CAPITULO XIV

LA CIUDADANIA EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL URUGUAYO En la doctrina uruguaya se acostumbra distinguir el concepto de nacionalidad del concepto de ciudadana, en base a los siguientes criterios: a) La nacionalidad une a una persona con un Estado determinado en base a un vnculo de base natural; en cambio, el vnculo que liga al ciudadano con un Estado tiene un carcter jurdico. El vinculo natural que liga a una persona ese Estado (criterio denominado jus soli), o por ser descendiente de un nacional de ese Estado (jus sanguinis). Algunos pases han reconocido la nacionalidad de personas en base a otro criterio adems de los tradicionales: el arraigo con desarrollo de una actividad econmica o de trabajo en el seno de su comunidad. A este criterio se le ha denominado jus labori. Es exacto que un Estado puede otorgar la ciudadana a personas que no tenan ningn vinculo natural con el. En todo caso, la diferencia se esfuma cuando los criterios que usa un Estado para reconocer la ciudadana, coinciden con los criterios usados para determinar la nacionalidad. Es, lo que para nosotros ocurre en la constitucin uruguaya en el art. 74. b) Otra diferencia que suele sealarse entre ambos conceptos, consiste en la afirmacin de que la nacionalidad se tiene desde el momento de nacer y, en cambio, la ciudadana solo se concede a quienes, por haber llegado a cierta edad, estn en condiciones de ejercer los derechos cvicos cuya manifestacin ms tpica es el derecho a votar y el derecho a ser votado o electo. c) Se aade que el concepto de nacional se opone al concepto de extranjero. En cambio, la idea del ciudadano se opone a quien no puede participar en la vida cvica, aunque sea un nacional. d) Se ha sealado que las diferencias entre la nacionalidad y la ciudadana tienen una manifestacin documental. LA CIUDADANIA NATURAL EN LA CONSTITUCION URUGUAYA El art. 73 establece: los ciudadanos de la repblica oriental del Uruguay son naturales o legales. Por su parte el art. 74 dispone: ciudadanos naturales son todos los hombres y mujeres, nacidos en cualquier punto del territorio de la repblica. Son tambin ciudadanos naturales los hijos de padre o madre orientales, cualquiera haya sido el lugar de su nacimiento, por el hecho de avecinarse en el pas e inscribirse en el registro cvico.

Para el reconocimiento de la ciudadana natural, nuestra carta utiliza los dos criterios clsicos: el jus soli y el jus sanguinis. Cabria preguntarse si la expresin territorio aqu utilizada debe interpretarse en su sentido clsico, geogrfico, o en cambio en la acepcin kelseniana, como el mbito de validez espacial del orden jurdico; en esta hiptesis, el orden jurdico uruguayo incluira cualquier lugar del planeta donde se aplicara, en cierto momento, el derecho de nuestro pas. Nos inclinamos por la interpretacin del sentido fsico de territorio, fundamentalmente porque el vocablo viene utilizado en el artculo correlativo desde la Constitucin de 1830, poca en la cual Kelsen le faltaban no menos de 70 aos para nacer. Adems de la razn expuesta, nos parece que la expresin en cualquier punto del territorio de la repblica, evoca con sugestiva claridad el concepto geogrfico, determinado, del territorio, y no el difuminado de kelsen. Finalmente, aclaremos que la norma en estudio ha sido reglamentada por la ley N 16.021 de 13 de abril de 1989, en varios aspectos. Por ahora, destacaremos que en su art. 4 interpreta el sentido que debe darse al concepto de avecinarse en el pas, entendiendo que ello implica la realizacin de actos que pongan de manifiesto, de manera inequvoca, la voluntad de la persona en ese sentido Aade esta ley en su art. 5, que la prueba de ese avecinamiento debe hacerse ante la corte electoral. Se identifican o se diferencian la ciudadana natural y la nacionalidad en el sistema uruguayo? La tesis probablemente mayoritaria en nuestro pas sostiene que. La constitucin distingue ambos conceptos. Los argumentos a favor de esta interpretacin son fundamentalmente los siguientes: a) La constitucin usa el vocablo nacionalidad, en el artculo 81, cuando expresa: la nacionalidad no se pierde ni aun por naturalizarse en otro pas. b) En el art. 74, cuando admite el jus sanguinis para reconocer la ciudadana natural, dice hijos de padre o madre orientales, palabra que se referira a los nacionales de Uruguay, ya que solo serian orientales los nacidos en cualquier punto del territorio de la repblica. Esta postura doctrinaria conduce a la siguiente solucin: el hijo de un nacido en Uruguay es ciudadano natural uruguayo, aunque haya nacido en otro pas; pero el hijo de esta persona no es ciudadano natural uruguayo si nace fuera de nuestro territorio; porque su padre no es, en el ejemplo, oriental, por no haber nacido en el territorio de la repblica. Se aprecia fcilmente que esta ley parece distinguir la nacionalidad de la ciudadana natural y que inequvocamente niega esta calidad al nieto del ejemplo anterior. No concordamos con la posicin expuesta, entendemos que la reglamentacin e interpretacin que hace la ley citada no se armoniza con la constitucin. A nuestro parecer, el constituyente uruguayo quiso

identificar el concepto de nacionalidad con el concepto de ciudadana natural y lo tradujo en el texto de los artculos en estudio. Los argumentos que esgrimimos son bsicamente los siguientes: 1 porque el vocablo nacionalidad esta recin usado en el art. 81 y, precisamente, para contraponerlo no a la extranjera, sino a la ciudadana legal. 2 consideremos que el uso del vocablo oriental en el art. 74, no tiene ni de lejos la intencin de referir a la nacionalidad (como cosa distinta de la ciudadana natural), sino que simplemente obedece a una necesidad gramatical del constituyente, que no quiso repetir la expresin ciudadanos naturales. 3 pesamos que el artculo 80 nal. 3 viene a confirmar nuestra posicin. En efecto una de las causales de suspensin de la ciudadana, es precisamente, por no haber cumplido 18 aos de edad. LA CIUDADANIA LEGAL. EL ART. 75 El acpite del artculo establece que tienen derecho a la ciudadana legal y enumera luego 3 hiptesis con sus correspondientes requisitos. La expresin tienen derecho significa que si un extranjero solicita la ciudadana legal uruguaya, y acredita en forma que cumple con los requisitos exigidos, el estado uruguayo debe conceder la ciudadana; no tiene discrecionalidad para decidir si la otorga o no la otorga. El otorgamiento de la ciudadana legal, en los dos primeros literales del art. 75, no es un acto de gracia, sino el reconocimiento de un derecho. a) El ap. A otorga el derecho a solicitar la ciudadana legal a los hombres y las mujeres extranjeros de buena conducta, con familia constituida en la Repblica, que poseyendo algn capital en giro en el pas, o profesando alguna ciencia, arte o industria, tengan 3 aos de residencia habitual en el pas. La buena conducta debe entenderse en el sentido natural y obvio de estos vocablos. Normalmente, se exigirn, para la prueba respectiva, constancias de que no existe pendiente algn procedimiento penal y, eventualmente, el apoyo de declaraciones testimoniales que acrediten el comportamiento normal, adecuado, del solicitante. La familia no implica necesariamente la existencia de matrimonio, lo cual era exigido en las constituciones de 1830, 1918,1934 y 1942, que aludan al carcter de casados. Ese grupo familiar debe estar o existir en Uruguay; el vocablo constituida no debe entenderse en el sentido de que su formacin inicial, su constitucin se haya realizado en el pas. Puede tratarse de un grupo familiar formado en el extranjero, pero que esta o que existe en el pas. Puede tratarse de un grupo familiar formado en el extranjero, pero que esta o que existe en Uruguay. La complicada frase utilizada para determinar que quien solicita la ciudadana legal debe tener algn medio econmico para vivir no debe

entenderse de que el extranjero no sea un vago, un mendicante o que se encuentre en una situacin similar. Los tres aos de residencia habitual debe probarse mediante un documento pblico o privado de fecha comprobada. El requisito tiene por objeto evitar que se fabriquen documentos que acrediten la residencia habitual de 3 aos b) El ap. B reitera los requisitos del anterior, para extranjeros que piden la ciudadana legal y no tienen familia constituida en la repblica. En esta hiptesis, la constitucin exige que la exigencia que la residencia habitual sea de 5 aos en lugar de tres. LA CIUDADANIA LEGAL POR GRACIA ESPECIAL DE LA ASAMBLEA GENERAL. ART. 75, AP C Esta situacin tiene caracteres excepcionales. En primer lugar, porque debe tratarse de un extranjero que haya prestado servicios notables o que tenga meritos relevantes. Luego del restablecimiento democrtico de 1985, le fue concedida esta ciudadana legal a un senador chileno, Anselmo sule, que haba compartido su exilio con ciudadanos uruguayos, demostrando un gran espritu y conducta solidarios. La excepcionalidad de este tipo de ciudadana legal no deriva solo de los pocos casos que se registran, sino tambin de su otorgamiento, que no es realizado por la corte electoral, rgano que tiene la competencia en todos los dems casos, sino por la asamblea general legislativa. Y, finalmente, es tambin una hiptesis excepcional en virtud de que no existe el derecho a obtener dicha ciudadana. En este caso si estamos ante un acto discrecional del parlamento. LOS DERECHOS INHERENTES A LA CIUDADANIA La expresin alude a aquellos derechos que los habitantes no pueden ejercer sin tener la calidad de ciudadanos. Por supuesto que todo habitante es titular de los derechos individuales, econmicos, sociales y culturales que reconoce la constitucin de manera expresa que se derivan de la personalidad humana o de la forma republicana de gobierno. Como derechos que solo pueden ejercer si se tiene la condicin de ciudadano. La constitucin seala: a) El derecho de ser elector y elegible, o sea el voto activo y pasivo b) La posibilidad de desempaar empleos pblicos. En el caso de los ciudadanos legales, el derecho a votar no podr ser ejercido sino hasta tres aos despus del otorgamiento de la carta ciudadana. Como el texto establece este plazo para los extranjeros comprendidos en los incisos A y B, entendemos que los ciudadanos legales que obtuvieron la ciudadana legal por gracia de la asamblea general. Respecto de la posibilidad de desempear empleos pblicos. En primer lugar, que tomamos la expresin empleos pblicos como referida a cargos comunes, no a cargos electivos de gobierno. En segundo lugar, que en esta norma la constitucin exige la espera de 3 aos para los

ciudadanos legales, sin hacer la mencin a los de los incisos A y B, por lo que aqu, en este art. 76, no queda habilitado el razonamiento a contrario sensu para excluir de ese requerimiento a los ciudadanos legales que obtuvieron dicha calidad por gracia de la asamblea general. La constitucin aclara expresamente que no se requerir la ciudadana para el desempeo de funciones de profesor en la enseanza superior, debindose entender por enseanza superior, la de nivel universitario. CAUSALES DE SUSPENSION DE LA CIUDADANIA. ART. 80 Causales de suspensin de la ciudadana: la ineptitud fsica o mental que impida obrar libre y reflexivamente; la condicin de procesado en causa de la que pueda resultar pena de penitenciaria, la ya comentada de no haber cumplido 18 aos de edad, por sentencia de condena penal de cualquier tipo, y por el ejercicio habitual de actividades moralmente deshonrosas. Las dos ltimas causales, que son la de formar parte de organizaciones sociales o polticas que por medio de la violencia o de propaganda que incitase a la violencia tiendan a distribuir las bases fundamentales de la nacionalidad, y la falta superviniente de buena conducta, solamente son aplicables a los ciudadanos legales. Para que estas causales de suspensin operen en materia de voto activo y pasivo, es necesario que la corte electoral haya recibido y tramitado las comunicaciones de otras autoridades en cuyo mbito se genera la causal de suspensin. Por ejemplo: si una persona est condenada, pero el poder judicial no ha comunicado el punto a la corte electoral, esta no lo anotara en sus registros y podra ocurrir que la suspensin, en ese ejemplo, no surtiera efectos prcticos. Se habr advertido que el procesamiento penal, solo suspende la ciudadana se es por un delito que puede originar pena de penitenciaria, en cambio, la condena penal, cualquiera sea su gravedad o modalidad, suspende la ciudadana. Las consecuencias de la suspensin de la ciudadana respecto de personas que desempean cargos pblicos, suponen su cese, en dichas funciones, porque carecen de una de las condiciones necesarias para desempearlas, que es la ciudadana en ejercicio, condicin que deja de existir si se ha suspendido la ciudadana. La hiptesis de ineptitud fsica o mental que impida obrar libremente y reflexivamente, puede plantear dificultades interpretativas importantes. En principio, la suspensin no debiera operar si no hay una declaracin judicial de incapacidad. Mediando cualquiera de las causales de suspensin previstas en el art. 80, la corte electoral debe negar el otorgamiento de la carta de ciudadana a un extranjero que la hubiese solicitado. LOS ELECTORES NO CIUDADANOS ART. 78 Esta norma prev una curiosa posibilidad cvica: que puedan votar personas que no son ciudadanos naturales y que tampoco han obtenido la ciudadana legal. Para tener este derecho, un extranjero debe cumplir con todos os requisitos antes estudiados para la obtencin de la ciudadana legal en el

ap. A del art. 75, pero con una residencia habitual que, en lugar de ser de 3 aos, debe ser de 15 aos. Si la persona rene todos los requisitos y si puede presumirse que quiere participar en la vida cvica del pas puesto que debe inscribirse en el registro cvico, cabe preguntarse qu razones puede tener para que, en lugar de inscribirse en estas condiciones (elector no ciudadano), tramite la ciudadana legal uruguaya. Las razones pueden ser mltiples: 1) Que se trate de una persona proveniente de un pas que tiene establecido el criterio de que quien obtiene ciudadana legal en otro estado pierde la originaria, que la persona del ejemplo no desea perder y, simultneamente, puesto que tiene ms de 15 aos en Uruguay, quiere al mismo tiempo, sufragar en nuestro pas. 2) La segunda razn requiere imaginar el caso de un extranjero que liego de los 15 aos de radicado en Uruguay, toma la decisin de votar. Si tramita la ciudadana legal, luego de obtenida, deber esperar 3 aos ms para estar en condiciones de sufragar; en cambio, inscribindose como elector no ciudadano, queda habilitado para el ejercicio del voto desde que se inscriba en el registro cvico.