e Internet es el nuevo ferrocarril87. Sociedad del conocimiento y la informacin y nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin La sociedad del conocimiento y la informacin se sustenta en las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, que constituyen su soporte, siendo la herramienta indispensable para la puesta en prctica efectiva de los procesos de reestructuracin socioeconmica, al permitir la comunicacin a distancia mediante redes, el almacenamiento/procesamiento de la informacin, la individualizacin coordinada del trabajo y la concentracin y descentralizacin simultneas de la toma de decisiones88 , transformando as tambin las relaciones de poder y de experiencia.
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CASTELLS, M.: La era de la informacin. Economa, sociedad, cultura, Siglo XXI, Mxico D. F., 2006; y Globalizacin, desarrollo y democracia. Chile en el contexto mundial, Fondo de Cultura Econmica, Santiago de Chile, 2005. MITCHELL, W.: E-topa. Vida urbana, Jim; pero no la que nosotros conocemos, Gustavo Gili, Barcelona, 2001, pp. 18-21. CASTELLS, M.: La era de la informacin. Economa, sociedad, cultura, Siglo XXI, Mxico D. F., 2006, Vol. 3, pp. 370-373, respectivamente.
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Desde un punto de vista econmico, la produccin, comercializacin y consumo de los bienes informacionales es, a esos efectos, sustancial para el conjunto de la sociedad, dado que, como afirman Shapiro y Varian, es la mejora de la infraestructura de la informacin, por los avances en la tecnologa e infraestructura de la informacin, y no algn cambio fundamental en la naturaleza o magnitud de la informacin, la que ha permitido aumentar la productividad y, as, el crecimiento econmico89 . La difusin de este tipo de bienes y la extensin de las redes que los conectan apuntan a la existencia de un fenmeno de feedback positivo. Es ste el que explica el hecho de que despus de tener una primera fase relativamente larga de asentamiento, las tecnologas de la red hayan conocido un crecimiento explosivo. De acuerdo con la lgica del feedback positivo, a medida que la base de usuarios aumenta, se va adquiriendo una masa crtica que hace que el nmero de usuarios a quienes les Los bienes del conocimiento resulta rentable adoptar la tecnologa tambin se y la informacin requieren eleve. Los consumidores de estos bienes y servieconomas de escala en la cios se encuentran enfrentados, adems, a costos produccin, pero tambin notables en el cambio de tecnologas especficas. por el lado de la demanda. De lo anterior se desprenden al menos dos elementos de la economa de la informacin que se deben resaltar. Primero, que el crecimiento en la produccin y las ventas de los bienes del conocimiento y la informacin es un imperativo estratgico no solamente para conseguir economas de escala en su produccin, sino para lograr, a travs de los efectos de red, principalmente economas de escala del lado de la demanda. Segundo, que las expectativas de los consumidores con relacin a si una nueva mercanca de almacenamiento, procesamiento o difusin de informacin se puede volver predominante y alcanzar la masa crtica es crucial, especialmente si se tiene en cuenta que los bienes de informacin tienen unos costos fijos muy altos, aunque unos costos marginales muy bajos. La conjuncin de estos dos elementos determina, en trminos de Hanson, los hurfanos y modas tecnolgicas que terminan siendo vctimas y beneficiarios de los rendimientos crecientes90 .
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El valor de la Web viene determinado por su capacidad de proporcionar acceso inmediato a la informacin (y) ha aumentado considerablemente nuestra capacidad de almacenar, extraer, clasificar, filtrar y distribuir informacin, y como consecuencia, ha incrementado enormemente el valor de la propia informacin. Lo que ha cambiado es nuestra capacidad de manipular la informacin, no la cantidad total de informacin disponible89 por lo que la economa de la informacin se trata tanto de la informacin en s misma, como de la tecnologa asociada a ella. Para un anlisis agudo y detallado se puede consultar el libro de SHAPIRO, C. y VARIAN, H.: El dominio de la informacin. Una gua estratgica para la economa de la red, Antoni Bosch, Barcelona, 2000. Ibid.
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George Akerlof y el premio Nobel Herbert Simon mostraron otra de las caractersticas de este nuevo proceso de cambio estructural, al evidenciar que, en su lgica, a menudo es racional no ser totalmente racional. El esfuerzo de analizar toda la informacin disponible puede resultar, en efecto, muy costoso, hasta el punto de no valer la pena en ciertos casos y a partir de un cierto nivel. Tal como afirma Simon, la riqueza de informacin provoca una pobreza de atencin 91, en tanto el problema no es el acceso a la informacin, sino su exceso92 . Cada familia obtiene resultados lo suficientemente parecidos con una buena regla prctica y con una perfectamente racional como para hacer de la racionalidad perfecta un objetivo irracional, pudiendo considerarse en cierto sentido la casi racionalidad como una forma superior de la verdadera racionalidad93 . Aunque en la realidad se encuentran diversos matices entre ellos, podramos en general hablar de dos tipos de mercados: aquellos, como el del maz, en el que la conducta razonable de los individuos lleva al mercado en su conjunto a comportarse racionalmente; y aquellos, como el de la informacin94 , en el que la conducta casi racional de los individuos puede generar resultados La economa de red globales sumamente irracionales. En la actualiprofundizar los procesos de dad, donde de manera creciente los bienes se destruccin creativa propios complejizan a la par de la sociedad, se vuelven del desarrollo capitalista. ms heterogneos entre s y sus precios se alejan ms de los costos de produccin, los efectos de la casi racionalidad son cada vez ms evidentes en la economa global. Los precios se vuelven cada vez ms inflexibles a la baja y el ajuste de los mercados se da ms lentamente, por lo cual las recesiones son ms profundas y el ciclo econmico ms pronunciado e irregular. Los eventos y fenmenos anteriores sern ms vigorosos y evidentes en la medida que la economa de red, basada y compuesta por bienes de la informacin, sea, de acuerdo a la lgica del feedback positivo, ms importante en el producto. En ese contexto, se profundizar probablemente la destruccin creativa, esto es, los procesos de renovacin y cambio multidimensionales propios del desarrollo capitalista descritos por Schumpeter en el libro Capitalismo, socialismo y democracia95 , llevndo-
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Citado en: Ibid., pp. 10-13. Citado en: Ibid, p. 6 El aporte de Akerlof, a partir de las asimetras de la informacin y la seleccin adversa que genera, particularmente su trabajo sobre el mercado de cacharros, fue mostrar que la conducta casi racional y la conducta perfectamente racional tienen implicaciones muy diferentes para la poltica econmica. Incluso, una explicacin de las recesiones es que se producen porque la gente, aunque sea razonable, no es perfectamente racional. Durante las recesiones parece que hay oferta en todas partes y que no hay demanda en ninguna. KRUGMAN, P.: Vendiendo prosperidad. Sensatez e insensatez econmica en una era de expectativas limitadas, Ariel, Barcelona, 2000, pp. 213-216. Este anlisis se realiz originalmente para el mercado de la vivienda que comparte algunas de las complejidades de los bienes de la informacin. SCHUMPETER, J. A.: Capitalismo, socialismo y democracia, Folio, Madrid, 1984.
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nos lenta, pero seguramente, a la era de la informacin. Estos cambios deben leerse con cierta precaucin. Sus efectos en las sociedades perifricas no son tan claros como en las sociedades del centro y, como lo ilustr magistralmente Polanyi, por lo general las relaciones sociales de los hombres engloban su economa. El hombre acta no tanto para mantener su inters individual de poseer bienes materiales, cuanto para garantizar su posicin social, sus derechos sociales, sus conquistas sociales. No concede valor a los bienes materiales ms que en la medida en que sirven a este fin96 . En ese sentido, es importante ver algunas estadsticas bsicas sobre la predominancia de las redes informacionales en la economa, en particular, y la sociedad, en general:
Grfico 2.1. Uso e importancia de las TIC en algunos pases del mundo. 2006. Mientras algunos pases como los EE.UU., el Reino Unido y Japn se encuentran en una fase avanzada del cuarto proceso de cambio estructural, donde la informacin y la comunicacin tienen un papel central en la economa, algunos se encuentras apenas ingresando en dicha fase, y otros se ubican an en el desarrollo de etapas anteriores. Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2008. Clculos: UN-Habitat.
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POLANYI, K.: La gran transformacin. Los orgenes polticos y econmicos de nuestro tiempo, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D. F., 2001, p. 87.
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A este respecto, es importante sealar la diferencia entre ndices como los de Estados Unidos y Japn, que presentan altos porcentajes de acceso a internet (con el 63% y el 67% de personas con acceso a esta herramienta, respectivamente) y el ndice de Colombia, donde, aunque viene creciendo la cobertura, el acceso a la red se sita todava alrededor del 10%. Igualmente, en cuanto al mercado accionario se refiere, mientras pases como Japn, Estados Unidos y Reino Unido realizan transacciones por un valor mayor al del PIB de cada pas respectivo, el porcentaje que representan estas mismas transacciones en Colombia sobre su PIB, que no llega a ser el 1% del estadounidense, es de tan slo el 5%. Este cambio estructural, todava incipiente, especialmente en pases como Colombia y ciudades como Bogot, donde todava se encuentra en proceso de configuracin, modifica y modificar an ms el esquema tradicional de ciudad industrial, no slo por su dependencia de los flujos, sino tambin por la reduccin de externalidades negativas (ruido, contaminacin) que suponen con respecto a la vieja industria. De acuerdo con Mitchell, esto deber dar lugar a la transformacin de las relaciones entre vivienda y entorno, generando una nueva planificacin, no zonifificada, de los usos del suelo, dado que a escala urbana, el lugar de trabajo y la vivienda ya no tienen por qu estar en zonas separadas, aunque dentro del hogar, la necesidad de la separacin aparece de nuevo. Por suerte o desgracia, la vivienda jugar un papel ms importante que nunca en nuestras vidas 97. Tecnologas de la informacin y comunicacin y ciudades Algunos de quienes tienen en cuenta los diferentes cambios estructurales cuestionan la sostenibilidad del predominio de la aglomeracin urbana con su advenimiento, sobre todo en los lugares donde este proceso se encuentra consolidado. Para ellos la combinacin del incremento de los costos de la aglomeracin fsica, en forma de rentas del suelo, congestin y/o contaminacin elevada, y la reduccin, con el desarrollo de medios de transporte barcos, aviones, trenes de alta velocidad, autopistas; metros, de los costos de transporte, y los costos de transaccin y comunicacin, con la desregulacin y las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, se traducira en una desurbanizacin, en la medida en que pueden disfrutarse buena parte de los beneficios de la aglomeracin fsica, como el mercado denso, los encadenamientos productivos o los spillovers tecnolgicos explicados en el primer captulo, sin necesidad de tener una localizacin en la ciudad.
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MITCHELL, W.: E-topa. Vida urbana, Jim; pero no la que nosotros conocemos, Gustavo Gili, Barcelona, 2001, pp. 79-81.
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Es evidente a este respecto que las transformaciones provocadas por cuenta del desarrollo de los medios de transporte y la revolucin digital son asombrosas. La reduccin de los costes de transporte martimo, areo y vial, y la disminucin de los costos de comunicacin han sido ciertamente notables, tal como lo muestra el Informe sobre el desarrollo mundial 2009 del Banco Mundial98. Sus efectos son sin duda significativos. En el apartado 1.4 analizamos la posible deslocalizacin y fragmentacin de muchas actividades que en este nuevo contexto no requieren la presencia fsica (los pagos y compras por internet son apenas dos ejemplos esclarecedores), pudiendo dar lugar a la re-configuracin de las relaciones entre vivienda y trabajo, e incluso entre territorios, al Lejos de generar absoluta reducir eventualmente la importancia de las dispersin, la sociedad de la ventajas asociadas a las economas de escala informacin y la comunicaderivadas de la aglomeracin fsica, particularcin produce concentracin mente en relacin con localizaciones de menor econmica descentralizada. aglomeracin fsica pero con acceso adecuado a medios de transporte fsico e instrumentos tecnolgicos de informacin y comunicacin que permiten a las personas y a las empresas hacer parte de una aglomeracin fsica de manera ms intermitente y de una aglomeracin virtual sin restricciones. Sin duda este efecto puede ser, y lo es en ciertas partes y en cierto modo, sustancial. Afirmar que supondr la clausura del concepto de distancia fsica, la evaporacin del espacio fsico y la virtualizacin de la existencia, no es, sin embargo, iluminador. Como seala Mithchell, es ms til y esclarecedor, por el contrario, reconocer que las nuevas conexiones resultantes (de la reduccin de los costes de transporte y transaccin) nos proporcionan medios innovadores para producir y para organizar el espacio (fsico)99 . Tal como cabra esperar en la lgica de la geografa econmica, lejos de generar una absoluta dispersin, la liberalizacin econmica vinculada con la sociedad informacional ha adquirido en la prctica forma de retcula, esto es, de concentracin econmica descentralizada. La evidencia emprica indica, en efecto, que no
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El informe sobre desarrollo mundial 2009 tambin destaca que, aunque inicialmente el transporte martimo y fluvial fueron los medios ms predominantes, la importancia ms reciente de los procesos de produccin interrelacionados de productos intermedios ha ampliado la relevancia del transporte por terrestre, por carretera o ferrocarril, y areo. Vid.: BANCO MUNDIAL: Informe sobre desarrollo mundial 2009. Una nueva geografa econmica, Banco Mundial, Washington, 2009, p. 119. MITCHELL, W.: E-topa. Vida urbana, Jim; pero no la que nosotros conocemos, Gustavo Gili, Barcelona, 2001, pp. 34-35.
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existe, en la lgica actual del capitalismo informacional, y como afirma Sassen, la economa global, sino un conjunto de circuitos individuales, algunos globales y otros regionales, que articulan nodos, esto es, enclaves locales, mayormente aglomeraciones urbanas, es decir, ciudades, lo que es elocuente respecto de la importancia de las ventajas de productividad y eficiencia de las economas de la aglomeracin fsica100 .
Mapa 2.1. Intensidad de las comunicaciones martimas a nivel mundial. 2004-2005. La intensidad de los flujos es mayor en los pases o reas, por ejemplo en China, con mayor grado de urbanizacin. Fuente: Banco Mundial. Informe sobre desarrollo mundial 2009. Fuente: BANCO MUNDIAL: Informe sobre desarrollo mundial 2009. Una nueva geografa econmica, Banco Mundial, Washington, 2009, p. 170. Reelaboracin: UN-Habitat/Colombia.
Explicar la capilaridad de la retcula requiere as bastante ms que referirse a las ventajas econmicas asociadas con la aglomeracin fsica. Por qu las empresas, especialmente las ms grandes, se ubican, efectivamente, en varios lugares, particularmente, como sealamos, en varias ciudades, y no slo en una de ellas? Por qu se constituye la red, esto es, la interaccin de una multiplicidad de aglomeraciones, en la base material de organizacin y posicionamiento de estas ciertas empresas? Sealamos ya el hecho primordial de la revolucin tecnolgica, y el no menos sustancial de las polticas de desregulacin institucional, flexibilizacin organizativa e individualizacin de las relaciones.
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SASSEN, S.: Ciudad y empresas globales, Especial ciudades 2007. American Economa, Santiago de Chile, 2007. De esta misma autora, se pueden en consultar en la misma lnea: La ciudad global. Nueva York, Londres y Tokio, Eudeba, 1999; y Sociologa de la globalizacin, Katz, 2008.
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Mapa 2.2. Intensidad de las comunicaciones areas a nivel mundial. 2002. Carcter selectivo y glocal de la denominada globalizacin; los comunicaciones reas se dan ms entre unos lugares que entre otros. Fuente: Lasnier, G., en BURDETT, R. y SUDJIC, D.: The endless city, Phaidon, Londres, 2009.pp. 30-31. Reelaboracin: UN-Habitat/Colombia.
Mapa 2.3. Intensidad de las comunicaciones telefnicas a nivel mundial. Llamadas a larga distancia desde Nueva York. Septiembre 2008. En el mundo glocal se transportan bienes, personas, servicios e ideas. Mientras Europa recibe ms de la cuarta parte de las llamadas al exterior de los neoyorquinos, la ciudad intercambia ms llamadas con la India que con Vermont o Idaho. Fuente: National Geographic, Vol .23, no. 3, 2009, pp. 18. Reelaboracin: UN-Habitat/Colombia.
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Todos estos fenmenos podran dar lugar a una sola red y un solo circuito. Sin embargo, la red es, en realidad, un conjunto de redes articuladas, especficas y complementarias, en las que algunas ciudades concentran, pero no agotan, la provisin de las actividades centrales y en el que muchas otras, segn los sectores o funciones, ocupan tambin un papel capital. Como la misma Sassen anota, una firma global necesita varias, no slo una ciudad global hacerse global significa para una empresa- tener mltiples bases y asegurar el acceso a distintos puntos de entrada a economas las ciudades globales son las bases y puntos de entrada de las empresas globales101 . Lejos de ser cerrada, la red permite y est en parte obligada a integrar aglomeraciones fsicas, esto es, ciudades, siempre que i.) stas compartan los mismos cdigos de comunicacin, contribuyendo as a la reduccin de los costes de transaccin, ii.) los costes de transporte se muevan en un umbral en el que no son nulos ni infinitos para cierta demanda, y iii.) su entorno sea no tanto til, sino frtil, por las economas de aglomeracin, a la acumulacin de capital, ya sea en la concepcin, la produccin, la distribucin o la comercializacin. En el umbral en el que se mueven actualmente los costos de transporte y transaccin, ciertas aglomeraciones fsicas son, en virtud de las economas de aglomeracin, los nodos de las distintas, mltiples, complementarias y articuladas redes que componen el capitalismo informacional actual. La reduccin de los costos de transporte y los costos de transaccin vinculadas con la globalizacin no supone, en concordancia con todo lo anterior, el fin, como algunos temen, del predominio de la aglomeracin urbana, sobre todo en los lugares donde este proceso se encuentra consolidado, sino ms bien lo contrario, no slo por el rol y el potencial de los rendimientos crecientes a escala en las ciudades, especialmente en las ms grandes, y las dificultades para comercializar actividades de servicios generales y bsicos, con respecto a la produccin de bienes transables y no transables para el mercado interno102 , sino tambin por la necesidad, y no meramente el beneficio, de las grandes empresas en la retcula global de ubicarse y operar en ellas de cara al mercado externo. Aunque, con la extensin de las ciudades parecen, por una parte, incrementarse, y a veces lo hacen, los costos de la aglomeracin fsica, y el desarrollo de los medios de transporte y las tecnologas de la informacin y la comunicacin, y la desregulacin parece hacer posible, por otra, disfrutar de buena parte de los beneficios de la aglomeracin fsica sin necesidad de tener una localiza-
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Ibd. Nos referimos a los bienes no transables cuando son bienes que no pueden ser transados internacionalmente en el sentido convencional del comercio de mercancas. Por oposicin, los bienes transables son aquellos que s son objeto de transacciones mercantiles internacionales.
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cin en la ciudad, lo cierto es que esto es slo, en sntesis, y como hemos argido, parcialmente cierto y mayormente aparente. El nuevo mundo se inscribe de facto cada vez ms en sintaxis urbanas, desplegndose la urbanizacin no en contra, sino con el impulso y dando impulso al proceso de capitalismo en forma de globalizacin y descentralizacin concentrada. El actual modelo de desarrollo se asienta y fortalece de hecho las ventajas intrnsecas de la aglomeracin fsica. Como desentra en trminos econmicos modernos Paul Romer, y describi en su tiempo Adam Smith, la divisin del trabajo y el tamao del mercado son las claves de la riqueza de las naciones. Romer especific, siguiendo lo que trat en su momento Allyn Young, el La divisin del trabajo y el mecanismo que relacionaba la especializacin tamao del mercado siguen y el tamao del mercado, a travs del cambio siendo decisivos para la tecnolgico y la creacin de conocimiento103 . riqueza de las naciones. Al ser, como describimos en el captulo I, un bien no rival en el sentido econmico, es decir, que puede ser consumido por muchos agentes al mismo tiempo, ste no slo requiere unos incentivos, como derechos de propiedad, para ser producido, sino que se encuentra limitado por el tamao del mercado, limitado como se sabe en la agricultura. La historia del Qwerty presentada por Krugman como elocuente parbola, y formulada ya en el primer captulo, muestra de esta forma su lucidez y actualidad. El resultado de la competencia del mercado, que realmente termina convirtindose, por efecto de los rendimientos crecientes, en competencia monopolstica, y donde el empresario shumpeteriano y su creacin de conocimiento juegan un papel fundamental, suele, en efecto, depender de una manera decisiva de accidentes, polticas o expectativas que desencadenan procesos acumulativos histricos, dependiendo el punto de destino de lo que ha ocurrido en el camino104 . Las tendencias a la congestin y la contaminacin, as como la revolucin informacional, que podran abstracta y eventualmente, pero con una frecuencia muy baja en la realidad, reducir el potencial de las ciudades, deberan, como se seal en el punto segundo del primer captulo, ser muy fuertes para que se genere la deslocalizacin y desurbanizacin de las actividades, tanto de las personas como de
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WARSH, D.: El conocimiento y la riqueza de las naciones. El enigma del crecimiento econmico, su historia y su explicacin moderna, Antoni Bosch, Barcelona, 2008. KRUGMAN, P.: Vendiendo prosperidad. Sensatez e insensatez econmica en una era de expectativas limitadas, Ariel, Barcelona, 2000, p. 229.
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las empresas, que se ha venido dando a travs de los siglos. Las concentraciones de poblacin y de actividad econmica, una vez establecidas, siguen teniendo efectivamente algn tipo de potente adhesivo que las mantiene unidas. Mientras la magnitud de los costos de transporte y transaccin no vare de manera todava ms sustantiva en relacin con las ventajas de la aglomeracin fsica, la afirmacin de Mitchell de que la relajacin de los condicionantes de la localizacin gracias a la interconexin no nos llevar al extremo opuesto. No nos convertir a todos en nmadas desarraigados, adictos al mvil y pegados al porttil La mayora de nosotros seguiremos deseando poseer lugares ms o menos permanentes y decidiremos vivir en pequeos grupos de aquellos cuya compaa estimamos especialmente 105 ser aplicable a las actividades econmicas, sociales, polticas y culturales, dado lo expuesto con respecto a las economas de escala y la nocin ms amplia del hbitat106 . La globalizacin no cambia ni cambiar, en suma, el hecho de que el lugar importe. No es trivial la constatacin por parte de Mitchell de que libertad de ubicacin no supone indiferencia de ubicacin107 . Como l mismo subraya, si podemos ubicarnos en cualquier parte, iremos a lugares agradables o culturalmente ms estimulantes, o quiz donde se pueda trabajar con ms eficacia Las cosas seguirn teniendo su lugar108 . Y seguir, por ello, siendo posible describir barrios, ciudades, regiones y naciones en trminos de conjuntos caractersticos de actividades econmicas, condiciones sociales, acuerdos polticos y significaciones culturales. En trminos, por ejemplo, de su estmulo a la ampliacin de las capacidades de todos los ciudadanos, all mismo y en otras partes, acaso muy distintas geogrfica y/o culturalmente, a travs, a saber, de la solidaridad y la cooperacin. Pero qu ocurre con la poltica? De acuerdo con todo lo anterior el desarrollo urbano es la estrategia ms expedita para erradicar la pobreza y realizar el desarrollo humano prometido en las Cumbres del Milenio. Es forzoso llamar con todo la atencin, como lo hicimos, sobre la necesidad de combatir una desigualdad que, si es enconada, puede limitar y limita de hecho la potencia del desarrollo urbano. Un anlisis correcto de la sociedad global del conocimiento y la informacin no invita en realidad a ignorar, sino afinar el hecho de que los desafos capitales en el mbito
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MITCHELL, W.: E-topa. Vida urbana, Jim; pero no la que nosotros conocemos, Gustavo Gili, Barcelona, 2001, pp. 77-78. Tal como sostuvimos anteriormente, si los costes de transporte y de transaccin fueran nulos existira, dadas una economas de escala moderadas, un solo asentamiento humano; si, frente a estas mismas economas de escala, stos fueran infinitos, no existiran ciudades, sino cortijos autosuficientes. Ibdem, pp. 82-85. Ibdem.
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econmico, social y poltico, se inscriben en la actualidad y se inscribirn probablemente en el futuro en sintaxis urbanas. La lgica de red, selectiva, excluye, de hecho, a un nmero significativo de personas en distintas regiones, pases y ciudades, entre ellas y de manera heterognea en su interior. Socialmente no slo las desigualdades son gigantescas, sino graves, al convertirlos a menudo en parias, irrelevantes tanto en la produccin y el consumo como en su identidad. Excluidos, no slo participan con frecuencia en mercados criminales, sino que construyen identidades que excluyen a su vez a quienes los excluyen. Con demasiada asiduidad, en el mundo de red en el que se conectan y erigen las ciudades, la sociedad se fracciona, la poltica se trivializa y patrimonializa, y la cultura se instituye en identidades insignificantes y heternomas de resistencia aisladas entre s. Desafortunada y desventajosamente, la ciudad corre el riesgo de convertirse, en estos no suficientemente aislados casos, en ciudad genrica109 que se extiende sin control articulada por el vrtigo de la La construccin de un indiferencia y la fiebre de la desigualdad110 . proyecto colectivo local, nacional y global pasa hoy La reactivacin de la poltica pasa hoy sin por el mbito urbano. embargo por el mbito urbano. Polticamente, la ciudad facilita, en efecto, la gestin poltica de la proximidad, la innovacin poltica participativa, la reconstruccin de identidades colectivas, la definicin de estrategias territoriales y, en ltima instancia, la construccin de un proyecto colectivo no slo de comunidad urbana, sino de sociedad nacional y en cierto punto global111 . La ciudad favorece la institucin de regimenes democrticos, radicando en ellas la originalidad de la polis y la comuna, adems de la intensidad de la vida social que va a la par de la creacin y difusin del arte. Los movimientos y reivindicaciones sociales en distintos mbitos y con distintos alcances son cada vez ms movimientos y reivindicaciones urbanas abiertos a su sociedad. El derecho a la ciudad es acaso el ms representativo.
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En este aspecto hay un interesante debate an irresuelto acerca de si la aparente homogeneidad de la ciudad contempornea es o no el resultado de la diversidad hoy en da existente, es decir, acerca de si la tan aparente igualdad consiste o no en realidad en que stas son tan igualmente diversas. La valoracin positiva de Koolhas no es, frente a la de Mongin, compatible ni solidaria con el desarrollo humano. Vid.: MONGIN, O.: La condicin urbana. La ciudad a la hora de la mundializacin, Paids, 2006; y KOOLHAAS, R.: Delirio de Nueva York. Un manifiesto retroactivo para Manhattan, Gustavo Gili, Barcelona, 2004; y La ciudad genrica, Gustavo Gili, Barcelona, 2007. Vid.: BORJA, J. y CASTELLS, M.: Local y global. La gestin de las ciudades en la era de la informacin, Taurus, Barcelona, 1997.
CAPTULO 3
GESTIN URBANA EN UN MUNDO GLOCAL
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Gestin urbana en un mundo glocal (c. 3)
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Gestin urbana en un mundo glocal

Presentamos en el primer captulo datos elocuentes en al menos tres aspectos. Primero, en el hecho de que el mundo, por primera vez mayormente urbano en 2008, se urbaniza a un ritmo sin precedentes. Segundo, al respecto que de forma general, y especialmente cuando es adecuadamente gestionada y se implementan polticas pro-pobres, sta aumenta las capacidades, promoviendo una vida ms larga, en mejores condiciones socio-econmicas y ms saludable. Tercero, en lo relativo a que en el medio y largo plazo en los pases en los que la mayora de la poblacin con privaciones reside en reas rurales y en el corto, medio y largo plazo en aquellos en los que la mayor parte de stos habita en reas urbanas, la urbanizacin es la estrategia ms expedita para reducir la pobreza y, en trminos ms ambiciosos, estimular las capacidades, dando cumplimiento as a las Promesas del Milenio. Por su parte, subrayamos en el segundo captulo que la ciudad es hoy lo ms especfico de la sociedad y que las tecnologas de la informacin y comunicacin tendern a profundizar y no a mitigar este hecho. Estudiaremos en este captulo las formas en qu el desarrollo urbano debe extenderse al conjunto de los habitantes urbanos, pero tambin al campo, y el modo en que esto se asocia con una reactivacin de la poltica.
3.1
DESARROLLO HUMANO Y HBITAT

DESARROLLO HUMANO COMO LIBERTAD: CAPACIDADES, PROCESOS Y FUNCIONAMIENTOS
Recordemos, sucintamente, que por desarrollo humano se entiende el proceso de ampliacin de las opciones de la gente, aumentando sus funcionamientos (las cosas valiosas que las personas pueden hacer o ser) y, sobre todo, sus capacidades (combinaciones de los funcionamientos que una persona puede lograr). En esa lnea, el desarrollo humano incluye tanto la formacin de capacidades como el uso que la
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gente hace de ellas, tratndose, en consecuencia, tanto de un proceso como de un fin, al proponer el desarrollo de la gente, para la gente y por la gente112 . El nfasis en las capacidades como libertad se manifiesta de manera elocuente en las variables que el paradigma del desarrollo humano toma en consideracin. Las capacidades comprenden en particular las libertades fundamentales (poder atender las necesidades corporales, la capacidad de evitar la inanicin y la malnutricin y/o protegerse de la morbilidad prevenible o de la mortalidad prematura) y las oportunidades facilitadoras (la educacin, los medios econmicos o las libertades polticas y civiles, entre otros). Conviene explicitar a estos efectos la correspondencia de las libertades fundamentales con las necesidades biolgicas y de las oportunidades facilitadoras con las necesidades sociales. Si el ser humano requiere ciertamente cierta cantidad de nutrientes diarios o un techo bajo el cual guarecerse para sobrevivir, demanda asimismo otro tipo de objetos y, sobre todo, participar de los procesos que permiten no slo adquirirlos, sino producirlos y, en un sentido ms amplio, valorarlos113 . Los aspectos que, por cuestiones de significancia y disponibilidad de informacin, se suelen considerar a la hora de especificar el desarrollo humano refuerzan esta argumentacin. De acuerdo con Naciones Unidas y Amartya Sen, el desarrollo humano suele entenderse en primera instancia como la construccin y disfrute de una vida larga y saludable, con acceso al conocimiento y a los recursos necesarios para un nivel de vida decente. Se conviene que, aunque es difcil tcnicamente, a estas tres capacidades habra que agregar adicionalmente la libertad poltica, econmica y social (que contempla, entre otras, tanto la participacin como la oportunidad de tener una vida productiva y creativa), la garanta de los derechos humanos y el respeto a s mismo114 . La forma en que se concibe la poltica permite completar, por ello, esta definicin115 . De acuerdo con el paradigma del desarrollo humano, dos aproximaciones complementarias dan cuenta de ella. En la primera, que subraya que el verdadero fin de la poltica es proveer ms opciones para que el ciudadano lleve su propia vida de
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SEN, A.: Development as freedom, Oxford University Press, Oxford, 2003. Currie, entre otros, distingue igualmente las necesidades biolgicas y las necesidades sociales. Identificando el efecto privacin con las primeras y el efecto frustracin con las segundas, no acenta, en nuestra opinin, con suficiente vigor el carcter poltico de las ltimas. Las necesidades sociales no aluden meramente a disponer de los objetos o comodidades a los que otros acceden, sino a participar activamente en la creacin de las instituciones y significaciones imaginarias democrticas. Vid.: CURRIE, L.: Los objetivos del desarrollo, Cuadernos de economa. Homenaje a Lauchlin Currie , Universidad Nacional de Colombia, Bogot, Vol. 18-19, 1993, pp. 163-187. Frente a esta concrecin de las capacidades, Nussbaum propone una lista de diez capacidades bsicas. Abordaremos ms adelante esta cuestin. Vid.: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): Informe sobre la Democracia en Amrica Latina, PNUD, Nueva York, 2004.
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manera cada vez ms satisfactoria, se acenta lo que podramos identificar como el aspecto procedimental e instrumental de la poltica. Para la segunda, la poltica implica tambin la afirmacin y la puesta en escena del desarrollo entendido como libertad: a travs de la poltica, de la participacin y la delegacin, el individuo se convierte en ciudadano, transformndose de mero receptor de opciones a su actor, promotor, ejecutor y evaluador. Es lo que podramos definir como la dimensin constitutiva de la poltica, o la El desarrollo humano es poltica como rgimen democrtico. De acuerun concepto. Son las do con sta, el abordaje de la autonoma debe realidades de un hbitat dar cuenta de su complejidad. Si lo que define especfico las que son, o el desarrollo humano es la concepcin de la no, solidarias con los libertad efectiva como justicia social, es preciprincipios del desarrollo so resaltar que la autonoma individual no es humano. independiente de la colectiva116 . La libertad, eje estructural y estmulo en Sen del desarrollo humano, es, desde esta ptica, y cmo hemos visto, tanto el resultado como el proceso a travs del que ste se construye. Desde la perspectiva del desarrollo humano, la calidad de vida supone en ltima instancia disponer de la libertad suficiente para ejercer, individual y socialmente, el control sobre la propia vida117 . La dimensin espacial del desarrollo humano Sealado lo anterior, el desarrollo humano no existe, en realidad, ms que como concepto filosficopoltico y analtico al que se aproximan ms o menos, segn el caso, las condiciones y los procesos de unos individuos y una sociedad especfica, ubicada, en un momento determinado, en un espacio particular118 . No se trata, en esa lnea, de que el desarrollo humano se concrete, sino ms bien de que los
116 Castoriadis seala, en ese sentido, que el objetivo de la poltica no es la felicidad, sino la libertad. La libertad efectiva (no discuto la libertad filosfica) es lo que yo llamo autonoma. La autonoma de la colectividad, que solo puede realizarse mediante la autoinstitucin y el autogobierno explcitos, es inconcebible sin la autonoma efectiva de los individuos que la componen. La sociedad concreta, la que vive y funciona, no es ms que los individuos concretos, efectivos y reales. () Pero lo contrario tambin es verdadero: la autonoma de los individuos es imposible e inconcebible sin la autonoma de la colectividad solo puedo ser libre bajo la ley si puedo decir que esta ley es la ma si he tenido la oportunidad efectiva de participar en su formacin y establecimiento (aunque mis preferencias no hayan prevalecido). CASTORIADIS, C.: El ascenso de la insignificancia, Frnesis, Valencia, 1998, pp. 223 y 75, respectivamente. Es en este marco en el que la pobreza humana focaliza su atencin no slo en la situacin empobrecida en la que la persona vive efectivamente, sino tambin en la carencia y/o privacin de oportunidades reales para vivir, o, si se prefiere, crear la vivencia de, una vida creativa, valiosa y valorada. En este sentido, la caracterstica fundamental de un pobre es que tiene posibilidades muy limitadas para tratar de lograr, construir y crear su bienestar. Para un desarrollo ms extenso y profundo al respecto, vid.: GIRALDO, F. y TORRES, J.: Hbitat y desarrollo humano, PNUD, UN-Habitat, Bogot, 2004; y GIRALDO, F., GARCA, J., BATEMAN, A. y ALONSO, A.: Hbitat y pobreza. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio desde la ciudad, UN-Habitat, Bogot, 2006.
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estados y procesos de una sociedad concreta, es decir, de un hbitat, fsico, social e imaginario, especfico, son o no, y en qu grado, solidarios con los principios del desarrollo humano. La relacin del hbitat con respecto al desarrollo humano se manifiesta, de acuerdo con lo anterior, en tres niveles. Primero, en la amplitud, en un momento dado, de las capacidades de los seres humanos que habitan un determinado territorio. Segundo, en la dignidad de sus resultados en trminos de funcionamientos y condiciones materiales y fsicas. Tercero, en el hecho de que la amplitud de las capacidades y la realizacin de los funcionamientos hayan respondido a la ampliacin y expresin de la libertad de las capacidades. En un hbitat concreto, se trata, en suma, de que se garanticen, efectivamente y como expresin de la libertad, los derechos humanos a travs de la ampliacin de las libertades fundamentales, o, si se prefiere, la satisfaccin de las necesidades biolgicas, y la creacin de oportunidades facilitadoras, o, lo que es lo mismo, la satisfaccin de las necesidades sociales materiales y no materiales, incluidas las relativas a la participacin econmica, social, poltica y cultural.
3.2
DEL DERECHO AL TECHO AL DERECHO A LA CIUDAD
La concrecin en trminos polticos del concepto del desarrollo humano se aproxima en este sentido de manera creciente a la bsqueda poltica por avanzar en la realizacin del derecho a la ciudad en tanto mbito territorial especfico. La evolucin del concepto del desarrollo humano ha venido en efecto acompaada de una complejizacin de la nocin y los derechos relativos al hbitat. El reconocimiento del concepto del desarrollo As, de manera particular, si en 1948 la Deha venido acompaado claracin Universal de los Derechos Humanos de una complejizacin de reconoca el derecho al techo en condiciones de la nocin y los derechos salubridad en el marco del derecho a la salud, a relativos al hbitat. partir de los foros mundiales urbanos de Vancouver, en 1976, y Estambul, en 1996, se consolid el derecho a la vivienda adecuada en el marco de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC), promoviendo finalmente, en las cumbres mundiales de ciudades de UN-Hbitat realizados en los ltimos aos, la institucin del derecho a la ciudad. En esa lnea, y a modo tanto de reconocimiento como de promocin, est previsto que el quinto Foro Urbano Mundial que se celebrar en la regin de Amrica Latina y en particular en la ciudad de Rio de Janeiro en 2010 se titule El derecho a la ciudad. Reduciendo la brecha urbana. Como veremos ms adelante, ste supera la perspectiva de la vivienda digna, agregando a sta el derecho a un entorno prximo y remoto adecuado, as como al desarrollo y realiza-
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cin efectiva de los derechos vinculados con la participacin en la toma de decisiones colectivas asociada con la ciudadana.
Diagrama 3.1. Evolucin del concepto de hbitat en el marco de los Derechos Humanos. El concepto de hbitat ha evolucionado desde la Declaracin Universal de los Derechos Humanos donde se reconoca el derecho al techo en el marco del derecho a la salud, a la afirmacin de la vivienda adecuada en la narrativa de los DESC, debatindose en la actualidad cada vez ms el derecho a la ciudad en el escenario de las reivindicaciones por la identidad y la institucin pluralista del espacio fsico y cultural. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Es por ello conveniente discutir con mayor detenimiento el contenido del derecho a la ciudad. De manera general, ste se refiere tanto a la vivienda como a su entorno prximo y remoto, contemplando, al considerar las dimensiones no slo fsicas, sino econmicas, sociales, ambientales, polticas y culturales, el espacio fsico, social e imaginario que habita el ser humano.
DERECHO A LA VIVIENDA
La vivienda requiere en primer lugar nuestra atencin, en el sentido de que no se puede construir el derecho a la ciudad sin garantizar el derecho a una vivienda adecuada o digna. Segn las Naciones Unidas, sta es algo ms que el derecho a un techo bajo el cual protegerse, aludiendo tambin a la disposicin de un lugar con privacidad, espacio suficiente, accesibilidad fsica, seguridad adecuada, seguridad de tenencia, estabilidad y durabilidad estructural, iluminacin, calefaccin y ventilacin dignos.
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Una infraestructura bsica que incluya abastecimiento de agua, saneamiento y eliminacin de deshechos, factores apropiados de calidad del medio ambiente y de salud, y un emplazamiento adecuado y con acceso a fuentes de trabajo y a los servicios bsicos, todo ello a un costo razonable119 . Una vivienda adecuada debe ofrecer, en suma, una salubridad apropiada, en relacin con las caractersticas de su infraestructura, su espacio y su equipamiento, incluyendo la provisin de los servicios pblicos domiciliarios, una seguridad jurdica en la tenencia, un entorno prximo saludable con acceso conveniente a servicios sociales (hospitales, colegios, infraestructura recreativa, sedes gubernamentales y empresas), y una conexin oportuna a los dems elementos fsicos que configuran el entorno prximo y que, en trminos comunes, podemos denotar como barrio. A los efectos de avanzar en su concrecin en diversos pases, sugerimos, en todo caso, que debe ser considerada como vivienda digna aquella que promueve, a travs de una multiplicidad de instrumentos especficos en los distintos niveles de gobierno, cada Estado legtimamente instituido con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en su marco jurdico, siendo en relacin con sta como se deben evaluar los avances en la realizacin del derecho a la vivienda digna en cada pas considerado120 . sta consideracin poltica permite determinar de manera prctica un punto de referencia para la medicin y la resolucin del dficit y las necesidades de hbitat de la poblacin de cada pas. En este sentido no est de ms subrayar que la construccin de una lnea de referencia a partir de una vivienda identificada como digna debe ser pertinente para los efectos de la poltica pblica, no siendo excesivamente mdica ni elevada121 . Si, como se ilustra en el diagrama 3.2, una lnea demasiado exigente puede ubicar a toda la poblacin en dficit, una lnea poco ambiciosa indicara por su parte que ningn hogar se encuentra en dficit, desdibujando as en ambos casos, por exceso u omisin, respectivamente, la necesidad de focalizar el presupuesto y los esfuerzos destinados a combatir los problemas existentes.
119 120
121
GIRALDO, F. y TORRES, J.: Hbitat y Desarrollo Humano, PNUD, UN-Habitat, Bogot, 2004, p. 42 Para un resumen de la amplia investigacin realizada por UN-Habitat sobre necesidades hbitat, donde se discute y parametrizan los elementos positivos de la vivienda digna, vid.: UN-HABITAT: Estudio de necesidades hbitat, en CASASFRANCO, M. V. y ARCOS, O.: 10 aos de metrovivienda, Modelos de gestin del suelo, vivienda y hbitat, Metrovivienda, Bogot, 2003, pp. 85-105. La lnea de hbitat se constituye en un referente dinmico que, aunque establece parmetros generales para la medicin de las necesidades, cambia en funcin de las especificidades del territorio. Se puede consultar una aplicacin de esta metodologa en el Anexo 6 contenido en el CD, donde se exponen los resultados de la aplicacin de la misma para la localidad de Bosa en Bogot.
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Diagrama 3.2. Lnea de vivienda digna. Se debe encontrar una referencia adecuada para parametrizar y realizar seguimiento a la progresividad y no regresividad del derecho a la vivienda sin imposibilitar la accin del Estado, ya sea porque es demasiado exigente, y todo el mundo se encuentre en situacin de dficit, o porque lo sea tan poco que nadie necesite atencin. Fuente: UNHabitat/ Colombia.
Es necesario precisar que, aunque la identificacin de la vivienda digna con aquella que es promovida por un gobierno legtimamente constituido determinado no significa que sta sea necesariamente satisfactoria en trminos de sus caractersticas desde ciertas perspectivas normativas, el hecho de parametrizar lo que se realiza en un momento determinado permite evaluar la progresividad del derecho, invalidando tanto su incompleta cobertura como el recorte de los contenidos que ste implica. A este respecto es fundamental subrayar, en sentido prctico y para efectos de la discusin que se sigue, que el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, y en el caso colombiano la Constitucin Poltica, hace referencia a una vivienda adecuada, digna en el caso colombiano, y no de una parte de ella. En el marco de los derechos econmicos sociales y culturales (DESC), en el que este derecho se inscribe, se contempla, en efecto, su progresividad, es decir, su realizacin gradual, supeditada a la disponibilidad de recursos, lo que supone en la
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prctica el logro de su satisfaccin y cobertura a lo largo del tiempo, as como el establecimiento de prioridades entre diferentes derechos, dada la imposibilidad de llevarlos todos a cabo al mismo tiempo con recursos limitados, pero no su regresin. El cdigo internacional impone en esa lnea a los Estados no slo la obligacin de adoptar medidas y planes de accin con plazos concretos para la realizacin universal de estos derechos, de modo que el ejercicio efectivo de stos no se reduzca a una mera retrica en nombre de la realizacin progresiva, sino que sanciona la denuncia explcita de la regresividad de lo que hasta el momento el Estado ha venido entregando. En el contexto de los DESC, la lnea nacional de la vivienda adecuada ac propuesta constituye, en sntesis, un instrumento poltico para garantizar el acceso equitativo de todas las personas al menos a la vivienda que es promovida por el Estado en cumplimiento de las disposiciones de su marco legal, rechazando discriminaciones en su distribucin y/o recortes en su contenido122 .
DERECHO A LA CIUDAD
El derecho a la ciudad incluye, con todo, el conjunto del territorio tanto en trminos fsicos como de sus otras dimensiones socio-histricas. En cuanto a lo primero, el derecho a la ciudad no se limita, efectivamente, meramente a la vivienda y a su entorno ms prximo, debiendo valorar asimismo, an en el mbito fsico, la cantidad y calidad de los equipamientos sociales y del espacio pblico fsico en el conjunto de la ciudad y la movilidad al interior de sta. Los residentes en una vivienda en cualquiera de los barrios de un asentamiento deben en efecto poder favorecerse, a travs de sistemas adecuados de movilidad, de los equipamientos (hospitales, colegios, dotacin recreativa, sedes gubernamentales y empresas) y los espacios pblicos fsicos ubicados en otros barrios, no siendo necesario ni eficiente que todas las infraestructuras se distribuyan en todos sus niveles en todos ellos. En cuanto a lo segundo, el derecho a la ciudad implica asimismo una extensin y articulacin temtica, dada la multidimensionalidad y complejidad del hbitat. En este sentido, la gestin de la ciudad debe ocuparse tambin del aumento de la productividad y la innovacin, la ampliacin del nmero y la mejora de la calidad de los empleos, la consecucin de la equidad social general, la sostenibilidad ambiental, el refuerzo del reconocimiento y la expresin cultural, y la profundizacin de la participacin, discusin e institucin polticas de la totalidad de la poblacin, como se sintetiza esquemticamente en el siguiente diagrama.
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Nos ocuparemos ms tarde de las implicaciones polticas de esta discusin para el caso especfico de Bogot.
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Diagrama 3.3. Poltica integral de hbitat desde el derecho a la ciudad. La complejidad del hbitat puede ser abordada en la confluencia de los diferentes elementos que componen los atributos, desde el punto de vista fsico, y las distintas dimensiones de la sociedad, desde el punto de vista temtico. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
El derecho a la ciudad es en suma un derecho poltico y cultural complejo, impensable sin la creacin de la ciudadana como objeto del espacio pblico-pblico, orientado a poner al servicio de los individuos concretos su creacin colectiva ms compleja, la ciudad. El derecho a la ciudad consiste en sntesis en el derecho a la vida en un territorio histrica y socialmente dado.
3.3
LA AMPLIACIN TERRITORIAL DEL DERECHO A LA CIUDAD
Vivimos, como hemos sealado varias veces, en un mundo por primera vez mayoritariamente urbano. Pero aunque, como tambin indicamos, en las ciudades las divisiones dificultan a algunos individuos niveles de vida dignos, la mayor privacin de capacidades se ubica en las reas rurales. El derecho a la ciudad que en este texto proponemos no ignora este hecho. Concebir el derecho a la ciudad como la forma ms precisa de definir y la estrategia ms
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expedita para alcanzar el desarrollo humano no supone dejar a su suerte a los habitantes rurales, sino abogar porque disfruten de los beneficios de la urbanidad en el sentido de ampliar sus capacidades, esto es, su libertad. El derecho a la ciudad no es en este sentido un derecho de todos los que residen en ciudades, sino un derecho a la ciudadana, vlido por ello por igual para quienes habitan en el campo y en la ciudad. Abogar por la urbanizacin no significa anular los derechos de quienes viven en las reas agrcolas, sobre todo en cuanto insistimos en que la poltica a abrazar consiste en la extensin universal de las instituciones. En pases incipientemente urbanos, los derechos de los habitantes rurales deben ser respetados, garantiAbogar por la urbanizacin zando su acceso a la vivienda, la salud, la educano significa ignorar ni cin, la seguridad y la justicia, a sabiendas de vulnerar los derechos de que su desarrollo vendr ineludiblemente de la quienes viven en las reas mano de una movilidad que dar lugar a la conagrcolas. Los beneficios formacin de aglomeraciones fsicas. Si los deredeben favorecer a toda la chos humanos no excluyen, en tanto derechos, a poblacin. ningn habitante, independientemente de su localizacin espacial, condicin econmica o identidad tnica, lejos de violarlos, la concentracin, favorece, sobre todo cuando la extensin de las instituciones se ha garantizado, su ampliacin y concrecin. Nuestra recomendacin de impulsar la conectividad entre las zonas desarrolladas y las ms retrasadas en los pases de urbanizacin intermedia va en la misma lnea. Las instituciones espacialmente ciegas siguen siendo la condicin, aumentando la integracin comercial entre aglomeraciones fsicas las ventajas de la densidad a travs de una mayor movilidad de bienes, ideas y personas. Si el mundo es por primera vez mayoritariamente urbano y esto tiene unos beneficios indudables, no es en nuestra opinin a favor meramente de quienes viven actualmente en las ciudades, incluidos los que hoy estn excluidos de sus ventajas, sino de toda la poblacin. La moderacin del crecimiento demogrfico gracias a la maduracin de las tasas de mortalidad y natalidad, el volumen, diversidad y eficiencia de la produccin econmica, la sostenibilidad ambiental, la integracin social y la cultura poltica de la democracia caractersticos de un buen desarrollo urbano son en realidad la condicin del desarrollo humano, en el sentido de satisfacer las necesidades biolgicas, pero tambin sociales y psquicas, de la humanidad. En su apertura, el derecho a la ciudad es tambin la forma ms precisa de definir y la manera ms expedita de alcanzar el desarrollo en las reas rurales. No slo el desarrollo de las ciudades permitir ofrecer a la mayora de la poblacin que en ellas habita una
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mejor calidad de vida, sino que permitir financiar econmicamente y justificar poltica y culturalmente su extensin al conjunto de territorios, incluidas las reas urbanas retrasadas y las reas rurales. La fortaleza econmica y cultural de las ciudades es en este sentido fundamental, debiendo exigirles, al igual que a los pases, la cooperacin al desarrollo tanto a nivel nacional, lo que hacen usualmente a travs de los sistemas de transferencias, como internacional. La dimensin de muchas ciudades es en efecto, como se aprecia en la tabla 3.1, significativamente mayor que el de muchos pases.
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Pas/Ciudad/Empresa
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 Estados Unidos China Japn India Alemania Reino Unido Francia Italia Brasil Rusia Tokyo, Japn Nueva York, EE.UU. Espaa Repblica de Korea Canad Mxico Indonesia Los ngeles, EE.UU. Australia Turqua Sudfrica Irn Tailandia Argentina Holanda Polonia Chicago, EE.UU. Paris, Francia Londres, Reino Unido Filipinas Pakistn Blgica Osaka, Japn Arabia Saudita Colombia Egipto Ucrania Ciudad de Mxico, Mxico Filadelfia, EE.UU. Washington, EE.UU. Bangladesh Boston, EE.UU. Walmart BP Suecia Suiza Austria Exxon Mobil Grupo shell Dalas, EE.UU.
PIB/ ingresos PPP 2005

12.434 8.610 4.013 3.787 2.409 1.969 1.859 1.690 1.534 1.523 1.191 1.133 1.121 1.055 1.041 1.034 821 639 622 607 568 549 542 539 530 515 460 460 452 440 366 342 341 341 338 329 316 315 312 299 296 290 288 285 284 276 273 271 269 268 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100
Pas/Ciudad/Empresa
Grecia Malasia Vietnam Buenos Aires, Argentina Hong Kong, China San Francisco, EE.UU. Atlanta, EE.UU. Houston, EE.UU. Miami, EE.UU. Sao Paulo, Brasil Argelia Seul, Korea del Sur Toronto, Canad Portugal Repblica Checa Detroit, EE.UU. General Motors Rumana Madrid, Espaa Noruega Chile Seattle, EE.UU. Dinamarca Mosc, Rusia DaimlerChrysler Israel Toyota Motor Ford Motor Sydney, Australia Venezuela Hungra Finlandia Per Phoenix, EE.UU. Minneapolis, EE.UU. San Diego, EE.UU. General Electric Total ChevronTexaco Irlanda Ro de Janeiro, Brasil Barcelona, Espaa Shangai, China Nigeria Melbourne, Australia Estambul, Turqua Marruecos Denver, EE.UU. Singapore, Singapore Mombai, India
PIB/ ingresos PPP 2005

262 262 250 245 244 242 236 235 231 225 222 218 209 208 206 203 194 193 188 187 187 186 182 181 177 175 173 172 172 171 171 164 163 156 155 153 153 153 148 144 141 140 139 137 135 133 132 130 129 126
Tabla 3.1. Importancia econmica de pases, ciudades y empresas. 2005. Al tiempo que permite ofrecer a la mayora de los residentes urbanos una buena calidad de vida, el desarrollo de las ciudades permite financiar econmicamente su extensin al conjunto de territorios, incluidas las reas urbanas retrasadas y las reas rurales. Muchas ciudades generan ms recursos que muchos pases. La cooperacin descentralizada debe ser una exigencia para las ciudades ms prsperas. Fuente: Banco Mundial.
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En la medida en que el derecho a la ciudad no es un derecho a la ciudad fsica, sino a la ciudadana, es necesario extenderlo al conjunto de los territorios, y no exclusivamente a aquellos que son hoy urbanos. Fuera de ser solipsista, el derecho a la ciudad debe contemplarse como un espacio y una bsqueda poltica donde se entrelazan los mltiples hilos de los seres humanos, brindando un campo tanto para sus ideas como para sus acciones, cohesionando el nuevo contrato social que, al basarse en el ejercicio positivo de los derechos, aparece ante nuestros ojos formando una totalidad indivisible y provista de un nuevo sentido: la simple poblacin toma progresivamente los rasgos de una comunidad en ejercicio pleno de sus derechos y se transforma en ciudadana, dando nuevamente, pero de una forma contempornea, vida a la polis. Estudiaremos a continuacin el modo en que la gestin de las ciudades, concebidas como hbitat fsico e imaginario, y en este sentido como productoras de ventajas econmicas, sociales y ambientales y expresin de una cultura poltica de la democracia, pueden contribuir a cumplir las Promesas del Milenio tanto en otras ciudades como en las reas rurales de los pases y el mundo en general.
3.4 LA GESTIN DE LA CIUDAD

Preparar las ciudades para recibir la poblacin expulsada del campo por la revolucin agrcola, hacer que mejoren las condiciones de vida de la poblacin urbana que enfrenta hoy dificultades y lograr un desarrollo econmico y un cultura poltica que permita extender estos logros a reas urbanas degradadas y a zonas rurales no contiguas en lo fsico o en lo cultural exige articular lo pblico con lo privado, la eficiencia con la equidad y la sostenibilidad, y lo municipal tanto con lo intramunicipal como con lo nacional y lo internacional, logrando articular, en un sentido ms amplio, lo fsico con lo poltico, lo instrumental con lo poitico. En el mundo del capitalismo informacional global concentrado descentralizadamente, la gestin de la urbanizacin es necesaria por lo que hoy es, por lo que apenas maana puede ser, y por lo que en el horizonte del pasado maana, cuando, si somos exitosos, los pases pobres lleven a cabo su revolucin agrcola, estar presionada a ser.
3.4.1 DESARROLLO ECONMICO LOCAL: PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD
El mbito econmico es en primer lugar sustantivo para el derecho a la ciudad. No slo condiciona en forma global la satisfaccin de las necesidades biolgicas y las necesidades sociales materiales, sino que resulta decisivo en su estructura para satisfacer las necesidades psquicas y sociales de participacin, interaccin y reconocimiento. Abordaremos a continuacin de manera general la promocin del desarrollo econmico urbano.
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Es oportuno definir para empezar lo que se entiende por competitividad y productividad, derivando posteriormente algunas segmentaciones de los mercados que permiten dilucidar los efectos econmicos que se producen en el hbitat particular de las ciudades.
COMPETITIVIDAD: PRECIOS BSICOS Y PRODUCTIVIDAD
En el mbito econmico, una empresa privada que compite en el mercado movida por el nimo de lucro slo existe y es sostenible si es rentable, esto es, si el precio de venta del bien o servicio es mayor que el costo de producirlo, y competitiva, esto es, si el precio al que ofrece sus bienes y servicios es menor que el que ofrece otro productor para una misma calidad. Se pueden identificar, en este marco, dos factores definitorios de la competitividad: i) los precios bsicos, que son determinados en mercados nacionales y, a su vez, determinan los precios de los bienes finales, directamente en el caso de los bienes transables (particularmente la tasa de cambio en el proceso de nacionalizacin de los precios internacionales) e indirectamente, por la va de los costos de produccin, como la mano de obra, el capital y los insumos, en el caso de los bienes no transables; y iii) la productividad, que mide la eficiencia de la utilizacin combinada de los factores en un proceso productivo. sta ltima depende bsicamente de tres factores: conectividad, innovacin y flexibilidad institucional. La primera hace referencia a la vinculacin de las empresas con los circuitos de comunicacin y telecomunicacin y los sistemas de informacin en los mbitos regional, nacional y global. La segunda alude a la capacidad instalada para generar un nuevo conocimiento aplicado a actividades econmicas, basado en la capacidad de obtencin y procesamiento de informacin estratgica123 . Esta capacidad requiere especficamente recursos humanos adecuados, proporcionados por un sistema educativo de calidad en los distintos niveles del sistema educativo; instituciones de investigacin aplicada, ligadas con la realidad y la actividad econmica real, flexibles y con espritu empresarial para incorporar en el sistema productivo de la ciudad las innovaciones tecnolgicas globales124 ; y calidad de vida, capital en la atraccin y retencin de grupos profesionales autoprogramables. La tercera se asocia, finalmente, con la capacidad interna y la autonoma externa de las instituciones locales para negociar la articulacin de las empresas locales con las empresas e instituciones de mbito supra-local125 .
123 124 125
BORJA, J. y CASTELLS, M.: Local y global. La gestin de las ciudades en la era de la informacin, Taurus, Barcelona, 2004, p. 32. Ibdem. Ibdem.
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Es en todo caso necesario profundizar esta distincin, dada la vinculacin de los precios bsicos con los mercados y las polticas nacionales y la relacin de la productividad con los mercados y las polticas de orden local. Si bien la influencia de la lgica nacional se fracciona en lo global, por un lado, y lo regional y lo local, por el otro, lesionando su capacidad y autoridad, sta est lejos de haberse borrado. El actual contexto no conduce, en efecto, a la eliminacin del Estado, sino a una redefinicin de su papel. En el mbito econmico, por citar el que ahora nos ocupa, se mantiene an un control central, por ejemplo, por mencionar slo algunos aspectos, en la regulacin e intervencin de precios bsicos como la tasa de cambio y la tasa de inters, as como en la celebracin de acuerdos de carcter bilateral y multilateral, como, entre otros, los tratados de libre comercio. Por su parte, en el mbito local se determinan muchas de las necesidades de los agentes econmicos, los cuales requieren, por ejemplo, en el caso de las empresas, no slo bienes intermedios seleccionados y recursos naturales especficos, sino tambin la presencia general de bienes pblicos, posibilidades de cambio tecnolgico y externalidades positivas producto de la aglomeracin, y la acumulacin particular de capital tecnolgico, humano o institucional, que son difciles de conseguir rpidamente, y, de hecho, y por definicin, no se consiguen sobre la nica base de los desarrollos espontneos del mercado, dependiendo concretamente de la historia de productiva del mercado y la poltica pblica de las Administraciones locales. De esta manera, la lgica y los mercados nacionales, que determinan fundamentalmente los precios bsicos, interactan con la lgica y los mercados locales, que definen buena parte de la productividad, resultando en conjunto los determinantes fundamentales de la competitividad de las empresas locales y as, en cierta forma, de la economa local. Es en esa lnea en que la seleccin de las aglomeraciones que constituyen los distintos nodos de la retcula se realiza no slo en funcin de la interaccin entre costos de transaccin y transporte, economas de escala en la produccin y densidad en la demanda, sino tambin en virtud de sus distintos precios bsicos, de modo que una empresa puede estar dispuesta a soportar, por ejemplo, mayores costos de transporte a cambio de unos precios bsicos ms competitivos, dadas unas mismas economas de escala.
LOS DETERMINANTES DE LA COMPETITIVIDAD Y LA ESTRUCTURA ECONMICA DE UNA CIUDAD
Siendo lo anterior cierto de manera general, su peso vara en cualquier caso entre bienes transables y no transables, por un lado, y empresas con orientacin mayormente interna o externa, por otro. Esta ltima divergencia radica en la importancia de los precios bsicos y la productividad en la determinacin de su competitividad, en forma tal que mientras el papel de los precios bsicos es creciente cuanto ms
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internacional es la orientacin de las empresas, la importancia del mercado interno, refirindonos aqu tanto al mercado local como al nacional, est positivamente relacionada con la relevancia de la productividad. En una ciudad que se define por una relevancia intermedia en la retcula tanto los precios bsicos como la productividad juegan, por ello un papel central en la competitividad de las empresas que en ella se ubican y as, en parte, en su crecimiento econmico. En primer lugar, porque, como sealamos, si los primeros son poco competitivos, las empresas locales productoras de cualquier tipo de bien (transables o no transable) y con cualquier orientacin (al mercado interno o externo) no son sostenibles. Segundo, porque si la rentabilidad es baja en esos mismos trminos, el ahorro y la inversin tambin lo sern, incluso con notables tasas de ahorro e inversin, y de este modo la ampliacin de la capacidad de produccin y/o el aumento de la productividad indisociables del crecimiento sern tambin mdicos. Tercero, porque, si los precios bsicos que enfrentan las empresas de una ciudad son inadecuados en relacin con el diferencial de productividad, no slo las empresas exportadoras (de bienes obviamente transables) locales hallarn enormes dificultades para continuar su actividad, sino que empresas locales de bienes transables dirigidas al mercado interno vern tambin consLos precios bsicos y la treirse por falta de competitividad su actividad, productividad determinan al crecer las importaciones, y as el dficit cola competitividad y buena mercial y de balanza de pagos. parte del crecimiento econmico local. Esa podra ser una de las razones fundamentales, si no la razn fundamental, por la que, por ejemplo, las empresas de ciertas ciudades chinas ocupan un lugar tan destacado en el comercio mundial frente a empresas y ciudades con precios bsicos menos convenientes. De manera consistente con nuestra argumentacin en el segundo punto del primer captulo, podra haber sucedido que polticas de desarrollo del gobierno chino consistentes en crear zonas especiales (con precios bsicos particularmente competitivos, fundamentalmente a travs de la tasa de cambio) en ciertas ciudades hubieran reforzado, si no detonado, el proceso acumulativo, lo que les habra permitido aumentar su productividad, lo cual, combinado con precios bsicos muy competitivos, justificaran su posicin glocal central.
EMPRESAS Y ESTRUCTURA ECONMICA URBANA
Sealado lo anterior, es preciso acentuar que la centralidad de las ciudades para ciertas empresas, mayormente de gran tamao y con una notable orientacin exterior, no es, con todo, equivalente a la centralidad de estas empresas, de manera an menos significativa de una sola de ellas o de un solo sector, para las ciudades, ni siquiera para
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las ms grandes y ms orientadas a la globalizacin. No slo es cierto lo sealado por Schumpeter con respecto a la destruccin creativa, por medio de la cual la economa innova y se moderniza, sino que es difcil ponderar con prudencia la estructural relevancia de la economa domstica al interior de las ciudades, creciente adems cuanto ms extensas, densas y dinmicas son stas. La estructura productiva de la mayora de las urbes est constituida relativamente por actividades orientadas al mercado interno, generalmente servicios que son a menudo difcilmente comercializables. En concordancia con nuestra lectura y problematizacin de la teora de la economa espacial y nuestro abordaje de la lgica de los cambios estructurales, las ciudades concentran en efecto crecientemente su produccin en el sector servicios, y no en el manufacturero, no por la competencia externa, sino por la alta productividad y la menor proporcin dedicada al gasto en manufacturas. Ello se explica por la tecnificacin y despersonalizacin potencial de los procesos de produccin y comercializacin de los distintos bienes, ya que los servicios siguen siendo a menudo de produccin y comercializacin personal y simultnea (por ejemplo, cortes de pelo), lo que no sucede con numerosas manufacturas (por ejemplo, tijeras para cortar el pelo). De acuerdo con Krugman, el predominio de servicios, muchos de ellos genricos y bsicos, en las grandes ciudades, en lugar de manufacturas especializadas y sofisticadas, es elocuente sobre el poder de las economas de escala, la divisin del trabajo y la naturaleza del cambio tecnolgico y del conocimiento. No son accidentes, sino hechos acordes con la teora, el que la estructura productiva de Los ngeles, Nueva York, Londres, Paris y Madrid, pero tambin Sao Paulo, Lima o Bogot, sean, orientadas a los servicios mayormente genricos y bsicos, habitualmente no comercializables, profundamente similares126 , ni el que la localizacin y la vocacin productiva de cualquiera y cada una de estas ciudades responda no tanto a motivos geogrficos, sino econmicos, en referencia a las economas de aglomeracin, de modo circular, siendo, como vimos, que la gente se localiza en ellas porque las empresas lo hacen, y que stas ltimas lo hacen porque la gente lo hace. A este respecto, hay que volver a traer a colacin la discusin entre productividad y precios bsicos con respecto al crecimiento y la competitividad. Krugman seala,
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El tipo de empleos que crecen en el tiempo no son las cosas que hacemos bien, sino las cosas que hacemos mal Las industrias que alcanzan un rpido crecimiento en la productividad pierden empleos en lugar de ganarlos Lo estamos haciendo cada vez mejor en la produccin de bienes comida, ropa, automviles, pero no mejoramos mucho en el suministro de servicios el tipo de actividades que no podemos programar para que un ordenador o un robot las realicen por nosotros, que requieren el toque humano, requieren generalmente tambin el contacto humano directo. Es decir, precisamente porque la agricultura, la industria y algunos servicios impersonales han devenido tan productivos, nuestra economa se centra cada vez ms en otras cosas: las actividades no comercializables que forman parte de del empleo no bsico que ocupa a la mayora de la gente en Los ngeles produce servicios para el consumo local y, por lo tanto, hace generalmente las mismas cosas que la mayora de la gente en el Nueva York metropolitano; o, en este sentido, en Londres, Paris y el moderno Chicago. KRUGMAN, P.: El internacionalismo moderno. La economa internacional y las mentiras de la competitividad, Crtica, Barcelona, 2004, p. 153.
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en referencia tanto a Estados Unidos como a sus ciudades, donde el crecimiento econmico domstico depende mayormente de factores internos, en particular de la tasa y la magnitud del aumento general de la productividad, que determina el crecimiento de la renta y de los salarios.127 El impacto de la variacin de los trminos de intercambio en el crecimiento domstico est mediado por el valor del comercio internacional en la economa de estudio especfica, que en el mbito urbano suele ser estructuralmente reducido.128 Aunque con la aglomeracin y el cambio estructural Es til considerar a ese respecto que el la productividad y as la fin ltimo de las relaciones comerciales conpoltica econmica local van siste, adems, no en las exportaciones, sino adquiriendo mayor relevanen las importaciones, siendo las primeras el cia, la discusin sobre los costo que se debe soportar para poder imprecios bsicos seguir portar productos que se valoran. Adems, si siendo fundamental. es cierto que una empresa compite en el mercado, eso no es verdadero, al menos no en el mismo sentido, en el caso de una economa, por lo que no es conveniente trasladar el concepto de competitividad empresarial por un mercado a economas nacionales. En el caso de las economas se produce internamente un proceso de ajuste y reestructuracin, siendo para sta el comercio internacional un juego de suma positiva, esto es, un juego donde es factible que ambas partes ganen129 .
LA POLTICA LOCAL EN MATERIA DE COMPETITIVIDAD
En este contexto, los gobiernos locales deben promover el crecimiento econmico con i.) la gestin anticclica del gasto fiscal, de modo que ste se contraiga en la
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Si bien Krugman hace referencia a la economa norteamericana, que es la ms grande en el panorama mundial y se caracteriza por un mdico impacto del comercio exterior, lo que explica la escasa relevancia que le otorga a los precios bsicos, y en general a la competitividad ms all de la productividad, este economista pone tambin de relieve la relacin entre importancia relativa de la productividad y el peso del mercado interno. Krugman muestra terica y cuantitativamente para el caso de los EE.UU., con unas caractersticas no del todo aplicables al caso colombiano, dado el tamao e importancia de la economa de la primera en el contexto mundial, cmo las importaciones no son responsables del estancamiento en las rentas desde 1973, ni de la desindustrializacin, ni de la situacin de los trabajadores de salarios modestos en el pas. El autor sostiene que las razones de ese mal funcionamiento son claramente internas y la situacin del pas sera muy similar aunque los mercados mundiales no hubieran llegado a una mayor integracin. La contribucin fabril al PIB se est reduciendo porque la gente hoy compra, en trminos relativos, menos bienes; el empleo industrial se reduce porque las empresas estn sustituyendo a trabajadores por mquinas y estn utilizando de forma ms eficiente aquellas que ya posean. Los salarios se han estancado porque la tasa de crecimiento global de la productividad de la economa se ha frenado, y los trabajadores menos cualificados en particular estn sufriendo porque una economa de alta tecnologa requiere cada vez menos de sus servicios. Nuestro comercio con el resto del mundo juega en cada caso, como mucho, un pequeo papel. Ibdem, p. 49. Ibidem, p. 91.
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poca expansiva del ciclo econmico y se dilate en su fase ms crtica; ii.) la implementacin de polticas que estimulen el crecimiento de la productividad, como el aumento de los niveles de educacin, especialmente secundaria y universitaria, la promocin del ahorro y la inversin, la innovacin en I+D o el fomento de la asociatividad; y iii.) la defensa frente al gobierno central de unos precios bsicos (tasa de cambio y tipo de inters, en especial) que permitan, para una mismo nivel de productividad, mejorar la competitividad y as la insercin de las empresas locales en los mercados externos. Es sin embargo necesario advertir sobre la inconveniencia de la tendencia a convertir la poltica pblica, y, dentro de ella, la poltica econmica, en el marco de los ndices jerrquicos de competitividad, no ya en una entidad administrativa, sino en una empresa en la que el urbanismo empresarial y el marketing urbano constituyen las funciones primordiales. Es preciso ser conscientes de que las polticas pblicas deben propender en ltima instancia no por mejorar la imagen de la ciudad, sino por impulsar transformaciones estructurales que permitan crecimiento y desarrollo. Mejorar la imagen y, por tanto, la posicin de la ciudad en un listado jerrquico debe ser el resultado, pero no el fin, de una poltica econmica bien diseada e implementada130 .
3.4.2 EMPLEO E INTEGRACIN SOCIAL
Desde el paradigma que anima las acciones de las Naciones Unidas, y, en este sentido, en la ptica del derecho a la ciudad, el mercado debe ser en todo caso analizado no por el nmero de bienes cualesquiera producidos o el de aquellos primarios a los que los consumidores tienen acceso131 , sino por su contribucin a la ampliacin de unas capacidades concebidas como las combinaciones de las cosas valiosas que las personas pueden ser o hacer.
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La competitividad deseable para un territorio no consiste en atraccin de inversores con una desaforada reduccin de impuestos, controles, salarios y/o proteccin social. Como acentan Borja y Castells, practicada a escala general, dicha poltica genera una espiral descendente de condiciones de vida, y, finalmente, deprime y empobrece todas las economas urbanas, por lo que resulta perjudicial para las empresas. BORJA, J. y CASTELLS, M.: Local y global. La gestin de las ciudades en la era de la informacin, Taurus, Barcelona, 1997, p. 32. Sen y Nussbaum destacan que la variabilidad de la necesidad de recursos de los individuos y la capacidad de stos para convertirlos en funcionamientos efectivos es suficiente para descartar los bienes primarios como ndice de la calidad de vida y de la justicia. La insistencia en la pluralidad e irreductibilidad de las capacidades es consistente con la lgica intuitiva de esta crtica. Vid.: RAWLS, J.: Teora de la justicia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D. F., 2006; SEN, A.: El bienestar, la condicin de ser agente y la libertad y Justicia: medios contra libertades, Bienestar, justicia y mercado, Paids, Barcelona, 1998, pp. 39-108, 109-121; y NUSSBAUM, M.: Las fronteras de la justicia. Consideraciones sobre la exclusin, Paids, Barcelona, 2007, pp. 49, 87, 172.
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CRECIMIENTO ECONMICO, BIENES PRIMARIOS, CAPACIDADES Y LISTA DE CAPACIDADES. SOBRE LA DIGNIDAD HUMANA
En este sentido, el paradigma del desarrollo humano en el que se inscriben las Promesas del Milenio rechaza tanto la idea de Nozick como la aproximacin habitual al crecimiento econmico a partir de una reflexin tanto sobre la condicin humana como sobre la justicia132 . Si en la perspectiva del desarrollo humano la consideracin del mercado no puede en efecto efectuarse, como para Nozick, en base a los derechos individuales que en l operan, ya que esto podra ir en contrava de otros derechos ms primarios y significativos, como el derecho a la alimentacin y, por tanto, en su inmediatez biolgica, a la propia vida, el valor constitutivo y no meramente instrumental de las capacidades no permite centrarse tampoco en el nmero de bienes producidos. Ms all de su contribucin efectiva al crecimiento econmico, la garanta de las capacidades es efectivamente una cuestin que alude a la dignidad humana y Ms all de su contribucin as, por definicin, tanto a las discusiones efectiva al crecimiento que se centran en la calidad de vida como a econmico, la garanta de las que versan sobre la justicia. las capacidades es una La teora de la justicia de Nussbaum es nuclear en estos dos sentidos, en tanto su objeto lo constituye la distribucin de los derechos bsicos que concretan la idea, primariamente intuitiva, de la dignidad humana, reflexionando as tanto sobre qu constituye la calidad de vida como sobre cul debe ser su distribucin social. Con respecto a lo primero, la dignidad humana hace referencia para Nussbaum a un conjunto de ciertas capacidades humanas, es decir, a ciertas de las cosas o estados que las personas son efectivamente capaces de hacer y ser133 . El procedimiento radica en pensar las capacidades sin las cuales, imaginativamente, la vida no sera humanamente digna, siendo stas constitutivas y no meramente instrumentales para la libertad. cuestin que alude a la dignidad humana.
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Nozick defiende el mercado no en trminos de sus resultados, sino en trminos de los derechos individuales que en l operan y de cuyo libre ejercicio ste es, para l, una manifestacin. Vid.: NOZICK, R.: Anarqua, estado y utopa, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 1988. La diferencia entre Sen y Nussbaum no estriba meramente en la divergencia de aproximaciones, econmica la del primero y filosfica la de la segunda, sino en el grado de concrecin que en trminos polticos debiera poseer para cada uno de ellos el enfoque de las capacidades. Mientras Sen se resiste, en virtud del respeto al pluralismo, a especificar una lista de capacidades, Nussbaum subraya la importancia de llevar a cabo este ejercicio. Para Nussbaum esto no lesiona el pluralismo que Sen teme violar. NUSSBAUM, M. C.: Las fronteras de la justicia. Consideraciones sobre la exclusin, Paids, Barcelona, 2007, p. 173.
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Nussbaum deriva de este ejercicio una lista de diez capacidades bsicas, a las que asigna adems un cierto umbral. Vale la pena presentarlas sucintamente ac: 1. Vida. Poder vivir hasta el trmino de una vida humana de una duracin normal; no morir de forma prematura o antes de que la propia vida se vea tan reducida que no merezca la pena vivirla. Salud fsica. Poder mantener una buena salud, incluida la salud reproductiva; recibir una alimentacin adecuada; disponer de un lugar adecuado para vivir. Integridad fsica. Poder moverse libremente de un lugar a otro; estar protegido de los asaltos violentos, incluidos los asaltos sexuales y la violencia domstica; disponer de oportunidades para la satisfaccin sexual y para la eleccin de cuestiones reproductivas. Sentidos, imaginacin y pensamiento. Poder usar los sentidos, la imaginacin, el pensamiento y el razonamiento, y hacerlo de un modo autnticamente humano, de un modo que se cultiva y se configura a travs de una educacin adecuada, lo cual incluye la alfabetizacin y la formacin matemtica y cientfica bsica, aunque en modo alguno se agota en ello. Poder usar la imaginacin y el pensamiento para la experimentacin y la produccin de obras y eventos religiosos, literarios, musicales, etc., segn la propia eleccin. Poder usar la propia mente en condiciones protegidas por las garantas de la libertad de expresin tanto en el terreno poltico como en el artstico, as como de la libertad de prcticas religiosas. Poder disfrutar de experiencias placenteras y evitar los dolores no beneficiosos134 . Emociones. Poder mantener relaciones afectivas con personas y objetos distintos de nosotros mismos; poder amar a aquellos que nos aman y se preocupan por nosotros, y dolernos de su ausencia; en general, poder amar, penar, experimentar ansia, gratitud y enfado justificado. Que nuestro desarrollo emocional no quede bloqueado por el miedo y la ansiedad. Razn prctica. Poder formarse una concepcin del bien y reflexionar crticamente sobre los propios planes de vida. Afiliacin.
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En este punto el derecho a un hbitat fsico de calidad arquitectnica hace parte nuclear del derecho a la ciudad. Lo abordaremos ms adelante.
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A.
Poder vivir con y para los otros, reconocer y mostrar preocupacin por otros seres humanos, participar en diversas formas de interaccin social; ser capaz de imaginar la situacin de otro. (Proteger esta capacidad implica proteger las instituciones que constituyen y promueven estas formas de afiliacin, as como proteger la libertad de expresin y de asociacin poltica) Que se den las bases sociales del autorrespeto y la no humillacin; ser tratado como un ser dotado de dignidad e igual valor que los dems. Eso implica introducir disposiciones contrarias a la discriminacin por razn de raza, sexo, orientacin sexual, etnia, casta, religin y origen nacional. 8. Otras especies. Poder vivir una relacin prxima y respetuosa con los animales, plantas y el mundo natural. Juego. Poder rer, jugar y disfrutar de actividades recreativas.
B.
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10. Control sobre el propio entorno. A. Poltico. Poder participar de forma efectiva en las elecciones polticas que gobiernan la propia vida; tener derecho a la participacin poltica y a la proteccin de la libertad de expresin y de asociacin. Material. Poder disponer de propiedades (ya sean bienes mobiliarios o inmobiliarios), y ostentar los derechos de propiedad en un plano de igualdad con los dems; tener derecho a buscar trabajo en un plano de igualdad con los dems; no sufrir persecuciones y detenciones sin garantas. En el trabajo, poder trabajar como un ser humano, ejercer la razn prctica y entrar en relaciones valiosas de reconocimiento mutuo con los dems trabajadores135 .
B.
En relacin con el segundo aspecto, esto es, con la justicia, la idea central de la teora de Nussbaum es que una sociedad que no garantice a todos sus ciudadanos, en un nivel mnimo adecuado, (todas estas capacidades) no llega a ser una sociedad plenamente justa, sea cual sea su nivel de opulencia. Y aunque es posible que a nivel prctico sea necesario fijar prioridades temporales, se entiende que las capacidades se refuerzan mutuamente y que todas tienen un importancia bsica para la justicia social136 , siendo de esta forma el crecimiento de los bienes cualesquiera
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Esta presentacin omite algunas de las observaciones que Nussbaum realiza. Para una exposicin completa, vid.: Ibdem, pp. 88-89. Ibdem, p. 87.
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producidos un medio, y no el fin del desarrollo, y el valor de las capacidades, constitutivo, ms que instrumental, en relacin con el crecimiento. Cuando hablamos de justicia en el marco del derecho a la ciudad, esto es, del deber ser acerca de la calidad de vida de las distintas personas que comparten y crean la vida social de un comunidad local, nacional o global, las capacidades consignadas en la lista descrita, y no el conjunto de bienes cualesquiera producidos o el acceso a los bienes primarios, son, en sntesis, la referencia, y su garanta para todas las personas, la condicin sin equa non.
DIFERENCIA Y UNIVERSALIDAD
Nussbaum se ocupa de precisar, en este punto, y esto es sustantivo, en tanto pone en liza la consistencia del enfoque, al basarse tanto la evaluacin de la calidad de vida como las consideraciones sobre su extensin en la libertad, que, siendo universal, su lista de capacidades como requisitos bsicos para una vida digna que deben ser universalmente garantizados puede ser objeto de un consenso intercultural entrecruzado en los mbitos locales, nacionales e internacionales como el alcanzado en relacin con los derechos humanos bsicos, de cuya declaracin se celebr el ao pasado el 60 aniversario. En este sentido, el enfoque de las capacidades de Nussbaum hace parte del liberalismo poltico y es pluralista, y esto en seis sentidos. i.) La lista de capacidades es abierta y se considera sujeta a una revisin y un replanteamiento constantes. Los elementos de la lista se caracterizan por una formulacin en cierto modo abstracta y general, precisamente con el fin de dejar espacio para la especificacin y la deliberacin de los ciudadanos, sus parlamentos y tribunales.
ii.)
iii.) La lista es una concepcin moral parcial e independiente, introducindose nica y explcitamente para fines polticos y sin recurrir a ideas metafsicas que pueden dividir a las personas en funcin de su cultura y religin. El enfoque de las capacidades de Nussbaum pretende ofrecer, en efecto, una descripcin de los derechos sociales bsicos, y no una teora completa de la justicia social137 . iv.) La finalidad poltica debe ser la capacidad y no el funcionamiento. A este respecto, la concepcin de las capacidades otorga un papel destacado a las
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El enfoque de las capacidades es una doctrina poltica acerca de los derechos bsicos, no una doctrina moral comprehensiva. No pretende siquiera ser una doctrina poltica completa, sino que se limita a especificar algunas condiciones necesarias para que una sociedad sea mnimamente justa, en la forma de un conjunto de derechos fundamentales para todos los ciudadanos. Ibdem, pp. 87-88.
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oportunidades de elegir y actuar como espacio relevante para realizar comparaciones de calidad de vida entre distintas sociedades, y como criterio relevante para establecer si una sociedad dada ofrece un nivel mnimo de justicia a sus ciudadanos. Centrndose no meramente en cmo se sienten las personas en relacin con ciertos bienes, sino en qu son efectivamente capaces de hacer y ser las personas con ellos, Nussbaum sostiene que el funcionamiento efectivo es un objetivo apropiado para la accin pblica en el rea del autorrespeto y la dignidad propiamente dicha, y en particular con respecto a la poblacin infantil, as como en lo relativo a atributos como la educacin o la asistencia mdica. Enfocar la dignidad humana como capacidad es ligarla a la libertad efectiva, al ejercicio del control efectivo sobre la propia vida. v.) Las principales libertades que protegen el pluralismo son elementos centrales de la lista: la libertad de expresin, la libertad de asociacin, la libertad de conciencia. Incluirlas en la lista supone darles un papel bsico e innegociable. Se establece una separacin fuerte entre las cuestiones relativas a la justificacin y las cuestiones relativas a la implementacin. Nussbaum arguye que la lista sirve como base para la persuasin, legitimando las sanciones militares y econmicas nicamente en ciertas circunstancias muy graves, tradicionalmente reconocidas como crmenes contra la humanidad138 .
MERCADO Y POLTICA. REGULACIN Y POLTICAS PBLICAS
vi.)
En este marco, tal como sostiene Sen139 , aunque el mecanismo de mercado puede ser vindicado, bajo ciertos supuestos altamente exigentes, como el logro de un equilibrio, la existencia de competencia e informacin perfecta o la no existencia de externalidades, en trminos de su eficiencia dbil en la realizacin de la libertad como oportunidad en el espacio de las realizaciones y las capacidades, esto es, en el sentido de no existir un estado alternativo realizable en el que la libertad como oportunidad de al menos una persona es con certeza ampliada mientras la de todo el resto no es con certeza empeorada, lo cierto es que el mercado est lejos de garantizar la equidad que con respecto a la justicia puede en los trminos de desarrollo humano considerarse como mnima. Sen destaca a esos efectos no slo que la consideracin del espacio de las capacidades agudiza la desigualdad, al estimar las probabilidades de que se d un empare-
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Ibdem, p. 92. A pesar de que Sen difiere de Nussbaum en la especificacin de las capacidades, coincide con ella en la importancia de stas y la inadecuacin de los derechos primarios de Nozick y de los bienes primarios de Rawls como espacio epistemolgico, tico y poltico de evaluacin.
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jamiento de ingresos precarios y necesidades elevadas, y an ms al resaltar que unas necesidades notables dificultan usualmente el logro de ingresos adecuados, sino las dificultades de cumplir el segundo teorema de la teora del bienestar, que subraya que se puede conseguir un determinado equilibrio si se establecen las dotaciones iniciales adecuadas, en tanto este ejercicio puede resultar generalmente inviable. Es en este marco en el que Sen aboga porque la regulacin de los mercados y la adopcin de las polticas pblicas que distribuyen las ganancias del funcionamiento del mercado se realice bajo el fin ltimo de ampliar las libertades tanto de oportunidad como de proceso de todas las personas, ya que en el desarrollo humano ambas son imprescindibles, lo que considerando la pertinencia poltica de la especificacin de Nussbaum radicara en garantizar y ampliar a todas las personas al menos las diez capacidades formulada ms arriba. Como ponen de relieve los argumentos rawlsianos e ilustran los estudios histricos de, entre otros, Polanyi y Krugman, esta regulacin es, por lo dems, consustancial al mercado. La definicin de la teora de la justicia de Rawls se alumbra en este sentido con la conviccin y justificacin de que las grandes instituciones sociales, como la constitucin La regulacin de los mercapoltica y las principales disposiciones econdos y la adopcin de poltimicas y sociales, distribuyen de manera conscas pblicas con miras en las tante y decisiva los derechos y deberes capacidades son requisitos fundamentales y determinan la divisin de las del desarrollo humano. ventajas provenientes de la cooperacin social, no siendo el mercado ajeno a este ejercicio140 . El anlisis histrico de la configuracin del capitalismo realizado por Polanyi visualiza este funcionamiento. ste subraya, en efecto, que los mercados autorregulados no existen, nunca han existido y nunca podrn hacerlo, en la medida en que se subordinan, inevitablemente, y a pesar de las formulaciones acadmicas neoclsicas y las polticas pblicas de liberalizacin, privatizacin y desregulacin neoliberales, al menos a la religin (lase, concepciones comprehensivas del bien y nociones morales), la poltica (lase, discusiones y consensos polticos sobre organizaciones y relaciones especficas en momentos concretos) y las relaciones sociales derivadas de e influyentes en ellas141 .
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Aunque convenimos con Rawls en el propsito de ampliar las opciones de la gente para alcanzar los fines que juzgan razonables, y compartimos con l la evidencia de que esto requiere ciertas condiciones, siendo la renta y la riqueza insuficientes, divergimos tanto respecto a la naturaleza de la sociedad y la justificacin y descripcin de la justicia como con respecto a su apuesta por los bienes primarios. Vid.: RAWLS, J.: Teora de la justicia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D. F., 2006. Vid.: POLANYI, K.: La gran transformacin. Los orgenes polticos y econmicos de nuestro tiempo, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D. F., 2001.
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En este sentido, Polanyi distingue entre mercancas reales y ficticias. Las primeras corresponden a aquellas cuya razn de ser es la comercializacin, es decir, aquellas que se producen para venderse en el mercado, mientras que las segundas consisten en aquellas cuya razn de ser no es, o no se agota completamente, en su comercializacin, siendo en particular stas las que hacen posible la comercializacin de aquellas. De acuerdo con lo anterior, la tierra, el trabajo y el dinero son, segn Polanyi, mercancas ficticias, en cuanto tanto la religin como la poltica, definitorias de y definidas ambas por las relaciones sociales142 , intervienen de manera decisiva en la determinacin tanto de su valor social, concretado en la formulacin de derechos especficos con respecto a ellos, como de su precio en el mercado. A estas alturas, Polanyi sostiene que i.) basta con que uno de esos tres mercados no est autorregulado para que el mercado en su conjunto no lo est; y, ii.) las sociedades de mercado reales (y, dentro de ellas, tanto los beneficiarios como los perjudicados del sistema) necesitan que el Estado los maneje a travs de polticas, pues de lo contrario se generan tanto ineficiencias e inequidades insostenibles en la asignacin de recursos143 , que llevarn, sin duda, a la protesta y accin ciudadana y/ o la asuncin de costes maysculos para su represin, como tambin, y ms importante, un colapso de las acciones en el mercado. El ltimo libro de Krugman, Despus de Bush. El fin de los neocons y la hora de los demcratas, es, a su modo, asimismo elocuente con respecto al carcter y las consecuencias de la regulacin, al acentuar, a partir de la evidencia de que en el caso estadounidense el aumento de la productividad experimentado en los ltimos 30 aos no se ha traducido en un ascenso significativo de los ingresos medios, reforzando el recorte de ciertos servicios pblicos la reduccin relativa en los niveles de vida de las clases medias y, sobre todo, las menos aventajadas, que el incremento de la divergencia no remite a cuestiones demogrficas, tecnolgicas ni comerciales, sino a la victoria electoral de unos neoconservadores que, tomando primero el partido re-
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Acaso no sea balad perfilar ac el carcter complejo, en el doble sentido de multicausalidad y emergencia, de lo que aqu se trata. Para un anlisis ms detenido, remitimos a los textos ya citados de Castoriadis, as como a los siguientes: CASTORIADIS, C.: Imaginacin, imaginario, reflexin y Complejidad, magma e historia, en GIRALDO, F. y MALAVER, J. (compiladores): Ontologa de la creacin, Ensayo y error, Bogot, 1997, pp. 131213, y MORIN, E.: Introduccin al pensamiento complejo, Gedisa, Barcelona, 2007. Las ineficiencias se producen, al menos, en virtud del carcter incompleto y asimtrico de la informacin, as como de externalidades positivas y negativas que no se consideran en el clculo individual de la utilidad; la inequidad, porque en el mercado los individuos operan, a veces, con valores que no aplicaran, o no aplican de facto, a la sociedad. Lo anterior es radicalmente importante: no se trata de que los individuos que operan en el mercado lo hagan al margen de una concepcin tica y poltica, sino que, en ocasiones, de hecho con frecuencia en las sociedades liberales de mercado, existe una tensin entre los valores que dan cuenta y razn de las decisiones de los individuos en la esferas econmica, tica y poltica, entendidas, a menudo, como opuestas. Para un estudio de los fallos del mercado, vid.: STIGLITZ, J.: La economa del sector pblico, Antoni Bosch, Barcelona, 2002.
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publicano y construyendo despus una base electoral amplia, adoptaron polticas que redujeron la presencia de los sindicatos, los controles salariales, los impuestos y los servicios sociales a favor de aquellos con mayores ingresos y patrimonio, revocando as las polticas del New Deal144 .
FOMENTANDO LA DENSIDAD; LUCHANDO CONTRA LA DIVISIN
Krugman sostiene que es preciso tener presente, en estas circunstancias, que la desigualdad puede ser no slo gobernada con controles salariales, sino reducida a travs de polticas pro-pobres. Su integracin econmica es fundamental, reduciendo la distancia fsica, social y de capital humano que les impide beneficiarse de la densidad econmica y los bienes y servicios pblicos asoLa integracin fsica, ciados con ella. La conexin fsica de sus econmica, social, poltica y asentamientos con la ciudad formal, en el caso cultural es vital para de los tugurios, y con los grandes mercados maximizar y distribuir los nacionales o internacionales, en el caso de secbeneficios de la densidad. tores urbanos o rurales de baja productividad, son en esta lnea tan importantes como la ampliacin, en la extensin de las instituciones, de su capital humano de forma que puedan aprovecharse en la prctica de esa cercana. El combate de la discriminacin cultural o poltica, como otra de las formas de exclusin de los pobres de la densidad, es asimismo sustantivo. Es importante destacar que desde el punto de vista fsico el derecho a la ciudad incluye asimismo el acceso a un hbitat de excelente calidad arquitectnica. Los programas de mejoramiento integral de barrios, as como otras infraestructuras urbanas o rurales que, sin ubicarse en asentamientos precarios a menudo perifricos, son de uso comn, deben destacarse por su funcionalidad y belleza. Esto no slo estimula el crecimiento econmico, sino que fomenta el sentimiento de pertenencia y la imaginacin potica, siendo stas unas de las capacidades bsicas de los seres humanos145 . La gestin urbana que tantas ciudades hoy ya necesitan y muchas otras, si somos exitosos, necesitarn con celeridad requerir as, en el marco del derecho a la ciudad, combinar el crecimiento, a travs de una competitividad basada en unos pre-
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KRUGMAN, P.: Despus de Bush. El fin de los neocons y la hora de los demcratas, Crtica, Barcelona, 2008. Esta discusin se encuentra ya presente en la sociedad colombiana; vid.: Sociedad Colombiana de Arquitectos (SCA): XXI Bienal colombiana de arquitectura 2008. Construyendo valor con la potica del lugar, SCA, Bogot, 2008.
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cios bsicos convenientes, unas mejoras significativas en la productividad y un gasto fiscal adecuadamente anticclico, con las polticas pro-pobres de ingreso directo, como subsidios contra el desempleo, e indirecto, como el acceso gratuito o altamente subsidiado a una educacin, una sanidad, una dotacin recreativa y un sistema de movilidad de excelente calidad, articulando la prosperidad material con una equidad cuyos mnimos abarquen al menos las diez capacidades consignadas en la lista de derechos bsicos acordes con la dignidad humana formulada por Nussbaum.
3.4.3 REPRESENTACIN Y PARTICIPACIN POLTICA
Es obvio, sin embargo, que ni el crecimiento econmico ni la integracin social, ni, de manera ms general, este hacer ciudad, son, de ningn modo, exclusivamente econmicas ni sociales. Son tambin, sustancialmente, y acaso primordialmente, polticas y, en relacin con ello, culturales, en su sentido pluralista de diferencia y reunin. El cuestionamiento, discusin e institucin de los distintos aspectos fsicos e imaginarios del hbitat demandan tiempo, estmulo, disposicin y formacin para discutir y crear los valores e instituciones de la sociedad.
DERECHO A LA CIUDAD COMO DERECHO A LA CIUDADANA
ste es precisamente el nfasis ms sustantivo del derecho a la ciudad. La mayora de los autores identifican, en ese sentido, dos condiciones, premisas o presupuestos. La primera hace referencia a la garanta (respeto, proteccin y promocin) del cumplimiento efectivo de los derechos humanos de todos los ciudadanos. La segunda alude, en la lnea del desarrollo humano, al ejercicio de la autonoma y la libertad individual y colectiva en el logro del primero. El derecho a la ciudad no evoca, de este modo, un momento fundacional, ni uno de clausura, sino que emerge en el cotidiano habitar la ciudad de las personas. Su nfasis no consiste en este sentido en separar analtica ni propositivamente la ciudad fsica, la urbs, entendida como el conjunto no coherente de prcticas individuales y sociales irreductiblemente irreverentes, inestables, conflictuales y creativas, y la polis, concebida como poder externo que intenta dominar infructuosamente, sino en darle ms bien su verdadero sentido. Lejos de eludir la primera y la ltima variable, el concepto poltico de derecho a la ciudad se define, en cambio, como una invitacin a articular la ciudad fsica, la urbs, y la polis. ste radica, en esa lnea, en el derecho a la produccin fsica, social, poltica y simblica del espacio, esto es, en la produccin del espacio fsico donde tienen lugar las prcticas sociales a travs del autogobierno y de la autogestin (poltica). Aquellos que ejecutan las prcticas discuten y disean las polticas, incluidas, entre ellas, las referidas al ordenamiento y la planificacin del territorio en su condicin espacial. En tanto emergencia, lo urbano como realizacin existencial de prcticas incoherentes, inestables y creativas, no est
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desconectado de la polis ni de la poltica, formas de creacin consustnciales de hecho a los individuos146 . Lo que el derecho a la ciudad demanda no es, de esta manera, una sustitucin de la poltica por la espontnea formacin social, sino una transformacin de la forma democrtica de la poltica actual, en tanto la democracia representativa impone lmites notables a la participacin de los ciudadanos en las decisiones pblicas que les afectan tanto individual como colectivamente en el espacio que habitan. De acuerdo con Velsquez, la crisis en las formas de mediacin poltica, con el aumento de la presencia de poderes oligrquicos y el clientelismo; el dficit en la rendicin de cuentas, reducida a las elecciones; la mdica representatividad de los candidatos y electos; los exiguos niveles de participacin, dado el escaso carcter vinculante de sus decisiones; y la creciente influencia de la burocracia, reclaman ya no slo una resolucin sin duda urgente y necesaria, de dichos problemas, sino tambin un fortalecimiento de otros instrumentos de movilizacin y participacin polLa cultura y discusin tica147 . Si, de acuerdo con Manin, la democracia polticas definen la forma y representativa es un sistema equilibrado de elecontenido del hbitat. Ese mentos democrticos y no democrticos, en su es el acento del derecho a reclamo por la autonoma como libertad efectila ciudad. va, es decir, como ejercicio individual y colectivo sobre la propia vida, el derecho a la ciudad requiere que la consolidacin de la democracia representativa se acompae de la introduccin de formas novedosas de democracia incluyente y participativa, que podran diferir en las distintas ciudades incluso al interior de un pas 148 . La seguridad ciudadana debe ser, en este contexto, la base y al tiempo la expresin de que la democracia est encarnada en los ciudadanos.
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A ese respecto, vanse las diferencias con, entre otros: DELGADO, M.: Sociedades movedizas. Pasos hacia una antropologa de las calles, Anagrama, Barcelona, 2007. Arendt y Castoriadis son, en sus diferencias, absolutamente claros sobre las limitaciones de este enfoque. Vid.: ARENDT, H.: La condicin humana, Paids, Barcelona, 2006; y CASTORIADIS, C.: La institucin imaginaria de la sociedad, Tusquets, Barcelona, 1989. VELSQUEZ, F.: La participacin y el derecho a la ciudad, en VELSQUEZ, F. (Ed.): Conversaciones sobre el Derecho a la Ciudad, Fundacin Foro Nacional por Colombia, Instituto Francs de Estudios Andinos, Bogot, 2007, pp. 59-66, p. 62. Para Manin, las grandes transformaciones polticas y sociales hacen que pasemos de una forma histrica de gobierno representativo a otro, a saber, de la democracia de partidos a la de audiencia, sin que haya una perdida en la representacin. La democracia de partidos sera en esta lnea la manifestacin del gobierno representativo en los tiempos actuales. Como el parlamentarismo y la democracia de partidos, es un sistema equilibrado de elementos democrticos y no democrticos. Siendo distinto el equilibrio, y distintas las formas que ste adopta, de acuerdo con Manin, no es correcto sealar que la democracia de audiencia es menos democrtica que el parlamentarismo o la democracia de partidos. Es simplemente la encarnacin del gobierno representativo en el mundo actual, como el parlamentarismo lo era de la sociedad inglesa del siglo XVIII y la democracia de partidos de la etapa industrial, a partir de la segunda mitad del siglo XIX con la extensin del voto y el auge de los partidos de masa. MANIN, B.: Los principios del gobierno representativo, Alianza, Madrid, 1997.
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En este contexto, es importante subrayar las complementariedades de las distintas dimensiones y metas que hacen parte del derecho a la ciudad. As, si el sentido de pertenencia alimenta la participacin en las decisiones pblicas, promoviendo polticas que favorecen a la poblacin, stas estimulan, a su vez, el sentido de pertenencia y la participacin, dibujando un crculo virtuoso. Si tal como Lefebvre sealaba, la ciudad proyecta sobre el terreno una sociedad, una totalidad social o una sociedad considerada como totalidad, comprendiendo su cultura, instituciones, valores149 , el derecho a la ciudad nos invita a liberarnos de los determinismos sociales, negando la creencia de que la historia jams podr salir del crculo heternomo, al asumir y hacer efectiva la posibilidad de crear una sociedad en la cual unos seres humanos autnomos podrn gobernarse, en un crculo virtuoso, colectivamente en la autonoma.
Diagrama 3.4. Crculo virtuoso en la aglomeracin. Aunque no es automtico, siendo necesaria la accin decidida por parte de las instituciones para activar los procesos de retroalimentacin y reforzamiento positivo, la aglomeracin ofrece mltiples oportunidades para avanzar en trminos de desarrollo humano y participacin poltica.
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LEFEBVRE, H.: El derecho a la ciudad, Pennsula, Barcelona, 1969; La production de lespace, Anthropos, Paris, 1974; Espacio y poltica, Pennsula, Barcelona, 1976.
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Todo lo anterior permite vislumbrar de manera ntida la definicin del derecho a la ciudad como la concrecin del desarrollo humano en un mbito territorial especfico. No slo permite, con su nfasis en el crecimiento, que provee los medios materiales, y la equidad, que escenifica su distribucin, satisfacer las libertades fundamentales vinculadas con las necesidades biolgicas, sino que promueve los mecanismos tcnicos y el entorno fsico y cultural ms propicio para que la garanta de las necesidades biolgicas responda al reconocimiento, participacin e interaccin de unos habitantes convertidos as en ciudadanos, apuntando de este modo a la ampliacin la libertad de las oportunidades facilitadoras asociadas con las necesidades psquicas y sociales no materiales. Si el acento del desarrollo humano gravitaba sobre el control sobre la propia vida, el nfasis del derecho a la ciudad en el control no slo de las variables fsicas, prximas y remotas, sino del conjunto de las dimensiones dirige su atencin a la obra de arte. La consecucin del derecho a la ciudad permitira, en efecto, como invita Lefebvre a efectuar, superar la separacin y las disociaciones entre la obra artstica, nica, creativa y no repetible, y el producto diario, reproducible automticamente, contribuyendo a producir el hbitat humano como una obra de arte colectiva150 . Ejercer la autonoma del desarrollo humano no implica, en esa lnea, sino crear cotidianamente lo urbano que, como emergencia y conflicto, trasciende lo meramente funcional y lo sistmico. Lo anterior debe plantearse abierta, coherente y consistentemente en los Programas de Gobierno o Planes de Desarrollo de las Administraciones Pblicas de los distintos mbitos territoriales (nacionales, regionales, municipales y, en algunos casos, intramunicipales), que intervienen conjunta y a veces no articuladamente sobre territorios especficos, as como en todas sus negociaciones y todos sus acuerdos151 . En su regulacin del ordenamiento territorial, los Planes de Ordenamiento Territorial son asimismo sustanciales, al definir habitualmente la clasificacin de suelo (suelo urbano y de expansin, suelo suburbano, suelo rural, suelo de proteccin), con miras a dar un uso adecuado al territorio, acorde con sus condiciones especficas; determinar las zonas de amenaza y riesgo, a fin de minimizar su impacto negativo en los habitantes de la ciudad; definir los elementos estructurales de planeamiento para el largo plazo; definir los usos (reas de actividad) y tratamientos urbansticos (desa-
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LEFEBVRE, H.: La production de lespace, Anthropos, Paris, 1974, p. 485. No es coherente, por ejemplo, apoyar el desarrollo de la ciudad regin y la sostenibilidad ambiental al mismo tiempo. sta ltima requiere, al contrario, y esto es difcilmente compatible, una densificacin policntrica, tanto a travs de la renovacin urbana como de la ubicacin de las nuevas edificaciones, incluyendo as no slo la vivienda, sino tambin los equipamientos productivos, sociales, culturales y polticos.
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rrollo, consolidacin, renovacin urbana, conservacin, mejoramiento integral), que buscan zonificar, esto es, ordenar adecuadamente la ciudad y establecer normas generales de uso y ocupacin en las diferentes zonas de la ciudad; especificar zonas destinadas a la construccin de vivienda VIS; establecer los usos adecuados de los instrumentos de gestin y financiacin de la ciudad (como las cargas y los beneficios o las plusvalas); o establecer el desarrollo de proyectos urbansticos de gran escala mediante la adaptacin de Planes Parciales y de Unidades de Actuacin Urbansticas. La cooperacin pblico privada es tambin sustantiva. En el marco del proceso de globalizacin y descentralizacin actual, el Estado debe asumir, en copiosas ocasiones, un rol facilitador, delegando responsabilidades en las administraciones locales, el sector privado y la sociedad civil, y, en otras, un papel ms activo. La concesin de mayor protagonismo a la accin de los mercados que a la intervencin directa del Estado, que transita de la intervencin a la regulacin, con importantes repercusiones en el manejo de los atributos urbanos, debe estar supeditada de manera integral a la resolucin del problema tico-poltico central de la pobreza y la ampliacin de las capacidades. En su combate no es de hecho posible confundir los precios con los valores, la libertad con las necesidades, ni las cantidades con las cualidades. De lo que se trata, en suma, en el proceso descentralizacin concentrada en el capitalismo informacional, es de que la ciudad se cree y autocree con el fin de aumentar la autonoma de los ciudadanos, configurando y dando contenido al crculo de la creacin. Como argimos en el segundo punto del primer captulo, la ciudad es siempre un Como derecho a la ciudadana, magma; el desafo radica en que se construya y construya la autonoma, que es al tiempo, o el derecho a la ciudad debe no es, individual y colectiva, forma y contenireconocer al diferente y do152 . En la glocalizacin, los gobiernos locasolidarizarse con aquel les, como entidades flexibles que se privado de sus capacidades, autoinstituyen, son organismos capaces de lien el campo o la ciudad. gar potencial y efectivamente territorio, identidad, integracin social, eficiencia y desarrollo econmico y democracia prxima y efectiva, siendo lugares privilegiados para negociar, y crear desde la posicin negociada, no slo la forma de los nodos, sino tambin, y en cierto grado, los cdigos de comunicacin. Como derecho a la ciudadana, aunque emerja ciertamente en un hbitat especfico, el derecho a la ciudad no puede en ningn caso encerrarse en los lmites fsicos
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CASTORIADIS, C.: El ascenso de la insignificancia, Frnesis, Valencia, 1998.
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ni administrativos de una ciudad concreta. Debe reconocer al diferente y solidarizarse con aquel que en un modo sustantivo est privado de sus capacidades. Si en el actual mundo globalizado, descentralizado y urbanizado, la realizacin efectiva del derecho a la ciudad exige que la presencia de la ciudad en la esfera econmica mundial, nacional y regional se traslade, como subrayan Borja y Castells, asimismo al plano de la representacin y la accin poltica153 , no es slo en virtud de reivindicaciones solipsistas de reconocimiento ni exigencias avaras de enriquecimiento, sino bajo el principio del respeto de y la solidaridad frente a otros. Como sostiene Mongin, si la experiencia urbana contempornea invita a instituir lugares inditos, a rehacer el lugar, a reconcebir una poltica de la ciudad, sea cual fuere, no podemos reducir la poltica urbana y la urbanidad a un territorio singular154 . El derecho a la ciudad como cultura poltica de la democracia ha de considerar las reas urbanas y las reas rurales del pas y del mundo, financiando con parte de sus recursos la extensin de las instituciones y las redes de conectividad y brindando el espacio pblicopblico para su reconocimiento y participacin. La cooperacin internacional descentralizada es en este sentido una exigencia razonable para las ciudades ms prsperas, a las cuales es conveniente demandar al igual que a los pases, destinar el 07% de sus recursos a esta materia. En un mundo urbanizado y en creciente proceso de urbanizacin, el desarrollo rural vendr posiblemente menos de la mano de sus esfuerzos internos que de la financiacin, la ayuda tcnica y la apertura poltica y cultural de las ciudades, fundamentales as no slo por su contribucin a la mayor calidad de vida de sus habitantes, sino tambin de los de las reas rurales. Parte de esto est en camino. Las ciudades reciben volmenes notables de poblacin y financian el desarrollo de las reas rurales de la mayora de los pases. Los movimientos sociales urbanos han sido adems los ms obstinados defensores del derecho a la ciudad, siendo su presencia incansable y su voz persuasiva en multitud de foros, brindando su reactivacin de la poltica no slo a los habitantes urbanos beneficiados del desarrollo, sino al conjunto de la poblacin, sea sta rural o urbana. Gestionada en concordancia con los principios del derecho a la ciudad, sta constituye, en suma, el mejor mecanismo y la mejor estrategia para abordar tanto en el campo como en las urbes las Promesas del Milenio definidas bajo el fin ms ambicioso de la realizacin del desarrollo humano.
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BORJA, J. y CASTELLS, M.: Local y global. La gestin de las ciudades en la era de la informacin, Taurus, Barcelona, 1997. MONGIN, O.: La condicin urbana. La ciudad a la hora de la mundializacin, Paids, Buenos Aires, 2006, p. 340.
URBANIZACIN PARA EL DESAR ROLLO HUMANO LA URBANIZACIN Y LAS PROMESAS DEL MILENIO E N COLOMBIA Y B O G O T PARTE 2 POLTICAS PARA UN MUNDO DE C I U D A D E S
CAPTULO 4
URBANIZACIN Y DESARROLLO HUMANO EN AMRICA LATINA Y COLOMBIA
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Urbanizacin y desarrollo humano en Amrica Latina y Colombia (c. 4)
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Urbanizacin y desarrollo humano en Amrica Latina y Colombia

4.1. EL PROCESO DE URBANIZACIN EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Como mencionamos en el primer captulo, en trminos agregados los pases de Amrica Latina y el Caribe fueron protagonistas de la segunda ola histrica de urbanizacin mundial, constituyndose hoy junto con Norte Amrica en la regin en desarrollo ms urbanizada, al ser cerca del 84% y el 82% de su poblacin respectivamente urbana frente al 78% en Europa y el 72% en Oceana155 . Como se puede apreciar en el grfico 4.1, el proceso de urbanizacin de la regin ha venido acompaado en la lgica del primer captulo de una mejora generalizada en la calidad de vida de la poblacin, observable, por ejemplo, en la reduccin de las tasas de natalidad y mortalidad, el aumento de la esperanza de vida y el incremento del PIB percpita promedio.
Grfico 4.1. Urbanizacin, crecimiento econmico y variables demogrficas para Amrica Latina y Caribe. 1980-2006. Mientras en la regin aumentaba el porcentaje de la poblacin urbana sobre el total, se produca paralelamente, como es de esperarse, una mejora significativa, entre otras, en variables como el PIB per-cpita, la esperanza de vida al nacer y las tasas de mortalidad y natalidad. Fuente: Banco Mundial. Clculos: UN-Habitat/ Colombia.
155
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU): World Urbanization prospect, 2008, Divisin de Poblacin, ONU, Nueva York, 2008.
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Lejos de ser homognea, la regin experiment, sin embargo, procesos divergentes, adelantndose intensamente la urbanizacin en la mayor parte de los pases de Sudamrica, esto es, en Argentina, Chile, Uruguay, Brasil, Venezuela y Colombia, pero no en algunos otros, como Bolivia, Paraguay y Ecuador, siendo el proceso asimismo ms lento en Centroamrica. Si, como se aprecia en el mapa 4.1, la poblacin urbana representaba en 2003 en los primeros ms del 85%, en los segundos no superaba el 60%.
Mapa 4.1. Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe. 2003. Aunque la regin presenta uno de los niveles de urbanizacin ms elevados del mundo, stos no son homogneos entre pases. Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators. Elaboracin: UN-Habitat/Colombia.
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En aquellos pases en los que se produjo, el proceso de urbanizacin se caracteriz, al igual que en otras latitudes, por un proceso de transicin demogrfica; un cambio en la estructura econmica y un mayor crecimiento econmico; un mejor acceso a servicios y bienes pblicos; y, de manera agregada, un incremento del desarrollo humano. Si con respecto a lo primero se transit de unas tasas de mortalidad y natalidad elevadas a unas mdicas, logrando una estabilidad o un crecimiento moderado de la poblacin, en el segundo caso el peso estructural mayor de la agricultura dej su lugar a la industria primero y los servicios ms tarde, dando pie de manera compleja al crecimiento econmico, tal como se puede apreciar en el grfico siguiente.
Grfico 4.2. Cambio estructural y urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe. 1965-2005. Con la intensificacin del proceso de urbanizacin se produjo en Amrica Latina y el Caribe de manera paralela un proceso de cambio estructural sectorial, donde al principio perdi importancia relativa el sector agrcola y lo gan el sector industrial, mientras el de servicios permaneci relativamente constante, y posteriormente el sector agrcola sigui perdiendo participacin, al igual que el sector industrial, mientras el sector servicios gan participacin en el producto total. Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
El proceso de urbanizacin latinoamericano vino adems de la mano de avances significativos en materia de acceso a servicios pblicos y aspectos como la educacin, la seguridad o la justicia. La evolucin del ndice de desarrollo humano que, adems de la esperanza de vida, vinculada con la transicin demogrfica, y el crecimiento econmico, asociado con el cambio estructural, considera el acceso a servicios sociales, como la educacin, ilustra estas mejoras, tal como se observ con algunas de estas variables en el grfico 4.1.
152
La urbanizacin de los pases de Amrica Latina se ha definido en todo caso por dos particularidades156 . El proceso de urbanizacin de la regin ha sido, en primer lugar, acelerado157, producindose en la regin en 50 aos el proceso migratorio que a los pases ms desarrollados les tom cerca de 250, pasando en menos de un siglo de ser un sub-continente predominantemente rural a uno predominantemente urbano. La urbanizacin de una buena parte de los pases de Amrica Latina se ha distinguido adicionalmente por venir acompaada de una primaca urbana significativa, esto es, de un alto grado de concentracin demogrfica y econmica en torno a una gran El proceso de urbanizacin ciudad, siendo el ndice de primaca urbana latinoamericano se distingue (IPU), que estima la relacin en tamao por su aceleracin y primaca poblacional entre la ciudad ms poblada y la urbana. tres siguientes, el indicador ms utilizado158. Los pases de la regin pueden ser, con todo, clasificados de acuerdo con su primaca calculada a partir del IPU en tres grandes grupos. i) Pases con un IPU elevado, cercano o superior a 3. Caracterizados por un proceso de urbanizacin temprano, Per y los pases del cono sur, a saber, Uruguay, Argentina y Chile, conforman este grupo, representando el primero el caso ms extremo. Pases con un IPU exiguo, que oscila entre 06 y 08. Venezuela, Paraguay y Bolivia, estos dos ltimos con las tasas de urbanizacin ms exiguas de Sudamrica, con el 58,5% y el 64,2%, respectivamente, constituyen este grupo. Pases con mayor equilibrio poblacional, esto es, con un IPU cercano a 1. Dentro de este grupo, en el que la ciudad ms populosa tiene aproximadamente la misma poblacin que la suma de las siguientes tres ciudades en importancia poblacional, se encuentran Brasil, Ecuador y Colombia, variando sin embargo
ii)
iii)
156 157
158
De acuerdo con la mayora de los analistas, las dos singularidades que se presentan a continuacin distinguen a la regin. Particularmente nos concentramos en el caso Suramericano dada la disponibilidad de informacin. Es importante anotar que la tercera ola de urbanizacin en la que nos encontramos est tendiendo a ser incluso ms acelerada que la de los pases latinoamericanos, como sugiere el ejemplo de la China, cuya poblacin urbana ha pasado de representar un 20% a un 46% en menos de un cuarto de siglo. El IPU indica el nmero de veces que la poblacin de la ciudad principal es superior a la de la suma de las tres siguientes. As un IPU de, por ejemplo, 3 seala que la ciudad ms poblada lo es tres veces ms que el conjunto de las tres consecutivas, mientras uno de 05 anota que la poblacin de la ciudad demogrficamente ms numerosa es la mitad de poblada que la suma de las tres siguientes.
153
su explicacin. Si en el caso de Brasil y Ecuador el equilibrio se presenta por la existencia de dos ciudades con relevancia poblacional similar, Sao Paulo y Ro de Janeiro en el caso de Brasil, y Quito y Guayaquil en el caso de Ecuador, en Colombia esto responde a que Bogot, Medelln, Cal y Barranquilla resultan todas ellas sustantivas en trminos poblacionales.
Mapa 4.2. ndice de primaca urbana en Amrica Latina y el Caribe. 2005. En la regin se observan tambin diferencias en los procesos de aglomeracin en torno a grandes ciudades. Se pueden distinguir tres grupos de pases: aquel en el que existe una gran aglomeracin en torno a la ciudad principal, otro donde la aglomeracin se produce de manera ms equilibrada y un tercero donde la poblacin en las cuatro ciudades ms importantes es mucho ms pareja. Fuente: Censos Nacionales y Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas, World urbanization prospect: the 2005 revision. Clculos y elaboracin: UN-Habitat/Colombia.
154
Las estimaciones indican, por ltimo, que la poblacin urbana de la regin aumentar del 77% al 85% en las prximas dos dcadas, concentrndose el proceso de urbanizacin fundamentalmente en los pases con menor grado de urbanizacin de Sudamrica, esto es, Bolivia, Paraguay y Ecuador, y la mayor parte de las naciones de Centroamrica.
4.2.
COLOMBIA: UN CASO ESPECFICO Y PARTICULAR DEL PROCESO DE URBANIZACIN LATINOAMERICANO
Colombia ha replicado buena parte de las tendencias del proceso de urbanizacin de los pases latinoamericanos altamente urbanizados. Si en el conjunto de la regin la poblacin urbana transit del 50% en 1950 al 77% en 2005, en Colombia la poblacin habitando en zonas urbanas pas del 39% en 1951 al 75% en 2005159 .
Poblacin (miles) Urbano 2.538 4.468 9.222 13.653 19.644 23.514 31.566 Rural 6.177 7.080 8.057 9.260 10.418 9.596 10.524 Total 8.715 11.548 17.279 22.913 30.062 33.110 42.090 Porcentaje Urbano 29,1% 38,7% 53,4% 59,6% 65,3% 71,0% 75,0% Rural 70,9% 61,3% 46,6% 40,4% 34,7% 29,0% 25,0%
Ao
1938 1951 1964 1973 1985 1993 2005
Tabla 4.1. Poblacin colombiana total, urbana y rural. 1938-2005. Entre 1953 y 1968 la poblacin colombiana se convirti por primera vez en mayoritariamente urbana, representando sta en el 2005 el 75% de la poblacin total. Fuente: DANE: Censos 1938, 1951, 1964, 1973, 1985, 1993 y 2005. Elaboracin: UN-Habitat/ Colombia.
En los mapas siguientes se puede apreciar la dinmica de concentracin y expansin urbana en el territorio colombiano, a partir de parmetros de densidad poblacional. Particularmente se puede observar cmo el proceso de urbanizacin ha permitido la mayor densificacin e integracin del territorio, claves, como vimos en el primer captulo, para el crecimiento econmico y el desarrollo humano.
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En algo ms de cinco dcadas el pas pas de ser un pas decididamente rural, en el que ms de dos tercios de su poblacin habitaba en reas rurales, a ser un pas significativamente urbano, con casi tres cuartos de su poblacin concentrada en ciudades. Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA): Estado de la poblacin mundial 2007. Liberar el potencial del crecimiento urbano, UNFPA, Nueva York, 2007, y DANE: Censos 1938, 1951, 1964, 1973, 1985, 1993 y 2005, respectivamente.
155
Mapa 4.3. Evolucin de la poblacin en el territorio colombiano. 1951, 1964 y 1973. Si a mediados del siglo XX la poblacin se encontraba localizada en la costa Caribe, el interior, alrededor del tringulo formado por Bogot, Medelln y Cali, y el sur-occidente, alrededor de Pasto, de manera no integrada entre s, a principios de los aos 70 ciudades como Pasto se encontraban ms integradas y se ampliaba la zona de influencia en la zona Caribe. Fuente: CEPAL. Clculos y elaboracin: UNHabitat/Colombia.
Mapa 4.4. Evolucin de la poblacin en el territorio colombiano. 1985, 1993 y 2005. A mediados de la dcada de los ochenta, se profundiz la integracin de la zona norte del pas con el interior y con la zona oriental, en la frontera con Venezuela, en torno a ciudades como Bucaramanga y Ccuta. En la actualidad la red de ciudades colombianas se encuentra consolidada y mucho ms integrada, identificndose claramente los centros urbanos en torno a los cuales gira el desarrollo de las regiones y el pas. Fuente: CEPAL. Clculos y elaboracin: UN-Habitat/Colombia.
Al igual que en la regin y en el mundo, el proceso de urbanizacin colombiano vino asimismo acompaado de una transicin demogrfica; un cambio estructural y un notable crecimiento econmico; una mejora en el acceso a servicios y bienes pblicos; y, en trminos generales, un avance significativo del ndice de Desarrollo Humano.
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En relacin con el primer aspecto, el pas conoci, como se observa en el grfico 4.4, un descenso de las tasas tanto de mortalidad como de natalidad, ms intenso inicialmente de las primeras y equiparable ms tarde de las segundas.
Grfico 4.3. Urbanizacin, natalidad y mortalidad en Colombia. 1960-2007. As como en el resto del mundo, el proceso de urbanizacin que se intensific a mediados del siglo XX trajo consigo a Colombia una mejora significativa en las tasas de natalidad y mortalidad de la poblacin. Fuente: Banco Mundial. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
En cuanto al cambio estructural, disminuy la participacin de la agricultura y aument la de la industria, primero, y los servicios, ms tarde, en el PIB nacional, tal como se ilustra en el grfico 4.5 y la tabla 4.2160. Mientras la participacin del sector agrcola disminuy de principios de los aos 60 a finales de los 80, cuando el porcentaje de poblacin urbana pas del 53% al 65%, el sector industrial aument notablemente su participacin en el periodo y el sector servicios creci, pero en una proporcin mucho menor, casi constante. De la misma manera, se puede observar cmo esa transformacin estructural tambin se produce, entre finales de los aos 80 y la primera dcada del siglo XXI, entre el sector industrial y el de servicios, cuando el porcentaje de poblacin urbana aument del 65% en 1985 al 75% en 2005, presentando el sector servicios una elasticidad ingreso de la demanda que hizo, que a medida que los ingresos aumentaban, disminuyera, en trminos proporcionales, el consumo de bienes industriales o manufacturas, a la vez que aumentaba el consumo de servicios.
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El cambio estructural colombiano se aprecia empricamente a travs del comportamiento histrico de la importancia relativa sectorial del PIB nacional debido a que es la informacin que se tiene disponible histricamente. Si bien el gasto sectorial no se encuentra disponible, contando solamente con el dato a partir de la encuesta de ingresos y gastos 94-95, tericamente el comportamiento debe ser el mismo.
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Grfico 4.4. Participacin sectorial en el PIB en Colombia. 1960-2007. En una primera etapa de la urbanizacin del pas, de migracin fundamentalmente rural-urbana, el sector agrcola perdi importancia relativa, siendo ganada sta principalmente por el sector industrial. En una segunda etapa, el sector agrcola ha seguido perdiendo participacin, al igual que el sector industrial, mientras ha aumentado la importancia relativa del sector de servicios. Fuente: DANE, Cuentas Nacionales. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
El porcentaje de ingresos que los hogares dedican al consumo de alimentos vara igualmente en relacin con los deciles, es decir, con el nivel de ingresos: mientras los hogares con menores ingresos otorgan a la alimentacin alrededor del 40% de sus ingresos, los hogares pertenecientes al dcimo decil apenas destinan a ese concepto cerca del 12% del total de los suyos.
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Deciles / Grupo de gasto Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto Sexto Septimo Octavo Noveno Decimo
Alimentos 43,5% 41,4% 38,3% 36,0% 37,0% 36,9% 31,7% 27,2% 24,2% 11,8%
Vivienda 19,0% 18,6% 19,3% 18,4% 19,5% 19,4% 20,4% 19,4% 19,6% 19,6%
Servicios pblicos 2,0% 2,2% 2,3% 2,3% 2,0% 1,9% 2,0% 1,8% 2,0% 1,1%
Inversin 2,4% 2,1% 3,2% 3,3% 4,9% 4,7% 7,1% 7,3% 9,7% 13,7%
Tabla 4.2. Porcentaje de gasto en alimentos por deciles de ingreso en Colombia. 1994-1995. A mayores ingresos tiende a ser menor la importancia del gasto en alimentos al interior de la estructura del gasto. Fuente: DANE, EIG 94-95. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
Como se puede apreciar en el grfico 4.6, este cambio estructural se ha relacionado complejamente en el pas con el crecimiento econmico, en el sentido de que si ste se ha dado gracias a aquel, aquel no ha podido darse sin ste. La agricultura no posibilitaba, como argumentamos, economas de escala y procesos de especializacin suficientes para el desarrollo econmico.
Grfico 4.5. Urbanizacin y crecimiento econmico en Colombia. 1960-2006. El paso de una economa agrcola a una industrial y de servicios como producto de la urbanizacin y la aglomeracin creciente produjo a su vez en Colombia un importante crecimiento de la produccin. Fuente: Banco Mundial. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
El proceso de urbanizacin colombiano ha contenido, sin embargo, elementos diferenciales con respecto al patrn observado en la mayor parte de los pases de la regin en los que la urbanizacin tambin se ha producido con intensidad. En el caso colombiano, ste estuvo, en primer lugar, mediado por un conflicto armado cuya concentracin en
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reas rurales impuls la migracin hacia las ciudades. De manera reprobable la violencia aceler en este sentido un proceso que era tanto ventajoso como inevitable161 . En contraste con el principio de concentracin fsica de la geografa econmica y a diferencia de las experiencias histricas de Per, Argentina, Uruguay o Chile, donde un solo gran centro urbano concentra la mayor parte de la poblacin y la actividad econmica162 , en Colombia coexisten, en segunLa urbanizacin colombiana do lugar y como anunciamos, al menos cuatro se diferencia por la centros urbanos de importancia, lo que ha dado presencia de un conflicto lugar a que ste se conozca como un pas de armado y la configuracin ciudades. de una red de ciudades significativa. Los factores de esta particular concentracin han sido objeto de algunos estudios163. En concordancia con la hiptesis que da cuenta de la aglomeracin espacial a partir de las caractersticas fsicas de los territorios, el factor al que se alude con ms frecuencia es la singularidad, en trminos de accidentalidad, del relieve colombiano, en el sentido de que la ramificacin, en el sur del pas, de la cordillera de los Andes en tres sub-cordilleras de orientacin norte-sur, ms o menos paralelas, que divide el pas en tres cuencas con enormes dificultades de conexin entre s, explica el desarrollo de dos polos, Cali y Medelln, en el occidente, uno, Bogot, en el centro, y otro, Barranquilla, en la costa atlntica del pas164 . Por las mismas razones esgrimidas de manera general en el primer captulo, la hiptesis que acenta las caractersticas geogrficas es, sin embargo, y como seala Gouset, incompleta para comprender la configuracin urbana en Colombia165. En primer lugar, porque los obstculos fsicos del pas son slo relativos a nivel continental, tanto en trminos de dificultad del terreno como de tamao. El Per, por
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Nos referiremos a la relacin entre conflicto, urbanizacin y desarrollo en el siguiente captulo con mayor detalle. Como sealamos en el segundo punto del primer captulo, la ubicacin de la actividad econmica en el espacio responde a la interaccin de las economas de escala en la produccin, los costes de transporte y transaccin y la cercana a la demanda. Cuanto menores sean los costes de transporte y mayores las economas de escala en la produccin, menor ser el nmero de aglomeraciones fsicas y mayor su dimensin, estimulndose, en otras palabras, la primaca urbana. Particularmente son de importancia los trabajos de: GOUSET, V.: Bogot. Nacimiento de una metrpoli. La originalidad del proceso de concentracin urbano en Colombia en el siglo XX, Tercer mundo, Bogot, 1998; CUERVO, L. M. y JARAMILLO, S.: La configuracin del espacio regional en Colombia, Universidad de los Andes, Bogot, 1987; y CUERVO, L. M.: Crisis industrial y concentracin urbana en Colombia, Universidad de los Andes, Bogot, 1987. De acuerdo con esta hiptesis, el relieve de Argentina, Chile y Uruguay habra facilitado en estos pases la concentracin espacial, explicndose el cuatricefalia colombiana por la accidentada orografa. Vid: GOUSET, V.: Bogot. Nacimiento de una metrpoli. La originalidad del proceso de concentracin urbano en Colombia en el siglo XX, Tercer mundo, Bogot, 1998, pp.19. Ibdem, p. 21
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ejemplo, est cruzado asimismo por los Andes, en un terreno incluso ms inhspito, y tiene, sin embargo, una concentracin en torno a su poblacin y actividad econmica mucho mayor. En segundo lugar, porque casi todos los medios naturales que representan una notable dificultad estn situados en la periferia de la parte poblada del pas, constituyendo solamente los pramos (de extensin reducida) y sobre todo los sectores inundables y pantanosos de la depresin momposina los espacios que separan las regiones pobladas y urbanizables, no existiendo por ello mayores obstculos para la concentracin de las personas y las actividades en las reas de referencia166 . Finalmente, porque, aunque el relieve es ciertamente un verdadero obstculo para la concentracin y la integracin oriente-occidente, no lo es para la circulacin y comunicacin norte-sur, lo cual no sera coherente con la existencia de dos polos urbanos en lugar de uno slo en el occidente.
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Ibd., p. 25.
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Mapa 4.5. Caractersticas geogrficas y principales ciudades de Colombia. 2005. Geogrficamente Colombia se ubica en la regin tropical, siendo su clima de este tipo. Desde el punto de vista fsico se caracteriza por el acceso a los Ocanos Atlntico y Pacfico, la divisin de los Andes en tres cordilleras, las llanuras del nor-oriente y la regin amaznica. Las principales ciudades de Colombia se ubican en las cordilleras y el Caribe, y no en el oriente ni el Pacfico, situndose las capitales de departamentos con menor densidad cercanas a la aglomeracin en las cordilleras o las que representan Venezuela o Brasil. Elaboracin: UN-Habitat/Colombia.
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En concordancia con lo desarrollado en el primer captulo en torno a la aglomeracin fsica y la relevancia de los accidentes histricos, las decisiones de poltica y las expectativas, es conveniente afirmar, en cambio, como el propio Gouset efecta, que no son tanto las condiciones geogrficas las que han constituido una ventaja o un obstculo, sino sobre todo la capacidad o incapacidad de la sociedad colombiana para aprovecharlas o superarlas. Llama la atencin no slo que las principales ciudades de Colombia se ubiquen en las cordilleras y el Caribe, y no en la costa pacfica, con igual acceso al mar, los llanos orientales y la regin amaznica, sino tambin que las capitales de los departamentos del oriente del pas se localicen prximas a la Cordillera Oriental, como en el caso de Putumayo (Mocoa), Caqueta (Florencia) y La incapacidad de aproveCasanare (Yopal), o a la frontera venezolana, como en Arauca (Arauca), Vichada (Puerto char las condiciones geogrficas fue en Colombia ms Carreo) o Guaina (Puerto Inrida), o brasiimportante que stas para la lea, como en Vaups (Mit) o Amazonas dinmica de aglomeracin. (Leticia), como se puede apreciar en el mapa 4.5. En su elocuencia sobre la tendencia a conformar las ciudades de mayor importancia relativa alrededor de grandes aglomeraciones, las ciudades de Villavicencio, en el departamento del Meta, y de Ccuta, en el de Norte de Santander, son ejemplos tan extraordinarios como la existencia de dos polos urbanos en el occidente de las limitaciones de la hiptesis de la accidentalidad del relieve del pas, para comprender las particularidades del proceso de urbanizacin en Colombia. El papel de las decisiones de poltica y, sobre todo, los procesos de acumulacin a partir de estas decisiones son en efecto decisivos a la hora de elucidar la configuracin urbana colombiana. Es conveniente recordar para empezar que la poltica de invasin y particularmente de ocupacin espaola desde el Caribe, donde desembarcaron en Amrica Latina, hacia el interior consisti en la fundacin de ciudades con funciones militares, econmicas, especialmente mineras o administrativas, o de comunicacin (Costa Caribe, ros Magdalena y Cauca), no penetrando habitualmente en el territorio ms all de lo que lo haban hecho los indgenas establecidos a lo largo de ese eje, al contrario de lo que sucedi con la colonizacin inglesa en una Norteamrica notablemente montaosa y rida. Aunque las caractersticas fsicas del suelo de los Llanos orientales, pobres en nutrientes, y la densidad de la vegetacin de la Amazona hicieran que las comunidades indgenas fueran nmadas, siendo la distribucin de la poblacin en el territorio a la llegada de los espaoles ya fragmentada y predominantemente andina y caribea, independiente y con un nivel de desarrollo social menor a la de los aztecas en Mxico
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o los Incas en Per, estos hechos en parte geogrficos actuaron en el periodo de estudio como accidentes histricos ms importantes por los procesos que generan que por las razones de orden geogrfico que las explican. Lo ms significativo resulta, en esa lnea, que los diferentes gobiernos republicanos no adoptaran ms tarde estrategias expeditas y decididas para crear una buena red de vas de transporte y comunicacin y que cuando lo hicieron se centraran en ese eje geogrfico, y no, por ejemplo, en la cuenca pacfica o el oriente del pas. La primera circunstancia se debi, en efecto, no slo a la dificultad geogrfica, que obligaba y obliga ciertamente a invertir grandes recursos para establecer redes de transporte y comunicacin adecuadas, sino tambin, y sobre todo, a la visin hostil a la intervencin del Estado en la economa que, en el marco del laissez faire, domin en el pas a principios del siglo XX. Como afirma Gouset, el atraso en el desarrollo de los transportes constituy un factor ms importante que el relieve para explicar la falta de primaca urbana en Colombia, aun si est fuertemente condicionado por l. No fue tanto la presencia de montaas lo que impidi la concentracin de hombres y actividades, sino la ausencia de carreteras que las atravesarn167 . La ausencia de decisiones de poltica explica en ese sentido que la red ferroviaria siempre fuera reducida y estuviera planeada para movilizar los productos nacionales al exterior; que, pese a ser predominante, la navegacin fluvial fuera costosa y demorada, en lo que se ha conocido como el monopolio antieconmico del Rio Magdalena; que las carreteras, medio que hoy en da es preponderante, se desarrollaran de manera tarda y an no completa ni moderna, marcando los primeros planes viales notables, adoptados slo en 1931 y 1951, con la Misin Currie, un progreso importante en la densificacin de la red vial, y siendo slo a partir de los aos 70 y 80 cuando se logr integrar las seis principales ciudades del pas mediante carreteras pavimentadas168. Con respecto a lo segundo, no es balad tampoco la fortaleza econmica de los distintos nodos y la organizacin, la orientacin y el modo de funcionamiento del Estado. Si Medelln, Cali y Barranquilla disponan localmente, como acenta Gouset, de bases econmicas propias, diversificadas y, en general, complementarias169, sus elites eran asimismo dinmicas, dirigiendo sus impulsos ms hacia zonas aglomeradas que hacia reas desconocidas, lo que es relevante para que en el pas se desarrollara una red de ciudades tan importante y con la orientacin con la que emergi.
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Ibid., p. 50. Ibd., pp. 43-50. Ibid., pp. 67-125, p. 67.
CAPTULO 5
URBANIZACIN Y DESARROLLO HUMANO EN COLOMBIA EN EL SIGLO XXI
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Urbanizacin y desarrollo humano en Colombia en el siglo XXI (c. 5)
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Urbanizacin y desarrollo humano en Colombia en el siglo XXI

Sealamos e ilustramos que el proceso de urbanizacin vino acompaado en Colombia de una transicin demogrfica, un crecimiento econmico importante y un cambio productivo sectorial de carcter estructural, una mejora en el acceso a servicios sociales, y, como consecuencia, un aumento general del desarrollo humano. Aunque la urbanizacin ha ayudado al tiempo a reducir la pobreza que mata en todo el pas, los beneficios de la aglomeracin no se han distribuido, sin embargo, equitativamente, vindose algunos excluidos por el conflicto, mayormente en el campo, o la desigualdad, sobre todo en la ciudad. Sostendremos en este captulo que, en nuestra opinin, la mejor forma de afianzar y extender estos logros, superando o mitigando el conflicto, y reduciendo la desigualdad, consiste en ampliar el derecho a la ciudad, concebido como derecho a la ciudadana, al conjunto de la poblacin urbana y rural.
5.1
EL DESTINO DE LA URBANIZACIN: LA EXTENSIN DEL DERECHO A LA CIUDAD COMO ESTRATEGIA PARA ABORDAR EL CONFLICTO COLOMBIANO
Es sabido que desde hace aos Colombia est inmersa en un agudo y enconado conflicto armado, permeado por el narcotrfico y con estrechas relaciones con el crimen organizado. Es tambin conocido que ste reduce el desarrollo humano, directamente, al truncar la vida de las personas, e indirectamente, al ahogar el crecimiento econmico, disparar las divergencias sociales y asfixiar la democracia poltica del pas. El conflicto armado afecta las cuatro dimensiones bsicas del desarrollo humano: mata (y acorta la esperanza de vida), propicia y a veces fuerza a la lucha armada (y no al aprendizaje ni la discusin), destruye la riqueza (y reduce el PIB per cpita), e impide y dificulta la participacin social, cultural y poltica.
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El conflicto se concentr en las reas rurales, siendo los campesinos algunos de sus victimas ms directas170 . Muchos murieron, algunos fueron forzosamente reclutados y muchos otros se vieron obligados a migrar a las ciudades. Pese a hacerlo hoy en menor grado por su carcter significativamente intraurbano, stas se alimentaron durante aos y an se alimentan, como indicamos en el captulo anterior, del desplazamiento forzado. La mayora de quienes migraron en contra de su voluntad encontraron dificultades para integrarse en los nuevos asentamientos y se beneficiaron, en la medida en que fueron con el tiempo accediendo a las instituciones bsicas y adquiriendo competencias laborales especficas relevantes en su nuevo entorno, de las ventajas en calidad de vida, en la interaccin de aspectos sociales, econmicos y polticos, que ofrecen las ciudades. A pesar de los logros militares, e instigado en parte por los discursos que los nutren, el conflicto contina debilitando el desarrollo humano, los combatientes y la sociedad no encuentran el camino de la reconciliacin, y la reparacin de las vctimas sigue siendo incompleta171 . Como afirmaba Mientras se transforma el el Informe Nacional de Desarrollo Humano conflicto armado en uno de 2003, el callejn del conflicto tiene, no obspoltico es fundamental el tante, salidas172. respeto del Derecho Internacional Humanitario. Todos los esfuerzos para transformar el conflicto armado en uno poltico son, en primer lugar, bienvenidos. No habr paz sin negociacin ni dilogo, ni habr ninguna de stas sin una cultura y discurso polticos que los asuma con conviccin, audacia y tenacidad. Mientras sta se gesta, y el conflicto prosigue su dinmica voraz, es fundamental reducir sus estragos, respetando el derecho internacional humanitario. Los grupos armados ilegales deben cejar, en este sentido, los asesinatos selectivos, los ataques indiscriminados, el uso de minas antipersonales, el secuestro, el reclutamiento de
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Todos los colombianos son en general vctimas del conflicto. Los agricultores de reas rurales, pero tambin los empresarios y los lderes sindicales, sociales, comunitarios e indgenas de stas y de reas urbanas lo han sufrido con mayor intensidad. El diagnstico y las recomendaciones generales que se exponen a continuacin constituyen una sntesis particular del Informe que la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos present al Consejo de Derechos Humanos de la Asamblea General de Naciones Unidas en febrero de 2009 sobre la situacin de los derechos humanos en Colombia a lo largo de 2008. Recomendamos su lectura completa. Vid.: Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH): Informe anual de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situacin de los derechos humanos en Colombia, Consejo de Derechos Humanos de la Asamblea General de Naciones Unidas, Nueva York, 2009. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): Informe Nacional de Desarrollo Humano. El conflicto, callejn con salida, PNUD, Bogot, 2003.
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nios y nias, la violencia sexual, las amenazas y ataques a misiones mdicas, esto es, las causas que alientan en general el desplazamiento forzado. La desmovilizacin de stos y de los grupos paramilitares debe ser, por otra parte, cumplida y su reintegracin en nuevos grupos perseguida, rastreando y juzgando cualquier evidencia de la relacin de los ltimos con grupos o representantes polticos. Es forzoso que las fuerzas armadas combatan, finalmente, no slo en funcin de estrategias militares, sino en defensa integral de la poblacin civil. Como parte del Estado, deben ser los primeros en honrar el Estado derecho y el derecho internacional humanitario. Y cuando as no sea, deben ser penalizados de acuerdo con las leyes vigentes, siendo juzgados por las leyes civiles cuando los hechos sean de lesa humanidad. Muchas de las batallas se cifran con el triunfo del ejrcito. Pero su presencia es insuficiente como representacin del Estado. Todas las instituciones y todas las garantas deben ser reconstruidas, cuando no por primera vez brindadas. La proteccin de sindicalistas, periodistas o lderes comunitarios, hace parte, antes, durante y despus, de ese ejercicio. Una de las garantas, y no la menos importante, es el respeto de la privacidad y la sancin de su violacin ilegal, sobre todo por parte de las fuerzas del Estado. Atencin especial merecen las vctimas. Aquellos que perdieron a sus seres queridos, que fueron objeto de secuestro o tortura, que se vieron obligados a dejar sin quererlo el lugar donde vivan. La justicia, la verdad y el restablecimiento psicolgico y socio-econmico son los ndices ms primarios que su reparacin exige. De modo ms especfico, la poltica pblica debera incluir la justicia, la verdad y la proteccin o reparacin de su patrimonio, devolviendo la tierra o indemnizando a los desplazados por su prdida; la poltica social, contemplando el acceso a la vivienda, la salud y la educacin; la capacitacin, prctica e intermediacin laboral, con un enfoque de responsabilidad social empresarial, no slo para emplearlos, sino para vincular a aquellos que son propietarios de fami-empresas; la ayuda psicosocial profesional; y la integracin cultural y poltica por parte del conjunto de la sociedad. La rapidez y flexibilizacin, incluyendo no slo a las vctimas de paramilitares, sino tambin de abusos cometidos por las guerrillas o, eventualmente, las fuerzas de seguridad del Estado, de los trmites de declaracin, valoracin y registro, y la atencin de emergencia; la prolongacin de sta cuando fuera necesario ms all de los tres meses sancionados por la ley; el empoderamiento de los desplazados sobres sus beneficios; y la diferenciacin de las estrategias de atencin han de ser adems transversales173.
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Vid., entre otos: Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y Bogot Cmo Vamos (BCV): La poblacin desplazada en Bogot. Una responsabilidad de todos, ACNUR, BCV, Bogot, 2003, pp. 93-95; Programa Mundial de Alimentos (PMA) y Comit Internacional de la Cruz Roja (CICR): Una mirada a la poblacin desplazada en ocho ciudades de Colombia. Respuesta institucional local, condiciones de vida y recomendaciones para su atencin, PMA y CICR, Bogot, 2007, p. 66; ACNUR: Desplazamiento forzado en Colombia. Derechos, acceso a la justicia y reparaciones, ACNUR, CEDHUL, Generalitat Valenciana, Bogot, 2007, p. 113.
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Es forzoso mitigar mientras tanto los factores que fundaron y durante tanto tiempo han poblado el conflicto. Si lo anterior es urgente y necesario, sta es la esperanza y debe ser por ello el compromiso. Todo lo primero debe desplegarse sobre este dibujo. El crecimiento econmico debe estar acompaado de un desarrollo incluyente en el campo econmico, cultural y poltico. Si la pobreza absoluta disminuye, la desigualdad se contrae y la integracin se expande ser ms costoso y menos legtimo vivir en el oprobio de los tiros cruzados y la tirana de las cadenas de mando. Menos jvenes sern reclutados y ms miembros de los grupos armados ilegales desertarn buscando reintegrarse en la sociedad civil. Las polticas de reinsercin debern ser entonces tan exigentes como publicitadas las de desmovilizacin. Los aspectos econmicos y sociales habrn de ir de la mano de la ayuda psicolgica por parte de profesionales y la aceptacin cultural y poltica de la sociedad en su conjunto. En parte estamos en camino. El gobierno ha expandido su compromiso y multiplicado sus acciones, demostrando buena voluntad y desplegando grandes energas en relacin con las ejecuciones extrajudiciales y ampliando, entre otros, la relevancia de los derechos a la verdad, la justicia y la reparacin en las agendas poltica y pblica; la sociedad civil prosigue la excelencia y amplitud de sus esfuerzos, y la comunidad internacional, y dentro de ella el Sistema de las Naciones Unidas en el pas, insiste en su labor humanitaria, de recuperacin temprana y de desarrollo. Todos estos esfuerzos son sin embargo insuficientes. El balance de la situacin de desplazamiento realizada por el Director de Accin Social el 23 de Febrero de 2009 reconoca que slo el 28% de la poblacin desplazada ha recibido apoyo bsico para sus negocios en los ltimos tres aos, y slo el 10% de sta tiene acceso a subsidios de vivienda. El aumento de los recursos presupuestales, cuyo volumen se multiplic casi por quince desde 2002, resulta an limitado174. Tan ineludible como reforzar su vigor y extender su cobertura resulta transformar aspectos sustanciales de la estructura econmica y la cultura poltica. Si la estigmatizacin de altos funcionarios del Gobierno de los defensores de los derechos humanos, lderes de la oposicin y activistas sociales desacredita el dilogo, el ltimo informe sobre la cultura poltica de la democracia en Colombia efectuado por la Universidad de Vanderbilt advierte de tendencias ciudadanas precariamente democrticas. El que la separacin de poderes, el respeto de las minoras y la formacin de alianzas no gocen de un apoyo generalizado es sustantivo con respecto al conflicto armado y sobre todo con respecto a las posibilidades de convertirse en un conflicto de orden poltico. Si logramos armar-
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Para un anlisis ms detallado de la poltica pblica, vid.: Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR): Introduccin, conclusiones y recomendaciones del Balance de la poltica pblica de atencin integral de poblacin desplazada por la violencia 2004-2006, ACNUR, Bogot, 2007.
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la, la paz habr de venir, al contrario, de la conjuncin de la seguridad democrtica con la seguridad ciudadana y, sobre todo, de la democracia social, cultural y poltica, de la extensin, en suma, a todo el territorio del derecho a la ciudad175 La mayora de estos compromisos y estas polticas han de desplegarse en el conjunto del pas, a nivel nacional, regional y local, en las zonas rurales y en las reas urbanas. Las instituciones espacialmente ciegas son en efecto indispensables; la conectividad, imprescindible. Muchos de los esfuerzos, en especial el restablecimiento de las vctimas y la prevencin del conflicto, y sobre todo la transformacin de la cultura poltica, se harn con todo con mayor probabiliAunque el retorno es una dad y mejor en y desde las ciudades176 . opcin que debe ser protegida, reparar signifiLa prestacin de servicios sociales, incluida car en muchos casos la ayuda psicosocial, y la integracin laboral son distinto a regresar. ms eficientes en los centros urbanos. Aunque el retorno al campo debe ser una opcin, protegiendo y devolviendo la tierra a los desplazados que as lo deseen, es preciso tener presente que reparar significar en muchos casos distinto a regresar. La agricultura no podr acoger a todos los que se desplazaron sin que ello implique un empeoramiento generalizado de sus condiciones de vida. La prestacin de servicios sociales es adems ms costosa y seguramente menos extensa y ms deficiente en las reas rurales que en las urbanas. El informe publicado por el Programa Mundial de Alimentos (PMA) del Sistema de Naciones Unidas y el Comit Internacional de la Cruz Roja en 2007 sobre la poblacin desplazada no est lejos de ser balad. Su anlisis sobre el restablecimiento identifica que ste depende no slo de la voluntad poltica de atenderla, sino tambin de la fortaleza para la prestacin de servicios sociales y la generacin de oportunidades de estabilizacin econmica del asentamiento donde sta anida. En tanto lo anterior est notablemente condicionado por las dinmicas de crecimiento local, regional y nacional, las actividades urbanas, ms que las agrcolas, resultan a estos efectos sustanciales 177.
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Vid: UNIVERSIDAD de VANDERBILT: Cultura poltica de la democracia en Colombia 2008. El impacto de la gobernabilidad, Universidad de Vanderbilt, 2009, www.lapopsurveys.org. El informe fue presentado en Colombia por la Universidad de los Andes. Ni el informe de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos sobre la situacin de los derechos humanos en Colombia a lo largo de 2008, ni la mayora de los estudios sobre el conflicto abordan explcitamente esta cuestin, entendindose en general que la reparacin es solidaria con el retorno de los desplazados a su lugar de origen. Vid.: Programa Mundial de Alimentos (PMA) y Comit Internacional de la Cruz Roja (CICR): Una mirada a la poblacin desplazada en ocho ciudades de Colombia. Respuesta institucional local, condiciones de vida y recomendaciones para su atencin, PMA y CICR, Bogot, 2007, pp. 16-17.
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Y aunque la participacin y la inclusin cultural y poltica sean acaso ms inmediatas en el campo, son menos enriquecedoras y seguro menos pertinentes de lo que ellos y los que viven en la ciudad necesitamos para superar un conflicto que jams debi desplegarse en la vertiente sangrienta de las armas. Si, tal como sealaba el estudio del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y Bogot Cmo Vamos (BCV), los desplazados representan para las ciudades receptoras una oportunidad178, a pesar de la ignominia de su forma, el conflicto estimul la urbanizacin a favor de los propios desplazados forzados y del propio pas. El retorno al campo de todos y an de la mayora sera en el medio plazo casi tan desesperado en trminos econmicos, sociales, polticos y culturales como manifestacin de atropello, injusticia e impericia fue su antigua huida. El conflicto colombiano introduce ciertamente aspectos singulares en la definicin de estrategias de desarrollo humano en Amrica Latina. Muchos de los esfuerzos formulados arriba, como las garantas de verdad y justicia y la ayuda psico-social posconflicto, son inoportunos en otros pases de la regin. Pero, al igual que en ellos, el nfasis en el desarrollo urbano incluyente debe ser el ndice en el corto, medio y largo plazo. Las polticas de desarrollo agrcola sern recomendables si son conscientes de sus lmites y buscan la forma de integrarse con el desarrollo urbano. Introduciendo aspectos psicolgicos, de verdad y de justicia especficos, las ventajas sociales, econmicas y polticas propias de la gestin urbana son en Colombia, al igual que en el resto de la regin y an del mundo, indispensables179. Instituciones espacialmente ciegas y redes de conectividad entre reas urbanas dinmicas y atrasadas, y entre las primeras y las reas rurales siguen destacndose como las ms primarias, del mismo modo que la integracin institucional, fsica, econmica, social, poltica y cultural sigue siendo el signo de las polticas que, en nombre de la eficacia, distinguen la identidad de los objetivos del nombre de los esfuerzos. El desarrollo humano de quienes migraron sin quererlo del campo no se cifra en el cultivo del campo, sino en el cuidado del desarrollo urbano y su conexin con el resto del territorio. Dispersar la actividad sera abolir la frgil y vergonzosa compensacin, la aglomeracin fsica, que sin esfuerzo directo les dimos a aquellos que, por obviar la justicia social e ignorar la libertad poltica, obligamos a migrar en condiciones infames.
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Vid.: Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y Bogot Cmo Vamos (BCV): La poblacin desplazada en Bogot. Una responsabilidad de todos, ACNUR, BCV, Bogot, 2003. La democracia est lejos de ser una realidad concreta en Amrica Latina y en el mundo. Las ventajas de la ciudad a ese respecto no son slo sustanciales para Colombia, ni para ste, solamente en virtud de su conflicto armado, sino en toda la regin y en todo el mundo, incluyendo los pases llamados desarrollados.
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Si es ciertamente necesario impedir una contrarreforma agraria a travs de la violencia, la solucin no consiste en volver a la distribucin antigua de las tierras, ni en hacerla de manera ms equitativa, sino en proteger a quienes deseen volver a cultivar las tierras que les pertenecen, compensar financieramente a quienes renuncien a se derecho legtimo a favor de otros a quienes se lo transfieran, y apostar por un desarrollo urbano integral para todos los habitantes urbanos e incluyente, en el sentido de financiar su desarrollo fsico y social y reconocerlos en la cultura poltica, con los residentes rurales. El desarrollo no consiste en tomar el mismo camino en direccin inversa, de la ciudad al campo, en lugar del campo a la ciudad, sino en avanzar, extendiendo el volumen de los beneficios y ampliando y discutiendo su distribucin a los excluidos de las urbes y los que aguantan an en lo rural. Mirar atrs debe servirnos no para regresar, sino para trabajar hacia adelante en ampliar la loable densidad institucional y econmica que con despreciables formas impulEl desarrollo humano de samos y con buenas polticas estamos en los desplazados se cifra en muchas ciudades logrando potenciar. el cuidado del desarrollo urbano y su conexin con Es indudable que el desempeo de Bogot el resto del territorio. y Medelln, por citar las dos ciudades con mejor comportamiento del pas, ha sido, en primer trmino, no slo una parte decisiva del proceso de urbanizacin colombiano, sino sobre todo, para lo que aqu nos interesa, una parte sustantiva de sus logros en trminos de desarrollo humano. Ambas ciudades han sido en efecto fundamentales en la reduccin de las tasas de mortalidad y natalidad, y as, como sealamos, de la moderacin del crecimiento poblacional en el marco del derecho a una vida larga y saludable con acceso a la salud sexual y reproductiva; el crecimiento econmico y el cambio productivo sectorial estructural; la reduccin de la pobreza de ingreso; la mejora en el acceso a servicios sociales, desde el acueducto y el alcantarillado a la salud y la educacin; y la participacin en una comunidad poltica con sentido de lo pblico. Pero no es menos cierto ni menos sustantivo en trminos polticos que, adems de favorecer con ello a sus habitantes, incluidos los desplazados que a ellas llegan y han llegado, su desarrollo ha permitido financiar la recuperacin militar del territorio, as como la inversin fsica y social en otras latitudes del pas. No slo el escaso desarrollo econmico, sino el precario desarrollo social impiden a las reas rurales financiar otras zonas rurales, por no referirnos ya a las reas urbanas que requieren intervenciones especficas. Y, por si esto no fuera suficiente, los casos en los que la deliberacin e institucin poltica y la creacin de una cultura ciudadana de lo pblico, defensora de la garanta
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de todos al derecho a la ciudad, florecen, lo hacen en las ciudades del pas. Construir el derecho a la ciudad en todo el territorio es culturalmente ms viable en las ciudades, acomodadas, pero dinmicas, ociosas, pero atravesadas por movimientos sociales, que en el campo, donde la escasa divisin del trabajo dificulta la creacin de una clase media relacionada estrechamente con la ciudadana. En al menos estos tres sentidos (recepcin, financiacin, integracin cultural y poltica), Bogot y Medelln, pero tambin otras ciudades a lo largo y ancho del pas, han aportado la mayor contribucin y suponen la mayor oportunidad econmica, social, poltica y cultural de mitigar los efectos y superar las razones y visiones del conflicto, prosiguiendo al tiempo en el camino del desarrollo humano. El desarrollo urbano incluyente de las ciudades colombianas es, en suma, la mejor apuesta que Colombia puede hoy y ha podido acaso desde siempre asumir como propia180 .
5.2.
EL DIBUJO DE LA URBANIZACIN COLOMBIANA EN EL SIGLO XXI. PRIMACA TARDA O RED DE CIUDADES?
Sin recoger explcitamente esta discusin, pero asumiendo implcitamente gran parte de nuestros argumentos, todos los analistas del proceso de urbanizacin en Colombia coinciden en estimar un crecimiento positivo de la poblacin urbana en las prximas dcadas. Si las estimaciones para el conjunto de la regin prevn que la poblacin urbana alcance el 85% en 2030, las realizadas para el pas sugieren en efecto que en 2019 el 77% de la poblacin del pas est localizada en reas urbanas, concentrando stas prcticamente todo el crecimiento neto de la poblacin, aadiendo as 10 millones de habitantes a las ciudades181. La definicin de los centros urbanos en los que esta poblacin se localizar es objeto de mayor divergencia. Pese a que la literatura sobre geografa econmica reconoce habitualmente el papel relativo de las caractersticas fsicas, un porcentaje considerable de los analistas sostiene en Colombia que una vez el pas desarrolle infraestructuras que permitan superar los obstculos de esta ndole, ste habr de conocer la concentracin primacial que caracteriza a los pases ms urbanizados de la regin, concentrando de este modo
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Bogot constituye en este sentido una, y no la nica, de las apuestas por Colombia. Es, sin embargo, el municipio ms poblado, siendo adems el centro gravitatorio de una regin an ms vasta. Adicionalmente, constituye la ciudad del pas que ms desplazados recibe. Aunque las economas de escala le favorecen, no propugna por la concentracin de todas las actividades y personas en Bogot, sino por un desarrollo integrado de las distintas ciudades colombianas. Veremos esto en el siguiente punto. Departamento Nacional de Planeacin (DNP): Ciudades dentro de ciudades, Colombia 2019. Visin Colombia II Centenario, DNP, Bogot, 2006.
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Bogot, de manera ms intensa cuanto ms eficiente sea el desarrollo de los transportes, una mayor proporcin de la poblacin y de las actividades econmicas182. En concordancia con nuestro marco analtico, presentado en el capitulo I, podramos a priori afirmar que los procesos de acumulacin tipo qwerty y de desbordamiento juegan, en cambio, un papel nuclear. Analicemos en cualquier caso las estadsticas. La evolucin del ndice de Primaca Urbana sugiere que, aunque ste viene aumentando en los ltimos cincuenta aos, se han evidenciado recientemente sntomas de estabilidad en el pas, mostrando algunas proyecciones incluso una disminucin debido a las fases de transicin demogrfica en las que se encuentran Bogot, Medelln, y Cali y Barranquilla, respectivamente, como se aprecia en la siguiente grfica183.
Grfico 5.1. ndice de primaca urbana en Colombia. 1950-2015. A pesar de que desde mediados del siglo pasado se viene incrementando el IPU como producto del proceso de urbanizacin, al contrario de lo que se suele afirmar, en los ltimos aos sta se viene estabilizando, presentndose, de acuerdo con proyecciones de Naciones Unidas, incluso un leve descenso. Fuente: World urbanization prospect. The 2005 revision. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
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De manera emprica, se comprueba que Colombia tiende a volver a la norma de los pases latinoamericanos, aunque tardamente y en forma incompleta. GOUSET, V.: Bogot. Nacimiento de una metrpoli. La originalidad del proceso de concentracin urbano en Colombia en el siglo XX, Tercer mundo, Bogot, 1998, pp. xvii. Es importante mencionar que estos clculos de primaca urbana incluyen solamente los datos de poblacin de los respectivos municipios, no de su rea de influencia poblacional y econmica, omitiendo particularmente la informacin de los municipios ms conurbados y de los que podran constituir el rea metropolitana.
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El anlisis, a partir de otros datos, de los otros centros urbanos sustantivos del pas permite afinar la previsin. Cuando se mira la evolucin demogrfica por grupo de ciudades, a saber, la ciudad principal, las tres siguientes y las diez que continan en importancia, resalta a este respecto la tendencia poblacional creciente de Bogot y sobre todo el crecimiento acelerado en los ltimos tiempos de las ciudades de tercer orden, que se asemeja recientemente al de Bogot, frente a un crecimiento ms lento de las ciudades de segundo nivel184 .
Grfico 5.2. Crecimiento poblacional anual intercensal en Colombia. 1951-2005. El crecimiento de la ciudad principal, las tres siguientes y las diez que continan en importancia muestra la tendencia poblacional creciente de Bogot y sobre todo el crecimiento acelerado en los ltimos tiempos de las ciudades de tercer orden, semejante recientemente al de Bogot, frente a un crecimiento ms lento de las ciudades de segundo nivel. Fuente: DANE, Censos de poblacin. Clculos: UN-Habitat/ Colombia.
La identificacin de las ciudades de tercer nivel entre 1951 y 2005 indica adems que las diferencias entre algunas de estas ciudades son exiguas, como se observa en la tabla 5.1, lo que insina la existencia de un grupo amplio de ciudades intermedias en expansin.
184
Mientras el crecimiento de la poblacin de Bogot se ha mantenido de manera estable un 30-40% por encima del crecimiento de la poblacin de Medelln, Cali y Barranquilla sumadas, la relacin de ste con el de los municipios de tercer nivel ha venido homogenizndose de manera nuclear, al pasar de un crecimiento dos veces mayor en el periodo 1951-1973 a uno equivalente desde entonces.
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Ciudad Bogot, D.C. (1) Medelln (2) Cali (3) Barranquilla (4) Cartagena (5) Manizales (6) Pereira (7) Bucaramanga (8) Ibagu (9) Ccuta (10) Pasto (11) Palmira (12) Armenia (13) Montera (14) Ciudad Bogot, D.C. (1) Medelln (2) Cali (3) Barranquilla (4) Cartagena (5) Ccuta (6) Bucaramanga (7) Manizales (8) Ibagu (9) Pereira (10) Pasto (11) Montera (12) Santa Marta (13) Palmira (14)
CENSO 1951 715.250 358.189 284.186 279.627 128.877 126.201 115.342 112.252 98.695 95.150 81.103 80.957 78.380 77.057 CENSO 1985 3.982.941 1.468.089 1.350.565 899.781 531.426 379.478 352.326 299.352 292.965 287.999 244.700 224.147 218.205 214.395
Ciudad Bogot, D.C. (1) Medelln (2) Cali (3) Barranquilla (4) Cartagena (5) Bucaramanga (6) Manizales (7) Pereira (8) Ccuta (9) Ibagu (10) Palmira (11) Armenia (12) Montera (13) Cinaga (14) Ciudad Bogot, D.C. (1) Cali (2) Medelln (3) Barranquilla (4) Cartagena (5) Ccuta (6) Bucaramanga (7 Ibagu (8) Pereira (9) Manizales (10) Pasto (11) Santa Marta (12) Montera (13) Bello (14)
CENSO 1964 1.697.311 772.887 637.929 498.301 242.085 229.748 221.916 188.365 175.336 163.661 140.889 137.222 126.329 113.143 CENSO 1993 4.945.448 1.666.468 1.630.009 993.759 656.632 482.490 414.365 365.136 354.625 327.663 294.024 283.711 275.952 264.009
Ciudad Bogot, D.C. (1) Medelln (2) Cali (3) Barranquilla (4) Cartagena (5) Bucaramanga (6) Ccuta (7) Manizales (8) Ibagu (9) Pereira (10) Palmira (11) Montera (12) Pasto (13) Armenia (14) Ciudad Bogot, D.C. (1) Medelln (2) Cali (3) Barranquilla (4) Cartagena (5) Ccuta (6) Bucaramanga (7) Ibagu (8) Soledad (9) Pereira (10) Santa Marta (11) Soacha (12) Pasto (13) Villavicencio (14)
CENSO 1973 2.571.548 1.093.191 918.057 665.917 312.557 296.657 278.299 229.095 208.699 208.430 171.278 154.599 147.779 145.341 CENSO 2005 6.840.116 2.214.494 2.119.908 1.146.359 892.545 587.676 516.512 498.401 461.851 443.554 415.270 402.007 382.618 380.222
Tabla 5.1. Principales ciudades colombianas. 1951-2005. Mientras desde mediados del siglo pasado las cuatro principales ciudades han permanecido constantes, las ciudades de tercer nivel se han caracterizado por un comportamiento mucho ms dinmico, observndose asimismo la aparicin reciente de conurbaciones importantes, como Soacha, en torno a Bogot, o La Soledad, en torno a Barranquilla. Fuente: DANE, Censos de poblacin. Clculos: UN-Habitat/ Colombia.
Esto no ha impedido en todo caso que la participacin de la poblacin de las ciudades de segundo nivel sobre el total nacional haya aumentado ms de lo que lo hecho la participacin de las ciudades de tercer orden sobre el total nacional, como se aprecia en la tabla 5.2, dada que la diferencia del volumen no se ve compensada por la diferencia de la tasa de crecimiento.
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Bogot Medelln Cali Barranquilla Ciudad 2-4 Ciudad 5-14 Ciudad 2-14 Bogot/2-4 Bogot/5-14 2-4/5-14 Bogot/2-14
1951 6,4% 3,2% 2,5% 2,5% 8,2% 8,9% 17,1% 0,8 0,7 0,9 0,4
1964 9,7% 4,4% 3,6% 2,8% 10,9% 9,9% 20,9% 0,9 1,0 1,1 0,5
1973 12,4% 5,3% 4,4% 3,2% 13,0% 10,4% 23,4% 1,0 1,2 1,2 0,5
1985 14,3% 5,3% 4,8% 3,2% 13,3% 10,9% 24,3% 1,1 1,3 1,2 0,6
1993 14,9% 4,9% 5,0% 3,0% 13,0% 11,2% 24,2% 1,2 1,3 1,2 0,6
2005 15,9% 5,2% 4,9% 2,7% 12,8% 11,6% 24,4% 1,2 1,4 1,1 0,7
Tabla 5.2. Participacin de la poblacin en el total nacional y primaca urbana en Colombia. 1951-2005. La participacin de la poblacin de las ciudades de segundo nivel sobre el total nacional ha aumentado ms de lo que lo hecho la participacin de las ciudades de tercer orden sobre el total nacional, mientas la de Bogot lo ha hecho ms rpido que las dos anteriores. Fuente: DANE, Censos de poblacin. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
Es preciso subrayar asimismo la moderacin del crecimiento poblacional anual intercensal, que podra aludir a una fase de urbanizacin madura con tasas de natalidad y mortalidad ms moderada y una migracin ms escalonada. La evidencia estadstica presentada anteriormente se ve matizada, con todo, por los procesos de metropolizacin, en el sentido de que el crecimiento ms moderado de las ciudades ms grandes, especialmente de Bogot, pero tambin de Medelln, Cali y Barranquilla, est asociado al ascenso de la poblacin de sus municipios circunvecinos, como indica, por ejemplo, la posicin de Soacha, en la conurbacin de la capital, y Soledad, en la de Barranquilla, como consecuencia del desborde de las ventajas de la aglomeracin. En este sentido, es sustantivo seguir trabajando por la construccin de un instrumento jurdico que permita la planeacin conjunta del territorio metropolitano. El caso de Bogot merece, como expresin de una tendencia ms general, algo ms de detalle. En la medida en que los costos de la congestin se incrementan en el centro de la ciudad, las economas de aglomeracin se dilatan en el territorio, en efecto, hacia los lugares ms prximos, y la conurbacin se constituye y refuerza, convirtindose con el paso del tiempo en un mismo centro econmico. La combinacin de menores costos en la tierra y menor congestin en trminos de contaminacin atmosfrica o sonora y mayores posibilidades de beneficiarse de la aglomeracin fsica en lugares prximos explica la metropolizacin de Bogot en el sentido de que la tasa de crecimiento anual promedio crece significativamente ms en los municipios circunvecinos que en la propia ciudad, como se aprecia en la siguiente tabla.
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Poblacin total ajustada (en millones) 1973 Distrito 17 municipios perifricos TOTAL % periferia en el total 2,86 0,26 3,12 8,3% 1985 4,24 0,45 4,69 9,6% 1993 5,48 0,73 6,22 11,8% 2005 6,84 1,12 7,96 14,1%
Crecimiento anual promedio 73-85 3,3% 4,6% 3,4% 85-93 3,2% 6,1% 3,5% 93-05 1,8% 3,5% 2,1%
Tabla 5.3. Poblacin y crecimiento de Bogot y sus municipios vecinos. 1973-2006. Tanto el crecimiento poblacional de Bogot como de sus municipios vecinos ha venido disminuyendo, aunque la de los segundos mucho menos que la del primero. Fuente: DUREAU, F. Reelaboracin: UN-Habitat/Colombia.
El estudio del periodo inter-censal 1993-2005 de Bogot y los municipios que se encuentran en su conurbacin es elocuente al destacar un crecimiento mayor en las localidades del segundo y tercer anillo de la ciudad, siendo ste an superior en los municipios del primer anillo externo de la metrpoli. As, si con respecto a lo primero, las localidades ms pequeas y antiguas pertenecientes al anillo central de la ciudad, como La Candelaria, Santa Fe, Chapinero, Teusaquillo y Los Mrtires, presentaron en el periodo inter-censal 1993-2005 tasas de crecimiento demogrfico que oscilan alrededor del 0.6%, las localidades del segundo anillo intermedio, integradas por Barrios Unidos, Puente Aranda, Antonio Nario, Rafael Uribe y San Cristbal, crecieron a tasas anuales cercanas al 1%, y las localidades del tercer anillo, compuesto, en el lmite de la ciudad, por Usaqun, Suba, Engativ, Fontibn, Kennedy, Usme, Bosa y Ciudad Bolvar, conocieron tasas de crecimiento que fluctuaron alrededor del 2.4%. Mientras esto ocurri al interior de Bogot, en los municipios vecinos se observaron, con respecto a lo segundo, tasas de crecimiento demogrfico que superaron, por su parte, el promedio de la capital, siendo las tasas mayores en los municipios del primer anillo que en los del segundo, dado que el desbordamiento se da siempre a los lugares fsicamente ms prximos, extendindose en la medida en que los dems se van tambin densificando hasta alcanzar un grado de congestin suficiente como para desatar en ellos un nuevo desbordamiento. Los municipios del primer anillo que rodea al Distrito Capital, como Sibat, Soacha, Funza, Madrid, Cota, Cha y Sop, experimentaron en efecto tasas de expansin poblacional que fluctuaron entre el 5% y el 7% anual, observndose en el caso de Mosquera incrementos anuales del 10% en este periodo nter censal, mientras los municipios del segundo anillo externo, pese a superar el promedio del Distrito, lo hicieron en menor magnitud, dado la forma an mdica en que le afecta el desbordamiento, con tasas anuales promedio del 3% en Bojac, Facatativa, Tabio, Tenjo, Cajic y Tocancip, tal como se aprecia en el mapa 5.1.
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Mapa 5.1. Crecimiento inter-censal 1993-2005 en Bogot y Cundinamarca. En Bogot y sus alrededores se observa un parmetro de crecimiento poblacional de anillos concntricos en el ltimo periodo inter-censal, creciendo moderadamente las localidades ms consolidadas de la ciudad, mientras en las localidades perifricas y los municipios ms conurbados se aprecia un crecimiento elevado de la poblacin. Fuente: DANE. Clculos y elaboracin: UN-Habitat/Colombia.
Lo anterior describe, en suma, un proceso en el que las olas migratorias que en el siglo pasado se ubicaron en las reas suburbanas conurbadas que hoy constituyen la periferia de Bogot llegan ahora, aunque en magnitudes relativas inferiores, a los municipios circunvecinos, generando una expansin urbana hacia la Sabana, lo que remite a las fuerzas centrpetas (atractoras) y centrifugas (repulsoras) de la ciudad y el desbordamiento de las economas de aglomeracin presentadas en el segundo punto del primer captulo.
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Es necesario advertir por ello sobre la necesidad de atender este proceso, definiendo estructuras institucionales que permitan regularlo, promoviendo una ocupacin intensiva y no extensiva del territorio, a travs de la conformacin de aglomeraciones compactas y densas, y no dispersas, y previniendo la desigualdad y en especial la urbanizacin informal, ya que una de las caractersticas de la metropolizacin suele ser la conformacin dual de ciudades homogneas respecto al poder adquisitivo de sus habiMs que a una macrocefalia tantes y as de su desarrollo fsico, econmico, Colombia apunta a la social y poltico, dificultando en consecuencia conformacin de una red la progresividad de la poltica social185 . de conurbaciones metropolitanas. De este modo, frente a los argumentos que afirman que Bogot tiende a convertirse en una macrocefalia, generndose un patrn de ciudad principal primacial similar al de los pases ms urbanizados de la regin, gracias al desarrollo tardo de los medios de comunicacin, la estadstica destaca empricamente lo que en trminos de qwerty formulamos como la dependencia de senda a partir de aglomeraciones creadas, no ya de las caractersticas fsicas del territorio, sino de accidentes histricos, decisiones de poltica y/ o expectativas. En este sentido, es necesario afirmar que la sola mejora de la infraestructura de transporte no es suficiente para generar la estructura primacial predominante en el subcontinente, ya que los centros urbanos colombianos de segundo nivel, a saber, Medelln, Cali y Barranquilla, han generado unas economas de aglomeracin que se han venido auto-reforzando desde su creacin, haciendo necesario unas fuerzas centrifugas mucho mayores que las centrpetas que las generaron. Ms que a una macrocefalia, la estadstica apunta a la conformacin de un pas con una red importante de centros urbanos, encabezada por una capital que aumenta la participacin de su poblacin sobre el total, pero no a costa de la participacin de los otros centros urbanos importantes, sino de los territorios menos densificados, como ilustra el hecho de que la participacin de las 14 principales ciudades pase de representar el 23,5 por ciento en el ao 1951 a representar en el ao 2005 el 40,3 por ciento en 2005 de la poblacin total.
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Una mirada general de los riesgos del proceso de urbanizacin de la regin mediante un smil con los estados de la materia revela que las localidades del primero y segundo anillo de Distrito Capital ya se solidificaron, en tanto que las del tercer anillo se encuentran en un estado lquido y los municipios de la conurbacin transitan por un estado gaseoso de inestabilidad. Las anteriores son pequeas variaciones cunticas que, a primera vista, no se observan, pero que en la medida en que vayan generando una memoria acumulativa sobre el territorio se revelarn en grandes proporciones en el futuro, siendo fundamental atenderlas desde el presente.
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El desarrollo humano del pas y, de este modo, en el sentido indicado en el primer punto, la superacin o mitigacin del conflicto que lo lesiona pasa no por una sola ciudad, sino por la articulacin del desarrollo urbano de las distintas ciudades grandes e intermedias del pas. Adems de ser la forma ms expedita de mejorar la calidad de vida de la mayor parte de la poblacin nacional, ubicada hoy en ciudades, incluyendo a los desplazados que en ellas se refugian de la deleznable violencia, el desarrollo urbano incluyente e integrado de las ciudades del pas permitir financiar no slo las victorias militares, parcialmente vitales, sino, lo que es ms importante, la extensin de las instituciones y las intervenciones consustnciales, como la sanidad, y los mdicos y hospitales; la educacin, y los profesores y las escuelas; la justicia, y los abogados y los juzgados, a las reas urbanas retrasadas y a las zonas rurales. Y ms que de la nada, el avance ms urgente, la integracin poltica y cultural, podr gestarse a partir de las dinmicas y los movimientos sociales que animan las ciudades. El derecho a la ciudad, que no se refiere a la ciudad, sino al signo ms esencial del desarrollo humano, la ciudadana, exigiendo por tanto extenderse al conjunto del territorio, requiere econmicamente y depende cultural y polticamente de las ciudades. En Colombia, cabra decir, de una red de ciudades integrada e incluyente a su interior y hacia el conjunto del pas.
CAPTULO 6
LA CONSECUCIN DE LAS PROMESAS DEL MILENIO EN BOGOT. LA GRAN TRANSFORMACIN
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La consecucin de las Promesas del Milenio en Bogot (c. 6)
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La consecucin de las Promesas del Milenio en Bogot. La gran transformacin

El desarrollo humano colombiano depende, como sealamos, de una red relativamente vasta de ciudades, que distingue al pas de otras naciones de Amrica Latina. Pero una red no ignora cada uno de los elementos, ciudades en este caso, que la forman. Si el avance del pas desde 1990 se ha debido en su mayor parte al desarrollo urbano, ste ha respondido en gran medida a la transformacin de Bogot en numerosos aspectos. Con miras en el aprendizaje que la difusin de la sistematizacin de experiencias especficas puede proveer, nos ocuparemos en este captulo de describir primero y tratar de elucidar despus los factores de esta evolucin.
6. 1. DESCRIBIENDO LA GRAN TRANSFORMACIN

A lo largo de la historia, y en distintitas sociedades, diferentes aspectos han sido considerados a la hora abordar la medicin de la calidad de vida. Desde la perspectiva de las Naciones Unidas, sta debe pensarse, como acentuamos en el captulo III, desde el desarrollo humano, entendiendo por ste el proceso de ampliacin de las opciones de la gente, aumentando sus funcionamientos y sus capacidades, incluyendo de este modo tanto el uso que la gente hace de las capacidades como su formacin, con un nfasis significativo en la libertad. El anlisis de la evolucin de la calidad de vida en Bogot en el periodo 19902008 se debe animar desde las consideraciones anteriores. Procederemos a mostrar a continuacin un panorama general de esta evolucin a partir de la presentacin de distintos indicadores agregados relevantes. Demografa. Como es previsible, el proceso de urbanizacin bogotano ha venido vinculado con una transicin demogrfica. La ciudad ha completado a este respecto las cua-
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tro fases identificadas por Thompson. La segunda, entre 1938 y 1973, se caracteriz por un crecimiento demogrfico acelerado, explicado por una cada de las tasas de mortalidad sin equivalencia de las de natalidad y una intensa migracin rural-urbana. La tercera, entre 1973 y 1993, se distingui por tasas de inmigracin y natalidad ms moderadas y un crecimiento de la poblacin ms mdico, en torno al 3%, alcanzndose la maduracin urbana a partir de 1993, con la reduccin de las tasas de inmigracin y natalidad hasta un nivel semejante al de las tasas de mortalidad186, con crecimiento an menor del incremento de la poblacin, en torno al 18%, en el periodo.
Poblacin 1900 1938 1973 1985 1993 2005 100.000 330.000 2.900.000 4.200.000 5.400.000 6.800.000
Tasa de crecimiento anual 3,0% 7,0% 3,3% 3,2% 1,8%
Tabla 6.1. Crecimiento demogrfico de Bogot. 1900-2005. La tasa de crecimiento poblacional en la ciudad de Bogot ha venido descendiendo desde mediados del siglo XX como consecuencia de un proceso avanzado de transicin demogrfica. Fuente: DUREAU, F. Reelaboracin: UNHabitat/ Colombia.
Esto es sustantivo no slo por la moderacin de la expansin urbana en Bogot, sino porque, a diferencia de en la primera fase de la transicin demogrfica, donde sta se logra por medio de tasas de mortalidad y natalidad elevadas, con privacin del acceso a una vida larga y saludable y a los derechos a la salud sexual y reproductiva, sta se consigue actualmente gracias a unas tasas de mortalidad y natalidad exiguas y una cierta convergencia a nivel territorial que mitiga la inmigracin, ambas solidarias con el respeto a la vida y los derechos humanos. En este sentido, las tasas de mortalidad tanto general como infantil disminuyeron en Bogot entre 1985 y 2005, al pasar de 5.81 a 4.32 muertes por cada mil habitantes y de 31.7 a 16.8 muertes por cada mil nacidos vivos, respectivamente, lo que supone una reduccin en el ltimo caso del 47%, como consecuencia fundamentalmente de una mejora significativa en la atencin cualificada de los partos, que alcanz en 2003 el 99.47% de cobertura187 .
186 187
Si la inmigracin fue responsable entre 1938 y 1979 del 49% del crecimiento demogrfico de Bogot, su aportacin descendi al 15% en el periodo 2000-2005. Secretara Distrital de Salud.
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La esperanza de vida al nacer se increment, por otra parte, pero en la misma lgica, entre 1985 y 2005, de 69.16 a 77.08 aos, situndose as por encima del nivel colombiano (74 aos en el 2005) y en un nivel cercano al de pases como Estados Unidos, Reino Unido o Chile188. Este incremento se atribuye principalmente a la reduccin de la mortalidad, general y especficamente infantil, y a mejoras en los sistemas de acueducto y alcantarillado. Economa En lo que hace referencia al PIB per cpita, aunque el crecimiento econmico de la ciudad en el periodo muestra una mayor volatilidad que el de la nacin, se observa una tendencia creciente. Como es de esperar, el ciclo de ocupacin se encuentra inversamente correlacionado (a mayor crecimiento menor desempleo y viceversa) con el crecimiento econmico, aprecindose por tanto un avance general de la ocupacin en el periodo189. En relacin con esta evolucin del PIB per capita y del empleo, la pobreza de ingreso se redujo, a pesar del retroceso presentado a raz de la crisis econmica de finales de los noventa, de manera sustantiva entre 1975 y el 2005, al pasar del 71,1% al 28,5% de la poblacin total. Acceso a servicios y bienes pblicos Adems de los avances en trminos demogrficos (vida larga y saludable, acceso a la salud sexual y reproductiva) y econmicos (crecimiento del PIB per capita, incremento de la ocupacin y descenso de la pobreza de ingreso), el acceso a servicios y bienes pblicos mejor extraordinariamente. El acceso a fuentes de agua seguras y saneamiento bsico adecuado se ampli en la ciudad de manera notable en el periodo estudiado, logrando en 2005 una cobertura de acueducto del 98.59% y una cobertura de alcantarillado del 9762%, situndose Bogot en niveles elevados con respecto al mbito nacional y en algunos casos internacional190.
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En ese mismo ao, en Estados Unidos y Chile la esperanza de vida se situaba en78 aos, y en el Reino Unido en 79. En este caso para el periodo analizado, la correlacin entre las variaciones porcentuales anuales en el desempleo y el crecimiento econmico es de -0,56. Mientras en el conjunto del mundo en desarrollo la cobertura de saneamiento bsico era del 50% en 2005, en Latinoamrica la cobertura era del 77% en ese mismo ao.
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En materia de educacin, la asistencia escolar para mayores de 5 aos mostr asimismo avances notables en el periodo inter-censal 1993-2005, al pasar del 34,5% al 65,5%. De la misma manera, y en virtud no slo de polticas policivas, sino tambin de cultura democrtica, la seguridad fsica de las personas se amplific, reducindose la tasa de homicidios desde 1995 considerando las distintas fuentes de informacin usadas en la ciudad191 . Aun en un intervalo temporal ms reducido, el anlisis de la evolucin del cumplimiento de los ODM entre 2003 y 2007 permite completar esta revisin192 . En trminos globales, la ciudad ha mostrado avances sustantivos en la mayora de las metas, encontrndose cerca de su cumplimiento en muchas de ellas, mostrando una mejora global del 13,1% en 2007 en relacin con 2003193. La evolucin positiva en el cumplimiento de los No obstante, si se mira ms a fondo, ODM es un buen indicaexisten importantes diferencias en la situador de la transformacin cin y el desempeo de las localidades, aprede Bogot. cindose que en algunas estamos an lejos de honrar el compromiso de erradicacin de la pobreza humana y ampliacin de las capacidades. En este sentido, si, en el periodo objeto de estudio, San Cristbal, Usme y La Candelaria mostraron avances muy notables, incrementndose el ndice compuesto un 77,31, un 38,07 y un 36,7, respectivamente, Santa Fe y Chapinero presentaron retrocesos, siendo ms preocupante la situacin de la primera una de las localidades con ms dificultades. Debemos introducir antes de avanzar una anotacin metodolgica, en la medida en que la amplitud de la batera estadstica de la que se dispone para dar seguimiento al cumplimiento de los ODM, compuesta por 48 indicadores a nivel mundial, y 36 a nivel distrital y local, dificulta extraer conclusiones acerca de la situacin y la
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Segn las estadsticas de la Polica Nacional, el nmero de homicidios se redujo desde cerca de 3.400 en 1995 a cerca de 200 en 2004. El DANE y el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses avalan, con diferencias mdicas en las cifras, esta evolucin general. Las metas globales, nacionales y bogotanas difieren. Precisamos sus divergencias en el Anexo 1, donde ampliamos asimismo su revisin. UN-Habitat construy y entreg a la Alcalda Mayor de Bogot un anlisis extenso de cada una de las localidades de la ciudad con el fin de empoderar y estimular la participacin ciudadana local. ste se puede consultar en su versin extendida en el CD anexo al libro. Los autores agradecen el apoyo de Andrs Alonso y Felipe Colmenares en lo que hace referencia a los ODM en Bogot.
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evolucin de las metas del milenio en Bogot y sus localidades ms all de identificar en qu reas se tienen mayores avances y en cules menos. Como afirmaba el economista Herbert Simon, el supervit de informacin genera dficit de atencin, por lo que debemos tratar de analizar la informacin disponible, siendo conscientes de que mucha informacin mal utilizada suele distorsionar el anlisis situacional, permitiendo, sin embargo, anlisis ms complejos si se maneja adecuadamente. En este escenario, UN-Habitat Colombia propone la construccin de indicadores compuestos que permiten captar de mejor manera relaciones que de otro modo permaneceran ocultas194. Por medio de la tcnica estadstica de Anlisis de Componentes Principales (ACP) se pueden ponderar, esto es, estimar la relevancia de, los indicadores y as establecer para cada una de las variables su nivel de importancia, construyendo de esa manera los indicadores compuestos. El fin ltimo de utilizar esta metodologa es clasificar de manera ms gil y sin prdida de informacin sustantiva las localidades de Bogot de acuerdo con su situacin en el marco de los ODM, de modo que se puedan cuantificar los avances de Bogot y cada una de las localidades de un periodo a otro y comparar en un momento determinado una localidad con respecto a otra, o con respecto a la ciudad en su conjunto195 . En el indicador de pobreza, la localidad de San Cristbal fue la que present la mayor mejora durante el periodo 2003-2007. Esto se explica por el avance en sus indicadores de desnutricin e indigencia. La que mostr un mayor retroceso fue Rafael Uribe, en gran medida por el incremento de la pobreza que se produjo en el mismo perodo, siendo la nica localidad que evidenci este movimiento. Respecto al indicador de educacin, la localidad con mejor desempeo fue nuevamente San Cristbal, con un incremento del 78,36%. Los componentes del indicador que permitiera ese buen comportamiento fueron de la tasa de cobertura en educacin media y el de analfabetismo que se presentaron en el 2007 en la localidad. Santa Fe, una de las localidades en peor situacin, muestra el mayor retroceso en este indicador.
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Se debe ser especialmente cuidadoso con su construccin evitando elaborar indicadores que ocultan ms de lo que pretenden revelar. Es pertinente mencionar el ejemplo del Informe de Desarrollo Humano para Bogot. Bogot, una apuesta por Colombia, donde se construy un indicador nuevo que buscaba medir el desarrollo humano desde la perspectiva de la aglomeracin urbana. Para tal fin se incluy, adems de las variables tradicionales, un ndice urbano que combinaba los tiempos de movilidad y los equipamientos. Se omitieron no obstante elementos relevantes para el desarrollo humano urbano como la seguridad, terminando ubicando a una localidad tan problemtica como Santa Fe como ejemplo a seguir en materia de desarrollo humano al tener el tercer mejor indicador de las 20 localidades de la ciudad. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): Informe de Desarrollo Humano para Bogot. Bogot, una apuesta por Colombia, PNUD, Bogot, 2008, pp. 319-324. El Anexo 2 contenido en el CD presenta el desarrollo metodolgico realizado para la construccin de los ndices Compuestos.
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En salud, la que conoci mayor avance entre 2003 y 2007 fue la localidad de Antonio Nario (amplia reduccin de mortalidad infantil y de menores de 5 aos), siendo Teusaquillo la de peor desempeo. Por su parte, el indicador de hbitat muestra que San Cristbal y Usme tuvieron incrementos considerablemente por encima del resto de las localidades, mientras que Chapinero y Engativ recularon. En el indicador de desarrollo, las localidades que ms avanzaron fueron Fontibn y La Candelaria, especficamente por las reducciones del desempleo de su poblacin joven y los avances en coberturas de tecnologas de informacin. Finalmente, en gnero se encuentra que en todas las localidades hubo avances, especialmente en Ciudad Bolvar, Usme y San Cristbal.
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Tabla 6.2. Objetivos de Desarrollo del Milenio por localidades en Bogot. 2003-2007.
193
Con esos seis indicadores compuestos, se construye a su vez un gran indicador compuesto de los ODM que permite evaluar la situacin de las localidades en su conjunto, pudiendo compararlas as de manera global las unas con las otras. Al observar los resultados de los ponderadores en la siguiente tabla, se aprecia que las seis reas de intervencin resultan relevantes para el avance general de los ODM, siendo los de mayor relevancia estadstica los indicadores de hbitat y pobreza, reflejando, de alguna manera, la complejidad y multi-causalidad del desarrollo humano.
2003 Vector propio normalizado 15.08% 18.76% 18.30% 18.94% 14.91% 14.01% 100.00%
Indicadores por grandes grupos Pobreza Educacin Salud Hbitat Asistencia para el desarrollo Gnero Total
Vector propio 0.416 0.309 0.365 0.369 0.416 0.538 2.412
Tabla 6.3. Ponderacin de los indicadores para el ndice compuesto de ODM en Bogot. 2003. Todos los indicadores tienen una ponderacin similar en el ndice compuesto: los indicadores de educacin, salud y hbitat una ponderacin de entre el 18% y 19% y los de pobreza, gnero y asistencia para el desarrollo entre el 14% y el 15%. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Finalmente, con esta ponderacin, obtenemos la clasificacin de las localidades, segn la cual en el ao 2003 las localidades con mejores resultados fueron Teusaquillo, Usaqun y Chapinero, caracterizndose Ciudad Bolvar, Usme y San Cristbal por tener los mayores rezagos y retos frente a los ODM. Para el ao 2007 lo primero que es preciso resaltar es una mejora significativa en la ciudad con relacin a los ODM, presentndose un incremento del indicador compuesto del 13,1%. Con relacin a la situacin de las localidades se puede resaltar la mejora de San Cristbal, Usme y La Candelaria, en las que el ndice compuesto se increment en un 77,31%, 38,07% y 36,7%, respectivamente. Solamente en dos localidades, Santa Fe y Chapinero, se presentaron retrocesos, siendo ms relevante la situacin de la primera dado que es una de las localidades con ms problemas respecto a los ODM.
194
Mapa 6.1. Indicador compuesto de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Bogot. 20032007. El ndice compuesto de los ODM ilustra una mejora significativa en la ciudad entre los aos 2003 y 2007, presentndose un incremento del indicador compuesto en el periodo del 13,1%. Con relacin a la situacin de las localidades, se puede resaltar la mejora de San Cristbal, Usme y La Candelaria. En las localidades de Santa Fe y Chapinero se presentaron, en cambio, retrocesos, siendo ms relevante la situacin de la primera dado que es una de las localidades con ms dificultades respecto a los ODM. Fuente: DANE, Alcalda de Bogot. Clculos y elaboracin: UN-Habitat/ Colombia.
195
La revisin de los indicadores compuestos indica, en suma, los avances en el cumplimiento de los ODM, esto es, en el desarrollo humano, logrados por la ciudad en su conjunto, con mejoras sustantivas en las localidades con mayores retos, gracias a la articulacin adecuada de las acciones en las seis reas de intervencin (pobreza, educacin, salud, hbitat, gnero y asistencia para el desarrollo). Siendo el desafo an enorme, especialmente en algunas localidades, la gran transformacin experimentada por Bogot ha ampliado considerablemente las capacidades de la poblacin, sugiriendo un buen camino por el que avanzar local, departamental y nacionalmente196 .
6.2
ELUCIDANDO LOS FACTORES DE LA GRAN TRANSFORMACIN
Identificar las razones y relaciones de esta evolucin es ms complejo, en cualquier caso, que dibujar sus sentidos. Como seala el Informe de Desarrollo Humano para Bogot, resulta engorroso brindar una explicacin exhaustiva que d cuenta de las condiciones necesarias y suficientes que incidieron en un fenmeno particular tan complejo porque a.) la explicacin es multicausal y es difcil cuantificar los efectos de cada una de las causas por separado, y b.) no es factible determinar el nivel de incidencia de fenmenos que se consideraran lejanos y que se suele agrupar bajo los conceptos de azar o casualidad197. Sealado lo anterior, parece sensato sostener que la transformacin reciente de Bogot alude a la interaccin de al menos: i.) una transicin demogrfica, que redujo la presin sobre los recursos fsicos y los servicios sociales; una mayor densidad, gracias a una mayor aglomeracin fsica y una reduccin de los costos de transporte locales, nacionales e internacionales, que permitieron ampliar la eficiencia y el acceso a mercados y, as, el desarrollo econmico; un entorno institucional que ampli las competencias de las administraciones locales, a travs de la Constitucin de 1991, el Estatuto Orgnico y la creacin del tarjetn electoral;
i.)
ii.)
iii.) un aumento de los recursos pblicos.
196
197
La volativilidad del crecimiento, la precariedad del empleo, la dificultad del acceso a la vivienda, los obstculos en la movilidad y la presin a la que se somete el medio ambiente son algunos de los retos ms ntidos de los muchos a los que se enfrenta ciertamente la ciudad. De ellos nos ocuparemos en la tercera parte PNUD: Informe de Desarrollo Humano 2008. Bogot, una apuesta por Colombia, PNUD, Bogot, 2008, pp. 53-54.
196
iv.)
la convergencia de una ciudadana ms madura demogrfica, social y polticamente y una elite ilustrada en torno a los valores de lo pblico, la buena gestin, incluida la continuidad de las polticas, y la corresponsabilidad 198 .
Es en este contexto en el que los planes de desarrollo de las diferentes administraciones y la estructura de sus presupuestos entre 1990 y 2007 explican de forma decisiva, mas no completa, estas mejoras199. A continuacin se realiza una revisin de stos para entender el modo en que la calidad de vida de los habitantes de la ciudad se increment en el periodo. Es conveniente resaltar, en primer lugar, que, en concordancia con lo formulado arriba, a lo largo del periodo estudiado sobresale, a este respecto, no slo la ampliacin del presupuesto total del distritito capital, especialmente en lo que hace referencia a la inversin, sino tambin la Tan importante como el complementariedad de los acentos de las disvolumen del gasto y la tintas administraciones distritales. Slo la cominversin ha sido la binacin de ambas dinmicas da cuenta del complementariedad y contiaumento de la provisin de una gama diversa nuidad de los nfasis de las y complementaria de bienes pblicos que, junltimas administraciones. to con la maduracin demogrfica, el crecimiento econmico, la participacin ciudadana y el sentido de pertenencia, han contribuido de manera decisiva a mejorar la calidad de vida de los bogotanos. Con respecto a lo primero, una estimacin del presupuesto distrital de los ltimos 18 aos en trminos constantes permite apreciar su incremento real en el periodo, creciendo de los 41 billones de pesos de la administracin Caicedo en 1990 a los 5,5 billones de pesos de la ltima administracin, registrando en todo caso su mximo histrico en 1999, bajo la administracin Pealosa, con 9,2 billones de pesos. Es importante anotar adems que desde el ao 1995, en la administracin Mockus, el presupuesto de inversin ha superado un presupuesto de funcionamiento que ha mostrado una tendencia mayormente estable y tmidamente decreciente en el periodo, marcando el volumen de la inversin desde entonces la pauta del comportamiento del presupuesto total200 .
198 199 Vid.: Ibdem, pp. 49-60. La bibliografa sobre Bogot es copiosa y profunda. No intentamos ac dar cuenta de todos los procesos que nutrieron la transformacin de la ciudad. Un buen anlisis, adems del Informe de Desarrollo Humano 2008 citado arriba, es la edicin de la muestra que gan el Len de Oro en la Bienal de Arquitectura de Venecia en 2007: ESCOBAR, A. M, GOOSSENS, M., MARTIN, A. M. Y MARTIN, G. (Eds.): Bogot, el renacer de una ciudad, Planeta, 2007. Los autores agradecen el apoyo de Andrs Alonso y Felipe Colmenares en el anlisis cuantitativo que se presenta en esta seccin.
200
197
Grfico 6.1. Presupuesto total de la Alcalda Mayor de Bogot. 1990-2008. El comportamiento del presupuesto del Distrito de los ltimos aos muestra una evolucin favorable y una capacidad presupuestal considerable, lo que ha sido uno de los activos de la capital dentro de su transformacin. Fuente: Secretara de Hacienda Distrital Direccin Distrital de Presupuestos. Clculos: UNHabitat/ Colombia
Este crecimiento del presupuesto de inversin se explica, como arguye asimismo el Informe de Desarrollo Humano para Bogot201, por un aumento de las transferencias y el volumen de los recursos que la Nacin destina a la ciudad; un ascenso de los ingresos tributarios, tanto por la mayor base tributaria, gracias al crecimiento de la poblacin y del producto, como por la disponibilidad de mayores instrumentos y, particularmente, su mejor gestin; una mayor eficiencia de las empresas pblicas; y un mejor acceso a nuevos crditos, dada la calificacin AAA otorgada por las calificadoras de riesgo Duff & Phelps y BRC Investor Services a la deuda distrital en virtud del responsable manejo financiero por parte de las ltimas administraciones202, por el lado del acceso a recursos, y una racionalizacin del presupuesto de funcionamiento y el fin del pago de grandes deudas, a partir de 1997, por el lado de los gastos. Pero tan importante como el volumen del gasto y el componente de inversin ha sido la complementariedad de los nfasis de los planes de gobierno y los presupuestos de los distintos alcaldes a lo largo de estos aos en Bogot, enmarcados en
201 202
Ibdem, pp. 54-55. En 1990, el presupuesto para deuda era de 980 mil millones y ascendi a 1,5 billones en el ao 1996. En el ao 2000, el presupuesto de deuda cae a 302 mil millones durante la administracin Pealosa. Durante el 2000 y 2008 la deuda ha permanecido relativamente estable, ubicndose en los 424 mil millones de pesos del ao 1998 durante el primer ao de la administracin Moreno. Vase la pgina http://ww.shd.gov.co para ver las dems calificaciones de riesgo del distrito.
198
la buena prctica de construir sobre lo construido al tiempo que se abordan especficamente las dificultades manifiestas con respecto a alguna dimensin particular de la ciudad. Comencemos nuestro anlisis con el estudio del periodo de Juan Martn Caicedo Ferrer (enero de 1990 diciembre 1991), caracterizado fundamentalmente por tres ejes, referido el primero a la expansin de la cobertura de servicios pblicos domiciliarios, el segundo al fortalecimiento de las finanzas distritales y el tercero a la gestin ambiental y la ordenacin del transporte urbano. Con respecto al primer aspecto, la Administracin Caicedo procur reducir la brecha entre la ciudad formalmente planeada y la ciudad informal, representando el conjunto del presupuesto de las empresas de servicios pblicos, constituido concretamente por la Empresa de Energa de Bogot, la Empresa de Telecomunicaciones de Bogot, la Empresa Distrital de Servicios Pblicos y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot, algo ms del 70% del presupuesto total del periodo203. La labor del Alcalde Caicedo estuvo adems signada por un fortalecimiento de las finanzas distritales, concentrando este rubro el 15,1% del presupuesto. Cabe destacar finalmente el acento de esta administracin en el control de la expansin urbana, planeando particularmente las vas relativas a los distintos sistemas de transporte desde una clara preocupacin por la sostenibilidad ambiental, a propsito de lo cual se formularon los planes maestros de trnsito, transporte y gestin ambiental, que, entre otras cosas, fund el Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA).
203
Nuestros clculos del presupuesto total consideran el presupuesto de funcionamiento, el presupuesto de inversin, el servicio de la deuda, las operaciones y la disponibilidad final. Para un desarrollo de la metodologa del clculo y comparacin se puede consultar el Anexo 3 contenido en el CD.
199
Grfico 6.2. Participacin del presupuesto sectorial de la Alcalda Mayor de Bogot. Administracin Caicedo. 1989-1991. En la Administracin Caicedo los sectores que concentraron el presupuesto fueron el de servicios pblicos y el de hacienda. Fuente: Secretara de Hacienda Distrital Direccin Distrital de Presupuestos. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
Ms all de su plan de gobierno y los presupuestos que lo concretaron, la labor de Jaime Castro, que abarca desde enero de 1992 a diciembre de 1994, incluy de forma nuclear la interlocucin con la Nacin y la firma del Estatuto Orgnico de Bogot (Decreto Ley 1421 de 1993) que permiti desarrollar acciones integrales en los mbitos tributario, presupuestal y de endeudamiento, modernizando la estructura administrativa de cara a la consecucin de una mayor eficiencia en la ejecucin de los recursos, lo que acabara convirtindose en la base institucional de las gestiones de posteriores administraciones. En lo que hace referencia a su plan de desarrollo, llamado Prioridad Social, la administracin Castro se concentr primariamente en la mejora de la calidad habitacional de Bogot desde la perspectiva del derecho a la vivienda. Para tal propsito, se capt un 14% del presupuesto total a travs del sector hacienda para desarrollos habitacionales, jugando de nuevo en estas estrategias un papel destacado las empresas de servicios pblicos, cuya participacin dentro del presupuesto lleg a ser del 60%. A pesar de los problemas financieros de esta administracin, el sector de movilidad tuvo asimismo un rol notable, representando el 8% del presupuesto total, au-
200
Grfico 6.3. Participacin del presupuesto sectorial de la Alcalda Mayor de Bogot. Administracin Castro. 1992-1994. En la Administracin Castro los servicios pblicos y hacienda siguieron siendo los sectores que concentraron el presupuesto, aumentando la movilidad y la salud significativamente su participacin. Fuente: Secretara de Hacienda Distrital Direccin Distrital de Presupuestos. Clculos: UN-Habitat/ Colombia.
mentando su participacin, al igual que la salud y la educacin, con respecto a la administracin anterior. El plan de gobierno Formar Ciudad de la administracin de Antanas Mockus, implementado entre enero 1995 y diciembre de 1997204, tena a su vez como prioridad la legitimacin de las instituciones distritales y, particularmente, el combate a la cultura de la ilegalidad, vinculado con la promocin de la cultura ciudadana, la mejora del espacio pblico fsico, la prevencin del deterioro ambiental, y la atencin a la poblacin ms vulnerable. En este sentido, el propsito de volver las finanzas de la ciudad ms transparentes, slidas y eficientes, en la lgica de generar una cultura institucional y ciudadana arraigada en el valor de lo pblico, concentr el 16% del presupuesto total, mientras la Secretara de Gobierno, Seguridad y Convivencia Ciudadana, que albergaba las campaas de pedaggicas enfocadas en el respeto a los dems, era
204
ALCALDA MAYOR DE BOGOT: Decreto 295 de 1995, Plan de Desarrollo 1995-1997. Formar Ciudad, Bogot, 1995.
201
responsable del 2% del presupuesto. Este nfasis fue de la mano de una continuidad en la fortaleza de las polticas de provisin de infraestructuras vinculadas con los servicios pblicos domiciliarios y la red vial, con una participacin la primera an de ms del 50% del presupuesto y la segunda con ms del 8%, mientras que, en lo que respecta a la vivienda, la inversin, centrada en la entrega de subsidios de vivienda, sigui siendo precaria, con una participacin que escasamente se situ en el 0,23 del presupuesto total. El acento en la ampliacin de capacidades de las personas vulnerables de la ciudad se tradujo, por otra parte, en un crecimiento de las partidas destina-
Grfico 6.4. Participacin del presupuesto sectorial de la Alcalda Mayor de Bogot. Administracin Mockus. 1995-1997. Pese a que en la administracin Mockus los sectores de servicios pblicos y hacienda siguieron siendo los ms importantes, el presupuesto estuvo ms distribuido. Fuente: Secretara de Hacienda Distrital Direccin Distrital de Presupuestos. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
das a la salud y la educacin, sobresaliendo finalmente el ascenso del presupuesto destinado a la preservacin ambiental, que alcanz una participacin del 0,8. El plan de gobierno Por la Bogot que Queremos de la administracin de Enrique Pealosa, que contempla el periodo comprendido entre enero de 1998 y diciembre de 2000205 , se orient, por su parte, a la consecucin de siete objetivos principales: la desmarginalizacin, la interaccin social, el logro de una ciudad a escala humana, el
205 ALCALDA MAYOR DE BOGOT: Acuerdo 6 de 1998, Plan de Desarrollo 1998-2000. Por la Bogot que queremos, Bogot, 1998.
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mejoramiento de la movilidad, la consideracin del urbanismo y la provisin de servicios, la mejora de la seguridad y la convivencia, y la ampliacin de la eficiencia institucional. En este marco programtico, el presupuesto de inversin de esta administracin se dirigi fundamentalmente al sector hacienda, de donde se nutrieron las inversiones destinadas a la creacin del sistema de transporte masivo Transmilenio, la construccin de ciclo rutas y la reglamentacin del pico y placa, en materia de transporte; la ampliacin, mejoramiento y recuperacin de los espacios pblicos fsicos, como parques, bibliotecas y estructuras recreativas, en materia de cultura, recreacin y deporte, y educacin; y la conservacin de ecosistemas estratgicos, en materia de medio ambiente, respectivamente. Adems de concentrar estas inversiones, el sector educativo aument tambin el nmero de cupos en la educacin pblica, apostndole particularmente al sistema de colegios por concesin, y realiz una actualizacin informtica de la ciudad, superando por primera vez su presupuesto al del sector de la salud. La extensin de la provisin de los servicios pblicos sigui en todo caso destacndose por una participacin, aun sustancialmente menor que a principios de la dcada, todava notable, especficamente del 24,09%, enfocado en el tema de la desmarginalizacin, conociendo el sector hbitat sin entidades prestadoras de servicios pblicos un incremento significativo (del 0,2% al 2,5%) gracias a la conformacin del banco de tierras Metrovivienda, creado con el fin de consolidar una oferta de suelo urbano enfocada al
Grfico 6.5. Participacin del presupuesto sectorial de la Alcalda Mayor de Bogot. Administracin Pealosa. 1998-2000. Dado el auge econmico, en trminos presupuestales, la administracin Pealosa invirti, por primera vez, el peso de los sectores de hacienda y servicios pblicos. Fuente: Secretara de Hacienda Distrital Direccin Distrital de Presupuestos. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
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desarrollo de proyectos urbansticos que contemplaran de manera primaria la construccin de viviendas de inters social para las familias de bajos ingresos. La segunda administracin de Antanas Mockus, desplegada entre enero de 2001 y diciembre de 2003, establece en su plan de gobierno, Bogot, para vivir todos del mismo lado206, siete ejes de trabajo: cultura ciudadana, productividad, justicia social, educacin, ambiente, familia y niez y gestin pblica admirable. En concordancia con los nfasis del plan, el sector Gobierno, Seguridad y Convivencia Ciudadana tuvo un crecimiento significativo, aunque su participacin en el presupuesto fuera comparativamente precaria, desarrollando programas dirigidos al desarme voluntario de la ciudadana, el consumo regulado de alcohol o la proteccin de la vida como un derecho sagrado, entre otros, dando en cualquier caso una orientacin singular a otros sectores, como el de movilidad, en el que se reestructur la polica de trnsito en el sentido de minimizar su corrupcin y se estableci un programa consagrado al respeto de las seales de trnsito por parte de la ciudadana. Cabe destacar igualmente el incremento de la participacin de los sectores de Educacin (del 11,26% al 12,6%) y, sobre todo, Salud (del 8,93% al 11,28%), con una tendencia ascendiente en el conjunto del periodo analizado. Adicionalmente, se mantuvo el esquema de Metrovivienda, disminuyendo en todo caso la participacin del sector Hbitat sin servicios pblicos del 2,5% de la Administracin Pealosa al 1,38% del presupuesto total de la segunda administracin de Mockus. Finalmente, con la ejecucin de programas como el de Mejoremos el barrio y la casa en los barrios ms marginados de la ciudad, se logr un 99% de cobertura de acueducto y alcantarillado en la ciudad, representando el presupuesto de las empresas de servicio pblico el 38% del total, siendo
206
ALCALDA MAYOR DE BOGOT: Decreto 440 de 2001, Plan de Desarrollo 2001-2003. Para vivir todos del mismo lado, Bogot, 2001.
204
Grfico 6.6. Participacin del presupuesto sectorial de la Alcalda Mayor de Bogot. Administracin Mockus II. 2001-2003. En la Administracin Mockus II, se retorn a la mayor importancia del sector de los servicios pblicos, aunque no con los porcentajes de principios de los noventa, seguido de los sectores de hacienda, educacin, salud y movilidad. Fuente: Secretara de Hacienda Distrital Direccin Distrital de Presupuestos. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
otra vez superior al presupuesto aprobado para el sector hacienda, que se ubic en el 16%. El programa de gobierno Bogot Sin Indiferencia de la administracin de Luis Eduardo Garzn, desarrollado entre enero de 2004 y diciembre de 2007207 , y enmarcado en el derecho a la ciudad208, se caracteriz, por su parte, por los esfuerzos consagrados a la ampliacin de las capacidades de la poblacin ms vulnerable a travs, entre otros programas, del de Bogot Sin Hambre que, consistente no slo en la creacin de comedores comunitarios para garantizar la alimentacin digna de nios y ancianos de escasos recursos, sino tambin en el despliegue de una campaa educativa en pro de restaurar el afecto, solidaridad y libertades de esta poblacin, se convirti finalmente en el programa bandera de la administracin.
207 208
ALCALDA MAYOR DE BOGOT: Acuerdo 119 de 2004, Plan de Desarrollo 2004-2007. Bogot sin indiferencia, Bogot, 2004. Vid.: ALCALDA MAYOR DE BOGOT.: El derecho a la ciudad en la Bogot sin indiferencia, Alcalda Mayor de Bogot, Bogot, 2007.
205
De forma ms general, incluyendo el conjunto de programas respectivos, la participacin del sector de Integracin Social en el presupuesto total conoci un fuerte crecimiento frente a administraciones anteriores (del 2,06 con Mockus II al 4,22 con Garzn), pese a ser todava exigua en relacin con otros sectores, dada la limitada magnitud relativa de la inversin requerida para su provisin directa. En relacin con el objetivo de expandir las capacidades de los pobres, animado por la clausura de la indiferencia frente a ellos, el plan de gobierno centr asimismo sus esfuerzos en materia de educacin y salud, aumentando el nmero de cupos de la educacin pblica, entre otras, facilitando de esta manera el acceso de los ms pobres a los bienes pblicos ms primarios sin poner no obstante en peligro la responsabilidad fiscal. El nfasis social no descuid, en todo caso, en reproduccin de la lgica manifiesta en todo el periodo de estudio, los logros de administraciones anteriores, dando continuidad a la consolidacin y extensin del sistema de transporte masivo de Transmilenio, as como al sistema de Ciclorutas y la celebracin del Da Sin Carro en lo relativo a la movilidad, representando este sector el 15% del presupuesto total, dado el destacado volumen relativo de las inversiones que le son propias. En el mismo sentido, la ampliacin de la cobertura de los servicios pblicos sigui distinguindose por un peso presupuestal significativo, mientras el sector hbitat privado de stos tuvo, al igual que en la administracin anterior, una participacin mdica, de apenas el 1,4%, a pesar de hacer parte de sus metas, si bien no satisfecha, la construccin de 114.000 unidades de vivienda de inters social durante el periodo. Es preciso subrayar, por ltimo, la sancin e implementacin de una reforma profunda en la estructura organizacional del distrito capital, que incluy la reasignacin de entidades a las distintas secretarias, algunas de las cuales, como la de Movilidad,
206
Grfico 6.7. Participacin del presupuesto sectorial de la Alcalda Mayor de Bogot. Administracin Garzn. 2004-2007. En la Administracin Garzn, se produjo una importante reorientacin de los recursos del presupuesto hacia lo que se ha venido denominando inversin social, particularmente educacin y salud, que, junto a movilidad, superaron a los sectores de hacienda y servicios pblicos. El sector de integracin social adquiri al tiempo relevancia dentro del total del presupuesto. Fuente: Secretara de Hacienda Distrital Direccin Distrital de Presupuestos. Clculos: UN-Habitat.
Desarrollo Econmico, Hbitat, Ambiente o Integracin Social, fueron conformadas al efecto, con el fin de agilizar la gestin y operacin distrital. El plan de desarrollo Bogot Positiva. Para vivir Mejor209 del alcalde Samuel Moreno, que se implementar entre enero de 2008 y diciembre de 2011, define finalmente siete ejes estructurales de actuacin. El primero, denominado Ciudad de Derechos, busca el reconocimiento, restablecimiento, garanta y ejercicio de los derechos fundamentales, tanto individuales como colectivos, con nfasis en las personas ms vulnerables y en las minoras. El segundo, titulado Derecho a la Ciudad, pretende crear y optimizar, por su parte, las condiciones materiales e intangibles que permiten hacer efectivo y sostenible el disfrute de los derechos, concibiendo la ciudad como el escenario de las actividades
209 210
ALCALDA MAYOR DE BOGOT: Acuerdo 308 de 2008, Plan de Desarrollo 2008-2012. Bogot positiva. Para vivir mejor, Bogot, 2008. Ibd., art. 8 (descripcin) y 9 (propsitos).
207
humanas210 . El tercero, llamado Ciudad global, se propone garantizar el crecimiento econmico, alcanzado a travs de la integracin de la Regin Capital, la disminucin de las brechas tecnolgicas y de conocimiento, y el afianzamiento de un perfil competitivo que permita la atraccin y retencin de inversiones productivas. El cuarto alude a la participacin, entendida y ejercida como un derecho, un principio, un medio, un fin y un deber, que permita y sea la manifestacin del involucramiento, en el reconocimiento de sus diferencias, de la ciudadana en el proceso de definicin, ejecucin y seguimiento de polticas pblicas y el fortalecimiento del capital social, directamente o a travs de sus representantes y organizaciones. El quinto hace referencia a una descentralizacin llamada a aumentar la participacin y el acercamiento de la administracin al ciudadano, sin que la autonoma de lo local lesione la necesaria coordinacin institucional. El sexto, nombrado Gestin Pblica Efectiva y Transparente, est orientado a que sta sea integral, efectiva y transparente, estableciendo mecanismos de interlocucin y sistemas de informacin modernos. El sptimo y ltimo objetivo estructurante, denominado Finanzas Sostenibles, remite finalmente al logro de la sostenibilidad fiscal y financiera, a travs de la eficiencia en el recaudo, la asignacin de recursos, el manejo del financiamiento y la ejecucin del gasto. En cuanto a la distribucin de la asignacin presupuestal, es urgente precisar, antes de avanzar, que el presupuesto total de la administracin Moreno en el 2008 que nosotros analizamos difiere del presupuesto de inversiones tal como aparece en el Plan de Desarrollo, debido a que, tal como nos ocupamos de puntualizar al inicio de este ejercicio, nuestros clculos consideran el presupuesto de funcionamiento, el servicio de la deuda, las operaciones y la disponibilidad final, adems de la inversin. Sealado lo anterior, se observa que el presupuesto total aprobado para el 2008 se concentra fundamentalmente en los sectores de salud (19,15%), educacin (18,76%) y movilidad (25,47%), mantenindose en 2008 con respecto a la administracin anterior los dos primeros (con variaciones de 1,06 y -0,66 puntos porcentuales, respectivamente), y aumentando significativamente (9,88 puntos porcentuales) el tercero, de manera consistente con el nfasis especfico del plan de gobierno en la profundizacin de los programas sociales de alto impacto en la lucha contra la pobreza (educacin, salud e integracin social engloban el 58,1% de la inversin total en el conjunto del periodo, con una participacin individual del 28,8%, el 20,6%% y el 8,71%) y la modernizacin de la ciudad en lo que corresponde a la mejora de la infraestructura, sobre todo en lo relativo a la organizacin del sistema de transporte (movilidad participa en 25,8% de la inversin total del conjunto del periodo), representado estos acentos el 83,9% del total del presupuesto de inversin en el periodo de gobierno 2008-2012. Es necesario agregar a lo anterior, y en esa direccin, que el sector de Integracin Social aument ligeramente su participacin en el presupuesto total de 2008 (del 4,22% con Garzn al 4,91% con Moreno en 2008), mientras Hbitat con servicios pblicos,
208
Hacienda y Medio Ambiente vieron como sta se reduca con respecto a la administracin anterior (del 19,61% al 11,43%, del 11,75% al 8,49%, y del 1,59% al 0,63%). Sealemos para concluir que el presupuesto de inversin del conjunto del periodo de gobierno, y de cuyos presupuestos totales anuales no se tiene informacin, no omite, en cualquier caso, las polticas pblicas relativas al desarrollo econmico, que concentran directamente el 2,6% de los recursos de inversin, pero al cual son consustnciales las inversiones en salud, educacin, integracin social, infraestructura (general, de vivienda y de transporte), y medio ambiente (1%), y la participacin ciudadana en el diseo, definicin e implementacin de la poltica pblica (gobierno
Grfico 6.8. Participacin del presupuesto sectorial de la Alcalda Mayor de Bogot. Administracin Moreno. 2008. En la Administracin Moreno se mantiene la tendencia del Gobierno anterior, con una prdida de importancia relativa de los servicios pblicos, y un incremento de la relevancia de sectores como educacin, salud y movilidad. Fuente: Secretara de Hacienda Distrital Direccin Distrital de Presupuestos. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
con el 4,7%, cultura con el 2,8% y gestin pblica con el 0,6%, 8,1% en el conjunto de la inversin del periodo de gobierno). El anlisis de la evolucin de los presupuestos sectoriales es, en suma, elocuente con respecto al aumento en las ltimas dos dcadas de la calidad de vida en Bogot, en tanto confirma la complementariedad de los planes de gobierno de los distintos alcaldes, al ilustrar la forma en que se han ido combinando y articulando, ms que sustituyendo y negando, los distintos nfasis polticos y sus correspondientes esfuerzos
209
financieros. En este sentido, es til distinguir tres nfasis distintos y complementarios en el periodo 1990 2008 en Bogot, centrados respectivamente, en los trminos de nuestro marco analtico, en la vivienda, el entorno y los derechos desde la inclusin. En efecto, si en las administraciones de Caicedo, Castro y el primer gobierno de Mockus, que se despliegan entre 1989 y 1997, Mientras las administracioresulta notablemente significativa la participanes entre 1989 y 1997 se cin en el presupuesto de la ampliacin de la concentraron en la exteninfraestructura de servicios pblicos, represen- sin de los servicios pblicos, tando, como vimos, el 70%, 60% y 50% del las siguientes lo hicieron en total del primero, respectivamente, permitiencompletar la urbanizacin do reducir el dficit de vivienda del 28,3% de en un sentido fsico, social, 1987 al 22% de 1997, el peso presupuestal se poltico y cultural concentr en las administraciones de Pealosa, Mockus II, Garzn y lo corrido de la de Moreno, esto es, de 1998 a 2008, en completar la urbanizacin en un sentido fsico, en lo relativo al entorno fsico (con la inversin en sistemas integrados de movilidad, as como en dotacin de bienes pblicos fsicos como parques, ciclorutas y bibliotecas, con todos ellos lo primero, y especialmente con Pealosa lo segundo211), social ( en lo referente al acceso a la alimentacin, la salud y la educacin desde una perspectiva de reconocimiento, con singular acento en las dos ltimas administraciones), poltico y cultural (no slo, aunque especialmente, Mockus II, sino tambin Pealosa, Garzn y Moreno con un nfasis muy claro, aunque no siempre efectivo, en lo relativo a la vinculacin del gobierno distrital con la ciudadana, la seguridad y la convivencia), en lo relativo a la garan-
211 212
El sector Cultura, Recreacin y Deporte conoce una tendencia creciente (de 1,07% con Caicedo a 2,18% con Moreno), con un auge extraordinario en la administracin Pealosa (2,64%). El componente de servicios pblicos presenta una tendencia claramente decreciente en lo que corresponde a su participacin en el presupuesto total en el periodo. Del 70,32 % en la administracin Caicedo sta pasa efectivamente al 11,43 en la administracin Moreno, vindose interrumpido el sostenido descenso apenas en la segunda administracin de Mockus. Los sectores de integracin social, salud y educacin, y el de Gobierno, Seguridad y Convivencia dibujan, en cambio, una dinmica ntida y sostenidamente ascendente, incrementndose desde el 0,83 %, el 1,1% y el 2,88 %, y el 1,5% en 1990 al 4,91 %, el 19,15% y el 18,76 %, y el 3,42% en 2008, respectivamente, con picos en la administracin Pealosa en el primer y tercer sector.
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Grfico 6.9. Evolucin del comportamiento sectorial del presupuesto de la Alcalda Mayor de Bogot. 1990-2008. Mientras sectores como el de los servicios pblicos muestran una clara tendencia decreciente, otros como la salud, la educacin y la integracin social muestran una tendencia creciente. Fuente: Secretara de Hacienda Distrital Direccin Distrital de Presupuestos. Clculos: UN-Habitat/ Colombia.
ta de los derechos humanos como ampliacin de las capacidades de todos los ciudadanos y, especialmente, de los ms pobres212. Pero si estas diferencias son sustanciales, no lo son menos las continuidades creadas a lo largo del periodo, en el sentido de dar seguimiento a las inversiones de largo plazo, como las asociadas a la movilidad213 , y a ciertos programas que se revelaron exitosos, como el de Bogot sin hambre, por resaltar slo uno de muchos, bajo el criterio comn de responsabilidad fiscal. Vale la pena anotar en ese sentido que, aunque la participacin del sector Hacienda creci entre la administracin Caicedo y la de Pealosa (del 15,11% al 31,31 %) y descendi ms tarde, especialmente en las administraciones Garzn y, sobre todo, Moreno, lo cierto es que el presupuesto destinado al respecto se mantuvo en trminos de valor constante, salvo un pico destacado con Pealosa, a lo largo del periodo, incrementndose tanto la participacin como
213 El sector movilidad experimenta una tendencia manifiestamente creciente a lo largo del periodo (de una participacin del 5,5 % con Caicedo a una del 25,47 % en 2008) con un ascenso y cada pronunciadas en el gobierno de Pealosa, y un incremento decisivo en la ltima etapa de la administracin Garzn y el comienzo de la administracin Moreno.
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el valor en trminos constantes de los sectores Planeacin y Gestin Pblica en el mismo intervalo. Es un deber indicar, con todo, el escaso desarrollo y discutible orientacin de ciertos sectores, as como el vigor de los desafos de calidad de vida que, en parte por ello, todava persisten, como el relativo al dficit habitacional y los asentamientos precarios214 , el carcter mayormente informal de la estructura econmica el (51,4 % del empleo en mayo de 2008), los problemas ambientales 215 o la rigidez de la participacin ciudadana, entre otros, de los que nos ocuparemos con mayor detalle en la tercera parte de este libro. No podemos concluir este anlisis del aumento de la calidad de vida en Bogot en el periodo 1990-2008 sin acentuar finalmente el contexto demogrfico, econmico, poltico, institucional y cultural en el que los distintos y complementarios nfasis polticos y presupuestales se inscribieron. La maduracin demogrfica ayud a moderar la presin sobre el mercado de trabajo, la infraestructura fsica, el medio ambiente, la integracin social y el reconocimiento poltico y cultural. El desarrollo econmico gener empleo a los ciudadanos, y as no slo ingresos, sino auto-respeto, y brind recursos directos, a travs de sus empresas, e indirectos, a travs de los impuestos, a la administracin. El aumento de las competencias y recursos de transferencias derivado del impulso descentralizador de la Constitucin de 1991 permitieron ampliar la inversin. La reunin de los gobernantes y la ciudadana en torno al valor de lo pblico, el nfasis en las buenas prcticas y la corresponsabilidad, promovi la continuidad y complementariedad de los planes de gobierno, ampliando an ms el sentido de pertenencia y la auto-regulacin ciudadana. En tanto resultado de la interaccin de todos estos factores, la transformacin de Bogot expresa y da cuenta, en ltima instancia, de la conformacin de un crculo
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A lo largo del periodo, el sector Hbitat, sin servicios pblicos, muestra un comportamiento irregular, ya que su participacin decrece de manera consecutiva desde su 0,7 % en la Administracin Caicedo al 0,23 % en la primera administracin Mockus, vindose impulsada de modo notable despus por Pealosa, con quien alcanza una participacin del 2,46 % del presupuesto total, disminuyendo de nuevo en la segunda administracin Mockus al 1,38 %, con un aumento ms significativo en trminos absolutos que relativos (dado al crecimiento del presupuesto total) en las posteriores dos administraciones, representando en la ltima el 1,50 % del presupuesto total. Por su parte, el estudio del sector ambiental permite apreciar una dinmica ascendente desde su creacin en 1998 hasta la administracin Garzn, con un pico notable en la administracin Pealosa. La administracin Moreno recorta, sin embargo, de manera sustancial esta apuesta, con una participacin de escasamente el 0,63 % en 2008, y sin visos de recuperar al menos la participacin del sector en la administracin Garzn (1,59 %) en los prximos aos.
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virtuoso de ciudad y ciudadana conveniente, con sus dificultades, para el conjunto del pas, tanto en reas urbanas como rurales. Las Nuevas Promesas del Milenio en Bogot Los desafos, en todo caso, nunca se clausuran. Aunque los avances de Bogot en las dos ltimas dcadas han sido sustantivos, los aspectos en los que no ha habido grandes mejoras, a menudo por no ser abordados con suficiente diligencia, y los esfuerzos en los que es preciso perseverar son mltiples y enormes. La gran transformacin ha sido incompleta y sobre todo no puede tener fin216. No en vano el desarrollo fsico, econmico y social, enmarcado en la sostenibilidad, no puede detenerse. Y la discusin y el consenso polticos en la defensa de lo A pesar de las grandes pblico deben an profundizarse. Bogot ha mejoras, viejos y nuevos contribuido al desarrollo del pas y debe seguir desafos exigen continuar hacindolo aprendiendo de las mejores prctiy optimizar los esfuerzos. cas de otras ciudades que sern tambin sustanciales en el cumplimiento de las Promesas en el pas. La tercera parte del libro se inaugura con una discusin metodolgica que pretende dar algunas claves para analizar de la mejor forma posible una ciudad, adentrndose ms adelante en los retos relacionados con los atributos fsicos, como el suelo y la vivienda, en el marco del ordenamiento territorial, en el captulo VIII, y las dimensiones econmica, social, ambiental y poltica, en el IX. Disponer de un instrumento analtico y aplicarlo a Bogot ofrece extraordinarias oportunidades para multiplicar las probabilidades de concretar el derecho a la ciudad y cumplir as las Promesas del Milenio, tanto en la capital colombiana y al nivel nacional, mitigando los efectos lesivos del conflicto armado, como a lo largo y ancho del mundo urbano en el que ya vivimos y, si somos exitosos, viviremos en el futuro con mayor intensidad.
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En materia de educacin, por ejemplo, aunque las tasas de cobertura han aumentado notablemente, hasta alcanzar el 98,9 %, la calidad de la educacin pblica sigue siendo precaria. De acuerdo con la ltima evaluacin de Bogot Cmo Vamos, el porcentaje de colegios oficiales que estn en rango alto y superior es de apenas el 19%, frente al 44% de los no oficiales. Con el tiempo, los equipamientos urbanos, como los sistemas de movilidad y sus soportes, como por ejemplo la malla vial, se deterioran.
U R B A N I Z A C I N PARA EL DESAR ROLLO HUMANO LOS RETOS EN LA CONSECUCIN DE Parte I PROMESAS LAS Urbanizacin y desarrollo humano DELMILENIO E N B O G O T PARTE 3 POLTICAS PARA UN MUNDO DE C I U D A D E S
CAPTULO 7
LA CIUDAD Y EL DESARROLLO HUMANO DESDE EL MODELO DE ATRIBUTOS Y DIMENSIONES
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Ciudad y desarrollo humano desde el modelo de atributos y dimensiones (c. 7)
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La ciudad y el desarrollo humano desde el modelo de atributos y dimensiones. Definicin positiva del hbitat e ndice de ciudad.
El hecho de que la ciudad constituya el hbitat especfico ms predominante en la contemporaneidad hace que buena parte de los problemas humanos se manifiesten en los centros urbanos. Estos requieren, en el marco del derecho a la ciudad, de acciones por parte de los diferentes agentes y stas no se pueden formular, implementar, seguir y evaluar al margen de mediciones y datos cuantitativos. La primera condicin de una buena poltica pblica es, en efecto, el anlisis La disponibilidad de riguroso de estadsticas suficientes, confiables informacin estadstica es y oportunas sobre su contexto, implementacin condicin de un buen e impactos, esto es, diagnstico, seguimiento diseo, implementacin y y evaluacin. evaluacin de las polticas pblicas y de una ciudad Esto cobra especial relevancia en la democrtica medida en que, como acciones que generan cambios en la sociedad, es preciso hacer lo mximo posible para que stas contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones. La escasez de recursos asignados al gasto social caracterstica de muchas regiones, especialmente de aquellas, como la nuestra, que se encuentran en fase de desarrollo, ampla adems la necesidad de que stos se encaucen con eficiencia y equidad. La informacin es adicionalmente una condicin bsica para el seguimiento y discusin en la esfera pblica-pblica, tanto en la representacin como en la participacin ciudadana, siendo indispensable para la conformacin de una ciudad democrtica. La construccin y difusin de estadsticas suficientes, confiables y oportunas por parte de las administraciones locales constituye en este sentido una de sus mayores responsabilidades en la realizacin colectiva del derecho a la ciudad. El anlisis de estadsticas suficientes, confiables y oportunas en condicin de un buen diseo, implementacin y evaluacin y su difusin condicin de una ciudad democrtica.
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A nivel mundial se han desarrollado diversas metodologas con el fin de dar cuenta y poder actuar informadamente en el hbitat217 . Si los ms convencionales miden el dficit habitacional en sus componentes cuantitativos y cualitativos, otros, como el propuesto por UN-Habitat Colombia, reconocen la importancia de una medicin integral, incluyendo, en el espritu del desarrollo humano y su concrecin en el derecho a la ciudad, no slo los aspectos relativos a la vivienda y el entorno fsico, prximo y remoto, sino tambin aquellos referidos a las dimensiones econmica, social, ambiental y poltica218 . Asumiendo, como pusimos de relieve en el primer captulo, que, en tanto emergencia, lo urbano no puede ser captado completa ni definitivamente en abstracto ni en particular, el desarrollo en mayor detalle de nuestra metodologa es el centro de gravedad de este captulo.
7.1 LA DIMENSIN POSITIVA DEL HBITAT

Desde nuestra perspectiva, y en concordancia con lo que se mencion en el primer captulo, el hbitat est constituido de vivienda y entorno, componindose en concreto cada uno de estos atributos de los elementos que se describen a continuacin: Desde el punto de vista fsico, la vivienda y el entorno pueden ser desagregados en los siguientes atributos y componentes:
Diagrama 7.1. Componentes fsicos del hbitat. El hbitat humano se encuentra constituido por vivienda y entorno, y stos a su vez por una serie de atributos fsicos. Fuente: UN Habitat/Colombia.
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UN-Habitat se ocupa a nivel global de desarrollar metodologas de medicin de aquello que sucede en las ciudades, constituyendo el de Observatorios Urbanos (Global Urban Observatorios GUO-, en ingls) uno de sus programas globales ms representativos. Vid.: www.unhabitat.org/programmes/guo. En Colombia, UN-Habitat ha dedicado parte de sus esfuerzos a apoyar la Red de Ciudades Cmo Vamos y particularmente la iniciativa pionera de Bogot Cmo Vamos. UN-Habitat Colombia aplica esta metodologa a aspectos, como el espacio pblico fsico, y dimensiones, como la seguridad, especficas de la ciudad, as como a sta en general, en alianza con actores pblicos y privados, como Bogot Cmo Vamos.
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Diagrama 7.2. Componentes fsicos de la vivienda y el entorno. A partir de los componentes fsicos de la vivienda y el entorno, se pueden identificar los atributos a partir de los cuales se podra obtener una visin integral del hbitat para su parametrizacin y seguimiento. Fuente: UN Habitat/ Colombia.
Es posible y oportuno construir, a partir de dicha clasificacin, una definicin positiva del hbitat a travs de la formulacin de una ecuacin matemtica que contiene los componentes de la vivienda y el entorno. Este ejercicio, observable en la ecuacin que se propone a continuacin, permite estimar el dficit positivo de hbitat de manera ms realista. Debe resaltarse a ese respecto que la suma entre los componentes no es en cualquier caso una suma simple, sino una suma que pondera cada uno de ellos de acuerdo con su eventual importancia relativa (representada en la ecuacin por los parmetros B1, B2, B3, etc.).
H= (B1(Pi+Pa+Te+Sr+Il+Ve) + B2(Ac+Alc+Sb+En+Cm)+ B3(Mu+ Elec) + B4(Cu+Do+Ba+Coc+M2)) + (B5( Rie+Den+Mov+Con+EdSe+ UsTi+ OrSe)+ B6(Vi+Red+EqCm)+ B7(Par+Igl+Scm+Epf ))
En la perspectiva de UN-Habitat, la medicin integral del hbitat debe hacerse de este modo en varios niveles: la vivienda, el entorno prximo y el entorno ms remoto, es decir, en nuestro caso, la ciudad. Concibiendo la estadstica como un instrumento capital para el diseo, formulacin, aplicacin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas destinadas a la consecucin del desarrollo humano y el aumento de la calidad de vida de las personas, procederemos a revisar a continuacin la defini-
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cin, los alcances y las limitaciones de diversas metodologas, proponiendo finalmente un ndice que d cuenta positiva de la calidad de vida en ciudades especficas. Es importante adelantar a ese respecto que en el caso de la vivienda no se tienen mayores problemas para su cuantificacin a partir de la informacin indirecta disponible en las diferentes encuestas y censos. Por otra parte, en lo que respecta al entorno ms prximo, con la informacin disponible y un pequeo trabajo de campo adicional, como el realizado por UN-Habitat en la localidad de Bosa en Bogot, se puede tener una cuantificacin suficiente de las necesidades, siendo la ciudad en su conjunto la que requiere mayor investigacin y discusin, resultando viable proponer un indicador compuesto de ciudad.
7.2
EL DFICIT DE VIVIENDA Y HBITAT

LAS MEDICIONES CONVENCIONALES: EL DFICIT CUANTITATIVO Y CUALITATIVO.
En el contexto mundial, a partir de la informacin estadstica, un primer acercamiento a la estimacin del dficit habitacional se realiza a partir del clculo de la diferencia entre el nmero de hogares y el nmero de viviendas existentes. Aunque esta medicin del dficit cuantitativo de vivienda es aproximada y til cuando no se dispone de ms informacin, no indica de manera adecuada ni precisa la situacin habitacional en trminos fsicos, al dejar de lado no slo las caractersticas fsicas de las viviendas, sino tambin las de su entorno prximo y remoto. En la actualidad, en lo que se refiere meramente a la vivienda, las medidas internacionales muestran, en ese sentido, la importancia de diferenciar, al menos, entre dficit cuantitativo y dficit cualitativo de vivienda219 . Antes de caracterizarlos, es importante precisar que el clculo del dficit no es en ningn caso un estudio de mercado, sino un estudio de necesidades, en tanto analiza i.) el conjunto de la demanda potencial, y no slo la efectiva, esto es, aquella que est en capacidad de concretar la adquisicin, y ii.) no es slo por vivienda nueva, sino por el conjunto del stock. Sealado lo anterior, el dficit cuantitativo considera las carencias en la estructura de la vivienda, la cohabitacin y el hacinamiento no mitigable, mientras el dficit cualitativo valora las deficiencias mitigables en la estructura de la vivienda, el hacina-
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Usado con frecuencia en el mbito de los estudios y las polticas urbanas, el trmino habitacional no se refiere, como podra suponerse, al conjunto del hbitat, sino a la vivienda, uno, sin duda capital, de sus atributos fsicos.
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miento mitigable, la falta de acceso a servicios pblicos domiciliarios, y a cocina adecuada, y las diferentes interacciones entre las anteriores. Su mejor caracterizacin facilita la formulacin de una poltica habitacional equilibrada que disponga de instrumentos orientados tanto a la produccin de vivienda nueva como al mejoramiento, consolidacin, mantenimiento y reparacin del stock habitacional existente. Esta distincin es relevante inicialmente, ya que frecuentemente las polticas habitacionales adolecen de sesgos a la produccin de vivienda nueva y omiten la estimacin diferenciada de ambas morfologas de dficit 220 . A pesar de los avances que esta metodologa representa, an se aprecian limitaciones notables para segmentar adecuadamente las necesidades relativas al hbitat fsico. En primer lugar, sta incorpora exclusivamente variables referidas a la vivienda, sin tener en consideracin, en parte por carencias de informacin, variables relativas al entorno fsico, prximo y remoto, lo que dificulta la valoracin y definicin de prioridades de programas como los de mejoramiento integral de barrios, cuyo accionar se centra de manera fundamental en la adecuacin de las condiciones, como la dotacin de equipamientos colectivos, desde escuelas a parques pasando por las vas, del entorno fsico de un territorio especfico. En segundo lugar, aunque permite diferenciar el dficit cuantitativo del cualitativo, ni distingue su peso a la hora de determinar el dficit total ni lo hace en su interior, al ofrecer como resultado el nmero agregado de hogares en dficit, cuantitativo o cualitativo. Con respecto a lo primero, un hogar que habita una vivienda que tiene pisos en tierra, pero condiciones adecuadas en el resto de las variables que componen el dficit, se encuentra en efecto en la misma situacin que uno que comparte la vivienda con otro hogar, del mismo modo que un hogar con un cierto nivel de hacinamiento se ubica en la estadstica en el mismo nivel de carencia que uno que no tiene paredes ni servicios pblicos, o que dos personas, donde cada una de ellas representa un hogar y comparten la vivienda, se caracterizan por una situacin equivalente a la de dos hogares que comparten vivienda, pero uno de ellos tiene cinco miembros y el otro ocho. Con dicha metodologa no se puede conocer, en suma, qu tan lejos o cerca se encuentra un hogar de superar sus carencias, identificando a todos los hogares meramente en funcin de si estn o no en dficit.
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Es importante mencionar que en Colombia el Consejo Superior de Vivienda aprob en diciembre de 2007 una medicin oficial del dficit de vivienda, desarrollada por el DANE, muy cercana a la utilizada por UN-Habitat en el pas. Se debe, sin embargo, ser cauteloso en su utilizacin, particularmente cuando se realizan comparaciones intercensales, dado que se pueden producir distorsiones en la medicin de la cohabitacin como resultado de variaciones metodolgicas en la definicin de la vivienda y/o el hogar.
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Con respecto a lo segundo, y en relacin con lo anterior, esta metodologa tiende a proponer soluciones nicas para todos los hogares, generalmente asociadas con el nmero de unidades nuevas a ser construidas y el nmero de viviendas a mejorar, omitiendo la diversidad de soluciones que se requieren en funcin de variables como los ingresos, la localizacin, la estructura del hogar, la actividad productiva desempeada
CUALIDADES FSICAS DE LA VIVIENDA Y EL ENTORNO PRXIMO221 .
Todo lo anterior invita a proponer una metodologa que enfrente las falencias anotadas de los instrumentos convencionalmente utilizados en la medicin del hbitat fsico. La oficina de UN-Habitat en Colombia llev a cabo entre Octubre de 2006 y Junio de 2007 un ejercicio piloto en la localidad bogotana de Bosa que ayuda a avanzar en ese camino. La metodologa adelantada se aproxima a la vivienda y el entorno prximo teniendo en cuenta en particular las paredes, los pisos, los cuartos, la disposicin de alcantarillado y servicios de recoleccin de basura, la cohabitacin y los espacios independientes, en el caso de la vivienda, y el equipamiento, la movilidad, el estado fsico del sector, la zona de riesgo222 y la contaminacin, en el caso del entorno. Las falencias del dficit convencional invitan a construir una metodologa que incorpore el entorno. La informacin de dichas variables se captura a travs de dos fuentes: la estadstica y la visita de campo, que contempla a su vez la observacin de las variables fsicas por parte de tcnicos urbanistas y una entrevista personal con los habitantes de las viviendas. Una vez diseada una muestra estadsticamente representativa del territorio analizado, se elabora y aplica en efecto en el terreno una entrevista acerca de la habitabilidad, espacialidad, funcionalidad y seguridad en la tenencia de la vivienda, y las necesidades sentidas de la poblacin en relacin con sta y el entorno fsico del frente, la manzana y la localidad, realizando adicionalmente un registro visual que busca cuantificar atributos del entorno sectorial difciles de
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En el Anexo 6 contenido en el CD presentamos de manera resumida la forma en que se desarroll y los resultados obtenidos en el proyecto piloto llevado a cabo por UN-Habitat Colombia en la localidad bogotana de Bosa. Para un resumen de este ejercicio, vid.: UN-HABITAT: Estudio de necesidades hbitat, en CASASFRANCO, M. V. Y ARCOS, O.: 10 aos de metrovivienda, Modelos de gestin del suelo, vivienda y hbitat, Metrovivienda, Bogot, 2007, pp. 81-105. El riesgo al que nos referimos no es el provocado por acciones humanas, sino el debido a factores naturales.
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capturar a travs de la entrevista223 , a travs de una serie de fotografas realizadas por expertos arquitectos que evalan las condiciones urbansticas de cada uno de los sectores cartogrficos. Con la informacin disponible de las caractersticas fsicas de la vivienda y del entorno prximo, se procede a ponderar las variables a travs de mtodos estadsticos, como el anlisis de componentes principales, la discusin de un grupo de expertos, lderes de la comunidad o representantes de las autoridades competentes, e incluso una combinacin de dos o ms de los anteriores. La informacin y la ponderacin permiten construir, en este punto, un indicador de las caractersticas fsicas de la vivienda y un indicador del entorno, y, a partir de ellos, un indicador de hbitat que facilita tanto el anlisis particular de los atributos como la integracin en un slo indicador compuesto del conjunto de los atributos del hbitat. A partir de la estimacin de las caractersticas fsicas de la vivienda y del entorno de los proyectos desarrollados por el Estado en conformidad con las exigencias de su marco constitucional en relacin con el derecho a la vivienda o, en trminos ms amplios, segn el pas, al hbitat, es posible definir una lnea de referencia para la medicin de las condiciones y necesidades del hbitat de un territorio particular, al indicar que los hogares que sitan por debajo de la lnea se encuentran en dficit. A manera de ejemplo, si la lnea de referencia presenta un valor de, digamos, 78 (lnea de vivienda + lnea de entorno), entonces los hogares que estn por debajo no alcanzan ni siquiera los estndares desarrollados en ese momento para el hbitat fsico prximo ms bsico provisto por el Estado en el cumplimiento del mandato constitucional de un territorio especfico. Es importante precisar que la explicacin del dficit de las caractersticas fsicas de la vivienda y del entorno prximo, y, as, del hbitat, es por definicin en esta metodologa el resultado de la relacin entre la distancia de los hogares con relacin a la lnea de referencia (tipologa) y el peso de la variable en el modelo (ponderacin), en el sentido de que la posicin destacada de una variable puede responder ms a una ponderacin elevada que a una gran diferencia entre la lnea de tipologa y el valor promedio de los hogares del territorio estudiado, o viceversa. Es sustantivo destacar que, al distinguir las caractersticas fsicas de la vivienda de las del entorno prximo de un territorio, esta metodologa permite tanto priorizar acciones de poltica pblica, en el sentido de otorgar mayor o menor importancia a
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La localidad de Bosa fue dividida de acuerdo con la fragmentacin cartogrfica establecida por el Catastro Distrital para la aplicacin de instrumentos estadsticos.
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la construccin y/o mejoramiento de vivienda y/o al mejoramiento integral de las condiciones del entorno prximo, cuyos programas son habitualmente denotados como Mejoramiento Integral de Barrios (MIB), como dar seguimiento y evaluacin a los ltimos.
7.3
EL NDICE DE CIUDAD
El carcter integral del hbitat implica considerar, en todo caso, el conjunto de los atributos que lo conforman, incluyendo as tanto los elementos fsicos del entorno no tan prximo, como los de otros sectores de la misma ciudad, como todos ellos en su dimensin no slo fsica, sino tambin en el modo en el que stos se van formando y conformando. Esto implica valorar, desde un punto positivo, componentes vinculados con libertades fundamentales, asociadas con la atencin de las necesidades biolgicas, como la alimentacin o la prevencin de la morbilidad evitable o la mortalidad prematura; oportunidades facilitadoras, vinculadas con necesidades psquicas y sociales no materiales, como la educacin, los medios econmicos o las libertades polticas y civiles, entre otras; y prcticas de participacin concretas. En este sentido, es til la clasificacin por sectores como: Agua potable y saneamiento Vivienda Educacin Salud Cultura, recreacin y deporte Espacio pblico fsico Movilidad Desarrollo econmico Responsabilidad ciudadana Seguridad ciudadana Medio ambiente Gestin pblica Finanzas pblicas
Asimismo, los sectores pueden ser agrupados en grandes reas de intervencin de acuerdo con las prioridades definidas por la ciudad, como: Poltica econmica Poltica social Movilidad Seguridad Medio Ambiente Representacin y participacin poltica Cultura, recreacin y deporte
Dichos sectores, reas de intervencin y los indicadores que los componen pueden ser ponderados para la construccin de un ndice integral, ya no slo referido a
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la vivienda, ni a sta y a su entorno prximo desde el mbito fsico, de ciudad. Para la ponderacin, UN-Habitat Colombia propone dos metodologas, o, dado que, ms que sustitutas, stas son complementarias entre s, dos fases. La primera consiste en utilizar mtodos estadsticos para realizar una ponderacin que sirva de base para la discusin y validacin en las reuniones de expertos. Lo que se busca es homogenizar en una escala y unidad de medida los indicadores de cada uno de los sectores, derivando a partir de all qu variables explican una mayor proporcin de la varianza total del conjunto de indicadores. Particularmente se propone utilizar el mtodo de Anlisis de Componentes Principales (ACP), tal como se aplic para el ndice compuesto de los ODM en el captulo VI. La idea es que el primer componente explique la mayor parte de la variabilidad de las variables originales, es decir, la mayor parte de la varianza total; el segundo componente, un porcentaje menor, y as sucesivamente hasta que se obtenga el 100%, lo que ocurre cuando el nmero de componentes es igual al de variables originales. Tradicionalmente, lo que se busca es reducir al estudio de unos poEl carcter integral del cos componentes (tantos como se considere hbitat implica considerar necesario a partir del porcentaje de varianza los distintos aspectos de la que expliquen) el anlisis del comportamiento calidad de vida de los de un conjunto de variables. habitantes de un territorio especfico. De esa manera, las variables que expliquen una mayor proporcin de la variabilidad total tendrn un mayor valor del coeficiente que conforma el primer componente principal (el que explica una mayor parte de la varianza), pudiendo por lo tanto ser utilizado el coeficiente como el ponderador de esa variable. Entre mayor varianza permita explicar una variable, mayor ser su coeficiente en el primer componente principal, y por lo tanto mayor ser la ponderacin de esa variable en la clasificacin y calificacin. Esos coeficientes del primer componente principal sern la ponderacin preliminar de los indicadores compuestos de cada uno de los sectores y del ndice de ciudad propuesto a la discusin de expertos, logrando identificar las variables con mayor significancia estadstica y aquellas estadsticamente irrelevantes, dado su poco poder de discriminacin o su volatilidad. La segunda fase debe discutir, validar y/o modificar, a partir de la discusin de un grupo de expertos, la ponderacin generada estadsticamente. ste debe, en primer lugar, discutir, validar o establecer la importancia relativa de cada una de las variables con relacin a las dems al interior de cada sector, es decir, distribuir, con el apoyo de la ponderacin inicial, el 100% del valor del ndice del sector entre los indicadores que lo componen de acuerdo con su importancia. Posteriormente,
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los expertos deben discutir la funcin a la que responde cada indicador, sea lineal, logartmica, exponencial, etc. A ese respecto es preciso tener presente que la linealidad de las variables omite, por ejemplo, que en algunas de ellas, cuando se llega a ciertos niveles, es mucho ms difcil y/o costoso que se produzcan avances adicionales.
Metodologa Diferencia hogaresviviendas Dficit cuantitativo
Alcances Es una aproximacin til al dficit cuantitativo de vivienda cuando no se dispone de ms informacin. Permite cuantificar el nmero de hogares y/o personas que requeriran habitar en una vivienda distinta de la que ocupan en la actualidad, ya sea porque la estn compartiendo con otro hogar (cohabitacin y hacinamiento no mitigable) o porque tienen problemas de habitabilidad que no son susceptibles de ser mejorados. Permite cuantificar tanto los hogares que necesitan habitar en una vivienda distinta como aquellos que habitan en viviendas que exigen algn tipo de mejoramiento. Permite cuantificar tanto las carencias relativas a la vivienda como las referidas al entorno, particularmente al ms prximo. Adicionalmente, califica los atributos de la vivienda y el entorno de acuerdo con su importancia relativa, permitiendo identificar no solo el nmero de hogares en dficit, sino tambin las caractersticas y profundidad de ste. A partir de la construccin de un ndice compuesto de los principales indicadores de calidad de vida, permite dar seguimiento a la evolucin de una ciudad determinada y realizar comparaciones entre ciudades.
Dficit de vivienda
Dficit de hbitat
ndice de ciudad
Tabla 7.1. Alcances y limitaciones de metodologas de medicin del hbitat. Existen herramientas con distintos alcances para aproximarse positivamente al hbitat. Los esfuerzos deben dirigirse a contar al menos con las dos ltimas.
Todos estos instrumentos, pero especialmente los dos ltimos, son fundamentales para disponer de informacin suficiente, confiable y oportuna sobre las ciudades, contribuyendo de manera decisiva no slo a agilizar la planificacin e implementacin del desarrollo territorial, econmico, social y ambiental en los niveles local, regional y nacional, sino tambin a facilitar y estimular el seguimiento y evaluacin de la gestin gubernamental por parte de la sociedad civil. Un buen ndice de ciudad favorecer efectivamente no slo la mejora de la poltica pblica, sino tambin el fortalecimiento de la discusin poltica, reforzando en doble va el derecho de todos y todas a la ciudad. A partir de este marco de referencia y con esa intencin, abordaremos en los dos siguientes captulos el caso concreto de la ciudad de Bogot.
CAPTULO 8
LOS RETOS EN LA CONSECUCIN DE LAS PROMESAS EN RELACIN CON LOS ATRIBUTOS EN BOGOT
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Los retos en la consecucin de las Promesas con los atributos en Bogot (c. 8)
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Los retos en la consecucin de las Promesas en relacin con los atributos en Bogot
Los atributos (suelo, servicios pblicos, vivienda, equipamientos, espacio pblico fsico y sistemas de movilidad) son, como sealamos en el segundo captulo, los elementos que estructuran el espacio urbano, en tanto aspectos que hacen ser a la ciudad, en su manifestacin fsico-espacial, lo que es. Una profundizacin de stos ilustrando sus relaciones ms fundamentales se puede observar en el siguiente diagrama:
Diagrama 8.1. Integracin de los atributos urbanos. Los atributos de la ciudad se relacionan entre s para conformar espacialmente la ciudad. Algunos atributos tienen una relacin de agregacin, como el suelo, los servicios pblicos y la vivienda, y otros de complementariedad, como la movilidad o el espacio pblico fsico.Fuente: UN-Habitat/Colombia.
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Es posible apreciar que los atributos presentan distintas formas de relacionarse entre s. Mientras algunos, como la vivienda, que requiere la existencia de suelo y servicios pblicos, es decir, de suelo urbanizable, presentan relaciones de agregacin, otros, como los sistemas de movilidad, se caracterizan por una relacin ms complicada con el resto de los atributos. En general, podramos decir que el atributo ms esencial, mas no necesariamente el ms importante, en el sentido de ser sobre el cual se construye fsica y espacialmente la ciudad, es el suelo. Para ser urbanizado, y aumentar as su valor, ste debe contar, en todo caso, con servicios pblicos domiciliarios. Este ltimo es susceptible de varios usos, pudiendo, adems de no ser objeto de ninguna construccin, desarrollar vivienda y/o equipamiento (escuelas, hospitales, teatros; oficinas de servicios, naves industriales y establecimientos comerciales). Finalmente, la ciudad queda constituida en un mbito fsico-espacial con la incorporacin y relacin entre los anteriores atributos, el espacio pblico fsico y los sistemas de movilidad. A continuacin se profundizar en el anlisis de la situacin de algunos de los atributos urbanos en la ciudad de Bogot, abordando con particular atencin el suelo urbano, por ser el soporte de la construccin fsica de la ciudad, y la vivienda, por ser un elemento indispensable y muy significativo del hbitat humano. Nos ocuparemos tangencialmente en el octavo y noveno captulos de algunos otros atributos que resultan y resultarn fundamentales para el futuro de la ciudad, como el de los sistemas de movilidad.
8.1
LA GESTIN DEL SUELO URBANO EN BOGOT
Las cuestiones referidas al ordenamiento territorial y la gestin del suelo son fundamentales para la ampliacin de las capacidades de los habitantes y en particular de los urbanos. Desde la perspectiva fsico-urbanstica, el desarrollo de una ciudad se despliega en funcin de la correcta interrelacin entre espacios pblicos y privados, a travs de los condicionantes propios de un marco poltico, econmico, social, cultural y ambiental particular, los cuales condicionan y permiten la interaccin entre el ciudadano y los atributos fsicos de la ciudad. Como seala el Informe sobre desarrollo mundial 2009 del Banco Mundial, un buen funcionamiento del mercado de suelo urbano es condicin de un adecuado desarrollo urbano. El marco institucional colombiano asumi, a travs de la Ley 388 de 1997 la importancia de estos condicionantes para el ordenamiento del territorio y la de ste para la ciudad, dotando a los municipios de herramientas para la planeacin y
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la gestin urbana acordes con las directrices definidas por la Constitucin Poltica de Colombia, que postula la funcin pblica del urbanismo en manos del Estado, la funcin social y ecolgica de la propiedad y la prevalencia del inters general sobre el particular. En este sentido, la Ley 388 busca concretar el derecho a la ciudad a partir de la evidencia de que la gestin urbana no puede ser pensada al margen y con independencia de las polticas generales de desarrollo224 . A continuacin se discutirn algunas cuestiones tericas sobre el suelo urbano, estudindose posteriormente su gestin concreta en la ciudad de Bogot, con un nfasis especial en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), la captura de plusvalas derivadas de la Ley 388 de 1997, en el marco de la estructura tributaria de la ciudad, las principales intervenciones urbanas que, en forma de operaciones estratgicas, sta se ha planteado, especficamente en Usme, el Norte y el Centro, la declaratoria de terrenos de desarrollo prioritario, y los avalos.
EL SUELO URBANO EN LA CIUDAD
El proceso de urbanizacin implica una presin sobre las ciudades en muchos sentidos: servicios pblicos, vivienda, equipamientos, espacio pblico fsico, sistemas de movilidad, oportunidades de trabajo, etc. Tal vez el atributo que refleja ms directamente esas presiones es el suelo urbano, y particularmente su precio, ya que es sobre l donde se ubican espacial y fsicamente los hogares y las empresas. Como veremos a continuacin con mayor detalle, cuando las economas de aglomeracin son relativamente pequeas, lo que sucede en los inicios de la urbanizacin, la presin es absorbida por un incremento de los precios del suelo. El diagrama 8.2 muestra el comportamiento de stos cuando se est en presencia de una curva de oferta de suelo urbano que es completamente inelstica, es decir, cuando la cantidad de suelo disponible es relativamente fija.
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GIRALDO, F.: La Nueva Constitucin y la Ciudad, La poltica y la ciudad, ESAP, Bogot, 1998, pp. 16-19.
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Diagrama 8.2. Oferta y demanda de suelo urbano con curva de oferta inelstica. Cuando, por razones fsicas, econmicas y/o normativas, la oferta de suelo es fija, es decir, inelstica, la presin de demanda sobre el mismo, causada por ejemplo por la migracin rural-urbana, produce un incremento en los precios del suelo. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
En tales condiciones, un desplazamiento de la curva de demanda, producto, por ejemplo, de cualquier incremento de las economas de aglomeracin, entre las que se encuentra, entre otras, un proceso de migracin hacia la ciudad, genera un aumento del precio del suelo. Es importante anotar que las transferencias de riqueza no se producen meramente por la migracin rural-urbana y el proceso de industrializacin, sino, en general, en el proceso de aglomeracin y por la generacin de valor creciente en las ciudades. Los aumentos en los precios del suelo se presentan incluso en ciudades sin mayores incrementos de poblacin, pero con importantes procesos de generacin de valor agregado. Incluso, desde el punto de vista econmico, los mayores precios son una forma de cuantificar las economas de escala y externalidades positivas que se generan en las ciudades, siendo los precios del suelo una medida indirecta de las economas de aglomeracin de una ciudad225 . En presencia de una oferta fija de suelo, el diferencial de precios les proporciona a las personas fsicas y/o jurdicas que realizan transacciones de suelo urbano una renta por el slo hecho de ser propietarios de un atributo relativamente escaso y
225 Esta idea fue introducida por Lucas al afrontar el tema de las externalidades. Segn l, la gente est dispuesta a pagar precios ms altos bajo la expectativa de obtener alguna ventaja de vivir en los sitios ms costosos, proponiendo los alquileres del suelo como una medida indirecta de las externalidades del capital humano, as como se utilizan los salarios como una medida indirecta de la productividad. Citado en WARSH, D.: El conocimiento y la riqueza de las naciones. El enigma del crecimiento econmico, su historia y su explicacin moderna, Antoni Bosch, Barcelona, 2008, pp. 251-254.
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necesario para el crecimiento de la ciudad. Es relevante resaltar que para que se presenten dichas rentas se requieren dos condiciones econmicas: primero, una curva de oferta tendencialmente vertical o inelstica que represente la escasez, y, segundo, una curva de demanda donde se refleje la disponibilidad a pagar un precio superior al costo de produccin del factor o bien. De nada sirve que un factor sea escaso si a nadie le interesa comprarlo, concluyndose que la formacin de la renta del suelo nace del encuentro entre una oferta y una demanda de tipo particular. En ese contexto, el origen colectivo de la renta justifica a su vez su apropiacin colectiva, en el sentido de que si sta es posible, como en general todos los productos del crecimiento, por un proceso colectivo, es justo que la colectividad participe de ella. Que se afirme que la generacin de valor es posible por la colectividad no es otra cosa que reafirmar que el tamao del mercado es importante para los procesos de generacin de valor y divisin del trabajo, lo cual de ninguna manera debe llevar a anular el papel primordial que juega el empresario shumpeteriano. Es preciso no omitir que por muy importante que sea el mercado de suelo, ste est ligaLa escasez del suelo se do a otros mercados. Los mercados de cualquier vincula ms con carencias bien, incluido el suelo urbano, son por s solos econmicas, estructurales o incapaces de dar una visin de conjunto. Un inducidas legalmente que anlisis riguroso de ste u otros mercados exige con su ausencia fsica. una visin de equilibrio general en la que se muestre cmo se vinculan y retroalimentan los diversos mercados de la economa y ellos con las polticas pblicas. All los precios bsicos estn presentes, y lo estn no solamente en los mercados de flujos, como los servicios, las manufacturas, la construccin o las comunicaciones, sino tambin en los mercados de stock, como los de la tierra y muchos de sus usos en el equipamiento urbano226 . La rigidez de la cantidad de suelo disponible y sus consecuencias tienden en este escenario a ser decisivamente matizadas. La oferta de suelo es en realidad relativa. Cuando el proceso econmico lo requiere en virtud de economas de escala y externalidades positivas significativas, y la limitacin fsica de suelo es real, las ciudades empiezan en efecto a crearlo. Lejos de estancarse, el desarrollo de la ciudad tiende en estos casos a encarecerse. Si la tierra nueva es cara, la ciudad seguir creciendo hacia arriba, aprovechando las tierras urbanizadas previamente con un
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Una ampliacin en mayor detalle de esta discusin se puede consultar en: BATEMAN, A., FERRARI, C., Y GIRALDO, F.: Hbitat y Financiacin. Una estrategia para la lucha contra la pobreza. Ingresos y Vivienda para todos, equilibrio general, ciclo econmico y capitalizacin de pobres, UN-Habitat, MAVDT, DNP, First Initiative, Bogot, 2007.
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menor costo y aumentando la densidad poblacional. La rigidez de la oferta de suelo se genera, en la prctica, ms por una carencia econmica, estructural o inducida legalmente, que por un dficit fsico. El diagrama 8.3 ilustra lo sealado:
Diagrama 8.3. Oferta y demanda de suelo urbano con economas de aglomeracin relevantes. Cuando no existen limitaciones fsicas o normativas o stas pueden ser superadas por motivos econmicos, la oferta de suelo deja de ser fija y se empieza a crear suelo, mediante la construccin en altura, por ejemplo. Aunque desplazamientos adicionales de la curva de demanda producirn un incremento en el precio del suelo, tambin incentivarn el incremento de la oferta. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Cuando en la ciudad actan las fuerzas econmicas, los precios de la tierra se van adecuando de hecho a los mejores usos econmicos. As, el precio del uso del suelo estar definido por la rentabilidad de la agricultura, si a eso se dedica, o por la rentabilidad del alquiler de la vivienda, si se emplea El crecimiento econmico no para tal fin. Esa rentabilidad est, a su vez, responde meramente a un definida por la escasez relativa de la oferta resproceso colectivo, sino pectiva frente a la demanda correspondiente, tambin a uno de modo que su uso se orientar en funcin significativamente individual. de cul le ofrece mayor rentabilidad y del marco institucional que restrinja esa seleccin. El crecimiento econmico no responde en estas circunstancias a un proceso meramente colectivo, sino tambin a uno significativamente individual. Desde esta perspectiva y retomando la potencia de la aglomeracin, no existe efectivamente plusvala si no hay generacin de valor agregado, es decir, crecimiento econmico, tanto a nivel nacional como de la ciudad, proceso en el cual el empresario juega un rol protagnico. Reducir los estmulos lucrativos de su actividad conduce a desviar
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y/o contraer sta y con ello el crecimiento econmico, fuente de recursos seguros para la colectividad. Si los costes de la aglomeracin aumentan inducidos por un inadecuado sistema impositivo, el equilibrio se rompe, las ventajas de sta se desbordan y se desarrollan los municipios que se encuentran a mayor proximidad. Es por ello preciso ser conscientes de la dificultad de la intervencin concreta en un mercado tan complejo como el del suelo urbano, en el que, como Currie sealaba, la intencin de captar todas o gran parte de las ganancias derivadas de la valorizacin de la tierra urbana se ha visto frustrada por el fracaso en distinguir entre tierra y capital, entre tierra y edificacin y entre el incremento reflejo de la inflacin y aquel atribuible a la escasez227. Aunque es preciso realizar esfuerzos para garantizar la distribucin de las plusvalas generadas por la aglomeracin, se debe comprender que por el slo hecho de habitar en las ciudades donde stas se generan los mismos habitantes capturan parte del valor agregado a travs del sistema impositivo y la provisin de bienes y servicios pblicos, culturales y polticos. Concebir el suelo urbano como la fuente de recursos para financiar el desarrollo de las ciudades oscurece su valor real, como Currie subrayaba en relacin con George, tal vez el ms destacado de los pensadores que consideraba que los impuestos sobre el suelo deberan ser los nicos228 . Lo anterior no quiere decir que no se deban realizar esfuerzos para garantizar Aunque la generacin de la distribucin de las plusvalas generadas por valor es insuficiente para la aglomeracin, existiendo evidentemente ciuel desarrollo el desarrollo dades que lo hacen de manera ms equitativa e humano, desestimularla incluyente que otras. resulta contraproducente. En el caso colombiano, la distribucin de competencias en los diferentes niveles de gobierno determina la responsabilidad de los gobiernos municipales en el ordenamiento territorial y la gestin del suelo en materia intra-urbana, jugndose all buena parte de las posibilidades de realizar un crecimiento econmico que conduzca al desarrollo humano inclusivo y sostenible. A continuacin se presentar un pequeo anlisis del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para la ciudad de Bogot y sus implicaciones en materia de desarrollo urbano.
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CURRIE, L.: Urbanizacin y Desarrollo. Un diseo para el crecimiento metropolitano, Cmara Colombiana de la Construccin (CAMACOL), Bogot, 1988. La negrilla no proviene de la cita original. CURRIE, L.: La poltica urbana en un marco macroeconmico, Banco Central Hipotecario, Bogot, 1982, p. 87.
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EL POT EN BOGOT
La Ley 388 de 1997 recoge la visin de la Constitucin de 1991 en materia de poltica urbana y ms especficamente en materia de ordenamiento territorial intraurbano229. En ese orden de ideas, la Ley 388 establece que el ordenamiento del territorio se fundamentar en los principios de i.) la funcin social y econmica de la propiedad; ii.) la prevalencia del inters general sobre el particular; iii.) la distribucin equitativa de las cargas y los beneficios; iv.) la funcin pblica del urbanismo; y v.) la democracia participativa230. En este escenario, la Ley 388 constituye un intento no slo de abordar por primera vez los problemas urbanos de manera integral, sino de actualizar tambin la poltica urbana del pas. En concreto, sta se propone: i.) armonizar y actualizar la legislacin vigente, adecundola a los nuevos principios constitucionales y leyes sectoriales; ii.) establecer mecanismos que permitan al municipio promover un ordenamiento de su territorio que le permita el uso equitativo, eficiente y racional del suelo; iii.) garantizar que la utilizacin del suelo por parte de los propietarios se ajuste a la funcin social de la propiedad; iv.) promover la armoniosa concurrencia de la Nacin, las entidades territoriales, ambientales, administrativas y de planificacin en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio; y, v.) facilitar la ejecucin de actuaciones urbanas integrales231. La ley especifica adems que estos objetivos y principios debern hacerse operativos a travs del ordenamiento territorial intra-urbano y, en particular, a travs de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT). Estos son concebidos como el instrumentos bsico para desarrollar el proceso de ordenamiento del desarrollo municipal. Se definen como el conjunto de objetivos, directrices, polticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del suelo232 . El POT resulta adems primordial para la adecuada utilizacin y preservacin de los recursos naturales y ambientales, no slo porque determina los suelos de proteccin ambiental, sino tambin porque contiene lo que podramos llamar el modelo de ciudad en trminos urbanos en cuanto a la expansin y la densidad.
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Para una evaluacin y presentacin pedaggica de sta, vid.: Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-HABITAT): Formulacin y aplicacin de la Ley 388 de 1997 en Colombia. Una prctica colectiva hecha realidad, UN-Habitat, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Escuela Superior de Administracin Pblica, y Federacin Nacional de Organizaciones de Vivienda Popular, Bogot, 2005. REPUBLICA de COLOMBIA: Ley 388 de 1997, artculo 1. Ibdem, artculo 2. Ibd., artculo 9.
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A travs del Decreto 190, Bogot aprob su plan de ordenamiento territorial en 2004. Ante su revisin por mandato de Ley, es fundamental llamar la atencin sobre algunas dificultades. Su resolucin ofrece una oportunidad inmejorable para seguir avanzando en la realizacin del derecho a la ciudad de todos sus habitantes. El mapa 8.1 ilustra el territorio bogotano y su instrumentalizacin de los usos del suelo de acuerdo con el POT vigente.
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Mapa 8.1. Usos del suelo en Bogot segn el Decreto 190 de 2004 (POT vigente). En el sur de la ciudad la mayor parte del territorio se encuentra ocupado por zonas de proteccin ambiental y suelo rural, considerndose suelo de proteccin todo el costado al oriente del permetro urbano desde los cerros orientales y existiendo en la periferia pequeas zonas de expansin urbana. Fuente: POT. Elaboracin: UN-Habitat/Colombia.
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Con el fin de garantizar su articulacin, el POT de Bogot, aprobado a travs del decreto 190 de 2004, jerarquiza los instrumentos de planeamiento, de acuerdo con sus propsitos, su escala de aplicacin y su mbito de decisin, de la siguiente manera: 1. Son instrumentos estructurantes de primer nivel los planes maestros de servicios pblicos domiciliarios y de equipamientos, los cuales tienen un horizonte de largo plazo, constituyndose en instrumentos que orientan la programacin de la inversin y los requerimientos de suelo para el desarrollo de las otras infraestructuras y equipamientos. Son instrumentos de segundo nivel los planes zonales, los planes de ordenamiento zonal, las unidades de planeamiento zonal (UPZ), los planes parciales y los planes de reordenamiento, precisando y ajustando de manera especfica las condiciones del ordenamiento de territorios especficos. Son instrumentos de tercer nivel los planes de implantacin, los planes de regularizacin y manejo de usos dotacionales, y los planes de recuperacin morfolgica, que operan sobre porciones reducidas del territorio y permiten prevenir y mitigar los impactos generados sobre el entorno urbano inmediato.
2.
3.
El POT vigente excede los alcances de la Ley 388, al conceder carcter de norma estructurante a algunos elementos, como los planes parciales, las unidades de actuacin urbanstica, las plusvalas y el sistema de reparto de cargas y beneficios233, que se contemplaban en la Ley 388 como de carcter general. Esto es sustantivo dado que, adems de generar confusin por el solapamiento de normas, visible en el siguiente diagrama, sobre-regula el urbanismo de la ciudad, restringiendo los instrumentos para su gestin y creacin y recreacin continua.
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Vid.: Ibd., artculos 16, 28, 58, 60 y 149.
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Diagrama 8.4. Ley 388 de 1997 y Decreto 190 de 2004 (POT vigente) de Bogot. El POT de Bogot ha complejizado los componentes del Plan de manera tal que stos se elevaron normativamente, acarreando, como es evidente por ejemplo en los instrumentos de gestin del suelo, problemas para su comprensin y aplicacin en la ciudad. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Lo anterior, as como algunos desarrollos que se tratarn ms adelante, es el resultado de una aproximacin simplista sobre el mercado del suelo234 . A travs del denominado sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios, el POT vigente carga en efecto al sector de la construccin no slo las cargas locales establecidas en la Ley 388, sino tambin algunas cargas generales de la ciudad, en el entendido de que ste captura unas rentas que son producidas por la aglomeracin, y no por o junto con la accin de ste. Esta tendencia a identificar el sistema de cargas y beneficios aplicado a las empresas como la fuente primaria de financiacin de la ciudad implica, sin embargo, un sinnmero de dificultades. Pone en riesgo, en primer lugar, el acuerdo poltico existente en torno a la Ley 388, y as sus avances normativos en el diseo de mecanismos concretos de regulacin del mercado del suelo y de movilizacin de plusvalas. Pero resulta adems contraproducente para los fines que en principio persigue. La omisin
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Para una argumentacin ms amplia, vid.: GIRALDO, F.: La mano invisible del Estado, en Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): El uso del suelo. Un gran desafo para Bogot, Cuadernos del Informe de Desarrollo Humano para Bogot, no. 4, PNUD, Bogot, 2007.
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del papel creador de valor agregado del sector privado en la ciudad lesiona, si no imposibilita, como establecimos de manera general algo ms arriba y apreciaremos de modo ms concreto ms adelante, el funcionamiento del mercado, y as el acceso a los ms pobres de una vivienda y un hbitat acordes con el derecho a la ciudad. Veamos a continuacin con mayor precisin qu sucede en lo relativo a la captura de plusvalas en la ciudad. No se aboga por eliminar cargas al sector productivo, sino, al contrario, porque stas se efecten a travs de una intervencin global y no de una forma parcial y desarticulada con la tributacin general de la ciudad y el territorio.
PLUSVALAS Y ESTRUCTURA TRIBUTARIA
Dado que, desde nuestra concepcin, cualquier impuesto urbano captura una una porcin del valor generado por la aglomeracin, siendo una captura de plusvalas en su acepcin ms general, se debe comprender la estructura de ingresos de la ciudad235. De manera global, los ingresos corrientes de una ciudad pueden provenir de tres fuentes: los impuestos, como el predial, el de vehculos, la sobre-tasa a la gasolina, o el de industria y comercio; las transferencias, del gobierno nacional, acordes con el sistema general de participacin y regalas, y de otras entidades del municipio; y los rendimientos financieros y de capital, las utilidades de las empresas industriales y comerciales, los recursos de crdito, y algunos extraordinarios, como la reduccin de la participacin municipal en ciertas empresas. Mientras los impuestos estructurales son la clave del En este orden, es posible distinguir dos tirecaudo tributario, los pos de plusvalas: las permanentes, o estructucoyunturales son rales, y las transitorias, o coyunturales. Las fundamentalmente primeras, que estn vinculadas con la generainstrumentos de gestin. cin de economas de aglomeracin, y as con un ordenamiento y una gestin urbana que las promuevan, constituyen la fuente de financiacin ms importante de las ciudades, destacndose, entre ellas, impuestos como el de industria y comercio y, sobre todo, el predial. Las segundas, relacionadas con el concepto ms tradicional que las entiende solamente como el proceso de aumento
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Se debe anotar que una mayor generacin de valor producto de la aglomeracin permite, en general, una mayor autonoma presupuestal, en el sentido de tener una menor dependencia de las transferencias de la Nacin y disponer, por el contrario, de la capacidad de subsidiar, como en el caso bogotano, el desarrollo integral de sta.
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del precio del suelo urbano producto de la urbanizacin, estn conformadas en Colombia por la contribucin de valorizacin y las ligadas a la Ley 388 de 1997. Sealado lo anterior, de manera general, los ingresos corrientes de Bogot provenan en 2007 en un 48% de los impuestos propios del distrito, como el predial, el de industria y comercio, y el de valorizacin; en un 31% de los rendimientos financieros y de capital, las utilidades de las empresas industriales y comerciales, los recursos de crdito, y algunos extraordinarios, como la reduccin de la participacin distrital en la empresa de energa; y en un 21% de las transferencias, del gobierno nacional y otras entidades del distrito, y de las regalas. Un anlisis integral de las plusvalas en Bogot requiere observar por ello al menos la relacin del recaudo proveniente del impuesto predial, la contribucin de valorizacin y las plusvalas vinculadas a la Ley 388. Este ejercicio destaca que mientras la valorizacin es una fuente importante en coyunturas particulares, como ocurri con la contribucin aprobada en el ao 2005, las plusvalas de la Ley 388 son, como se puede en principio suponer, un instrumento, no de recaudo, sino de gestin.
Grfico 8.1. Participacin en los ingresos corrientes de algunas fuentes fiscales en Bogot. 1990-2007. De las fuentes de ingreso relacionadas con el suelo urbano, la ms importante es indudablemente el impuesto predial, seguido en algunas coyunturas especficas por la valorizacin, encontrndose, finalmente, con una participacin poco significativa, las plusvalas relacionadas con la Ley 388 de 1997. Fuente: Secretara de Hacienda. Clculos: UN-Habitat/ Colombia.
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En este sentido, es notorio que el fin en trminos tributarios de la gestin del suelo urbano no consiste en el recaudo puntual y transitorio de uno de los tantos sectores econmicos que se benefician de la aglomeracin, sino en potenciar la dinmica impositiva a travs, por ejemplo, del impuesto predial y el impuesto de industria y comercio, que reflejan la generacin del valor agregado. No sera descabellado en este sentido que, en aras de la gestin, el gobierno realizara inversiones urbanas sin imponer a los propietarios cobros por el valor que esas inversiones les generaran, dado que las externalidades que stas produzcan pueden permitir recuperar, mediante el crecimiento generalizado, la inversin total e incluso algo ms que ella. Lo anterior no quiere decir que no se deban cobrar las plusvalas urbanas, sino que ellas son, ms que un objetivo en s mismo, un medio para lograr una gestin urbana ms eficaz. Quizs una de las grandes dificultades para comprender adecuadamente este importante mecanismo es la divisin que hace la Ley 388 entre la plusvala proveniente de la incorporacin de suelo rural a suelo urbano, que debe recibir un tratamiento casi de principio, negociando, de acuerdo con las posibilidades polticas, su monto, y las generadas por cambio de uso y densidad a travs de la norma urbana, que deben gestionarse con el sector privado en funcin de las directrices de poltica de la ciudad, en cabeza de su Alcalde, sin omitir el acuerdo metapoltico de nuestra constitucin, que no slo habla de un Estado social, sino de una economa mixta que lleva a una compleja frmula de gestin contenida en la poltica urbana del salto social que dio lugar a la Ley 388 de 1997: tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario236 . Diversos actores convienen en estas consideraciones. El Informe de Desarrollo Humano 2008. Bogot, una apuesta por Colombia, por ejemplo, afirmaba a este respecto que a pesar de todas las bondades de la Ley 388, en Bogot la gestin del suelo urbano ha sido ineficaz. Parecera como si el Gobierno local, los concejales y la ciudadana no fueran conscientes de la potencialidad de los instrumentos ofrecidos por la norma tanto en materia fiscal como en materia de desarrollo urbano237. Muchos de los actores que acentan esto no parecen ser conscientes, sin embargo, de sus implicaciones. El mismo Informe que afirma lo anterior defiende, en cambio, algunas de las conclusiones formuladas por la Misin del Hbitat para Bogot, como la concepcin del suelo urbano como fuente primordial de financiacin del desarrollo urbano, que han llevado a la inoperancia que al tiempo se critica. Es imprescindible subrayar en esa lnea que la Ley 388 ofrece instrumentos de gestin en materia intra-urbana, careciendo, en cambio, de algn tipo de competen-
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REPBLICA de COLOMBIA: Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998. El salto social, Bogot, 1994. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): Informe de Desarrollo Humano 2008. Bogot, una apuesta por Colombia, PNUD, Bogot, 2008, p. 72.
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cias para el ordenamiento inter-urbano. La no comprensin de esta limitacin, de las caractersticas de las distintas fuentes de financiacin y del papel del empresario ha permitido que las plusvalas que se habran podido capturar directamente, particularmente aquellas derivadas de la incorporacin de suelos al permetro urbano, se hayan escapado en Bogot hacia la vecindad. De all que en los municipios aledaos a la ciudad se venga presentando un boom inmobiliario, en el marco del modelo de ciudad regin planteado desde el POT, sin que se capturen en la ciudad ni en la conurbacin las rentas que sta genera. El aumento de las licencias en algunos de los municipios se puede ver a continuacin238.
Grfico 8.2. Evolucin de licencias de construccin en algunos municipios cercanos a Bogot. 2002-2006. La confusin e inaccin de las intervenciones pblicas, los procesos de conurbacin y el boom inmobiliario, han provocado que en los municipios vecinos de Bogot se haya producido recientemente un incremento de las licencias y de la actividad constructora. Fuente: DANE. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
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Es imprescindible precisar que, si en el captulo 3 nos referimos al crecimiento demogrfico de los municipios aledaos, ahora reflexionamos en trminos inmobiliarios. Aunque estas dos variables no son equivalentes, puesto que el aumento de las licencias no indica que se ejecuten las obras previstas, y stas pueden referirse a distintos tipos de equipamientos, no slo a la vivienda, ambas estn estrechamente relacionadas.
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Lo ocurrido en Bogot y los municipios del occidente de la Sabana ilustra muy claramente las dificultades que pueden producirse cuando la Ley 388 de 1997 se gestiona de una forma incoherente con los principios tericos y prcticos que dieron lugar a su nacimiento. Las tierras de la Sabana se est valorizando aceleradamente porque la expansin de Bogot -promovida problemticamente a travs del concepto de ciudad regin- se ha venido realizando no slo de una forma desarticulada de la concepcin institucional y poltica prevaleciente en el pas, sino, lo ms grave para la ciudad, a travs de un modelo inconsistente de poltica urbana que si, por un lado, privilegia una Las deficiencias en la ciudad compacta, de alta densidad y gestin intraurbana y la policntrica, como la que se debe construir generacin de expectativas para lograr la sostenibilidad urbana, social y de ordenamiento interurbaambiental, estimula, por otro, una ciudad exno sin correlativo legal tensa como la que plantea la poltica urbana generan una conurbacin del gobierno nacional a travs de los denomiextensa y polarizada. nados macroproyectos, que no slo llevan a una ciudad extensa y de baja densidad, muy dependiente del transporte, sino que propician un vaco legal y una falta de coordinacin vertical del Estado que favorece el enriquecimiento sin causa de los nuevos empresarios de la poltica que hacen lo que siempre han hecho: capturar al Estado para su propio beneficio. En lo relativo a la gestin del suelo, la financiacin de la Administracin ha de hacerse, en suma, con la cabeza. Pretender conseguir mayores recursos sobredimensionando las cargas que se imponen a un sector de la economa resulta contraproducente. Estas prcticas dificultan el funcionamiento del mercado, reduciendo el nivel de actividad y estimulando, y no moderando, el incremento del precio del suelo por metro cuadrado, lo que hace doblemente difcil alcanzar el noble objetivo de cualquier poltica de vivienda y desarrollo urbano: garantizar el derecho a la ciudad, y por tanto a la vivienda, de todos los habitantes, incluidos los de menores ingresos. La ausencia de cohesin fiscal del Estado -Nacin y municipios- obstaculiza adems la obtencin de los recursos necesarios para continuar mejorando la infraestructura de la ciudad. A continuacin se enunciarn y analizarn brevemente las principales intervenciones a las que en materia urbana se ha comprometido la ciudad, en la medida en que la forma en que ellas se desarrollen determinar buena parte de la sostenibilidad del proyecto de ciudad en el que se ha venido avanzando y sobre todo se pretende avanzar.
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OPERACIONES ESTRATGICAS Y OTRAS INTERVENCIONES239

El artculo 25 del POT define el concepto de operacin estratgica. De acuerdo con ste, stas se encuentran constituidas por aquellas actuaciones, acciones urbansticas, instrumentos de gestin urbana, e intervenciones econmicas y sociales que se consideran fundamentales para consolidar la estrategia de ordenamiento territorial del distrito prevista en el POT240. A travs del artculo 26, el POT identific y prioriz las siguientes actuaciones241.
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Los autores agradecen a David Buitrago su colaboracin en el desarrollo de este apartado. ALCALDA MAYOR de BOGOT: Decreto 190 de 2004, Plan de Ordenamiento Territorial, Alcalda de Bogot, 2004. artculo 25. Ibdem, artculo 26.
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Mapa 8.2. Operaciones estratgicas de Bogot segn el Decreto 190 de 2004 (POT vigente). El POT de Bogot identifica diez operaciones estratgicas fundamentales para la integracin internacional, nacional, regional o interna y as el desarrollo de la ciudad. Fuente: POT. Elaboracin: UNHabitat/Colombia.
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El Artculo 284, que trata de los Programas Estructurantes, define, por su parte, las actuaciones que debe impulsar la administracin distrital en cuatro temas relevantes para el desarrollo de la ciudad, hallndose entre estos el habitacional, que incluye produccin de vivienda, fortalecimiento y consolidacin de barrios residenciales, mejoramiento integral de barrios y reasentamientos humanos. Para el cumplimiento del objetivo previsto, el Distrito debe adoptar acciones que permitan disear mecanismos que conduzcan a la adquisicin, adecuacin y oferta de suelo apto para la ejecucin de los programas habitacionales en el Distrito, promoviendo actuaciones urbanas integrales, en suelo nuevo o ya disponible242. De la misma manera, los pargrafos del artculo 26 establecen que el componente urbanstico de las operaciones estratgicas se formula mediante planes zonales. Las determinaciones de los mismos sern adoptadas mediante decretos reglamentarios, y precisarn y ajustarn las normas contenidas en las UPZ correspondientes, para las reas objeto del plan zonal243. La estrategia del Distrito se basa en que la Secretaria de Planeacin Distrital reglamente los mecanismos que garanticen que el precio del suelo a destinar a VIS se mantenga en el caso de que se opte por trasladar la obligacin por fuera de las zonas con tratamiento de desarrollo. Los proyectos de infraestructura enunciados aportan al desarrollo de las operaciones estratgicas, y por esta razn constituyen el escenario de base para la puesta en marcha de la estrategia de ordenamiento territorial en el corto plazo del POT. Las ltimas administraciones han dado prioridad a cuatro operaciones: Usme, Norte, Centro y Aeropuerto. Es importante anotar que mientras las dos primeras pretenden definir los parmetros para el uso de las principales zonas de suelo de expansin de las que dispone actualmente la ciudad, las dos posteriores buscan intervenir dos centralidades econmicas y de conectividad fuertemente consolidadas, por lo cual resultan determinantes para la ampliacin de la capacidad de generacin de economas de aglomeracin y, por lo tanto, de valor agregado, as como de la capacidad para que los beneficios de este se distribuyan de manera equitativa e incluyente. A continuacin se presentarn brevemente cada una de ellas, as como algunas otras apuestas en materia de gestin urbana.
OPERACIN ESTRATGICA DE USME
De acuerdo con el POT vigente, el rea rural del Distrito es de 122.256 has y el rea de expansin de cerca de 6.000 has. En ese contexto, el Plan Zonal de Usme,
242 243
Ibd., artculo 284. Ibd., artculo 26.
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que se desarrolla en la Operacin Estratgica Nuevo Usme, contiene un rea de expansin de 800 has, que equivalen al 0.49% del suelo rural del Distrito y al 3% del rea rural de Usme. Particularmente la Operacin y el Plan Zonal se adoptaron mediante el Decreto 252 de 2007, estimndose que albergue alrededor de 55.000 viviendas y cerca de 177.000 habitantes. En trminos urbansticos, la zona se concibe como un eje de integracin de la ciudad con los Llanos Orientales, a travs del desarrollo de una nueva centralidad a lo largo de la Autopista al Llano, promoviendo la oferta de vivienda, servicios urbanos y actividades productivas en suelos urbanos y de expansin, adems de convertirse en un borde urbano-rural y de control a la expansin informal que permita la conservacin de la estructura ecolgica principal, poniendo en juego la capacidad de integracin y aplicacin de los instrumentos de gestin urbana por parte de las entidades del distrito. Aunque su planeacin, que buscaba poner en prctica los instrumentos de gestin del suelo diseados en la Ley 388 de 1997, cumple un poco ms de diez aos, el Plan no fue aprobado sino a finales del 2007 mediante el Decreto mencionado. Esta demora y la forma en que fue planeado, excluyendo de las discusiones a buena parte del sector privado, evidencian, sin embargo, la precariedad del acuerdo y la fragilidad de liderazgo poltico que lo sustenta, poniendo de relieve grandes dificultades para que sea una realidad en un tiempo razonable y con los resultados esperados.
OPERACIN ESTRATGICA DEL NORTE
El Plan Zonal del Norte fija el derrotero urbanstico para desarrollar cerca de 2000 hectreas en el sector comprendido entre la calle 170 y La Caro, en sentido Sur - Norte, y entre los Cerros Orientales, la futura Avenida Low Murtra y la Avenida Longitudinal de Occidente, en sentido Este-Oeste, buscando impartir orden y planeacin a una zona en la que se prev que cerca de 170.000 personas se ubiquen en los prximos aos. La Secretaria de Planeacin Distrital ha sealado al respecto que en ese rea hay una disponibilidad de 3.642.000 metros cuadrados para vivienda nueva, lo que representa cerca de 48.700 unidades para los estratos 3 a 6 y alrededor de 13.000 unidades de inters social. Aunque su desarrollo se prescribi en el artculo 48 del Decreto Distrital 190 de 2004, establecindose la necesidad de formular y adoptar en el corto plazo planes de ordenamiento zonal en cada una de las reas de expansin y reas urbanas con grandes porciones de suelo sin desarrollar, haciendo referencia explcita al sector norte244,
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ste establece en particular que la Administracin Distrital en el corto plazo delimitar y elaborar los planes para el ordenamiento zonal del rea de expansin de Usme y para el sector norte del Distrito Capital, los cuales servirn de base para la adopcin de los planes parciales. Ibd., artculo 48.
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en diciembre de 2007 se venci el plazo establecido sin adoptarse, ni an hasta ahora, ao y medio despus, el Plan de Ordenamiento Zonal del Norte. Es preciso tener presente en todo caso que el desarrollo de esta zona implica considerables riesgos desde el punto de vista ambiental, tanto por suponer una extensin del nucleo poblado, y aumentar as el carcter disperso de la ciudad, como por el hecho de que la Reserva Forestal Regional del Norte no ha sido todava delimitada por la CAR, entidad a la que le corresponde hacerlo, por encargo del Ministerio de Medio Ambiente, no incluyendo el proyecto de decreto hasta ahora conocido lineamientos de ordenamiento para la proteccin de la zona de reserva. Existen, en este escenario, dos grandes posiciones respecto a la conveniencia de aprobar el Plan Zonal del Norte en las condiciones actuales. La primera afirma que el POZ Norte debe ser adoptado en el estado en el que se encuentra actualmente, dado que, pese a hacerlo con base en criterios tcnicos, jurdicos y de poltica pblica, se han sobrepasado todos los tiempos previstos por la norma y se est obstaculizando el desarrollo de una zona importante para la ciudad. En este sentido, se argumenta que la implementacin del POZ Norte es indispensable para la gestin y trmite de los instrumentos de planeamiento urbano que generarn el desarrollo de este sector, siendo esto decisivo no slo por el inters particular e intrnseco de quienes son propietarios de terrenos en dichas reas, sino tambin por el inters general de la ciudad, que redunda en desarrollo y ordenamiento urbano integral, concretando las polticas y fines del Plan de Ordenamiento Territorial. No hay que olvidar que el 65% del rea est en la actualidad construida y que las construcciones continan sin ningn orden. La segunda sostiene, en cambio, que su aprobacin debe postergarse hasta que el proceso de revisin del POT redefina el modelo de ciudad por el que se pretende apostar, dados los altos riesgos, en trminos de expansin urbana y de costos ambientales, que implica su implementacin, arguyndose adems que no aportar mayores soluciones en trminos de provisin de Vivienda de Inters Prioritario, sobre todo si se tiene en cuenta la magnitud del dficit. Lo que se hace evidente, en cualquier caso, es que el vaco jurdico en el que se encuentra fomenta en esa zona una ilegalidad que es a todas luces perjudicial. En este sentido, se deben definir con celeridad la orientacin poltica y los tratamientos generales en materia de ordenamiento que dicha decisin implique para esta zona de expansin.
OPERACIN ESTRATGICA DEL CENTRO HISTRICO
Los artculos 1, 8, 63 y 160 del POT hacen referencia al Centro Histrico. El primero de ellos seala que Bogot debe avanzar hacia un modelo de ciudad regin diversificado, con un centro especializado en servicios, haciendo nfasis en el equili-
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brio y la equidad territorial. El artculo 63 consagra por su parte que se busca consolidar el Centro Histrico como espacio econmico, social, cultural, hospitalario, de servicios y universitario de la regin y el pas. El Artculo 160 fija que el Centro debe constituirse en un sector en donde se valore y reconozca el patrimonio tangible e intangible, garantizando su permanencia como smbolo de identidad distrital, y pretende dar cabida a cerca de 23.000 viviendas de inters social, en el marco de un proceso de renovacin urbana masiva y de utilizacin de los predios pendientes de desarrollar. En ese sentido el Artculo 8 del Plan de Ordenamiento Territorial consagra, de acuerdo con la poltica de competitividad, la obtencin para el Centro de inversin privada por medio de proyectos de renovacin urbana, con la participacin de la inversin pblica, para consolidarlo como el centro de la red regional de ciudades. El esquema se formula sobre la base de un componente de inversin pblica que en el mejor de los casos no sobrepase el 20% del total de la inversin requerida, lo cual conlleva en su implementacin una gran dificultad. Los esfuerzos de la administracin distrital por promover la concentracin de inversin en esa rea han sido sin embargo infructuosos. Es por ello urgente redoblar los estmulos para la conformacin de asociaciones pblico-privadas, priorizando al tiempo la permanencia y participacin de los actuales habitantes de la zona.
DECLARATORIA DE DESARROLLO PRIORITARIO

Entre sus instrumentos, la Ley 388 de 1997 establece en el artculo 52 la posibilidad de realizar la declaratoria de desarrollo prioritario, precisando las caractersticas del proceso de enajenacin forzosa en subasta pblica que se deriva del incumplimiento eventual de la funcin social de la propiedad que se establezca en los Planes de Ordenamiento Territorial. A este respecto, el decreto distrital 190 de 2004 prev el uso de vivienda unifamiliar mltiple para cualquier estrato, sin realizar especificacin alguna respecto al uso de vivienda de inters social o de inters prioritario, no estableciendo sino la previsin de que el 20% del suelo del conjunto de los proyectos se dedique a stas. La resolucin 147 de 2008 de la Alcalda de Bogot vulnera estas disposiciones legales245 . En primer lugar, establece en forma expresa la declaratoria de desarrollo o construccin prioritaria de ciertos predios sin tener la fuerza legal vinculante para
245 ALCALDA MAYOR DE BOGOT: Resolucin 147, Bogot, 2004.
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ello, ya que sta le corresponde a la formulacin de un Plan de Ordenamiento Territorial y no a una resolucin. En segundo lugar, especifica que podrn ser objeto de enajenacin forzosa los terrenos urbanizables no urbanizados localizados en suelo urbano, de propiedad pblica o privada, que, habiendo sido declarados como de desarrollo prioritario, no se urbanicen en el uso especfico, y, en particular, de vivienda de inters social y de inters prioritario, que seale la resolucin dentro de los dos (2) aos siguientes a su declaratoria, lo que es inconsistente con el POT de Bogot. ste, como vimos, declara la necesidad de urbanizar el lote, mas no de construir especficamente vivienda de inters social o prioritario. Lo anterior debera ser abordado en la revisin integral del POT de Bogot que se adelanta en la actualidad, dado el riesgo de que la no consideracin en ste de instrumentos como la declaratoria de desarrollo prioritario conduzca a modificaciones no prevista en la implementacin del POT acordado. De la misma manera, se deben prever las partidas presupuestales que puedan ser requeridas en caso de que los propietarios de los terrenos que han sido declarados de desarrollo prioritario no hagan uso de dichos terrenos y stos no sean adquiridos en los procesos de subasta, especialmente en la coyuntura de crisis econmica mundial y local en la que, como veremos con mayor detalle en el ltimo captulo, nos hallamos inmersos.
DERECHOS DE PROPIEDAD Y COSTOS DE TRANSACCIN EN LOS AVALOS

Uno de los aspectos ms problemticos en el desarrollo urbano de Bogot consiste en la forma en que se vienen interpretando los derechos de propiedad y, por lo tanto, los instrumentos de expropiacin y enajenacin de terrenos e inmuebles, en el sentido de generar unos costos econmicos y de transaccin que resultan con frecuencia demasiado onerosos. El recurso tardo al avalo administrativo y frecuente al judicial por parte de la Alcalda suele derivar, en efecto, en unos plazos y unos precios que lesionan por su volumen el patrimonio pblico y los objetivos de la poltica distrital. Es conveniente recordar en este sentido que, a diferencia de la expropiacin administrativa, en la que la intervencin del juez es eventual, sujeta a que el propietario afectado recurra la resolucin administrativa, y el plazo promedio es de seis meses, la expropiacin judicial tiene un costo presupuestal y social elevado, dada la demora de hasta cinco aos que presenta la resolucin de los procesos y de hasta dos aos la entrega real y material del inmueble, lo cual desdibuja cualquier proyeccin financiera y presupuestal y el cumplimiento de metas sociales en los programas de gobierno distrital, especialmente en lo relativo al acceso de las poblaciones ms vulnerables a viviendas de inters prioritario.
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La misma administracin, a travs de Metrovivienda, llama la atencin sobre las diferencias abismales que se presentan entre los avalos de oferta que genera el municipio y los avalos resultantes de los juzgados despus de los respectivos procesos de expropiacin por la va judicial, al subrayar que, en el caso particular de los predios de la ciudadela El Porvenir, promovida por Metrovivienda, la diferencia en dichos avalos alcanz el 229%246. Estos sobrecostos pueden ser explicados por la tendencia de los jueces a fallar a favor del propietario del suelo en reconocimiento de sus derechos de propiedad y omisin de su funcin social, pero tambin por la negligencia de las instituciones pblicas de Gobierno en la realizacin de unos avalos de oferta excesivamente elevados, por las valoraciones subjetivas de usos del suelo y Los instrumentos de gestin el potencial de edificabilidad, obstaculizando del suelo de la Ley 388 de el proceso de negociacin con los propieta1997 buscan promover la rios hasta el punto de obligarles a menudo a asociacin pblico-privada someterse a los costos de transaccin de un en el marco de una econoproceso judicial y eventualmente a los ma mixta. sobrecostos de un fallo favorable al propietario247. Aunque no es claro si los avalos judiciales estn sobrevalorados o los avalos de oferta subvalorados, lo que parece inequvoco es que los procesos de negociacin con los propietarios no estn siendo efectivos, siendo ste el objetivo de los instrumentos de la Ley 388. Todas las anteriores situaciones acentan la forma inadecuada en que se estn utilizando en Bogot los instrumentos de gestin del suelo previstos en la Ley 388, la cual buscaba promover la asociacin pblico-privada, en el marco de una economa mixta, de manera que se pudiera garantizar un urbanismo de calidad, equitativo e incluyente, signado por la excelencia de sus atributos fsicos y la realizacin del derecho a la ciudad. El acceso a una vivienda digna era uno de los objetivos primordiales de la Ley en cumplimiento del artculo 51 de la Constitucin Nacional. Veremos a continuacin su situacin en la ciudad.
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CASASFRANCO, M. V. Y ARCOS, O.: 10 aos de Metrovivienda. Modelos de gestin del suelo, vivienda y hbitat, Metrovivienda, Bogot, 2007, pp. 39-40. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-107/02, determin que difcilmente el precio indemnizatorio puede hacerse de manera abstracta y general, sin tener en cuenta el contexto de cada caso, sino que requiere la ponderacin de los intereses concretos presentes en cada situacin, para que el valor de la indemnizacin corresponda en realidad a lo que es justo. CORTE CONSTITUCIONAL: Sentencia C-107/02, Bogot, 2002.
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8.2
LA VIVIENDA EN BOGOT
Lo primero que se debe anotar desde la concepcin de nuestro marco analtico, desarrollado en el captulo II, es que aunque el hbitat no se agota en ella, la vivienda es un eje decisivo de ste, sin el cual es inconsistente estudiarlo e imposible entenderlo. En realidad, hbitat y vivienda son, de hecho, irreductibles e inseparables. Vale la pena precisar que podemos identificar tres tipos de aproximaciones, relacionadas y articuladas entre s, de la vivienda, como se puede observar en el diagrama nmero 2.2 del captulo II: i) La vivienda desde el punto de vista filosfico-poltico, como eje constitutivo del hbitat ligado al proceso de hominizacin y de creacin de la ciudadana, siendo esencialmente un concepto poltico no fcilmente conmensurable. La vivienda en trminos estadsticos, que hace parte del entorno prximo y es utilizada en los Censos, las Encuestas de Hogares y las de Calidad de Vida, etc., estando asociada con categoras como la cuadra, la manzana o la UPZ, siendo especficamente la vivienda el lugar donde habitan los hogares objeto de estudio. La vivienda como atributo de la ciudad que es objeto de la poltica pblica, estando sujeta al comportamiento del Mercado (oferta y demanda) y del Estado (impuestos, regulacin, etc.) como instituciones centrales de la sociedad contempornea. En ese contexto, la vivienda es definida como un bien de valor social, es decir, un bien que es simultneamente un derecho y una mercanca o, en trminos de Amartya Sen, un bien de mrito.
ii)
iii)
Lo anterior hace de la vivienda un bien complejo que se diferencia del resto de los bienes de la economa en varios aspectos, entre los cuales se encuentran los siguientes: La produccin de vivienda nueva constituye un pequeo porcentaje de la oferta total, que se encuentra representada por el stock total de viviendas. Cuando se adquiere, se adquiere y a su vez se valora todo el entorno prximo: la localizacin, la accesibilidad, la seguridad, el acceso a bienes y servicios culturales, educativos, de salud, etc. Es decir, se adquiere la posibilidad de habitar una ciudad particular, con las economas y deseconomas propias, as como los componentes no slo de la vivienda, sino del entorno ligado a su localizacin. Tiene el elemento del diseo arquitectnico, que hace que parte del proceso de produccin sea un proceso de creacin, lo que en algunos casos hace que adquiera semejanzas con la valoracin y caractersticas de los bienes culturales.
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Es un bien no transable, en el sentido de que, al ser un bien localizado fsicamente, no puede ser importado o exportado. Sin embargo, de una forma diferente a la sealada, aunque poco observada, adquiere transabilidad al volverse fungible a travs del sistema financiero y de capitales248 . La heterogeneidad es tal que incluso hay una buena cantidad de viviendas que son nicas, aunque existe otra buena cantidad de sustitutas que compiten entre s en el mercado. Su adquisicin se puede realizar para varios fines, como uso, renta, inversin, demostracin, especulacin, varias de ellas, combinaciones o todas a la vez, no siendo la disposicin a pagar independiente de stos. La vivienda es un bien complejo que se diferencia en varios aspectos del resto de bienes de la economa.
Al tener un precio tan alto con relacin a los ingresos, el papel del crdito es prcticamente imprescindible. Es un bien de mrito, es decir, un bien que es a su vez un derecho y una mercanca.
La complejidad de la vivienda como bien, que le distingue en varios aspectos de la mayora de los otros bienes y servicios, complejiza la operacin del Estado. En su produccin y consumo, es decir, en su oferta y su demanda249, intervienen una multiplicidad de elementos, muchos de los cuales son y deben ser objeto de la intervencin del Estado. Como se enfatiz en el libro Hbitat y el desafo de las microfinanzas, el modelo de equilibrio general es de suma importancia a estos efectos, en tanto permite una adecuada comprensin del sistema econmico, al dar cuenta no slo de cmo se interrelacionan los mercados y cmo se afectan mutuamente, sino al ofrecer tambin una aproximacin a los impactos de choques externos o decisiones de poltica250.
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Un desarrollo interesante en esta direccin se puede consultar en: DE SOTO, H.: El misterio del capital. Por qu el capitalismo triunfa en Occidente y fracasa en el resto del mundo, El Comercio, Lima, 2000. La oferta representa el comportamiento de los productores de un bien o servicio, e indica la cantidad que ser ofrecida a cada precio posible. De forma general, la oferta, adems del precio por el bien o servicio, est determinada por los costos de produccin, las normas y regulaciones, y otras variables que afecten la produccin, como puede ser el clima. Por su parte, la demanda representa el comportamiento del consumidor, o consumidores, indicando especficamente qu cantidad de un determinado bien se adquiere, dado un precio por unidad de producto. Adems del precio, la cantidad demandada est determinada por los gustos o preferencias del consumidor (lo cual incluye todo el comportamiento psicolgico de los agentes); la disponibilidad de informacin; los precios de los otros bienes; los ingresos; y/o las normas y regulaciones del gobierno, entre otras. BATEMAN, A., FERRARI, C. Y GIRALDO, F.: Hbitat y el desafo de las microfinanzas, UN-Habitat, Bogot, 2008. En el eplogo se presentar un modelo de equilibrio general computable para la ciudad de Bogot y poder tener una idea de las tendencias que se pueden presentar en los prximos aos en la economa bogotana.
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Dadas las particularidades de un bien como la vivienda y que es de la tercera aproximacin de la que se va ocupar el presente anlisis, un primer elemento para la comprensin de sta en Bogot es un breve anlisis de la evolucin del sector en el pas y la ciudad.
EVOLUCIN DEL SECTOR DE LA VIVIENDA EN COLOMBIA Y BOGOT
Es necesario distinguir al respecto los cambios al interior del sistema habitacional y los cambios de sistema o cambios estructurales, en tanto dentro de las decisiones existen unas que podran llamarse cotidianas y otras que se tornan trascendentales. Mientras las primeras generan cambios al interior del sistema, las segundas implican procesos que modifican de manera profunda e irreversible la forma en que se producen las relaciones entre los agentes, dando lugar a una discontinuidad de la simetra temporal o bifurcacin. Al revs que en los primeros, en estos ltimos se crea, en efecto, una situacin de desequilibrio e inestabilidad que abre un mundo de posibilidades inverosmil cuando el sistema ya se encuentra establecido. En el periodo 1930-2008, sobresalen en Colombia tres cambios de este tipo251: 1. Creacin de una institucionalidad estatal. Con el fin de desarrollar el mercado inmobiliario, durante la primera mitad del siglo XX el Estado cre diferentes entidades para la atencin de las soluciones habitacionales: el Banco Central Hipotecario (1936), la responsabilidad asumida por el Instituto de Crdito Territorial en aspectos urbanos (1942), la Caja de Vivienda Militar (1947) y el Fondo Nacional de Ahorro (1968). Creacin del sistema de Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC). Bajo el propsito de acelerar la tasa de crecimiento general de la economa, se concentraron esfuerzos en el sector de la construccin, considerado como un sector lder porque poda ser estimulado exgenamente, es decir, en forma independiente de la tasa general de crecimiento, canalizando hacia l ahorros de la economa a travs de la intervencin del Estado en el sistema UPAC. De tal modo, se produjo un cambio fuerte en el modelo de intervencin, otorgndose mucho ms protagonismo al sector privado. Apertura econmica e implementacin de una nueva Constitucin. La nueva Constitucin instituy un Estado Social de Derecho y le dio carcter de bien
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Para un anlisis detallado de dichos cambios, vid.: BATEMAN, A., FERRARI, C. Y GIRALDO, F.: Ingresos y vivienda para todos en: Hbitat y financiacin. Una estrategia para la lucha contra la pobreza, UN-Habitat, MAVDT, DNP, First Initiative, Bogot, 2007.
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meritorio a la vivienda social. Orden tambin que el Banco de la Repblica fuera una entidad autnoma e independiente cuya misin fundamental consistiera en proteger el poder adquisitivo de la moneda, dejando sin base el crdito de fomento, que empez a debilitarse. Por esta va se produjo el desmonte del sistema UPAC, al cambiar de la banca de desarrollo y las Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAV) a un modelo de banca mltiple donde los recursos del crdito hipotecario deban competir con los de los otros sectores. Habra que anotar que este modelo de operacin se ha sumido en crisis con el reciente crac financiero y ms especficamente con el fracaso del sistema de operacin mltiple que, por ejemplo, representa el Citigroup. La crisis, que implic el abrupto cambio del sistema UPAC y que se materializ a finales de la dcada de los noventa caus la sensacin de que el nuevo UPAC no era conveniente, generndose un fuerte debate acerca de lo que se deba hacer. La Corte Constitucional orden, dada la magnitud de la crisis y el efecto que haba tenido sobre un gran nmero de deudores, y en respuesta a una accin de tutela interpuesta en contra del sistema UPAC existente, su revisin y el reclculo de los saldos de los deudores, lo que constitua, junto con la ley 546 de 1999 (ley marco de vivienda), los primeros intentos por reconstruir un sistema habitacional. En ese contexto, el UPAC (denunciado por Currie como unidad de poder adquisitivo inconstante) fue reemplazado por la UVR (Unidad de Valor Real), la cual variaba, de forma similar al UPAC de los inicios, con la inflacin. Fue un esfuerzo por volver al pasado, pero sin comprender que no existan ya los instrumentos que complementaban y Despus de crear el mercado de la vivienda para las clases hacan exitoso el sistema. medias y altas, el Estado debe concentrarse en Desde entonces, el sistema ha permaneciprofundizar el acceso do en un limbo institucional, cubierto tal vez de los ms pobres a un por unos esfuerzos en materia de subsidios a la hbitat digno. demanda que no han permitido que las polticas lleguen, sin embargo, como veremos ms adelante, a los hogares con menores recursos. El rol protagnico del Estado es lo ms sustantivo de este proceso histrico. Ha sido en efecto mediante la intervencin del Estado cmo se ha creado el mercado252 , es decir, conformando las polticas pblicas las condiciones para que el sector privado
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Polanyi lo ilustra de manera general. Vid.: POLANYI, K.: La gran transformacin. Los orgenes polticos y econmicos de nuestro tiempo, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D. F., 2001.
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interacte en la produccin de vivienda, no slo en su construccin, sino tambin en su financiacin, como lo demuestran los resultados del sistema UPAC. Sin embargo, en toda la historia institucional del sector no se ha logrado llegar a los ms pobres con soluciones de vivienda y hbitat, estando stos permanentemente excluidos de la posibilidad de ser objeto de la poltica. Hoy, frente a los cambios que se nos presentan, y despus de que el Estado haya sido exitoso en la provisin de vivienda digna a un importante segmento de la clase media colombiana y de que gracias a la intervencin del Estado se hayan generado y consolidado grandes fortunas e importantes instituciones gremiales, es hora de que el presupuesto pblico y los esfuerzos de la sociedad en su conjunto se enfoquen en profundizar el acceso de los ms pobres a una vivienda y hbitat digno. Se estara, entonces, ante un momento histrico de retos y oportunidades en el cual se intenta construir un nuevo sistema de vivienda y donde los diversos agentes relacionados con el sector deben contribuir a una adecuada segmentacin de las necesidades y de los mercados, de manera que se aproveche esta oportunidad para empezar a atender aquellos grupos poblacionales sobre todo los ms pobres, que han estado abandonados histricamente. Un primer paso importante para lograr avanzar en la realizacin del derecho a la vivienda digna en Bogot es, como se hizo en el captulo VI de forma general, lograr definirla y cuantificarla de manera que se pueda verificar su cumplimiento, con una atencin especial en su progresividad y no regresividad. Este aspecto ser desarrollado a continuacin.
VIVIENDA DIGNA EN COLOMBIA
En el marco de los DESC, el Estado colombiano reconoce el derecho a la vivienda digna en la Constitucin Poltica de 1991, concretamente en el artculo 51, al afirmar especficamente que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna246 . Este mismo artculo establece asimismo que el Estado fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promover planes de vivienda de inters social, sistemas adecuados de financiacin a largo plazo y formas asociativas de ejecucin de estos programas de vivienda254. La primera pregunta consiste por tanto en definir qu vivienda constituye la vivienda digna en el pas. Desde UN-Habitat/Colombia se sugiere, a partir de los
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REPBLICA de COLOMBIA: Constitucin Poltica de Colombia, 1991, Art. 51. Ibdem.
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pronunciamientos del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales255 y de la Corte Constitucional, que debe ser considerada como vivienda digna aquella que promueve, como manifestacin concreta del Estado, a travs de una multiplicidad de instrumentos concretos, el gobierno legtimamente instituido en todos sus niveles nacional, departamental, local- con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en su marco jurdico, en este caso, el ya citado artculo 51 de la Constitucin. La construccin de una lnea de base permite La referencia para la parametrizacin de la hacer seguimiento a la vivienda digna debe constituirse a partir de las progresividad y no acciones que las diferentes administraciones naregresividad del cionales y municipales han acogido en el pas derecho a la vivienda. como herramienta fundamental de poltica pblica. En ese sentido, la poltica pblica ha estado histricamente orientada hacia la provisin de la Vivienda de Inters Social (VIS), cuyo valor es menor a 135 SMLMV, y, sobre todo de la Vivienda de Inters Prioritario (VIP), cuyo precio debe ser menor a 70 SMLMV, con un nfasis destacado en la VIP Tipo 1, cuyo valor no puede exceder los 50 SMMLV. sta condicin permitira postular que, en Colombia, la vivienda sobre la cual se debe evaluar la realizacin del derecho a la vivienda digna se identifica con la Vivienda de Inters Prioritario Tipo 1. Es importante anotar que lo anterior no implica que sostengamos que el nico parmetro que la determine sea el precio, lo cual es necesario pero absolutamente incompleto, sino que, con el fin de garantizar la progresividad y no regresividad de la misma, abogamos, al contrario, por parametrizarla a partir de los atributos de la vivienda que hoy en da provee el Estado a travs de la poltica pblica. La metodologa aplicada en el piloto de la localidad de Bosa, presentada a grandes rasgos en el captulo anterior y cuyos resultados se pueden observar en el Anexo 6, permite determinar de manera prctica un punto de referencia para la medicin del dficit y las necesidades de hbitat de la poblacin256.
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En el marco de los DESC en el que este derecho se enmarca se contempla, en efecto, su realizacin gradual, esto es, su satisfaccin y cobertura a lo largo del tiempo, estableciendo prioridades entre diferentes derechos, dada la imposibilidad de llevarlos a cabo todos al mismo tiempo con recursos limitados, pero no su regresin. El cdigo internacional impone en esa lnea a los Estados no slo la obligacin de adoptar medidas y planes de accin con plazos concretos para su realizacin, de modo que el ejercicio efectivo de stos no se reduzca a una mera retrica en nombre de la consecucin progresiva, sino que denuncia de forma explcita la regresividad de lo que hasta el momento los Estados han venido entregando. Para un resumen de este ejercicio, vid.: Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-HABITAT): Estudio de necesidades hbitat, en CASASFRANCO, M. V. Y ARCOS, O.: 10 aos de metrovivienda, Modelos de gestin del suelo, vivienda y hbitat, Metrovivienda, Bogot, 2007, pp. 81-105.
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Es bueno recordar que la construccin de una lnea de referencia debe ser pertinente para tomar decisiones de poltica destinadas a atenderlas. Usualmente, cuando se recurre a este tipo de ejercicios, se suele caer en la tentacin de confundir la lnea de referencia, que debe ser prctica a la hora de seguir la realizacin del derecho a la vivienda digna, y la vivienda ptima, que es aquella que se identifica como la que debera cumplir una serie de parmetros para llegar a considerarla adecuada. El problema, como lo anotamos en el captulo VI, es que una lnea demasiado exigente, como la que puede implicar la vivienda optima, puede terminar ubicando a toda la poblacin en dficit, anulando cualquier posibilidad de intervencin realista. En este sentido, esta metodologa se diferencia de estudios exgenos, en los que un conjunto de expertos considera cules deberan ser las condiciones de vida, generalmente realizados desde la arquitectura. Aunque representa lo que debera ser, hacia donde deberamos llegar, la lnea calculada de manera exgena suele imposibilitar la accin pblica, dado que tiende a ubicar en situacin de dficit, es decir, por debajo de la lnea, a la mayora, sino a toda la poblacin. Establecer la lnea en lo que se hace en modo alguno quiere decir que esto no tenga problemas, enfatizando, en cambio, que los mayores problemas los tiene la poblacin, cercana al 30%, que no tiene acceso ni siquiera a ese tipo de solucin.
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA
En el caso colombiano, el Subsidio Familiar de Vivienda (SFV) se ha constituido en el centro de la poltica pblica para la provisin de vivienda para algunos segmentos de menores ingresos. Deben anotarse, sin embargo, sus alcances y limitaciones. La oficina UN-Habitat en el pas viene llamando la atencin desde hace varios aos sobre la dificultad de este instrumento, pese a los importantes esfuerzos de focalizacin, para llegar a las familias ms pobres. En una publicacin de 2004 se afirmaba a ese respecto que la poltica del actual gobierno, pese a la mejor focalizacin lograda, presenta un problema estructural preocupante: la inmensa mayora de las familias del 30% ms pobre de la poblacin del pas no es objeto de la poltica del subsidio familiar de vivienda257. Los cambios recientes en el SFV que buscan optimizar el acceso de todos los hogares a la poltica VIS pueden, con todo, profundizar an ms esta exclusin. El Plan Nacional de Desarrollo y el Decreto que lo reglamenta incorporan especficamente al SFV los siguientes elementos258 :
257 258
GIRALDO, F. Y TORRES, J.: Hbitat y Desarrollo Humano, UN-Habitat, Bogot, 2004, p. 196. REPUBLICA DE COLOMBIA: Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Estado Comunitario. Desarrollo para todos, Bogot, 2006; y REPBLICA DE COLOMBIA: Decreto 4466 de 2007.
261
1.
El ajuste de los criterios de distribucin de recursos del Subsidio Familiar de Vivienda urbano y rural (entre programas y a nivel regional), con base en la informacin del mdulo de vivienda del Censo General 2005, tomando en consideracin las caractersticas de la demanda de vivienda y del dficit habitacional. La modificacin, en virtud del artculo 91 de la Ley 388 de 1997, del valor mximo de la vivienda de inters social, que se establece en 135 SMLMV, no distinguiendo, con el propsito de incorporar principios que incentiven mayor competencia y flexibilizacin en el mercado VIS, entre tipos de vivienda. No obstante, y para efectos de focalizar algunos componentes de la poltica, se defini un tope indicativo de 70 SMLMV para la vivienda de inters social prioritaria (VIP), eliminando de este modo la antigua diferencia entre las VIP tipo 1, de valor no superior a 50 SMLMV, y la VIP tipo 2, que oscilaba entre esta cifra y los 70 SMLMV sancionados ahora. La definicin del monto del SFV en funcin inversa del puntaje Sisbn, para los hogares vinculados a la economa informal, y en funcin inversa del nivel de ingreso del afiliado, para el esquema que atiende a los hogares vinculados a la economa formal (asalariados).
2.
3.
Es de importancia detenerse en las implicaciones de las modificaciones de los puntos 2 y 3, con las que se busca desvincular el monto del subsidio del valor de la vivienda, con el fin dar un mayor margen para que los demandantes (la familias beneficiadas) y los oferentes (los constructores) encuentren su propia solucin de vivienda. Pese a lo loable de la intencin, lo cierto es que introducen el riesgo de perder los avances de focalizacin sobre los hogares ms pobres, que, si bien seguirn recibiendo un mayor subsidio, incluso con un pequeo incremento, de 21 a 22 SMMLV, en el subsidio mximo259 , posiblemente no encuentren vivienda por el valor que sus ingresos les permiten adquirir al dejar de existir la VIS tipo 1. La reglamentacin del Gobierno Nacional en cabeza del MAVDT es fundamental en la minimizacin de dichos riesgos, ya que define hacia qu grupos de poblacin se orientar el subsidio. Si la curva que relaciona los ingresos y el valor del subsidio tiene en la reglamentacin una pendiente de -1, la relacin entre mayores ingresos y menores subsidios ser proporcional; si la pendiente es menor (en valores absolutos) a la unidad, entre ms aumente el ingreso, menor subsidio se le dar al hogar, focalizando de esa forma hacia los hogares de menores ingresos. Si, por el contrario, la pendiente es
259
Recientemente se produjo un incremento an mayor, a 27 SMMLV, del subsidio mximo, lo cual disminuye el porcentaje de personas excluidas de esta poltica.
262
mayor (una curva ms horizontal) los cambios en el valor del subsidio ante cambios en el ingreso sern menores y un grupo de poblacin ms heterogneo ser el beneficiado. Lo que se observa en la reglamentacin del Plan de Desarrollo, contenida en el Decreto 4466 de 2007, es que la relacin entre el monto de los subsidios y los ingresos, medidos a travs de los ingresos reportados para los hogares formales y el puntaje del Sisbn para los informales, presenta una pendiente cercana a -2,15, es decir, que el valor del subsidio disminuye menos que proporcionalmente que el de los ingresos. Lo anterior indica que, en general, la poblacin que puede ser objeto de un subsidio a la demanda es heterognea. Por ejemplo, los hogares de mayores ingresos a los que la modalidad anterior les haba prcticamente anulado las posibilidades de tener un subsidio (este era de 1 SMMLV), ahora pueden obtener 4 SMMLV, producindose una redireccin de los recursos pblicos. Dicha redireccin de los recursos pblicos no producira mayores traumatismos si se siguiera produciendo la vivienda de 50 SMMLV, vindose incluso favorecidos los hogares que pretenden ser beneficiados por el incremento en el SFV. En el caso bogotano, bajo la anterior reglamentacin del SFV, se encontraba excluido de la poltica el 21,7% de los hogares (recordemos que en el caso nacional era cerca del 30%). Con la reglamentacin vigente, si se siguiera produciendo la vivienda de 50 SMMLV, la poblacin excluida de la poltica de subsidio sera el 20,6% 260. Con la reciente reglamentacin en materia de SFV la poblacin excluida en Bogot puede pasar del 21,7% al 29,6%. Sin embargo, por los problemas que hemos anotado de gestin del suelo para la ciudad, el escenario ms plausible es que los productores de vivienda se peguen al tope del valor reglamentado, es decir, 70 SMMLV, lo que alejar a un conjunto an mayor de hogares de la posibilidad de acceder a una vivienda a travs de esta poltica. Bajo dicho escenario la proporcin de hogares que quedaran excluidos en Bogot de la poltica de subsidios ascendera al 29,6%261, lo cual representa un incremento del 44% en la proporcin de hogares excluidos.
260
261
El subsidio del gobierno distrital a la demanda de vivienda, que se acoge fundamentalmente a la reglamentacin nacional y slo es complementario para la poblacin desplazada, se enfoca en los hogares informales, que en las bolsas nacionales disponen de menos recursos. En los anteriores escenarios no se ha tenido en cuenta otra proporcin de hogares que resultan excluidos, ya no por carencia de ingresos, sino porque no logran obtener el crdito complementario requerido para conseguir el cierre financiero, lo les que ocurre particularmente a aquellos que derivan sus ingresos de la economa informal.
263
El problema no es en s mismo que un porcentaje de la poblacin quede excluido de la poltica de SFV, ya que finalmente no existe una poltica nica que pueda cubrir todo el espectro de necesidades de la poblacin. En ese sentido es importante recordar la enseanza del profesor Currie que afirmaba, y con razn, que el problema de vivienda de los ms pobres no es realmente un problema de vivienda, sino de ingresos y por tanto de empleo, en cuanto la exclusin de una vivienda adecuada era un efecto de la pobreza. El subsidio cumple un importante papel para un segmento de la poblacin con unas caractersticas particulares. El problema realmente es que no existan polticas complementarias a la del SFV que cubran las necesidades de la poblacin ms pobre de la ciudad. El problema no es que el SFV no atienda a todos los Esto es sustantivo porque a los hogares sin segmentos, sino que acceso a la vivienda final formal, ya sea en no existan polticas concepto de compra o arriendo, no les queda complementarias para la otra opcin que i.) recurrir a la cohabitacin y poblacin ms pobre. el hacinamiento en las viviendas existentes (stock), tanto en lo formal como en lo informal, ii.) apostar por la fundacin, ampliacin y/o consolidacin de asentamientos por fuera del mercado y la planeacin formal, iii.) recurrir a alojamientos de paso, o iv.) convertirse simple y dramticamente en habitantes de calle, reduciendo en todos los casos, aun en distinto grado, las posibilidades de desplegar y aumentar en el camino sus capacidades, siendo stas adems considerablemente desiguales en la ciudad262. Grficamente, se plantea el siguiente escenario en relacin con el tipo de solucin habitacional en Bogot:
262
Los autores agradecen a Hernando Gmez Serrano el apoyo en la construccin de esta segmentacin.
264
Diagrama 8.5. Tipos de solucin habitacional. En el marco de una estrategia de intervencin integral, se deberan identificar necesidades y formas de intervencin para los siguientes tipos de solucin habitacional: formal, informal, vivienda compartida, hogar de paso y hogares sin techo en barrios formales e informales. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
El diagrama est ordenado verticalmente de acuerdo con la calidad habitacional del tipo de solucin, considerando tanto la vivienda como el entorno, tanto desde la perspectiva de su condicin fsica como de su estabilidad. Las soluciones formales pueden segmentarse, por su parte, en vivienda que no es de inters social, es decir, de un valor superior 135 SMLVL, y vivienda de inters social, con un valor inferior a ese. Considerando tanto la vivienda como su propio entorno, es posible ordenar la VIS en relacin con su calidad: i.) VIS terminada; ii.) VIS progresiva, en tanto sus condiciones de vivienda son ms precarias; y iii.) VIS en sitio propio, en tanto, al no participar de proyectos completos, sus condiciones de entorno son menos satisfactorias. Con respecto a la solucin informal, denotamos como sin consolidar la solucin en la que el lote no est ocupado totalmente, la estructura es inestable, y carece de servicios pblicos domiciliarios, urbanismo completo y titulacin; en proceso de consolidacin, la solucin que, con lote completo, estructura parcialmente estable y servicios pblicos domiciliarios, carece de urbanismo completo y titulacin; y consolidada, la que ocupa el lote completo, cuenta con estructura estable, servicios pblicos domiciliarios, urbanismo completo y titulacin, estando obviamente las soluciones clasificadas en funcin de la adecuacin de su condicin habitacional, considerando vivienda y entorno.
265
En cuanto a las soluciones temporales, se distinguen los habitantes de calle y los que residen en los alojamientos de paso. Los ltimos abarcan las residencias pblicas, las mixtas, financiadas con fondos pblicos, pero dirigidas por operadores privados, y las privadas, ya sea con nimo de lucro (como hoteles, donde se paga por noche, y moteles, en los que la gente est ms de 8 horas), o sin l (ONG, iglesia). En los habitantes de calle es posible diferenciar entre los nmadas y los sedentarios, en funcin de donde duermen. UN-Habitat propone considerar sedentarios a los que duermen al menos 15 das al mes en un mismo lugar, y nmadas a los que no lo hacen. Los primeros se segmentan adicionalmente en los que permanecen ms de 16 horas en el mismo barrio, y los que no lo hacen. Aquellos duermen y viven en el barrio, mientras que stos duermen en el barrio, pero trabajan, comen y viven fundamentalmente fuera de l. Los nmadas pueden segmentarse en funcin del espacio que manejan. A los efectos de discriminar, se sugiere considerar la referencia de tres barrios, la localidad, y la ciudad. A la caracterizacin sealada y modelada arriba es necesario agregar adicionalmente aquellos casos mixtos en los que, disponiendo de vivienda formal o informal, propia o compartida, en un asentamiento mayormente formal o informal, el hogar pasa un nmero considerable de noches en hogares de paso, o en la misma calle. Esto es sustancial en algunos colectivos, como el de los recicladores. Es preciso asumir tambin, en esa lnea, que algunos de los habitantes de calle se encuentran en una lnea difusa, en tanto residen slo parcial y temporalmente en un sector que es, con todo, el ms conocido y apropiado. Ante la dimensin de los retos y el porcentaje de personas que se encuentran excluidas de la poltica de subsidio a la demanda, en el medio bogotano se suele afirmar que la situacin refleja el gran fracaso de la poltica de SFV y la necesidad de ser reemplazada por otro tipo de polticas pblicas. Una de ellas sera la de otorgar lotes urbanizados con vivienda mnima. stas no slo contradicen, sin embargo, algunos lineamientos de poltica definidos para la ciudad, que de manera particular establecen la limitacin de la expansin urbana y la promocin de la densificacin y la redensificacin263, sino que, al privilegiar un urbanismo incompleto en el que se implanta una vivienda progresiva, que al cabo de 15 aos puede obtener o no los mnimos deseables para su habitabilidad, aplican una orientacin regresiva a su realizacin. Es preciso sealar en efecto a ese respecto que el derecho a la vivienda digna radica en el derecho a una vivienda, y no a una proyeccin de la misma que se hace eventualmente realidad con el paso de los aos, esto es, como se expresa burdamente
263
ALCALDA MAYOR DE BOGOT: Poltica integral del hbitat 2007- 2017, Alcalda Mayor de Bogot, Secretara Distrital del Hbitat, Bogot, 2007.
266
en la constitucin, a una vivienda digna y no a un lote digno. En el marco de los DESC es, en sntesis, profundamente regresivo pedirle al Estado que haga menos de lo que ha venido haciendo y hace en favor de los ms pobres. Esto no significa en ningn caso desconocer que alternativas como la autoconstruccin brindan y han brindado histricamente soluciones habitacionales parciales a parte de la poblacin ms necesitada que no accede al sector formal, sino afirmar, al contrario, no slo que dichas alternativas no resuelven las necesidades habitacionales individuales de manera ms eficiente que el sector formal, sino que violan, al generar, al menos en las primeras etapas, dficit de vivienda y entorno, el derecho consagrado por la constitucin poltica del pas a una vivienda digna. Aunque persistan dificultades evidentes en la resolucin del problema habitacional, su solucin no consiste en la perpetuacin de la desigualdad y la resignacin de los ms pobres a la vulneracin de sus derechos, ni mucho menos en cambiar una poltica unanimista por otra. Por el contrario, se debe considerar la posibiliLa poltica pblica debe ser dad de ofertar una diversidad de alternativas amplia e integral, descarrelativas no slo a vivienda nueva, sino tamtando, sin embargo, polticas bin la vivienda usada, la legalizacin, etc., que resulten regresivas. as como al entorno, acorde con las necesidades particulares de la poblacin, en funcin de la interaccin de los atributos y dimensiones propios de la ciudad, pudiendo ser la autoconstruccin una alternativa voluntaria de cierto grupo. La poltica pblica debe ser, en concordancia con lo anterior, amplia e integral. En el mbito crecientemente urbano, este tipo de poltica no es sino una poltica de hbitat acorde con la amplitud, integralidad y complejidad de esta nocin.
POLTICA INTEGRAL DE HBITAT Y DERECHO A LA CIUDAD
Una poltica integral del hbitat en concordancia con el derecho a la ciudad debe reconocer ese escenario, diseando, formulando y ejecutando polticas pblicas especficas, diferenciadas e integradas con respecto a l. En este sentido, es imprescindible que se aborden a este respecto al menos seis tipos de estrategias de polticas pblicas de hbitat. i.) mejorar las condiciones de hbitat de los individuos residentes en asentamientos y/o viviendas formales (de origen formal o informal) dete-
267
rioradas a lo largo del tiempo, atendiendo la movilidad, el espacio pblico fsico y los equipamientos, en el primer caso; y la mejora estructural, en el segundo. ii.) mejorar las condiciones habitacionales de los individuos residentes en asentamientos y/o viviendas informales (de origen y condicin informal), considerando, adems de lo contenido en el primer punto, la legalizacin y regularizacin de los asentamientos y la titularizacin de las viviendas.
iii.) ampliar el acceso de la poblacin, incluida la pobre, a los asentamientos y viviendas formales, abordando las variables de oferta y demanda expuestas ms arriba. iv.) v.) mejorar las condiciones habitacionales de las viviendas compartidas. ampliar el acceso (cobertura), mejorar las condiciones habitacionales (calidad) y desarrollar polticas integrales de insercin social (derechos -cualidad) de y en los hogares de paso. proveer una poltica asistencial, que, sin ser exclusiva ni propiamente habitacional, contribuya a mejorar las condiciones de vida de la poblacin que quede eventualmente por fuera de cualquiera de las polticas habitacionales tratadas ms arriba.
vi.)
268
Diagrama 8.6. Poltica integral de hbitat fsico. Una poltica integral de hbitat debe comprender polticas de entorno, tanto en asentamientos de origen informal como formal; de vivienda, tanto de acceso a vivienda formal como de mejoramiento del stock existente y para hogares de paso; y polticas sociales integrales para aquellos hogares cuyo problema no es de vivienda. Fuente: UNHabitat/Colombia.
El derecho a la ciudad no se limita, sin embargo, a una mera ampliacin de las variables fsicas, geogrficas y sociales, sino tambin a una extensin y articulacin temtica, dada la multidimensionalidad y complejidad del hbitat. En este sentido, la poltica integral de hbitat debe ocuparse tambin, como sostuvimos al abordar la gestin de la ciudad como estrategia para aumentar la calidad de vida de la poblacin, y en especial, de los ms pobres, en la sociedad global de la informacin, en el captulo II, del aumento de la productividad y la innovacin, la ampliacin y mejora de la calidad del empleo, la consecucin de la equidad social general, la sostenibilidad ambiental, el refuerzo del reconocimiento y la expresin cultural, y la profundizacin de la participacin, discusin e institucin polticas264.
264
No precisamos ac las polticas pblicas especficas de cada una de las dimensiones. El diagrama presentado se limita a esquematizar los aspectos a tratar por una poltica pblica integral diseada, formulada e implementada desde el derecho a la ciudad.
269
Lo anterior debe plantearse abierta, coherente y consistentemente en los Programas de Gobierno o Planes de Desarrollo de las Administraciones Pblicas de los distintos mbitos territoriales (nacionales, regionales y municipales), que intervienen conjunta y a veces no articuladamente sobre territorios especficos, as como en todas sus negociaciones y todos sus acuerdos. Trataremos algunas de estas cuestiones en el siguiente captulo.
CAPTULO 9
LOS RETOS EN LA CONSECUCIN DE LAS PROMESAS EN RELACIN CON LAS DIMENSIONES EN BOGOT
272
Los retos en la consecucin de las Promesas con las dimensiones en Bogot (c. 9)
273
Los retos en la consecucin de las Promesas en relacin con las dimensiones en Bogot
9.1 CRECIMIENTO, COMPETITIVIDAD Y PRODUCTIVIDAD EN BOGOT
El anlisis de las cuestiones de productividad, competitividad y empleo en Bogot no puede ni debe hacerse al margen de las reflexiones generales expuestas en el primer, segundo y tercer captulos. Todas ellas son imprescindibles para que la gestin de la ciudad haga efectivas las Promesas del Milenio, siendo la urbanizacin una estrategia extraordinaria para reducir la pobreza y ampliar, de manera ms extensa, las capacidades de las personas. En ese sentido, es conveniente acentuar, antes de entrar en materia, que el empleo es especialmente importante de cara a la consecucin del desarrollo humano no slo por su contribucin sustancial al ingreso, al respecto de lo cual es fundamental porque da sostenibilidad al consumo y, as, a la consecucin de ciertos funcionamientos, sino porque contribuye o no en su forma y condiciones a la ampliacin directa y efectiva de las capacidades265. En este numeral describiremos, en primer lugar, la economa bogotana, en relacin con su dimensin, su estructura sectorial, el peso y estructura del sector externo y la productividad, analizndola, en segunda instancia, y proponiendo, finalmente, algunos de los ejes en los que se debera concretar la concertacin pblico-privada y desplegar la poltica pblica en la ciudad.
265
La reflexin sobre el empleo no se agota en el ingreso ni en el consumo, aunque su obtencin y posibilidad sean en la mayora de los casos ciertamente su razn. Las condiciones de trabajo favorecen o lesionan en s mismas el desarrollo humano. Eso no significa de ningn modo vindicar, como se hace a menudo, el emprendimiento individual por encima del emprendimiento colectivo ni el empleo por terceros (asalariado). Con respecto a las diferencias entre libertad de oportunidad y libertad de proceso, vid.: SEN, A.: Mercados y libertades. Logros y limitaciones del mecanismo de mercado en el fomento de las libertades individuales, Bienestar, justicia y mercado, Paids, Barcelona, 1998, pp. 123-156 y 128-132, respectivamente.
274
LA DIMENSIN ECONMICA DE BOGOT
Comencemos perfilando su dimensin y potencia. De acuerdo con el Censo de poblacin y vivienda del 2005, la poblacin de Bogot alcanzaba en esa fecha los 68 millones de personas, siendo por ese slo hecho un mercado importante, no slo a nivel nacional, sino andino y, en cierto grado, pese a distinguirse por un ndice de primaca moderado en la regin, latinoamericano. Bogot representaba en efecto en el ao 2005 el 15,9% del total de la poblacin del pas, constituyendo en 2008, de acuerdo con la Cmara de Comercio de Bogot, la ciudad ms poblada de la regin andina y la sexta en Amrica Latina, por detrs de Ciudad de Mxico, Sao Paulo, Buenos Aires, Ro de Janeiro y Lima266.
Mapa 9.1. Tamao poblacional de ciudades de Amrica Latina y el Caribe. 1995-2005. En el contexto latinoamericano, Bogot es una de las grandes ciudades, por detrs de Ciudad de Mxico, Sao Paulo y Rio de Janeiro en Brasil, Buenos Aires en Argentina y Lima en Per. Fuente: CEPAL. Elaboracin: UN-Habitat/Colombia.
266
Cmara de Comercio de Bogot (CCB): Observatorio de Competitividad, Mejores ciudades para hacer negocios en Amrica Latina 2008, CCB, Bogot, 2008, p. 4.
275
En el 2005 el PIB de la ciudad era, por su parte, de 85.186.402 millones de pesos, lo que representaba el 25,4% de la economa colombiana, constituyendo sta la mayor participacin regional, seguida de Antioquia y Valle del Cauca, con el 14,3% y el 10,1%, respectivamente. La relacin de la participacin de la ciudad en el producto con respecto a su participacin en la poblacin era entonces de 1,6, lo que indica la alta generacin de valor de la poblacin que habita en la capital colombiana como producto de la aglomeracin, sealada igualmente por un producto percpita un 41,2% mayor que el del pas.
Ao
Producto Interno Bruto (Millones de $) Nacional Bogot
Producto Interno Bruto por habitante (pesos $) Nacional Bogot
Participacin de Bogot en el PIB nacional

25,40% 0,254
2005
335.546.939 335.546.939
85.186.402 85.186.402
8.819.602 8.819.602
12.453.941 2.453.941
Tabla 9.1. PIB total y por habitante de Colombia y Bogot a precios corrientes de 2005. El PIB bogotano representa un poco ms de la cuarta parta del producto total del pas, siendo el PIB percpita de la ciudad un 41% mayor que el agregado de la nacin, lo que muestra la importancia econmica y la productividad relativa de la capital colombiana. Fuente: DANE y Secretaria de Hacienda Distrital. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
De acuerdo con estimaciones de la Cmara de Comercio de Bogot, el PIB de Bogot representaba en 2005 el 9% del de la comunidad andina, superando en esta materia el volumen de produccin de pases como Uruguay, Costa Rica, Bolivia y Paraguay, y a ciudades como Caracas, Curitiba y Brasilia, pero encontrndose por detrs de ciudades como Nueva York, Los ngeles, Londres, Paris, Berln, Madrid, Shangai, entre otras a nivel mundial, y Sao Paulo, Ciudad de Mxico, Buenos Aires, Ro de Janeiro, Santiago y Monterrey, en el contexto latinoamericano267. Las estimaciones de esta entidad para 2007 destacan, por otra parte, que Bogot era en ese ao la octava ciudad con mayor valor del PIB entre las 42 principales ciudades de Amrica Latina, colocndose, en este orden, por debajo de Miami, Sao Paulo, Ciudad de Mxico, Buenos Aires, Ro de Janeiro, Santiago y Monterrey, y superando, tambin por orden, a San Juan, Caracas, Lima, Curitiba, Porto Alegre, Ciudad de Panam, Montevideo, Quito, San Jos y La Paz, entre otras, mientras estima que la ciudad se situaba en 2007 en el puesto 29 entre las 42 principales ciudades latinoamericanas en trminos de producto percapita268.
267 268
Ibdem. Ibdem, pp. 4-5.
276
Bogot tambin muestra su importancia econmica a nivel nacional en otros rubros relevantes. En lo que corresponde al nmero de empresas, la ciudad concentraba en Septiembre de 2007 el 27% del total de las que se localizaban en el pas269 , siendo consecuentemente el principal mercado de trabajo nacional, al representar el nmero de ocupados en la ciudad el 38,4% del total de los del pas270. Todo lo anterior evidencia la dimensin de la economa bogotana en el contexto nacional y de la regin andina, aunque es, como hemos visto, mucho ms moderada en el mbito latinoamericano, y todava menos significativa en el contexto global.
LAS CARACTERSTICAS PRODUCTIVAS DE LA ECONOMA BOGOTANA
Un anlisis slido de la economa de la capital requiere, en cualquier caso, una caracterizacin ms precisa de su estructura productiva y laboral. Tal como anunciamos, estudiaremos a este respecto la estructura sectorial, el peso y estructura del sector exterior, y la productividad. Con respecto a lo primero, sobresalen, a partir de la participacin que tiene cada sector en el total de la produccin bogotana y la comparacin que se puede realizar con la estructura general de la economa colombiana, los siguientes aspectos: La baja participacin en las actividades agropecuarias de la economa distrital, debida fundamentalmente al proceso de transicin sectorial de la economa bogotana y la disponibilidad de una importante despensa de productos tanto en los municipios de Cundinamarca ms conurbados como en el resto del pas. En la actualidad slo algunas localidades, como Usme y Sumapaz, tienen pequeas reas dedicadas a la agricultura. La mdica participacin de la explotacin de minas y canteras, asociada con la estricta aplicacin de una poltica ambiental por parte del Distrito que ha reducido la extraccin de minerales a los que se usan como materiales de construccin. La moderada participacin de la industria en la produccin, con el 21% del producto total, indicando que el proceso de cambio estructural hacia los servicios ha sido ms intenso en la ciudad que en el conjunto del pas, donde es del 27,5%.
269 270
Cmara de Comercio de Bogot (CCB): Observatorio Econmico de Bogot. Dinmica de la creacin y liquidacin de empresas en Bogot. Enero Septiembre 2007, CCB, Bogot, 2007, p. 3. Cmara de Comercio de Bogot (CCB): Observatorio del mercado de trabajo, CCB, Bogot, 2008.
277
En este sentido, las actividades que ms sobresalen en la participacin productiva son las que corresponden a los servicios, centrados en el comercio, domstico y externo, y, sobre todo, las comunicaciones, las finanzas y los servicios a las empresas, con las mayores participaciones, definiendo el perfil moderno de la economa distrital.
Nacional Ramas de actividad Bogot
Valor de la Valor de la Estructura Estructura produccin produccin (%) (%) (millones de $) (millones de $) 40.926.049 808.072 30.735.480 160.403.805 22.271.611 41.697.631 58.364.744 11.536.405 48.404.302 23.984.869 48.931.647 38.992.574 18.931.717 20.583.552 13.417.973 2.524.169 582.514.600 7,0% 0,1% 5,3% 27,5% 3,8% 7,2% 10,0% 2,0% 8,3% 4,1% 8,4% 6,7% 3,2% 3,5% 2,3% 0,4% 100,0% 140.117 0 105.195 28.696.858 4.125.901 10.365.548 16.948.463 4.337.635 17.107.033 9.567.276 19.488.222 12.325.337 2.682.398 6.203.777 4.346.449 482.533 136.922.742 0,1% 0,0% 0,1% 21,0% 3,0% 7,6% 12,4% 3,2% 12,5% 7,0% 14,2% 9,0% 2,0% 4,5% 3,2% 0,4% 100,0%
A. Agricultura, ganadera, caza y silvicultura B. Pesca C. Explotacin de minas y canteras D. Industrias manufactureras E. Suministro de electricidad, gas y agua F. Construccin G. Comercio al por mayor y por menor, reparacin de vehculos automotores H. Hoteles y restaurantes I. Transporte, almacenamiento y comunicaciones J. Intermediacin financiera K. Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler L. Administracin pblica y defensa; seguridad social de afiliacin obligatoria M. Educacin N. Servicios sociales y de salud O. Otras actividades de servicios comunitarios, sociales y personales P. Hogares privados con servicio domstico TOTAL
Tabla 9.2. Valor y estructura de la produccin de Colombia y Bogot a precios corrientes de 2005. Las actividades que ms sobresalen en la participacin productiva son las que corresponden a los servicios, centrados en el comercio, domstico y externo, y, sobre todo, las comunicaciones, las finanzas y los servicios a las empresas. Fuente: DANE y Secretaria de Hacienda Distrital. Clculos: UNHabitat/Colombia.
De la misma manera, se puede observar que las ramas de actividad econmica que tienen una mayor importancia relativa con relacin a la produccin nacional son las de construccin (24,9%), comercio (29%), servicios sociales y de salud (30,1%), administracin pblica (31,6%), transporte, almacenamiento y comunicaciones (35,3%), hoteles y restaurantes (37,6%), actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler (39,8%), e intermediacin financiera (39,9%).
278
Ramas de actividad A. Agricultura, ganadera, caza y silvicultura B. Pesca C. Explotacin de minas y canteras D. Industrias manufactureras E. Suministro de electricidad, gas y agua F. Construccin G. Comercio al por mayor y por menor, reparacin de vehculos automotores H. Hoteles y restaurantes I. Transporte, almacenamiento y comunicaciones J. Intermediacin financiera K. Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler L. Administracin pblica y defensa; seguridad social de afiliacin obligatoria M. Educacin N. Servicios sociales y de salud O. Otras actividades de servicios comunitarios, sociales y personales P. Hogares privados con servicio domstico TOTAL
Participacin (%) 0,3% 0,0% 0,3% 17,9% 18,5% 24,9% 29,0% 37,6% 35,3% 39,9% 39,8% 31,6% 14,2% 30,1% 32,4% 19,1% 23,5%
Tabla 9.3. Participacin de Bogot en la produccin de Colombia por ramas de actividad. 2005. Las ramas de actividad econmica que tienen una mayor importancia relativa, son: las de construccin, comercio, servicios sociales y de salud, administracin pblica, transporte, almacenamiento y comunicaciones, hoteles y restaurantes, actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler, e intermediacin financiera. Fuente: DANE y Secretaria de Hacienda Distrital. Clculos: UN-Habitat/ Colombia.
Desde el punto de vista complementario del empleo, por ramas de actividad econmica, los principales generadores de empleo en la ciudad son, por orden de importancia, los servicios, el comercio, la industria, las actividades inmobiliarias, los transportes y comunicaciones, y la construccin. La produccin de la ciudad proviene por otra parte en un 64,5% de la ocupacin de obrero o empleado particular de una empresa grande, en un 17,5% de obrero o empleado particular de una empresa pequea, en un 8,9% de trabajador por cuenta propia, en un 3% de trabajador independiente, y en un 6,1% restante de la ocupacin de patrono y propietario de una pequea empresa, representando en total la pequea empresa y las actividades informales el 35% de la produccin total y el 65% de los ocupados, mostrando su relevancia en la economa bogotana, pero tambin sus problemas de productividad271 . En efecto, estos niveles de informalidad indican que la estructura empresarial bogotana se define de manera significativa, aunque relativa a nivel nacional, por bajos niveles de capital, productividad, organizacin e ingresos; acceso limitado a mercados organizados, instituciones crediticias, tecnolo-
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En el punto siguiente abordamos con mayor detalle los factores, caractersticas y consecuencias de la informalidad econmica. CASTAEDA, A. Y GARCA, J.: Hbitat y Espacio Pblico. El caso de los vendedores informales en el espacio pblico fsico de Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, UN-Habitat, PNUD, Bogot, 2007, en particular, pp. 83-126.
279
ga, y educacin formal; y relaciones laborales basadas en empleo ocasional y parentesco, y no en acuerdos contractuales272. Hay que subrayar, en este sentido, que la productividad media oculta grandes desigualdades tanto al interior del sector informal como del formal. A ese respecto es preciso destacar la vinculacin y la penetracin entre ambas, destacando la profunda relacin entre el tipo y segmento de formalidad e informalidad econmica, el portafolio de activos de capital humano, social y fsico del empresario y la empresa, y el grado y la fase de desarrollo de sta, as como de todo lo anterior con el tipo de riesgos que debe enfrentar y la manera en que la empresa y los trabajadores, empleadores y/o empleados, los manejan273. Un anlisis de la productividad de Bogot obliga as a estudiar las distintas productividades de las empresas distritales y compararlas con las de diferentes ciudades, resultando que numerosas empresas bogotanas son competitivas por productividad en relacin con ciertas empresas de ciudades como las de la regin andina, sindolo menos en relacin con otras empresas de esos pases y, sobre todo, con las de otras ciudades de la regin y de la economa mundial. En lo que corresponde a la estructura del sector exterior, la participacin de las importaciones distritales en el total de las nacionales, de un 29,7%, es superior a la participacin de la capital en el producto, como ya indicamos, del 23%, lo que se explica tanto por la alta dependencia de Bogot de productos alimenticios y materias primas externos como por la reventa de una buena parte de los productos importados por el distrito a otras regiones del pas, mientras las exportaciones, bsicamente de productos industriales y de servicios, representan tan slo el 6% del total de las exportaciones nacionales en el mismo periodo. El cuadro siguiente contiene los porcentajes de dependencia sectorial con respecto a los insumos utilizados en la produccin en Bogot, destacndose con el mayor grado de dependencia el sector de la electricidad, donde el 28.01% de la produccin depende de las compras de energa producida en otras secciones del pas; la industria manufactura, cuyas materias dependen un 20.93% del exterior, un 10.63% del resto del mundo y un 10.30% de otras regiones del pas; y la construccin, cuyos materiales provienen mayoritariamente de otras latitudes nacionales.
272
273
El 31% de las pequeas unidades econmicas reporta dificultades de comercializacin y mercadeo. Slo el 9% tiene entre sus clientes a empresas o entidades del gobierno, y el 18% a empresas, fbricas o cadenas de almacenes. El problema ms frecuente que reportan las pequeas unidades econmicas es de orden financiero. El 44% de las unidades que necesitan capital adicional no lo solicita, sindole negado al 14%, otorgado por particulares al 37% y concedido por una entidad financiera slo al 49% de los que lo hacen. Por otra parte, apenas el 9% de las pequeas unidades econmicas recibi capacitacin y/o asesora en los ltimos 12 meses a pesar de que el 58% considera que la requiere. RODRGUEZ CASTILLO, A., Y ARIAS LEN, E.: Anlisis sectorial. Empleo informal en Bogot, D.C., Revista de Desarrollo Social en Bogot, Secretara de Hacienda Distrital, no. 1, Bogot, 2006, pp. 111-130, pp. 113-116. CASTAEDA, A. Y GARCA, J.: Hbitat y Espacio Pblico. El caso de los vendedores informales en el espacio pblico fsico de Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, UN-Habitat, PNUD, Bogot, 2007, pp. 45-81.
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Dependencia de Ramas de actividad Agricultura, ganadera Explotacin de minas y canteras Industria manufacturera Suministro de electricidad, gas y agua Construccin Comercio al por mayor y por menor, reparacin de vehculos automotores Servicios de hoteleria y restaurantes Transporte Servicios de correo y telecomunicaciones Servicios de intermediacin financiera Servicios inmobiliarios y alquiler de vivienda Servicios a las empresas, excepto servicios financieros e inmobiliarios Administracin pblica y defensa; seguridad social de afiliacin obligatoria Servicios de enseanza de mercado Servicios sociales y de salud de mercado Servicios de asociaciones, esparcimiento de mercado Servicios domsticos TOTAL Importaciones resto del mundo 0,1 8,8 10,6 1,4 6,9 2,4 3,2 3,2 2,2 1,3 0,0 1,5 3,7 1,6 6,2 1,6 0,0 4,4 Importaciones regionales 3,8 3,6 10,3 26,6 16,0 1,1 13,8 8,6 3,2 0,9 0,0 1,0 2,2 0,2 2,3 0,9 0,0 6,1 Importaciones totales 3,9 12,4 20,9 28,0 22,9 3,5 17,0 11,8 5,4 2,2 0,1 2,5 5,9 1,8 8,5 2,4 0,0 10,5
Tabla 9.4. Dependencia de la produccin de Bogot con relacin a las importaciones. 2005. La mayor dependencia proviene del sector de la electricidad, particularmente de otras secciones del pas; la industria manufactura, tanto del exterior como de otras regiones del pas; y la construccin, cuyos materiales provienen mayoritariamente de otras latitudes nacionales. Fuente: DANE y Secretaria de Hacienda Distrital. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
Lo mismo sucede si se observa la relacin existente entre el resto del mundo y las otras secciones del pas en lo relativo al origen del abastecimiento de la demanda, al ser el consumo intermedio y la formacin de capital los que tiene la mayor participacin de importaciones tanto del resto del mundo como de otras secciones del pas, mientras la baja participacin del consumo final de los hogares se explica por la gran ponderacin en la canasta familiar que tienen unos servicios producidos, como sealamos, mayormente en la cuidad.
Dependencia de: Conceptos Consumo intermedio Consumo final Formacin interna bruta de capital Importaciones resto del mundo 14,3 5,2 35,5 Importaciones regionales 19,5 8,4 1,6 Importaciones totales 33,7 13,6 37,1
Tabla 9.5. Dependencia de la demanda final de Bogot con relacin a las importaciones. 2005. El consumo intermedio y la formacin de capital son los conceptos con mayor dependencia, mientras la baja participacin del consumo final de los hogares se explica por la importancia que tienen unos servicios producidos fundamentalmente en la cuidad. Fuente: DANE y Secretaria de Hacienda Distrital. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
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LA EVOLUCIN PRODUCTIVA DE LA ECONOMA DISTRITAL
Veamos la evolucin de estos factores en los ltimos aos. En primer lugar se puede apreciar que Bogot se ha visto beneficiada por el boom econmico de los ltimos aos, con un ciclo ms pronunciado, como ha sido costumbre, que el nacional.
Grfico 9.1. Evolucin real del PIB de Colombia y Bogot. 1951-2005. El ciclo de la ciudad suele ser ms pronunciado que el de la nacin, tanto en pocas de auge como de recesin. Fuente: DANE y Secretaria de Hacienda Distrital. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
Como anotamos anteriormente, la reciente evolucin sectorial ha sido consistente con la composicin prevista en los cambios estructurales producto del proceso de urbanizacin, por lo que se ha observado un incremento de la participacin del sector de servicios y una cada en la participacin del sector industrial. En lo que hace referencia al sector exterior, ste ha registrado de manera sostenida durante los ltimos seis aos un crecimiento significativo tanto en las exportaciones, que aumentaron un 20% en 2005, como en las importaciones, que se incrementaron un 24% en ese mismo ao. Esta expansin se explica mayormente por la ampliacin de la demanda internacional y el incremento en el precio de los commodities, en el primer caso, y el crecimiento econmico, el efecto indirecto del aumento de las exportaciones, que permitieron un mayor consumo de bienes y particularmente de servicios donde la capital es importante, como servicios inmobiliarios y financieros, y la revaluacin del tipo de cambio, en el segundo. Cabe destacar que este crecimiento no ha puesto sin embargo en duda el peso moderado del sector exterior en el PIB de la ciudad, particularmente de las exporta-
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ciones que, como observamos anteriormente, no representaban sino el 6% del total de exportaciones colombianas. Es muy probable adems que la anterior tendencia de crecimiento se revierta, como veremos en el ltimo captulo, a causa de la crisis internacional que afectar a la economa bogotana, al contrario de lo ocurrido en aos anteriores, mediante una menor demanda, en parte porque los menores ingresos derivados de menores precios de los commodities afectarn a Venezuela y Ecuador, junto con los EEUU, los mayores destinos de los bienes exportados colombianos. La economa bogotana se caracteriza por su dimensin, La creacin y la liquidacin de empresas orientacin a los servicios y al dan cuenta en gran medida de la estructura mercado interno, la varianza de este desarrollo274 . En cuanto a la estructuen la productividad y la ra sectorial, es preciso acentuar que cerca mayor volatilidad del ciclo del 80% de las empresas que se crearon eneconmico. tre enero y septiembre de 2007 en Bogot se registraron en actividades de servicios, el 13% lo hicieron en el sector industrial y el 6,6% en el de la construccin. Por subsectores, las actividades ms dinmicas fueron comercio -y reparacin de vehculos automotores- (33,7%), inmobiliarias, empresariales y de alquiler (14,5%), industrias manufactureras (13,2%), hoteles y restaurantes (13%) y transporte, almacenamiento y comunicaciones (9,6%), seguido de la construccin (6,6%). En lo que respecta a la distribucin de los activos, los servicios concentraron el 93,5%, destacando las actividades de suministro de electricidad, gas y agua (57%), inmobiliarias y empresariales (13%), de intermediacin financiera (11%), de comercio (7%), de construccin (4%), y de transporte, almacenamiento y comunicaciones (3%). La industria manufacturera apenas supuso el 1,4%. Por otra parte, tan slo el 1% de dichas empresas tena como objetivo el mercado externo, con un 37% de ellas con operaciones en importacin (concentraron el 72% de los activos), un 10% en exportacin (con el 3% de los activos) y un 53% tanto en importacin como en exportacin (con el 25% de los activos). El 91% de los activos de las nuevas empresas con actividades en comercio exterior se concentr en comercio (alimentos al por mayor, vehculos automotores, productos qumicos bsicos, electrodomsticos y productos nuevos de consumo domstico (79%)) y actividades de servicios comunitarios y sociales (12%).
274
Cmara de Comercio de Bogot (CCB): Observatorio Econmico de Bogot. Dinmica de la creacin y liquidacin de empresas en Bogot. Enero Septiembre 2007, CCB, Bogot, 2007.
283
En lo que hace referencia a su productividad, no es ocioso sealar que el 72% de las 43.804 empresas creadas se constituyeron como personas naturales y slo el 28% como personas jurdicas. El 98,6% fueron, en efecto, microempresas; el 1,2%, pequeas empresas; el 0,1, medianas (587 pymes); y slo el 0,1% (29 empresas), grandes. La inversin se concentr, sin embargo, como es predecible, en las grandes (81,1%), seguidas de las micro (7,1%), por su nmero, las pequeas (6,2%) y las medianas (5,5%). El nuevo tejido productivo se configur por tanto mayormente con unidades productivas en forma de empresas familiares, con pequea escala y escaso capital. Estas tendencias favorables en los ltimos aos se asocian con las dinmicas del empleo, en lo que tiene que ver con el nivel y la composicin de la ocupacin en la ciudad. Particularmente se asocian con una cada importante en la Tasa de Desempleo, que en los ltimos aos pas de estar en niveles superiores al 20%, a finales del ao 2000, a tener tasas de un dgito a finales del ao 2007. Sin embargo, ya se empiezan a ver sntomas de que la tendencia tiende a revertirse, por lo que la accin pblica es prioritaria para no perder los avances alcanzados recientemente. En esa lnea y en esos esfuerzos, ser conveniente tener muy presente que las Tasas de Subempleo (TS) subjetivo y objetivo aumentaron, en todo caso, del primer trimestre de 2007 al primero de 2008, esto es, mientras la tasa de desempleo descenda.
Grfico 9.2. Tasas de desempleo y subempleo objetivo y subjetivo en Bogot. 2001-2008. Aunque la tasa de desempleo ha mostrado, de manera consecuente con el ciclo econmico, una tendencia decreciente desde que se super la crisis de finales de los noventa hasta los ltimos meses, el subempleo ha permanecido bastante estable durante los ltimos aos de boom econmico. Fuente: DANE. Clculos: UN-Habitat/Colombia.
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El estudio de la economa bogotana llama, en sntesis, la atencin sobre: i.) su dimensin, situndose como la ciudad y la economa urbana ms grande del pas y la regin andina, y la octava en Amrica Latina. el predominio de los servicios, tanto transables como no transables.
ii.)
iii.) su orientacin al mercado interno. iv.) el predominio de las microempresas y la magnitud de los retos a los que stas se enfrentan en trminos de acceso a capacitacin, crdito, tecnologa, mercados y organizacin moderna, con tasas de subempleo e informalidad elevadas. la mayor profundidad del ciclo econmico con relacin al comportamiento nacional, lo cual debe ser tenido en cuenta en la actual coyuntura de crisis internacional ante la posibilidad de perder los avances logrados en materia de combate de la pobreza y mejora del desarrollo humano. Procederemos ahora a profundizar en algunos de estos elementos.
ENTENDIENDO LAS CARACTERSTICAS DE LA ECONOMA DISTRITAL
EL PREDOMINIO DE LOS SERVICIOS Y EL CAMBIO ESTRUCTURAL
v.)
Comencemos con la estructura sectorial de la economa distrital. Tal como argumentamos e ilustramos cuantitativamente en el primer captulo al referirnos al cambio estructural asociado con la urbanizacin, la primaca del sector terciario indica una productividad mayor y una proporcin de gasto de consumo decreciente a medida que se incrementan los ingresos en el sector industrial que en el de servicios. En este sentido, en la capital colombiana es aplicable lo que Krugman seala en relacin con el predominio de los servicios, muchos de ellos genricos y bsicos, en lugar de manufacturas especializadas y sofisticadas, para las grandes ciudades, al subrayar que esto no es un accidente, sino el resultado de la tendencia que, formulada y expuesta en el primer captulo, tiene races profundas en la naturaleza del cambio econmico y tcnico y la lgica y la dinmica de las economas de aglomeracin275. En esa lnea, la primaca de
275 El tipo de empleos que crecen en el tiempo no son las cosas que hacemos bien, sino las cosas que hacemos mal Las industrias que alcanzan un rpido crecimiento en la productividad pierden empleos en lugar de ganarlos pero no mejoramos mucho en el suministro de servicios Es decir, precisamente porque la agricultura, la industria y algunos servicios impersonales han devenido tan productivos, nuestra economa se centra cada vez ms en otras cosas. KRUGMAN, P.: El internacionalismo moderno. La economa internacional y las mentiras de la competitividad, Crtica, Barcelona, 2004, p. 153.
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los servicios tiene que ver con la tecnificacin y despersonalizacin potencial de los procesos de produccin y comercializacin de los distintos bienes, ya que, a diferencia de la mayor parte de las manufacturas (por ejemplo, tijeras para cortar el pelo), una buena parte de los servicios, en Bogot y otras ciudades, sigue siendo a menudo de produccin y comercializacin personal y simultnea (por ejemplo, cortes de pelo).
EL SECTOR EXTERIOR Y LA GEOGRAFA ECONMICA
El hecho de que el predominio de los servicios asociado con el cambio estructural haya venido acompaado de un mayor peso de los servicios no transables en el producto y el consumo es uno de los factores que explican la acentuada orientacin interna del tejido productivo bogotano. En todo caso, su generacin de valor agregado se encuentra marcada, como afirmamos en el primer y segundo captulos, por la interaccin de los precios bsicos, los efectos de la aglomeracin en la productividad, el tamao de la demanda y los costos de transporte. Con respecto a los precios bsicos, recordemos que, como indicamos en el tercer captulo, stos se definen en el mbito nacional, afectando por igual a los agentes econmicos de todo el pas, desde Tumaco a Bogot. Sealado lo anterior, usualmente el componente ms importante en la definicin de la competitividad resulta ser la tasa de cambio. En ese sentido, mientras que China ha mantenido estable la paridad de su moneda frente al dlar estadounidense durante ms de 10 aos, y slo a partir de julio de 2005 permite pequeas revaluaciones, durante los ltimos aos las tasas de cambio coreana, chilena y colombiana han venido revalundose fuertemente en trminos nominales276. Considerando sus inflaciones internas y las de sus principales socios comerciales, ello ha alterado la respectiva tasa de cambio real y, por lo tanto, la competitividad de la misma. Dicha competitividad puede compararse mediante el ndice Big Mac calculado por la revista The Economist. Mientras que el precio de un Big Mac chileno en julio de 2008 sugera que la tasa de cambio del peso chileno contra el dlar era favorable al primero en un 12,3%, el de un Big Mac colombiano sugera que la tasa de cambio del peso era desfavorable en un 9%. Mientras tanto, la tasa de la moneda china era favorable en un 48,7% y la coreana en un 12%. A chilenos y colombianos les resulta de este modo muy difcil, sino imposible, competir con productores chinos, en tanto stos les llevan una ventaja cambiaria de 36,4 puntos porcentuales en el caso chileno y de 57.7 en el caso colombiano.
276
Compararemos a continuacin los precios bsicos colombianos con los chinos, los coreanos y los chilenos dado que stos se han convertido en paradigmas en materia econmica para los pases en vas de desarrollo en el mbito mundial y latinoamericano, respectivamente.
286
La situacin de los costos financieros agrava el panorama. En 2007, la tasa de inters activa real promedio en Colombia era del 9,4%. Mientras tanto, en Chile era del 4,1%, en China del 4,6% (2006), en Corea del 3,9%, en los Estados Unidos del 5% y en el rea del Euro del 5,8%. En esas condiciones, cuando un empresario colombiano, y por tanto bogotano, necesita financiar sus inversiones o capital de trabajo, debe hacerlo a costos tres veces ms elevados que los de sus principales competidores mundiales. En tales trminos, el productor chileno tiene una ventaja notable frente a dichos otros productores latinoamericanos. Con una tasa de cambio reducida, los precios de los bienes transables colombianos resultan mdicos en relacin con los precios de los no transables, los que, a su vez, en su mayor parte, aumentaron hasta superar los precios internacionales como consecuencia, en gran medida, de las polticas de privatizacin de los servicios pblicos garantizando a los nuevos propietarios cubrimiento de costos y niveles de utilidad mnimos. De tal manera, en 2006 el precio del kilovatio hora en Colombia y Chile era de US$ 9 centavos, mientras que en Estados Unidos y Corea era de US$ 6,1 y 6,5 centavos, respectivamente. Algunos analistas sugieren que la falta de competitividad de los precios anteriores podra compensarse con menores salarios. Se menciona con frecuencia que los salarios en China son ridculamente bajos y que ello explica en gran medida su competitividad internacional. Ciertamente, los salarios pagados en Shangai, el principal centro industrial y financiero chino, son muy inferiores a los pagados en Nueva York, el centro financiero mundial, y en Sel, capital de un pas que ya es considerado industrializado. Pero no son mucho menores que los pagados en Santiago de Chile, son similares a los pagados por ejemplo en Lima y superiores a los pagados en Bogot. En efecto, segn el Banco UBS, en 2006, los salarios promedios netos y brutos (incluidas prestaciones sociales e impuestos) pagados por hora en Bogot (US$ 2,0 y US$ 2,3, respectivamente) eran menores a los pagados en Shangai (US$ 2,1 y US$ 2,6) y, por cierto, mucho menores a los pagados en Sel (US$ 7,6 y US$ 10,1) y en Nueva York (US$ 15,7 y US$ 22,7). En Santiago de Chile (US$ 3,8 y US$ 4,8) y en Lima (US$ 2,5 y US$ 3,1) s eran superiores a los pagados en Shangai. En ese contexto, es imposible que una reduccin de salarios compense las faltas de competitividad anteriores, adems de ser polticamente inviable y ticamente indeseable. Otra posibilidad para aumentar la competitividad, ampliando las exportaciones y reduciendo la importacin de materias primas, manufacturas y servicios transables, sera, como vimos en el captulo III, aumentar la productividad de la mano de obra o del capital, es decir, incrementar lo que produce cada trabajador o cada mquina con relacin a lo que cuesta. Sin embargo, similarmente al caso de los salarios, las ganancias de productividad deberan ser tan amplias que resulta prcticamente imposible que compensen esos desequilibrios.
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Otra alternativa es que los productores se concentren en productos que los chinos o coreanos no producen. Es lo que se ve en la produccin peruana de esprragos, brcoli, alcachofas y textiles de algodn de fibra larga, o en la produccin chilena de vinos, salmn, frutas y maderas, que han experimentado un crecimiento notable en los ltimos aos. Pero, cuntos productos similares a los mencionados no producen o no pueden producir los chinos o los coreanos y al mismo tiempo convertirse en una solucin generalizada para sustituir al resto de los productos manufactureros y agrcolas del pas? De hecho, la competencia con los coreanos resulta ms sencilla, en tanto dedican actualmente la mayor parte de su produccin a bienes intensivos en capital o conocimiento que Colombia o Chile no producen. Finalmente, algunos aseguran que la solucin para alcanzar competitividad son los tratados de libre comercio con Estados Unidos, Europa e incluso la misma China o Corea. Colombia, y con varios aos de anticipacin Chile, han multiplicado sus esfuerzos para lograr tratados de libre comercio con todo el mundo. Nada ms alejado de la realidad, como ilustran los casos de Mxico, Canad y Colombia. Las preferencias arancelarias estadounidenses otorgadas a Colombia no han evitado su prdida de posicionamiento en el mercado estadounidense. Ni Canad ni Mxico, a pesar de su tratado de libre comercio con Estados Unidos y su vecindad, han evitado su desplazamiento comercial por China. Si en 2002 China desplaz a Mxico en el segundo puesto, en 2007 desplaz a Canad como el principal proveedor de mercancas a Estados Unidos, al lograr exportar a este pas 328,8 mil millones de dlares, un 3,8 % por encima de los 316,6 mil millones de dlares que le vendi Canad. La enseanza es clara. En un mundo de aranceles relativamente reducidos, no hay forma de que un tratado de libre comercio o una preferencia arancelaria resuelvan una aguda falta de competitividad de la tasa de cambio y las tasas de inters. Los impuestos pueden considerarse, por otra parte, como los precios que los agentes econmicos deben pagar por los servicios que perciben del Estado. Es claro que tasas elevadas del impuesto a la renta que deben pagar las empresas reducen las utilidades que los inversionistas obtienen por los recursos que comprometieron en el sector respectivo. De tal manera, disminuyen la competitividad de dicho sector y se contraen los recursos para inversin que quedan disponibles despus del pago del impuesto. Actualmente, Colombia tiene una tasa de impuesto a la renta (34%) de las ms elevadas del mundo, ms elevada que la peruana (30%) y, ciertamente, mucho ms elevada que la chilena (16.5%), que es incluso menor que las que se pagan en China y Corea (25%). Sin embargo, para muchas empresas dichas tasas son disminuidas o no aplicadas por exenciones tributarias. Con stas se introduce un elemento distorsionante en la competitividad sectorial, siendo muchas veces el resultado de
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prcticas clientelista. Mientras en Colombia se otorgan sobre consideraciones sectoriales y territoriales, en China se conceden bsicamente sobre consideraciones de ubicacin territorial (franjas costeras dedicadas a la produccin de exportaciones). Por otro lado, en casi todo el mundo, incluyendo los pases desarrollados, se pagan impuestos sobre los dividendos. La lgica es incentivar el ahorro y la inversin de las empresas y desincentivar el consumo de las personas. Como excepcin a la prctica mundial, en Colombia, porque se considera una doble tributacin, no se pagan impuestos sobre los dividendos. Desde hace algunos aos, en varios pases latinoamericanos se estableci, sin mayor consideracin sobre sus efectos sobre la economa, un impuesto a las transacciones financieras como un impuesto de fcil recaudacin. En Colombia empez como un mecanismo temporal de generacin de fondos para rescatar al sistema financiero en dificultades, convirtindose ms adelante en un impuesto permanente que se encuentra actualmente en una La orientacin de la tasa del 4 por mil. El impuesto ha reducido economa bogotana al sin embargo la intermediacin financiera y, mercado interno se debe al por lo tanto, los recursos en los bancos y, predominio de los servicios, consecuentemente, su disponibilidad, presiola magnitud de la demanda nando hacia tasas de inters mayores que liinterna, la productividad mitan la competitividad del sector real y, por moderada internacionallo tanto, sus utilidades. De tal manera, mente, los precios bsicos erosionan la base del impuesto a la renta y la poco competitivos y los costos recaudacin fiscal. de transporte elevados. En resumen, para beneficiarse de la globalizacin y para crecer se requiere, para empezar, una estructura adecuada de precios bsicos y de impuestos que permita empresas competitivas y, por lo tanto, rentables en ambientes competitivos. En realidad, no importa mucho con qu precio se logran la competitividad y rentabilidad de las actividades productivas de bienes y servicios transables. Lo que cuenta es la combinacin adecuada y favorable de todos ellos. Acentuados en este numeral la dimensin relativa y los mbitos entre los que oscila la productividad relativa, moderadas en el panorama mundial, elevadas en el latinoamericano, y destacadas en el andino, en el caso de la dimensin y la productividad de los segmentos formales de mayor tecnologa; la inconveniencia, arriba, de la combinacin de los precios bsicos actualmente existente; y la magnitud relativa, en el cuarto captulo, de los costes de transporte y transaccin, estamos en condiciones de entender ahora, en la lgica de nuestro primer y tercer captulos, la estructura de
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la economa bogotana en relacin con la orientacin de sus empresas al mercado interno o externo. La evidencia emprica parece sugerir que en lo relativo a los bienes transables las empresas locales enfrentan precios bsicos poco competitivos y altos costes de transporte. Para exportar, las empresas locales necesitaran producir bienes cuasi nicos o compensar estas desventajas con una productividad elevada, lo que parece ser el caso en relacin con ciertos bienes (flores, aviones, entre otros) y ciertos pases (Estados Unidos en el primer caso; los pases de la regin andina en el segundo), haciendo en todo caso que el margen de exportacin sea pequeo. En cuanto a la importacin, los precios bsicos (especialmente la tasa de cambio en los ltimos aos) y la dimensin de la demanda interna son factores favorables, pero los costos de transporte la obstaculizan, siendo en todo caso la balanza comercial deficitaria insostenible por el riesgo que supone, al menos a nivel nacional, una crisis de balanza de pagos. En estas circunstancias, la acentuada orientacin de las empresas locales al mercado interno se debe al peso de los bienes no transables asociado con el cambio estructural, y la combinacin de demanda interna y productividad relativas moderadas en el contexto internacional, elevadas en el latinoamericano y destacadas en el andino; precios bsicos poco competitivos; costes de transporte elevados y costes de transaccin todava significativos.
EL RETO DE LOS PRECIOS BSICOS, LA PRODUCTIVIDAD Y LOS COSTOS DE TRANSPORTE: EL CAMINO DE LA COOPERACIN Y LA INTERLOCUCIN
Las oportunidades de poltica econmica de los gobiernos locales son relativas. Como sealamos en el captulo III, la competitividad de las empresas locales y as, en cierta forma, de la economa local, depende de la interaccin de la lgica y los mercados nacionales, que determinan fundamentalmente los precios bsicos, con la lgica y los mercados locales, que definen buena parte de la productividad. De la misma manera que precios bsicos adecuados pueden no venir acompaados de niveles de productividad competitivos, esfuerzos y decisiones adecuados en materia de productividad pueden en efecto ser estriles por una combinacin inadecuada de precios bsicos a nivel nacional. Aunque en los pases latinoamericanos los gobiernos locales, regionales o municipales no puedan determinar los precios bsicos, deberan manifestarse exigiendo decisiones ms acordes con las necesidades de sus asentamientos. En realidad, sin embargo, pocas veces lo hacen.
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En lo que corresponde a los aspectos monetarios, la legislacin de la banca central de la mayor parte de pases latinoamericanos declara a sta independiente de los otros poderes del Estado, organizndola para ser dirigida por un cuerpo colegiado que no incluye representacin de las regiones o ciudades. La nula participacin de las autoridades locales en las decisiones monetarias es adems avalada por su silencio al respecto. Con rarsimas excepciones, las autoridades locales no se manifiestan sobre las decisiones de las autoridades monetarias, por ejemplo, sobre la tasa de inters del banco central y sus consecuencias sobre las tasas de inters comerciales y la tasa de cambio que, como se mostr, tienen evidentes impactos sobre la competitividad de las empresas que operan en sus territorios. Esto debe y puede cambiarse. Las principales regiones y ciudades del pas podran tener alguna forma de representacin en los organismos decisorios de la poltica monetaria. Ese es el caso del Sistema de la Reserva Federal (FED, por sus siglas en ingls), el Banco Central de los Estados Unidos. Su Junta de Gobernadores (BG), responsable del manejo del Sistema, de la tasa de descuento y las tasas de encaje, est compuesto por siete miembros, nombrados por el Presidente con aprobacin del Congreso por periodos de 14 aos, siendo uno de ellos seleccionado entre El margen de maniobra de los presidentes de los 12 bancos regionales que los gobiernos locales en componen el Sistema. Segn la Ley, la nominamateria econmica es cin presidencial debe considerar una justa rerelativo, al depender su presentacin de los intereses financieros, comportamiento de factores agrcolas, industriales y comerciales, as como locales y nacionales. de las reas geogrficas del pas. A su vez, el Comit Federal de Mercado Abierto (FOMC), responsable del principal instrumento de poltica monetaria, las operaciones de mercado abierto (venta y compra de ttulos para expandir o contraer la liquidez de la economa), est compuesto por 12 miembros, abarcando stos los siete miembros de la Junta de Gobernadores, el presidente de la Reserva de New York y cuatro de los presidentes de los otros once bancos que componen el Sistema, en periodos rotativos de un ao. En cuanto a las decisiones tributarias, los recaudos importantes, correspondientes a los impuestos al patrimonio, la renta, el valor agregado y el comercio exterior, son ingresos nacionales. Otros tributos, que dan origen a los ingresos de departamentos o ciudades, son sin embargo de orden regional o local, respectivamente. En Colombia es el caso de los impuestos prediales, los impuestos sobre los automviles, el impuesto de industria y comercio, y otros impuestos especficos sobre el consumo. Aunque el manejo de stos puede incidir en la competitividad de la regin o la ciudad, su menor cuanta e incidencia hace que sea sumamente difcil que
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puedan compensar ineficiencias pronunciadas en otros precios bsicos, aunque, como vimos en el captulo sptimo, en el caso bogotano podran ser un instrumento relevante. Otro tipo de acciones fiscales que pueden contribuir a la competitividad de las empresas localizadas en determinadas reas pueden ser manejadas con todo con mayor margen por las autoridades locales incentivando las asociaciones pblicoprivadas y al empresario shumpeteriano. Un resultado exitoso de tal manejo es la construccin de Walt Disney World en el centro del Estado de la Florida en Estados Unidos, en un lugar previamente ocupado extensamente por pantanos, salvo en ciertas pequeas reas de pastura. Walt Disney abri sus puertas al pblico en 1971, dando lugar a uno de los desarrollos regionales y urbanos ms acelerados y exitosos del mundo. En una oportunidad le preguntaron al propio Walt Disney por qu haba escogido ese lugar para el desarrollo de su complejo de entretenimiento. Respondi que estaba localizado en el cruce de dos carreteras y al Este del ro Missisipi, donde viva el 75% de los estadounidenses. Sin embargo, el desarrollo no hubiera sido posible si la organizacin no hubiera comprado por pedazos, bajo nombres supuestos, para evitar especulacin en los precios, los 110 km2 de tierra que requera y el Estado de la Florida no hubiera legislado la formacin de un Distrito Especial (Reedy Creek Improvement District) y dos ciudades en su interior (Bay Lake y Reedy Creek, renombrada ms adelante Lake Buena Vista), con autorizacin para emitir bonos libres de impuestos para financiar proyecto pblicos en el Distrito (obras de drenaje, carreteras, etc.), independientemente de que el beneficiario exclusivo fuera Walt Disney Productions. Adicionalmente, otorg al Distrito inmunidad de cualquier legislacin estadual o del County sobre el uso de la tierra. La legislacin formando el Distrito y las dos ciudades fue aprobada por el Estado de la Florida el 12 Mayo de 1967; en 1968 la Corte Suprema del Estado sentenci que al Distrito le estaba permitido emitir bonos libre de impuestos. Desde el punto de vista del gasto fiscal son posibles tambin una serie de acciones que inciden no tanto sobre los precios bsicos de la economa, sino sobre el aumento de la productividad y, por lo tanto, sobre la competitividad. Conviene tener presente no obstante sus lmites, en el sentido de que es imposible que un aumento de la productividad debido a una inversin pblica, en, por ejemplo, alguna carretera, pueda compensar ineficiencias elevadas en los precios bsicos. stas son sin duda indispensables para poder llevar productos al mercado, pero si la tasa de cambio se encuentra muy revaluada la produccin no ser competitiva y las carreteras no tendrn ningn uso. Sealada su potencialidad, es preciso indicar que sus efectos sern mayores cuanto ms eficiente sea la inversin. En este sentido, en el caso bogotano es importante
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recordar que, aunque, como mencionamos anteriormente, su productividad es, como producto de la aglomeracin, bastante superior a la del pas en su conjunto y a la de los pases del rea andina, se presentan, adems de la existencia de precios bsicos inadecuados, lmites en relacin con la naturaleza jurdica, tamao, acceso a capacitacin, capital y mercados, entre otras, del tejido productivo distrital. Hay que recordar que la productividad media bogotana oculta, como anotamos ms arriba, grandes desigualdades tanto al interior del sector informal como del formal. Es necesario fomentar al respecto la densidad a travs del acceso diferenciado, pero universal, de las empresas a la formalidad jurdica y lo que en principio son sus beneficios, como el acceso a la capacitacin, capital y mercados. El papel de la Administracin local en estas materias es decisivo, ya que es responsable en buena medida de la calidad de la educacin general y especfica, y puede estimuDado que precios bsicos lar la transferencia de conocimiento y el acceso inadecuados pueden anular al crdito, adems de impulsar relaciones comeresfuerzos en productividad, ciales estratgicas. los gobiernos locales deben discutir los primeros con las Sea cul sea su destinacin, un aumento del entidades nacionales. gasto fiscal y en particular de la inversin a cargo de los entes locales, regionales o departamentales, implica una expansin de la demanda agregada, lo que puede ser particularmente conveniente como elemento contra-cclico en algn periodo recesivo. Si la recesin colombiana del 2000 fue contrarrestada en gran medida en Bogot gracias a las importantes obras de infraestructura que se realizaron en dichos aos en la ciudad, la crisis econmica global y prximamente nacional exige ahora, como entonces, este tipo de polticas. Finalmente, la poltica regulatoria resulta esencial para incentivar la competitividad. Debera incidir fundamentalmente en promover y condicionar el desarrollo de los mercados a la ausencia de generacin de rentas no competitivas por parte de productores no competitivos. Lo anterior sugiere la necesidad de plantear una poltica y una legislacin que consideren como funcin fundamental de la regulacin promover la competencia. Tal vez la forma ms efectiva de hacerlo sea regular los monopolios y oligopolios 277, lo que exige unas decisiones polticas que slo pueden adoptarse en un entorno
277
Algunos monopolios y oligopolios pueden ser incluso deseables, por la eficiencia, desde el punto de vista de la provisin, y el control, desde el punto de vista del seguimiento y la evaluacin siempre y cuando estn convenientemente regulados. Los servicios pblicos y los sistemas de transporte (Transmilenio vs guerra del centavo) son un buen ejemplo de ello.
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institucional democrtico, al ser necesario que el Estado preserve su independencia respecto de los grupos econmicos. En una verdadera democracia poltica el Estado no slo se mantendr independiente de los grupos econmicos, sino que estar en condiciones de arbitrar sus intereses en conflicto. Ciertamente, una manera de reforzar esa tarea y, simultneamente, lograr que los intereses regionales y locales sean considerados es asegurar la participacin de los usuarios, particularmente de representantes de regiones o ciudades, en los directorios de las instituciones que regulan los mercados financieros y de servicios pblicos. Cuando las decisiones son poco transparentes y cerradas es relativamente sencillo para los regulados capturar al regulador, siendo esto ms difcil si en ese directorio se encuentran representantes de los usuarios que Regular los monopolios deben rendir informes regulares a sus reprey oligopolios es vital sentados. para incentivar la competitividad. Por ltimo, es preciso ocuparse de los costes de transporte y transaccin. Aunque, gracias a los recientes esfuerzos en infraestructura del Gobierno de la Repblica, los primeros se han reducido de manera notable en el pas, siguen siendo todava muy elevados, debido, como apuntamos en el captulo IV, a la accidentada geografa nacional, la ausencia de control sobre el territorio, y por tanto la inseguridad de la inversin en infraestructura, y la desidia poltica en abordar el desarrollo conectivo a lo largo de dcadas. En este sentido, Bogot no es slo una ciudad alejada de las costas, donde anidan las rutas internacionales de comercio martimo, sino una caracterizada por la ausencia de conexin frrea y fluvial y por la precariedad de su conexin vial con stas y otras regiones y ciudades del pas. Convendra mejorar estratgicamente todos estos sistemas de movilidad de carga y de personas, de modo que se pudieran reducir los costos de transporte, facilitando as la densidad econmica entre las aglomeraciones fsicas que identificamos como base y condicin de la divisin del trabajo, los rendimientos crecientes, el crecimiento econmico y el desarrollo social. El desarrollo del aeropuerto apunta al respecto en el buen camino. Dado que este tipo de infraestructuras deben ser cofinanciadas por la Nacin y en algunos casos por los departamentos, la abogaca de los gobiernos municipales debe ser decidida. En lo que hace referencia a la ciudad, sta ha mejorado tambin su infraestructura de transporte en las ltimas dcadas con avances sustantivos en sistemas pblicos de transporte masivo, a travs, aunque no slo, del Transmilenio. Es forzoso prestar atencin a su congestin, y, sobre todo, a las formas en que se pueden solucionar, desarrollando, entre otras, su tercera fase, as como a las posibilidades de integracin
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fsica y social que provee. Aunque la intermodalidad es una estrategia que es urgente abrazar, extendiendo y manteniendo las redes de ciclorutas, estimulando las caminatas, y, sobre todo, articulando estas alternativas al transporte pblico, un sistema de metro parece ciertamente necesario. Y esto sobre todo en cuanto, en aras de la integracin fsica y social, los sistemas pblicos de transporte masivo deben ser espacial y poblacionalmente extensos. Las tarifas ocupan al respecto un rol nuclear, al permitir o no su uso. Sera recomendable, como afirma el Informe de Desarrollo Humano para Bogot, que el precio del Transmilenio se ajustase. No deja de resultar sorprendente en este sentido la significativa subida de sus tarifas, que la sitan hoy cerca de un 20% por encima de un sistema de transporte tradicional que est lejos adems de estar regulado, como muestra, por ejemplo, el incumplimiento de Avanzar en la reduccin en los lmites de emisiones y la chatarrizacin, los distintos costos de que ha mostrado en el ltimo ao avances sin transporte y comunicacin y embargo notables. El arreglo de las vas, tan en la simplificacin de necesario, al encontrarse el 56% de la malla trmites, garanta de derevial en mal estado278, debera venir acompaachos de propiedad y transdo de un impuesto sobre el vehculo particular parencia institucional, es no slo por su contaminacin, sino con el fin prioritario. de aumentar los recursos para financiar los sistemas de transporte pblico279. En este caso la financiacin local deber venir de la mano de la reivindicacin por parte del gobierno municipal del involucramiento del gobierno nacional, puesto que la mayora de estas obras son en trminos demogrficos, sociales y econmicos de inters nacional. En lo que hace referencia a los costes de transaccin, a pesar de que, como anotamos en el primer y segundo captulos, stos han disminuido notablemente con el desarrollo de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, siguen siendo todava relevantes. Estos no estn mediados en cualquier caso solamente por las tecnologas. En el caso de Bogot no sobra advertir sobre la necesidad de respetar con transparencia los procedimientos legales que en materia de ordenamiento urbano o de transporte tanto debate estn generando.
278 279
BOGOT CMO VAMOS (BCV): Evaluacin de los cambios de la calidad de vida en Bogot durante el 2008, BCV, Bogot, 2009. Abordaremos con mayor detalle esta cuestin en el tercer punto de este captulo.
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Tipo de poltica Precios bsicos Poltica monetaria Poltica fiscal Poltica regulatoria Poltica de productividad
Incidencia del nivel municipal Baja Baja Media Media Alta
Incidencia del nivel nacional Alta Alta Media Media Media
Tabla 9.6. Niveles de incidencia de la poltica econmica local sobre el crecimiento econmico local. Aunque tienen limitaciones a la hora de condicionar el comportamiento econmico local, las autoridades municipales cuentan con un margen de maniobra notable en una amplia batera de instrumentos de poltica.
Sealado lo anterior, en lo que hace referencia al desarrollo econmico de Bogot, es de suma importancia: i.) promover, en interlocucin con el gobierno nacional, algn tipo de participacin de los gobiernos locales, especialmente de las ciudades ms grandes, y sobre todo de Bogot, en las decisiones macroeconmicas, fomentando una mejor combinacin de los precios bsicos, con el fin de incrementar la rentabilidad de las empresas y as, manteniendo constante la tasa de ahorro e inversin, por una parte, y, la productividad, por otra, tanto la inversin realizada como las exportaciones; apoyar, de la mano de todos los actores pblicos, privados y no lucrativos, el aumento de la productividad local a travs de la integracin institucional de la poblacin, facilitando la formalizacin diferenciada y el acceso de stas y las empresas hoy formales con dificultades a los beneficios en trminos de acceso a la capacitacin tcnica y general, la tecnologa, el crdito y los mercados que a ste se le suponen.
ii.)
iii.) abogar, en el mbito nacional, por una reduccin de los costos de transporte a travs de inversiones en infraestructuras de orden nacional, en especial en el corredor Buenaventura-Bogot, de cara a las rutas internacionales de comercio martimo; la red de ciudades, de cara a la movilidad de bienes y personas a nivel nacional; el aeropuerto, de cara a ambos objetivos; y al interior de Bogot, con efectos positivos sobre la productividad, siempre relativizada por la competitividad de los precios bsicos, y as las exportaciones, al generar mayor densidad. iv.) reducir los costos de transaccin y comunicacin, a travs de la extensin de la conectividad a las nuevas tecnologas de la informacin y comunicacin, combatiendo la brecha digital, y la asuncin de la transparencia en las contrataciones pblicas y el respeto, en su funcin ecolgica y social, de los derechos de propiedad.
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iv.)
incrementar, finalmente, la autonoma fiscal local y el carcter contracclico y pro-pobre de la inversin pblica nacional y local.
Todo ello slo podr realizarse a travs de una amplia interlocucin entre actores pblicos, privados y no lucrativos de las esferas local, regional, nacional e internacional. El aumento de la productividad general de la economa de la capital depende, efectivamente, de mltiples factores y de muchos actores cuya accin debe ser coordinada y articulada estratgicamente, superando en lo posible i.) la desarticulacin, duplicacin y/o competencia de los mbitos nacionales, regionales y locales, ii.) los lmites poltico-administrativos que asfixian y/o fraccionan el funcionamiento interdependiente de los municipios de, e interno a, la ciudad regin, iii.) la consideracin de relaciones de oposicin entre el sector pblico, y sus entidades, y las unidades productivas privadas, y iv.) el celo a la conformacin de redes y a la cooperacin de ciertos sectores privados locales, que inhibe, dificulta y/o impide, a menudo, coordinar acciones claves para realizar transformaciones estructurales estratgicas, que permitan mejorar una estructura, recursos y cultura organizacional con niveles notables de informalidad. Las estrategias de crecimiento econmico de la capital no deben ser, en efecto, sectoriales ni autistas, jugando un papel estratgico la cooperacin y el dilogo con gobiernos supra-locales (Nacin, Regin, Departamento) y entidades civiles privadas, con nimo de lucro y sociales, as como la inversin del crecimiento en la ampliacin de la calidad de vida de la poblacin urbana en general y en ciertos sectores vulnerables en particular, ya que la educacin tcnica y general, la salud y el hbitat fsico digno universal contribuyen, en un crculo virtuoso, a la mejora de la productividad, siendo de hecho estrechas las relaciones entre el desarrollo social y poltico y el crecimiento econmico. El gobierno distrital no debera olvidar en este sentido su capacidad y sobre todo su deber de estimular el crecimiento econmico a travs del aumento general de la calidad de vida de los habitantes de la capital.
9.2. EQUIDAD E INTEGRACIN SOCIAL EN BOGOT

El crecimiento econmico no es, en todo caso, suficiente para el desarrollo humano ni para su concrecin como derecho a la ciudad. Si ste es el que nos preocupa, las consideraciones polticas y la evidencia emprica del tercer captulo obligan a considerar, en efecto, la garanta universal de las capacidades mnimas formuladas por Nussbaum, haciendo un nfasis especial en la libertad de proceso, y en este sentido en el empleo y la participacin poltica, entendidos no meramente como una oportunidad de lograr ingresos o recursos no financieros para sostener ciertos consumos, sino tambin como un proceso que permite o no ampliar en s mismo las capacidades, con un papel destacado del auto-respeto.
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LA POBREZA QUE MATA EN BOGOT
Lo que, desde el punto de vista de la lista de capacidades mnimas, destaca en cualquier caso en primer lugar es la privacin extrema que en el libro Hbitat y Pobreza denominamos la pobreza que mata y que en los Objetivos de Desarrollo del Milenio se expresa en las dos primeras metas, la reduccin de la pobreza y el hambre, que componen el primer ODM280 . Es sustantivo aclarar que las reas geogrficas y en este sentido las comunidades polticas se distinguen al respecto tanto por la definicin de la indigencia, la pobreza y el hambre como por los objetivos formulados con respecto a stos. En este sentido, si, en relacin con lo primero, en general la lnea de indigencia es el umbral de ingreso que permite sostener el consumo de alimentos necesario para mantener un nivel de nutrientes mnimo, y lnea de pobreza es, por su parte, la lnea de indigencia ms una canasta mnima de bienes y servicios, la consideracin de qu es lo mnimo depende de la valoracin cultural y poltica de cada sociedad. Aunque la divergencia entre las lneas de indigencia, pobreza o hambre entre grupos humanos responde ciertamente a que las condiciones objetivas materiales son distintas, pudiendo resultar que para lograr las mismas condiciones fsicas se necesiten en una sociedad, por su clima, por ejemplo, ms recursos que en otra, la distancia en las exigencias polticas suele ser asimismo destacada, lo que exige ser cautelosos en las comparaciones internacionales281. Sealado lo anterior, a nivel global la lnea de indigencia se sita en un dlar diario, o lo que es lo mismo, 30 dlares mensuales, 70.000 pesos colombianos en mayo de 2009, y la lnea de pobreza en 2 dos dlares diarios, a saber, 140.000 pesos colombianos mensuales en mayo de 2009. En el ao 2007 la lnea de indigencia se ubicaba en Bogot en $160.807, mientras la de pobreza lo haca en $273.266 pesos mensuales. Como anotamos, las sociedades tambin difieren en los objetivos, tanto porque algunos ya se lograron en algunas latitudes como porque algunas sociedades son ms exigentes polticamente. As, a nivel global, los asistentes a la Declaracin del Milenio, entre ellos Colombia, se comprometieron a i.) reducir a la mitad, entre 2003 y 2015, el porcentaje de personas en el mundo cuyos ingresos sean inferiores a la lnea de indigencia, situado en 1 dlar diario, y ii.) disminuir a la mitad, entre 2003 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre en el mundo. En Colombia la sociedad se comprometi a este respecto a i.) decrecer del 20.4% al 8.8% el porcentaje de personas que vive en la indigencia; ii.)reducir del 53.8% al 28.5% el porcentaje de personas en pobreza; iii.) limitar del 10% al 3.0% los nios
280 281
Vid.: GIRALDO, F., GARCA, J., BATEMAN, A. Y ALONSO, A.: Hbitat y Pobreza. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio desde la Ciudad, UN-Habitat, Bogot, 2006, pp.30-39. Vid.: Ibidem, pp. 73-78.
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menores de 5 aos con peso inferior al normal; y iv.) limar del 17% al 7.5% las personas que estn por debajo del consumo de energa mnima alimentaria. Por su parte, se propone que para Bogot se establezcan282 las siguientes metas: i) reducir del 9.97% al 4.30% el porcentaje de personas por debajo de la lnea de indigencia; ii.) disminuir del 38.58% al 17.56% el porcentaje de personas por debajo de la lnea de pobreza; y iii.) limitar del 10.23% al 3.06% el porcentaje de nios menores de 7 aos con peso inferior al normal. En este contexto, el 32,3% de la poblacin de la ciudad se encontraba en 2007 por debajo de la lnea de pobreza distrital. Aunque los avances han sido notables, con una reduccin de ms de seis puntos desde 2003, logrando la meta, como se observa en el grfico 9.3, de proseguir la tendencia, la filtracin de la crisis econmica internacional a Bogot impone importantes desafos para dar continuidad a los avances.
Grfico 9.3. Porcentaje de personas por debajo de la lnea de pobreza en Bogot. 20002007. Pese a que en la ciudad se han producido avances importantes en los ltimos aos en el combate a la pobreza, en un contexto de crisis no slo mantener el ritmo, sino no perder lo avanzado ser el gran desafo. Fuente: DANE - DAPD, Encuesta Calidad de Vida 2003 (Recalculada). DANE - SDP, Encuesta de Calidad de Vida Bogot 2007. Procesamiento: UN-Habitat/Colombia. Lnea de Pobreza: 2003: $224.602, 2007: $273.226. Provisional.
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Es importante mencionar que las metas que se proponen en este libro, as como en el anexo correspondiente y la informacin contenida en el CD adjunto, resultan de una propuesta para la ciudad y no de un compromiso adquirido por parte de las autoridades ni la sociedad.
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En cuanto al hambre, el 9,9% de los nios bogotanos menores de siete aos se encontraba en dficit de peso para la edad en 2007. La distancia entre los avances logrados y la propuesta de compromiso es en este caso sustancial. A pesar de que la evolucin de este indicador seala una recuperacin desde 1998, cuando una aguda crisis econmica azot al pas, sta no es lo suficientemente rpida como para cumplir la meta propuesta para 2015. De reproducirse la tendencia actual, en lugar del 3,2%, el 8,7% de los nios menores de siete aos estaran efectivamente desnutridos en esa fecha, tal como se aprecia en el grfico 9.4.
Grfico 9.4. Porcentaje de desnutricin en menores de siete aos en Bogot. 1997-2007. La ciudad no debera conformarse con los niveles que ha logrado hasta ahora, en materia de desnutricin infantil, prosiguiendo sus esfuerzos para lograr avances an ms significativos de cara al 2015. Fuente: Secretara Distrital de Salud de Bogot, D.C. SISVAN: Sistema de Vigilancia Epidemiolgica, Alimentaria y Nutricional. rea de Vigilancia en Salud Pblica. 1) Desnutricin Global; 2) Desnutricin Crnica; 3) Desnutricin Aguda.
Los beneficios de la aglomeracin, la recuperacin econmica y la atencin que las ltimas administraciones de la Alcalda Mayor de Bogot han consagrado a erradicar el hambre, brindar abrigo, atender urgencias sanitarias y ofrecer educacin gratuita han sido decisivas para las mejoras alcanzadas, en tanto han favorecido en el primer caso el acceso a servicios, ampliado en el segundo los recursos y liberado de las familias con menos recursos en el tercero la destinacin de gran parte de stos a estas materias. Tal como sealamos en el captulo VI, dedicado al anlisis de los efectos de la concrecin de los planes de gobierno en los presupuestos distritales en el nivel de vida en el intervalo 1990-2007, el gasto distrital en materia de integracin social va provisin de servicios de salud y educacin, pero tambin de ayudas alimentarias y de abrigo ha sido no slo creciente, sino considerable, especialmente en los ltimos aos, lo que explica en parte el progreso ilustrado.
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Aunque todo ello permita alcanzar las metas que la ciudad se ha impuesto, es insuficiente. Adems de ampliar las polticas de asistencia es preciso reforzar su conexin con las de desarrollo. Es forzoso ser consciente no slo de que la privacin de capacidades es ms amplia que la pobreza que Pese a que la aglomeracin, mata y la que Bogot ha definido como relatila recuperacin econmica y vamente aceptable, sino que la pobreza que las polticas pblicas han mata se une a la que Bogot ha considerado reducido la indigencia y la aceptable y sta a otro tipo de privaciones de pobreza, es preciso conectar capacidades. asistencia con desarrollo. Esto se aprecia en todas las poblaciones vulnerables, esto es, en las mujeres, especialmente solteras con hijos, los nios y nias, los jvenes y los adultos mayores, de las ciudades contemporneas, y, por supuesto, de Bogot. El caso de los Habitantes de Calle es, pese a lo que a menudo se cree, paradigmtico.
CIUDADANOS HABITANTES DE CALLE: DEFINICIN, ELUCIDACIN Y POLTICA
Indiquemos, en primer lugar, que, aunque el concepto de habitante de calle es ciertamente problemtico, dada la heterogeneidad y multiplicidad tanto respecto del origen como de las condiciones y manifestaciones de la poblacin que lo conforma, cuestiones conceptuales y polticas invitan a abrazar una definicin acotada y especfica283. UN-Habitat define a estos efectos al habitante de calle como aquella persona que no habita de manera regular en una vivienda convencional, siendo esto capital. Primero, porque el hecho de que la calle constituya el espacio permanente de vida de estos individuos suele estar asociado con problemticas y vivencias muy particulares, sustancialmente distintas, con frecuencia, de las de aquellos que habitan una vivienda ordinaria. La nocin de tiempo y espacio suele ser, por ejemplo, notablemente divergente. Segundo, porque, ms all de su diferencia, las condiciones de vida de estas personas en trminos de capacidades, libertades y funcionamientos suele ser, en general, considerablemente precaria. La habitabilidad en calle suele asociarse, en efecto, con la privacin relativa, y a veces absoluta, del ejercicio de los derechos y responsabilidades de los sujetos que la viven. En tanto los reconoce como ciudadanos que en su diferencia han de recuperar sus derechos y responsabilidades, este texto se referir a los ciudadanos habitantes de calle (CHC).
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La investigacin sobre los ciudadanos habitantes de calle en Bogot debe una parte sustantiva a Eric Wyss, la Cruz Roja Bogot, y en especial a Carlos Camacho y Hugo Gutirrez, y a Mara Mercedes Sosa, directora de la Mesa Permanente para los CHC de la ciudad.
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Sealado lo anterior, es preciso subrayar que aunque la habitabilidad en la calle hace referencia, en primera instancia, a una particularidad individual, entender el fenmeno requiere, como Sen seala en lo relativo a la pobreza y el hambre en general, trascender este nivel de anlisis. UN-Habitat comparte la triple aproximacin analtica del Observatorio Europeo sobre los CHC para entender la exclusin social y el fenmeno callejero: (i) el nivel del individuo y de sus redes de relaciones sociales; (ii) el nivel meso- institucional; y (iii) el nivel macro social estructural284 . El primer nivel de anlisis acenta que pese que para algunos la vida en la calle es, en gran medida, una opcin de vida, para la mayor parte de los CHC dicha libertad est condicionada por otros factores, como la debilidad o la ruptura de las redes de apoyo personales, la adiccin a las drogas y/o los desrdenes de salud mental. El segundo resalta la ausencia o debilidad de polticas de prevencin, la falta de conocimiento de las polticas existentes por parte de los CHC, la falta de capacidad en los servicios, la rigidez de los criterios de admisin, y/o la articulacin y/o sectorializacin inadecuada de stos. El nivel macro social estructural destaca, por ltimo, la estructura del empleo y la distribucin del ingreso, la discriminacin, y el libre acceso y comercializacin ilegal de ciertas drogas. Distintos gobiernos nacionales y fundamentalmente locales han venido adoptando polticas pblicas especficas para los habitantes de calle. Se distinguen histricamente tres tipos de atencin. El primero, que estigmatiza a estas personas, no desarrolla polticas pblicas particulares para estos ciudadanos; el segundo, que considera la habitabilidad en calle como un fenmeno de naturaleza exclusivamente individual, brinda a estas personas servicios de atencin bsica y humanitaria; el tercero, que concibe la habitabilidad en calle como un fenmeno primordialmente social, disea un sistema de servicios que, incluyendo atencin bsica y humanitaria, comprende tambin apoyo psicolgico y/o mdico, as como acceso a posibilidades de ingreso y/o de vivienda, desde el punto de vista amplio de la restitucin de los derechos y obligaciones de los CHC. En este sistema de servicios, distinguindose por su especificidad, cada servicio no puede estudiarse ni entenderse sin observar su interaccin con el resto. La adopcin de cada una de estas modalidades altera no slo el nmero de servicios ofrecidos y su articulacin, sino tambin las caractersticas y objetivos de cada uno de ellos. Es necesario sealar en este punto que el derecho de un CHC es, en general, al desarrollo humano, esto es, a lo que en trminos de Nussbaum hemos formulado, a los efectos de definir polticas pblicas de equidad e integracin social, como la
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MEERT, H.; BENJAMINSEN, L.; CABRERA, P.; DANDOLOVA, I.; FERNNDEZ, E.; FILIPOVIC, M., HRADECKY, I.; KOCH-NIELSEN, I.; MAAS, R.; RUBIO, M. J.; ZIDI, D.: Lvolution des Profils des Sans-abris. Une dpendance persistante lgard des services durgence en Europe. Qui et Pourquoi?, Observatoire Europen sur le Sansabrisme, Bruselas, 2005.
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garanta y ampliacin de una lista de capacidades bsicas, lo que se traduce en particular en un derecho no slo a un servicio determinado, sino tambin a un proceso que facilite, en el ejercicio del respeto a s mismo y su libertad, el aprovechamiento de determinados servicios. El nfasis no debe situarse, en este sentido, en los Hogares de Paso, sino en la poltica pblica frente al CHC en general. El tercer modelo de atencin es por ello el ms solidario con la condicin, y los derechos y las obligaciones de los CHC.
CIUDADANOS HABITANTES DE CALLE EN BOGOT
Formulado lo anterior de manera general, de acuerdo con las cifras arrojadas por el IV Censo de Habitantes de Calle efectuado en 2004 en Bogot y Soacha por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) y el Instituto Distrital para la Proteccin de la Niez y la Juventud (IDIPRON), la capital y su municipio colindante contaban en esa fecha con 13.415 habitantes de calle, lo que corresponda al 0,18% de la poblacin de los dos municipios ese ao. En siete aos, el nmero de personas viviendo en estas condiciones, que sumaba 4.515 personas en el primer censo, realizado en 1997, se haba multiplicado por tres. Asumiendo que el crecimiento de los ltimos tres aos haya mantenido una tendencia similar a la de los anteriores, se puede estimar que, hoy en da, la ciudad cuenta con una poblacin en situacin de calle que oscila entre 16.000 y 18.000 personas. El ltimo censo, realizado en 2007, registraba sin embargo cerca de 8.000 CHC, no siendo comparable por cambiar la metodologa. En cuanto a la formulacin e implementacin de polticas pblicas para los habitantes de calle en Bogot, sta es relativamente reciente. Aunque ya antes de 1996, cuando en el marco del Plan de Desarrollo Formar Ciudad y en cumplimiento del Acuerdo 13 de 1995, su Decreto Reglamentario 897 de 1995 y la Resolucin 787 del 27 de junio de 1996, se cre el Programa Distrital de Atencin al Adulto Indigente, se adelantaban algunas acciones y stas se fortalecen despus en los Planes de Desarrollo de Pealosa, Mockus II y Garzn, no ser hasta 2005 cuando, en el marco de la Administracin del ltimo, se aprueba un decreto, en particular el 136 de 2005, que haga frente de manera integrada a la situacin integral de los Ciudadanos Habitantes de Calle de la ciudad285.
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El decreto 136 del 5 de mayo de 2005, sancionado al efecto, se explica en este sentido por: i.) los procesos interinstitucionales de Entidades Pblicas y Organizacionales Sociales que de manera desarticulada atenda al CHC desde haca por lo menos dos dcadas; ii.) el desarrollo normativo expedido, que facultaba al Alcalde Mayor para tomar decisiones de forma expedita y a las entidades Distritales con competencia para generar proyectos para esta poblacin; iii.) la apuesta de los gobiernos distritales desde 1996 por incluir este asunto en sus Planes de Desarrollo; iv.) las dinmicas de asentamiento asociadas a los planes de renovacin urbana; v.) las grandes intervenciones efectuadas (entre ellas las de Santa Ins Cartucho); y vi.) la emergencia social de Abril de 2005 generada por el cierre definitivo de la zona degradada El Cartucho, en la localidad de Los Mrtires, donde habitaba gran nmero de CHC, que refuerza la preocupacin e inters por este colectivo, impulsando acciones sociales y normativas inmediatas.
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ste supone en este sentido no slo una promocin de las polticas existentes hacia los habitantes de calle, sino tambin su reformulacin e integracin. El decreto 136 contempla en efecto la elaboracin y puesta en marcha de un Plan de Atencin Integral para la Poblacin Habitante de Calle bajo el objetivo general de atender integralmente a ciudadanos(a) habitantes de calle del Distrito Capital, y a familias, parejas y personas solas que viven en hacinamiento en zonas de alto deterioro social y urbano, con el fin de avanzar en la restitucin de sus derechos y su inclusin socioeconmica286. Para concretar tal fin, el Plan de Atencin Integral para los Ciudadanos Habitantes de Calle (PAICHC), tambin conocido como proyecto 7312, se compone de cinco modalidades de intervencin que a su vez hacen parte de dos lneas de accin: servicio de acercamiento y acogida (Lnea 1), y servicio de apoyo teraputico y enlace social (Lnea 2). De las siguientes modalidades, las dos primeras hacen parte de la primera lnea de accin mientras las tres ltimas hacen parte de la segunda: 1. Brigadas de atencin en calle. A travs de la prestacin de servicios de atencin bsica en salud, alimentacin e higiene y actividades recreativas y teraputicas, se realiza identificacin, contacto, orientacin y motivacin a los ciudadanos y ciudadanas de calle en su medio (parches, cambuches y corredores viales). Hogar de Paso. Presta servicios en el da y en la noche. En el da se brinda atencin bsica en salud, higiene y alimentacin y se realizan talleres ldicos y formativos. En el Hogar de Paso noche se brinda hospedaje, alimentacin e higiene. Centro de Atencin Transitoria. Se caracteriza por la prestacin de dos tipos de servicios: atencin a necesidades bsicas y atencin teraputica individual y grupal que facilite la recuperacin y potenciacin de las diferentes dimensiones del ser humano. El servicio se presta durante las 24 horas en un proceso de 5 meses. Comunidades de Vida. Ofrecen atencin integral y especializada bajo la modalidad de comunidades teraputicas mixtas, para el tratamiento, habilitacin y restablecimiento de vnculos que faciliten la inclusin de los ciudadanos habitantes de la calle que presentan altos niveles de consumo y adiccin a sustancias psicoactivas. Las opciones son: Comunidad de vida Hogar El Camino, comunidad de 6 meses con nfasis en formacin para el trabajo y oportunidades de generacin de ingresos, y Centro de Desarrollo Personal Balcanes. Enlace Social. Tiene como objetivo brindar a los egresados/as de las comunidades de vida y del Centro de Atencin Transitoria oportunidades para la genera-
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Para stos y los objetivos especficos, vid.: ALCALDA MAYOR de BOGOT: Decreto 136 de 2005, Bogot, 2005.
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cin de ingresos, capacitacin y formacin para el trabajo, mediante la incorporacin a diferentes convenios interinstitucionales en las reas ocupacionales y educativas. Tambin, el fortalecimiento de vnculos familiares, sociales y comunitarios. Con la experiencia adquirida, y dadas las altas tasas de retiros al inicio de las modalidades teraputicas (etapas 3 y 4), se ha complementado este esquema desde finales del 2006 con una modalidad transitoria intermedia de pre-comunidad manejada por el DABS por la cual todos los CHC deben pasar al ser remitidos por los Hogares de Paso (etapa 3 del diagrama 9.1). En el Centro de Desarrollo Personal Transitorio (CDPT), aunque esto vara, permanecen dos o tres semanas sin salir. La idea es, por una parte, remitirlos segn su perfil a las modalidades siguientes, y, por otra, ponerlos a prueba, viendo si son capaces de permanecer sin salir durante un tiempo, ya que las modalidades siguientes duran varios meses. Si logran completar satisfactoriamente estos das y si hay cupos en los siguientes niveles, pasan al Centro de Atencin Transitoria o a las Comunidades de Vida. El Diagrama 9.1 ilustra de manera sinttica tanto el sistema de servicios como el proceso del Proyecto 7312.
Diagrama 9.1. Esquema de intervencin de ciudadanos habitantes de calle en Bogot. 2008. El proyecto 7312 es del tipo de cuidados continuos, ofreciendo tanto servicios de ayuda inmediata como la posibilidad de acceder a procesos de reinsercin. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Debe recalcarse que el ingreso a cualquiera de las modalidades arriba mencionadas es absolutamente voluntario y que la persona puede retirarse cuando lo desee. Sin embargo, de hacerlo, se expone a no poder volver a obtener fcilmente otro cupo para comenzar o retomar de nuevo el proceso. Es importante subrayar la ambicin integradora del proyecto 7312. La multiplicidad de las instituciones y modalidades de atencin en la que sta se concreta exige,
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en este sentido, reforzar el trabajo de coordinacin e integracin. En febrero de 2006, y como consecuencia de las necesidades identificadas en la implementacin del Plan, se cre a tales efectos una Mesa Permanente que se encarga de generar un nuevo estilo de trabajo interadministrativo, interinstitucional e intersectorial. En este momento se adelanta la elaboracin de un decreto para su reglamentacin, complementando as los decretos 136, que cre el Plan, y 170, que oficializ en 2007 el funcionamiento de la Mesa. Se propone que este nuevo decreto haga operativo el PAICHC, al definir las funciones de la Mesa, sealando su propsito y alcance, quines la conforman, y cules son sus responsabilidades, dadas las dificultades de integracin todava existentes. Sealado todo lo anterior, se aprecia que la estrategia del Proyecto 7312 se enmarca en el esquema del Cuidados Continuos, lo cual es un avance significativo. Es fundamental ampliar, sin embargo, el nmero de cupos de los servicios, segmentndolos y flexibilizando adems sus reglas, de modo que puedan acceder tanto quienes necesitan y desean participar en procesos de reinsercin social como quienes desean pasar algunas noches sueltas. Es capital a ese respecto flexibilizar la necesidad de llevar al menos 6 meses habitando en la calle para ser objeto de polticas pblicas tanto de asistencia como de restitucin de capacidades, derechos, libertades y funcionamientos. Adicionalmente, deben estar abiertos a habitantes de calle con ocupaciones ilcitas de gravedad relativa, reconociendo su condicin. La poltica pblica frente a los CHC debe atender asimismo los deseos de ciertas personas de superar las secuelas psquicas de la habitabilidad en calle. Esto requiere integralidad y articulacin, sin presiones para que se cumplan los cupos. Lo importante son los derechos de los CHC y no los cupos. La poltica pblica no es en efecto importante slo por lo que logra, sino por cmo lo logra. En ese sentido, es preciso tener muy presente que la poblacin residente en hogares de paso exige una poltica diferenciada en funcin de sus circunstancias especficas. En esa lnea, algunos individuos, con mayor insercin social, podran acceder a vivienda formal, mientras que otros deberan ser objeto de polticas de insercin social, en materia de formacin, desarrollo de actividades econmicas lcitas, aun precarias y/o de subsistencias. A aquellos habitantes de calle que no puedan o no quieran ingresar ni a los de hogares de paso ni a los centros de rehabilitacin, es preciso ofrecerles, en todo caso, y adems, polticas asistenciales que, sin ser de carcter habitacional, mejoren sus condiciones de vida, como comedores comunitarios o servicios gratuitos de salud.
DESPLAZAMIENTO
De acuerdo con el Comit Internacional de la Cruz Roja y el Programa Mundial de Alimentos, Bogot es la ciudad del pas que mayor nmero de desplazados recibe, con un acumulado de algo ms de 150.000 a febrero de 2007, aunque en trminos de
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presin, tanto con respecto a la poblacin total como a la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas (NBI), se encuentre en sexto lugar287. Pese a ser sujetos de una poltica de orden nacional y local, muchos desplazados no se encuentran en mejor condicin que los CHC. En tanto el punto clave consiste en la adecuacin de sus competencias laborales, los migrantes interurbanos se encuentran en este sentido con mayores opciones que los que se mueven del campo a las ciudades. Como sealamos en el captulo V, la solucin no consiste, no obstante, en su regreso, salvo cuando as lo deseen, garantizndoles en ese caso la devolucin material de sus tierras, sino en acelerar su integracin urbana de manera amplia. El hecho de que Bogot sea al tiempo la ciudad que mayor nmero de desplazados recibe y la sexta en presin sobre la poblacin total y con NBI es razonable en tanto stos migran naturalmente a las ciudades con mayor dinamismo econmico y esto depende usualmente de la densidad en forma de aglomeracin fsica. Ms que profundizar las divisiones que enfrentan, es preciso fomentar el acceso a la densidad de los desplazados. En este sentido, la poltica pblica para todos ellos debe incluir de modo especfico la justicia, la verdad, y la proteccin y reparacin, en forma material, en caso de su regreso al campo, y financiera, en caso de establecerse en la ciudad, de su patrimonio; la poltica social, incluyendo el acceso a la vivienda, la salud y la educacin; la capacitacin, prctica e intermediacin laboral, con un enfoque diferenciado y una ptica de responsabilidad social de las empresas, no slo para emplearlos, sino para vincular a aquellos que son propietarios de famiempresas; la ayuda psicosocial profesional; y la integracin cultural y poltica por parte del conjunto de la sociedad. La rapidez de los trmites de declaracin, valoracin y registro y la atencin de emergencia, la prolongacin de sta cuando fuera necesario ms all de los tres meses sancionados por la ley, el empoderamiento de los desplazados sobre sus beneficios y la diferenciacin de las estrategias de atencin han de ser adems transversales.
EL DESAFO DEL EMPLEO: LA INFORMALIDAD ECONMICA
El caso de los habitantes de calle y los desplazados acenta en este sentido que la integracin econmica, social, poltica y cultural constituye, ms que la asistencia de corto plazo, el reto no slo para restablecer los derechos y deberes de los atenazados por la pobreza extrema y el hambre, sino tambin las capacidades de aquellos que estn privados de un empleo digno.
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Programa Mundial de Alimentos (PMA) y Comit Internacional de la Cruz Roja (CICR): Una mirada a la poblacin desplazada en 8 ciudades de Colombia. Respuesta institucional local, condiciones de vida y recomendaciones para su atencin, CICR y PMA, Bogot, 2007, pp. 19-21.
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En materia de empleo, en el primer trimestre de 2008, 436.000 personas, el 11,3% de la poblacin econmicamente activa (el 5,7% de la poblacin total) de Bogot estaba desempleada y 1.265.000 personas, el 32,9% de la ocupada, subempleada, mientras el 51,4% era, en el trimestre mvil marzomayo de 2008, informal. Lejos de ser cifras circunstanciales, todas son, no slo solidarias, sino estructurales. La informalidad econmica requiere una atencin especfica. Es preciso sealar, en primer lugar, que en realidad no existe una nica definicin de sta288 . En Colombia, la Encuesta Continua de Hogares, a partir de la que el DANE obtiene las cifras de la informalidad econmica, considera trabajando en el sector informal a aquellas personas ocupadas en las empresas de tamao igual o inferior a 10 personas, incluyendo al patrono y/o socio: i.) ocupados en establecimientos, negocios o empresas en todas sus agencias y sucursales; ii.) empleados domsticos; iii.) jornaleros o peones; iv.) trabajadores por cuenta propia, excepto los independientes profesionales; v.) patrones o empleadores en empresas de diez trabajadores o menos; y, vi.) trabajadores familiares sin remuneracin289. Al igual que sobre su definicin, no existe un consenso sobre los factores que explican la existencia, el desarrollo, ni la consolidacin de la informalidad econmica urbana290 . De acuerdo con UN-Habitat Colombia, se debe comenzar reconociendo que el incremento de la informalidad econmica responde al clculo costobeneficio de los individuos en un contexto especfico. De acuerdo con lo anterior, en general, hay informalidad econmica urbana cuando el beneficio neto percibido es mayor en la informalidad que en la formalidad, sea el segundo positivo o negativo. Adicionalmente, hay informalidad econmica urbana cuando, siendo el beneficio neto de operar en la informalidad negativo, el individuo percibe que debe asumir esos costos para lograr un mnimo de ingreso (ste es a menudo el caso en las empresas de subsistencia, tan presentes al interior de la informalidad econmica urbana y rural). Sealado esto, de manera global, la existencia y crecimiento del empleo informal depender de cada sociedad, cada empresa y cada individuo. Esto significa que
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Para un estudio de las distintas aproximaciones a la informalidad econmica, vid.: CASTAEDA, A. y GARCA, J.: Hbitat y Espacio Pblico. El caso de los vendedores informales en el espacio pblico fsico de Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, UN-Habitat, Bogot, 2007, pp. 47-51. La definicin del DANE es notablemente polmica: no existe, en efecto, consideracin sobre si los empleados ganan menos del salario mnimo, si estn o no afiliados a la seguridad social, si estn o no vinculados a empresas registradas en las cmaras de comercio o si ests llevan o no una contabilidad estndar. DANE: Informalidad laboral para el total de las 13 reas y total de cabeceras, www.dane.gov.co. Vid.: Ibidem, pp. 48-49. A lo largo de la historia la definicin de la informalidad ha venido de hecho asociada con aproximaciones y explicaciones muy diversas. En cada caso distintos factores son variablemente relevantes, siendo las aproximaciones alternativas a menudo insuficientes e incompletas, pero no necesariamente excluyentes. Lo anterior se puede observar en nuestro anlisis. UN-Habitat a nivel global y el Banco Mundial coinciden asimismo en este argumento. Vid.: Ibdem, pp. 53-76; Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UNHABITAT): Innovative policies for the urban informal economy, UN-Habitat, Nairobi, 2006; BANCO MUNDIAL: Informalidad: escape y exclusin, Banco Mundial, Bogot, 2008.
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el clculo depender de las alternativas formales e informales de las que dispone cada agente en un momento dado de acuerdo tanto con sus capacidades individuales y sociales como con sus deseos, opciones o estilos de vida. La evaluacin depender, adems, de su cultura y su marco de evaluacin. En este contexto, la informalidad econmica se explica en las ciudades latinoamericanas por i.) la estructura, y ii.) la capacidad de absorcin del mercado de las empresas y el empleo formal, fenmenos que estn profundamente relacionados. Para oferentes y demandantes de empleo los vnculos entre la formalidad e informalidad son estrechos. En cuanto a lo primero, se agudiza la polarizacin en unas sociedades que transitan progresivamente de la industria a los servicios: por una parte, se crean nuevos tipos de empleo de alta remuneracin, que requieren elevados conocimientos e informacin, mientras, por otra, se multiplica la participacin y se refuerza la precariedad de los empleos de baja remuneracin y formacin, a menudo de carcter informal, tanto al interior de empresas formales como informales291. De acuerdo con los datos sobre informalidad econmica proporcionados por el DANE, del trimestre mvil marzo-mayo de 2008, del total de poblacin subempleada, el 65,9% eran informales y el 34,1%, formales. Si esto indica la relacin entre informalidad y subempleo, subraya tambin que el empleo formal es asimismo en gran medida de exigua calidad. Lo que genera pobreza hoy no es ya, efectivamente, la tenencia o no de trabajo, ni siquiera su condicin formal o informal, sino su calidad, determinada por su productividad e innovacin. Respecto a lo segundo, la reduccin de la capacidad de absorcin de empleo de las industrias y el sector pblico, en un proceso de aceleracin de la incorporacin de la tecnologa, especialmente comunicacional, y la creciente importancia de los servicios, por un lado, y de ajuste fiscal y privatizacin, por otro, han destruido puestos de trabajo formales de baja y media calificacin tradicionales, lo que ha conducido a tasas muy elevadas de desempleo. La inadecuacin de los patrones de especializacin de la mayora de las economas latinoamericanas ha impedido, en muchos casos, y dificultado, en la mayora, compensar esa prdida, en la medida en que la insercin
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En lugar de debilitarse, la polarizacin se agrava: las contrataciones se dan cada vez ms segmentadamente; los modos de contratacin acentan la segmentacin, al mitigar las oportunidades de capacitacin y promocin al interior de la empresa. La precarizacin general del trabajo formal hace referencia a la precarizacin de sus atributos: la duracin de la jornada, la carga de trabajo, el salario, las posibilidades de desarrollo, y la estabilidad, fundamentalmente. El salario es, en este sentido, slo uno de sus atributos, que ha venido por lo dems disminuyendo en trminos reales. Vid.: BAUMAN, Z.: Trabajo, consumismo y nuevos pobres, Gedisa, Barcelona, 2005, y SENNETT, R.: La cultura del nuevo capitalismo, Anagrama, Barcelona, 2007.
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en la economa global no ha sido lo suficientemente favorable ni dinmica como para absorber con su crecimiento la mano de obra expulsada por el nuevo modelo de desarrollo. Muchos de los agentes econmicos sin acceso al mercado de trabajo por terceros formal (generalmente de exiguo y obsoleto capital humano) se encuentran en este punto con aquellos cuyos deseos de establecer un negocio propio chocan con sistemas normativos excesivamente onerosos, en trminos monetarios, de tiempo o esfuerzos, ineficientes, en trminos econmicos, e inequitativos, en trminos sociales, para establecerse y operar en la formalidad292. Tal como seala Roever en su crtica a De Soto, no se trata fundamentalmente tanto de una excesiva regulacin como de sus caractersticas, dada la tendencia de los gobiernos a aprobar leyes, ordenanzas y decretos sin atender no slo las condiciones de desarrollo de las distintas empresas, especialmente las de subsistencia293, sino tambin la existencia de determinados nichos de mercado cuya exigencia de regulacin compleja ha derivado tradicionalmente en simple prohibicin. El caso de algunas pequeas empresas informales mviles en el espacio pblico fsico es, en este sentido, un caso particular de la ineficiencia y rigidez de la norma que no contempla una forma de actividad econmica de referencia legal que tiene un nicho de mercado particular. En este marco, un porcentaje muy importante de la poblacin recurre a la informalidad, ya sea como productor o como vendedor, con el fin de lograr un ingreso con el que, segn los casos, vivir o sobrevivir294.
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Los argumentos de De Soto son, a estos efectos, frgiles en al menos dos puntos: i.) no da cuenta de la profunda precariedad y marginacin que caracterizan a la mayor parte de las actividades informales; ii.) no considera las relaciones productivas recprocas entre la economa formal e informal. Esto es importante, en la medida en que, como se seal, por una parte, las empresas formales subcontratan a menudo empresas informales, y stas no son ajenas no solo a la demanda de aquellas, sino a la macroeconoma (por ejemplo, el dinero) y las tecnologa de la informacin y la comunicacin (desde internet a los celulares). La campana De Soto est, en realidad, atravesada por notables relaciones recprocas. Vid.: DE SOTO, H.: El otro sendero. La revolucin informal, Oveja Negra, Bogot, Colombia, 1987. DE SOTO, H.: El misterio del capital. Por qu el capitalismo triunfa en Occidente y fracasa en el resto del mundo, El Comercio, Lima, 2000. Roever cuestiona tambin la aproximacin de De Soto a la informalidad econmica con argumentos empricos contundentes (las reformas de privatizacin, flexibilizacin y desregulacin aplicadas a partir del consenso de Washington, y el caso del frica Sub-sahariana, con una historia de intervencin estatal ms dbil y niveles de informalidad ms elevados). Cercana en este punto a la aproximacin institucionalista, Roever sostiene tambin que la flexibilizacin de las normas laborales ha creado una nueva clase de trabajadores informales urbanos. Vid.: ROEVER, R.: Looking at informal employment in Latin America; Habitat Debate. A look at the urban informal economy, Vol. 13, no. 2, UN-Habitat, Nairobi, 2007, p. 15. El acento de Maloney en el carcter voluntario, sin duda capital, correspondera a algunos de los casos anteriores, respondiendo a la rigidez de la norma (que establece formas rgidas, y poco flexibles, en funcionamiento, tiempos o manejo de riesgos, de formalidad) para aprovechar determinados nichos de mercado, o la bsqueda de un beneficio adicional. Vid.: MALONEY, W.: Informality revisited, World Development, vol. 32-7, Washington, 2004.
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Pero para que este cuadro sea completo hay que agregar adems aquellos que trasgreden la norma para obtener un beneficio adicional, pudiendo establecerse y operar en la formalidad en el sistema normativo y el contexto econmico e institucional existente. Para mostrarlo grficamente:
Diagrama 9.2. Racionalidad de la informalidad econmica desde la perspectiva del individuo. La informalidad econmica responde a un clculo costo-beneficio con respecto a las alternativas formales e informales de las que dispone un individuo o una empresa. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Los fenmenos anteriores estn lejos de ser, en cualquier caso, fenmenos aislados. En su estmulo de formas de organizacin ms flexibles e inestables, en su polarizacin del mercado de trabajo, el nuevo modelo de desarrollo global estimula la precariedad y la informalidad en un crculo vicioso. Esquemticamente:
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Diagrama 9.3. Racionalidad de la informalidad econmica en el contexto de la reestructuracin econmica global. La desigual capacidad de produccin, distribucin y comercializacin se traduce en estrategias de produccin, distribucin y comercializacin distintas en funcin de las divergentes capacidades de consumo. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
La evidencia emprica es consistente en Bogot con este marco analtico. Como se desarroll en el libro Hbitat y Espacio Pblico y se resumi en Espacio Pblico y Derecho a la Ciudad para el caso de los vendedores informales en el espacio pblico fsico de la ciudad, mientras los trabajadores con menor educacin anteriormente empleados no quieren dejar el actual trabajo en el espacio pblico fsico, los que disponen de mayor ocupacin manifiestan la intencin de abandonar la actividad295. De acuerdo con esto, a grandes rasgos, la informalidad econmica puede ser tipificada en funcin de distintos criterios. La mayora de los autores lleva a cabo una tipologa y caracterizacin de la informalidad econmica de acuerdo con su potencial de crecimiento. Portes y Haller presentan, por ejemplo, una tipologa funcional. sta
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Vid.: CASTAEDA, A. Y GARCIA, J.: Hbitat y Espacio Pblico. El caso de los vendedores informales en el espacio pblico fsico de Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, UN-Habitat, PNUD, Bogot, 2007, pp. 83-126; y CARDENAS, A., DELGADO, P. Y GARCA, J.: Espacio pblico y derecho a la ciudad. La poltica de espacio pblico y la venta informal en Bogot, Alcalda Mayor de Bogot, UN-Habitat, PNUD, Bogot, 2008.
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distingue entre las empresas de subsistencia, de explotacin dependiente y de crecimiento.296 Las primeras tienen por objeto la supervivencia de una persona o un hogar; las segundas estn orientadas a mejorar la flexibilidad de la gestin y reducir los costos laborales de las empresas del sector formal a travs de la contratacin fuera de la plantilla y la subcontratacin de empresarios informales; mientras las terceras suelen estar organizada(s) por pequeas empresas con el objeto de acumular capital, aprovechando las relaciones de solidaridad que pueden existir entre ellas, la mayor flexibilidad y los menores costos297. Lo anterior subraya tres aspectos sustanciales. Primero, las caractersticas institucionales del nuevo modelo de desarrollo, con las tendencias ya descritas al estrechamiento, la polarizacin, y la precarizacin mayoritaria del mercado laboral formal. Segundo, y en esa misma lnea, la vinculacin y la penetracin entre la economa formal y la informal. Tercero, y en relacin con lo anterior, la profunda relacin entre el tipo y segmento de informalidad econmica, el portafolio de activos de capital humano, social y fsico del empresario y la empresa, y el grado y la fase de desarrollo de sta, as como de todo lo anterior con el tipo de riesgos que debe enfrentar y la manera en que la empresa y los trabajadores, empleadores y/o empleados, los manejan. As, en una primera fase, en las empresas de subsistencia, donde la estabilidad y rentabilidad del negocio no son seguras, las relaciones informales basadas en la confianza mutua facilitan el cumplimiento de compromisos y ayudan a cubrir los riesgos de manera ms flexible que lo que permite actuar en la formalidad. Sin embargo, en la medida en que las empresas crecen y acumulan capital, el costo de operar en la informalidad, en trminos de seguridad jurdica y acceso a mercados de bienes y servicios, es mayor, respecto a conseguir mayores niveles de productividad y competitividad. Eso lleva a la necesidad de ampliar el capital social/institucional a travs de la formalizacin. Garay precisa que, en Bogot, entre el 10% y el 20% de la informalidad econmica se vincula con establecimientos instituidos que no cumplen debidamente las regulaciones laborales, prestaciones y de seguridad social, con una elevada participacin de empresas con ms de 50 empleados; en torno al 30% corresponde a unidades productivas con niveles de productividad y organizacin moderados; mientras el 50% se relaciona con economas de subsistencia, con baja productividad y condi-
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Esta tipologa funcional se deriva en parte de la establecida por Portes, Castells y Benton, en 1989. Vid.: PORTES, A., CASTELLS, M. Y BENTON, L. A.: The Informal Economy. Studies in Advanced and Less Developed Countries, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1998. Los autores distinguen adems las actividades de aprovisionamiento o la produccin directa de subsistencia de hogares no pobres, que no contravienen ninguna norma del Estado ni suponen una participacin activa en el mercado. Vid.: PORTES, A. Y HALLER, W.: La economa informal, CEPAL, Santiago de Chile, 2004, pp. 12-3.
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ciones sociales y laborales muy precarias, cuya subsistencia depende fundamentalmente de su propia condicin de informalidad298 . El alto subempleo y carcter informal de los puestos de trabajo de Bogot, con 32,9% y 51,4% de la ocupacin, en el primer trimestre y el trimestre mvil marzomayo de 2008, respectivamente, son una seal inobjetable de los problemas de divisin que contienen y enfrentan la sociedad y la economa de la ciudad. Las caractersticas macro y microeconmicas son, al tiempo, la razn y el resultado de estos cuellos de botella, en los que el acceso formal a registro, crdito, capacitacin, tecnologas y mercados es, para muchos, sumamente difcil.
EVALUACIN DE LA INFORMALIDAD
Aunque la informalidad econmica aporta ciertamente a los pobres de los pases en desarrollo de manera constante y ms intensamente de modo coyuntural un ingreso fundamental, gracias al cual pueden a menudo sobrevivir, lo cierto es que sta no es la solucin ms eficiente, equitativa ni sostenible para la sociedad, el Estado ni los individuos. La informalidad econmica genera una ineficiencia econmica, poltica, social y ambiental soberbia, en la medida en que i.) se basa en mercados reducidos, donde la imperfeccin de la informacin (no exigibilidad de los contratos) reduce la posibilidad de que los compradores comparen costos y calidades entre ms proveedores y reduce tambin los incentivos para que los productores se vuelvan ms eficientes y amplen su mercado299 ; ii.) los efectos externos que ellas causan son transferidos a toda la comunidad sin que exista un aparato administrativo estatal capaz de corregirlos previamente300, debiendo compensar sus dificultades expost; iii.) dificulta la focalizacin equitativa, obstaculiza la asignacin eficiente y aumenta innecesariamente el volumen del gasto e inversin pblicos; iv.) siendo ciertamente su manifestacin, agrava y refuerza la inequidad y la exclusin social; y, v.). compromete la sostenibilidad urbana y ambiental. Desde todos estos puntos de vista, la informalidad laboral lesiona el desarrollo humano, individual y colectivamente, en tanto que proceso y en tanto que funcionamiento.
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GARAY, L. J.: En torno a un sistema de proteccin y seguridad social para la inclusin. A propsito del caso de Bogot, en: Informe de Desarrollo Humano para Bogot: Cmo avanzar hacia una Bogot sin pobreza, PNUD, Bogot, 2007, pp. 67-90, p. 82. DE SOTO, H.: El otro sendero. La revolucin informal, Oveja Negra, Bogot, Colombia, 1987, p. 213. Ibd., p. 220.
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BUSCANDO LA DENSIDAD INSTITUCIONAL Y ECONMICA
En tanto la densidad, lograda a travs de una combinacin variable de aglomeracin fsica e integracin comercial, es el secreto de la eficiencia, pero tambin de la equidad, es preciso promoverla. Un anlisis de la densidad poblacional de Bogot ilustra la importancia de que sta est acompaada de una densidad de instituciones. La mayor densidad poblacional de Bogot no se ubica en las zonas econmicamente ms dinmicas, sino en aquellas institucional y econmicamente ms densas. Como sealamos de manera general, la extensin universal de las instituciones es de una relevancia primaria, constituyendo de hecho la primera condicin del derecho a la ciudad. En este sentido, el acceso a la vivienda formal, la salud, y la educacin tcnica y superior es fundamental. Sealamos en el captulo VIII los lmites existentes con respecto a lo primero en Bogot. Para un porcentaje notable de la poblacin de la ciudad el acceso a la oferta formal de vivienda y entorno fsico ha sido y es sumamente difcil, no slo por sus condiciones socio-econmicas, evidentemente nucleares, sino tambin por los lmites existentes en el sistema (la generacin de suelo y los costos de los materiales, entre otras, por el lado de la oferta de VIS; y los subsidios que no llegan a los ms pobres, y que no se hacen efectivos por no haber VIS, o no lograr finalmente el crdito; y las dificultades de acceso al sistema financiero hipotecario, por un marco regulatorio relativamente indefinido y decisivamente inadecuado, por el de la demanda) y el conocimiento precario de su funcionamiento. De acuerdo con los datos provistos por la SDP, de abril de 2007, la cantidad total de barrios de origen informal desde finales de los aos cuarenta hasta esa fecha en las 19 localidades urbanas de Bogot ascenda en este sentido a 1.600 desarrollos301, comprendiendo 415.362 lotes, lo que, ajustando la relacin entre lotes y habitantes, considerando el hacinamiento y el tamao promedio del hogar por localidad, significa que el 22,18% de la poblacin total de Bogot, es decir, 1.522.059 personas, habitaban en esa poca en asentamientos de origen informal. Anotamos que las polticas de suelo adelantadas de Bogot dificultan ms que contribuyen a resolver el problema. Es obvio, como afirma De Soto, que la carencia de un ttulo de propiedad de la vivienda es un lmite para el acceso al crdito. Aunque el 93,63 % de los desarrollos
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La SDP hace indistintamente referencia a desarrollo y barrio, aunque a algunos pocos barrios les corresponden ms de un desarrollo.
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haban sido legalizados en abril de 2007, los que an no lo han sido asumen desde luego costos notables de oportunidad y seguridad en la tenencia. Con respecto a la salud y la educacin, los avances en Bogot han sido maysculos sobre todo en lo relativo a la cobertura. Sin embargo, es preciso ampliar la variedad y la calidad, especialmente en el acceso a educacin tcnica y superior. El ltimo estudio de Bogot Cmo Vamos indica a este respecto que aunque la cobertura en educacin es del 98,9%, el porcentaje de colegios oficiales con rango alto y superior es apenas del 19% frente al 44% de los colegios no oficiales, siendo la cobertura de media vocacional del 85,5%302 . Sin acceso a servicios sanitarios ni educativos de calidad las ventajas econmicas de la aglomeracin son en efecto lejanas, siendo notablemente difcil, como vimos, acceder a un empleo formal de calidad. Sin estas mejoras las nuevas centralidades pueden convertirse en una estrategia inviable en la prctica, ya que carecern de la fuerza econmica suficiente para atraer actividades dinmicas.
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BOGOT CMO VAMOS (BCV): Evaluacin de los cambios de la calidad de vida en Bogot durante el 2008, BCV, Bogot, 2009.
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Mapa 9.2. Densidad poblacional y centralidades econmicas en Bogot. 2005. Las reas poblacionalmente ms densas no son las econmica e institucionalmente ms densas. Para que las centralidades en reas no especialmente dinmicas en la actualidad funcionen se requiere una extensin incluyente de las instituciones. Fuente: POT. Elaboracin: UN-Habitat/Colombia.
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La estructura conectiva es por ello capital tanto para las personas como para los productos. La conexin fsica de sus asentamientos con la ciudad formal, en el caso de los tugurios, y con los grandes mercados locales, nacionales o internacionales, en el caso de sectores urbanos o rurales de baja productividad, son en esta lnea tan importantes como la ampliacin de su capital humano de forma que puedan aprovecharse en la prctica de esa cercana. La estructura conectiva es tan capital para las personas A pesar de los problemas de congestin como para los productos. asociados con el diseo del sistema, es justo celebrar el sistema de transporte masivo Transmilenio. Este es en realidad fundamental para conectar los asentamientos del sur, ms pobres, con los del resto de la ciudad, ampliando el acceso a la densidad de sus habitantes y sus empresas. Las altas tarifas no pueden desconocer en este sentido la progresividad de stas en tanto, aunque todos los usuarios pagan lo mismo, la penetracin del sistema es mayor en las localidades ms pobres, donde los buses alimentadores de las troncales del sistema se prodigan con mayor intensidad, como se puede apreciar en el siguiente mapa.
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Mapa 9.3. Rutas troncales y alimentadoras de Transmilenio en Bogot. 2008. Como se puede apreciar, las troncales y las rutas alimentadoras, en particular, han ido cubriendo los desplazamientos de residencia a las fuentes de trabajo de la poblacin bogotana, particularmente de los pobres que habitan en la periferia, otorgndoles de esta manera un subsidio los que recorren distancias cortas y no utilizan los alimentadores. Fuente: BANCO MUNDIAL: Informe sobre desarrollo mundial 2009. Una nueva geografa econmica, Banco Mundial, Washington, 2009, p.223. Reelaboracin: UNHabitat/Colombia.
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Como ilustra el grfico 9.5, el Transmilenio logr reducir de manera significativa los tiempos empleados en la movilidad, especialmente de los ms pobres en hora pico. Si las personas residiendo en manzanas de estrato uno redujeron en 18 minutos y los del estrato dos en 15 sus tiempos de desplazamiento promedio en horas pico, el resto lo hizo, en efecto, apenas en alrededor de 10 minutos.
Grfica 9.5. Minutos empleados en las horas pico en el sistema de transporte por estrato en Bogot. 2008. Los sistemas pblicos de transporte diseados desde el punto de vista de la integracin social logran mejoras progresistas, favoreciendo ms a los que peor estn. Fuente: BANCO MUNDIAL: Informe sobre desarrollo mundial 2009. Una nueva geografa econmica, Banco Mundial, Washington, 2009, p. 223. Reelaboracin: UN-Habitat/Colombia.
Su importancia requiere extenderlo y luchar contra la congestin del sistema, a travs de la ejecucin de su tercera fase, al tiempo que se apuesta por un Sistema Integrado de Transporte y se amplia y se mantiene la red de ciclorutas, ya que el uso de la bicicleta es, adems de gratuito, sano y sostenible. El cumplimiento de las metas propuestas en materia de indigencia, pobreza y hambre no debera hacernos olvidar las divisiones estructurales que a ellas se asocian, siendo la obligacin de ampliar la asistencia de corto plazo al tiempo que se redoblan los esfuerzos de ms largo plazo igualmente urgente desde el punto de vista tico y poltico. Reducir la informalidad econmica requiere ampliar el acceso a empleos formales de calidad, tanto por terceros como por cuenta propia, y formalizar la mayor parte de las actividades que son informales en la actualidad. Si con respecto a lo primero el acceso a servicios adecuados de salud, educacin tcnica y superior, prctica e intermediacin laboral, y movilidad son decisivos, con respecto a la segunda el acceso a servicios financieros, para lo que la titularizacin de la vivienda es sustantiva, la promocin de la asociatividad, que ampla el acceso a
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mercados de insumos primarios, de mano de obra y tecnolgicos, y de colocacin, y el diseo de un marco regulatorio diferencial e integral son indispensables. La implementacin de un rgimen diferenciado de seguridad social que incluya a los informales formalizados es clave. El modelo pblico de seguro de desempleo propuesto en el marco de la Misin para el diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD) debe ser estudiado con detenimiento. Tras sealar que un seguro privado es inviable por las asimetras de informacin, la auto-seleccin adversa y el riesgo moral, ste se define especficamente por incluir nicamente poblacin asalariada formal, con aportes obligatorios diferenciales, al limitar los aportes obligatorios de personas con baja incidencia de desempleo, posibilitando retiros parciales peridicos; focalizarse inicialmente en poblaciones con menor propensin al riesgo moral; tener una tasa de reemplazo relativamente baja; exigir un periodo mnimo de cotizacin; que el desempleo sea involuntario, y se est disponible para trabajar, estando inscrito en una agencia de empleo; un componente de subsidio pblico en los niveles salariales ms bajos; y ajustar los parmetros de aseguramiento y los subsidios, de forma que se tengan en cuenta las fluctuaciones sistmicas de la tasa de desempleo a lo largo del ciclo econmico303. La transformacin debe, sin duda, ser mucho ms profunda en trminos instrumentales, con un esfuerzo an mayor en la integracin econmica, y en este sentido, en la capacitacin, la prctica y la intermediacin laboral, y la interconexin productiva y comercial; ticos, con una profundizacin de la responsabilidad social de los consumidores y las empresas; y polticos, esto es, de los valores que definan la participacin de los actores y animen polticas pblicas que impulsen el aumento de la productividad y una mejor distribucin de sus riesgos y beneficios, siendo el New Deal y sus polticas de seguridad social referencias sustantivas a considerar. Slo en este escenario se podrn horadar las divisiones fsicas, econmicas y sociales, permitiendo que el mayor nmero de habitantes urbanos puedan disfrutar las amplas y variadas ventajas de la ciudad.
9.3.
ADAPTACIN Y MITIGACIN AL CAMBIO CLIMTICO. GEOS Y PLANEACIN URBANA EN BOGOT304
Como se planteaba en el primer captulo, las economas de escala, la densidad y las ventajas con respecto al cambio tecnolgico que caracterizan las ciudades ofrecen enormes potencialidades no slo para adaptar los asentamientos humanos al cambio
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REYES, A.: Viabilidad de un seguro de desempleo para Colombia. Algunas reflexiones y clculos preliminares, MERDP, Bogot, 2007. Los autores agradecen a Andrs Alonso el apoyo en esta seccin.
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climtico, sino tambin para reducir las causas que lo provocan. El hecho de que ocupando apenas el 2% del territorio del planeta, stas utilicen el 75% de sus recursos no responde en efecto a que los asentamientos urbanos se definan en s mismos por una notable huella ecolgica, sino a que albergan en la actualidad ms del 50% de la poblacin y ms del 75% de la produccin mundial, no siendo todava muchos de los modelos de ordenamiento territorial, tecnologa y modos de vida que en ellos anidan suficientemente limpios. En ese sentido, la apuesta de las Naciones Unidas en el mbito local ha estado orientada a la promocin del programa ambiental-urbano denominado Agenda Local 21 coordinado entre el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). En sta Agenda, el GEO, un instrumento de diagnstico, identificacin y abordaje de problemticas ambientales en materia urbana, ocupa un papel protagnico. En su metodologa global, los tres grandes factores de presin sobre el medio ambiente, esto es, el fsico-bitico, el econmico-productivo Con la elaboracin pionera y el socio-cultural, producen un estado de diagnsticos y agendas medioambiental determinado, el cual, a su vez, ambientales para cada una tiene un impacto sobre la poblacin. de las localidades, la ciudad ha logrado avances La lgica de este instrumento consiste en significativos. revisar, de acuerdo con el estudio de impacto que se realice, la respuesta institucional, identificando tanto los aspectos a mejorar como los aciertos existentes. A partir de all, se construye la matriz de interacciones ambientales para establecer una visin local con un escenario tendencial, es decir, cul sera el estado de la localidad, de seguir la situacin actual un escenario ideal, que se define por cada uno de los grupos de los talleres participativos; y finalmente un escenario posible, donde se establecen unos supuestos o condiciones al interior y exterior de la administracin local para alcanzar unos objetivos concretos. Estos instrumentos son sustantivos para Bogot, dada la notable presin que sta ejerce sobre su entorno prximo y remoto. En efecto, si su extensin territorial, de 1587 km2, representa tan slo el 0.14% del territorio colombiano, la ciudad alberga el 15.95% de la poblacin y es responsable del 23,5% del PIB del pas. Gracias al apoyo de la Agenda 21 y la concienciacin de la Administracin y la ciudadana, la ciudad ha logrado avances significativos. La construccin en 2007 y 2008 de un GEO para cada una de las 20 localidades que componen la ciudad,
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constituyendo lo que se ha dado a conocer como las Agendas Ambientales Locales (AAL), es especialmente central305. En trminos generales, stas han favorecido la apropiacin de lo ambiental tanto por parte de la comunidad, al conformarse como medio de comunicacin y aprendizaje, como por parte de las autoridades locales, contribuyendo a que stas formulen su Plan de Desarrollo Local valorando esta cuestin.
LOS GEO EN BOGOT
Para facilitar el proceso fortalecer la participacin y apropiacin de la ciudadana, tres grandes instrumentos fueron desarrollados en el marco del GEO en la ciudad. El primero fue el mapa de problemticas ambientales, a partir del cual cada una de las localidades indag con los asistentes cules eran los problemas ms acuciantes, en trminos ambientales, dentro de la localidad, sealando el lugar especfico donde estaban ocurriendo. El segundo instrumento utilizado dentro del proceso fue el ndice de Gestin Ambiental Local (IGAL), sirviendo para establecer, por medio de una encuesta a funcionarios pblicos locales, cules eran las variables en las que se identificaban los mayores desafos y ventajas de la gestin ambiental. En particular, el IGAL evala, por orden de importancia, i.) la coordinacin interna y externa, esto es, la forma cmo se conocen y coordinan las acciones ambientales al interior de y con instituciones distintas a la administracin local; ii.) la planeacin y ejecucin, es decir, la capacidad de planificar con base en un conocimiento local actualizado, generando prioridades y con una ejecucin eficiente y eficaz.; iii.) el liderazgo y la participacin, a saber, el modo en que la administracin local ha liderado las intervenciones en el tema ambiental, promoviendo y teniendo en cuenta la opinin ciudadana; iv.) la gestin de recursos, y en particular la manera en que la administracin gestiona nuevas fuentes de financiacin, asigna recursos de manera oportuna y pertinente, y los maneja con transparencia; v.) el mejoramiento de la gestin, referido al desempeo del gobierno local en el tema ambiental; y vi.) el control ambiental policivo, vinculado con el nivel de ejecucin de acciones de comando y control que, siendo competencia de las entidades ambientales, stas deben adelantar con el apoyo de la Polica. Para complementar los dos anteriores, se desarroll un tercer instrumento caracterizado por plasmar solamente la percepcin de los actores que participaron en los talleres realizados en cada una de las localidades. Se denomin a este tercer instru-
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Agradecemos al Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional, y en particular, a Sandra Bello, Carlos ngel y Laura Osorio su coordinacin tcnica.
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mento el semforo porque cumple la funcin de establecer a partir de la percepcin de la gente, extrada de una encuesta que se realiza en los talleres, si la situacin ambiental es, de acuerdo con ellos, apropiada (verde), regular (amarillo) o inconveniente (rojo). La Tabla 9.5 constituye una sntesis de lo que se encontr en Bogot por medio de estos tres instrumentos. La compilacin de los mapas en doce grandes grupos ilustra, con respecto al primero, que, aunque algunos problemas, como la presencia de inundaciones, la erosin y la explotacin de canteras, son ms particulares, la mayora de ellos, y en particular los relacionados con la contaminacin atmosfrica, sonora, hdrica, los vinculados con los residuos slidos y los referidos al deterioro del espacio pblico fsico, se localizan en todas las localidades.
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Mapa 9.4. Problemticas ambientales en Bogot. 2007-2008. La contaminacin atmosfrica, sonora, hdrica, los problemas vinculados con los residuos slidos y los referidos al deterioro del espacio pblico fsico, se localizan en toda la ciudad. Fuente: Talleres comunitarios y anlisis documental, basado en cartografa suministrada por SDA, Octubre de 2007. Elaboracin: UN-Habitat/Colombia.
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Por otro lado, el ndice IGAL sugiri que la capacidad de gestin ambiental local de Bogot es, en trminos generales, media, identificndose niveles de gestin elevados en una localidad, Tunjuelito, y deficientes en tres, Rafael Uribe, San Cristbal y la Candelaria. Aunque la mayora de las localidades del distrito se enfrentan a dificultades en todas las reas, esto es, en coordinacin, planeacin y ejecucin, liderazgo y participacin, gestin de recursos y control ambiental policivo, la coordinacin y la gestin de recursos son las que manifiestan obstculos ms comunes y agudos. La carencia de una estructura institucional que coordine formalmente las experiencias, propuestas, acciones y la precariedad del volumen, inequidad, inoportunidad, opacidad de la asignacin y estrechez de las fuentes de recursos, con un vnculo intermitente con los organismos pblicos del nivel internacional, nacional, regional e incluso distrital y una asociacin tmida con el sector privado, son, en efecto, las cuestiones ms frecuente y enfticamente destacadas. Finalmente, el semforo indica que la gente que particip en los talleres tiene una percepcin negativa de la situacin de su localidad en los cuatro subsistemas sobre los que se pregunt, distinguindose una sola localidad por una percepcin ms moderada.
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Tabla 9.7. Mapa de problemticas, IGAL y semforos en las localidades de Bogot. 20072008. La mayora de los problemas ambientales se presentan en todas las localidades, siendo la capacidad de gestin ambiental local media y la percepcin mayormente negativa en la ciudad. Fuente: Problemas: Talleres comunitarios y anlisis documental, basado en cartografa suministrada por SDA, Octubre de 2007. Semforos: Entrevistas en talleres comunitarios. IGAL: Entrevistas en la alcalda local. Recoleccin y procesamiento: Universidad Nacional - Equipo IDEA. Poblacin 2007: Encuesta de Calidad de Vida 2007, DANE. Pobreza 2003: Encuesta de Calidad de Vida 2003, DANE. Procesamiento: UN-Habitat/ Colombia.
LOS PLANES AMBIENTALES LOCALES Y SUS RETOS EN BOGOT
En este escenario, para poder ordenar y coordinar las acciones a desarrollar en los prximos aos en la localidad con el fin de mejorar la condicin ambiental local, se formul de manera concertada y con ayuda de expertos el Plan Ambiental Local (PAL) de cada una de las 20 localidades que constituyen Bogot. En concreto, en cada plan ambiental local se establecieron: i.) la prioridad de las estrategias e iniciativas (alta, media o baja -A-M-B); ii.) el plazo en el que se estima se apreciarn los resultados (corto -un gobierno-, mediano -dos gobiernos- o largo -ms de dos gobiernos- C-M-L); y iii.) la inmediatez de la ejecucin (inmediata, ocasional o permanente -I-O-P), dependiendo del tipo de iniciativa. Adems, con el propsito de facilitar el proceso, el ejercicio se dividi en cinco grandes temas estratgicos, constituidos por
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i.) el espacio pblico fsico, ii.) las reas protegidas, iii.) los residuos slidos, iv.) la cultura ambiental y la participacin, y v.) la gestin institucional. Pese al avance que el proceso ha supuesto para las administraciones locales y la ciudadana, los retos en materia ambiental son an considerables en trminos de obtencin de informacin, sostenimiento de la concienciacin, ampliacin de los recursos, y coordinacin de los esfuerzos. Para lograr el mejoramiento de las condiciones ambientales de cada localidad se debe profundizar en primer lugar la investigacin, estableciendo las mltiples relaciones entre lo local, la ciudad, la regin, el pas y el planeta. Aunque las agendas 2008 cuentan con considerable informacin estadstica que permiti determinar los principales factores de impacto, an debe generarse informacin adicional para entender una problemtica ambiental extraordinariamente compleja, como la relativa, por ejemplo, a la huella ecolgica a nivel local. De manera complementaria, se debe garantizar un proceso de seguimiento institucional y social al PAL en el entendido de que si el seguimiento institucional genera confianza en la poblacin acerca del inters de las autoridades por lograr los objetivos planteados en las agendas, el seguimiento de la sociedad civil multiplica las posibilidades de que los esfuerzos institucionales no desfallezcan y el logro de las metas no se desve. El fortalecimiento financiero e institucional de la participacin ciudadana resulta decisivo porque es uno de los requisitos no slo para exigir acciones externas, sino para, como sealamos en el captulo I, reducir el uso de sistemas privados de transporte vehicular, disminuir el consumo de energa, y aumentar y renovar la vida til de diversos objetos. Las iniciativas del PAL deben por aadidura ser ejecutadas por medio de estrategias claras de financiacin por parte de todos los niveles de gobierno, desde el local al distrital e incluso al regional y el nacional, debido a que muchas de las obras, acciones y proyectos que impactan en la localidad no son competencia de las autoridades locales. La corresponsabilidad no rie, en cualquier caso, con que la asignacin presupuestal a los temas ambientales sea en el distrito an escaso, representando en el presupuesto total del Plan de Desarrollo de la Administracin Moreno el 1% de los recursos. Esto es sustantivo en tanto supone recortar de manera sustancial la apuesta que con tanto esfuerzo se ha venido consolidando desde la creacin del sector en 1998, creciendo constantemente su participacin hasta la Administracin Garzn (del 1,59%), con un pico destacado en la Administracin Pealosa. En todos estos aspectos informativos, participativos y financieros, el perfeccionamiento de los arreglos institucionales a nivel local, distrital, regional, nacional e incluso
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internacional son nucleares. Como seala el Informe de Desarrollo Humano para Bogot de 2008, se debe mejorar y quitar restriccin a la capacidad de intervencin del distrito porque en el sistema nacional ambiental (SINA) hay atribuciones, competencias y responsabilidades sobredimensionadas, subestimadas o difusas; otras estn en el lugar equivocado, algunas no estn asignadas y abundan inconsistencias, vacos y contradicciones en los ordenamientos legales y administrativos. El resultado es que muchas acciones se diluyen, se duplican, entran en choque o ninguna entidad las realiza306. Se deben establecer los mecanismos de comunicacin correctos para lograr los altos niveles de coordinacin entre las diferentes instancias y los diferentes actores necesarios para gestionar adecuadamente los bienes y servicios ambientales locales. Es conveniente ser conscientes de que los retos enumerados no son en ningn caso menos sustantivos que las oportunidades existentes. La relacin con la transicin demogrfica, las economas de escala, la densidad y las ventajas con respecto al cambio tecnolgico que caracterizan a las ciudades ofrecen, como sealamos en el primer captulo y reiteramos anteriormente, enormes El logro de una ciudad potencialidades no slo para adaptar los compacta a travs de la asentamientos humanos al cambio climtico, redensificacin es de sino tambin para mitigar las causas que lo especial importancia para la alimentan. Es til recordar a este respecto que sostenibilidad econmica, si la presin ambiental depende especficamente social y ambiental. de la poblacin, la abundancia, la dispersin, y la eficiencia y consideracin ambiental de la tecnologa, relacionndose positivamente con las tres primeras variables, y negativamente con la ltima307, la ciudad contribuye por definicin a contener la primera y estimular la ltima ofreciendo grandes posibilidades para reducir, por las economas de escala, la segunda y, por las opciones de ordenamiento territorial, la tercera308. Resulta forzoso asumir, sin embargo, sus implicaciones. Es urgente apostar por la integracin de sistemas no contaminantes, como caminar o el uso de bicicletas, y masivos de transporte pblico, como el Transmilenio, y una reduccin del consumo energtico no renovable, a travs de una disminucin de los consumos innecesarios, la ampliacin de la vida til y el reciclaje de productos, el incremento de la eficiencia
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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): Informe de Desarrollo Humano 2008. Bogot, una apuesta por Colombia, PNUD, Bogot, 2008, p. 99. Como sealamos en el primer captulo, a mayor poblacin, mayor abundancia, mayor dispersin, y menor eficiencia y consideracin ambiental de la tecnologa, mayor ser la presin ambiental. El reciclaje tanto en su vertiente ciudadana como en la industrial se pueden desarrollar con mayor eficiencia en las ciudades.
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energtica y la elevacin del uso de energas limpias, entre otros, para dar ejemplo en el mismo Transmilenio. Un adecuado ordenamiento territorial, que aumente la densidad y mejore la orientacin de los equipamientos, y ample y proteja las reas que incrementan la, biocapacidad; unas prcticas constructivas que refuercen el aislamiento; el estimulo del transporte pblico y el desincentivo del transporte privado; y la disponibilidad de un sistema de reciclaje, con el establecimiento de una red de lugares de depsito y una estructura de recogida, son fundamentales. La promocin de una ciudad compacta y no dispersa es de especial importancia309 . No sobra subrayar que la extensin territorial de las infraestructuras de servicios pblicos y de movilidad constituye un estmulo a la segunda ms que a la primera. Si un tren de cercanas impulsa la extensin de la ciudad, un metro con una elevada densidad de estaciones en la ciudad construida fomenta la concentracin. Sera conveniente que la Alcalda de Bogot convenga en la inconsistencia de sancionar la ciudad compacta y la bsqueda de la sostenibilidad ambiental al tiempo que se apuesta por la ejecucin de macroproyectos urbanos en la periferia y la extensin de los sistemas de transporte pblico y privado cada vez ms lejos, lo que no va en contrava de la integracin regional particularmente con los municipios vecinos y ms conurbados. Bogot debera impulsar la renovacin urbana en el rea ya construida, aumentando la densidad y calidad de la infraestructura de vivienda, espacio pblico fsico, equipamientos y sistemas de movilidad, discutiendo la conveniencia de excepciones jurdicas localizadas, como las zonas de tolerancia, que degradan primero y vacan finalmente reas de inmejorable ubicacin y notables condiciones urbansticas. Es preciso ser conscientes en cualquier caso de que, para conciliar la sostenibilidad con la equidad, los subsidios son en estos procesos altamente necesarios, en la medida que, sin en stos, los mayores costos de la construccin en altura vinculada con la renovacin urbana podran traducirse en la exclusin de un porcentaje superior de la poblacin pobre del acceso a la vivienda310. En ese sentido, es preciso acompaar la evaluacin de costos financieros con la evaluacin de impacto social y ambiental en el medio y largo plazo. La consideracin usual de que los costos financieros de la vivienda en renovacin resultan mayores es en realidad el resultado de no calcular los costos sociales y ambientales que implica la expansin urbana, debiendo promover
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La propuesta de Currie de ciudades dentro de ciudades apunta en esa va. Vid.: CURRIE, L.: Ciudades dentro de ciudades. Una solucin para las reas Metropolitanas, Urbanizacin y desarrollo. Un diseo para el crecimiento metropolitano, Cmara Colombiana de la Construccin (CAMACOL), Bogot, 1998, pp. 145-163. Los mayores precios del suelo y costos en el proceso constructivo implican en efecto que los costos de la renovacin urbana sean mayores, a los del desarrollo horizontal de vivienda nueva en terrenos de expansin.
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tanto la utilizacin de los instrumentos de gestin del suelo y de innovacin tecnolgica para la construccin en altura en procesos de renovacin como la generacin de un subsidio adicional al ya existente. Tal vez uno de los mejores ejemplos de que ello es posible es el proyecto de la Comuna Nororiental de Medelln, y, particularmente la intervencin de la Quebrada Juan Bobo, hoy denominado Proyecto Nuevo Sol de Oriente. No en vano ste fue recientemente premiado por la Municipalidad de Dubai, con el acompaamiento de UN-Habitat, en el marco del Concurso Mundial de Buenas Prcticas de Dubai, como la Mejor Prctica por sus logros en la consecucin de un desarrollo sostenible y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin ms pobre que habita en asentamientos precarios 311. Dicho proyecto no es de hecho otra cosa que una intervencin integral que permite un reasentamiento en sitio propio favorecido por el mejoramiento de la vivienda y el entorno prximo a partir de un proceso concertado de renovacin urbana, financiado a travs de unos recursos pblicos sin los cuales el traslado de las mejoras al precio final de las viviendas hubiera expulsado a los habitantes originarios del sector. El proyecto fue en efecto posible gracias a un subsidio no revelado por densificacin urbana en procesos de renovacin que sera conveniente que fuera implementado abiertamente en otras partes del pas, la regin y, en general, del mundo desarrollado y en desarrollo. Es imprescindible asumir, en esa lnea, un cambio de acciones reactivas a decisiones preventivas. Ser necesario adoptar tecnologas ms limpias y financiar las estrategias reactivas, como la limpieza del Ro Bogot, pero si el ordenamiento territorial es denso reduciremos su urgencia. Se trata en suma de aplicar una adecuada combinacin de incentivos para la consecucin de tecnologas ms limpias, modelos de movilidad ms intensivos en transporte pblico y menor consumo, gracias al uso necesario, la ampliacin de la vida til y la extensin del reciclaje, en ciudades, y, en esa lnea, una ciudad de Bogot, con mayor densidad, mejor orientacin, aislamiento y arborizacin de equipamientos, y proteccin de reas que incrementan la biocapacidad. El endurecimiento de la infraestructura y la canalizacin preventiva de los ros es asimismo sustantivo desde el punto de vista de la adaptacin al cambio climtico en camino.
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El de Mejores prcticas y liderazgo local es, desde 1997, uno de los programas de UN-Habitat. Opera como una red de agencias gubernamentales, autoridades y asociaciones locales, instituciones profesionales y acadmicas, y organizaciones de base dedicada a identificar e intercambiar soluciones exitosas en el desarrollo urbano. Para ms informacin, vid.: www.unhabitat.org.
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9.4.
CIUDAD Y CIUDADANA
En la medida en que el derecho a la ciudad implica no slo una ampliacin fsica y geogrfica de la aproximacin ms habitual al hbitat, al considerar tanto la vivienda como su entorno fsico prximo y remoto en lo relativo a los equipamientos, el espacio pblico fsico y la movilidad, sino tambin una extensin temtica, y en tanto se anima desde los paradigmas de la complejidad y el desarrollo humano, este texto ha de ocuparse de la vinculacin entre ciudad y ciudadana en Bogot. Es preciso estudiar a este respecto tanto la autonoma administrativa, fiscal y poltica del Distrito Capital en la esfera regional, nacional e internacional como la estructura y funcionamiento de la democracia representativa, la rendicin de cuentas y la democracia participativa de la ciudad.
AUTONOMA ADMINISTRATIVA, FISCAL Y POLTICA EN COLOMBIA
En lo que se refiere a la autonoma de las ciudades colombianas, en general, y de Bogot, en particular, hasta 1991 la descentralizacin no vino acompaada de un autntico fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales urbanos, siendo difcil encontrar disposiciones referentes a la dotacin de herramientas de gestin local concretas, en especial de planeacin urbana, a pesar de haberse producido avances en lo relativo a mbitos como la cesin de competencias, la autonoma tributaria y algunas responsabilidades polticas, como la eleccin popular de alcaldes312. La Constitucin de 1991 represent, en este sentido, un cambio radical en todos los rdenes. No slo signific un hito por el hecho de que la mayor parte de las tendencias ideolgicas alcanzaran un acuerdo poltico de semejante magnitud, sino que permiti grandes avances en lo que corresponde a la descentralizacin y la poltica urbana, al dotar a la descentralizacin de los instrumentos suficientes para ser efectiva en el mbito urbano. En el primer caso, como afirma el DNP, la Constitucin de 1991 aceler el que hasta entonces haba sido un proceso relativamente lento y adopt, de un solo golpe, una de las estructuras de Estado ms descentralizadas de Amrica Latina, por encima incluso de pases federales313. En el segundo, recogi por primera vez disposiciones explcitas acerca del derecho urbanstico en el marco
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Para un anlisis ms detallado, vid.: GIRALDO, F.: Ciudad y crisis, Tercer Mundo, Bogot, 1999; Ministerio de Desarrollo Econmico, Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable (VDUAP): Ciudad y ciudadana, Ministerio de Desarrollo Econmico, Viceministerio de VDUAP, Bogot, 1995; y Departamento Nacional de Planeacin (DNP): Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia. Balance de una dcada. Tomo I. Marco conceptual y resultados del progreso municipal, DNP, Bogot, 2002. DNP: Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia: balance de una dcada. Tomo I. Marco conceptual y resultados del progreso municipal, Bogot, DNP, 2002, p. 35.
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del respeto de los derechos colectivos. En concreto, la Constitucin postul, como mencionamos en el captulo anterior, la funcin social y ecolgica de la propiedad y la prevalencia del inters general sobre el particular. Todo ello, adems, desde una nueva perspectiva que propone y postula el cambio de una democracia representativa a una participativa. Lejos de ser balad, este propsito modific el contenido y la forma de esos dos componentes, alterando tanto la nocin de descentralizacin poltica como la de planeacin y gestin urbana. La discusin y aprobacin de una Constitucin, es decir, de un proyecto integral de pas, dio lugar, en suma, a la articulacin formal de estrategias e instrumentos que las leyes sectoriales anteriores no haban logrado integrar ni completar. La Constitucin de 1991 condujo, en este contexto, a la formulacin de nuevas leyes y la reformulacin de algunas de las antiguas, en la bsqueda de una sociedad ms democrtica y participativa que garantice un orden poltico, econmico y social ms justo314 . La ley 60 de 1993 y sus desarrollos posteriores315 reglamentaron el proceso de descentralizacin, orientndolo al mejoramiento de los servicios locales, la ampliacin de la equidad territorial y personal, la transicin de la democracia representativa a la participativa, el aumento del esfuerzo fiscal, el mejoramiento de la capacidad de gestin y la consecucin de una mayor eficiencia administrativa. Para ello se centr fundamentalmente en tres reas. En primer lugar, se ocup de sancionar una reforma administrativa, que incluir la asignacin a los municipios de nuevas funciones en servicios sociales y pblicos y la provisin de infraestructuras, el desmonte de entidades nacionales y el fortalecimiento de la capacidad de gestin. En segundo lugar, profundiz la descentralizacin fiscal con el aumento de las transferencias, el fortalecimiento de los mecanismos para el recaudo de recursos propios y la posibilidad de recurrir al crdito y la cofinanciacin. Por ltimo, ampli los cargos sometidos a eleccin popular, introduciendo adems referencias y prcticas relativas a la participacin de los movimientos sociales y la ciudadana. La Ley 388 de 1997 va a tratar de concretar, por su parte, y como vimos, la visin de la Constitucin de 1991 en materia de poltica urbana y ms especficamente en materia de ordenamiento territorial e intraurbano.
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REPBLICA de COLOMBIA: Constitucin Poltica de Colombia, 1991, Titulo I: de los principios fundamentales. Nos referimos en particular a la Ley 617 de 2000, que garantiza la viabilidad de los entes territoriales a travs de la racionalizacin del gasto; la Ley 715 de 2001, que promueve mayor eficiencia en educacin y salud; y el acto legislativo 01 de 2001, que racionaliza el rgimen de transferencias y garantiza recursos altos y estables para los municipios y departamentos.
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Se conform de este modo un sistema normativo que, basado en los principios de la Constitucin de 1991, asent gran parte del desarrollo social del pas en los principios de subsidiariedad y participacin, tanto en lo que se refiere a la poltica urbana como a otros mbitos. Se tratara as de alcanzar, al mismo tiempo, los criterios de eficiencia en el uso de los recursos y de equidad en la formulacin, gestin y evaluacin de las polticas pblicas.
AUTONOMA ADMINISTRATIVA, FISCAL Y POLTICA EN BOGOT
Bogot no ha sido ni es ajena a este marco general. Como vimos en el captulo VI, el Estatuto Orgnico de Bogot (Decreto Ley 1421 de 1993) complet y consolid, en materia administrativa y fiscal (tributos, endeudamiento y presupuesto), lo establecido, a travs de los artculos 322, 232 y 324, en la Constitucin Poltica de 1991, que constituy a Bogot como Distrito Capital unitario y descentralizado, otorgndole autonoma para actuar como entidad territorial. Como ilustramos en el captulo VII, la ley 388 de 1997 permiti a los entes territoriales regular su ordenamiento territorial, haciendo efectiva la ciudad esta oportunidad a travs del decreto 190 de 2004. Como sealamos en el captulo VI, ambos fueron sustantivos para la gran transformacin de la ciudad. Aunque la Constitucin de 1991 marc un hito en la Aunque las posibilidades que introdujo descentralizacin, ciudades la sancin del Estatuto Orgnico son inducomo Bogot deberan dispodables, sera conveniente ampliar an ms ner de mayor autonoma. la autonoma de Bogot en varios mbitos. En materia administrativa, sera positivo ampliar las facultades de innovacin institucional, en especial en lo que tiene que ver con la descentralizacin de ciertas funciones y competencias a las localidades, bajo el criterio de que la descentralizacin es un medio notable para ampliar el desarrollo humano y realizar el derecho a la ciudad gracias a sus potencialidades para proveer de manera ms eficiente bienes y servicios pblicos locales y producir mayor integracin poltica, al aumentar los espacios para la participacin ciudadana y acercar las instancias de toma de decisin representativa sobre los bienes y servicios locales pblicos. En materia fiscal, pese a ser la menos dependiente de transferencias de las ciudades del pas, sera provechoso que una ciudad del tamao de Bogot, con garanta adems de gestin responsable, dependiera an menos de la transferencia de recursos por parte de la Nacin y ampliar an ms sus ya notables recursos propios, regulando autnomamente, tal como sostiene el Informe de Desarrollo Humano para
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Bogot316 , y sealamos en el apartado econmico de este captulo, cuestiones como la definicin de las tarifas de transporte pblico, la creacin de tributos o el uso de las transferencias. Por ltimo, en materia poltica, sera recomendable ampliar la participacin de las ciudades en el mbito internacional, aumentar, como anotamos en el punto 9.1, su poder de negociacin con el Estado, y ofrecer instrumentos para alcanzar e implementar acuerdos de regulacin con sus regiones, departamentos y municipios de la conurbacin. Los lmites en materia de ordenamiento interurbano de la ley 388 de 1997 son manifiestos en un contexto de metropolizacin acelerada, especialmente en el caso de Bogot, como subrayamos en los captulos V y VII, por la inadecuada gestin del suelo.
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA, RENDICIN DE CUENTAS Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
La estructura y funcionamiento de la democracia representativa en la ciudad tambin requiere atencin especfica. La forma de gobierno en Bogot, que concede unos poderes extraordinarios al Alcalde Mayor, pudiendo catalogarse como presidencialismo distrital, y suele caracterizarse por gobiernos mayoritarios e independientes que rechazan la construccin de coaliciones programticas permanentes, conforma un desafo histrico en materia de representacin. La gran transformacin de Bogot logr neutralizarlos en parte, al sostenerse, como indicamos en el captulo VI, sobre la comunin de la clase poltica y la ciudadana en torno al valor de lo pblico. Esto permiti en efecto la eleccin de alcaldes honestos y responsables que, reconociendo los avances de sus antecesores, construyeron un plan de gobierno programtico, ms que clientelista, sobre lo exitosamente construido. Estos logros deben ser con todo cultivados. Hoy es acaso ms preciso que nunca, dada la importancia de las mejoras alcanzadas, relativizar la reactivada tendencia a la combinacin de presidencialismo con apoyos de orden clientelista, aumentado ms all de lo que se logr en el pasado, pero al menos a ese nivel, el partidismo y la cultura de negociacin y asociacin sobre las bases, no de un reparto de recompensas clientelistas, sino de un debate pblico sobre contenidos programticos y de largo plazo, reduciendo la personalizacin de las elecciones, recuperando la labor de la oposicin y las minoras, acercando las motivaciones del voto y el inters pblico, y mejorando, todo ello simultneamente, el control poltico. La implementacin de un
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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): Informe de Desarrollo Humano 2008. Bogot una apuesta por Colombia, PNUD, Bogot, 2008.
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tarjetn unificado Alcalda-Concejo, la aprobacin de la financiacin pblica de las campaas, para evitar o contrarrestar financiacin de poderes fcticos e ilegales, combatir el clientelismo y la compraventa de votos, y el fortalecimiento de los instrumentos de rendicin de cuentas (Personera, Contralora, Veedura), trabajando sobre su diseo institucional, el ejercicio y prctica de sus funLa comunin de la clase ciones, y la prevencin, persecucin, advertenpoltica en torno al valor de cia, y la sancin, constituyen hoy ms que nunca lo pblico debe ser herramientas a revisar para mejorar la estructucontinuamente cultivada. ra de la democracia representativa de la ciudad. Que algunos de estos desafos se lograra manejar durante un tiempo no significa que todas se superaran ni mucho menos que las unas y las otras estn ahora resueltas, siendo necesario luchar por avanzar en nuevos aspectos y sobre todo consolidar las mejoras que en su da fueron motivo de orgullo tanto de la clase poltica como de la ciudadana. Un buen rgimen democrtico debe complementar, mas no sustituir, en cualquier caso, la democracia representativa con la participativa. Al respecto es forzoso sealar que los adelantos polticos de la gran transformacin se desplegaron ms en la vertiente representativa, y en el sentido anotado en el captulo V, que en la participativa. Para avanzar significativamente en la ciudad deben debilitarse al respecto las tendencias a la estatalizacin de los espacios y profesionalizacin de la actividad participativas, trabajando en la oferta de herramientas y mecanismos de participacin directos (voto, plebiscito, consulta popular, referendo, revocatoria de mandato) y alternativos, favoreciendo el desarrollo de modelos de movilizacin ciudadana definidos en funcin de identidades particulares (opcin sexual, mujeres, etnia), problemas urbanos especficos (medio ambiente, espacio pblico, vivienda), y/o la condicin de consumidores o usuarios de servicios pblicos (clientes), con un nfasis significativo en la participacin de colectivos vulnerables objeto de poltica pblica. Hay que tener presente que los objetivos de la democracia participativa son la ampliacin de los vasos comunicantes entre el gobierno y los ciudadanos; la inclusin de reivindicaciones inditas o no consideradas por las instituciones de la democracia representativa; y el control ciudadano activo, no necesariamente formalizado, sobre los aparatos burocrticos y de gobierno, que va ms all del accountability electoral. El respeto de estos espacios y la sancin jurdica, poltica y cultural de su manipulacin es de una importancia capital.
PROMOVIENDO LA CULTURA DEMOCRTICA REPRESENTATIVA Y PARTICIPATIVA
Los problemas recurrentes de personalizacin, clientelismo, importancia de los poderes fcticos y compraventa de votos de la representacin, y de estatizacin y profesionalizacin de la participacin no son ajenos, de ningn modo, y es difcil no
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insistir en su significancia, a la cultura democrtica de una administracin que sobreoferta, a veces por conviccin y otras por obligacin, y ocupa ella misma, a veces por torpeza y otras para distraer, y una ciudadana que los ocupa marginal y personalmente o profesional y formalmente. La ciudad es, como saban los griegos, sostiene Castoriadis y formulamos nosotros en el primer captulo, un magma, en el sentido de un modo de coexistencia sui generis que, contando con una organizacin que contiene fragmentos de mltiples organizaciones lgicas, no es reductible a una organizacin lgica. Siendo un precipitado histrico social producto de nuestra auto-alteracin colectiva a travs de los procesos de creacin, cada ciudad representa una ciudadana de la misma manera y al mismo tiempo que cada ciudadana representa una ciudad, esto es, una cultura317. Pudiendo considerarse como un campo en el sentido de Bourdieu, las instituciones pblicas no deben preocuparse meramente por la creacin y mantenimiento de espacios para expresar una identidad no ciudadana particular, crear bienes y realizar prcticas culturales, y acceder a bienes y productos culturales, sino que a los efectos de aumentar la democracia, debe apoyar la creacin y vigorizacin de una cultura ciudadana democrtica. El hecho de que el presidencialismo y el clientelismo de la representacin no se hayan podido erradicar y que la creacin de espacios de participacin, el reconocimiento de ciertos derechos y la aplicacin de ciertas garantas no hayan supuesto, por lo general, la formacin de una ciudadana activa, y, por ende, plena, responde en parte al hecho de no haber ofrecido suficiente atencin a la promocin y apropiacin vigorosa de una cultura democrtica representativa y participativa, programtica y de bien pblico. En realidad el cambio cultural nunca se complet en la ciudad. El cambio cultural no es, de hecho, automtico, inmediato ni irreversible318. Una reforma jurdica, normativa o legal no equivale en fondo, tiempo y contenido a una reforma institucional, ni sta a una transformacin cultural, en tanto no transforma por lo general, de manera menos significativa an en el corto plazo, la cultura general y las culturas particulares del conjunto y los distintos agentes de una sociedad. Los cambios sociales y culturales estn, en efecto, mediados por unos actores implicados que, lejos de ser homogneos, son culturalmente plurales y con distinto grado de
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Es en ese sentido, imaginario y no fsico, en el que Pericles hacia referencia a llevarse la ciudad. Aunque las normas formales pueden cambiar de la noche a la maana como resultado de decisiones polticas o judiciales, las limitaciones informales encajadas en costumbres, tradiciones y cdigos de conducta son mucho ms resistentes o impenetrables que las polticas deliberadas. Estas limitaciones culturales no solamente conectan el pasado con el presente y el futuro, sino que nos proporcionan una clave para explicar la senda del cambio histrico. NORTH, D.: Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D. F., 1995, p. 17. En nuestra opinin, la certeza de esta afirmacin no disipa su parcialidad: el cambio est mediado no tanto por costumbres sociales, sino por mltiples actores que adems de por costumbres se guan por valores, intereses, afectos y deseos. El cambio estar en efecto marcado no slo por las estrategias racionales de los individuos, sino tambin por las intervenciones ms o menos espontneas que stos llevan a cabo.
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compromiso, inters y ambicin con respecto a la situacin previa, al proceso de cambio y a la que estiman ser la situacin futura. Activos y parciales, los actores analizan e intervienen en funcin de su subjetividad, desplegando concretamente su recuerdo del pasado, su interpretacin del presente, su proyeccin de las consecuencias del cambio y sus expectativas con respecto al futuro (aspiraciones y deseos y posicin futura como resultado del cambio) en funcin de su cultura. Las transformaciones sociales y culturales estn en consecuencia condicionadas por las visiones, las estrategias y acciones de los individuos, su capacidad personal de llevarlas a cabo y las relaciones de poder en las que se articulen. Es importante subrayar que no nos referimos de ningn modo a actores aislados. Al contrario, esta pluralidad, diversidad y agencia contempla a todos los actores sociales, sean estos institucionales, formales o informales. De hecho, esto es vlido tanto para los organismos del Estado como para las personas que trabajan en ellos; tanto para las empresas como para sus empleados; tanto para la sociedad civil como para los ciudadanos; tanto para cada una de las instituciones que les representan (patronales, sindicatos, movimientos polticos, sociales o cvicos) como para los individuos que son representados319. Tal como se resume en el prximo diagrama, los resultados de una poltica de cambio social y cultural se encuentran, en sntesis, mediados por el marco relacional contingente en el que se vaya a aplicar.
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El poder del Estado Nacin, su capacidad de imponer socialmente y concretar espacialmente su visin racionalista del progreso histrico era, en efecto, mucho ms limitado de lo que tanto l como ciertos tericos que lo pretenden criticar suponen. Primero, porque el Estado est lejos de ser la representacin de un centro homogneo y pacfico. Segundo, porque la sociedad est lejos de ser un sujeto pasivo cuyos valores, condiciones, respuestas e intereses pueden ser totalmente controladas, siendo plural y diverso e intentando establecer a su vez los trminos y la agenda de negociacin, las clusulas de apoyo, las bases de legitimidad y el volumen, fuente y naturaleza de las contraprestaciones exigidas para ello. Z. Bauman y M. J. Gonzlez caen respectivamente en la tentacin de magnificar el poder de la globalizacin y del Estado. Vid.: BAUMAN, Z.: La globalizacin. Consecuencias humanas, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 2005; y GONZLEZ, M. J.: Polticas y estrategias urbanas. La distribucin del espacio privado y pblico en la ciudad, Fundamentos, Madrid, 2000.
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Diagrama 9.4. Reforma normativa, reforma institucional y cambio socio-cultural. Los agentes sociales interactan y toman decisiones que definen las relaciones existentes entre los cambios normativos, los cambios institucionales y los cambios culturales. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
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En Colombia ni las leyes de descentralizacin administrativa, fiscal ni poltica, ni las de ordenamiento urbano han podido ni pueden superar con frecuencia el conflicto entre los valores, racionalidades, intereses y estrategias de los distintos niveles de actuacin, siendo todava ms una suma de ellas que una verdadera estrategia coordinada e integrada. Tampoco han sido ni son capaces de compensar la lacerante debilidad institucional de unos gobiernos municipales a los que les han faltado y faltan a menudo los valores, hbitos, disposiciones y saber hacer, esto es, la conviccin y las capacidades necesarias para implementar adecuadamente los instrumentos disponibles. Y han sido y son comnmente an menos capaces de resolver, de una sola vez, y a partir apenas de la sancin de un conjunto de leyes, objetivos y principios, la crisis, por la actual glocalizacin, global y local a un tiempo, y el tradicional clientelismo, de representatividad del Estado, y la apata, de algunos, y la argucia, de otros, ciudadanos. Con demasiada frecuencia la descentralizacin poltica ha dado y da lugar, en cambio, a prcticas corruptas y clientelistas, en las que priman el inters particular sobre el general320. La insostenibilidad de los avances logrados en materia poltica en Bogot llama la atencin sobre la notable tensin entre los espacios que por conviccin democrtica o maquillaje electoral abren las instituciones pblicas y la apropiacin de stos por parte de los pretendidos ciudadanos. El clientelismo no se produce tanto por el tamao y la magnitud de la descentralizacin (administrativa, fiscal y/o electoral), ni se acaba, por tanto, con una reforma de ese tipo, sino que se articula, en cambio, en la medida en que siguen vigentes lgicas tradicionales con respecto a la poltica y sus actores, reducida por sta visin a los polticos. As, en la ciudad las encuestas revelan que los ciudadanos critican a los polticos por no buscar el inters general, mientras les exigen con frecuencia beneficios de orden particular. La tensin no se produce y manifiesta slo entre las leyes referidas a la participacin ciudadana y la ciudadana realmente existente, sino tambin entre la aspiracin de sta por acogerse a nuevas formas participativas de democracia y su atavismo con formas tradicionales de accin poltica321.
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No es posible entender mnimamente estos procesos sin distinguir entre reforma legal, reforma institucional y cambio social, especialmente cuando se trata de transformaciones profundas. A este respecto, es til la diferenciacin que realiza Garca Canclini con respecto al modernismo, la modernidad y la modernizacin. De acuerdo con este autor, es preciso distinguir entre el movimiento poltico que aboga por la instauracin de la modernidad modernismo-, la propia modernidad, definida en tanto referencia insistente a la razn, la historia y el progreso, y la modernizacin, proceso multidimensional de cambio social y cultural tendente a desarrollar y consolidar los rasgos esenciales de la modernidad. En este sentido, a pesar de todos los modernismos desplegados en la regin, las modernizaciones articuladas histricamente en Amrica Latina apenas han logrado dotar a nuestras sociedades de algunas de las caractersticas propias de la modernidad. GARCIA CANCLINI, N.: Culturas hbridas. Estrategias para entrar y salir de la modernidad, Grijalbo, Mxico D. F., 2005. GARCA SNCHEZ, M.: Ciudadana avergonzada? Democracia local y construccin de ciudadana en Bogot, Universidad Nacional de Colombia y Universidad de los Andes, Bogot, 2003.
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La configuracin de este escenario ha llevado a varios autores, entre ellos a De Mattos, a advertir sobre los lmites y peligros de las reformas descentralistas322 . Como Coraggio323, este autor se propone desmitificar una descentralizacin llamada a traer el desarrollo econmico local, la justicia social y la participacin poltica de los sectores populares, subrayando que una reforma poltico-administrativa no slo no tiene la capacidad de modificar aspectos estructurales como la concentracin de la riqueza y la renta, la lgica de la inversin capitalista o las relaciones sociopolticas de exclusin y dominio, sino que a veces puede tener la capacidad de reforzarlos. PrudHomme va algo ms lejos, asegurando, por su parte, que los argumentos favorables a la descentralizacin, basados a menudo en la experiencia federal de los Estados Unidos, no son aplicables, dadas sus especificidades, en todos los pases en desarrollo324 . En nuestra opinin, no se trata en los actuales momentos de elegir, sin embargo, entre centralizacin y descentralizacin, ni entre representacin y participacin, a partir de la identificacin de sus problemas y la determinacin de su valor, sino de apostar por descentralizar y abrir espacios a la participacin tanto como sea posible y centralizar y apoyar formas representativas de democracia tanto como sea necesario, compatibilizando, como seala de manera general el DNP, la apertura de espacios con la defensa formal y de fondo de una cultura de la democracia respetuosa de la separacin de poderes, la transparencia en el manejo de los recursos y la defensa de las minoras, y la implementacin de polticas de estmulo y acompaamiento especficas. En Amrica Latina, al menos, la crisis del Estado est efectivamente lejos de poder ser resuelta hoy por hoy fcilmente por los movimientos sociales y la ciudadana. sta ltima es, como ste, mucho ms compleja y mucho menos pura y altruista de lo que a menudo se piensa. En un mundo de recursos escasos, los movimientos sociales se convierten con frecuencia, como seala Tourraine de manera general, y se evidencia en Bogot de manera particular, en movimientos societarios que compiten tanto por capturar las rentas como por apropiarse dosis de legitimidad social325. El Estado como entramado institucional y rgano de representacin sigue siendo necesario, aunque sea ineludible ajustar su democratizacin formal y cultural. A nivel nacional, el ltimo informe sobre la cultura poltica de la democracia en Colombia efectuado por la Universidad de Vanderbilt advierte no en vano de tenden-
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DE MATTOS, C. A.: La descentralizacin una nueva panacea para impulsar el desarrollo local?, Cuadernos de Economa, no. 14, Bogot, 1990, pp. 173-194. CORAGGIO, J. L.: Descentralizacin. El da despus, Cuadernos de Postgrado, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 1997. PRUDHOMME, R.: The dangers of descentralization, The World Bank Research Observer, vol. 10, no. 2, Washington, 1995. TOURRAINE, A.: Podremos vivir juntos? La discusin pendiente. El destino del hombre en la Aldea Global, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D. F., 1997.
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cias precariamente democrticas, al encontrar que la separacin de poderes, el respeto de las minoras y la formacin de alianzas programticas no gozan en el pas de un apoyo generalizado326. Los discursos populistas y debilitadores del debate pblicopblico argumentado y respetuoso son en este sentido de poca ayuda no slo para convertir el conflicto armado en uno de orden poltico, sino para avanzar en la democracia del orden local, ya que la lgica polarizada del mbito nacional desemboca no con poca frecuencia en el plano local en decisiones no sobre programas, ni sobre la honestidad y la capacidad de los candidatos de llevarlos a cabo, sino sobre la confrontacin poltica de orden populista y personalista del nivel nacional. La actualizacin de la democracia representativa y participativa a nivel local requiere en suma tanto a nivel nacional como local de estrategias pedaggicas de fortalecimiento de la cultura democrtica poltica y ciudadana, que discute no slo sobre la produccin y distribucin de los bienes y servicios culturales, y la expresin de las diferencias La actualizacin de la identitarias, sino, sobre todo, sobre las signidemocracia requiere fortaleficaciones, las formas de institucin y la urcer la cultura democrtica a dimbre institucional. sta no puede hacerse nivel nacional y local. La contra la diversidad de la identidad, pero no cultura no son slo diferense refiere a cualquier expresin de sta, que cias ni bienes culturales. tambin es necesaria. Bogot debe avanzar en el fortalecimiento programtico de los partidos, y en la participacin de las minoras tnicas y culturales en las instancias de decisin de la poltica de produccin y distribucin de bienes y productos culturales, pero tambin en su participacin en instancias de decisin sobre la poltica econmica, social y ambiental, por decir slo algunas. Las estrategias pedaggicas a favor de la argumentacin racional y dialgica y el debate pblico-pblico programtico son crucialmente capitales en el orden nacional y local. La Administracin debe, por supuesto, respetar en su funcionamiento todas estas reglas, empezando por el hecho de que los recursos pblicos son recursos sagrados. No est por un lado la poltica y por otro la cultura, como no lo estn la condicin econmica y la participacin poltica, ni la cultura, la poltica y la condicin econmica. La educacin no es slo un aspecto que favorece la productividad, ni una cuestin de equidad, sino que es, tambin y acaso sobre todo, una cuestin cultural, y, por tanto, poltica.
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Vid: UNIVERSIDAD de VANDERBILT: Cultura poltica de la democracia en Colombia 2008. El impacto de la gobernabilidad, Universidad de Vanderbilt, 2009, www.lapopsurveys.org.
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Como bien pblico, la seguridad, no puede en esta lnea reducirse a las estrategias policivas, sino que ha de ser democrtica en el sentido del respeto hacia el otro tanto en trminos morales como econmico-sociales, aspectos en los cuales queda sin duda mucho en que avanzar. La concepcin del otro como ser con una identidad y una posicin poltica propia debe ir en efecto acompaada de una garanta escrupulosa de aquello que indicamos en el segundo captulo como las capacidades bsicas acordes con la dignidad humana327. La ciudad no puede entenderse sin articular las dimensiones, lo que se hace de manera ms sensata, mas no completa ni definitiva, en la complejidad restringida, al pensarla como magma que auto-altera y auto-crea sus significaciones e instituciones. La poltica urbana de Bogot, y la del resto de ciudades del pas, y as, en los trminos en que lo sealamos, el desarrollo humano colombiano, incluida la transformacin de su conflicto armado en uno de orden poltico, slo podr ser, en suma, eficiente, equitativa y eficaz si es capaz de reconocer, manejar y articular correctamente la pluralidad, la diversidad y el conflicto328. Esto slo puede conseguirse a travs de la participacin de mltiples y heterogneos agentes. El objetivo de esta participacin no puede ser, sin embargo, la defensa populista de un beneficio particular, sino la construccin continua e imperfecta de una visin colectiva razonada de ciudad. A esos efectos, nos parece sumamente pertinente la definicin procedimental del inters colectivo, compartiendo con Ascher la afirmacin de que el Estado no tiene (ya) la potestad ni la legitimidad para definirlo de manera unvoca. Debemos precisar, que es urgente que los intereses particulares busquen por su parte prcticas, procesos y valores de concertacin. Esta visin colectiva de ciudad y, de modo ms general de sociedad debe ser reflexiva, incorporando las complementariedades, sinergias y solidaridades de los distintos proyectos, y reconociendo filosfica, jurdica y explcitamente que ese acuerdo o pacto es contingente, subjetivo y parcial. La poltica urbana debe guardar, en este sentido, un difcil equilibrio entre la flexibilidad y la solidez, siendo lo suficien-
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Fundada en el reconocimiento y garanta de los derechos y responsabilidades de los otros, la seguridad es, como valor y como prctica, co-producida por el conjunto de los actores sociales, siendo por ello sustantivos acuerdos y consensos globales sobre su abordaje. Vid.: Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-HABITAT) y UNIVERSIDAD ALBERTO HURTADO: Gua para la prevencin loca. Hacia polticas de cohesin social y seguridad urbana, UN-Habitat, Santiago de Chile, 2009; GIRALDO, F. Y VELSQUEZ, E. (eds.): Hbitat y seguridad urbana. Tendencias, prevencin y gobernanza de la seguridad, Alcalda Mayor de Bogot, UN-Habitat, PNUD, Bogot, 2009, para el marco general; y VELSQUEZ, E. (Compilador): Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia en Bogot. Primeros resultados, UN-Habitat, Bogot, 2008, para un ejemplo de la coproduccin de la seguridad. No se puede tomar seriamente la existencia de una pluralidad de valores legtimos sin reconocer que van a entrar en conflicto. (...) no podr existir ninguna vida intensamente democrtica sin una verdadera confrontacin democrtica entre los derechos en conflicto y sin un desafo a las relaciones de poder existentes. MOUFFE, C.: Deconstruccin, pragmatismo y la poltica de la democracia, en MOUFFE, C. (comp.): Deconstruccin y pragmatismo, Paids, Buenos Aires, 1998, pp. 13-33, p. 27.
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temente flexible e internamente plural como para que un nmero amplio y representativo de actores se comprometan con ella y permitir cambios y propuestas de nuevos actores o de nuevas relaciones de poder entre ellos; y lo suficientemente slida como para dar continuidad e integralidad a las distintas polticas. Multiplicidad de actores debe traducirse, as, en una multiplicidad de polticas pblicas integradas en el marco de una gran poltica urbana concertada. La poltica urbana debe articular, en fin, los componentes tcnicos, sociolgicos, polticos, econmicos, ambientales y culturales de las polticas pblicas y tambin, por qu no decirlo, del cambio cultural. No nos valen a estos efectos las disciplinas acadmicas clsicas aisladas, ciegas en su lucidez. No nos valen separadas, en efecto, el derecho, la sociologa ni la economa, centradas con exceso, respectivamente, en lo institucional, lo macrosocial y lo formal, ni la antropologa, la etnografa o la historia que revierten este sobreexposicin para perderse en lo microsocial, las prcticas cotidianas y lo perenne en medio de lo caduco, olvidando con demasiada frecuencia la movilidad y complejidad espacial, histrica y social329. La triangulacin de mtodos histrico-sociales, cuantitativos y etnogrficos, y el abordaje tanto de lo macrosocial como de lo microsocial son condicin para una buena comprensin de la ciudad. Tambin, pensamos, para una gestin favorable, una interaccin frtil, y un cambio poltico y cultural que, en el camino del derecho a la ciudad, entiende, complejamente, que la ciudad, lo ms especfico de la sociedad, es la gente, y la gente, la ciudad.
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Siendo la ciudad polidrica, cada disciplina, e incluso, dentro de ella, cada aproximacin, llamar la atencin sobre un perfil: la ciudad tnica, la dividida, la desindustrializada, la moderna, la postmoderna, la generizada, la contestada, la ritual Cuc Giner aborda esta cuestin con aguda brillantez. CUC GINER, J.: Antropologa urbana, Ariel, Barcelona, 2004, pp. 104-114.
URBANIZACIN PARA EL DESA RROLLO HUMANO P R O M E S A S DEL MILENIO Parte I EN Urbanizacin y desarrollo UN MUNDO humano DE C R I S I S ECO NMICA GLOBAL EPLOGO POLTICAS PARA UN MUNDO DE
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Eplogo
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Eplogo. El cumplimiento de las Promesas del Milenio en el mundo, Amrica Latina y Bogot en un contexto de crisis econmica global
10.1 URBANIZACIN PARA EL DESARROLLO HUMANO. HACIA LA REALIZACIN Y EXTENSIN DEL DERECHO A LA CIUDAD
En 2008 ms de la mitad de la poblacin mundial resida en reas urbanas. Lejos de detenerse, el proceso de urbanizacin es adems acelerado e irreversible. Las estimaciones realizadas calculan que en 2050 el 75% de la poblacin del planeta habitar en ciudades. La urbanizacin, que se produjo entre 1750 y 1950 en Europa y Amrica del Norte, y entre 1950 y 2000 en algunos pases en desarrollo de Asia Oriental y Sud-oriental y Amrica Latina, se despliega en efecto desde entonces en Asia, frica, y, en menor medida, Amrica Latina con notable intensidad. En trminos demogrficos y econmicos, esta ola no es en lo sustantivo distinta de las precedentes. Al igual que en aquellas, con respecto a lo primero, sta ha venido ciertamente acompaada de un aumento de la poblacin mundial. Si se cumplen las estimaciones para 2050, sta superar en ms de un milln la cifra recomendada por la mayor parte de los demgrafos. Sera pueril dejar de advertir sobre los estragos sociales, econmicos y ambientales de este crecimiento. Pero sera cnico olvidar que esto es el resultado, como en el resto de olas demogrficas, no de un incremento de las tasas de natalidad, sino de un descenso de las tasas de mortalidad no equivalente todava al de las tasas de natalidad, lo que en trminos de desarrollo humano es ms positivo que negativo. La historia nos indica, adems, que con la urbanizacin la cada de las primeras es secundada en el corto plazo por la declinacin, ligera en primer trmino y destacada ms tarde, de las tasas de natalidad, gracias a la incorporacin de la mujer al merca-
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do de trabajo y el acceso de la poblacin a los derechos de salud sexual y reproductiva, como se apreci en la grfica 1.4 del captulo I. Las mayores tasas de crecimiento poblacional se ubican en efecto en los pases en los que la urbanizacin es, como parte de la tercera ola, an incipiente. Aunque es seguro que la transicin se dar con sta, los desafos que provoca hacerlo con lentitud y las ventajas de hacerlo con rapidez justifican que polticas pblicas se implanten en este mbito con celeridad, a sabiendas de que la urbanizacin es desde el punto de vista demogrfico ms un aliado que un enemigo. No slo la moderacin del crecimiento poblacional y, por extensin, como ms tarde veremos, la presin ambiental estn en juego, sino que el logro cercano de la equidad de gnero y el acceso a la salud sexual y reproductiva dependen estrechamente de ello. Aunque en magnitudes e intensidades diferentes por la existencia hoy de tecnologas que antes no estaban disponibles, el proceso de urbanizacin actual reproduce asimismo la dinmica econmica de las olas anteriores. El producto interno bruto de los pases en los que ste es acelerado ha aumentado de forma extraordinaria de la mano de la produccin industrial de manufacturas y, en menor grado, de los servicios, aunque el peso de ambas se invierta con gran probabilidad en el futuro ms prximo, como se ha observado en los procesos de cambio estructural estudiados en los captulos I y IV. Pese a ser importante para la subsistencia, la generacin de ingreso rural y para regiones especficas de un pas, la agricultura no puede, como argimos en el primer captulo, servir de base para un crecimiento econmico intenso ni sostenido. Cuando los terrenos de cultivo son propiedad de los pequeos agricultores, aquellos carecen de las economas de escala suficientes para posibilitar la divisin del trabajo y la generacin de conocimiento imprescindibles para el desarrollo, siendo, cuando son de extensiones adecuadas, propiedad, generalmente, de acaudalados, pero no dinmicos ni innovadores terratenientes. La dispersin de los asentamientos dificulta adems la provisin de servicios pblicos domiciliarios y la prestacin de los servicios de salud, educacin, seguridad y justicia necesarios para el crecimiento econmico y la extensin del bienestar material. El dinamismo, la innovacin y la emergencia de la clase media son fenmenos urbanos. El hecho de que el 75% de la pobreza de ingreso se ubique a nivel mundial en zonas rurales no es ningn accidente. No slo la generacin de valor agregado es en stas ms reducida, sino que los costos de acceder a servicios de salud, educacin y transporte son adems mayores tanto para las empresas como para las personas.
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Si el crecimiento econmico y el descenso de la pobreza de ingreso avanzan de manera sustantiva en los pases en desarrollo lo harn, como hasta ahora, gracias al desarrollo del sector industrial, primero, y de los servicios, ms tarde, en las ciudades. El desarrollo econmico exige, en efecto, densidad, y sta slo se puede lograr, como sealamos en el captulo I, a travs de la combinacin de una cierta aglomeracin fsica y una cierta integracin institucional, de infraestructura y socio-cultural. La primera puede ser mayor o menor en funcin de la magnitud de la integracin comercial, pero es necesario que supere una masa crtica de dimensiones notables. Es preciso tener presente que impulsar la dispersin fsica retarda, en lugar de fomentar, el desarrollo. En aquellos pases en los que la urbanizacin es incipiente, con no mucho ms del 25% de la poblacin residiendo en reas urbanas, ser necesario, como seala el Informe sobre desarrollo mundial del Banco Mundial en 2009, desplegar una institucionalidad espacialmente ciega. Las economas de aglomeracin determinarn, en funcin de ventajas fsicas iniciales o accidentes en principio triviales, las reas donde se producir mayor concentracin330. La neutralidad espacial de las instituciones vendr entonces de la mano de la densidad, en forma de aglomeracin fsica, y, en este sentido, de la migracin. Si la extensin de las instituciones, entendiendo por ello no slo la homogenizacin de las normas y regulaciones, como las del respeto a los derechos de propiedad o la estabilidad macroeconmica, sino tambin la provisin universal de servicios de vivienda, salud y educacin, garantiza la exigencia, explcita en la mayora de las constituciones, del derecho a la calidad de vida en todo el territorio nacional, facilita asimismo que la poblacin de las reas rurales busque mejores oportunidades migrando a las ciudades en crecimiento331. Ms que desestimular la migracin, condicin sine qua non para la densidad, la neutralidad espacial la multiplica y sobre todo la mejora, en tanto la adaptacin de los migrantes a su nuevo entorno es sensiblemente mejor332.
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No es ocioso insistir en que, compartiendo su horizonte general, nuestra propuesta conjuga de manera menos rgida la secuencia de los instrumentos de poltica. Universalizar instituciones suele traer a escena intervenciones en espacios especficos. Como seala el Banco Mundial la inversin en bienes pblicos en las zonas retrasadas reduce las posibilidades de migracin en el corto plazo, pues mejora el atractivo de esas zonas. Pero inversiones sociales dirigidas para desarrollar activos transportables pueden mejorar el bienestar de la gente y facilitar su movilidad a largo plazo, haciendo que estn mejor preparadas para el trabajo en las zonas avanzadas e intermedias. BANCO MUNDIAL: Informe sobre desarrollo mundial 2009. Una nueva geografa econmica, Banco Mundial, Washington, 2009, p. 246. La movilidad es, como indicamos en el captulo, un subfactor del crecimiento econmico. Si ste depende de la densidad en forma de una combinacin de aglomeracin fsica con integracin comercial, la movilidad de la poblacin rural-urbana, inicialmente, y urbana-urbana, en sociedades ms urbanas-, en el primer caso, y de los bienes, servicios e ideas, en el segundo, son indispensables. Como bien saba Currie, es preciso llevar los trabajadores a las fuentes de trabajo, y no stas a aquellas. Veremos en seguida la nica excepcin. Vid.: CURRIE, L.: Urbanizacin y desarrollo. Un diseo para el crecimiento metropolitano, Cmara Colombiana de la Construccin (CAMACOL), Bogot, 1998.
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El que el 25% de la poblacin pobre se localice mundialmente en las ciudades llama la atencin en todo caso sobre el hecho de que, aunque los que residen en stas se favorecen en general de la eficiencia ligada a las economas de escala vinculadas con la aglomeracin fsica, la divisin fsica, institucional o socio-cultural dentro de una ciudad puede, al igual que en la relacin campo-ciudad, contraer estos beneficios. A pesar de que la convergencia entre los niveles de vida se produce histricamente con el tiempo, es por ello imprescindible combinar las estrategias institucionales espacialmente ciegas con las de integracin fsica, a travs del desarrollo de medios de transporte y comunicacin, tanto entre los distintos barrios de las ciudades como entre stas y las reas rurales, especialmente en aquellas regiones, generalmente con una urbanizacin intermedia, en los que las zonas menos dinmicas estn densamente pobladas. Como ilustran copiosas experiencias a lo largo y ancho del mundo, las intervenciones espacialmente especficas son convenientes slo como herramienta en la consecucin de la unidad institucional y la integracin fsica, particularmente cuando las divisiones lingsticas, tnicas, religiosas o culturales dificultan de manera estricta la migracin rural-urbana o intraurbana. El proceso de urbanizacin ha venido ligado histricamente con un aumento de la presin ambiental. El incremento de la poblacin y de la abundancia sin mejoras equivalentes en la orientacin de la tecnologa y los modelos de ordenamiento territorial hacia la sostenibilidad acentuado en los ltimos aos ha provocado que el fenmeno sea hoy particularmente agudo. El calentamiento global es hoy una verdad alarmante. Pero como la estabilizacin demogrfica, la reestructuracin tecnolgica y productiva, y la densidad son ms fciles de lograr en las ciudades, es en stas donde la meta de reducir la presin ambiental es tambin ms factible333 . Son ya muchas las ciudades donde, gracias a los rendimientos crecientes en la produccin y la concienciacin de los tcnicos, los polticos y la ciudadana, se limita el uso innecesario, se ampla la vida til y extiende el reciclaje de productos, se mejora el servicio y multiplica el uso de sistemas de transporte pblico no contaminantes y masivos, se adoptan modelos de ordenamiento territorial ms eficientes y compactos, reduciendo la necesidad objetiva de desplazarse y consumir energa para la iluminacin, la calefaccin o la refrigeracin, y se intensifica el uso de tecnologas limpias. Las ciudades son con todo mucho ms que la ciudad demogrfica, econmicosocial y fsico-ambiental. Son, como sostuvimos en el segundo punto del primer
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Recordemos que la presin ambiental depende positivamente de la poblacin, la abundancia, y la dispersin, y negativamente de la eficiencia y consideracin ambiental de la tecnologa. A mayor poblacin, mayor abundancia, mayor dispersin, y menor eficiencia y consideracin ambiental de la tecnologa, mayor ser, en efecto, la presin ambiental.
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captulo y aplicamos despus a lo largo del libro, espacio de expresin y conformacin cultural y de deliberacin e institucin poltica. La urbanizacin actual se define sin embargo con demasiada frecuencia por una expansin fsica, en trminos de hectreas, poblacin y productos, no acompaada de una ampliacin de la urbanidad en el sentido de cuerpo cultural y comunidad poltica, nicas en su emergencia de la alteridad. Es lo que Mongin denomina despectivamente como lo urbano generalizable y Koolhas denota vindicativamente como la ciudad genrica334. La vitalidad de los movimientos sociales, convertidos cada vez ms en movimientos urbanos, y su reclamo del derecho a la ciudad sealan, como vimos, que esto puede en cierto modo estar cambiando. La urbanizacin demogrfica, econmica, social, ambiental y poltica hace en este contexto que los compromisos que abrazan el desarrollo humano apunten y deban apuntar crecientemente a las reas urbanas y sobre todo a lo mejor de ellas, su urbanidad, con la condicin de que sta arme, financiera, poltica y culturalmente, la apertura no slo al conjunto de una ciudad concreta, sino tambin y La urbanizacin hace que los al tiempo a las reas rurales del pas, y, de modo 335 compromisos que abrazan el ms extenso, del planeta en que vivimos . desarrollo humano apunten y deban apuntar a la extensin Las Promesas del Milenio que concretan del derecho a la ciudad no los compromisos de los Estados en el marco slo a una ciudad concreta, de la Organizacin de las Naciones Unidas no sino al conjunto del planeta. son, pese a formularlo en trminos con frecuencia dismiles, nada distinto de esta bsqueda. En el corto, medio y largo plazo los esfuerzos deben concentrarse en el impulso de la aglomeracin fsica, con instituciones espacialmente ciegas, y el estmulo de la integracin fsica, con el desarrollo de infraestructura conectiva, a su interior y con el campo. Las acciones en relacin con las reas rurales336 slo sern eficaces cuando, garantizando
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MONGIN, O.: La condicin urbana. La ciudad a la hora de la mundializacin, Paids, Buenos Aires, 2006; y KOOLHAS, R.: La ciudad genrica. Gustavo Gili, Barcelona, 2007. Si la experiencia urbana contempornea invita a instituir lugares inditos, a rehacer el lugar, a reconcebir una poltica de la ciudad, sea cual fuere, no podemos reducir la poltica urbana y la urbanidad a un territorio singular. MONGIN, O.: La condicin urbana. La ciudad a la hora de la mundializacin, Paids, Buenos Aires, 2006, p. 340. Es fundamental al respecto: i.) incrementar la productividad del sector de los alimentos bsicos ii.) ofrecer incentivos para diversificar y volcar la actividad agrcola a los productos hortcolas, avcolas, pesqueros y lcteos de alto valor cuyos mercados estn en expansin y iii.) generar empleos en la economa rural no agrcola, en sectores de productos manufacturados estrechamente vinculados con la manipulacin intensa de materias primas, como el cuero y la madera, estandarizados y dependientes de la cercana a mercados locales. Intentar desarrollar o atraer empresas o sectores en los que las economas de aglomeracin son sustantivas puede ser fructfero solo en un nmero pequeo, y no en todas, las ciudades de pases con un grado muy precario de urbanizacin. En el resto, este tipo de empresas se ubicarn naturalmente en aquellos lugares donde las economas de aglomeracin ya estn operando.
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sus derechos bsicos, articulen stas con las zonas urbanas del pas, la regin y el mundo en general, intensificando, si somos exitosos, la migracin rural-urbana en los pases con un precario grado de urbanizacin, e inter e intra urbana en aquellos en que ste es intermedio o elevado. Como indicamos en el tercer captulo, Amrica Latina ha vivido el proceso de urbanizacin y completado las Promesas del Milenio de manera dismil. Una buena parte de los pases de la regin, especialmente de Sudamrica, se han urbanizado intensamente, avanzando en el desarrollo humano significativamente, aunque la desigualdad constituye uno de los mayores retos, mientras los de Centroamrica y el Caribe y algunos de Sudamrica lo han hecho en ambos casos tmidamente hasta el momento, esperndose que lo hagan con mayor vigor en los prximos aos. En aquellos en los que se ha dado, el proceso de urbanizacin se ha desplegado en parmetros altamente parejos a los de otros lugares. Tras dispararse, el crecimiento de la poblacin se ha moderado o estabilizado gracias al equilibrio de tasas mortalidad y natalidad mdicas, con acceso a la salud sexual y reproductiva y una creciente igualdad de gnero; el crecimiento econmico ha sido notable y sostenido de la mano de la industrializacin, primero, y el desarrollo de los servicios, ms tarde; la pobreza de ingreso se ha contrado; el acceso a servicios pblicos domiciliarios, de salud y de educacin se ha multiplicado; y, en la medida en que la conciencia ambiental ha ascendido, con un aumento de la vida til y reciclaje de los bienes, un uso ms extenso de tecnologas, incluidos sistemas de transporte, ms eficientes y limpias, y un ordenamiento territorial ms eficiente y compacto, la presin ambiental ha decado. La mejora del ndice de Desarrollo Humano no es sino una sntesis particular de todo ello. Colombia ha escrito, como anotamos en los captulos IV y V, una historia distinta y al tiempo pareja. El proceso ha estado marcado en el pas por la violencia, que agreg a las desventajas econmicas, sociales y polticas del campo la inseguridad crnica, y el desarrollo de cuatro ciudades en lugar del, tan comn en el subcontinente, de una sola de ellas. Pero, al igual que en el resto del mundo y an del subcontinente, el secreto est en el pas en el desarrollo urbano integral e incluyente. El conflicto armado exige disminuir sus estragos mientras prosigue y cultivar mientras tanto el respeto y, as, por definicin, la integracin fsica y socio-econmica; el dilogo, y as la integracin poltica y cultural; y el consenso incompleto, pero terminante con la violencia, propios de la democracia creadora denominada urbanidad. Los requisitos de justicia, verdad, no repeticin y reparacin patrimonial y psicolgica de vctimas y victimarios debern venir acompaados de empleo y participacin, y esto se desarrollar mejor en la ciudad. El reto consiste tambin aqu en extender al conjunto de la ciudad y al campo lo que en este texto hemos dado en celebrar, en su apertura, como derecho a la ciudad.
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La evolucin de Bogot en los ltimos aos es un ejemplo inigualable. sta ha constituido, con sus ausencias y desvos, parte sustantiva del desarrollo nacional. La capital colombiana ha sido en efecto decisiva en la transicin demogrfica, el crecimiento econmico, el acceso a servicios pblicos domiciliarios, de salud y educacin, y la reduccin, por ello, de la pobreza de ingreso. Pero esto ha sido adems el resultado de la convergencia de una clase poltica y una ciudadana que ha apostado por lo pblico como espacio y herramienta para el manejo del conflicto y el mejoramiento de la calidad de vida. Democracia y seguridad se alan cuando son correspondidos por una cultura participativa encarnada en la ciudadana.
10.2 LAS PROMESAS DEL MILENIO Y LA CRISIS ECONMICA INTERNACIONAL

Los avances logrados y los desafos histricos y nuevos en relacin con las Promesas del Milenio se enfrentan sin embargo en estos momentos a un contexto altamente exigente. La coyuntura econmica que favoreci durante aos el crecimiento econmico y las polticas en muchos casos tmidas de distribucin local, nacional e internacional, est ahora lejos de ayudar a la realizacin del desarrollo humano y de manera ms especfica La crisis ahonda la exigena las Promesas que, como resaltamos, buscan cia. Entender los factores concretarlo. que la originaron es el primer paso no slo para Su estudio no es ocioso. Entender los errono repetirlos, sino para res es el primer paso no slo para no repetirprevenir y mitigar o los, sino para prevenir, mitigar o superar sus superar sus peores efectos. peores efectos. La crisis econmica de origen financiero comenz, como se sabe, en los Estados Unidos, propagndose a otras economas desarrolladas y en desarrollo con celeridad. Su gnesis se sita a principios de 2001, cuando, con el fin de reponer la economa estadounidense de la crisis de las empresas vinculadas con internet, el Banco Central de los Estados Unidos, conocido comnmente como la Reserva Federal (FED, por sus siglas en ingls), disminuy sustancialmente las tasa de inters de referencia. Su descenso sistemtico estimul el crdito hipotecario y de consumo estadounidenses337, y, as, tanto la construccin de viviendas como el consumo corriente del
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La tasa de referencia de los Bancos Centrales tiene una estrecha relacin con las tasas comerciales a travs de los costos para acceder a recursos por parte de los bancos comerciales, es decir, del precio por su liquidez.
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pas, con el incremento consecuente de la produccin y de las importaciones nacionales de materias primas y manufacturas. La proveniencia de la mayora de stas de pases en desarrollo competitivos, como China e India, intensific a su vez el crecimiento de stos ampliando la demanda interna de materias primas, entre ellas alimentos y combustibles, y disminuyendo la pobreza de manera sustantiva gracias al crecimiento econmico y la generacin de empleo. Entre tanto, las hipotecas de los bancos comerciales estadounidenses, que haban flexibilizado las condiciones y requisitos para acceder al crdito, generando lo que hoy se conoce como las hipotecas basura, se vendan a bancos de inversin ms grandes, que creaban derivados financieros que traspasaban a su vez a otros bancos, quienes los empaquetaban en otros derivados antes de volverlos a vender. Difundidos de esta forma a nivel global, comenzaron a circular por todo el mundo unos activos cuya composicin, certificada por las calificadoras de riesgo contratadas por los mismos bancos, consista, al amparo de una regulacin anmica y una codicia sin fondo, un misterio de dimensiones explosivas. Al tiempo que esto suceda, la combinacin de la reduccin de la oferta de petrleo, provocada por la guerra de Irak, y el aument de su demanda, derivado de la bonanza de los pases en desarrollo, incluidos los ms poblados como China e India, increment su precio. La bsqueda de alternativas energticas como los biocombustibles disminuy las tierras para producir alimentos y, as, la oferta de stos. Ocurri lo que era obvio: los precios internacionales de los alimentos se elevaron y se sumaron a los tambin crecientes precios del petrleo y los metales, favoreciendo con ello tanto a aquellos, como los pases de Amrica Latina, que los producan como a quienes les vendan a stos bienes y servicios. El ascenso de los precios se reflej entonces en las canastas de los consumidores de todo el mundo y los Bancos Centrales de los distintos pases, y en particular la FED preocupados por el incremento de la demanda interna y la inflacin, que en Estados Unidos fue del 2,6% en 2006, del 4,1% en 2007 y del 5,6% a julio de 2008, comenzaron a subir su tasa de inters de referencia. La elevacin de las tasas hipotecarias y el ascenso de los precios de los alimentos y de los combustibles pusieron en aprietos a aquellos que deban pagar sus hipotecas y desincentivaron la compra-venta de viviendas, aumentando el stock de casas sin vender en todo el mundo338 . Los efectos adicionales fueron graves: en Estados Unidos, donde las tasas hipotecarias se incrementaron del 5,05% a comienzos de 2004
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La compra-venta de viviendas nuevas y usadas en Estados Unidos cay en 2007 un 26% y un 13%, respectivamente.
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al 6,74% en junio de 2007 para crditos a 30 aos, la inversin residencial disminuy el 13% en 2006 y el 19% en 2007; la construccin de viviendas nuevas se contrajo en un 29% en 2007; la tasa de desempleo creci, en parte por la crisis de la construccin, del 4,4% en diciembre de 2006 al 5% en diciembre de 2007; y el ingreso se redujo, por el desempleo y el descenso de la demanda de los empleados. El crculo se agrav: muchos ms deudores dejaron de pagar sus hipotecas y la sobre-oferta de viviendas redujo an ms el precio de stas339. Como se sabe, en todos los pases desarrollados la recesin es hoy intensa, con indicios de ser de larga duracin. En Estados Unidos, en septiembre 2008 la cada anual de las producciones manufacturera, minera y de servicios pblicos fue del 4,8%, el 3,6% y el 2,1%, respectivamente; en el ltimo ao se perdieron cerca de 4,5 millones de empleos, agregndose 3 millones ms si la ayuda estatal no impidiera que la industria automovilstica estadounidense quebrara; y en octubre, noviembre y diciembre 2008 el IPC cay, respectivamente, un 1%, un 1.9% y un 1%, las mayores cadas desde 1947, anunciado as una carrera hacia la deflacin340. La magnitud de la recesin de los pases desarrollados est teniendo efectos evidentes sobre los pases en desarrollo. Los de Amrica Latina no son una excepcin. Los menores ingresos internacionales estn induciendo en la regin una recesin que ser acompaada de inflacin por la devaluacin de la tasa de cambio y una tasa de inters que si bien va a disminuir, no lo har al ritmo en que ha descendido en los pases desarrollados, lo que mantendr un diferencial de tasas relativamente elevado. Es importante retener en este punto que el crecimiento econmico de los pases latinoamericanos en el ciclo expansivo internacional se debi a: i.) Un aumento, derivado de la mayor demanda, de los precios de las materias primas que stas exportan, ii.) el incremento de las remesas de los emigrantes, que se beneficiaron en los pases de acogida del boom internacional; y iii.) La captacin de divisas, consecuencia de la mayor elevacin de la tasa de inters y la venta de empresas estatales. Su distribucin fue por lo dems concentrada, beneficindose los productores de materias primas y quienes les vendan bienes y servicios, quedando excluido el resto de la poblacin. La mayor oferta de divisas revalu, por otro lado, la tasa de cambio. Aunque sta fue positivamente recibida por las autoridades monetarias y algunos analistas, al com-
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Segn la Asociacin Nacional Inmobiliaria, los precios de febrero de 2008 con respecto a los de febrero de 2007 cayeron nacionalmente en un 12,7% (en Miami y Fort Lauderdale descendieron en un 25% y en algunas ciudades de California en cerca del 50%). Una detallada explicacin de las causas y efectos de la crisis econmica mundial que se hizo evidente en 2008 puede encontrarse en FERRARI, C.: Tiempos de Incertidumbre. Causas y Consecuencias de la Crisis Mundial, Revista de Economa Institucional, Universidad Externado de Colombia, Julio- Diciembre, Bogot, 2008.
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pensar parcialmente el aumento de los precios internacionales de alimentos, combustibles y metales, su acumulacin hizo inviable al final del ciclo expansivo la produccin de los bienes transables que no se beneficiaban de los precios internacionales elevados, desacelerando la economa341. En este escenario, con el arribo de la crisis internacional, los precios internacionales y las remesas comenzaron a disminuir significativamente, contrayndose, como consecuencia, los ingresos de los exportadores y de quienes, como los constructores y los comerciantes, les venden bienes y servicios. La menor oferta de dlares ha generado adems una devaluacin que induce, a su vez, una menor entrada de capitales. Y en un contexto de crisis en el que se busca seguridad internacionalmente, la demanda creciente de dlares de los capitales que quieren salir refuerza la devaluacin. Como es de esperar, dado que el dlar, por la poca profundidad de los mercados latinoamericanos, se convierte en un sustituto de la inversin en acciones342, ello se traduce en una cada sistemtica de las Bolsas de Valores. La devaluacin se traslada a los precios y la inflacin aumenta, ahora alimentada por la devaluacin y compensada por la reduccin de esos precios internacionales. Con la inflacin, los salarios nominales se elevan, pero, como sta es ms rpida que los ajustes salariales, el ingreso real cae. Todo lo anterior genera unas utilidades y salarios menores, es decir, menos capacidad de compra y, por tanto, menores ingresos fiscales, lo que induce a su vez menores gastos fiscales, intensificando la reduccin de la demanda interna. Tambin decrecen los depsitos en los bancos y, por tanto, los recursos para crdito, lo que conlleva atrasos en los pagos y por extensin problemas de liquidez para las entidades bancarias, que encuentran de este modo restricciones para conceder nuevos crditos. As sigue el crculo vicioso hasta que se inicia en el mundo y Amrica Latina un nuevo periodo expansivo. Colombia y Bogot viven y vivirn, como analizaremos con mayor detalle para el ltimo caso, problemas similares.
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Se reproduce lo que en economa se conoce como la enfermedad holandesa, denominada as por la crisis de competitividad de los sectores exportadores diferentes al gas generada en los pases bajos tras el descubrimiento de grandes yacimientos de ste en el Mar del Norte. En este sentido, la enfermedad holandesa hace referencia a la perdida de competitividad que sufren a travs de la revaluacin cambiaria el conjunto de sectores econmicos de un pas cuando un sector particular aumenta extraordinariamente sus exportaciones, ampliando notablemente la entrada de divisas y as el valor de la moneda nacional. FERRARI, C. Y AMALFI, A.: Fundamentos empresariales y econmicos en la valoracin de acciones. El caso de la bolsa colombiana, Cuadernos de Administracin, Pontificia Universidad Javeriana, Junio, Bogot, 2007.
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LAS RESPUESTAS A LA CRISIS: GASTO FISCAL Y REGULACIN
Aunque indudablemente el mercado por s slo es capaz de ajustarse para dar inicio nuevo periodo de expansin, el tiempo y el costo social que ste implica no es aceptable en trminos polticos. Usualmente se suele afirmar que el impuesto ms regresivo para los pobres es la inflacin, dado que son los que menos mecanismos tienen para enfrentarla, pero realmente, por las mismas razones, el impuesto ms regresivo es una recesin, que les priva del empleo y as de la posibilidad de adquirir productos bsicos por mucho que su precio no aumente e incluso descienda. Esto es particularmente sustantivo en cuanto la crisis puede poner en riesgo los avances logrados en el mundo y en Amrica Latina, pero en particular en Colombia y Bogot, en las ltimas dcadas en materia econmica, de cultura ciudadana, de combate a la pobreza, de desarrollo urbano y, en ltimas, de consecucin de un mayor desarrollo humano. La recesin, seguramente la peor desde la Gran Depresin de los treinta, se est transmitiendo a los mbitos locales del mundo en desarrollo, teniendo probablemente graEl impuesto ms regresivo es ves efectos sobre el crecimiento econmico, el una recesin porque priva a empleo y la pobreza, y as el cumplimiento de los pobres de empleo y as las Promesas del Milenio. de adquirir productos bsicos. Su costo debe ser Se requiere, por ello, una intervencin del polticamente inasumible. Estado que acelere la recuperacin y mitigue las consecuencias de la recesin, defendiendo particularmente los avances alcanzados en materia de combate a la pobreza, cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y avances en materia de desarrollo humano y realizacin del derecho a la ciudad. Es necesario superar en ese sentido la ideologa, teora y aplicaciones neoconservadoras que, con el fin de racionalizar y justificar la exclusin del Estado, han dominado, sin poder prever, analizar y proponer soluciones adecuadas, la economa en las dos ltimas dcadas. A este respecto conviene recordar el teorema del Segundo Mejor desarrollado en 1956 por los economistas Lipsey y Lancaster. Convenientemente olvidado durante todos estos aos, ste prueba que en presencia de fallas de mercado la eliminacin de algunas de stas, manteniendo otras, puede alejar a la economa del ptimo. En ese contexto, para lograr mayor acercamiento es necesario introducir otro tipo de distorsiones que compensen de las que no se prescinden. El ejemplo que salta a la vista es el de los mercados financieros: su ausencia de regulacin en presencia de fallas de informacin asimtrica produjo la crisis actual. Para evitarla, lo lgico habra sido regular los mercados.
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Tal vez uno de los grandes mensajes de la crisis actual es que esa forma de analizar la economa demostr su incapacidad de entenderla y, por consiguiente, de resultar de utilidad para la sociedad, tendiendo a profundizar adems algunos de los grandes desafos contemporneos, como la desigualdad. Como dijera el Presidente Obama, el mercado funciona y es el mejor asignador de recurLa intervencin del Estado sos que conocemos, pero debe ser regulado de debe mitigar las consecuenmanera inteligente. cias de la recesin y acelerar la recuperacin, defendienPresentaremos a continuacin los escenado con especial nfasis los rios en los que la economa bogotana se enavances en materia de ODMs. contrara sin intervencin y con la adopcin de distintas decisiones de poltica econmica. Para tales efectos nos serviremos de un modelo de equilibrio general multisectorial- computable y dinmico multiperiodoque permite analizar cuantitativamente el comportamiento e interrelaciones de los mercados de una economa, y proyectar as la evolucin de sta ante escenarios y precios exgenos nacionales e internacionales alternativos e instrumentos de poltica econmica nacionales y locales diversos 343. Nos referimos a continuacin al modelo de equilibrio general del que nos serviremos para analizar Bogot como MOBOGOTA. No sobra sealar que, aunque las cifras son especficas para Bogot, la situacin y los escenarios de poltica presentados a continuacin son vlidos de manera general para la mayor parte de ciudades de Amrica Latina y muchas de las del mundo en desarrollo. Cerraremos el captulo y el libro recogiendo sus consideraciones.
10.3 SALVAGUARDANDO EL CUMPLIMIENTO LOCAL DE LAS PROMESAS. INSTRUMENTOS LOCALES DE POLTICA ECONMICA344
SUPUESTOS DE PROYECCIN E INSTRUMENTOS DE POLTICA
Para efectos de sus proyecciones, MOBOGOTA considera como escenario base en 2009 una devaluacin del 20% del peso colombiano, que situara la tasa de cambio promedio del dlar en 2490 pesos; un mantenimiento de la tasa de inters activa
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Para un mayor desarrollo de las caractersticas, supuesto, alcances y limitaciones del modelo se puede consultar el Anexo 4 contenido en el CD. Los autores agradecen a Jorge Centanaro el apoyo en esta seccin. El desarrollo metodolgico de las cuentas nacionales y distritales conforma el Anexo 5 contenido en el CD.
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promedio, en el 17.4%, y del precio promedio del barril de petrleo, en US$ 32; y una reduccin de las inflaciones internacionales de las manufacturas de consumo, intermedias y de capital, situadas en el 3,8%, el 3,2% y el 1,6%, respectivamente. Para el 2010 MOBOGOTA estima como escenario base una devaluacin del 10%, equivalente a una tasa de cambio promedio de 2739 pesos por dlar, y un ligero aumento del precio del petrleo, a US$ 35 por barril. Al igual que la mayora de las autoridades econmicas y analistas mundiales, se supone que la recuperacin global se producir a partir del 2011. En el caso de Amrica Latina, y en esa medida en el de Colombia y Bogot, la mejora en la situacin internacional se traducira en mejores precios internacionales, un mayor ingreso de inversin extranjera directa y una menor devaluacin cambiaria. Los supuestos de precios bsicos, precios internacionales e inversin extranjera directa para el 2009 y aos siguientes se muestran en la tabla 10.1345.
SUPUESTOS PRECIOS BSICOS 2005 2006 0,7% 2.338 1,01 6,3% 13,5% 9,0% 39,0% 11,5% 64,3 3,4% 5,4% 1,5% 6,3% 8,4% 8,0% 95 3.328 2007 -8,5% 2.138 0,92 8,1% 15,8% 9,9% 37,0% 18,9% 86,3 4,5% 3,8% 1,8% 8,5% 11,3% 8,1% 2.160 5.488 2008 -3,0% 2.075 0,89 9,7% 17,4% 11,8% 35,0% 14,0% 79,1 9,2% 11,9% 2,6% 7,7% 10,3% 6,0% 2.000 7.488 2009 2010 2011 2012 En ndices y tasas de crecimiento 20,0% 10,0% 2,0% 2,0% 2.490 2.739 2.794 2.850 1,07 1,18 1,20 1,23 9,9% 9,9% 9,9% 9,9% 17,4% 17,4% 17,4% 17,4% 12,1% 12,1% 12,1% 12,1% 34,0% 34,0% 34,0% 34,0% En US$ y tasas de crecimiento -27,0% -5,0% 2,0% 2,0% 32,0 35,0 35,0 40,0 3,8% 3,8% 3,8% 3,8% 3,2% 3,2% 3,2% 3,2% 1,6% 1,6% 1,6% 1,6% 3,1% 3,4% 3,4% 3,9% 4,2% 4,6% 4,6% 5,2% 4,0% 4,0% 5,0% 5,0% En millones de dlares 200 300 500 500 7.688 7.988 8.488 8.988 2013 2,0% 2.907 1,25 9,9% 17,4% 12,1% 34,0% 2,0% 45,0 3,8% 3,2% 1,6% 4,4% 5,9% 5,0% 500 9.488 2014 2,0% 2.965 1,28 9,9% 17,4% 12,1% 34,0% 2,0% 50,0 3,8% 3,2% 1,6% 4,9% 6,5% 5,0% 500 9.988 2015 2,0% 3.024 1,30 9,9% 17,4% 12,1% 34,0% 2,0% 55,0 3,8% 3,2% 1,6% 5,4% 7,2% 5,0% 500 10.488
Devaluacin anual -11,6% Cambio promedio peso/US$ 2.321 ndice de tasa de cambio 1,00 Tasa inters pasiva promedio 7,0% Tasa inters activa promedio 15,5% Tasa de TES 9,5% Tasa de retencin de utilidades 44,0% PRECIOS INTERNACIONAL Agropecuarios Petrleo promedio US$/barril 61,2 Manufacturas consumo 5,8% Manufacturas intermedias 8,6% Manufacturas de capital 2,3% Transporte 6,0% Servicios transables 8,0% Tasa de inters internacional 6,2% IED US$ Inversin extranjera directa US$ 3.232 IED acumulada US$
Tabla 10.1. Supuestos de proyeccin para Bogot. 2009-2015. El modelo de equilibrio general computable tiene una serie de supuestos explcitos que determinan los resultados absolutos de las proyecciones, pudindose tener tantos conjuntos de proyecciones como escenarios acerca de los supuestos. Fuente: UN-Habitat/ Colombia.
VISLUMBRANDO EL DEVENIR I: ESCENARIO BASE
El escenario base de referencia corresponde a la probable evolucin econmica de la ciudad en el marco de la crisis internacional, expresada en los supuestos reseados, en el caso de no desarrollarse ninguna estrategia econmica particular de carc-
345
En la medida en que cualquier cambio en los supuestos inciales supondr, evidentemente, cambios en los resultados del escenario base, ste debe ser entendido como un escenario de referencia para cuantificar los efectos de diversos tipos de poltica econmica ms que como una proyeccin puntual de las variables econmicas de la ciudad.
360
ter contra-cclico. En este sentido, el gasto pblico, de funcionamiento y de inversin, aumentara conservadoramente un 8% por ao, lo que implicara una reduccin en trminos reales de ste en los primeros aos. Como se puede apreciar en la tabla 10.2, se estima en este contexto que en los aos 2009 y 2010 se producira una cada del PIB en trminos reales del 4,4% y del 0,2%, respectivamente, recuperndose en el ao 2011, con un crecimiento del 5,2%. La tasa de crecimiento acumulado del PIB entre el 2009 y el 2015 sera del 24,4%. La proyeccin indica adems un crecimiento negativo del consumo privado y el gasto pblico en 2009 y 2010, y del empleo en 2009. Como consecuencia de la devaluacin cambiaria, la inflacin se situara, por su parte, en el 11,7% en 2009 y en el 9,3% en 2010, para reducirse al 4,9% en 2011. La inflacin acumulada entre 2005 y 2015 sera del 54,2%.
RESULTADOS PRECIOS ndice Precios al Consumidor Inflacin Inflacin acumulada Salarios Variacin salarios Variacin acumulada CUENTAS REALES PIB real PIB real acumulado Consumo privado Gasto pblico Inversin privada Inversin pblica Inv extrajera directa Empleo
2009 1,33 11,7% 11,7% 1.279 7,2% 7,2% -4,4% -4,4% -5,4% -3,3% -1,5% -3,4% -89,3% -10,8%
2010 2011 2012 2013 En ndices y tasas de crecimiento 1,45 1,52 1,59 1,66 9,3% 4,9% 4,5% 4,6% 22,0% 28,0% 33,7% 39,9% 1.424 1.556 1.629 1.698 11,4% 9,3% 4,7% 4,2% 19,3% 30,4% 36,5% 42,3% En tasas de crecimiento -0,2% 5,2% 6,1% 5,1% -4,6% 0,4% 6,6% 12,1% -0,4% 5,8% 6,8% 5,7% -1,2% 2,9% 3,4% 3,2% 6,0% 8,6% 7,9% 10,3% 0,7% 4,9% 5,1% 5,1% 53,9% 65,1% -0,7% -0,8% 9,4% 7,6% 1,1% 0,1%
2014 1,74 4,8% 46,7% 1.771 4,3% 48,4% 5,8% 18,6% 6,7% 3,0% 8,9% 5,0% -0,8% 0,1%
2015 1,83 5,1% 54,2% 1.865 5,3% 56,3% 4,9% 24,4% 5,9% 2,7% 10,3% 4,9% -0,9% 5,1%
Tabla 10.2. Proyecciones econmicas con escenario base para Bogot. 2009-2015. Con los supuestos descritos anteriormente y sin que se tome ninguna decisin adicional en materia de poltica econmica se proyecta para la ciudad un escenario de recesin econmica con un crecimiento del producto negativo en el ao 2009 (-4,4%) y 2010 (-0,2%). Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Los resultados en trminos fiscales seran, como es costumbre en el caso bogotano y como se ilustra en la tabla 10.3, satisfactorios, prcticamente en equilibrio, representando tanto los ingresos como los egresos fiscales alrededor del 8% del PIB metropolitano. Como consecuencia, el saldo de la deuda de la ciudad se mantendra igualmente en niveles mdicos respecto al PIB distrital, reducindose hasta constituir el 0.2% del PIB en el ao 2015.
Eplogo
CUENTAS FISCALES Consolidadas Ingresos como % PIB Egresos como % PIB Saldo como % PIB Saldo de caja Saldo de la deuda Interna Externa Total como % PIB 2009 10.162.728 8,1% 11.118.891 8,9% -956.163 -0,8% 10.000 4.173.204 458.087 4.631.291 3,7% 2010 2011 2012 2013 En millones de pesos y porcentajes 11.143.403 12.243.638 13.360.719 14.706.420 8,2% 8,1% 7,9% 7,9% 12.126.226 13.216.052 14.366.594 15.606.000 8,9% 8,8% 8,5% 8,4% -982.823 -972.414 -1.005.875 -899.579 -0,7% -0,6% -0,6% -0,5% 10.000 10.000 10.000 10.000 En millones de pesos y porcentajes 5.193.096 6.200.540 7.239.516 8.170.375 466.826 441.133 416.855 393.912 5.659.923 6.641.673 7.656.371 8.564.288 4,1% 4,4% 4,5% 4,6% 2014 16.183.198 7,8% 16.926.201 8,1% -743.003 -0,4% 10.000 8.942.936 372.232 9.315.169 4,5%
361
2015
17.938.806 7,7% 18.327.400 7,9% -388.594 -0,2% 10.000 9.359.461 351.746 9.711.207 4,2%
Tabla 10.3. Proyecciones fiscales con escenario base para Bogot. 2009-2015. A pesar de la recesin que en este escenario se proyecta, sta no tendra mayores consecuencias en materia fiscal la ciudad presentando indicadores positivos, sobre todo en comparacin con la nacin. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Los siguientes grficos ilustran los resultados anteriores.
Grfico 10.1. Proyecciones econmicas y fiscales con escenario base para Bogot. 2009-2015. La recesin proyectada para el escenario base se reflejara particularmente en el comportamiento negativo del PIB para el ao 2009 y en menor medida para el ao 2010. Fuente: UN-Habitat/ Colombia.
362
La gravedad de los efectos de la crisis en las economa locales convierte en una tarea particularmente importante identificar una estrategia econmica que permita a las ciudades paliarlos, transitando de manera econmica y socialmente conveniente de unos aos de bonanza a una etapa de desarrollo econmico y social ms reducido, evitando cadas significativas en los aos intermedios. Consideraremos a continuacin un pequeo nmero de las intervenciones posibles346 . Los instrumentos de naturaleza fiscal, como los impuestos y los gastos, locales y nacionales son algunos de los que pueden emplearse a estos efectos. El modelo permite proyectar al respecto el impacto sobre las cuentas fiscales y el crecimiento del PIB total y sectorial de la modificacin de las tasas de impuestos y las tasas de crecimiento del gasto e inversin pblicas de Bogot, as como los impactos de dichos instrumentos sobre el resto de la economa metropolitana, particularmente en trminos de crecimiento del PIB total y sectorial as como de los dems componentes de la demanda agregada. De tal modo, el modelo permite conocer los requerimientos de gasto e inversin pblica para que la ciudad pueda compensar y superar la fuerte reduccin del ingreso que implicara la crisis internacional. De la misma manera, el modelo facilita el anlisis del impacto de obras de infraestructura significativas, como la construccin de un metro o la rehabilitacin de la infraestructura vial, financiados en gran medida con recursos extrametropolitanos, sobre los costos del transporte y, en consecuencia, sobre los precios, costos y utilidades sectoriales metropolitanas y, en ltima instancia, sobre la inversin y el crecimiento econmico local. El modelo permite analizar por ltimo el impacto de la ejecucin de un programa de microcrditos a la produccin alimentado con financiamiento fiscal distrital, externo o mixto. La siguiente tabla muestra los principales instrumentos econmicos que se pueden simular para Bogot. Nuevamente es importante mencionar que en este trabajo slo se consideraron un pequeo conjunto de las infinitas posibilidades de intervencin que permite el modelo. Los nmeros sombreados en color distintivo son aquellos que pueden ser modificados para estudiar escenarios de poltica alternativos.
346
Es importante sealar que, aunque todos ellas pueden ser simuladas con el modelo, slo nos serviremos de ste en las intervenciones seleccionadas.
Eplogo
INSTRUMENTOS Tasas promedio de impuestos Predial Unificado (ver detalle) Industria Comercio y Avisos (ICA) (ver detalle) Azar y Espectculos Vehculos Automotores Delineacin Urbana Cigarrillos Extranjeros Consumo de Cerveza Sobretasa a la Gasolina Impuesto a la Publicidad Exterior Visual Egresos pblicos Transferencias Gobierno-Distrito Variacin gasto funcionamiento Variacin inversin Programa especial de vas Inversin Km en construccin Km por reconstruir (malla total 14,000 km) Programa de micro-crditos Familias beneficiadas Crdito individual US$, dos por ao Crdito total otorgado millones US$ Crdito total otorgado millones $ Financiamiento distrital (1), externo (0) 2009 0,6% 0,8% 10,0% 1,3% 2,6% 55,0% 48,0% 25,0% 2,0% 5,0% 8,0% 8,0% 0 0 7000 0 400 0,0 0 1 2010 0,6% 0,8% 10,0% 1,3% 2,6% 55,0% 48,0% 25,0% 2,0% 5,0% 8,0% 8,0% 0 0 7000 0 400 0,0 0 1 2011 0,6% 0,8% 10,0% 1,3% 2,6% 55,0% 48,0% 25,0% 2,0% 5,0% 8,0% 8,0% 0 0 7000 0 400 0,0 0 1 2012 0,6% 0,8% 10,0% 1,3% 2,6% 55,0% 48,0% 25,0% 2,0% 5,0% 8,0% 8,0% 0 0 7000 0 400 0,0 0 1 2013 0,6% 0,8% 10,0% 1,3% 2,6% 55,0% 48,0% 25,0% 2,0% 5,0% 8,0% 8,0% 0 0 7000 0 400 0,0 0 1 2014 0,6% 0,8% 10,0% 1,3% 2,6% 55,0% 48,0% 25,0% 2,0% 5,0% 8,0% 8,0% 0 0 7000 0 400 0,0 0 1
363
2015 0,6% 0,8% 10,0% 1,3% 2,6% 55,0% 48,0% 25,0% 2,0% 5,0% 8,0% 8,0% 0 0 7000 0 400 0,0 0 1
Tabla 10.4. Instrumentos de poltica econmica disponibles en el modelo. El modelo permite simular los efectos de poltica econmica, particularmente de los instrumentos de la poltica fiscal relativos a los ingresos (impuestos) y gastos, sobre los principales agregados econmicos. Fuente: UNHabitat/Colombia.
A continuacin se analizarn especficamente los efectos de: i) un incremento general del gasto fiscal corriente del 30% en el ao 2009 y 2010; ii) el mismo incremento con una congelacin del gasto, para compensar el desequilibrio fiscal, en los aos siguientes; iii) la destinacin de los mayores egresos a un programa de reconstruccin de la malla vial; iv) un incremento del impuesto predial como el previsto en la reciente reforma tributaria por la va de una actualizacin catastral; v) un programa de microcrditos a la produccin; y vi) una combinacin de polticas.
VISLUMBRANDO EL DEVENIR II: INSTRUMENTOS DE POLTICA
1. A.
Mayor gasto fiscal. Incremento del gasto fiscal al 30% en el ao 2009 y 2010
Una posibilidad de mejorar los resultados econmicos de la ciudad es a travs de un mayor egreso fiscal, tanto en trminos de gasto corriente como de inversin. Para simular tal escenario se supuso, manteniendo lo dems constante, una expansin fiscal del orden del 30% en 2009 y 2010, volviendo a tasas de crecimiento del 8%, como las del escenario base, en los aos siguientes. Esta poltica supondra el ingreso en la economa de un poco ms de 27 billones de pesos en el periodo 2009-2015.
364
Como sera de esperar, y se aprecia en la tabla 10.5, los resultados que arroja el modelo mejoran en forma notable. El crecimiento del PIB en 2009 y 2010 sera del -0,5% y 5,1%, frente al -4,4% y -0,2% del escenario base, respectivamente. El crecimiento acumulado entre el ao 2009 y el 2015 sera por su parte del 37,5% frente al 24,4% del escenario base. El crecimiento del consumo privado sera a su vez positivo, en lugar de negativo, como en el escenario base, presentando en 2009 un descenso mucho menor, una cada del 2% frente al 4,4% del escenario base. Por su parte, los efectos en el empleo tambin seran significativos: en el ao 2009 caera un 3,6%, frente al 11% del escenario base. Como resulta previsible dado el tipo de formacin de precios dominante, tal expansin fiscal no tendra por lo dems mayores efectos sobre los precios, mantenindose la inflacin acumulada hasta el 2015 en el 54,2%.
RESULTADOS PRECIOS ndice Precios al Consumidor Inflacin Inflacin acumulada Salarios Variacin salarios Variacin acumulada CUENTAS REALES PIB real PIB real acumulado Consumo privado Gasto pblico Inversin privada Inversin pblica Inv extrajera directa Empleo 2009 1,3 11,7% 11,7% 1.278 7,1% 7,1% -0,5% -0,5% -2,0% 16,4% -1,5% 16,3% -89,3% -3,6% 2010 2011 2012 2013 En ndices y tasas de crecimiento 1,4 1,5 1,6 1,7 9,3% 4,9% 4,5% 4,6% 22,0% 28,0% 33,7% 39,9% 1.424 1.556 1.629 1.697 11,3% 9,3% 4,7% 4,2% 19,3% 30,4% 36,5% 42,2% En tasas de crecimiento 5,1% 5,6% 6,3% 5,3% 4,6% 10,4% 17,3% 23,5% 4,0% 5,9% 6,5% 5,6% 19,0% 2,9% 3,4% 3,2% 8,1% 11,2% 7,9% 10,4% 21,2% 4,9% 5,1% 5,1% 53,9% 65,1% -0,7% -0,8% 11,1% -1,8% 1,0% 0,1% 2014 1,7 4,8% 46,7% 1.770 4,3% 48,4% 5,9% 30,9% 6,5% 3,0% 9,0% 5,0% -0,8% 0,0% 2015 1,8 5,1% 54,2% 1.865 5,3% 56,3% 5,1% 37,5% 5,8% 2,7% 10,4% 4,9% -0,9% 5,0%
Tabla 10.5. Proyecciones econmicas con mayor gasto fiscal para Bogot. 2009-2015. Bajo este escenario se consiguen minimizar, si no evitar, los efectos de la crisis econmica y se retoman las tasas de crecimiento positivo y sostenido a partir del ao 2010. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Como tambin se esperara, se producira, sin embargo, un desbalance fiscal importante. El dficit como porcentaje del PIB crecera efectivamente al 2,1% en 2009 y al 3,2% en 2010, para llegar al 3,4% en 2015. Ello obligara a un crecimiento notable del endeudamiento de la ciudad, que aumentara hasta el 18,3% del PIB en 2015.
Eplogo
CUENTAS FISCALES 2009 2010 2011 2012 2013 Consolidadas En millones de pesos y porcentajes Ingresos 10.360.338 12.313.485 13.752.897 14.818.362 16.506.064 como % PIB 8,0% 8,4% 8,4% 8,2% 8,2% Egresos 13.082.332 17.012.338 18.924.495 20.985.537 23.283.813 como % PIB 10,1% 11,5% 11,6% 11,5% 11,6% Saldo -2.721.994 -4.698.853 -5.171.598 -6.167.176 -6.777.749 como % PIB -2,1% -3,2% -3,2% -3,4% -3,4% Saldo de caja 10.000 10.000 10.000 10.000 10.000 Saldo de la deuda En millones de pesos y porcentajes Interna 5.939.035 10.674.957 15.881.585 22.081.862 28.890.891 Externa 458.087 466.826 441.133 416.855 393.912 Total 6.397.122 11.141.784 16.322.718 22.498.717 29.284.803 como % PIB 5,0% 7,6% 10,0% 12,4% 14,6% 2014
365
2015
17.965.799 20.103.733 8,0% 8,1% 25.784.310 28.547.971 11,5% 11,4% -7.818.512 -8.444.238 -3,5% -3,4% 10.000 10.000 36.738.961 45.211.130 372.232 351.746 37.111.193 45.562.876 16,5% 18,3%
Tabla 10.6. Proyecciones fiscales con mayor gasto fiscal para Bogot. 2009-2015. Las medidas adelantadas para mitigar la crisis tendran efectos significativos sobre las cuentas fiscales del distrito, causando un desbalance fiscal considerable. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Los principales resultados de este escenario se pueden apreciar en los siguientes grficos.
Grfico 10.2. Proyecciones econmicas y fiscales con escenario de mayor gasto fiscal para Bogot. 2009-2015. Con las acciones de poltica econmica simuladas, la minimizacin de los efectos de la crisis tendra un importante costo en materia fiscal. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
B.
Incremento del gasto del 30% en 2009 y 2010 con congelacin del mismo en los tres aos siguientes
Tal situacin de endeudamiento podra, con todo, revertirse si ,a partir del ao 2011, transcurrido el efecto ms dramtico de la crisis internacional, se redujeran drsticamente, en un evidente proceso contra-cclico, las tasas de crecimiento del
366
gasto y la inversin, con efectos socialmente adversos, o se buscaran nuevos ingresos fiscales que compensaran el mayor nivel de gasto. Para ilustrar el primer caso se consider que, pasada la expansin del 2009 y 2010, el gasto y la inversin fiscal se congelaran por tres aos a niveles nominales del 2010, volviendo a crecer a las tasas histricas anuales del 8% slo a partir de 2014. Esta estrategia supondra la inyeccin en la economa distrital de 21 billones de pesos, en lugar de los 27 billones del escenario precedente, a lo largo del periodo estudiado. Como consecuencia de ello, el PIB se desacelerara en el ao 2011, creciendo un 3,4%, frente al 5,6% del escenario anterior, acumulando al final del periodo un crecimiento del 29,2% en lugar del 37,5% precedente, an mayor en todo caso al del escenario base, donde el crecimiento acumulado era del 24,4%.
2009 2010 2011 2012 En ndices y tasas de crecimiento 1,3 1,4 1,5 1,6 11,7% 9,3% 4,9% 4,5% 11,7% 22,0% 28,0% 33,7% 1.278 1.424 1.556 1.629 7,1% 11,3% 9,3% 4,7% 7,1% 19,3% 30,4% 36,5% En tasas de crecimiento -0,5% 5,1% 3,4% 4,1% -0,5% 4,6% 8,1% 12,6% -2,0% 4,0% 4,1% 4,7% 16,4% 19,0% -4,7% -4,3% -1,5% 8,1% 11,2% 6,9% 16,3% 21,2% -2,9% -2,7% -89,3% 53,9% 65,1% -0,7% -3,6% 11,1% -5,4% 1,0%
2013 1,7 4,6% 39,9% 1.697 4,2% 42,2% 3,3% 16,3% 4,2% -4,4% 9,4% -2,7% -0,8% 0,2%
2014 1,7 4,8% 46,7% 1.771 4,3% 48,4% 5,8% 23,0% 6,5% 3,0% 8,1% 5,0% -0,8% 3,6%
2015 1,8 5,1% 54,2% 1.865 5,3% 56,3% 5,0% 29,2% 6,0% 2,7% 10,4% 4,9% -0,9% 5,2%
Tabla 10.7. Proyecciones econmicas con mayor gasto y congelacin fiscal para Bogot. 2009-2015. Bajo este escenario tambin se lograran disminuir los efectos de la crisis y evitar una cada del producto para el ao 2010. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
La contrapartida sera la reduccin progresiva del dficit, que representara el 1,6% del PIB en 2015, y del endeudamiento fiscal, que llegara al 13% del PIB en ese mismo ao, frente al 3,4% y el 18,3% del escenario previo.
Eplogo
CUENTAS FISCALES Consolidadas Ingresos como % PIB Egresos como % PIB Saldo como % PIB Saldo de caja Saldo de la deuda Interna Externa Total 6.397.122 como % PIB 2009 10.360.338 8,0% 13.082.332 10,1% -2.721.994 -2,1% 10.000 5.939.035 458.087 11.141.784 5,0% 2011 2012 2013 En millones de pesos y porcentajes 12.313.485 13.625.066 14.127.533 15.602.801 8,4% 8,5% 8,0% 8,1% 17.012.338 17.717.865 18.345.556 19.001.215 11,5% 11,1% 10,4% 9,9% -4.698.853 -4.092.799 -4.218.023 -3.398.414 -3,2% -2,6% -2,4% -1,8% 10.000 10.000 10.000 10.000 En millones de pesos y porcentajes 10.674.957 14.802.786 19.053.910 22.483.603 466.826 441.133 416.855 393.912 15.243.919 19.470.765 22.877.516 27.114.697 7,6% 9,5% 11,1% 11,9% 2010 2014 16.551.218 7,7% 20.780.521 9,7% -4.229.303 -2,0% 10.000 26.742.465 372.232 30.939.300 12,6%
367
2015
18.955.463 7,9% 22.772.621 9,5% -3.817.158 -1,6% 10.000 30.587.554 351.746 13,0%
Tabla 10.8. Proyecciones fiscales con mayor gasto y congelacin fiscal para Bogot. 2009-2015. En este escenario se reduciran los efectos fiscales de la intervencin. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Los resultados de dicha simulacin se muestran en los grficos siguientes.
Grfico 10.3. Proyecciones econmicas y fiscales con mayor gasto y congelacin fiscal para Bogot. 2009-2015. Con las decisiones de poltica planteadas en este escenario, se consiguen reducir los efectos negativos de la crisis internacional con un costo fiscal no tan alto como en el escenario anterior. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
El ejercicio ilustra la importancia de lograr saldos y ahorros fiscales positivos notables durante las pocas de bonanza internacional. Pero tambin la necesidad de que un buen manejo y equilibrio fiscal, como el que ha tenido la ciudad de Bogot, constituyan un instrumento anticclico en periodos de crisis como el actual. Cuando se logra, el ahorro fiscal otorga un margen de accin significativo que debe ser implementando en estos casos.
368
Si se contempla la coyuntura sin actuar decididamente no slo se corre el riesgo de perder los avances hasta ahora logrados, sino que la crisis amenaza con deteriorar la cultura de pago y el buen comportamiento por parte de los contribuyentes. La Administracin de Bogot, donde stos han constituido un activo sustancial para financiar y afianzar la gran transformacin de la ciudad, no debera obviarlo347. Sealado lo anterior es preciso reflexionar sobre la efectividad relativa, en trminos de crecimiento econmico, de aumentar el gasto corriente o la inversin fiscal. Una primera respuesta est ligada al peso que tiene cada uno en la estructura del PIB. En 2005 el gasto fiscal representaba en Bogot el 13.6% de ste, mientras la inversin pblica en la ciudad era del orden del 4.9%, de modo que una expansin del 30% en el gasto producira, al representar recursos muy superiores, un efecto sobre el crecimiento mayor al producido por una expansin del 30% en la inversin. Adicionalmente, an si la inversin pblica aumentara en cantidades y no en tasas de crecimiento similares a las del gasto, dado el necesario proceso de maduracin de la inversin, la expansin del gasto tendra un efecto mucho ms inmediato sobre el crecimiento del PIB. Sin embargo, al tener la inversin impactos no slo sobre la demanda, sino tambin sobre la capacidad de produccin o sobre la productividad, una inversin en la malla vial, por ejemplo, podra generar un crecimiento ms significativo y de ms largo plazo. Adicionalmente, cuando se analiza la elasticidad de las intervenciones sobre el PIB, es decir, el efecto que produce un incremento en el consumo o la inversin, sea pblica o privada, en la produccin, se puede apreciar que los efectos de la inversin pblica sobre el PIB son mayores que los del consumo pblico. Por ejemplo, para el ao 2009, cada peso en que se incrementa el gasto pblico produce un ascenso en la produccin de 0,89 pesos, mientras que cada peso en que se expande la inversin produce un aumento del PIB de 1,08 pesos. En ese contexto se deben balancear los objetivos de corto y largo plazo en la manera en que se busca enfrentar la crisis. 2. La reconstruccin de vas
Los estmulos fiscales pueden provenir tambin de egresos fiscales especiales, como el desarrollo de un metro o la reconstruccin de la malla vial local. Ms all del aumento nominal del gasto pblico, ambos programas se traduciran en cualquier ciudad en una fuerte inversin pblica que permitira estimular la productividad de
347
El caso de la nacin es ms preocupante dado que en el periodo de bonanza no se produjeron los ahorros necesarios para efectuar una decidida poltica fiscal contra-cclica.
Eplogo
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las empresas locales en el medio y largo plazo. Como vimos en los captulos I y VIII, no es en efecto posible lograr desarrollo econmico sin una conexin eficiente entre mercados, siendo la movilidad y los costos de transporte fundamentales para dinamizar las economas producto del proceso de aglomeracin. Una inversin de estas caractersticas reducira, en efecto, los costos de transporte locales y, por lo tanto, los costos locales de produccin, a travs de una mayor productividad del transporte en prcticamente todos los sectores econmicos locales, que sera mayor cuanto mayor sea el peso del transporte en la estructura de costos respectiva. sta contraccin inducira a su vez una disminucin de los precios de los bienes y servicios no transables (dado que se reducen los costos por los que stos se encuentran definidos), aumentando su demanda y, as, la produccin. El crecimiento de sta generara mayores utilidades sectoriales, pudindose esperar mayor inversin local y, de este modo, en una lgica virtuosa, un incremento del consumo y la produccin locales. Para estimar los efectos de una poltica de esta naturaleza en Bogot, supusimos la reconstruccin durante 2009 y 2010 de parte de la malla vial deteriorada de la ciudad, de aproximadamente 7,000 kilmetros (considerando un total de 14,000 kilmetros de malla vial), a razn de 2000 kilmetros por ao, con un costo total cercano a los 5,5 billones de pesos. Las proyecciones del modelo, recogidas en las tablas 10.9 y 10.10, muestran que un programa de reconstruccin de vas de estas caractersticas generara un crecimiento del PIB del -2,3% en 2009 y del 1,2% en 2010, superiores al -4,4% y al 0,2% del escenario base, respectivamente. El acumulado del crecimiento del PIB real hasta el 2015 sera adems del 27,5% frente al 24,4% de aquel. Es importante resaltar que a pesar de los efectos positivos en materia econmica el incentivo es insuficiente para evitar la recesin.
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2009 1,3 11,5% 11,5% 1.278 7,1% 7,1% -2,3% -2,3% -4,8% -3,2% -1,4% 38,5% -89,2% -9,4%
2010 2011 2012 2013 En ndices y tasas de crecimiento 1,4 1,5 1,6 1,7 9,1% 4,9% 4,5% 4,6% 21,7% 27,7% 33,4% 39,5% 1.421 1.551 1.623 1.692 11,2% 9,1% 4,7% 4,2% 19,1% 30,0% 36,0% 41,8% En tasas de crecimiento 1,2% 4,6% 5,6% 5,4% -1,2% 3,3% 9,1% 14,9% 0,5% 6,5% 6,1% 6,1% -1,0% 2,9% 3,4% 3,2% 8,1% 9,6% 7,4% 9,3% 1,4% -27,1% 5,1% 5,1% 54,1% 65,1% -0,7% -0,8% 8,8% 5,9% 1,8% 0,0%
2014 1,7 4,8% 46,3% 1.765 4,3% 47,9% 5,3% 21,0% 6,1% 3,0% 9,4% 5,0% -0,8% 0,3%
2015 1,8 5,1% 53,8% 1.860 5,4% 55,9% 5,3% 27,5% 6,4% 2,7% 9,4% 4,9% -1,0% 4,8%
Tabla 10.9. Proyecciones econmicas con mayores gastos en malla vial para Bogot. 20092015. Con el plan de reconstruccin vial se reducira la cada del PIB en el 2009 y se evitara la cada del PIB en el 2010. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
A su vez, el mayor costo fiscal durante los aos del programa se traducira en un aumento del dficit fiscal que se reducira con el fin de las obras. El dficit fiscal sera del 2,7% del PIB en el 2010 y del 0,5% al finalizar el ao 2015, frente al 0,2% del escenario base el 1,6% del escenario donde el gasto fiscal se congela por tres aos y el 3,4% del escenario de mayor gasto total.
CUENTAS FISCALES Consolidadas Ingresos como % PIB Ingresos como % PIB Saldo como % PIB Saldo de caja Saldo de la deuda Interna Externa Total 6.962.671 como % PIB 2009 10.322.212 8,1% 13.609.755 10,7% -3.287.543 -2,6% 10.000 6.504.584 458.087 10.781.338 5,5% 2010 2011 2012 2013 En millones de pesos y porcentajes 11.375.114 12.379.518 13.490.484 14.853.580 8,1% 8,0% 7,9% 7,8% 15.147.973 13.835.325 15.043.887 16.349.735 10,8% 9,0% 8,8% 8,6% -3.772.858 -1.455.807 -1.553.403 -1.496.155 -2,7% -0,9% -0,9% -0,8% 10.000 10.000 10.000 10.000 En millones de pesos y porcentajes 10.314.512 11.805.348 13.391.853 14.919.287 466.826 441.133 416.855 393.912 12.246.482 13.808.708 15.313.199 16.732.999 7,7% 7,9% 8,1% 8,1% 2014 16.329.623 7,7% 17.741.545 8,4% -1.411.921 -0,7% 10.000 16.360.766 372.232 17.843.934 7,9% 2015 18.120.617 7,7% 19.224.107 8,2% -1.103.490 -0,5% 10.000 17.492.188 351.746 7,6%
Tabla 10.10. Proyecciones fiscales con mayores gastos en malla vial para Bogot. 2009-2015. En este escenario los costos de la intervencin no seran tan onerosos como en los anteriores. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Las siguientes grficas permiten analizar detalladamente los resultados de este escenario.
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Grfico 10.4. Proyecciones econmicas y fiscales con mayores gastos en malla vial para Bogot. 2009-2015. Con un programa de reconstruccin vial como el planteado, aunque siguen siendo considerables, se reducen los efectos de la crisis en el ao 2009 y se evita una cada del PIB en el ao 2010, a un costo fiscal no muy alto para la ciudad. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
3.
Aplazamiento del incremento del impuesto predial
En el escenario base que se present al inicio de este apartado se incorporaron los cambios que en materia de optimizacin tributaria prev el Acuerdo 352 del 2008, considerando particularmente el incremento del impuesto predial por la va de la actualizacin catastral que busca garantizar la progresividad del impuesto predial y fortalecer la herramienta de la actualizacin catastral. En la situacin de crisis econmica en la que nos encontramos, sta decisin podra, sin embargo, resultar contraproducente tanto en trminos econmicos, al distinguirse por su naturaleza pro-cclica, como de cultura ciudadana, al poner en riesgo la cultura de pago que ha sido fundamental en la transformacin de Bogot. Para evaluar dichos efectos se realiz un escenario donde se daba marcha atrs al incremento en el impuesto por la va catastral. Como se puede apreciar en las grficas siguientes, los resultados con respecto al escenario base son prcticamente los mismos. Las diferencias ms significativas son una pequea mejora en el consumo privado, con una cada del 5,2% frente a la del 5,4% del escenario base; un leve incremento en el PIB acumulado, del 24,5% al 24,4% del escenario base; y un incremento del dficit fiscal en 2015, del 0,5% al 0,2% del escenario base.
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Grfico 10.5. Proyecciones econmicas y fiscales con aplazamiento de actualizacin catastral para Bogot. 2009-2015. Si, dado el tamao del impuesto en el total de la economa bogotana, el aplazamiento de la actualizacin catastral sera insignificante en trminos econmicos, favorecera como medida contra-cclica la conservacin de la cultura de pago de los hogares. Fuente: UNHabitat/ Colombia.
Si bien es innegable que en aras de la equidad y la progresividad el instrumento catastral debe ser fortalecido y frecuentemente actualizado, tambin es cierto que actualizarlo en un momento de crisis puede menoscabar la cultura de pago de los bogotanos y con ello uno de los grandes activos ciudadanos que permitieron su transformacin. El riesgo es si cabe an ms considerable si se tiene presente que los recientes traspis de la ciudad en materia tributaria han causado cierto malestar en la ciudadana. Dado que efectivamente la no actualizacin tiene un efecto sobre el dficit fiscal y la deuda pblica, se debera pensar en aplazar la decisin hasta que, pasados los efectos negativos de la crisis, la ciudad se encuentre en una nueva poca de bonanza, convirtiendo la actualizacin en un instrumento contra-cclico en lugar de pro-cclico. 4. Microcrditos a la produccin
Los gobiernos locales y nacionales de todo el mundo pueden tambin, en vez de gastar e invertir directamente, fomentar que las personas y microempresas lo hagan a travs del acceso al crdito. ste es de hecho un elemento importante para el desarrollo, en la medida en que permite aumentar la disponibilidad de recursos para la inversin y, con ello, las posibilidades de crecimiento.
Eplogo
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El monto del crdito actualmente ofrecido en Bogot por el sistema bancario en relacin con el PIB distrital es muy reducido si se compara con los promedios internacionales. El acceso al crdito de poblaciones pobres con posibilidades de establecer con xito pequeos proyectos es en este sentido prcticamente inexistente, por el tipo de garantas, como propiedades legales o ingresos independientes permanentes, exigidos. Aunque muchas veces los pobres de la ciudad identifican posibilidades viables de inversin, su desarrollo se ve efectivamente frustrado por la falta de financiamiento. Una estrategia para superar esa situacin sera establecer un esquema de financiacin no tradicional, de pequeos montos, con garantas solidarias, mecanismos operativos y aprobaciones crediticias al estilo del Grameen Bank en Bangladesh348 Para estimar sus efectos se consider la puesta en marcha de un sistema que permita otorgar dos microcrditos al ao del orden de US$ 200, equivalentes a cerca de 500 mil pesos colombianos, por familia, a un plazo de seis meses y con tasas de inters comercial, que, inicindose con 40 mil familias en 2009, vaya duplicndose anualmente hasta alcanzar 640 mil familias en el ao 2013. El fondo de carcter revolvente, es decir, que otorga crditos que, una vez amortizados, son la base de nuevos crditos, inyectara casi 6 billones de pesos a la economa en el periodo de estudio 2009-2015, con un costo mucho menor por el mismo carcter revolvente del fondo (cerca de 650 mil millones de pesos). Los resultados del modelo, sintetizados en la tabla 10.11, estiman una situacin ligeramente ms conveniente que la del escenario base, aunque las mejoras se observan principalmente cuando, despus de la crisis, un volumen mayor de personas se encuentra vinculado. El crecimiento del PIB en 2009 seguira cayendo en un 4,4%, mejorando levemente en el ao 2010 con respecto al escenario base, al descender 0,1%. El crecimiento acumulado al final del periodo sera del 26,1% frente al 24,4% del escenario base.
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Para mayor informacin sobre el Grameen Bank, vid.: www.grameen.com y BATEMAN, A., FERRARI, C. GIRALDO, F.: Hbitat y el Desafo de las Microfinanzas, UN-Habitat, Bogot, 2008.
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2009 1,3 11,7% 11,7% 1.279 7,2% 7,2% -4,4% -4,4% -5,4% -3,3% -1,2% -3,4% -89,3% -10,8%
2010 2011 2012 2013 2014 En ndices y tasas de crecimiento 1,4 1,5 1,6 1,7 1,7 9,3% 4,9% 4,5% 4,6% 4,8% 22,0% 28,0% 33,7% 39,9% 46,7% 1.424 11,4% 19,3% -0,1% -4,5% -0,3% -1,2% 6,3% 0,7% 53,9% 9,5% 1.556 1.629 1.697 9,3% 4,7% 4,2% 30,4% 36,5% 42,3% En tasas de crecimiento 5,3% 6,4% 5,5% 0,6% 7,0% 12,9% 6,0% 7,1% 6,2% 2,9% 3,4% 3,2% 9,2% 8,9% 12,1% 4,9% 5,1% 5,1% 65,1% -0,7% -0,8% 7,6% 1,2% 0,2% 1.771 4,3% 48,4% 6,1% 19,9% 7,1% 3,0% 9,0% 5,0% -0,8% -0,1%
2015 1,8 5,1% 54,2% 1.865 5,3% 56,3% 5,2% 26,1% 6,2% 2,7% 10,4% 4,9% -0,9% 5,0%
Tabla 10.11. Proyecciones econmicas con gasto fiscal en microcrditos para Bogot. 20092015. Con la implementacin de la poltica de microcrditos se tendran unos resultados ligeramente mejores que los del escenario base. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Pese a ser financiado distritalmente, el programa no tendra, por otra parte, mayor impacto fiscal. Al final del periodo los resultados en materia de dficit fiscal y endeudamiento distrital seran incluso mejores, situados en el 0,1% y el 3,9%, respectivamente.
CUENTAS FISCALES Consolidadas Ingresos como % PIB Egresos como % PIB Saldo como % PIB Saldo de caja Saldo de la deuda Interna Externa Total 4.627.362 como % PIB 2009 10.166.675 8,1% 11.118.908 8,9% -952.233 -0,8% 10.000 4.169.275 458.087 5.645.736 3,7% 2010 2011 2012 2013 En millones de pesos y porcentajes 11.153.236 12.265.779 13.409.653 14.810.067 8,2% 8,1% 7,9% 7,9% 12.125.802 13.214.463 14.362.315 15.595.618 8,9% 8,7% 8,5% 8,3% -972.566 -948.684 -952.662 -785.551 -0,7% -0,6% -0,6% -0,4% 10.000 10.000 10.000 10.000 En millones de pesos y porcentajes 5.178.910 6.162.623 7.148.387 7.965.218 466.826 441.133 416.855 393.912 6.603.757 7.565.242 8.359.130 8.946.165 4,1% 4,4% 4,5% 4,5% 2014 16.323.274 7,7% 16.902.430 8,0% -579.156 -0,3% 10.000 8.573.932 372.232 9.112.897 4,2% 2015 18.124.989 7,7% 18.284.277 7,8% -159.288 -0,1% 10.000 8.761.151 351.746 3,9%
Tabla 10.12. Proyecciones fiscales con gasto fiscal en microcrditos para Bogot. 2009-2015. El costo fiscal del programa es insignificante en trminos generales. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Aunque es prcticamente insignificante como mtodo de confrontacin para la crisis, es importante resaltar los efectos sobre las variables fiscales y el crecimiento de largo plazo de este escenario. Los principales resultados se pueden apreciar en las grficas siguientes.
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Grfico 10.6. Proyecciones econmicas y fiscales con gasto fiscal en microcrditos para Bogot. 2009-2015. El programa de microcrditos no logra tener por s slo mayores efectos sobre las variables macro de la economa bogotana. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
5.
Una poltica combinada y sus impactos sectoriales
Dados los alcances y limitaciones de cada uno de los escenarios anteriormente presentados, y la urgencia de hacer frente a los efectos nacionales y locales negativos derivados de la crisis econmica internacional, moderando las consecuencias de la volatilidad del ciclo bogotano sobre los ms pobres, es reEl equilibrio fiscal no es comendable plantear una intervencin integral un fin en s mismo, sino que combine todas las polticas anteriores. una herramienta anticclica para conservar la Las polticas a aplicar seran las siguientes: calidad de vida en perioi) un incremento de la inversin y el gasto pdos de crisis. En Bogot blico del 30% en el ao 2009, del 20% en el ste es un activo que no ao 2010 y una posterior congelacin en los se puede obviar tres aos siguientes; ii) un plan de reconstruccin vial en los aos 2009 y 2010 del orden de 2000 kilmetros de vas cada ao; iii) un aplazamiento de la actualizacin catastral hasta el ao 2012, cuando se haya recaudado la valorizacin y la ciudad se encuentre en una nueva fase expansiva; y iv) la aplicacin de un programa de microcrditos en los trminos arriba formulados. La aplicacin integral en Bogot del paquete de instrumentos de poltica econmica reseados tendra un fuerte impacto fiscal, sectorial y global en la economa distrital.
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El PIB podra crecer, en efecto, un 1,7% en el 2009 y un 2% en el 2010, de manera mucho ms destacada que en el escenario base sin poltica, donde las cifras eran el -4,4% y el -0,2%, respectivamente. Al final del periodo de anlisis, el PIB bogotano crecera acumuladamente el 31% frente al 24,4% del escenario base, lo que implicara un crecimiento promedio anual en el periodo 2009-2015 del 4,4%, frente al 3,5% del escenario base. En trminos de inflacin, la diferencia, de ni siquiera un punto, el 53,8% en lugar del 54,2%, no sera sin embargo sustantiva respecto a la del escenario base.
RESULTADOS PRECIOS ndice Precios al Consumidor Inflacin Inflacin acumulada Salarios Variacin salarios Variacin acumulada CUENTAS REALES PIB real PIB real acumulado Consumo privado Gasto pblico Inversin privada Inversin pblica Inv extrajera directa Empleo 2009 1,3 11,5% 11,5% 1.278 7,1% 7,1% 1,7% 1,7% -1,1% 16,6% -1,1% 58,2% -89,2% -2,1% 2010 2011 2012 2013 En ndices y tasas de crecimiento 1,4 1,5 1,6 1,7 9,1% 4,9% 4,5% 4,6% 21,7% 27,7% 33,4% 39,5% 1.421 1.550 1.623 1.692 11,2% 9,1% 4,7% 4,2% 19,1% 29,9% 36,0% 41,8% En tasas de crecimiento 2,0% 2,9% 5,8% 4,0% 3,7% 6,8% 12,9% 17,4% 1,3% 4,7% 6,2% 5,0% 0,8% -4,7% 3,4% -4,4% 10,7% 10,5% 7,5% 11,1% 2,7% -28,5% 5,1% -2,7% 54,1% 65,1% -0,7% -0,8% 1,9% 1,2% 5,4% -3,1% 2014 1,7 4,8% 46,3% 1.765 4,3% 47,9% 5,6% 24,0% 6,4% 3,0% 8,7% 5,0% -0,8% 3,4% 2015 1,8 5,1% 53,8% 1.860 5,4% 55,9% 5,6% 31,0% 6,8% 2,7% 9,5% 4,9% -1,0% 4,9%
Tabla 10.13. Proyecciones econmicas con paquete econmico para Bogot. 2009-2015. Cuando se combina una serie de polticas de orden fiscal se consigue no slo minimizar los efectos de la crisis, sino evitar la recesin y por lo tanto sus efectos negativos sobre la ciudad. Fuente: UNHbitat/ Colombia.
Por el contrario, la expansin fiscal resultante de la adopcin del conjunto de instrumentos se traducira en un aumento del dficit fiscal, que llegara a ser del 4% en el 2009, aunque descendera y llegara al 1,1% en el ao 2015, frente al 0,2% del escenario base. De la misma manera, se producira un incremento significativo del endeudamiento, que al final de periodo llegara al 12,2% del PIB, frente al 4,2% del escenario base. A la luz de los resultados obtenidos el costo fiscal es no slo soportable, sino deseable.
Eplogo
CUENTAS FISCALES Consolidadas Ingresos como % PIB Egresos como % PIB Saldo como % PIB Saldo de caja Saldo de la deuda Interna Externa Total como % PIB 2009 10.292.178 7,8% 15.573.260 11,8% -5.281.082 -4,0% 10.000 8.498.124 458.087 8.956.211 6,8% 2011 2012 2013 En millones de pesos y porcentajes 12.047.520 12.452.723 14.132.581 15.245.395 8,2% 7,9% 8,0% 7,9% 17.741.255 15.827.681 17.389.543 17.929.915 12,1% 10,0% 9,9% 9,3% -5.693.735 -3.374.958 -3.256.962 -2.684.520 -3,9% -2,1% -1,9% -1,4% 10.000 10.000 10.000 10.000 En millones de pesos y porcentajes 14.228.928 17.638.915 20.928.979 23.644.778 466.826 441.133 416.855 393.912 14.695.754 18.080.048 21.345.833 24.038.691 10,1% 11,4% 12,1% 12,4% 2010 2014 16.644.834 7,7% 19.519.115 9,0% -2.874.281 -1,3% 10.000 26.548.617 372.232 26.920.850 12,5%
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2015
18.633.667 7,7% 21.236.459 8,8% -2.602.792 -1,1% 10.000 29.179.340 351.746 29.531.086 12,2%
Tabla 10.14. Proyecciones fiscales con paquete econmico para Bogot. 2009-2015. Una poltica tan agresiva como la que se sugiere tiene un importante, aunque soportable, costo fiscal para la ciudad. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
Es necesario indicar que este crecimiento alterara slo ligeramente la estructura del PIB metropolitano, en tanto los principales sectores econmicos mantendran su importancia relativa en la estructura econmica de la ciudad. En este sentido, las tasas de crecimiento de la produccin muy elevadas, como las del sector agropecuario, la minera, la industria y la fabricacin de productos de madera, se explican por su exigua participacin inicial en el PIB. El caso del transporte merece destacarse a este respecto, en tanto la reduccin en los precios petroleros y la inversin fiscal en la construccin de vas generaran una reduccin sustancial de los costos de transporte, contrayendo de modo significativo su participacin en el PIB. En trminos de inversin, que, como se seal, es lo que da cuenta en gran medida de la expansin productiva de los sectores transables, la inversin total acumulada en 2015 con la aplicacin de las polticas indicadas alcanzara, como se puede apreciar en la tabla 10.15, los 310 billones de pesos de 2005, correspondiendo el 74,6% a la inversin privada, el 18,4% a la inversin pblica y el 7% a la inversin extranjera. Es interesante notar cmo, aunque la participacin de la inversin privada (75.1%) en el total de la inversin disminuye cuando se adopta una expansin fiscal (sera del 76.7% si no hubiera poltica expansiva), su monto total aumenta, en particular de 213.1 a 231,4 billones de pesos. Esto hunde sus races en que la expansin fiscal produce un mayor crecimiento de la economa, que se traduce, a su vez, en mayores utilidades del sector privado y, por lo la tanto, en mayores recursos para la inversin.
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Comportamiento acumulado al 2015 a precios de 2004
Inversion privada acumulada

3.650.775 2.713.732 4.481.364 2.955.804 13.449.839 7.621.957 3.407.759 4.195.578 7.560.830 9.697.722 2.311.526 7.543.272 4.520.597 4.757.160 3.543.761 3.367.374 11.108.767 15.656.056 8.294.217 7.863.673 18.208.421 18.708.984 21.828.464 22.923.591 0 0 20.991.748 0 231.362.973 74,6%
Inversion publica acumulada

0 0 1.801.055 11.302.267 98.373 0 0 0 0 98.373 0 0 0 0 0 65.582 16.173.255 6.314.620 65.582 0 0 65.582 5.651.133 32.791 3.390.680 11.934.203 0 0 56.993.499 18,4%
Inversin extrajera directa acumulada

0 0 3.647.453 0 3.399.931 0 0 0 0 3.399.931 0 0 0
Inversion total acumulada

3.650.775 2.713.732 9.929.873 14.258.071 16.948.14 7.621.957 3.407.759 4.195.578 7.560.830 13.196.027 2.311.526 7.543.272 4.520.597
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Agropecuario Minera Servicios de electricidad y gas de ciudad Agua y Saneamiento Fabricacin y elaboracin de productos alimenticios, bebidas y tabaco Fabricacin de textiles y prendas de vestir excp. calzado Industria del cuero, productos de cuero y fabricacin de calzado Industria y fabricacin de productos de madera Fabricacin de papel, imprentas, editoriales e industrias conexas Fabricacin de sustancias qumicas industriales Refinera de petrleo, fabricacin de productos derivados del petrleo Fabricacin de productos de caucho y plstico Fabricacin de objetos de barro, loza, porcelana, vidrio y productos de vidrio 14 Industria bsica de metales y fabricacin de productos metlicos 15 Fabricacin de maquinaria 16 Fabricacin de material de transporte 17 Construccin y obras de ingeniera 18 Comercio 19 Servicios de Hotelera y Restaurantes 20 Transporte 21 Servicio de correo y telecomunicaciones 22 Servicio de intermediacin financiera 23 Servicios inmobiliarios y alquiler de vivienda 24 Servicios a las empresas, excepto servicios financieros e inmobiliarios 25 Servicios de Administracin Pblica 26 Servicios sociales de no mercado distrital 27 Servicios sociales de mercado 28 Servicios domsticos Totales Estructura de Participacin
0 4.757.160 0 3.543.761 2.266.621 5.699.577 0 27.282.022 3.399.931 25.370.608 2.266.621 10.626.420 0 7.863.673 0 18.208.421 2.266.621 21.041.187 0 27.479.597 1.133.310 24.089.692 0 3.390.680 0 11.934.203 0 20.991.748 0 0 21.780.419 310.136.890 7,0% 100,0%
Tabla 10.15. Comportamiento de la inversin con y sin poltica econmica activa para Bogot. 2009-2015. Aunque la participacin de la inversin privada en el total de la inversin disminuye cuando se adopta una expansin fiscal, su monto total aumenta. La expansin fiscal produce un mayor crecimiento de la economa, que se traduce, a su vez, en mayores utilidades del sector privado y, por lo tanto, en mayores recursos para la inversin. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
En cuanto a la orientacin de la inversin, visible en la tabla 10.15, se esperara que la privada se destine de acuerdo con las rentabilidades sectoriales relativas. En el contexto de la aplicacin de las polticas indicadas, los sectores que recibiran especficamente la mayor inversin acumulada por parte del sector privado consistiran, por ser los de mayor generacin de utilidades respecto a la inversin en la ciudad, en los servicios inmobiliarios y de alquiler de vivienda, el sector de la construccin y de obras civiles, el comercio y los servicios a las empresas. La inversin pblica se orientara, por su parte, fundamentalmente a la construccin y obras de ingeniera, los servicios sociales de no mercado y los servicios pblicos. No sobra resaltar en este sentido que una expansin fiscal como la planteada contribuye a la consolidacin de los servicios como la actividad econmica ms importante en una ciudad concentrada de por s en stos.
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Grfico 10.7. Proyecciones econmicas y fiscales con paquete econmico para Bogot. 2009-2015. A costa de un significativo pero soportables gasto fiscal, la ciudad podra, con un paquete integral de poltica econmica que combine varias medidas, evitar la disolucin de los avances logrados en materia de desarrollo humano. Fuente: UN-Habitat/Colombia.
EL HORIZONTE QUE ALUMBRA
Como la aplicacin de diversos escenarios nos ha permitido observar para Bogot, una poltica econmica activa por parte de la Administracin local de una ciudad puede provocar una expansin del producto y del ingreso que compense e incluso supere los efectos ocasionados por la crisis econmica internacional.
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El grado y celeridad de la recuperacin dependern de hecho de la poltica econmica que se implemente y de las medidas particulares que se escojan. En este sentido, es razonable que cunto ms activa y expansiva sea sta mayor y ms precoz sea el crecimiento. Aunque el endeudamiento de las ciudades vendr de la mano de la magnitud de la expansin fiscal, es preciso sealar que la recesin exige este esfuerzo desde el punto de vista del desarrollo humano, siendo adems en muLa poltica econmica activa chas ciudades asumible por la dimensin del PIB de una Administracin local y los recursos fiscales locales disponibles. puede compensar e incluso superar los efectos adversos Al igual que en otras ciudades, el buen made la crisis econmica nejo fiscal y el volumen del PIB de Bogot perinternacional. miten que una poltica de la urgencia de sta no sea inmanejable desde el punto de vista fiscal. Como en aquellas, los riesgos econmicos, sociales y polticos de no adoptar un paquete de reactivacin econmica son en realidad en sta ms sustantivos que los riesgos fiscales de hacerlo. Cualquiera que sean las polticas que se concreten, el gasto y la inversin no deben perder de vista el contexto, la secuencia y la prioridad sealadas de manera general. Con respecto a lo primero, la expansin fiscal debe venir secundada por el establecimiento de una regulacin de los mercados, no slo mayor, sino que tienda ms a la estabilizacin que a las ganancias desmedidas que nutrieron la crisis actual. Para ser creble, la sustitucin de la avaricia por la responsabilidad compartida debe aplicarse adems a la expansin fiscal. En esa lgica, las ciudades y pases ms dinmicos deben centrarse no slo en s mismos, sino tambin en el conjunto del pas, y la regin y el planeta del que hacen parte. La crisis econmica detonada en los pases desarrollados afectar de manera ms grave a aquellos que disponen de menores recursos. La ampliacin del volumen y la eficiencia de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) son ahora tcnicamente ms fundamentales y tica y polticamente ms exigibles que nunca para realizar los Objetivos de Desarrollo del Milenio a nivel mundial. Las Promesas del Milenio expuestas en este libro requieren ser al efecto acompaadas de los recursos financieros necesarios. El aumento de la AOD de los pases desarrollados en 2008 no es en este sentido consistente con los compromisos polticos adquiridos, al no representar la cuanta neta total sino el 0,30% de su producto bruto combinado349. Slo
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Para estos clculos el Comit de Ayuda al Desarrollo de la OCDE incluye a EEUU, Japn, Blgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Holanda, Portugal, Espaa, Suecia, Reino Unido, Austria, Comisin Europea, Australia, Canad, Nueva Zelanda, Noruega y Suecia. Para los datos, vid.: www.ocde.org/dac.
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Dinamarca, Luxemburgo, Holanda, Noruega y Suecia dedican el 0,7% de su PIB a la cooperacin al desarrollo. No hay que olvidar que los 120.000 millones de dlares aportados como ADO son insignificantes en relacin con los 8,4 billones de dlares movilizados por esos mismos pases para apuntalar su sistema financiero, recibiendo slo AIG ms de 50.000 millones de dlares ms que la suma de la AOD ofrecida por los 22 pases donantes considerados. Tan importante como el volumen de la ayuda es con todo su secuencia y orientacin. En los pases y regiones de urbanizacin incipiente, la universalidad de instituciones especialmente ciegas debe permitir garantizar los derechos de todos al tiempo que da impulso a la concentracin fsica a travs de la migracin rural-urbana. En aquellos de urbanizacin intermedia en los que ncleos urbanos densamente poblados no se benefician integralmente del desarrollo econmico, la integracin fsica es adems sustancial. Y en aquellos muy urbanizados en los que llevar tiempo superar las divisiones lingsticas, tnicas o culturales, los incentivos habrn de considerarse con mayor atencin, a condicin y con el fin de que Tan importante como el las dos anteriores se ofrezcan a cabalidad. volumen de las intervenciones ser que stas no Los gobiernos locales, nacionales e interpierdan de vista el contexnacionales y los individuos que con su comto, las secuencias y las promiso y cultura los fundan, con su voto los prioridades. El desequilibrio animan y con su esfuerzo los siguen no debeespacial es un requisito del ran olvidar que no es suficiente con defender desarrollo humano sosteniel desarrollo humano y su concrecin en las ble e incluyente. Promesas del Milenio. Si stas son sustanciales y la crisis, profunda y probablemente prolongada, es preciso actuar. Y adems de hacerlo ms, es preciso hacerlo alejados lo ms posible de prejuicios, con estudios y cifras, estratgicamente. Debemos pensar con la cabeza cmo lograr aquello que dicta el corazn. En el mundo glocal, el desequilibrio espacial es en este sentido un requisito del desarrollo humano sostenible e incluyente. El rango de la evidencia no se puede despreciar. Cuando se orienta con polticas pblicas activas la urbanizacin viene acompaada en el corto plazo, y en el medio sin stas, de transicin demogrfica, esto es, de estabilizacin del crecimiento de la poblacin en el marco de un acceso mayoritario a la salud, general y sexual y reproductiva; crecimiento econmico y acceso a la vivienda, servicios pblicos domiciliarios, salud y educacin; y, con la conciencia creciente de los urbanitas y las ventajas intrnsecas para la transicin
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demogrfica, la densidad territorial y el cambio tecnolgico de las ciudades, de una reduccin de la presin ambiental. Y lo esencial, en el mundo, Amrica Latina, Colombia y Bogot, del reconocimiento del otro como individualmente diferente y humanamente igual, y la deliberacin y consenso polticos constituyen tambin el vibrar de las ciudades ms que de ningn otro lugar. Desarmar el derecho a la ciudad y armarlo de nuevo para el mundo son, en otros trminos, las lneas que dibujan las Promesas. Extender la urbanidad es la definicin ms precisa del reto que nos puebla.
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URBANIZACIN PARA EL DESAR ROLLO HUMANO ANEXOS ANEX Parte I OS ANEXOS ANE Urbanizacin y desarrollo humano XOS ANEXOS AN
ANEXOS POLTICAS PARA UN MUNDO DE C I U D A D E S
ANEXO I
400
Anexos
401
La Consecucin de los Objetivos del Milenio en Bogot por Localidades1.

Como se vio en el sexto captulo de este libro, cuando se analiza la situacin general de Bogot con respecto a los ODM se puede apreciar que la ciudad se encuentra cerca de cumplir gran parte de las metas. No obstante, si se mira ms a fondo, existen importantes diferencias territoriales entre las distintas localidades que la conforman, acentundose que en algunas localidades se est an lejos de cumplir con el compromiso de erradicacin de la pobreza y de permitirle a su poblacin tener mayores oportunidades. A continuacin se hace un repaso de cada uno de los indicadores del milenio a nivel de localidad y se exponen las metas que en nuestra opinin la ciudad debera cumplir.
ODM 1: ERRADICAR LA POBREZA EXTREMA Y EL HAMBRE
Meta Universal: (1) Reducir a la mitad, entre 2003 y 2015 el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a la lnea de indigencia de la ciudad. (2) Reducir a la mitad, entre 2003 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre. Metas Colombia: (1) Reducir de 53.8 a 28.5% el porcentaje de personas en pobreza; (2) Reducir de 20.4 a 8.8% el porcentaje de personas que vive en pobreza extrema; (3) Reducir de 10 a 3.0% los nios menores de 5 aos con peso inferior al normal; (4) Reducir de 17 a 7.5% las personas que estn por debajo del consumo de energa mnima alimentaria. Metas Bogot: (1) Reducir de 38.58% a 17.56% el porcentaje de personas por debajo de la lnea de pobreza; (2) Reducir de 9.97% a 4.30% el porcentaje de personas por debajo de la lnea de indigencia; (3) Reducir de 10.23% a 3.06% el porcentaje de nios menores de 7 aos con peso inferior al normal.
La pobreza es la manifestacin de la dificultad para ejercer el control sobre la propia vida debido a capacidades y funcionamientos precarios. Pocas posibilidades en el acceso a la vivienda, a la educacin, a la salud, a un empleo digno constituyen
Los autores agradecen el apoyo de Andrs Alonso y Felipe Colmenares en la elaboracin del presente anexo.
402
en ese sentido manifestaciones de una privacin no referida meramente al ingreso, sino relacionada con el conjunto de bienes y servicios necesarios para llevar una vida compatible con la nocin intuitiva de la dignidad humana. En trminos polticos es til distinguir, con todo, lo que en el libro Hbitat y Pobreza denominamos la pobreza que mata en relacin con la pobreza entendida con respecto al ingreso. Para medir la pobreza as concebida se usan como referencia la lnea de indigencia y la lnea de pobreza. La lnea de indigencia es un umbral mnimo de ingreso construido con base en el consumo mnimo de alimentos necesario para mantener un nivel de nutrientes definido, mientras la lnea de pobreza incluye, adems del costo de una canasta bsica de alimentacin, los costos de una canasta mnima de bienes y servicios que contemplan la educacin, la salud, el vestuario o la vivienda, entre otros. Adicionalmente, las lneas de indigencia y de pobreza suelen incorporar algunos parmetros diferenciales, como los costos de vida de las diversas ciudades, la estructura y el ciclo del hogar, la cultura En el caso de la ciudad de Bogot, de acuerdo con el DNP2 , la lnea de pobreza para el ao 2003 se situaba en $224.602, y para el ao 2007 en $273.266 por persona. Teniendo esa lnea como referencia, en el ao 2003 la poblacin que se encontraba en una situacin de pobreza por ingresos alcanzaba el 38.58%, presentndose una reduccin para el ao 2007, cuando la pobreza era del 32.29%. La meta propuesta en esta materia para la ciudad de Bogot es que para el ao 2015 el porcentaje de personas por debajo de la lnea de pobreza no supere el 17.6%. Sin embargo, de continuar la tendencia actual la pobreza se movera en ese ao en valores cercanos al 20%, siendo necesario redoblar, por tanto, los esfuerzos hasta ahora realizados.
DNP; SNU. Hacia una Colombia Equitativa e Incluyente: Informe de Colombia Objetivos de Desarrollo del Milenio. P. 15.
Anexos
403
Grfica 3.1. Porcentaje de personas por debajo de la lnea de pobreza
Grfica 3.2. Porcentaje de personas por debajo de la lnea de pobreza, segn localidad.
Fuente: DANE SDP, ECV 2003 y ECV 2007. Procesamiento: UN-HABITAT/Colombia. P: Provisional
De la misma manera, se ha producido una reduccin de la pobreza en la mayora de las localidades de la ciudad, aunque se presentaron importantes diferencias entre ellas, incluyendo un aumento de sta del 47.53% en el ao 2003 al 52.08% en el ao 2007 en la localidad de Rafael Uribe y una reduccin del 45.53% al 27% en el mismo periodo en la Candelaria, conociendo otras localidades como Los Mrtires, Fontibn, Bosa, Usme y San Cristbal avances importantes en la reduccin de la pobreza. Por otra parte, si se observan los ingresos promedio de las personas por debajo de la lnea de pobreza como una medida para ver qu tan lejos se encuentra en promedio la poblacin de superar esta situacin, se puede apreciar que en general todas las localidades han aumentado los ingresos promedio del ao 2003 al ao 2007. En efecto, si en el ao 2003 los ingresos promedio de las personas por debajo de la lnea de pobreza en Bogot eran de $ 123.703 pesos mensuales, en el 2007 aumentaron a $160.807, lo que significa un incremento de ingresos en promedio de $ 37.134 pesos mensuales, esto es, un incremento del 30%, superior por tanto al aumento del 22% de la lnea de pobreza en el mismo periodo. Es importante mencionar que las localidades con menores porcentajes de poblacin en situacin de pobreza, en concreto Teusaquillo y Chapinero, son aquellas cuyos pobres tienen los menores ingresos en promedio o, lo que es lo mismo, donde los pobres se encuentran ms lejos de dejar de serlo. Por su parte, la lnea de indigencia para la ciudad en el ao 2003 fue de $ 83.403 pesos mensuales y en el 2007 de $ 106.028 pesos mensuales. Siguiendo
404
estos criterios para calcular el porcentaje de personas por debajo de la lnea de indigencia, Bogot en el ao 2003 tena el 9.9% de su poblacin por debajo de la lnea de indigencia, logrndose una reduccin hasta el 7.43% de 2007. Si contina la tendencia, para el ao 2015, el porcentaje de poblacin por debajo de la lnea de pobreza llegara al 2.34%, logrando la meta propuesta para el 2015 de 4,30%.
Grfica 3.4. Porcentaje de personas por debajo de la lnea de indigencia
Grfica 3.5. Porcentaje de personas por debajo de la lnea de indigencia, segn localidad.
Fuente: DANE SDP, ECV 2003 y ECV 2007. Procesamiento: UN-HABITAT/Colombia. P: Provisional
Ampliando el anlisis a las localidades, la que ms ha reducido la indigencia es Usme, que teniendo en el ao 2003 una poblacin en indigencia del 19.34%, pas en el 2007 al 10.54%, representando una reduccin de 8.8 puntos porcentuales. En general la indigencia se ha reducido en casi todas las localidades, a excepcin de Rafael Uribe Uribe, donde transit del 12.2% en el 2003 al 15.6% en el 2007, y Ciudad Bolvar, donde de 16.6% en el 2003 creci al 18.7% en el 2007, constituyendo estas dos las que ms porcentaje de indigencia tienen en la ciudad. Al igual que en el indicador pobreza, la localidad que tiene menos porcentaje de poblacin por debajo de la lnea de indigencia es Teusaquillo con el 2.27%. En cuanto a los ingresos promedio de las personas que viven en indigencia, en casi todas las localidades han ascendido los ingresos promedio, a excepcin de La Candelaria donde se redujeron levemente sus ingresos en $ 835 pesos con un ingreso promedio en el 2007 de $ 40.146 pesos mensuales. La localidad con mayores ingresos promedio en el ao 2007 era Bosa con $ 67.170 pesos mensuales y la de menores ingresos de los indigentes, Teusaquillo con $ 30.052 pesos mensuales.
Anexos
405
Por otro lado, dentro de los ODM se abordan asimismo problemas de malnutricin y desnutricin asociados con una alimentacin insuficiente en nutrientes debida a una oferta de alimentos inadecuada y/o de baja calidad3 , lo que en la poblacin infantil es de particular relevancia en tanto genera dificultades en el crecimiento y la prevalencia de enfermedades cuya duracin se extiende ms de lo normal. A este respecto, se suele tener en cuenta a la poblacin de nios menores de 7 aos en relacin con tres tipos de indicadores de desnutricin, radicando el primero en el dficit de peso para la edad, ms conocido como desnutricin global, el segundo en el dficit de talla para la edad o desnutricin crnica, que se caracteriza por generar un retardo en el crecimiento, y el ltimo el dficit de peso para la talla o desnutricin aguda, que se define por la delgadez extrema en las personas que la sufren. Precisado lo anterior, la desnutricin global o por peso para la edad creci del 10.72 en 1997 al 12.75% en 1998, mantenindose estable en el rango entre el 10 y el 11% desde entonces, situndose en 2005 en el 99%. De continuar la tendencia observada entre 1997 y 2005 en el 2015 la desnutricin global se reducir al 8.7%, lo que es insuficiente dada la meta del 306% para ese mismo ao.
Grfica 2.7. Porcentaje de desnutricin en menores de 7 aos
Grfica 2.8. Porcentaje de personas con dficit de peso para la edad para menores de 7 aos, segn localidad.
Fuente: Secretara Distrital de Salud de Bogot, D.C. SISVAN: Sistema de Vigilancia Epidemiolgica, Alimentaria y Nutricional. rea de Vigilancia en Salud Pblica. /1 Desnutricin Global /2 Desnutricin Crnica /3 Desnutricin Aguda
406
Por localidades, entre el 2000 y el 2005 no se observa una tendencia que indique claramente que todas estn logrando avances con respecto a la desnutricin. En este sentido, la localidad con mayor desnutricin en el ao 2005, San Cristbal, con el 15.32%, vio como sta aument 1.96 puntos porcentuales con respecto al 2000, mientras la localidad que presenta la menor desnutricin, Teusaquillo, con un 3.9%, alcanz esa cifra despus de no mostrar desnutricin en 2000. En lo que hace referencia al dficit de talla para la edad, la ciudad experiment una reduccin del 158% en 2000 al 138% en el 2005. En trminos de este indicador la localidad que mayor desnutricin tuvo en el 2005 fue la localidad de Usme con el 20.2%, seguida de Ciudad Bolvar con el 19.44%. La localidad con menos desnutricin de este tipo en 2005 fue Los Mrtires con el 2.70%, reduciendo 13 puntos porcentuales desde el ao 2000. Por ltimo, desde el punto de vista del dficit de peso para la talla, se aprecia un muy mdico descenso en la ciudad entre 2000 y 2005 (del 508 al 503). La localidad con peor comportamiento fue Fontibn con el 8.99%, seguida de Rafael Uribe Uribe con el 6.99%, mientras que la localidad que menos porcentaje de poblacin present fue Teusaquillo con el 2.32%.
ODM 2: LOGRAR LA EDUCACIN BSICA UNIVERSAL
Meta Universal: Velar para que en 2015, los nios y nias de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de enseanza primaria Metas Colombia: (1) Tasa de analfabetismo de 1% para personas entre 15 y 24 aos; (2) Tasa de cobertura bruta del 100% para educacin bsica (preescolar, bsica primaria, bsica secundaria) y 93% para educacin media; (3) Alcanzar en promedio 10,6 aos de educacin para la poblacin entre 15 y 24 aos; (4) Disminuir la repeticin a 2,3% en educacin bsica y medio. Metas Bogot: (1) Mantener la tasa de analfabetismo de para personas entre 15 y 24 aos por debajo del 0.50%; (2) Tasa de cobertura bruta del 100% para educacin bsica (preescolar, bsica primaria, bsica secundaria); (3) Alcanzar en promedio 12,5 aos de educacin para la poblacin entre 15 y 24 aos; (4) Disminuir la repeticin en el sector oficial a 1.5%
El logro de este objetivo del milenio se encuentra en Bogot cercano a realizarse. Con respecto al analfabetismo entre personas entre 15 y 24 aos, el nivel de privacin ms bsico en el mbito de la educacin, la ciudad ya logr la meta nacional situada en el 1%, al ubicar el indicador en el 0.59% de la poblacin en ese rango. Sin embargo, de mantenerse la tendencia observada entre 2003 y 2007, para el ao 2015 esta tasa llegar a 0.79%, no alcanzando el 05 propuesto como se observa en la grfica 2.11.
Anexos
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A nivel de localidad los resultados muestran diferencias considerables, como se observa en la grfica 2.12. Entre 2003 y 2007 en ocho localidades se redujo el analfabetismo: Usaqun, San Cristbal, Usme, Fontibn, Barrios Unidos, Teusaquillo, La Candelaria y Rafael Uribe. Sin embargo, en localidades donde en el analfabetismo en el 2003 era del 0%, en el 2007 se identificaron personas que respondieron no saber ni leer ni escribir, como en Suba, Antonio Nario y Chapinero. El caso ms llamativo es el de Santa Fe, que transita de una tasa de 0.49% en el 2003 a una de 2.14% en el 2007.
Grfica 2.11. Porcentaje de poblacin entre 15 y 24 aos que no sabe leer y escribir
Grfica 2.12. Porcentaje de poblacin entre 15 y 24 aos que no sabe leer y escribir, segn localidad.
Fuente: DANE SDP, ECV 2003 y ECV 2007. Procesamiento: UN-HABITAT/Colombia
El anlisis se debe completar con el estudio del acceso a la educacin bsica y media. El indicador de los ODM que permite abordar los niveles de acceso es el de tasa de cobertura bruta en preescolar, bsica primaria y secundaria. Bogot en los ltimos aos ha avanzado considerablemente en sus indicadores de acceso, llegando a tener una cobertura cercana al 100%. Entre el 2003 y 2007, la tasa de cobertura bruta pas efectivamente del 95% al 96.2%, lo que es altamente significativo de los esfuerzos realizados dada la dificultad de lograr avances cuando los niveles de cobertura son tan elevados. Es sustancial subrayar, no obstante, que de continuar la tendencia de este periodo, en el 2015 no se alcanzara la meta de llegar al 100%, como se observa en la grfica 2.13. En cuanto al comportamiento de las localidades, la que presenta la menor tasa de cobertura bruta en el 2007 fue Ciudad Bolvar con un 93.3%, aunque esto suponga
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una mejora respecto al 91.2% que se apreci en el 2003. Por su parte, en el 2007 hubo siete localidades (Usaqun, Tunjuelito, Fontibn, Engativ, Teusaquillo, Los Mrtires, Antonio Nario) que disminuyeron sus niveles de cobertura respecto al 2003, aunque todas continan con niveles de cobertura bruta superiores al 95%. Finalmente, se observa que en dos localidades el indicador est por encima del 100%: Sumapaz y Chapinero. Este valor implica un problema de extraedad, derivado del hecho de que el indicador de tasa bruta se calcule como la relacin entre la poblacin que est cursando en el nivel (sin importar la edad) y la poblacin que tiene la edad apropiada para cursar el nivel, pudiendo darse el caso de que la primera sea mayor que la segunda, que es precisamente lo que sucede en esas localidades, debindose, entre otras cosas, a la repeticin escolar.
Grfica 2.13. Tasa de cobertura bruta combinada (preescolar, bsica primaria y secundaria)
Grfica 2.14. Tasa de cobertura bruta combinada (preescolar, bsica primaria y secundaria), segn localidad.
En cuanto a la cobertura en el nivel de educacin media (grados de educacin dcimo y once), el pas se plante lograr una cobertura del 93%, yendo as ms all de las metas convencionales planteadas en la cumbre del milenio de las Naciones Unidas. Se observa a ese respecto en la grfica 2.13 que entre 2003 y 2007 la tasa de cobertura bruta en educacin media en Bogot pas de 85.7% a 91.7%. Las localidades que mostraron el mayor incremento en este perodo son San Cristbal, Tunjuelito, Fontibn, La Candelaria y Rafael Uribe. Las que mostraron el mayor retroceso fueron Santa Fe, Barrios Unidos, Chapinero y Bosa. La meta para Bogot en este indicador, consistente en lograr el 100% de cobertura en educacin media para el 2015, no se satisfacera de continuar la tendencia.
Anexos
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Por su parte, el pas ha incluido tambin como meta en materia de educacin la tasa de repitencia escolar, en tanto, de acuerdo con el primer informe nacional de ODM, una tasa de repeticin es un sntoma de falta de atencin personalizada por parte de padres y docentes4 . En Bogot la repeticin, entre el 2003 y el 2006, ha sido superior en el sector oficial respecto al no oficial. Como se observa en la grfica 2.17, mientras que en el sector no oficial la repeticin no ha superado el 2%, en el sector oficial este nivel no ha sido inferior al 2.6%, llegando a un nivel de 3.1% en el 2006. De continuar este comportamiento, en el 2015 la tasa de repeticin sera del 3.9%. Para el 2015 se debe lograr que en el sector no oficial la tasa de repeticin sea como mximo igual a la de la oficial, alrededor del 1.5%. Bajo ese propsito, y a esos efectos, el ministerio a nivel nacional ha propuesto polticas de promocin automtica o promocin flexible a fin de insistir en el punto de que es importante que el nio vaya en el grado que corresponde a su edad y que el retraso escolar sea enfrentado por acciones especiales por la familia y los docentes y no sea percibido como un castigo ante la ausencia de respuesta de los nios a la exigencia escolar5 .
Grfica 2.17. Tasa de repeticin en el sector oficial y no oficial. Fuente: SED - Subdireccin de anlisis sectorial, con base en C-600 del DANE.
Finalmente, los aos de educacin constituyen un indicador que permite vislumbrar el desarrollo del sistema educativo y, de manera implcita, el acceso que ha otorgado a los habitantes de la ciudad y la calidad del mismo. A nivel nacional se ha impuesto la meta de obtener 10.6 aos promedio de educacin por persona. En Bogot esta meta ya se alcanz en el 2007, de acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida de ese mismo ao, siendo recomendable que la ciudad sea en todo caso ms ambiciosa, imponindose alcanzar para el 2015 el promedio de 12.5 aos de educa-
4 5
DNP; SNU. Hacia una Colombia Equitativa e Incluyente: Informe de Colombia Objetivos de Desarrollo del Milenio. P. 75. Ibid
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cin, aunque para ello se requieren esfuerzos adicionales, dado que de continuar con la tendencia que se dio entre el 2003 y 2007 la poblacin de la ciudad tendr en promedio 11.5 aos de educacin en 2015. Las diferencias entre localidades se exponen en la grfica 2.19. Entre el 2003 y 2007, en la mayora de localidades se incrementaron los aos promedio de educacin, conociendo Santa Fe y Rafael Uribe leves reducciones. Las dos localidades que tenan la poblacin con ms aos de educacin en 2007 son Teusaquillo y Chapinero, con 12.8 y 12.3 aos en promedio. Por otro lado, se observa que en ese mismo ao todas las localidades menos Sumapaz contaban con poblacin que tiene en promedio valores por encima de 9.4 aos de educacin.
Grfica 2.18. Aos promedio de educacin.
Grfica 2.19. Aos promedio de educacin, segn localidad.
Anexos
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2.1.3. ODM 3: PROMOVER LA IGUALDAD ENTRE LOS GNEROS Y LA AUTONOMA DE LA MUJER
Meta Universal: Eliminar las desigualdades entre los gneros en la enseanza primaria y secundaria, preferiblemente en 2005, y en todos los niveles de enseanza antes de finales de 2015 Metas Colombia: (1) Desarrollar con una periodicidad de al menos cinco aos, la medicin de la magnitud y caractersticas de la violencia de pareja en el pas y definir las metas anuales de reduccin; (2) Implementar y mantener operando una estrategia intersectorial de vigilancia en salud pblica de la violencia intrafamiliar, especficamente de la violencia de pareja contra la mujer en el 2015; (3) Incorporar y mantener el seguimiento a la equidad de gnero en materia salarial y calidad del empleo en el marco del sistema de informacin sobre calidad y pertinencia del Sistema nacional de formacin para el trabajo; (4) Incrementar por encima del 30% la participacin de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y rganos del poder pblico. Metas Bogot: (1) Mantener una relacin de 100% (o cercana) entre mujeres y hombres que estudian (2) Lograr que al menos 50% de los cargos en el sector formal de la economa sean para mujeres; (3) Lograr que las mujeres tengan al menos el 50% de los cargos en las alcaldas locales.
La disparidad que surge entre hombres y mujeres en diferentes dimensiones de la vida es lo que se conoce como desigualdad de gnero. Las polticas deben procurar generar las condiciones para lograr reducir estas disparidades dada su desventajosa incidencia sobre las capacidades tanto de los hombres como de las mujeres. En el marco de los ODM, la lucha por cumplir este objetivo se centra, mundialmente, en las situaciones que surgen en los sitios de trabajo y en los temas relacionados con el acceso igualitario a la educacin, enfocndose en Colombia en reducir la violencia intrafamiliar y en mejorar las condiciones laborales de las mujeres, omitiendo as la dimensin educativa. La ciudad de Bogot se propone abordar por su parte las problemticas educativa y laboral. Con respecto a lo primero, se ha construido un indicador que muestra el coeficiente entre mujeres y hombres que estudian, de forma que una relacin superior al 100% indica que existen ms mujeres que hombres estudiando, ocurriendo lo contrario si el indicador es inferior al 100%. La grfica 2.20 seala la relacin entre mujeres y hombres que se encuentran estudiando en Bogot, situndose en 2003 y en 2007 en el 99. 11% y 101.88%, respectivamente, estos es, en valores relativamente cercanos al 100%, subrayando la inexistencia de desigualdades significativas entre hombres y mujeres con respecto a este indicador. Considerando que la meta propuesta a este respecto es mantenerse alrededor del 105, es preciso acentuar que de continuar la tendencia observada en estos dos aos, este indicador tomara un valor del 107.42%.
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En lo que hace referencia a las localidades, se observa que algunas de ellas presentan diferencias significativas en el acceso a la educacin, favorables en Antonio Nario, Los Mrtires, Kennedy y Santa Fe a las mujeres y en Ciudad Bolvar y La Candelaria a los hombres.
Grfica 2.20. Relacin mujer/hombre que estudian
Grfica 2.21. Relacin mujer/hombre que estudian, segn localidad
Respecto a la desigualdad laboral, en 2003 y en 2007 los hombres han participado con ms del 50% de los puestos en el sector formal. Las mujeres han tenido una presencia de 45.09% y del 44.52%, respectivamente. De continuar esta tendencia, para el 2015 las mujeres tendrn una participacin del 43.38%. Como meta, deben crearse las condiciones para garantizar que las mujeres participen con niveles cercanos al 50% de los puestos del sector formal de la economa. De la misma manera, se evidencian diferencias significativas entre las localidades, con un acceso al mercado laboral por parte de las mujeres particularmente bajo en localidades como Ciudad Bolvar, donde su participacin disminuy significativamente entre el 2003 y el 2007, Bosa y Usme.
Anexos
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Grfica 2.22. Participacin de las mujeres sobre el total de empleos en el sector formal de la economa
Grfica 2.23. Participacin de las mujeres sobre el total de empleos en el sector formal de la economa, segn localidad.
Para lograr mayor autonoma de la mujer, incrementar su capacidad e incidencia de decisin y responsabilidad, los objetivos del milenio se plantean aumentar asimismo la participacin de las mujeres en cargos polticos decisorios. En Bogot, a nivel intraurbano las instancias ms importantes a nivel poltico son las alcaldas locales. Entre el 2000 y 2006 las mujeres han participado en mayor porcentaje que los hombres en dichos cargos. Las localidades de Tunjuelito, Usme y San Cristbal fueron en el 2006 las que tuvieron menor participacin femenina en los cargos polticos de las alcaldas locales, con un porcentaje del 37.5%, el 41.03% y el 41.67%, respectivamente. En el otro extremo, las localidades con mayor participacin femenina fueron Fontibn, con un 67.57%, Barrios Unidos, con un 65%, y Kennedy, con un 64.81%.
2.1.4 ODM 4: REDUCIR LA MORTALIDAD INFANTIL
Meta Universal: Reducir en dos terceras partes, entre 2003 y 2015, la mortalidad de los nios menores de 5 aos. Metas Colombia: (1) Reducir a 17 muertes por 1000 nacidos vivos la mortalidad en menores de 5 aos; (2) Reducir a 14 muertes por 1000 nacidos vivos la mortalidad en menores de 1 ao; (3) Alcanzar y mantener las coberturas de vacunacin en 95% con el plan ampliado de inmunizaciones (PAI) para los menores de 5 aos. Metas Bogot: (1) Reducir a 9.7 muertes por 100,000 menores de 5 aos la mortalidad en menores de 5 aos por neumona; (2) Reducir a 12 muertes por 1000 nacidos vivos la mortalidad en menores de 1 ao; (3) Alcanzar y mantener las coberturas de vacunacin contra triple viral en 95%.
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A nivel mundial se busca reducir en dos terceras partes, entre 2003 y 2015, la mortalidad de los nios menores de 5 aos. En el marco de los ODM, en Colombia se han planteado tres metas relacionadas con la salud infantil bajo la conviccin de que es necesario formular y poner en prctica polticas, programas y medidas de manera integral y transversal. En ese sentido, adems de la mortalidad de nios menores de 5 aos considerada globalmente, el pas tambin se impuso como meta reducir la mortalidad en menores de 1 ao, y alcanzar y mantener las coberturas de vacunacin en el 95% para los menores de 5 aos. En Bogot, la secretara de salud mide el indicador de mortalidad en menores de 5 aos contabilizando las muertes de esta poblacin por cada 100,000 de ellos.. Entre 1998 y 2006 la reduccin de esta mortalidad fue del 69%. Dada esta significativa reduccin, la ciudad podra lograr un nivel considerablemente bajo (9.6 muertes por cada 100,000 habitantes menores de 5 aos), superando incluso esta meta si se mantiene la tendencia actual, en cuyo caso se daran 5.9 muertes por cada 100,000 nios menores de 5 aos. Entre las localidades se encuentra que en el 2006 las que tenan el mayor nmero de este tipo de muertes eran Teusaquillo y Santa Fe, con tasas ambas del 27.7, aunque en la primera no se detectaron durante varios aos (2002, 2004 y 2005). Las localidades que mejor comportamiento tuvieron en el 2006 fueron La Candelaria y Fontibn con ninguna muerte. El resto de localidades estuvieron entre 7 y 24 muertes por cada 100,000 habitantes menores de 5 aos. Respecto a la mortalidad infantil de menores de 1 ao, la meta nacional de 14 muertes por cada 1,000 nacidos vivos fue superada en Bogot entre el 2002 y 2006. La grfica 2.28 muestra la serie histrica desde 1990 hasta el 2006, pudindose observar el trnsito de una tasa de 24.82 muertes por cada mil nacidos vivos a una de 13.5, lo que representa una reduccin del 45.56%. La elevada cobertura de los partos por parte de personal calificado de salud es una de las razones por la cual se ha reducido de manera tan significativa la mortalidad infantil de menores de 1 ao, indicador que se revisa en el siguiente ODM. Para Bogot, por lo tanto, no debe ser difcil lograr una tasa de 12 muertes por cada 1,000 nacidos vivos, en tanto, de mantenerse la tendencia observada, para el 2015 Bogot tendra una mortalidad infantil de menores de un ao de 7.5 muertes por cada 1,000 nacidos vivos. En el 2006, Usaqun, Tunjuelito, Barrios Unidos, Fontibn y Engativ ya haban logrado la meta de Bogot, con tasas de 11.4, 9, 9, 11.6 y 12, respectivamente. Es importante tener presente que en aos anteriores algunas localidades como La Candelaria, Bosa y Chapinero presentaron tasas de mortalidad infantil por debajo de 12 muertos por cada mil nacidos vivos, pero para el 2006 este valor estaba por encima, subrayando de este modo la relevancia no solo de alcanzar la meta, sino de sostener los avances que se van obteniendo.
Anexos
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Grfica 2.28. Tasa de mortalidad infantil por 1,000 nacidos vivos
Grfica 2.29. Tasa de mortalidad infantil por 1000 nacidos vivos, segn localidad
Fuente: Defunciones por ocurrencia 1987 a 1997. SDS Estadsticas Vitales. 1998 a 2006 DANE. Defunciones por residencia. Certificado de Defuncin. Sistema de Estadsticas Vitales. NOTA: Los datos del 2006 son preliminares
Para lograr disminuir la mortalidad en los menores, es fundamental consolidar modelos que garanticen y den seguimiento a la vacunacin y deteccin de enfermedades en la poblacin entre 0 y 5 aos. En la ciudad, y en general en el pas, la vacunacin contra triple viral, que se aplica en una solo dosis al cumplir un ao de edad, hace parte del Plan Ampliado de Inmunizaciones. De acuerdo con datos de la Secretara Distrital de Salud, entre el 2003 y el 2006 la cobertura de vacunacin de triple viral ha estado alrededor de 80%, como se evidencia en la grfica 2.30. La meta a nivel nacional es llevar este porcentaje a por lo menos el 95%, siendo conveniente que la ciudad dadas sus posibilidades fije una meta ms ambiciosa, cercana al 100%.
Grfica 2.30. Cobertura de vacunacin de Triple Viral. Fuente: Secretara Distrital de Salud con Base en las Proyeccines de Poblacin del DANE
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2.1.5. ODM 5: MEJORAR LA SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA
Meta Universal: Reducir, 2003 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes Metas Colombia: (1) Reducir la tasa de mortalidad materna a 45 muertes por cien mil nacidos vivos; (2) Incrementar a 90% el porcentaje de mujeres con cuatro o ms controles prenatales; (3) Incrementar la prevalencia de uso de mtodos modernos de anticoncepcin en la poblacin sexualmente activa y entre la poblacin de 15 a 19; (4) Detener el crecimiento del porcentaje de adolescentes que han sido madres o estn en embarazo, manteniendo esa cifra por debajo del 15%; (5) Reducir la tasa de mortalidad por cncer de cuello uterino a 5.5 por cien mil mujeres. Metas Bogot: (1) Reducir la tasa de mortalidad materna a 42.9 muertes por cien mil nacidos vivos; (2) Incrementar a 95% la tasa de uso de mtodos anticonceptivos modernos en mujeres en unin; (3) Detener el crecimiento del porcentaje de adolescentes que han sido madres o estn en embarazo, manteniendo esa cifra por debajo del 15%;
La importancia de la salud materna y, ms concretamente, de la supervivencia durante la gestacin y a los 42 das posteriores al nacimiento, se explica porque la incapacidad de asegurarlo manifiesta de altos niveles de pobreza, pocos o nulos estudios en la poblacin, sistemas de seguridad social ineficientes, exclusin social y bajo desarrollo en general. En lnea con la meta universal, Colombia se ha planteado reducir la mortalidad materna y disminuir la tasa de mortalidad por cncer de cuello uterino, considerando adicionalmente el porcentaje de mujeres con controles prenatales como indicador de la adopcin de medidas preventivas oportunas. Es capital sealar que estos propsitos se inscriben en el marco general de mejorar la salud sexual y reproductiva, en el entendido de que una sexualidad sin riesgos implica incrementar el uso de mtodos anticonceptivos modernos, teniendo como objetivo complementario detener el embarazo en adolescentes. En Bogot la mortalidad materna ha experimentado una reduccin significativa entre 1990, cuando por cada 100,000 nacidos vivos 126.85 mujeres moran, y el 2006, en el que 526 mujeres decidan por cada 100,000 nacidos vivos, ilustrando una reduccin en el periodo del 58%. A pesar de esto, los niveles de muertes maternas en la ciudad an son altos comparados con los observados en pases como Francia (4), Suecia (4) y Chile (16)6 . Los avances pueden continuar a travs del incremento de la cobertura de atencin en salud prestada con criterios de calidad y aumentando los controles prenatales. De seguir la tendencia observada en estos aos, la mortali-
Los datos provienen de la base de datos del Banco Mundial, World Development Indicators y son datos de 2005.
Anexos
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dad materna en el 2015 ser en la ciudad de 35,2 muertes por cada 100,000 nacidos vivos, esperndose que se reduzcan a no ms de 42.9. La grfica 2.31 muestra datos a nivel de localidad para 2003 y 2006. Aunque solamente se muestran datos para estos dos aos, se dispone de la serie completa. Las localidades que presentaron en promedio el mayor nmero de muertes maternas fueron Barrios Unidos (122) y La Candelaria (310), desvindose significativamente de lo observado en las otras localidades, siendo por ello conveniente establecer sus razones. Por su parte, las localidades con mejores resultados son Fontibn (25), Mrtires (31) y Tunjuelito (36).
Grfica 2.31. Tasa de mortalidad materna por cada 100,000 nacidos vivos
Grfica 2.32. Tasa de mortalidad materna por cada 100,000 nacidos vivos, segn localidad
Fuente: Defunciones por ocurrencia 1987 a 1997. SDS Estadsticas Vitales. 1998 a 2006 DANE. Defunciones por residencia. Certificado de Defuncin. NOTA: Los datos del 2006 son preliminares
El uso de mtodos anticonceptivos modernos, como el preservativo, las pastillas, el DIU, los implantes vaginales, la esterilizacin, o la jalea, es prioritario para mejorar la vida sexual y reproductiva, en el sentido de que permite reducir, en todos los casos, los riesgos de embarazos no deseados y, en algunos, como el preservativo, la transmisin de enfermedades sexuales. Las campaas informativas y de orientacin con nfasis en la poblacin adolescente son a esos efectos un instrumento efectivo para aumentar su uso. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Demografa (ENDS), si el 748% de las mujeres que se encontraban en unin en la ciudad usaban en 1990 anticonceptivos,
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7 puntos porcentuales por encima del valor nacional (ver grfica 2.33), entre esa fecha y el 2005 la evolucin del pas fue mejor que la de Bogot, con un diferencial de 8 puntos (del 18% al 10%) en su crecimiento. El embarazo de la poblacin adolescente es de particular relevancia, al introducir responsabilidades a una edad en la que no se disponen usualmente de las capacidades personales y laborales convenientes para asumirlas, siendo ste adems su expresin, al ser especialmente vulnerables las mujeres de ms bajos recursos. En la grfica 2.33 se muestra que en Bogot el porcentaje de mujeres adolescentes entre 10 y 19 aos que han tenido hijos alcanza el 17.87%. A nivel nacional y para Bogot se plantea llevar el porcentaje de mujeres adolescentes embarazadas por debajo del 15%.
Grfica 2.32. Mujeres en unin que usan mtodos anticonceptivos actualmente. Fuente: encuesta nacional de demografa y salud (ENDS 1990 - 2005), profamilia
Grfica 2.33. Proporcin de nacimientos en mujeres adolescentes de 10 a 19 Aos. Fuente: Dane. certificado de nacidos vivos. Sistema de estadsticas vitales
2.1.6 ODM 6: COMBATIR EL VIH/SIDA Y OTRAS ENFERMEDADES

Meta Universal: (1) Haber detenido y comenzado a reducir para el ao 2015 la propagacin del VIH/SIDA; (2) Haber detenido y comenzado a reducir para el ao 2015 la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves. Metas Colombia: (1) Para 2015, haber mantenido la prevalencia de la infeccin por debajo de 1.2% en poblacin de 15 a 49 aos; (2) establecer una lnea de base en el quinquenio 20052010 para lograr medir la mortalidad por VIH/SIDA y reducirla en 20% durante el quinquenio 2010-2015; (3) reducir en 20% la incidencia de transmisin madre hijo durante el quinquenio 2010-2015, en comparacin con el quinquenio 2005-2010; (4) para 2010, aumentar en 15% la cobertura de terapia antirretroviral a las personas que la requieran, y para 2015, elevar esta cobertura en 30%. Metas Bogot: (1) Mantener la prevalencia de la infeccin por debajo del 1%; (2) Reducir la incidencia de nuevos casos de VIH a 13 casos por cada 100,000 habitantes; (3) lograr una incidencia de malara de 5 casos por cada 100,000 habitantes.
Anexos
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Combatir enfermedades como el VIH/SIDA es importante por su carcter potencial de pandemia, la cual implica un evidente costo en vidas. Adems, su carcter incierto y desconocido, en el sentido de no existir una cura efectiva, convierte al VIH / SIDA un problema an ms agudo, pudiendo frenar procesos de desarrollo por los altos costos de los tratamientos. En la grfica 2.34 se muestra la prevalencia de VIH/SIDA7 en la ciudad. Entre el 2003 y 2007 sta se ha incrementado, pasando del 0.15% al 0.22% por cada mil habitantes. De continuar la actual tendencia, para el ao 2015 la prevalencia llegar a un valor del 0.38%. De no controlarse la expansin, sta podra estallar, situndose por encima de la meta consistente en mantenerla por debajo del 1%. Al observar la situacin de las diversas localidades, se aprecia que entre 2003 y 2007 todas conocieron un incremento. Las localidades con mayor prevalencia en el 2007 fueron Santa Fe con el 0.75%-, Chapinero con el 0.61%- y La Candelaria con el 0.58%-. Ninguna est por encima del 1%, aunque Santa Fe se encuentra en niveles cercanos. Las que presentaron mejores resultados fueron Suba con el 0.13% de prevalencia-, Bosa con el 0.14%-, Kennedy con el 0.14%- y Ciudad Bolvar con el 0.14%-.
Grfica 2.34. Prevalencia VIH/SIDA
Grfica2.35. Prevalencia VIH/SIDA, segn localidad
Fuente: Secretara de salud de Bogot, D.C. Sistema alerta accin, SAA. Clculos: UN-HABITAT / Colombia
El dato de prevalencia no existe. Se realiz un ejercicio Estadstico que relaciona el nmero de personas que viven con el VIH por localidades y la mortalidad por VIH. En la realidad los datos no se pueden cotejar o no se puede saber con certeza cuntas personas viven con el VIH, los datos de este ejercicio pueden estar sobreestimados o subestimados. Esta medida de prevalencia no es oficial, existen muchos problemas para poder establecer esta medida.
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La incidencia de VIH/SIDA, es decir, los nuevos casos notificados, se ha incrementado entre 2003 y 2007. La meta radica en haber detenido la expansin de la infeccin, lo que implica que en el 2015 no se superen los 13 nuevos casos por cada 100,000 habitantes que se presentaron en el 2003, como se observa en la grfica 2.35. Santa Fe, Chapinero y Los Mrtires fueron las localidades con mayor incidencia por cada 100,000 habitantes en el 2007, con valores de 49, 38 y 37, respectivamente, casi tres veces superiores al promedio de Bogot, que se ubicaba en 17 nuevos casos por cada 100,000 habitantes en el 2006. Por su parte, las localidades con mejor comportamiento fueron La Candelaria, con ningn nuevo caso, y Usme y Antonio Nario, con 9 nuevos casos por cada 100,000 habitantes.
Grfica 2.36. Incidencia de nuevos casos de VIH/ Grfica 2.37. Incidencia de nuevos casos de VIH/ SIDA por cada 100,000 habitantes, segn localidad SIDA por cada 100,000 habitantes Fuente: Secretara de salud de Bogot, D.C. Sistema alerta accin, SAA. Clculos: UN-HABITAT / Colombia
Anexos
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2.1.
ODM 7: GARANTIZAR LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
Meta Universal: (1) Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales e invertir la prdida de recursos del medio ambiente; (2) Reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentaje de personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios bsicos de saneamiento; (3) Haber mejorado considerablemente, para el ao 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes en tugurios. Metas Colombia: (1) Reforestar al ao 30.000 hectreas de bosques; (2) Consolidar las reas protegidas del sistema de parques nacionales naturales, incorporando 165,000 nuevas hectreas al sistema; (3) Eliminar para el 2010 el consumo de sustancias agotadoras de la capa de ozono; (4) Incorporar a la infraestructura de acueducto, por lo menos 7,7 millones de habitantes urbanos e incorporar 9,2 millones de habitantes a una solucin de alcantarillado urbano; (5) Incorporar 2,3 millones de habitantes a una solucin de abastecimiento de agua y 1,9 millones de habitantes a una solucin de saneamiento bsico incluyendo soluciones alternativas para las zonas rurales, con proporciones estimadas del 50% de la poblacin rural dispersa; (6) Reducir a 4% el porcentaje de hogares que habitan en asentamientos precarios. Metas Bogot: (1) Mejorar la calidad del aire de la ciudad manteniendo los niveles de PM-10 y PST por debajo de los niveles establecidos en la normatividad vigente; (2) Mantener entre el 99.7% y el 100% el porcentaje de personas con acceso a agua potable y a saneamiento bsico; (3) Reducir a 2% el porcentaje de personas en asentamientos precarios para el ao 2020
Este objetivo comprende los compromisos adquiridos en materia ambiental, en cobertura de servicios pblicos y de reduccin de hogares en asentamientos precarios. La reciente preocupacin por el calentamiento global ha generado una nueva conciencia sobre la necesidad de conservar las fuentes de riqueza naturales, bosques y recursos hdricos, sobre todo en un pas como Colombia que, encontrndose en una zona tropical, es una potencia natural. Uno de los indicadores que se tienen en cuenta es la proporcin de suelo cubierta por bosques y de reas protegidas. En el caso bogotano, Sumapaz, con el 47% del rea total del Distrito y el 59% de sus bosques y reas protegidas, una parte de su territorio perteneciendo incluso al Sistema Nacional de Parques Naturales, es la localidad ms sustantiva al respecto. Localidades como Usaqun, Chapinero, Santa Fe y San Cristbal cuentan asimismo dentro de sus lmites con la reserva forestal de los cerros Orientales, contando adems la localidad de Suba con los Cerros de Suba y el Cerro de la Conejera, as como con humedales, como el de Juan Amarillo y el de Guaymaral. Otras localidades con zonas en reservas, entre bosques, humedales y santuarios de fauna y flora, se pueden observar en la grfica 2.38. En general, el 48% del rea total de Bogot est protegida, representando el 46% el rea cubierta por bosques, que en el caso nacional representaba el 48% del territorio en el ao 20018 .
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Hay que tener presente en todo caso que, adems de declarar stas zonas como protegidas, deben implementarse mecanismos que permitan la conservacin de la biodiversidad que en ellas habita. Un indicador que se debe considerar al valorar tanto la biodiversidad de la ciudad como los mecanismos que ayudan a la absorcin del CO 2 que sta produce es el nmero de habitantes por rbol. Segn el Censo de Arbolado Urbano y las proyecciones de poblacin de la Encuesta de Calidad de Vida del Ao 2007, en conjunto existe en la ciudad un rbol por cada 6,3 personas, Las localidades que presentan mayor concentracin de rboles por cada habitante son Santa Fe, con 1,15 personas por rbol, Usme, Teusaquillo, Suba y La Candelaria, contrastando con otras como Bosa, con 27 habitantes por rbol, Los Mrtires y Ciudad Bolvar, como ilustra la grfica 2.39.
Grfica 2.39. Personas por rbol, segn localidad. Fuente: Censo de arbolado urbano 2007, Jardn Botnico de Bogot. Clculo: UN - HABITAT/ COLOMBIA
Anexos
423
Tan importante como la poblacin de rboles es el monitoreo del aire de la ciudad9 . Dado que no existe una estacin de monitoreo en cada localidad, la medicin de su calidad se realiza por sectores. El sector Norte corresponde a las localidades de Usaqun y Suba; el sector Noroccidente, a Engativ y Fontibn; el sector centro, a Chapinero, Santa Fe, La Candelaria, Barrios Unidos y Teusaquillo; el sector Centro Occidente, a Puente Aranda y los Mrtires; el sector Suroccidente, a Kennedy, Bosa y Ciudad Bolvar; y el sector Sur, a Tunjuelito, Rafael Uribe Uribe, Usme, Antonio Nario y San Cristbal. En cada sector se calcul el promedio de cada medida arrojada por las estaciones de monitoreo al ao, encontrndose que, a excepcin del Norte y el Centro, los niveles del PM 10 en la ciudad se sitan por encima de la normatividad distrital en el ao 2007. Las emisiones de dixido de azufre, ozono y monxido de carbono no sobrepasan, en cambio, la normatividad vigente. Como se puede observar en la grfica 2.40, salvo en 2003, el ltimo no ha excedido desde 1998 la norma distrital de 8,8 partculas por milln de emisiones al da, hallndose todos los sectores por debajo en 2007.
Grfica 2.40. CO Concentracin en ppm (Mximos Anuales de Datos Diarios), 1998-2007. Fuente: Secretara Distrital de Ambiente, Informe Anual Consolidado sobre niveles de concentracin de Contaminantes 2005,2006. Informe Mensual de Calidad del Aire de Bogot Diciembre de 2007. Clculo: UN - HABITAT/ COLOMBIA. Resolucin 601 Norma (Anual): 8.8 ppm
La Secretara de Ambiente Distrital administra la red de monitoreo de calidad del aire que se encarga de monitorear las emisiones de PM 10, que son partculas que no superan las 10 micras, que afectan las vas respiratorias, PST que son partculas suspendidas totales de mayor tamao al PM 10 que pueden producir efectos de baja visibilidad en el ambiente, el SO2 que es el dixido de Azufre, el NO2, que es el dixido de nitrgeno, el O3 que es el ozono, los cuales son gases altamente oxidantes que afectan seriamente la salud de las personas. Las normas que regulan estas partculas y emisiones son, a nivel nacional, la resolucin 601 de 2006 del Ministerio del Medio Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial y a nivel distrital la resolucin 1208 de 2003 del DAMA.
424
En lo que hace referencia a la meta de universalizar el acceso al agua potable y los servicios de saneamiento bsico, Bogot mostraba en 2003 excelentes resultados a nivel nacional 10 , ya que la ciudad tena la cobertura (de 994%) en servicios de acueducto que la nacin estableci como meta para 2015. Es forzoso destacar, sin embargo, que entre 2003 y 2007 la cobertura no se ha ampliado, proponindose para la ciudad, dada su capacidad y la importancia de hacerlo, una cobertura que oscile entre el 99,7% y el 100% en las zonas urbanas. No hay que olvidar en este sentido que, aunque la mayora de las localidades tienen coberturas mayores al 99%, destacndose Puente Aranda, con coberturas del 99,9%, las localidades de Santa Fe, con una cobertura del 97%, San Cristbal y Ciudad Bolvar se encontraban en 2007 lejos de la meta nacional. De carcter rural, Sumapaz tan solo cuenta adems con una cobertura del 54% en acueducto, ubicndose por debajo de la meta nacional (del 81%) en cobertura de este servicio a nivel rural, debindose hacer esfuerzos especiales para lograr que sta aumente considerablemente su cobertura para el ao 2015.
Grfica 2.41. Proporcin de poblacin con acce- Grfica 2.42. Proporcin de poblacin con acceso so sostenible a una fuente de agua mejorada sostenible a una fuente de agua mejorada, segn localidad Fuente: DANE SDP, ECV 2003 y ECV 2007. Procesamiento: UN-HABITAT/Colombia
Al igual que respecto al agua potable, con una cobertura urbana de servicio sanitario del 998% en 2007, la ciudad se sita claramente por encima del total nacional
10
DNP; SNU. Hacia una Colombia Equitativa e Incluyente: Informe de Colombia Objetivos de Desarrollo del Milenio. P. 179 - 180.
Anexos
425
y de la meta del 976% establecida a ese nivel para el ao 2015. Dadas las capacidades de la ciudad, se propone no obstante como meta mantener la cobertura urbana entre el 99,7% y el 100%. Aunque todas las localidades urbanas se encuentran ciertamente por encima de la meta nacional, para alcanzar esta meta aquellas con coberturas ms bajas, a saber, Rafael Uribe Uribe, Ciudad Bolvar, Fontibn y Santa Fe, exigen la implementacin de renovados esfuerzos. Es preciso adems sostener las coberturas del 100% de localidades como Tunjuelito, Barrios Unidos y Los Mrtires. En contraste con la meta de acueducto, con una cobertura del 88% en 2007, Sumapaz se encuentra por su parte por encima de la meta nacional de cobertura rural de saneamiento bsico, situada en el 70,9%, siendo preciso continuar sin embargo los esfuerzos para que esta cobertura se situe a la par de las otras localidades de la ciudad.
Grfica 2.43. Proporcin de poblacin con acceso sanitario mejorado
Grfica 2.44. Proporcin de poblacin con acceso sanitario mejorado, segn localidad
El ltimo indicador que tiene en cuenta este sptimo objetivo son los hogares residiendo en asentamientos precarios. Estos incluyen aquellos que presentan condiciones de estructura y servicios bsicos no susceptibles de mejorar, encontrndose en dficit cuantitativo, aquellos con dficit cualitativo en trminos de estructura, servicios, hacinamiento crtico y cocina, y aquellos ubicados en zonas de riesgo natural, como inundaciones y deslizamientos11 .
11
Ibid.
426
Entre el 2003 y el 2007, los asentamientos precarios en la ciudad pasaron de representar el 8,50% a hacerlo en el 7,41%, con una reduccin as del 12,7% en cuatro aos. Aunque sera conveniente que la ciudad abrazara el compromiso de que no superasen el 2%, de continuarse la tendencia actual Bogot ni siquiera lograra en 2020 cumplir con la meta nacional del 4%, residiendo de hecho el 6% de los hogares en asentamientos precarios en esa fecha. Desde el punto de vista de las localidades, con excepcin de Ciudad Bolivar y Antonio Nario, el decrecimiento de los asentamientos precarios entre los aos 2003 y 2007 ha sido general, como se puede apreciar en la grfica 2.46. A pesar de estos avances, Santa Fe, Bosa y Rafael Uribe se caracterizan todava por la residencia de un porcentaje notable de sus hogares en asentamientos precarios, siendo esta situacin ms conveniente en Engativ, Barrios Unidos y Puente Aranda.
Grfica 2.45. Proporcin de hogares en asentamientos precarios
Grfica 2.46. Proporcin de hogares en asentamientos precarios, segn localidad
Anexos
427
2.1.8. ODM 8: FOMENTAR UNA ALIANZA MUNDIAL PARA EL DESARROLLO

Meta Universal: (1) Atender a las necesidades especiales de los pases menos adelantados, los pases en desarrollo sin litoral y los pequeos Estados insulares en desarrollo; (2) Elaborar un sistema financiero y de comercio abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio; (3) Encarar con un criterio global los problemas de la deuda de los pases en desarrollo; (4) En cooperacin con los pases en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jvenes un trabajo digno y productivo; (5) En cooperacin con las empresas farmacuticas, proporcionar acceso a medicamentos esenciales en los pases en desarrollo a un costo razonable (6) En colaboracin con el sector privado, velar por que se aprovechen los beneficios de las nuevas tecnologas, en particular los de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones. Metas Colombia: Buena gestin de los asuntos pblicos (eficiencia y transparencia) y a la reduccin de la pobreza. Metas Bogot: (1) Reducir a la mitad el desempleo en jvenes entre 15 y 24 aos; (2) Lograr una cobertura al Sistema General de Salud del 100% (3) Lograr un suministro de medicamentos del 100% a la poblacin por parte de la entidad de salud a la cual se est afiliado. (4) Lograr una cobertura de poblacin con telfono o celular entre el 95% y el 100% y triplicar el acceso a computador personal y a Internet entre el 2003 y el 2015.
Este ltimo objetivo busca ampliar la asistencia de los pases desarrollados a los pases en vas de desarrollo a travs del aumento de la de ayuda oficial al desarrollo (AOD), el establecimiento de trminos de intercambio comercial equitativos y no discriminatorios, comprometer a sus empresas privadas, en especial a las farmacuticas y que operan en el sector de las comunicaciones y las tecnologas de la informacin, en la universalizacin del acceso a medicamentos y nuevas tecnologas, como el telfono, el computador o internet. La tasa de desempleo de los jvenes entre 15 y 24 aos es al respecto un indicador elocuente, al reflejar de manera privilegiada las oportunidades educativas y laborales de una sociedad. La grfica 2.47 ilustra la disminucin de un 20% en Bogot de la tasa de desempleo de jvenes entre 15 y 24 aos entre 2003 y 2007, transitando en concreto del 19% al 15% en esos cuatro aos. Frente a la indefinicin del orden nacional, se propone que la ciudad se comprometa a reducir la tasa a la mitad de la de 2003, es decir, al 9,5%, en 2015. De proseguir la tendencia, la tasa de desempleo llegar sin embargo al 11% en 2015, agravando adems la crisis econmica actual las perspectivas. Un estudio del comportamiento de las localidades indica que, a excepcin de Chapinero y Puente Aranda, donde la tasa se ha mantenido relativamente estable, sta ha descendido en el conjunto de las localidades. Un anlisis esttico revela por
428
otra parte que mientras Barrios Unidos, Chapinero, Los Mrtires, Teusaquillo, San Cristbal y Sumapaz presentan las tasas de desempleo ms mdicas, oscilando entre el 9% y el 12%, Usaqun, Santa Fe, Bosa, La Candelaria, Rafael Uribe Uribe y Ciudad Bolvar, esta ltima con un 222%, constituyen las localidades con tasas ms elevadas. En cuanto a la afiliacin al sistema general de salud, es decir, tanto al rgimen subsidiado como al rgimen contributivo, incluyendo los regmenes especiales, fundamental para el acceso a servicios de salud y medicamentos, la cobertura lleg en 2007 al 86%, conociendo un incremento del 11% desde 2003 A pesar de esta mejora, de seguir este ritmo de ampliacin, el 95% de las personas contara con servicios de salud en 2015, incumpliendo la meta nacional de que el 100% disfrute de ellos. En este escenario, las localidades con mayor cobertura, en torno al 92%, son, como muestra la grfica 2.50, Usaqun, Chapinero y Teusaquillo, representando Santa Fe, Sumapaz, Los Mrtires y Rafael Uribe Uribe aquellas en peor situacin, con una cobertura en las dos ltimas inferior al 79%. Por otro lado, la poblacin que recibi medicamentos por parte de la entidad de salud a la que est afiliada present un incremento del 45%, pasando del 57% del 2003 al 83% del 2007, hasta el punto de que de continuarse la tendencia es muy probable que la meta del 100% se cumpla antes del 2015. Aunque Sumapaz, Rafael Uribe Uribe, Antonio Nario y Kennedy presentaron coberturas superiores al 80%, Chapinero y Teusaquillo conocieron coberturas inferiores al 74%.
Grfica 2.51. Porcentaje de poblacin que recibi todos o algunos medicamentos de la entidad de salud a la cual est afiliado
Grfica 2.52. Porcentaje de poblacin que recibi todos o algunos medicamentos de la entidad de salud a la cual est afiliado, segn localidad
Anexos
429
El acceso a la informacin es tambin importante en tanto permite a los pases en desarrollo disponer de los mecanismos que multiplican hoy la productividad. Segn distintas aproximaciones, el acceso del 100% o el 95% de la poblacin a telfono en la vivienda o celular es establecido como objetivo. De manera general la ciudad ha venido presentando un mayor decrecimiento en el consumo de telfono fijo que el correspondiente al aumento en el consumo de telfono celular12 reducindose por ello el indicador de personas con telfono o celular del 87% en 2003 al 85% en 2007, aunque es previsible que, dadas las economas de escala de estos bienes, la cobertura llegue al 100% en 2015. En lo que hace referencia a las localidades, Usaqun, Chapinero y Tausaquillo son, con un 93%, 94% y 97%, respectivamente, las de mayor cobertura telefnica, mientras Rafael Uribe Uribe, Ciudad Bolvar y Sumapaz, esta ltima con una cobertura de tan solo el 18%, son las peor situadas.
Grfica 2.53. Porcentaje poblacin con celular Grfica 2.54. Porcentaje poblacin con celular o o telfono corriente telfono corriente, segn localidad Fuente: DANE SDP, ECV 2003 y ECV 2007. Procesamiento: UN-HABITAT/Colombia
Tanto el computador como el acceso a Internet son asimismo nucleares a la hora de tener acceso a la informacin. Pese a que los hogares con computador en la vivienda crecieron, como refleja la grfica 2.55, del 23% en 2003 al 38% en 2007, el objetivo de extender la cobertura al 82% es todava lejano, dado que, de reproducirse el ritmo de los avances, sta apenas llegara al 49% en el 2015.
12 Entre el 2003 y el 2007 se redujo el indicador de personas con telfono en la vivienda de un 86% a un 77% mientras que el celular pas del 33% al 50%.
430
Desde la ptica de la distribucin por las localidades, Teusaquillo, Chapinero y Usaquen, con un 80%, un 71% y un 61%, las que se encuentran ms avanzadas, mientras en Usme o Ciudad Bolvar las tasas son exiguas.
Grfica 2.55. Porcentaje de poblacin con computador en la vivienda
Grfica 2.56. Porcentaje de poblacin con computador en la vivienda, segn localidad
A pesar de la evidente menor cobertura del servicio de internet que la del computador, es importante resaltar la tendencia creciente de ambas. Si en el ao 2003 el 14% de los hogares de Bogot tena servicio de Internet, esta cifra creci hasta llegar al 20% en 2007. Aunque son sin duda sustantivos, de nuevo los avances son insuficientes ya que de continuar con la tendencia, el 27%, en lugar del 42%, como estaba previsto, de la poblacin tendr acceso a internet en 2015. Cuando se analizan las coberturas en las distintas localidades de la ciudad se pueden apreciar, como viene siendo una costumbre, grandes diferencias. Mientras Teusaquillo, con el 64%, Chapinero y Usaqun son las localidades con mayor acceso a este servicio, otras, como San Cristbal, Bosa, Rafael Uribe Uribe, Ciudad Bolvar tienen coberturas por debajo del 10%, no disponiendo la localidad de Sumapaz de algn hogar con servicio de Internet.
Anexos
431
Grfica 2.57. Porcentaje de poblacin con servicio de internet en la vivienda
Grfica 2.58. Porcentaje de poblacin con servicio de internet en la vivienda, segn localidad
ANEXO II
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Anexos
435
INDICE COMPUESTO DE OBJETIVOS DEL MILENIO PARA BOGOT13

Para este ejercicio se utilizaron especficamente 33 de los indicadores disponibles para 19 localidades de la ciudad, excluyndose Sumapaz debido a que no se dispone de informacin de ella en 2003. Estas metas se agruparon en seis ndices compuestos: pobreza (6), educacin (4), salud (5), hbitat (6), asistencia para el desarrollo (6) y gnero (6). Se procede, en primer lugar, al anlisis de cada uno de los indicadores compuestos revisando los diferentes indicadores que los componen y su ponderador. Posteriormente, se revisa la clasificacin que resulta de la construccin del indicador compuesto definitivo que incluye el de pobreza, el de educacin, el de salud, el de hbitat, el de asistencia para el desarrollo y el de gnero. Empezando con el indicador compuesto de pobreza, la siguiente tabla contiene los indicadores incluidos en el ndice de pobreza y la ponderacin resultante para cada uno de ellos:
2003 Indicadores pobreza Poblacin en indigencia Brecha de indigencia Participacin de los dos deciles ms pobres en el ingreso total Desnutricin crnica en menores de 7 aos Desnutricin aguda en menores de 7 aos Desnutricin global en menores de 7 aos Total Vector propio Vector propio normalizado 0.297 23.71% 0.553 21.99% -0.187 -12.47% 0.429 22.78% 0.427 20.48% 0.452 23.51% 1.971 100.00%
Tabla 2.1
De la ponderacin se puede resaltar i) el signo negativo del indicador participacin de los dos deciles ms pobres en el ingreso total, lo cual evidencia la relacin inversa entre los niveles de pobreza en las localidades y los niveles de concentracin de
13
Los autores agradecen el apoyo de Andrs Alonso en la elaboracin de el presente anexo.
436
ingresos, y ii) que el resto de indicadores tienen una importancia relativa bastante similar entre s, con un ponderador en 20,5 y 23,7%. Con relacin al indicador compuesto de educacin, para su construccin se seleccionaron los indicadores que se observan en la siguiente tabla con su respectiva ponderacin. De acuerdo con los resultados encontrados, el analfabetismo es la variable que tiene una mayor importancia y que permite discriminar de mejor manera la situacin de una localidad en materia de educacin. Los aos de educacin y la tasa de cobertura bruta de educacin media le siguen en importancia, teniendo un ponderador de 3.53% y 7.04%, respectivamente, mientras que las tasas de cobertura bruta combinada son estadsticamente poco significativas.
2003 Indicadores educacin Tasa de cobertura bruta combinada Tasa de cobertura bruta de educacin media Analfabetismo Aos de educacin Total Vector propio 0.012 0.209 0.969 0.131 1.321 Vector propio normalizado 0.13% 7.04% 89.30% 3.53% 100.00%
Tabla 2.2
En el caso del indicador compuesto de salud, los indicadores que tienen una mayor importancia son el de mortalidad de menores de 5 aos un ponderador del 26.08%- y particularmente el de embarazo de adolescentes entre 10 y 19 aos el ponderador alcanza el 47.78%-.
2003 Indicadores salud Mortalidad infantil Mortalidad de menores de 5 aos Mortalidad materna Embarazo de adolescentes entre 10 y 19 aos Incidencia de VIH Total Vector propio 0.323 0.541 0.020 0.747 0.211 1.842 Vector propio normalizado 16.67% 26.08% 0.12% 47.78% 9.36% 100.00%
Tabla 2.3
Para cuantificar el hbitat se seleccionaron seis indicadores: poblacin con acceso a agua segura, poblacin con saneamiento bsico, poblacin en dficit habitacional, poblacin en zona de riesgo o foco de afectacin, poblacin utilizando combustibles slidos, poblacin con acceso a tenencia segura. Se observa que el indicador de dficit habitacional es el que obtiene un mayor ponderador y por lo tanto una mayor
Anexos
437
importancia relativa. El indicador de poblacin utilizando combustible slido le sigue en importancia, con el alto nivel de discriminacin. Aunque el signo negativo de acceso a agua mejorada no es el esperado, este valor no discrimina porque en la todas las localidades se presentaron coberturas cercanas al 100%.
2003 Indicadores hbitat Vector propio Vector propio normalizado Poblacin con acceso sostenible a una fuente de agua mejorada -0.005 -12.26% Poblacin con acceso a saneamiento mejorado 0.000 10.99% Poblacin en dficit habitacional 0.666 34.60% Poblacin en zona de riesgo o foco de afectacin 0.409 20.92% Poblacin utilizando combustibles slidos 0.623 29.94% Poblacin con acceso a tenencia segura 0.035 15.80% Total 1.728 100.00%
Tabla 2.4
En cuanto al indicador compuesto de la asistencia del desarrollo, se seleccionaron 6 indicadores que presentan ponderadores muy similares entre ellos, con valores alrededor del 22-26%. El nico indicador que presenta un comportamiento por fuera de este rango es el de poblacin a la que le formularon medicamentos y stos le fueron suministrados por la entidad de salud a la cual est afiliado. De acuerdo con los resultados, este indicador tiene un efecto negativo del 20.83% dentro del compuesto.
2003 Indicadores de asistencia para el desarrollo Vector propio Tasa de desempleo de la gente joven entre los 15 y 24 aos 0.550 Poblacin con computador en la vivienda 0.478 Poblacin con acceso a internet en la vivienda 0.653 Poblacin con telfono fijo o celular 0.125 Poblacin a la que le formularon medicamentos y le fueron suministrados por la entidad de salud a la cual est afiliado -0.125 Poblacin afiliada al sistema general de salud 0.107 Total 1.789 Vector propio normalizado 23.02% 26.64% 26.45% 22.93% -20.83% 21.78% 100.00%
Tabla 2.5
Finalmente, la perspectiva de gnero debe ser transversal en el logro de los ODM. De los indicadores que se incluyeron, los de desempleo (masculino y femenino) y los de brecha de pobreza (de hombres y mujeres) son los ms relevantes. Por su parte, el ndice de feminidad de la pobreza tiene un efecto negativo sobre el indicador y el de relacin de mujer hombre estudiando es positivo, pero con una baja capacidad de discriminacin, con un ponderador del 1.1%.
438
2003 Indicadores de gnero Relacin mujer hombre que se encuentran estudiando ndice de feminidad de la pobreza Brecha de pobreza de los hombres Brecha de pobreza de las mujeres Desempleo masculino Desempleo femenino Total Vector propio 0.004 -0.037 0.598 0.517 0.483 0.373 1.940 Vector propio normalizado 1.15% -13.91% 30.74% 30.54% 29.40% 22.08% 100.00%
Tabla 2.6
Anexos
439
ANEXO III
440
Anexos
441
FICHA TCNICA PRESUPUESTO GENERAL ADMINISTRACION GENERAL DEL DISTRITO CAPITAL GASTO TOTAL SECTORIAL 1990-200814
Para la construccin de este tipo de estadstica desde el ao 1990 hasta el ao 2008 efectuamos un proceso de estandarizacin ao a ao tomando como base el clculo hecho para el presupuesto general del ao 2008 del libro del presupuesto anual del distrito capital. Se adoptaron los datos de gasto de funcionamiento, de servicio de la deuda, de inversin, de operacin y de disponibilidad final del gasto total sectorial de la administracin general del distrito capital sin incluir las transferencias a los establecimientos pblicos y a empresas de los libros de presupuesto anual desde el ao 1990 hasta el ao 2008, agrupndolas por los sectores definidos dentro del presupuesto del ao 2008 de la administracin de Samuel Moreno. La siguiente tabla indica las entidades que pertenecen a cada sector:
14
Los autores agradecen el apoyo de Andrs Alonso y Felipe Colmenares en la elaboracin del presente anexo.
442
Sector Gestin Pblica:

Sector Planeacin:
Secretara General Departamento Administrativo del Servicio CivilDASCD
Secretara Distrital de Planeacin
Sector Hacienda:

Sector Gobierno, Seguridad y Convivencia:

Secretara Distrital de Hacienda Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Lotera de Bogot Fondo de Prestaciones Econmicas, Cesantas y Pensiones -FONCEP
Secretara Distrital de Gobierno Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico-DADEP Unidad Administrativa Especial del Cuerpo Oficial de Bomberos Fondo de Prevencin y Atencin Emergencias FOPAE Fondo de Vigilancia y Seguridad Instituto Distrital de la Participacin y Accin Comunal
Sector Educacin:

Sector Salud:

Secretara de Educacin del Distrito Instituto Para la Investigacin Educativa y el Desarrollo Pedaggico IDEP Universidad Distrital Francisco Jos De Caldas Sector Integracin Social:
Secretara Distrital de Salud Fondo Financiero Distrital de Salud FFDS Empresas Sociales del Estado
Sector Cultura, Recreacin Y Deporte:

Instituto Distrital Para la Proteccin de La Niez y la Juventud IDIPRON Secretara Distrital de Integracin Social
Secretara Distrital de Cultura, Recreacin y Deporte Instituto Distrital de Recreacin y Deporte Idrd Fundacin Gilberto Alzate Avendao Orquesta Filarmnica de Bogot Canal Capital Ltda Instituto Distrital de Patrimonio Cultural-IDPC
Sector Ambiente:

Sector Movilidad:

Jardn Botnico Jos Celestino Mutis Secretara Distrital de Ambiente
Secretara Distrital de Movilidad Instituto de Desarrollo Urbano IDU Unidad Administrativa Especial de Rehabilitacin y Mantenimiento Vial Transmilenio S.A Fondo de Educacin y Seguridad Vial -FONDATT en Liquidacin
Sector Desarrollo Econmico, Industria y Turismo:

Sector Hbitat:

Secretara Distrital de Desarrollo Econmico Instituto Para la Economa Social -IPES
Secretara Distrital del Hbitat Caja de Vivienda Popular Unidad Administrativa Especial de Servicios Pblicos Metrovivienda Empresa de Renovacin Urbana Empresa de Aguas de Bogot ESP Empresa de Acueducto Y Alcantarillado de Bogot ESP
Otras Entidades:

Concejo Personera Veedura Contralora de Bogot, D.C.
Anexos
443
A continuacin se explican las transformaciones que conocieron algunas secretaras, el cambio de nombre de las entidades que las conforman o la creacin de algunas nuevas. Sector Cultura, Recreacin y Deporte: Si antes del 2007 la secretara de Cultura, Recreacin y Deporte no exista, desde el ao 1990 hasta el ao 1996 se incluyeron dentro de este sector La Corporacin la Candelaria y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo IDCT, comenzndose a contabilizar el Canal Capital a partir del ao 2000. Sector Integracin Social: El departamento Administrativo de Bienestar Social pas a denominarse Secretara Distrital de Integracin Social a partir del 2007, incluyndose desde 1990 hasta el ao 1996 el Fondo Rotatorio de Bienestar Social. Sector Ambiente: El Departamento Tcnico Administrativo del Medio Ambiente DAMA- se incluy dentro de estas cuentas desde al ao 1991 hasta el ao 2006, convirtindose en el 2007 en la Secretara Distrital de Ambiente. Para el ao 1990 slo se contabiliza el presupuesto del Jardn Botnico Jos Celestino Mutis. Sector Movilidad: Si bien para el ao 2007 se comenz a contabilizar la Secretara Distrital de Movilidad, para aos anteriores se contempl que este sector estaba conformado por la Secretara de Obras Pblicas y la secretara de Trnsito y Transporte. En el ao 1990 se incluy el Fondo Rotatorio de Laboratorio de Suelos y desde el ao 1991 hasta el ao 1995 se consider el Fondo Rotatorio de la Secretara de Obras Pblicas FOSOP. Transmilenio S.A. se comienza a contabilizar a partir del ao 2001. Sector Desarrollo Econmico, Industria y Turismo: Este slo se tiene en cuenta a partir del ao 2007 debido a que para aos anteriores la informacin no est disponible. Sector Hbitat: La Secretara Distrital del Hbitat slo tiene datos de presupuesto para el ao 2007 debido a su reciente creacin. A partir del ao 1999 se tienen en cuenta los
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presupuestos de Metrovivienda y de la Empresa de Renovacin Urbana. Desde el ao 1996, se dispone de los presupuestos de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Pblicos. Para la Empresa Aguas de Bogot se tienen datos a partir del ao 2005. La Empresa de Telecomunicaciones de Bogot ofrece datos de presupuesto desde el ao 1990 hasta el ao 2003 y la Empresa de Energa de Bogot desde el ao 1990 hasta el ao 1998. La Empresa Distrital de Servicios Pblicos se tiene en cuenta durante el periodo de 1990 1994. Sector Salud: El Fondo Financiero Distrital de Salud se incluye a partir del ao 1993 y las Empresas Sociales del Estado a partir del ao 1999. En el Periodo 1990 1996 se considera la Caja de Previsin Social y en el periodo 1990 -1994 el Fondo de Salud Mental. Sector Educacin: A partir del ao 1996 se toma en cuenta el Instituto Para la Investigacin Educativa y el Desarrollo Pedaggico IDEP-, incluyndose en el ao 1990 el Fondo Rotatorio de la Secretara de Educacin. Sector Gobierno, Seguridad y Convivencia: La Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos se toma en cuenta para el ao 2007. El Fondo Rotatorio de Bomberos en el Periodo 1990 1994. El Fondo Rotatorio de Ventas Populares desde 1990 hasta 2006. A partir del ao 2000 se considera el Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico DADEP. Del Fondo de Prevencin y Atencin Emergencias FOPAE- se tienen datos desde el ao 1992. El Departamento Administrativo de Accin Comunal pas a llamarse en el 2007 Instituto Distrital de la Participacin y Accin Comunal. En el Periodo 1990 1994 se incluyeron el Fondo de Asistencia Comunal y el Centro Distrital de Sistematizacin y Servicios Tcnicos, incorporando para el periodo 1990 1993 el Fondo Rotatorio de Publicaciones. Sector Hacienda: Desde al ao 1990 hasta el ao 2006 se tuvo en cuenta dentro de este sector el Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital FAVIDI-, disponiendo de datos del Fondo de Prestaciones Econmicas, Cesantas Y Pensiones FONCEP- slo para el ao 2007.
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Otras Entidades: La Tesorera est contabilizada del ao 1990 al ao 1994 y la Veedura se tiene en cuenta a partir del ao 1994. Finalmente, los gastos de funcionamiento incluyen los Gastos de servicios de personal y los gastos operativos, Los gastos de deuda agregan la deuda interna y la deuda externa, y los gastos de inversin tienen en cuenta tanto la inversin directa como la inversin social.
ANEXO IV
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LAS CARACTERSTICAS DEL MODELO PARA LA PROYECCIN DE EVENTOS Y POLTICAS ECONMICAS EN BOGOT
EL MODELO Y SUS FUENTES DE INFORMACIN
El modelo diseado y construido para la ciudad de Bogot (MOBOGOTA) es un modelo de equilibrio general multisectorial- computable y dinmico multiperiodo-. Conforme a las caractersticas de la economa metropolitana, el modelo considera especficamente 28 sectores con un horizonte temporal de 10 aos, siendo su ao base el 2005, y el lmite de sus proyecciones el 2015. El 2005 corresponde a las ltimas matrices disponibles de flujos intersectoriales y de demanda y oferta agregadas para la ciudad. La matriz insumo producto para 28 sectores result de la agregacin de la matriz insumo producto estimada por el DANE para 55 sectores. La solucin del modelo requiere informacin de dichas matrices para cada uno de los aos considerados en el anlisis; las mismas son proyectadas endgenamente por el modelo. La matriz de flujos intersectoriales para Bogot incluye a lo largo de sus columnas la estructura de costos sectoriales (lo que cada sector compra de los dems sectores) y los componentes del valor agregado (salarios, utilidades, impuestos indirectos e intereses), cuya suma corresponde al producto interno bruto sectorial (PIB) para cada sector econmico identificado. La suma a lo largo de las columnas de compras a los dems sectores y de valor agregado resulta el valor bruto de produccin (VBP) para cada sector. La matriz de demanda y oferta agregadas comprende columnas de consumo intermedio, consumo de hogares, gasto pblico, inversin privada, inversin pblica, inversin extranjera directa, exportaciones e importaciones (del resto del pas y del resto del mundo) y VBP sectoriales. El gasto pblico, la inversin pblica y la inversin extranjera son exgenos y corresponden a instrumentos de poltica. El consumo intermedio, de hogares, inversin privada, exportaciones, importaciones, VBP y PIB sectoriales y agregados son determinados endgenamente por MOBOGOTA.
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El consumo intermedio ms las demandas de los hogares, del sector pblico y de la inversin determinan la demanda interna. En el caso de los sectores de bienes transables (que s se pueden comercializar internacionalmente), la demanda interna ms la demanda externa (exportaciones) es satisfecha con produccin local (VBP). Cuando la demanda interna sobrepasa la produccin, el saldo es satisfecho con importaciones. Cuando los productos sectoriales no son transables (bsicamente servicios, aquellos que no se pueden comercializar internacionalmente), las exportaciones e importaciones son iguales a cero. En este caso, el modelo busca, a travs de iteraciones sucesivas, simulando as el proceso del subastador, definir los precios y cantidades a los que se igualan ofertas y demandas. El consumo intermedio es determinado por las demandas de los diferentes sectores de destino a cada uno de los sectores de origen. Resulta de agregar horizontalmente las diferentes celdas de cada fila de la matriz de flujos. El consumo de los hogares en el ao base (2005) corresponde a la estructura de gasto de las familias recogida por el DANE para la ciudad. Para los siguientes aos la estructura de consumo es actualizada considerando una funcin de demanda tipo Cobb-Douglas para cada sector15 . De tal modo, el consumo sectorial de los hogares vara en funcin del comportamiento de los respectivos precios y el ingreso disponible ponderados por las respectivas elasticidades precio e ingreso. Las elasticidades ingreso consideradas son las estimadas para Bogot por Nio (2005)16 . Suponiendo sectores con productos homogneos suficientemente agregados, por la condicin de homogeneidad que deben satisfacer las funciones de demanda, las elasticidades precio fueron consideradas iguales en valor absoluto y con signo contrario a las elasticidades ingreso. De otra parte, para garantizar consistencia en la estimacin, se asegur que el sistema de funciones de demanda satisficiera la llamada Condicin de Engel, es decir, que la suma de las elasticidades ingreso ponderadas
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Las llamadas, por los nombres de sus autores, funciones de demanda Cobb- Douglas son funciones exponenciales de forma zi = ya psb pic donde zi representa la cantidad demandada del bien o servicio i, y el ingreso respectivo del consumidor, ps los precios de los bienes o servicios sustitutos o complementarios de i, y pi el precio del propio bien o servicio i. Los exponentes a, b y c representan las respectivas elasticidades con respecto al ingreso, los precios sustitutos o complementarios y el precio propio, es decir, el cambio proporcional en la cantidad demanda generado por un cambio proporcional en la variable respectiva. Se supone que dichas elasticidades son exgenas y relativamente estables, y representan las preferencias del consumidor. Las funciones Cobb-Douglas son bien comportadas desde el punto de vista micro-econmico, es decir, satisfacen las condiciones tericas de las funciones de demanda, siendo por su facilidad de linearizacin usadas con frecuencia en las estimaciones economtricas de dichas demandas. NIO, C. P.: Trabajo de Grado de Maestra en Economa, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, 2005.
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por su respectiva participacin en el gasto, definida por la estructura de consumo, sea igual a la unidad. El modelo estima las variaciones del ingreso disponible a partir de las variaciones de utilidades y salarios componentes del valor agregado en la matriz de flujos intersectoriales. Incrementos en la tasa de impuesto a la renta disminuyen el ingreso disponible. La informacin de ingresos, gastos e inversin fiscales histricos en Bogot fue tomada de datos de la Secretara de Hacienda de Bogot, de la Gobernacin de Cundinamarca y del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. La informacin histrica de inversin extranjera directa en Bogot fue tomada de la Cmara de Comercio de Bogot. Para los aos siguientes es considerada exgenamente. MOBOGOTA ha sido desarrollado en el programa Excel de Microsoft. Su carcter amigable permite la visualizacin de las interrelaciones entre los diferentes mercados, supramercados (inversin y fiscal) y sus correspondientes mecanismos de transmisin. Las siguientes tablas muestran respectivamente las mencionadas matrices de flujos intersectoriales y de componentes de la demanda y oferta agregadas.
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Tabla No 1: Matriz de Flujos Intersectoriales de Bogot 2005 para 28 sectores
Tabla No 2: Matriz de Demanda y Oferta Agregadas de Bogot 2005 para 28 sectores
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LOS PRECIOS EN EL MODELO
En MOBOGOTA se distinguen tres tipos de precios: locales, bsicos (tasa de cambio, tasas de inters, salarios) e internacionales. Los precios internacionales son, obviamente, precios formados en los mercados internacionales. A su vez, la tasa de cambio y las tasas de inters se forman nacionalmente por lo que son tambin ledos por la ciudad y son exgenos al modelo. Los precios internacionales histricos del petrleo, agropecuarios, manufacturas de consumo, intermedios y de capital se tomaron del International Financial Statistics del Fondo Monetario Internacional. La tasa de cambio y las tasas de inters histricas fueron tomadas del Banco de la Repblica. Los salarios s son estimados endgenamente por el modelo. Para el efecto se supone que existe una migracin fluida entre la ciudad y sus vecindades rurales. De tal modo, los salarios acaban siendo determinados por un salario mnimo de supervivencia en el campo, mantenido estable en trminos reales gracias a la migracin, ms un costo de urbanizacin que depende de la relacin entre los precios de los bienes no transables y de los transables. Los precios y costos sectoriales locales son tambin calculados endgenamente por el modelo, que distingue entre los precios de los bienes y servicios transables y de los no transables. Los precios transables dependen del comportamiento exgeno de los precios internacionales, de la tasa de cambio, de los impuestos indirectos (aranceles, al valor agregado, e industria y comercio), de la tasa de inters activa (que define los costos financieros del importador), y de la tasa de inters pasiva (que representa la ganancia mnima a la que aspira dicho importador). Para los sectores no transables, se considera que los precios estn determinados por los costos de producirlos, lo que implica la existencia de capacidad instalada ociosa en dichos sectores. El modelo los calcula a partir de la estructura de costos de cada sector definida en la tabla de insumo producto. Precios menos costos determinan las utilidades sectoriales por unidad de producto. Por razones prcticas todos los precios locales y bsicos se consideraron unitarios en el ao base, lo que implica un redimensionamiento de las unidades fsicas respectivas. Los precios internacionales correspondientes fueron calculados descontando de los anteriores los aranceles y los otros elementos que definen el precio domstico de los transables. MOBOGOTA permite analizar el impacto de diversas alternativas exgenas de precios bsicos y precios internacionales. Estos tienen fuerte incidencia tanto sobre
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la inflacin local, dado que gran parte de los bienes y servicios adquiridos por el consumidor local son transables y, por lo tanto, sus precios son definidos, en gran medida, por los precios internacionales y bsicos, como sobre la expansin del producto, ya que, al incidir en la definicin de las utilidades sectoriales, condicionan los recursos de inversin y, por lo tanto, la expansin de la capacidad instalada sectorial.
EL ROL DE LA INVERSIN Y EL CRECIMIENTO DEL PRODUCTO
Lo que dinamiza la economa es el comportamiento de la inversin y de la demanda. En el caso de los sectores transables, la expansin productiva es posible por el incremento de la capacidad instalada de produccin como consecuencia de la inversin privada, pblica y extranjera en el respectivo sector. En el caso de las actividades de servicios no transables, la expansin productiva se da por demanda. Ello implica un supuesto de capacidad instalada de produccin ociosa que es mantenida en previsin de crecimientos futuros de la demanda (la aplicacin de inversin en los sectores no transables permite la existencia de ese exceso de capacidad.) La inversin sectorial dividida por el coeficiente capital producto marginal sectorial define el monto de la expansin de la capacidad de produccin. La relacin capital-producto sectorial representa la cantidad de capital necesaria para generar una unidad de producto. Usualmente, la relacin capital producto sectorial estimada es la marginal. A partir de ella puede establecerse una relacin entre inversin y expansin de la capacidad de produccin sectorial. Para efectos del presente trabajo y a falta de informacin metropolitana, dichas relaciones fueron estimadas a partir de la informacin de cuentas nacionales colombianas para los sectores identificados. El modelo considera que el incremento de la capacidad instalada se da con un rezago de un ao respecto a la aplicacin de la inversin en el sector respectivo (inversin por destino). De otro lado, la aplicacin de los recursos da origen a una demanda presente de bienes y servicios de capital (inversin por origen) que dependen de las caractersticas de cada proyecto. As, por ejemplo, la inversin para construir una fbrica de textiles, que en un ao expandir la capacidad de produccin de telas y confecciones, genera en el presente una demanda por telares, cosedoras, servicios de ingeniera y construccin, etc. De tal modo, la inversin acta sobre la oferta en el futuro y sobre la demanda en el presente. MOBOGOTA estima la inversin privada en forma endgena. Las inversiones pblica y externa son definidas exgenamente. Las primeras son consideradas instrumentos de poltica econmica.
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El monto total de la inversin privada por ao depende en gran medida de los recursos de inversin que genera la propia economa metropolitana y est dado por las utilidades que produce la actividad econmica, descontados los impuestos directos, es decir, el monto de ahorro privado generado metropolitanamente, de tal forma que si la tasa de impuestos directos disminuye, aumentan los recursos de inversin. El monto de inversin depende tambin de los recursos provenientes del crdito. Los recursos de inversin son distribuidos sectorialmente de acuerdo con la rentabilidad de la inversin del periodo anterior, definida por la relacin entre utilidades e inversin en el sector respectivo. El mecanismo de distribucin que el modelo calcula implica que los inversionistas responden eficientemente a estmulos de rentabilidad y distribuyen proporcionalmente sus recursos de acuerdo con la mayor rentabilidad sectorial. Qu instrumentos podran ser los ms eficaces y eficientes para obtener distintos resultados econmicos pueden identificarse a travs de MOBOGOTA. El modelo permite analizar una enorme combinacin de diversos instrumentos en distintos niveles y ante diversos escenarios internacionales y nacionales, y evaluar los impactos de dichas medidas sobre una gran variedad de variables econmicas, como el crecimiento econmico, la inflacin, el empleo, los salarios y las utilidades. MOBOGOTA permite proyectar el impacto sobre las cuentas fiscales de la modificacin de las tasas de impuestos directos (a la renta), al valor agregado (IVA) y otros impuestos locales as como de las tasas de crecimiento del gasto e inversin pblicas. MOBOGOTA permite analizar tambin los impactos de dichos instrumentos sobre el resto de la economa metropolitana, particularmente en trminos de crecimiento del PIB total y sectorial as como de los dems componentes de la demanda agregada. De tal modo, el modelo permite conocer los requerimientos de gasto e inversin pblica para que la ciudad pueda compensar y superar la fuerte reduccin del ingreso que implicara la crisis econmica internacional. Asimismo, MOBOGOTA permite analizar el impacto de recursos seguramente extra metropolitanos para obras de infraestructura significativas (como puede ser el Metro de Bogot) y de una inversin especial en infraestructura vial sobre los costos del transporte y, en consecuencia, sobre los precios, costos y utilidades sectoriales metropolitanas y, en ltima instancia, sobre la inversin y el crecimiento econmico. Permite analizar tambin el impacto de la ejecucin de un programa de micro crditos a la produccin sea con financiamiento fiscal distrital o externo. No obstante, no llega a producir otras informaciones que podran considerarse importantes, como, por ejemplo, los impactos de dichas medidas sobre la distribu-
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cin del ingreso. Sin embargo, a partir de los ltimos resultados mencionados, salarios y utilidades, y alguna informacin sobre la poblacin perceptora correspondiente se podran deducir el impacto sobre la distribucin del ingreso. Tal rutina no ha sido introducida en el modelo de manera que calcule, por ejemplo, un ndice de GINI y su evolucin en el tiempo distinguiendo entre asalariados y capitalistas. Con ms tiempo, esto podra introducirse sin demasiada dificultad. MOBOGOTA tampoco distingue entre diversos tipos de consumidores, ricos, medios y pobres, que, ciertamente, tienen preferencias de consumo sectorial diferentes. De tal modo, el modelo no logra estimar inflaciones por grupos de ingreso. Aunque sera de inters extenderlo y no sera de gran complicacin introducir una rutina ad-hoc para el efecto, sera necesario contar con elasticidades sectoriales diferenciados por grupos de ingreso. La consideracin de funciones de produccin Leontief, propias de las tablas de insumo producto que emplea MOBOGOTA, podra considerarse como una limitacin del modelo. Dichas funciones no admiten variaciones en la combinacin de factores e insumos en la produccin de un determinado bien o servicio por variaciones en los precios respectivos. El modelo s incluye una rutina que permite introducir variaciones en los coeficientes de produccin por cambios en los precios de insumos y factores que calcula, alterando, por lo tanto, la valorizacin de los mismos, pero manteniendo constante su relacin fsica. Sin embargo, mientras no existan los recursos suficientes para realizar una inversin que permita modificar la tecnologa vigente, an enfrentando una variacin de precios, el empresario no modificar la manera como combina insumos y factores. Ciertamente, esa inversin responder a consideraciones de rentabilidad. De tal modo, el empresario debera decidir no slo entre expandir su capacidad de produccin entre diferentes sectores, sino tambin si modifica o no su productividad en aquellos sectores en los que cuenta con capacidad de produccin. Aunque existen antecedentes y pueden estimarse los efectos de la inversin sobre la expansin de la capacidad de produccin, que se supone se da reproduciendo la tecnologa existente (los coeficientes capital producto), lamentablemente no existen indicadores sobre los efectos de la inversin sobre la productividad. Es imposible que stos existan porque, aunque la lgica del proceso de cambio es clara (los cambios en los precios daran origen a una inversin que permitira sustituir la manera cmo se combinan insumos y productos a fin de incrementar la utilidad del empresario), como cada tecnologa nueva implica un resultado industrial no conocido, la informacin del pasado no resultara suficiente para estimarlos.
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En tal sentido, estimaciones de elasticidades de sustitucin en las funciones de produccin con base en informacin pasada no seran posibles. Ms an, no existe informacin seriada sectorial como para estimar elasticidades de sustitucin en las funciones de produccin sectoriales. Podra intentarse como informacin un panel para diferentes empresas en cada sector empleando las encuestas industriales, pero subsiste el problema anterior. Una posibilidad, como la empleada en MOBOGOTA, es introducir exgenamente cambios en los coeficientes insumo producto como consecuencia, por ejemplo, de la inversin en infraestructura vial que se traduce en un aumento cierto de la productividad del componente de transporte en la estructura de costos de todos los sectores (por ejemplo, en forma proporcional a la inversin ejecutada respecto a la inversin total requerida). Otra posibilidad es estimar las variaciones en las relaciones fsicas insumo producto considerando matrices insumo producto de dos aos distintos. Como la variacin en los valores de los coeficientes insumo producto tiene que ser el resultado de variaciones en los precios y en las cantidades fsicas en que se combinan, conocida la variacin de los precios sectoriales, el saldo en los coeficientes tiene que ser el resultado de la variacin en las cantidades fsicas. El problema radica en conocer qu inversin dio origen a ese cambio tecnolgico. Una posibilidad es considerar que esa inversin tiene que ver con rentabilidades relativas. Por lo tanto, del monto total de los recursos disponibles para inversin, una parte debera destinarse a expandir capital y la otra a modificar la tecnologa: el inversionista orientara sus recursos a cualquiera de ambos destinos de acuerdo con la rentabilidad relativa de cada caso, distribuyendo los recursos proporcionalmente a las mismas a fin de diversificar su riesgo. Cuestin adicional sobre las limitaciones del modelo es la no consideracin separada del factor tierra dentro de las remuneraciones a los factores que componen el valor agregado. Tal consideracin resultara particularmente importante en un modelo que pretende referirse a una ubicacin territorial especfica. El factor tierra es particularmente importante en la identificacin de las posibilidades de expansin de las actividades econmicas y residenciales de una ciudad. Para el efecto sera deseable distinguir la remuneracin a dicho factor dentro del valor agregado, lo que requerira un esfuerzo de estimacin adicional en la sub-matriz de valor agregado de la matriz de transacciones intersectoriales. Adicionalmente existe otro tipo de elementos no considerados en MOBOGOTA, incluso con dificultad para su cuantificacin, como puede ser la desagregacin entre diversos tipos de establecimiento de salud. La inversin en instituciones primarias de salud es ciertamente diferente a la que se requiere para montar hospitales especia-
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lizados. La ciudad requiere ambos y, evidentemente, tienen efectos distintos sobre la productividad. Es muy probable que una consideracin sobre los mismos requiriera otro tipo de estudios complementarios y no necesariamente pueden o son deseables de introducir en un modelo como MOBOGOTA. Todas dichas consideraciones convendran explorarse. Ciertamente superan los alcances del presente trabajo y sera deseable que fueran materia de una extensin del mismo.
ANEXO V
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METODOLOGA CUENTAS DISTRITALES
INTRODUCCION
Se presenta en este documento un apretado recuento de las tcnicas estadsticas y metodolgicas aplicadas en la elaboracin de las cuentas econmicas y en la construccin de los cuadros de oferta - utilizacin de productos del Distrito Capital de Bogot en 2005. Esta metodologa reviste especial inters en la medida en que Bogot ha sido la nica ciudad que ha sostenido de manera contina desde el ao 1996 el ejercicio estadstico de medir el tamao de su economa en diferentes pocas y de establecer anualmente su evolucin, lo cual la constituye en un laboratorio de la medicin econmica regional. Esta prctica ha llevado a un mejoramiento sostenido de los sistemas de clculo y a la incorporacin de nueva informacin estadstica disponible, lo que ha permitido una mayor precisin en la medicin de los niveles monetarios de las variables econmicas que conforman la funcin de produccin de las actividades econmicas. El documento contiene tres partes que explican de manera sucinta el cuerpo terico de la medicin econmica, la informacin estadsticas utilizada, los procedimientos de clculos empleados, el registro contable de las operaciones y los resultados obtenidos. La primera parte hace relacin al marco conceptual y metodolgico del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN 93) que constituye el marco de referencia para la elaboracin de las Cuentas Distritales. En la segunda se presentan las Cuentas Distritales y se explica el mtodo de clculo de las cuentas de produccin y de generacin del ingreso, que son los registros bsicos para la medicin de la produccin en la economa Distrital. En la tercera se formula el marco terico de soporte, la metodologa y los procedimientos de clculos empleados en la medicin distrital, los resultados del cuadro de oferta utilizacin de producto 2005 y su relacin con los obtenidos en la economa nacional.
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1.1
EL SISTEMA DE CUENTAS NACIONALES (SCN)

MARCO CONCEPTUAL DEL SISTEMA
Las Cuentas Nacionales constan de un conjunto coherente, sistemtico e integrado de cuentas macroeconmicas, elaboradas a partir de una serie de conceptos, definiciones, clasificaciones y reglas contables aceptadas internacionalmente. Estas cuentas constituyen un registro completo y pormenorizado de las actividades econmicas, que abarca el registro de la produccin de bienes y servicios, la distribucin. redistribucin y uso del ingreso, la financiacin de inversin, y la acumulacin de la riqueza, que tienen lugar en una economa y donde se muestra las interrelaciones que existen entre los diversos agentes que participan en ella. Los agentes o unidades econmicas se agrupan en sectores institucionales, a saber, sociedades no financieras, sociedades financieras, gobierno, instituciones sin fines de lucro y hogares, dependiendo del rol que desempean en la economa (productor, consumidor o prestador de servicios sociales y colectivos). Las transacciones econmicas que stas realizan se clasifican en cinco grandes categoras, a saber, produccin, ingreso, financieras, de acumulacin y balances, registrndose, en aplicacin de reglas contables definidas, en formatos de entradas y salidas (debe y haber), lo que da origen a una secuencia de cuentas econmicas vinculadas entre s que plasman la actividad econmica de un pas o regin. El conjunto de las cuentas de los sectores institucionales conforma el registro ordenado de las transacciones de la economa, con el cual se obtienen los grandes agregados econmicos nacionales conocidos como Producto Interno Bruto (PIB), Ingreso Nacional, Inversin Nacional y Cuenta con el Resto del Mundo. De este conjunto de transacciones, es la de produccin la que mayor atencin merece en su vinculacin con las cuentas regionales. Esta variable ofrece dos tipos de anlisis: uno para elaborar la cuenta de produccin de cada uno de los sectores institucionales, y otro para el anlisis econmico del conjunto de las industrias, que es el que se conoce comnmente como ramas de actividad econmica. A su vez, en el anlisis de las industrias se elaboran las denominadas Cuentas de Bienes y de Servicios que comprenden, por una parte, las cuentas de produccin por ramas de actividad econmica y, por la otra, los balances de oferta y demanda de bienes y servicios para todos los productos de la economa.
Anexos
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La integracin de las actividades y los balances en un esquema matricial da lugar a lo que se denomina Cuadro de OfertaUtilizacin de Productos (COU), ms comnmente conocido como Matriz Insumo-Producto.
1.2 DEFINICIN DE RESIDENCIA EN LAS UNIDADES PRODUCTIVAS PARA LA MEDICION ECONOMICA NACIONAL Y REGIONAL
El registro de la produccin nacional y regional se origina en las unidades que tengan una permanencia mayor a un ao y un inters econmico en ese territorio. Generalmente resulta ms difcil definir la residencia regional que la nacional. En efecto, en la medicin de la produccin nacional se toma como unidad de observacin una empresa que puede tener una sede principal y varias sucursales en diferentes puntos geogrficos del pas y que registra sus resultados econmicos en estados financieros donde consolida todas sus operaciones econmicas. Aunque los ingresos de las empresas pueden detallarse segn su origen geogrfico, lo que permite dimensionar la produccin de las regiones en las que operan, existen limitaciones en la regionalizacin de algunos gastos, como los impuestos a la renta, la distribucin de dividendos o el pago de indemnizaciones, entre otros, lo que restringe la aplicacin del SCN 93 en el mbito regional y lo limita a la elaboracin de la cuenta de produccin y generacin del ingreso sectorial que conforma el PIB regional y a la construccin de instrumentos estadsticos derivados del anlisis de la produccin, como matrices insumo-producto, y de cuentas satlites, como las ambientales, de turismo, de salud, etc.
2.
2.1
LAS CUENTAS DISTRITALES

ANTECEDENTES DE LAS CUENTAS REGIONALES EN COLOMBIA
La experiencia documentada de los trabajos de cuentas regionales en el pas divide este tema en dos periodos: las investigaciones regionales que tomaron la informacin de los agregados de las Cuentas Nacionales elaborados por el Banco de la Repblica y los que utilizaron los de las Cuentas Nacionales elaborados por el DANE.
Cuentas Nacionales elaboradas por el Banco de la Repblica: las cuentas regionales que se elaboraron con estos resultados se aplicaron, por una parte, en mediciones centralizadas que consistieron en distribuir a nivel regional los valores agregados nacionales, utilizando indicadores de produccin regional por actividad econmica, siendo ste el mtodo utilizado en la investigacin Cuentas Regionales de Colombia 1960-1975 elaborada por INANDES y contratada por Planeacin Nacional. La otra aplicacin de estos mismos agregados consisti en replicar a nivel regional las metodologas de clculo sectorial
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nacionales, siendo de este tipo las investigaciones realizadas por las oficinas de Planeacin de Antioquia y del Valle del Cauca.
Cuentas Nacionales elaboradas por el DANE: la puesta en marcha de la poltica de descentralizacin administrativa nacional traslad los centros de decisin econmica del pas a las regiones, teniendo las Oficinas de Planeacin Departamental, como resultado de estas nuevas responsabilidades, que fortalecerse tcnicamente para poder disponer de mejores diagnsticos, acorde con las prioridades de inversin local. Surge entonces la necesidad de contar con un sistema de informacin socioeconmico departamental y de conocer la produccin regional mediante su ordenamiento en un sistema de cuentas econmicas. Los CORPES (Consejos regionales de poltica econmica y social) se crean en este contexto con la funcin de asistir los procesos de planeacin departamental en todo el pas, encontrndose entre sus ejecutorias la de haber suministrado asistencia tcnica para la medicin econmica regional mediante la capacitacin de los profesionales locales encargados de elaborar las respectivas Cuentas Regionales. En este proyecto tuvieron decidida participacin los especialistas en medicin econmica del DANE, quienes replicaron las metodologas nacionales en la mayor parte de los departamentos del pas.
Actualmente, algunos departamentos, como Antioquia, Valle del Cauca, Casanare, Cundinamarca y Nario, y algunas ciudades, como Cali y Bogot, tienen proyectos de Cuentas Regionales financiados con sus propios recursos. El inters regional de elaborar directamente las Cuentas econmicas se explica por tres motivos: i.) la adquisicin por parte de los tcnicos locales de la experticia sobre las tcnicas de medicin econmica; ii.) el fomento de la estadstica econmica local; y iii.) el ordenamiento de la informacin disponible de la que se derivan los estudios sectoriales. Los resultados de estas cuentas elaboradas de manera autnoma a nivel regional cumplen el mismo papel orientador en la poltica econmica local que el PIB en la economa nacional. Las primeras enriquecen adems las nacionales, al aportarles unas particularidades econmicas que, como en el caso de la produccin de algunos cultivos importantes a nivel local, pero sin registro estadstico a nivel nacional por su escasa ponderacin en el total sectorial, se pueden medir con mayor precisin en el nivel local que en el nacional. Para los departamentos que no tienen cuentas econmicas propias, el DANE ofrece desde 1980 informacin continua sobre el Producto Interno Bruto por actividad econmica para todos los departamentos empleando el mtodo centralizado de reparticin regional. ste consiste en repartir a nivel departamental el valor agre-
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gado nacional para cada una de las actividades econmicas que conforman el PIB a travs de la construccin de indicadores de reparticin de la produccin a partir de la informacin regional disponible en encuestas econmicas o en registros administrativos sobre valores de produccin, cantidades de productos cosechados, hectreas sembradas, nmero de ocupados sectoriales, alumnos matriculados o pasajeros transportados, entre otros. Los resultados de estas cuentas son de gran utilidad para las autoridades nacionales y territoriales, ya que es la nica informacin estadstica disponible que utiliza mtodos de medicin estandarizados en el tiempo y que proporcionan los niveles monetarios y la evolucin de la produccin sectorial de los departamentos, adems de permitir medir el grado de desarrollo departamental, evaluar los resultados de polticas econmicas e identificar los sectores lideres que jalonan el crecimiento econmico local. asumir, al aplicarse una distribucin lineal al valor agregado nacional, que los procesos de produccin de una actividad son iguales en todos los departamentos es,uno de sus lmites. En Bogot la elaboracin de las cuentas econmicas autnomas se inici en 1996 y se ha mantenido hasta el 2008. Inicialmente, la Secretara de Planeacin organiz un grupo de profesionales para la obtencin de los principales agregados econmicos utilizando las recomendaciones del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN 93). Posteriormente, este proyecto pas a la Secretaria de Hacienda, en donde se continuaron los clculos de las cuentas econmicas (bases 2000 y 2005) y la medicin econmica se extendi a estudios sobre la informalidad y la elaboracin de la matriz de empleo, los cuadros de oferta-utilizacin y la matriz simtrica.
2.2 LAS CUENTAS ECONMICAS DISTRITALES Y EL SISTEMA ESTADSTICO NACIONAL
La economa distrital se define como el conjunto de transacciones que realizan las unidades residentes en el territorio comprendido en las 20 localidades de la ciudad, excluyendo las unidades que se encuentran en las poblaciones vecinas de Soacha, Funza, Mosquera, o Cha, entre otras. Como ya se indic, el marco de referencia para medir la economa distrital es el conjunto de conceptos, definiciones, clasificaciones y metodologas recomendadas por el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN 93), utilizndose igualmente las metodologas sectoriales de las Cuentas Nacionales de Colombia. La aplicacin estricta de estas recomendaciones en la medicin regional y particularmente en la Distrital garantiza la comparabilidad con los resultados nacionales.
470 2.3
ORDENAMIENTO Y PROCESAMIENTO DE LA INFORMACIN UTILIZADA EN LA MEDICIN DISTRITAL
La transicin de la contabilidad privada a la medicin econmica implica clasificar y convertir las partidas contables de los informes financieros de cada una de las fuentes en las variables econmicas que conforman la cuenta de produccin, a saber, el valor de la produccin, de los consumos intermedios, del consumo de capital fijo (depreciacin econmica) y de los impuestos ligados a la actividad del productor. El valor de la produccin de una unidad productiva est determinado por los ingresos operacionales logrados durante el periodo analizado. Si se trata de bienes, el valor de la produccin medido a partir de los ingresos se debe ajustar teniendo en cuenta los cambios en el valor de los inventarios de productos en procesos y acabados. Si se trata de servicios, en algunos sectores, como el comercio y los servicios financieros, los ingresos deben igualmente ajustarse para obtener el valor de la produccin sectorial, deducindoles en particular el costo de las mercancas vendidas y los intereses pagados, respectivamente. El valor de la produccin obtenido de los ingresos operacionales se divide en produccin principal y secundaria segn sea la actividad de donde provenga el mayor ingreso o valor agregado. El consumo intermedio, esto es, el valor de los bienes y servicios consumidos en el proceso de produccin, se obtiene clasificando los productos comprados (bienes y servicios) que componen los gastos operacionales de la unidad. El consumo de capital fijo corresponde al valor de reemplazamiento por el desgaste o la obsolescencia tcnica de los activos que han participado directa o indirectamente en la obtencin de la produccin. Este concepto corresponde a una depreciacin econmica diferente a la que se registra en los estados financieros, cuya medicin tiene propsitos fiscales. Los impuestos ligados a las actividades productivas corresponden a los pagados por el uso de un factor de produccin, como es el caso de los impuestos a la nomina con destino al SENA y al ICBF, y el impuesto de industria, comercio y servicios (ICA). El tratamiento de estas variables es diferente en funcin del instrumento estadstico disponible. As, si se trata de un estado de resultados o del balance general de una empresa, la produccin, el consumo intermedio, el consumo de capital fijo y los impuestos ligados a las actividades se obtiene a partir del anlisis detallado de las partidas contables que contienen estos conceptos, a los que se les ha establecido con antelacin una correspondencia con las variables econmicas a partir del Plan nico de cuentas (PUC); igual procedimiento clasificatorio se realiza si se trata de una ejecucin presupuestal del gobierno, donde, al no existir ingreso, la produccin se
Anexos
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mide por los gastos de funcionamiento de la entidad (gastos de consumos intermedios, remuneraciones a los asalariados y consumo de capital fijo). Se recuerda que el origen estadstico de la medicin de la produccin sectorial es diverso, desde la utilizacin de estados financieros, encuestas econmicas, informacin parcial de volumen de bienes producidos o consumidos, hasta estimaciones de produccin basadas en la opinin de expertos. En ninguna parte existe la formacin estadstica suficiente para registrar directamente el universo de transacciones que se realizan en una economa. Por la anterior razn y por motivo de la trasabilidad de la informacin utilizada, siempre se debe identificar en las hojas de trabajo el origen estadstico de la produccin sectorial, de tal forma que se explique ordenadamente, en cada rama y segn fuente, el origen de los clculos de la cuenta de produccin, lo cual en cierta medida determina la fortaleza o la debilidad del calculo registrado. En este sentido, el registro compilatorio debe explicar si el dato proviene de encuestas sectoriales, estados financieros, cadenas productivas, informalidad, micro establecimientos o ajustes a la produccin por cualquier concepto. Un soporte importante en la organizacin de la informacin es la definicin de una nomenclatura de actividades o de productos cuyo detalle depende del objetivo y alcances de la medicin planteada. La nomenclatura definida para estudiar la economa distrital est conformada por 18 grandes actividades econmicas y 60 sub-actividades, en estricta correspondencia con la nomenclatura de las Cuentas Nacionales de Colombia, lo que facilita y valida la comensurabilidad entre estas dos investigaciones. Por lo tanto, para medir la economa distrital se elaboran un conjunto de 60 cuentas de produccin y de generacin del ingreso sectorial, con periodicidad anual, a precios corrientes y constantes.
2.4 MARCO CONCEPTUAL Y CONTABLE PARA ELABORAR LA CUENTA DE PRODUCCIN DISTRITAL
El objetivo de elaborar las cuentas de produccin es obtener el valor agregado de cada una de las actividades definidas en la nomenclatura, siendo la sumatoria de stas el agregado macro de la produccin, denominado Producto Interno Bruto (PIB). El esquema contable de la cuenta consta de dos partes: a) los recursos, que registran los ingresos de la unidad productiva provenientes de las ventas de los bienes y servicios producidos por ella y se denomina en el lenguaje contable como valor de la produccin bruta, y
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b)
los empleos, consistentes en el consumo intermedio, que es el valor de los bienes no durables y servicios consumidos en el proceso de produccin, obtenindose como saldo el valor agregado bruto (diferencia entre el valor de la produccin bruta y el consumo intermedio).
EMPLEOS Consumo Intermedio (CI) Valor Agregado Bruto (VAB)
RECURSOS Produccin Bruta (PB)
Tabla 5.1. Esquema de una cuenta de produccin
La actividad de la produccin es fundamental como generadora del ingreso primario de la economa y como proveedora de bienes y servicios para satisfacer las necesidades humanas. En el Sistema de Cuentas la produccin se entiende como un proceso fsico, realizado bajo la responsabilidad de una unidad econmica, en el que se utiliza mano de obra y activos para transformar insumos de bienes y servicios en productos de otros bienes y servicios. La produccin puede ser de dos tipos: Produccin de mercado: son todos los bienes y servicios producidos para ser vendidos en un mercado a precios econmicamente significativos, es decir, en los que el nivel de precio establecido determina las cantidades que los productores estn en capacidad de ofrecer y los consumidores de demandar. En esta categora se encuentra la produccin de todos los sectores distritales, excepto los servicios del Gobierno (administracin general, educacin, salud y recreacin). La medicin de la produccin en este grupo est determinada por los ingresos generados en la venta de bienes y servicios de estas unidades. Produccin de no mercado: son todos los bienes y servicios ofrecidos por entidades del gobierno o por asociaciones comunitarias, de manera gratuita o a precios econmicamente no significativos, es decir, en los que el nivel de precios establecidos no determina las cantidades que los productores estaran dispuestos a ofrecer ni los consumidores a demandar. La medicin de la produccin est determinada en la mayora de los casos por los costos de produccin del bien o del servicio ofrecido.
EMPLEOS Remuneracin a los asalariados Otros impuestos a la produccin Excedente de explotacin / Ingreso Mixto Tabla 5.2. Esquema de una cuenta de generacin del ingreso Valor Agregado Bruto RECURSOS
Anexos
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La Cuenta de Generacin del ingreso sectorial tiene como finalidad registrar el origen de los ingresos generados en la produccin, que estn constituidos por las remuneraciones factoriales (tierra, capital, trabajo y capacidad empresarial) y los cargos impositivos del gobierno (otros impuestos a la produccin). En las remuneraciones factoriales slo se hace explcita la que corresponde al trabajo asalariado. En los recursos de esta cuenta se registra el valor agregado bruto, y en los empleos, las remuneraciones a los empleados, que son los pagos en dinero o en especie que los empleadores hacen a stos por la prestacin de un servicio laboral; los otros impuestos a la produccin son todos los que estn ligados al ejercicio de la actividad, como el ICA, o por la utilizacin de factores de produccin, como los pagos parafiscales que gravan la nomina con impuestos (SENA, ICBF, CCF); y por ltimo, el excedente de explotacin o el ingreso mixto (saldos). Estos saldos tienen procedencias sectoriales y significados econmicos diferentes. El excedente es el saldo que tienen las unidades productivas que estn constituidas en sociedad, mientras que el ingreso mixto corresponde a las unidades o empresas no constituidas en sociedad y pertenecientes a los hogares. El excedente de explotacin tiene implcito las remuneraciones a los otros factores de produccin como la tierra y el capital, mientras que el ingreso mixto incluye la remuneracin de todos los factores. La cuenta de produccin y generacin del ingreso se elabora a precios corrientes, es decir, a los precios medios del ao, y a precios constantes, que son los precios medios de transaccin de un ao de referencia (ao base). Las bases en las cuentas distritales se han establecido en concordancia con las que han tenido para el mismo periodo las cuentas nacionales: serie de cuentas 1990-1996 (base 1994), serie 1990-2000 (base 2000) y serie vigente 2000-2005 (base ao 2005).
2.5 CLCULO DE LA ECONOMA NO OBSERVADA EN LOS REGISTROS ESTADSTICOS DISTRITALES (ENO)
La completa cobertura de la produccin, esencial en la definicin de la calidad del sistema de cuentas nacionales o regionales, es difcil de obtener debido a los problemas con que tropieza la contabilizacin de actividades productivas subterrneas, ilegales, o informales, que estn incluidas en la produccin de los hogares para su autoconsumo final, o para las que el dispositivo de captura de datos bsicos presenta carencias, calificndose como actividades no observadas y designndose como economa no observada (ENO)
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sta se puede evidenciar comparando el nmero de ocupados por actividad econmica que reporta la Encuesta de Calidad de Vida de Bogot (unidad de observacin: hogar) con los registrados en las encuestas econmicas sectoriales (unidad de observacin: establecimiento) realizadas igualmente en la ciudad para el mismo ao. La discrepancia en el nmero de ocupados que se encontr entre estas investigaciones indica que existe una proporcin de la produccin no registrada en las investigaciones estadsticas sectoriales que es preciso estima, para tener la cobertura completa de la produccin. Para facilitar la comparacin del nmero de ocupados en Bogot, se construy a partir de la informacin de la Encuesta de Calidad de Vida realizada en 2003 una matriz de empleo distrital 2003 con las siguientes caractersticas:
Tamao de la matriz por filas: 99 filas correspondientes a las actividades de la CIIU a cuatro dgitos. Clasificacin de ocupados por tamao: se clasificaron los ocupados segn el establecimiento donde laboran: establecimientos que ocupaban menos de 10 trabajadores y establecimientos con ms de 10 trabajadores. Clasificacin de los ocupados por categora ocupacional: ocupados remunerados (particulares y gobierno), cuenta propia, independientes, patronos, servicio domstico y ayudantes familiares. En cada una de estas categoras se adicion informacin sobre el nmero de das trabajados a la semana, las horas trabajadas, las remuneraciones recibidas por los contratados y las ganancias percibidas por los independientes. Conversin de las horas trabajadas en trabajo de pleno empleo: dado que los ocupados pueden tener jornadas de trabajo completas o por horas, fue necesario reducir las horas de ocupacin total a unidades de trabajo pleno equivalente, es decir, al total de horas trabajadas semanales segn la legislacin vigente.
El procedimiento tcnico para convertir el nmero de ocupados registrado en la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) en empleos plenos equivalente a tiempo completo es el siguiente: a) b) Determinar el nmero de ocupados total, sumando lo puestos de trabajo principales y secundarios con el respectivo nmero de horas trabajadas a la semana. Calcular el coeficiente de horas efectivas trabajadas, relacionando el promedio de horas trabajadas registradas en la encuesta con las horas establecidas legalmente.
Anexos
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c)
Aplicar el coeficiente al nmero total de puestos de trabajo.
La informacin de nmero de empleos pleno equivalente a tiempo completo sirve para determinar la cantidad del insumo trabajo incorporado en los niveles de produccin registrados en las actividades econmicas. Complementariamente esta informacin permite realizar estimaciones de produccin para la economa no registrada en las encuestas econmicas.
Clculo de la produccin no observada: se calcul i.) elaborando balances de ocupados segn categora ocupacional, y b) valorando la produccin correspondiente a los ocupados no registrados en encuestas econmicas. Balance de ocupados por actividad econmica y categora ocupacional: en la categora de ocupados remunerados es donde se realizaron los balances entre el nmero de ocupados en las encuestas econmicas y los que aparecen en la matriz de empleo.
El nmero de ocupados en los establecimientos de 10 o ms trabajadores de la matriz se compara con el nmero de ocupados reportados para la misma actividad y tamao. Cuando se constata una diferencia en los ocupados se hace un ajuste en el valor de la produccin, empleando parmetros de productividad obtenidos de la informacin de la encuestas para la actividad que corresponda. Cuando se constata una diferencia en los ocupados para los establecimientos con menos de 10 trabajadores, se calcula el valor de la produccin faltante utilizando los parmetros de los micros establecimientos. Cuando se trata de ocupados en las categoras cuenta propia y patronos, el valor de la produccin se calcula a partir de la informacin sobre el monto de los ingresos reportados como ganancias en el ejercicio de la actividad independiente. A los montos de esta ganancia por actividad econmica se aplica una funcin productiva de pequeos establecimientos. En las Cuentas Nacionales y en la construccin de matrices insumo producto se utiliza el concepto de funcin de produccin para determinar las relaciones tcnicas que existen entre los insumos utilizados (factoriales y de bienes y servicios) para producir una unidad de produccin (fsica o monetaria). Estas relaciones se denominan coeficientes tcnicos, y se obtiene dividiendo cada insumo (fsico o monetario) por las producciones origen. Cada establecimiento productivo tiene una funcin diferente a otro ubicado en la misma actividad debido a que las combinaciones factoriales y la productividad son diferentes. Para las cuentas nacionales, que tienen una visin macroeconmica de la medicin de la economa, la funcin econmica se trata a nivel agregado por actividad econmica en las matrices de insumo producto. No obstante, estas funciones se
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aplican para reconstruir la totalidad de las variables de las cuentas de produccin a partir del conocimiento parcial de una de ellas como valor de produccin o remuneraciones a los asalariados, utilizndose este sistema en los micro establecimiento y las actividades informales. Otro elemento de anlisis de ENO es captar las producciones no registradas en la EAM mediante la conformacin de cadenas produccin para ciertos productos y procesos industriales donde previamente se ha constatado que la informacin existente tiene problemas de cobertura, omitiendo por lo tanto las producciones de la pequea industria. En efecto, si se compara el valor del pan consumido en los hogares de Bogot de acuerdo con la encuesta de ingresos y gastos de los hogares con el valor de la produccin de pan en los establecimientos ubicados en Bogota (con mas de 10 trabajadores) segn la EAM se observa un faltante en la produccin de pan que es necesario estimar aplicando proporcionalmente los parmetros de la funcin de produccin de esta actividad. Este mismo procedimiento se emplea para actividades tales como la produccin de carne, confecciones y calzado, productos metlicos y muebles, entre otros. Los ajustes derivados de las cadenas productivas deben conciliarse con los establecidos en la matriz de empleo para evitar duplicaciones.
2.6 RESULTADOS ECONMICOS REGISTRADOS EN LAS CUENTAS DISTRITALES AO 2005
Como se indic, la elaboracin de las cuentas de produccin y de generacin del ingreso se presentan en dos sistemas de valoracin: a precios corrientes y a precios constantes. La produccin a precios corrientes se elabora con la informacin estadstica disponible en el Distrito. Para los valores constantes de la produccin se parte de los valores corrientes a los cuales se aplican ndices de precios que sirven para trasladar la valoracin de toda una serie de datos a los precios de un ao que se ha elegido como referencia de valoracin. Cada componente o variable de las cuentas econmicas tiene un ndice de precios que se ha considerado el ms adecuado para transformar los valores corrientes en constantes. Los ndices de precios utilizados en los valores de la produccin son los que provienen del ndice de precios al productor (IPP), emplendose para los casos de la produccin de servicios ligados al consumo final de los hogares el ndice de precio al consumidor( IPC). Para el consumo intermedio por actividad econmica se emplea un ndice de precios ponderado de todos los productos, bienes y servicios, que componen la canasta de insumos de cada actividad. En la remuneracin a
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los asalariados el ndice de precios empleado es el correspondiente al salario mnimo. En los otros impuestos que gravan a las actividades productivas se utiliza el ndice de precio ponderado del total del IPP y el salario mnimo. Los valores constantes del valor agregado y del excedente de explotacin, por ser saldos de cuentas, se obtienen a partir de la diferencia entre los recursos y los empleos.
2.7 ACTUALIZACION DE LAS CUENTAS DISTRITALES
Finalmente, conviene sealar que las cuentas econmicas distritales se elaboran en dos etapas: a) Conformacin de la base: corresponde al marco monetario de referencia derivado de las investigaciones conducentes a dimensionar el tamao de la economa, que consiste en establecer para cada sector los niveles de produccin y dems elementos asociados a esta funcin. El ao escogido para la fijacin de la base debe ser estadsticamente normal, es decir, carente de eventos que incidan significativamente en los precios generales de la economa y por lo tanto en las ponderaciones sectoriales. Esta etapa se caracteriza por la realizacin de estudios pormenorizados de cada sector en relacin con la tecnologa, la comercializacin, la interrelacin con otros sectores etc. Actualizacin de la base: corresponde a la extrapolacin y retropolacin de los valores sectoriales del ao base estadstico, lo cual se logra investigando anualmente, para cada sector, su dinmica econmica y estableciendo, a travs de la informacin disponible, los incrementos anuales en el valor corriente de la produccin.
b)
Este valor corriente se descompone en incrementos de precios y de volumen (cantidades). Los ndices de precios y de volumen encontrados sirven para extrapolar los valores del ao base, de forma que el valor del ao base multiplicado por el ndice de volumen del ao investigado permite obtener el valor de la produccin a precios constantes y el valor de la produccin a precios constantes multiplicado por el ndice de precios de la produccin, la produccin a precios corrientes. La actualizacin de las cuentas econmicas se hace habitualmente con el mtodo de la oferta, es decir, calculando el Producto Interno Bruto (PIB) como sumatoria de valores agregados sectoriales, en tanto el mtodo de clculo del PIB por la demanda, es decir, la sumatoria de los valores de la demanda final (consumo final, formacin bruta de capital, exportaciones) menos las importaciones, solo se puede calcular cuando se han construido cuadros de oferta y utilizacin de productos (COU).
478 3.1
METODOLOGA PARA ELABORAR EL COU
El COU es un cuadro con ordenamiento matricial que contiene el anlisis completo de la produccin Distrital, lo que permite calcular el PIB por tres mtodos que se registran en igual nmero de cuadrantes: PIB por oferta= sumatoria de valores agregados brutos + impuestos a la produccin y a las importaciones. La metodologa de clculo de este mtodo ya fue explicada para las Cuentas Econmicas Distritales y se deriva de la cuenta de produccin. PIB por ingresos= sumatoria de remuneraciones a los empleados + impuestos a la produccin + consumo de capital fijo + excedente de explotacin / ingreso mixto. Las variables que contiene este mtodo se elaboran al mismo tiempo que el de la oferta y se derivan de la cuenta de generacin del ingreso. PIB por demanda= sumatoria de consumo final (hogares + gobierno) + formacin bruta de capital + exportaciones importaciones. Para implementar esta ecuacin, ligada a las variables de la oferta, se requiere desarrollar el balance de oferta y demanda para todos los bienes y servicios de la nomenclatura definida. En el balance, la oferta a precios de comprador es igual a la demanda a precios de comprador. Oferta a precio de comprador= produccin bruta + importaciones + impuestos a los productos + mrgenes comerciales y de transporte (con estos elementos se construye el cuadrante de oferta). Demanda a precio de comprador= consumo intermedio + consumo final + formacin de capital + exportaciones (con estos elementos se construye el cuadro de utilizacin). La elaboracin del COU con los tres cuadrantes anteriores ofrece informacin bsica para la planeacin econmica y constituyendo un insumo estadstico vital para la construccin de los modelos de equilibrio general que se emplean en las proyecciones econmicas.
3.2 COMPONENTES DEL CUADRO OFERTA UTILIZACIN DE PRODUCTOS (COU)
El cuadro de oferta y utilizacin contiene:
Anexos 3.2.1 CUADRO DE LA OFERTA DE PRODUCTOS
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La oferta est valorada tanto a valores bsicos como a precios de mercado. Con respecto a lo primero, est constituida por la produccin y las importaciones CIF, antes de entrar al circuito de distribucin, es decir, excluyendo los impuestos a los productos y los mrgenes de comercializacin. La oferta a precios de mercado incluye, adems de los valores bsicos, los impuestos y los mrgenes comerciales. La matriz de produccin distrital a valores bsicos de 2005 se conform con las producciones registradas en las cuentas de produccin de cada sector (51), detallando si se trataba de producciones principales o secundarias. Esta matriz explica los tipos de productos que produce cada sector y el origen sectorial de la produccin de cada producto. Para conformar el cuadro de oferta las importaciones CIF, los impuestos a los productos y los mrgenes de comercializacin y transporte estn desagregados a nivel de las 51 categoras de la nomenclatura.
3.2.1.1 METODOLOGA DE ELABORACIN DE CADA COMPONENTE DEL CUADRANTE DE LA OFERTA
Produccin: Proviene de las cuentas de produccin que se han elaborado para cada actividad valorada a precios bsicos, es decir, al precio que los productores reciben de los compradores por cada unidad de un bien o servicio producido menos cualquier impuesto por pagar y ms cualquier subvencin por cobrar.
La produccin de las actividades se ha investigado segn los tipos de productos que producen, lo que a su vez permite clasificarlos en los 51 grupos de la nomenclatura y en producciones principal y secundaria de acuerdo con los mayores ingresos obtenidos. Esta matriz distingue adicionalmente la produccin de mercado de la de no mercado. A partir de la informacin anterior se elabora la matriz de produccin cuya fuente de informacin estadstica provienen de encuestas econmicas, estados financieros y registros administrativos. Importaciones: las importaciones son las compras de bienes y servicios que las unidades econmicas residentes en el Distrito Capital hacen a los no residentes, ya sean de otros pases (resto del mundo) o de otras secciones del pas (regionales). Contabilizar las importaciones en espacios econmicos sin un control aduanero que verifique y registre las entradas de mercancas dificulta su clculo. No obstante,
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existen mtodos de medicin directos e indirectos que hacen posible tener una aproximacin a esta variable por tipo de producto, que es lo que exige la matriz de oferta. Para el Distrito se contabilizaron como importacin todos los bienes que entran a su territorio econmico, bien sea para la demanda interna o para ser comercializados en otras regiones. En las importaciones de bienes se tienen dos sistemas de clculo:
Con informacin estadstica disponible: estadsticas de comercio exterior de la DIAN, que suministra el valor de los productos importados por posicin arancelaria, los cuales se agrupan segn el detalle de la nomenclatura de bienes. Estimacin derivada de la demanda: se establece a partir de los anlisis de cada uno de los elementos de la demanda que utilizan bienes importados del resto de mundo o procedente de otras secciones del pas de la siguiente manera: Consumo intermedio: los productos que compran los sectores para el consumo intermedio pueden provenir de la propia produccin distrital, del resto del mundo y de otras secciones del pas. Para deducir el monto de las importaciones segn lugar de procedencia se utiliz el siguiente anlisis: si un producto es consumido por un sector productivo y ste no se produce en el distrito, entonces se infiere que este es importado; si este producto no est registrado en las importaciones del resto del mundo se deduce que proviene de otras secciones del pas. Aplicando este procedimiento a todos los grupos de productos se establece el origen del consumo intermedio de las actividades distritales. Consumo final: para separar el consumo de los bienes segn origen de procedencia se analiz la demanda de cada producto empleando un procedimiento similar al del consumo intermedio. Formacin bruta de capital: se aplic el porcentaje de participacin de las importaciones en cada grupo segn los balances de las Cuentas Nacionales. A los anteriores montos de las importaciones se sum un ajuste correspondiente al contrabando de mercancas. En efecto, las importaciones de las Cuentas Nacionales se ajustan por contrabando de mercancas a partir de las estimaciones que realiza la DIAN. Para el COU Distrital se aplic a los productos el ajuste nacional.
Para las importaciones de servicios se utilizaron dos fuentes de informacin: las encuestas econmicas y algunos indicadores obtenidos de las cuentas nacionales.
Anexos
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Impuestos y derechos arancelarios: son gravmenes sobre los bienes y servicios que se pagan en el momento en que los bienes cruzan la frontera nacional o aduanera del territorio econmico. Estos impuestos son calculados a partir de la informacin sobre recaudos de la DIAN por producto y cdigo arancelario correspondientes a Bogot. Otros impuestos a los productos: son gravmenes sobre los bienes y servicios que se exigen como consecuencia de la produccin, venta, transferencia o suministro de dichos bienes o servicios o como resultado de su utilizacin para el autoconsumo o para la formacin de capital. Son impuestos denominados especficos, tales como los que recaen en el consumo de gasolina, cigarrillos y licores. Para establecer el recaudo de este impuesto en Bogot se consultan las estadsticas de la Direccin de Impuestos Distritales. IVA no deducible: es el IVA efectivamente recaudado despus de una serie de deducciones por compra de materias primas. El primer paso para calcular este impuesto por producto es establecer las tasas tericas vigentes sobre IVA a partir de la legislacin tributaria vigente. El segundo consiste en establecer por medio de los balances de oferta y demanda de las Cuentas Nacionales las tasas aparentes para cada tipo de demanda. El tercero radica en investigar el monto del IVA recaudado en Bogot y repartirlo posteriormente teniendo en cuenta las tasas investigadas. Mrgenes de comercio y transporte: los mrgenes de comercio se refieren a los mayores valores que adquieren las mercancas cuando un comerciante las lleva del sitio de produccin al de venta, midindose por la diferencia entre el precio de venta y el precio de compra del bien. Los mrgenes de comercio por producto se establecen a partir de la informacin que suministra la Encuesta Anual de Comercio que realiza el DANE. Para establecer las tasas comerciales por tipo de demanda se consultaron los balances de oferta y utilizacin de las Cuentas Nacionales, aplicndose las tasas establecidas a los montos de las demandas distritales. El total de los mrgenes registrados en la oferta es igual a la sumatoria de los mrgenes de la demanda.
3.2.2 CUADRO DE UTILIZACIN DE PRODUCTOS
Es un cuadro donde se detallan por producto, actividad econmica y tipo de comprador los bienes y servicios demandados en la economa durante el periodo analizado. La demanda se divide en intermedia y final. La intermedia por producto se detalla por sectores compradores (51) y su ordenamiento en filas y columnas conforma la matriz de consumos intermedios, mientras que los elementos de la demanda final se establecen por vectores columna.
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El cuadro de utilizacin est constituido por tres cuadrantes: a) b) c) El cuadrante de los usos intermedios o matriz de consumos intermedios. El cuadrante de las demandas finales. El cuadrante de los elementos del valor agregado sectorial.
a) Cuadrante de usos intermedios o matriz de consumos intermedios: en las filas y columnas se registra el consumo intermedio por producto y por actividad econmica valorado a precios de comprador. En las columnas se registran todas las compras de bienes y servicios que las ramas de actividad hacen de los diferentes productos para alcanzar un nivel de produccin determinado, recogindose en las filas las utilizaciones que de un producto hacen las distintas ramas de actividad econmica. En este cuadrante se hacen explcitas las relaciones intersectoriales de produccin. La matriz de consumos intermedios 2005 se construy a travs de las siguientes etapas: Se registraron por columnas las estructuras de costos originalmente establecidas de acuerdo con las investigaciones realizadas para el clculo de la cuenta de produccin de cada rama de actividad. El consumo intermedio por producto se desagreg en concordancia con el tamao del COU. Las fuentes de informacin utilizadas fueron tres:
Encuesta Anual Manufacturera: ofrece informacin sobre los bienes y servicios comprados y consumidos por las actividades industriales. Estos productos se clasificaron en cada uno de los 51 grupos de producto definidos en la nomenclatura para obtener los costos sectoriales que constituyen las columnas de la matriz. Superintendencias y empresas de servicios pblicos: con el detalle de los gastos operacionales de las empresas registrados en los estados de resultados se construyeron los costos de produccin de las actividades diferentes a las industriales. Cuentas Nacionales: costos sectoriales para los sectores financieros y de seguros.
Concluida la captura de las estructuras de costos para cada uno de las actividades, se estableci la consistencia del cuadro analizando por fila la distribucin del consumo intermedio de cada producto vendido a las 51 ramas de actividad econmica. La igualdad en los valores de los consumos intermedios por sector (columna) y por producto (filas) constituy la primera versin de la matriz de consumos interme-
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dios 2005. Esta matriz se modific en varias oportunidades como resultado de la discrepancia entre la oferta y la demanda. La matriz definitiva de consumo intermedio se logr despus de un proceso de iteraciones o aproximaciones sucesivas entre filas y columnas, sin alterar significativamente la informacin original sobre estructura de costos de las ramas de actividad. b) El cuadrante de las demandas finales: Contiene la siguiente informacin: Exportaciones de bienes y de servicios: corresponde al valor de las ventas en bienes y servicios que los residentes del Distrito hacen a los no residentes, resto del mundo y otras secciones del pas. Las exportaciones de bienes industriales al resto del mundo se obtuvieron de la informacin de la Encuesta Anual Manufacturera (EAM) sobre ventas al exterior (Captulo 2: Ventas y compras efectuadas durante el ao 2005). La escogencia para las exportaciones industriales de la fuente EAM, y no de la fuente oficial DIAN, est justificada en la precisin sobre venta al exterior que ofrece la informacin de los establecimientos ubicados en Bogot. En cuanto a las exportaciones de servicios, las fuentes utilizadas fueron: la Balanza de Pagos del Banco de la Repblica y la informacin sobre exportaciones de servicios registradas de las encuestas econmicas del DANE. Las exportaciones a otras secciones del pas se calcularon aplicando a la produccin distrital la participacin porcentual que representan las ventas fuera de Bogot, obtenida de la base de datos de recaudos del impuestos de Industria y Comercio, avisos y Tableros (ICA) de la Direccin de Impuestos Distritales. En efecto, en esta base de datos se registran los ingresos de la produccin vendida en y fuera de Bogota, pero dentro del territorio nacional. Gasto de consumo final: incluye todos los bienes y servicios destinados a la satisfaccin directa de las necesidades humanas, ya sean individuales o colectivas, con productos de mercado o no de mercado. El consumo final se calcula para los hogares y para el gobierno. El valor de los gastos en consumo final de los hogares 2005, se calcul en varias etapas, utilizado las siguientes fuentes de informacin: Encuesta de Calidad de Vida 2003 (DANE), Encuesta de Capacidad de Pago Distrital 2004 (Secretara de Planeacin Distrital), Vector de consumo final de hogares 2005 (Cuentas Nacionales), Vector de consumo final de hogares 2000 (Cuentas Distritales)
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La primera etapa fue calcular el consumo per-cpita por producto en cada una de las fuentes estadsticas consultadas con el fin de establecer, por una parte, la estructura del gasto final por producto y, por la otra, fijar el nivel monetario total de esta variable para el 2005. Como las fuentes utilizadas tenan periodos de referencias diferentes, fue necesario unificarlas al ao 2005, extrapolando los consumos percpita con ndices de precios y con el nmero de habitantes de Bogot segn el censo de poblacin del 2005. La segunda etapa consisti en realizar un anlisis comparativo de las diferentes fuentes para obtener la primera versin del consumo final de los hogares 2005. La versin definitiva se obtuvo ajustando la versin preliminar con las producciones de salud, educacin, alquileres de bienes races residenciales, y con el valor del consumo de servicios pblicos facturado para el sector residencial. El consumo final del gobierno es, por convencin, igual a la produccin del mismo gobierno deducidos los pagos parciales que realizan los hogares en algunos servicios, en especial, los de educacin pblica. Este tratamiento es el mismo que aplican las Cuentas Nacionales y es a la vez el recomendado en el SCN 93. Formacin bruta de capital fijo (FBCF): para construir el vector de la formacin bruta de capital fijo se consultaron dos tipos de fuentes: estados financieros y encuestas econmicas sectoriales. Estados financieros: la metodologa de clculo de la FBCF consiste en obtener los incrementos de la inversin para un periodo comparando el valor del stock de un ao respecto al que se tena el ao anterior. Para tal efecto se consultan las partidas contables donde se detallan activos de las empresas como edificaciones, construcciones en curso, maquinaria, y equipo y material de transporte. Este ejercicio se realiz para todas las empresas de servicios pblicos residentes en Bogot, para toda la administracin pblica y para las empresas de servicios empresariales y sociales con residencia en Bogot. Encuestas Econmicas: el procedimiento para calcular la FBKF fue el mismo que se utiliz con los estados financieros, es decir, comparar los valores del stock de capital fsico al final y al principio del periodo correspondiente al ao 2005. Esta fuente abarc las siguientes investigaciones: Encuesta Anual Manufacturera, Encuesta Anual de Comercio y Encuesta de Servicios. Para las empresas no constituidas en sociedad (hogares) se hicieron dos clculos: la inversin en vivienda y en otras edificaciones, y la estimacin de la inversin por tipo de producto de la pequea empresa.
Anexos
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d) Cuadrante de los valores agregados sectoriales Contiene las variables que conforman las cuentas de produccin y de generacin del ingreso sectorial. Las fuentes estadsticas utilizadas son las encuestas econmicas, los estados financieros y los registros administrativos.
LA RENTA COMO REMUNERACIN AL FACTOR TIERRA
En las Cuentas Nacionales la tierra es considerada como un activo no producido que puede ser objeto de compraventa entre agentes de la economa y clasificada como parte de la inversin. Como es un bien no producido, la cantidad disponible en la economa siempre permanece en el tiempo, de modo que lo que es una inversin para un agente es una desinversin para otro, con igual magnitud. Lo nico que altera y adiciona al valor intrnseco de la tierra son las mejoras que se realizan para su aprovechamiento. En las Cuentas Nacionales la tierra se encuentra en los siguientes agregados: a) Como factor de produccin principal se encuentra presente esencialmente en las actividades agropecuarias. Igualmente, hace parte implcita de las inversiones que las unidades productivas no agropecuarias tienen en bienes inmuebles como fabricas, infraestructuras, locales comerciales y oficinas. La actividad productiva que est ligada a la utilizacin de la tierra como recurso es la construccin, tanto de edificaciones como de infraestructuras. Por el principio ya enunciado de ser la tierra un activo no producido, el valor de produccin de un inmueble solo debe registrar el valor de la construccin, debindose excluirse el valor de la tierra que contiene, de forma que cuando un agente compra inmuebles, las Cuentas Nacionales hace dos asientos contables: uno en inversin en construcciones y otro en compra de terrenos. En la depreciacin econmica que realizan las Cuentas Nacionales no se incluye la tierra y solo se hace referencia a los activos producidos. En las cuentas patrimoniales que miden la riqueza nacional se contempla medir las modificaciones monetarias que tiene este recurso en el transcurso de un periodo contable.
b)
c)
d)
e)
En sntesis, el tratamiento del factor tierra en las Cuentas Nacionales impide calcular la renta como un costo de oportunidad cuando se utiliza este factor indirectamente en las inversiones inmuebles de las actividades econmicas.
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PROPUESTA EXPLORATORIA PARA LA MEDICIN DE LA RENTA IMPLICITA DE LA TIERRA EN LAS INVERSIONES DE INMUEBLES EN LAS ATIVIDADES ECONOMICAS DE BOGOTA
INFORMACIN DISPONIBLE
Stock de capital detallado por tipo de activo para las unidades productivas residentes en Bogot de las actividades econmicas de los establecimientos industriales (EAM), de servicios (EAS), del comercio (EAC) y de los pequeos establecimientos (Encuesta de micro establecimientos); Stock de capital detallado por tipo de activo para las Empresas Distritales de Acueducto, Telfono, Gas y Energa; Stock de capital detallado por tipo de de activo para las empresas inscritas en la Superintendencia de Sociedades con residencia exclusiva en Bogot; rea del lote de los inmuebles de las actividades productivas que rinden en la oficina del Catastro Distrital.
PROCEDIMIENTO TCNICO PARA MEDIR LA RENTA EN LAS ACTIVIDADES ECONMICAS Y SEPARARLA DEL EXCEDENTE DE EXPLOTACIN DE LAS CUENTAS DISTRITALES:
Agrupar las actividades en tres grandes grupos: agropecuarias, industriales y servicios. Elaborar una serie de inversiones en inmuebles para el periodo 1980-2008. Modelar las inversiones con la ocupacin laboral para determinar los rendimientos factoriales y deducir la renta implcita de la renta.
Anexos
487
ANEXO VI
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Anexos
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NECESIDADES HBITAT18
1.1. METODOLOGA PARA LA MEDICIN DE LAS NECESIDADES FSICAS DEL HBITAT
El primer elemento que requiere la metodologa es el desarrollo de un trabajo de campo que para el caso que nos ocupa se centra en el entorno de las viviendas y particularmente de los aspectos que las encuestas disponibles hoy en da no contienen. Dicha recoleccin parte, en primer lugar, del diseo de una muestra estadsticamente representativa del territorio analizado, y de la elaboracin y aplicacin en campo de una entrevista que complementa la informacin estadstica relacionada con sus atributos, realizando en segundo lugar un registro visual que busca cuantificar atributos difciles de capturar a travs de la entrevista. En este sentido, mientras la entrevista se concentra en capturar informacin relacionada con la vivienda -habitabilidad, espacialidad, funcionalidad, seguridad en la tenencia, necesidades sentidas de la poblacin, y entorno de frente de manzana y de localidad-, el registro visual va ms all, indagando sobre el entorno sectorial a travs de un registro fotogrfico realizado por expertos arquitectos que evaluan las condiciones urbansticas de cada uno de los sectores cartogrficos17 . En el caso del proyecto piloto realizado en la localidad bogotana de Bosa entre Octubre de 2006 y Junio de 2007, la recoleccin de la informacin estuvo dividida en dos etapas. Una primera parte del trabajo de campo tuvo lugar en las zonas de la Localidad no intervenidas por Metrovivienda correspondientes a la totalidad de los sectores cartogrficos definidos para la Localidad, y en los que se desarroll un operativo de campo que permiti la aplicacin de formularios a 590 viviendas (612 hogares) -equivalentes al 102.1% del tamao de muestra-, y 289 fotografas, que en su conjunto representan, estadsticamente de manera significativa, 147.251 hogares de la Localidad. En la segunda fase se analizaron por separado las reas desarrolladas por Metrovivienda, especficamente en las ciudadelas El Recreo y El Porvenir, en las
17 18
Los autores agradecen a Diana Puerta y Andrs Alonso el apoyo en este anexo. En funcin del anlisis urbanstico, la localidad de Bosa fue dividida de acuerdo a la fragmentacin cartogrfica establecida por Catastro Distrital para la aplicacin de instrumentos estadsticos.
490
que se aplicaron 302 encuestas a hogares localizados en 300 viviendas, que representan 7486 hogares. Con la informacin disponible para vivienda y para entorno se procedi a construir un indicador de vivienda y un indicador de entorno, y posteriormente uno de hbitat que permite tanto el anlisis particular de los atributos como disponer de un indicador compuesto su medicin. Este es el resultado de la ponderacin de las variables en funcin de su peso relativo para la determinacin del dficit de hbitat19, y la base para analizar las condiciones y necesidades de la poblacin en un territorio determinado. A partir de su estimacin, es posible definir una lnea de referencia, como se propuso anteriormente, para la medicin de las necesidades hbitat. Metodolgicamente, el desarrollo del estudio se basa en la efectiva realizacin de los aspectos que se enumeran a continuacin, y que para el caso analizado, se basan en la realizacin de la prueba piloto desarrollada en la Localidad de Bosa en el perodo comprendido entre octubre de 2006 y junio de 2007:
Ponderacin de las variables de vivienda y entorno a partir del anlisis de componentes principales. Determinacin de la lnea de base con base en el anlisis de los proyectos VIS Tipo 1 desarrollados en los ltimos aos en Bogot. Tipologa de vivienda digna. Las necesidades hbitat en la Localidad de Bosa.
PONDERACIN DE VIVIENDA Y ENTORNO
La metodologa usada para el clculo de los ponderadores de Vivienda y Entorno es la de Anlisis de Componentes Principales (ACP), tcnica que hace parte de un anlisis estadstico multivariado cuyo objetivo es el de reducir la dimensionalidad de un conjunto numeroso de variables con una prdida razonable de informacin, eliminando las variables que presentan una alta correlacin y redefiniendo un nuevo conjunto de variables que constituyen una combinacin lineal de las originales. Una de las aplicaciones ms tiles del ACP, y es la que en este caso nos interesa, es permitir una ponderacin de un determinado nmero de variables utilizando los coeficientes que proporciona el primer componente principal, calificando y clasificando por esa va las unidades de observacin.
19
Ella puede ser producto de mtodos estadsticos, de la discusin de un grupo de expertos, la opinin de un grupo de lderes de la comunidad, de las autoridades competentes, e incluso una combinacin de dos o ms de los anteriores.
Anexos
491
Es importante mencionar que el fundamento del ACP es formar una variable (componente) como combinacin lineal de las variables del anlisis a partir la explicacin relativa de la varianza total, de modo que las variables que expliquen ms, tengan mayor peso en el coeficiente que conforma el primer componente principal (el que explica una mayor parte de la varianza), pudiendo por lo tanto ser ste utilizado como el ponderador de esa variable. Entre mayor varianza permita explicar una variable, mayor ser su coeficiente en el primer componente principal, y por lo tanto mayor ser la ponderacin de esa variable en la clasificacin y calificacin. Como la escala de medicin de algunas de las variables del proyecto piloto de Bogot era discreta y las de otras continua, y correspondan a diferentes rangos de valores, todas fueron estandarizadas. La metodologa que se aplic para tal fin determin que 100 era el mximo valor que poda alcanzar una variable, en un rango de valoracin de 0 a 100, siendo los valores intermedios el resultado de una regla de tres o alguna transformacin algebraica resultante de la experiencia de los investigadores20 . Posteriormente, con las variables homogenizadas y escaladas adecuadamente, se procedi a la elaboracin de los modelos estadstico-economtricos, con el fin de que fueran ponderadas e incluidas en el anlisis a fin de construir ndices compuestos para la vivienda, el entorno y el hbitat en su conjunto21. A continuacin se presentan los modelos para la vivienda y el entorno de Bogot obtenidos en la aplicacin de la prueba piloto Al respecto, debe resaltarse que se cont con informacin para la gran parte de elementos constitutivos del hbitat desde su perspectiva meramente positiva. ste hecho permiti que se construyeran las variables con mayor significancia estadstica para los componentes del entorno y de la vivienda. No obstante, aunque se calcularon modelos combinando todas stas, solo se incluyeron las que se presentan en las tablas 6.1 y 6.2 por ser las que explicaban en mayor proporcin su comportamiento22 . En efecto, variables, como acueducto y energa elctrica, que inicialmente haban sido incluidas en el modelo, fueron descartadas mediante el anlisis de componentes principales, por no presentar varianza entre las observaciones, debido a que todos los hogares seleccionados para la muestra respondieron en la encuesta contar con estos servicios. En el caso de la vivienda, el resultado para el modelo, que muestra la ponderacin de cada una de las variables introducidas en el anlisis, es el siguiente:
20 21 22
En el anexo No. XX se puede observar dicho procedimiento para cada una de las variables. En el anexo No. XX se pueden analizar los resultados de los modelos economtricos. Debe anotarse que las variables seleccionadas, fueron definidas a travs de un modelo economtrico que en primer lugar anula las variables que no presentan varianza en la observacin realizada, y en segundo extrae las que son poco significativas porcentualmente con relacin al total.
492
Variable en encuesta de hogares Pared Piso Alcantarillado Acueducto Recoleccin de basuras Energa elctrica Cuartos Cohabitacin Espacios independientes Total
Ponderador modelo 1 19,89% 24,41% 2,89% -2,51% -25,38% 7,09% 27,84% 100,00%
Tabla No.6.1. Modelo vivienda: primera componente principal. Fuente UN-Habitat/ Colombia
En ste se ponderaron las siguientes variables:
Pared: alusivo al material de la pared. Pisos: referido al material de los pisos. Alcantarillado, acueducto, energa, y recoleccin de basuras: relacionado con la cobertura de los servicios. Cuartos: referido al nmero de personas por cuarto en la vivienda. Cohabitacin: nmero de hogares en la vivienda. Espacios independientes: espacios independientes en la vivienda para comer, lavar y secar la ropa; la intimidad de las parejas, el estudio y el juego de los nios.
Es importante observar en la tabla 6.1 que la variable de espacios independientes tiene un peso preponderante (27.84%), seguida del nmero de personas por cuarto y material de pisos (25.38% y 24,41% respectivamente). Por su parte, el resultado del modelo de componentes principales para las variables de entorno, y su respectiva ponderacin, es el siguiente:
Variable en encuesta de hogares Equipamiento Movilidad Estado fsico del sector Zona de riesgo Contaminacin Total Ponderador modelo 1 16,079% 38,003% 14,048% 24,113% 7,757% 100,00%
Tabla No. 6.2. Modelo entorno: primera componente principal. Fuente: UN-Hbitat/ Colombia
Anexos
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En ste se ponderaron las siguientes variables:
Equipamiento: que hace alusin a la presencia de equipamientos colectivos en la localidad, el estado del espacio pblico fsico, y el estado del mobiliario urbano. Movilidad: relacionada con la existencia de vas, el estado de las vas de acceso al sector, y con el estado fsico del lugar donde se accede al transporte pblico. Estado fsico del sector: vinculado con el estado de consolidacin en que se encuentra, y/o con la evidencia de zonas de deterioro o recuperacin. Zona de riesgo: asociado a viviendas en reas mitigables o no mitigables que permanecen sujetas a condiciones de riesgo natural (avalanchas, derrumbes, desbordamientos, hundimientos de terreno, etc.) Contaminacin: relativa a la presencia de industria pesada, aguas negras, acumulacin de desechos y/o industria extractiva.
En este caso, adquiere una mayor importancia la variable de movilidad (38.00%), seguida de la variable de zona de riesgo (24.11%).
DETERMINACIN DE LA LNEA DE BASE
Para determinar la lnea base de las necesidades tanto en su componente de vivienda como de entorno, se debe identificar una tipologa de vivienda que sirva de referencia para la comparacin. Cmo se mencion en los captulos III y VII, en el caso colombiano sta corresponde a la vivienda Tipo 1 construida en la ciudad con las diferentes modalidades de subsidios del Estado. La tipologa permite establecer una lnea de referencia a partir del anlisis ponderado de los atributos de vivienda y entorno de un nmero determinado de proyectos, llevndose a cabo un proceso de convergencia en un doble sentido: de la forma arquitectnica a lo que establece la estadstica de las encuestas o Censos, y de la tipologa a la estadstica, buscando establecer una equivalencia del hbitat desde la economa positiva y la arquitectura, de la frmula de los estadsticos y economistas, con la cual se determinan las necesidades y por lo tanto las polticas pblicas, a la forma, concrecin arquitectnica y urbanstica de lo que realmente se entrega a las familias. Esta discusin es central porque la estadstica no representa la vivienda que impulsa la poltica, ms que a travs de ecuaciones, mientras arquitectnicamente sta se representa a travs de formas que se acercan a la imagen que tienen las personas de un espacio con caractersticas particulares de habitabilidad, especialidad y funcionalidad. La convergencia como dilogo de estas dos lgicas constituye en este sentido un aporte fundamental del presente estudio, en tanto se da forma a la representacin que tienen en mente los beneficiarios de la poltica: una vivienda
494
como las que disean y discuten los arquitectos. En el grfico 6 se representa el ejercicio de la convergencia.
H= V + E
Grfico 6.1 Convergencia de la estadstica a la forma. Fuente: UN Hbitat/ Colombia
LA TIPOLOGA DE VIVIENDA DIGNA
Como se anot, metodolgicamente la determinacin de la tipologa de vivienda digna se deriva del anlisis estadsticamente representativo de los proyectos VIS tipo 1, desarrollados para este caso particular en la ciudad de Bogot en el perodo comprendido entre 200423 y 2006. Como tambin se apunt, este anlisis fue el resultado de la revisin de informacin de vivienda y entorno suministrada por las constructoras, y la observacin directa en campo especialmente de las condiciones de entorno24 . El valor de la lnea por componente es el resultado del anlisis de la tipologa de vivienda. As las cosas, por poner un ejemplo, el valor de lnea (50) para la variable de pisos nos est indicando que la tipologa de las viviendas en Bogot presenta material en concreto. Lo propio sucede con las dems variables. La tipologa presenta el comportamiento que expresa a continuacin, en funcin de las variables definidas para el modelo:
23
24
Primer ao de construccin de vivienda de inters prioritario en la ciudad, que tiene lugar a partir de un modelo de intervencin del Estado que avanza en la solucin de la problemtica habitacional a un sector de la poblacin tradicionalmente excluido de las polticas de vivienda. Para la definicin de la tipologa de vivienda VIS Tipo 1 en la ciudad, se analizaron 17.466 viviendas que corresponden segn cifras de CAMACOL al 80,8% del total de viviendas construidas en la ciudad entre el 2004 y 2006.
Anexos
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Componentes del Modelo Equipamiento
Valor lnea 80,29
Convergencia urbanstica Cobertura de equipamiento bsico a nivel local: equipamientos culturales, de seguridad, administrativos educativos, de salud, recreacin y capacitacin; Espacio pblico en regular estado (sin infraestructura adecuada) y sin amoblamiento urbano Existencia en el sector (asimilable a barrio) de vas vehiculares y peatonales, con accesibilidad a travs de va vehicular en recebo (en proceso de construccin) o pavimentada en mal estado, y con un lugar donde se accede al transporte pblico en regular estado Sector en proceso de consolidacin, con presencia, en algunos casos puntuales, de deterioro urbano Localizacin sobre zonas de riesgo mitigables por inundacin y/ o desbordamiento Sector urbanstico sin contaminacin por industria pesada, aguas negras, acumulacin de deshechos, e industria extractiva
Movilidad
71,10
Estado fsico del sector
67,65
Zona de riesgo
62,30
Contaminacin
96,32
Componentes Modelo Pared Pisos Alcantarillado Recoleccin de basuras Nmero de personas por cuarto en el hogar Cohabitacin Espacios independientes
Valor lnea 100,00 50,00 100,00 100,00 69,80
Convergencia Arquitectnica Paredes en bloque, ladrillo, piedra o madera pulida Pisos en cemento o gravilla Cobertura del servicio de alcantarillado Cobertura del servicio de recoleccin de basuras Valor intermedio entre una y cuatro personas por cuarto
100,00 49,85
Un hogar en la vivienda Espacios independientes para comer, lavar y secar ropa, y con posibilidad de independencia para la intimidad de las parejas
Tabla No 6.3. Fuente: UN-Hbitat/Colombia
496
Teniendo claridad en el valor de la lnea por cada componente, se construye un indicador que representa lo mnimo que en trminos de vivienda y entorno se est desarrollando como consecuencia de la promocin de la poltica de vivienda y hbitat, y por tanto constituye el punto de referencia para determinar una nueva medida de las Necesidades. Dicho indicador se deriva, como se seal, del resultado del anlisis de la tipologa de vivienda y de los valores obtenidos en los componentes del modelo de vivienda y entorno -vector de coeficientes del modelo de componentes principales- presentados en las tablas 6.1 y 6.2. La suma ponderada es el ndice que seala la lnea de necesidades. La lnea es el resultado de las variables ponderadas, y no slo un simple ejercicio matemtico que arroja como resultado el promedio simple de los proyectos desarrollados en Bogot. En una medicin de las necesidades hbitat de un territorio, los hogares para quienes el valor del ndice est por encima del valor de referencia estimado a partir de la tipologa de proyectos VIS no estn en dficit (vivienda y/o entorno), mientras que los que se encuentran debajo s lo estn. La lnea de referencia para vivienda y entorno se presenta a continuacin:
Lnea de vivienda El valor de la lnea es el resultado de la combinacin ponderada de las variables seleccionadas, en ste caso: pared, piso, alcantarillado, recoleccin de basuras, cuartos, cohabitacin, y espacios independientes. Cada una de stas obtiene un valor individual resultante del anlisis de los proyectos VIS Tipo 1 desarrollados en la ciudad en los ltimos aos, y su ponderacin, es el resultado de la aplicacin del modelo de componentes principales representado en la tabla 4.
Lnea de entorno El valor de la lnea es el resultado de la combinacin ponderada de las variables seleccionadas, en ste caso: equipamiento, movilidad, estado fsico del sector, zona de riesgo. Cada una de stas obtiene un valor individual resultante del anlisis de los proyectos VIS Tipo 1 desarrollados en la ciudad en los ltimos aos, y su ponderacin, es el resultado de la aplicacin del modelo de componentes principales representado en la tabla 5.
66,17
71,94
Tabla 6.4. Lneas de vivienda y entorno. Fuente UN-Hbitat/ Colombia
A partir de este anlisis, es posible identificar la forma de una vivienda concreta que representa la tipologa de vivienda digna -la que ms se aproxima a la lnea- y que tiene caractersticas similares a las que se describen a continuacin: rea: Tipo de vivienda: Nmero de pisos. Distribucin: 37,00 M2 Unifamiliar Dos pisos
Anexos
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Primer Piso: Segundo Piso: Existencia de Patio: Ventilacin:
Saln, Comedor, Cocina. Una alcoba terminada y una proyectada, y bao Sin patio A travs de fachada principal y ductos de ventilacin
Con relacin al entorno: Entorno cercano: Vas peatonales, con zonas verdes comunes y de uso exclusivo para los habitantes del conjunto Conjunto Urbano: Conjunto que propicia el desarrollo de espacios comunes en su interior Sector Urbanstico: Trazado urbano correspondiente con su entorno. Discontinuidad definida en la existencia de rejas divisorias
Grfico 6.2. Representacin de la tipologa de vivienda VIS tipo 1 para Bogot
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LAS NECESIDADES HBITAT EN LA LOCALIDAD DE BOSA.
En trminos generales, una vez definida la lnea de referencia (Lnea de Necesidades hbitat), es posible determinar que los hogares que se localizan por encima de sta no presentan dficit de hbitat, mientras que los que se localizan por debajo se encuentran en dficit. A manera de ejemplo, si se tiene claro que la lnea de referencia presenta un valor de 138,09 (lnea de vivienda + lnea de entorno), entonces los hogares localizados por encima superan los mnimos establecidos por la lnea de referencia, en tanto que los que estn por debajo no alcanzan ni siquiera los estndares desarrollados en la actualidad para la vivienda Tipo 1.
A- ANLISIS DE COMPONENTES PARA LA VIVIENDA
EN LAS ZONAS NO INTERVENIDAS POR METROVIVIENDA (94,92% DE HOGARES)
Con la metodologa de medicin propuesta se puede observar que el 15,85% de los hogares (un poco ms de 23 mil de los 147.251) que habitan en Bosa se encuentran por debajo de la lnea de vivienda digna, es decir, que se encuentran en peores condiciones de vivienda que aquellos hogares que se ven beneficiados por las polticas de acceso a vivienda nueva por parte de los diferentes entes del Estado. La tabla siguiente permite revisar las distintas combinaciones de variables que explican el dficit de vivienda de los hogares de la localidad.
Anexos
499
Tabla No. 6.5. Dficit de vivienda en las reas no intervenidas por Metrovivienda. Fuente: UN Hbitat/ Colombia
Las razones que explican el dficit de vivienda en los hogares de Bosa no intervenidos por Metrovivienda, estn fundamentalmente referidas a deficiencias en espacios independientes (46,65%), seguido por el nmero de personas por cuarto en el hogar (38,40%), como se puede observar en la tabla No. 6.6 en la columna de explicacin del dficit.
Lnea Modelo vivienda Pared Piso Alcantarillado Recoleccin de basuras Cuartos Cohabitacin Espacios independientes TOTAL 66,17 100,00 50,00 100,00 100,00 69,80 100,00 49,85 Explicacin dficit Valor promedio de los hogares de Bosa por debajo de la lnea 92,68 53,09 96,91 97,94 49,03 88,92 30,52 Diferencia
4,32% 2,18% 1,27% 0,71% 38,40% 6,48% 46,65% 100,00%
-7,32 -3,09 -3,09 -2,06 -20,78 -11,08 -19,34
Tabla 6.6. Explicacin del dficit de vivienda reas no intervenidas por Metrovivienda. Fuente: UN Hbitat Colombia
500
En trminos generales, la explicacin del dficit es el resultado de la relacin entre dos aspectos fundamentales: la distancia de los hogares con relacin a la lnea de referencia (tipologa) y el peso de la variable en el modelo (ponderaciones) presentado anteriormente en la tabla 6.1. Una variable como espacios independientes tiene una alta ponderacin y una gran diferencia entre la lnea de tipologa y el valor promedio de los hogares de Bosa. Una variable como recoleccin de basuras tiene una baja ponderacin y una baja diferencia entre las variables, por lo que explica muy poco el dficit. Los aspectos anotados -peso del ponderador, y distancia con relacin a la lnea- permiten entender, por ejemplo, las razones para que una variable como piso, que tiene un alto peso en el modelo (24.41%), slo explique el 2.28% del dficit de vivienda, mientras que la variable de cuartos en el hogar, con un peso en el modelo de 25,38%, explique el 38,40% del dficit. A manera de resumen, lo que se puede observar es que el mayor problema de vivienda en la localidad est relacionado con carencias o problemas en las variables de espacio. Las carencias en dichas variables y sus combinaciones representan el 12,25% del dficit en la localidad, es decir, cerca del 78% del total del dficit de vivienda.
EN LAS ZONAS INTERVENIDAS POR METROVIVIENDA (5.8% DE LOS HOGARES DE LA LOCALIDAD)
Para el caso de la vivienda, de los 7486 hogares analizados en las ciudadelas de Metrovivienda, el 3,34% estn por debajo de las condiciones determinadas para la tipologa VIS Tipo 1. Su localizacin por debajo de la lnea se debe fundamentalmente a la carencia de espacios independientes para ciertas actividades (90,91%), y al nmero de personas por cuarto (9,09%). En estas zonas puede evidenciarse, aunque en menores proporciones con relacin al resto de la localidad, que existen problemas fundamentalmente relacionados con el espacio de las viviendas.
Anexos
501
Tabla 10: Explicacin del dficit de vivienda reas de Metrovivienda. Fuente: UN-Hbitat/ Colombia
B- ANLISIS DE COMPONENTES PARA EL ENTORNO

EN LAS ZONAS NO INTERVENIDAS POR METROVIVIENDA (94,92% DE LOS HOGARES)
En el caso del entorno la incidencia del dficit es mucho mayor, afectando a un porcentaje bastante alto de los hogares de la localidad. En este caso, el 57,5% de los hogares de la localidad (casi 85 mil de los 147 mil hogares) se encuentran por debajo de la lnea de entorno de la tipologa, encontrndose especficamente en peores condiciones de entorno que aquellos hogares que obtienen una vivienda tipo 1.
Tabla No. 11: Dficit de entorno en las reas no intervenidas por Metrovivienda. Fuente: UN-Hbitat/Colombia
502
Al igual que en el caso de vivienda, el dficit de entorno a partir del anlisis del modelo de componentes principales se explica tanto por la distancia relativa con relacin a la lnea definida a partir del anlisis de la tipologa como por el peso de la variable en el modelo. En este caso las variables de movilidad y contaminacin son las que explican en una mayor medida el dficit. La primera de estas variables tiene una alta importancia en la ponderacin y representa un problema frecuente en la localidad (la diferencia entre la tipologa y la situacin de los hogares es muy alta). Por su parte, la variable de contaminacin, aunque no tiene un ponderador muy alto en el modelo, presenta una diferencia alta entre la lnea de la tipologa y la situacin de los hogares en la localidad. Por el contrario, una variable como zona de riesgo, que tena una ponderacin muy alta, al no presentar mayores incidencias en la localidad, no explica tampoco en una mayor proporcin el dficit de entorno (ver tablas No. 5 y No. 12).
Tabla 12: Explicacin del dficit de vivienda reas no intervenidas por Metrovivienda. Fuente. UN Hbitat/ Colombia
En consecuencia, el dficit de entorno para los hogares de Bosa se deriva fundamentalmente de variables como movilidad (48,38%) y contaminacin (38,42%). As las cosas, puede afirmarse que los hogares de Bosa se encuentran en peores condiciones de entorno que de vivienda cuando se analizan en relacin a las viviendas VIS tipo 1: el 57,52% de los hogares de la localidad de Bosa se encuentran en peores condiciones de entorno que aquellos con una vivienda construida por el sector privado e impulsada por el Estado.
EN LAS ZONAS INTERVENIDAS POR METROVIVIENDA (5,08% DE HOGARES)
Conrelacin al entorno, 1.528 hogares (20,41%) localizados en las zonas de intervencin de Metrovivienda estn por debajo de las condiciones que determina la
Anexos
503
tipologa de vivienda VIS tipo 1. En trminos generales, la explicacin del dficit para el 62,10% de los hogares se deriva de la variable movilidad. Esto puede explicarse en la revisin de los diferentes niveles de entorno que a nivel de la localidad Bosa presentan condiciones deficitarias y que adems resultan de difcil control por parte de una entidad como Metrovivienda. No obstante, no sucede lo propio con el entorno prximo, que en trminos generales presenta una mejora sustancial en relacin con el conjunto urbano de la localidad. En el caso de Metrovivienda tambin adquiere importancia la variable de contaminacin.
Tabla 13: Explicacin del dficit de entorno reas de Metrovivienda. Fuente: UN-Hbitat/Colombia
C- EL DFICIT DE HBITAT
El anlisis de hbitat se determina en funcin de una lnea combinada resultante de la suma de las lneas de vivienda y entorno, lo que implica implcitamente que ambos componentes del hbitat tienen la misma importancia. A partir de all es posible identificar el porcentaje de hogares que se encuentran por debajo de la lnea con miras a establecer el dficit de la localidad. En las reas no intervenidas por Metrovivienda la lnea de hbitat determina un valor referencial de 138,09 que, como se anot, es la suma de las lneas de vivienda y entorno. As, el 29,08% de los hogares de Bosa localizados en zonas no intervenidas por Metrovivienda se encuentran por debajo de la lnea y por lo tanto decimos que se encuentran en una situacin de dficit de hbitat. De dicho dficit (29,08%) el 11,2% de los hogares presentan una vivienda inadecuada y el 52,3% tienen un entorno inadecuado, mientras que el 36,5% restante
504
tienen vivienda y entorno inadecuado. El mayor porcentaje del dficit de hbitat de la localidad de Bosa se debe de este modo a unas inadecuadas condiciones de entorno, pudindose plantear para este tipo de localidades, con unas caractersticas particulares de su poblacin y de la conformacin de los barrios, soluciones de mejoramiento integral de entorno como una respuesta al dficit de hbitat de la localidad. A manera de resumen, se puede afirmar que el 29,08% de los hogares de Bosa se encuentra en peores condiciones habitacionales que las que otorga el Estado a travs de la poltica de subsidios de vivienda a la demanda, -a pesar de los posibles problemas que tengan dichas soluciones en trminos de habitabilidad-. Es decir, si bien las soluciones que otorga el Estado pueden estar en permanente discusin para que cada da mejoren su calidad, un importante porcentaje de hogares de la localidad de Bosa no alcanza siquiera a contar con las condiciones arquitectnicas y urbansticas referidas. Por su parte, si se comparan los hogares de Metrovivienda con la lnea de hbitat -que como se mencion anteriormente determina un valor referencial de 138,09- se tiene que tan solo el 2,95% de los hogares que habitan en proyectos de Metrovivienda se encuentran en dficit de hbitat. Como en el caso anterior, aunque con una incidencia mucho menor del dficit, la mayor parte de dicho dficit se explica por carencias en el entorno.

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