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FUNDAMENTOS DA POLTICA BRASILEIRA dd/ms/aa

FUNDAMENTOS DA POLTICA BRASILEIRA


Frederico Licks Bertol Camille Remondeau
Confuso entre pblico e privado, desigualdade entre as regies, debilidade moral das autoridades, excesso de burocracia, mau funcionamento das instituies... A lista de reclamaes longa, mas a compreenso pouca. Se sairmos do senso comum, veremos que as mazelas da nossa vida poltica tm 1. Interpretando o Brasil possvel identificar duas abordagens distintas que tratam das relaes entre Estado e sociedade no Brasil. De um lado, a interpretao do ponto de vista do Estado, em que a sociedade estaria subordinada ao Estado (Raymundo Faoro). Do outro, a interpretao do ponto de vista da sociedade, afirmando que devemos olhar para a formao da nossa cultura de forma a entender o sistema poltico e seus problemas intrnsecos (Oliveira Vianna, Srgio Buarque de Holanda). 1. 1 Do ponto de vista do Estado Para que possamos compreender a singular formao do Estado basileiro, desde suas origens mais remotas plasmada sob as razes do Imprio Portugus at a poltica contempornea, preciso recuperar o conceito de patrimonialismo. A temtica do patrimonialismo remonta a teoria e uso dos conceitos de Max Weber e que via de regra tende a associar, como idia principal, a uma forma de dominao poltica na qual no existe divises ntidas entre as esferas de atividade pblica e privada. De acordo com a teoria Weberiana, o patrimonialismo um tipo tradicional de exerccio da dominao por uma autoridade que est legitimada pela roupagem da tradio, cujas caractersticas principais repousam no poder individual do governante que, amparado por seu aparato administrativo recrutado com base em critrios unicamente pessoais, exerce o poder poltico sob um determinado territrio.
No patrimonialismo, o governante trata toda a administrao poltica como seu assunto pessoal, ao mesmo modo como explora a posse do poder poltico como um predicado til de sua propriedade privada. Ele

explicaes bem mais complexas do que o velho jargo de que a culpa do povo. Ao destilar conceitos como clientelismo, coronelismo, patriarcalismo e patrimonialismo, passando por importantes nomes do pensamento social brasileiro, os tpicos a seguir buscam reacender um velho debate: ser que o Brasil tem jeito?

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confere poderes a seus funcionrios, caso a caso, selecionando-os e atribuindo-lhes tarefas especficas com base na confiana pessoal que neles deposita e sem estabelecer nenhuma diviso de trabalho entre eles. [...] Os funcionrios, por sua vez, tratam o trabalho administrativo, que executam para o governante como um servio pessoal, baseado em seu dever de obedincia e respeito. [...] Em suas relaes com a populao, eles podem agir de maneira to arbitrria quanto aquela adotada pelo governante em relao a eles, contanto que no violem a tradio e o interesse do mesmo na manuteno da obedincia e da capacidade produtiva de seus sditos. Em outras palavras, a administrao patrimonial consiste em administrar e proferir sentenas caso por caso, combinado o exerccio discricionrio da autoridade pessoal com a considerao devida pela tradio sagrada ou por certos direitos individuais estabelecidos. (BENDIX, 1986, p. 270-1)

Outro ponto levantado por Max Weber a correlao entre pases europeus ocidentais com um sistema descentralizado e de caractersticas feudais no passado e o grande desenvolvimento econmico ocorrido no sculo XVI. H continuidade entre o sistemal organizacional feudal e a dominao racional-legal, a qual surge associada emergncia do capitalismo. Esse modelo descentralizado e contratual, diferentemente do patrimonialismo. Essa pode ser uma das explicaes da poltica brasileira, visto que tanto em Portugal quanto no Brasil no houve o desenvolvimento de uma organizao social feudal. Logo h uma diferente relao entre o sdito e o soberano, sendo essa no vinculada a contratos.
Quando o capitalismo brotar, quebrando com violncia a casca exterior do feudalismo, que o prepara no artesanato, no encontrar no patrimonialismo as condies propicias de desenvolvimento [...] A atividade industrial, quando emerge (no Brasil), decorre de estmulos, favores, privilgios, sem que a empresa individual, baseada racionalmente no clculo, inclume s intervenes governamentais, ganhe incremento autnomo [...] Da se geram consequncias econmicas e efeitos polticos, que se prolongam no sculo XX, nos nossos dias. (FAORO, 2001, p.40)

Alguns tericos afirmam que o sistema poltico brasileiro atual permanece patrimonialista-ainda que restrito a algumas ilhas especficas da mquina pblica- ou ainda chamado de neopatrimonialista ou patrimonalista burocrtico. Ou seja, a dominao pode ser executada por parte da burocracia (quadro administrativo) ou da classe poltica sobre a populao. Na viso de Victor Leal o clientelismo e o patrimonialismo ainda esto presentes nas relaes sociais do campo, onde a fraqueza financeira dos municpios um fator que contribui relevantemente para manter o coronelismo, na sua expresso governista. ( LEAL, 1976, p. 45) Logo, o patrimonialismo uma forma de dominao anacrnica, flexvel s mudanas. O Estado brasileiro, nesta percepo, centralizador e administrado em prol da camada poltico social que o governa. Na viso de Faoro os verdadeiros donos do poder so o estamento burocrtico, ou seja, estes estamentos organizados que se apropriam do Estado, de seus cargos e funes pblicas, impondo-se um regime de uso dessas vantagens advindas do status ocupado para a

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utilizao da mquina estatal em proveito prprio, para a satisfao de interesses particulares.


Em uma sociedade patrimonialista, em que o particularismo e o poder pessoal reinam, o favoritismo o meio por excelncia de ascenso social, e o sistema jurdico, englobando o direito expresso e o direito aplicado, costuma veicular o poder particular e o privilgio, em detrimento da universalidade e da igualdade formal-legal. O distanciamento do Estado dos interesses da nao reflete o distanciamento do estamento dos interesses do restante da sociedade. (CAMPANTE, 2003, p. 155)

No caso brasileiro percebemos uma relativa homogeneidade na elite poltica durante o perodo colonial e na construo do Estado brasileiro. Tal fator herana da colonizao portuguesa. O principal resultado dessa homognizao seria a diminuio das disputas internas, por um lado dissolvendo os conflitos sociais e por outro reduzindo a mobilidade social. Faoro, entranto, acredita que a base desse regime patrimonialista est na capacidade da sociedade em interagir com a poltica.
O carter centralizador do patrimonialismo brasileiro reside na resumida influncia da sociedade civil como fora refreadora dos mandos unvocos do Estado nacional. A ausncia de identidade poltica nacional est diretamente ligada s liberdades econmicas da sociedade. As deficincias do liberalismo poltico esto na base das fraquezas do liberalismo econmico. Embora, entre ns, um no tenha sado do outro, com mais desencontros do que encontros, na base da racionalidade do liberalismo econmico esto os elementos previsveis e calculveis do Estado de direito. Esta irracionalidade formal o grande obstculo de um e de outro para vencer o patrimonialismo. (FAORO,1993, p.26-7)

O desenvolvimento de um Estado um processo no apenas poltico, mas tambm social e econmico, existindo uma correlao entre esses trs elementos na dinmica do Estado. Logo, no possvel alcanar o desenvolvimento poltico se houver subdesenvolvimento econmico e social. No podemos alegar, contudo, que a viso de Faoro (formulada na dcada de 70) seja definitiva no campo das anlises da poltica brasileira. Certos cientistas polticos acreditam que importantes mudanas estruturais ocorreram no sistema poltico brasileiro e que este se tornou mais democrtico ao longo da histria. A partir da Revoluo de 30 surge no aparelho estatal brasileiro uma distino de natureza formal entre o pblico e o privado. At este perodo a administrao pblica era reinada pelo estilo patrimonial do favoritismo poltico e social.
As oligarquias do Imprio e da Repblica Velha , embora eficazes na garantia da unidade territorial, no chegaram a tentar a modernidade do aparato burocrtico do Estado brasileiro. Foi somente com a revoluo de 30 que surge tal iniciativa. A partir desse momento, o Estado brasileiro comeou a se fazer presente e visvel na estrutura poltica do pas. (PRATES, In: AVELAR e CINTRA, 2004, p. 117)

O desenvolvimentismo econmico de Vargas estava aliado ao seu plano de reformulao da estrutura poltica nacional, viabilizando, dessa

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maneira, uma mudana no sistema at ento tipicamente patrimonialista regente no pas. Ou seja, nesse perodo que o modelo administrativo burocrtico inserido no contexto social e poltico brasileiro.
Vargas de incio a uma indita reforma administativa no Brasil, inserindo a administrao pblica burocrtica, como forma de mitigar a herana do passado patrimonialista, aumentando a centralizao do poder estatal e a integrao poltica, otrora dilacerada pela fora dos cornis em seus redutos e currais eleitorais. (BAPTISTA, 2010, p.9)

Percebemos, ento, que o sistema poltico brasileiro fruto de nossa colonizao portuguesa e que h uma forte influncia de aes e resultados entre os programas de desenvolvimento econmico, poltico e social. Atualmente, graas ao avano democrtico, esse parimonialismo poltico est infiltrado principalmente nas esferas municipais, ainda que persistam resquicios desse fenmeno no mbito Estadual e Federal. 1. 2 Do ponto de vista da sociedade Segundo Oliveira Vianna, o povo brasileiro desagregado, valoriza demasiadamente o indivduo e pensa prescindir da sociedade. Essa caracterstica, que possui impactos significativos na nossa vida poltica, atribuda ao modo como se deu o povoamento inicial do Brasil e ao modo como os primeiros habitantes se organizaram. Ao distribuir sesmarias de grandes propores para as famlias, por exemplo, individualizava-se o sistema de propriedade da terra os engenhos eram uma organizao produtiva auto-suficiente, o que inibia o contato e gerava disperso populacional. De fato, durante esse perodo vigorou certo antiurbanismo, no existindo condies necessrias para que o povo se aglomerasse e desse origem a uma vila. A principal implicao da distncia fsica entre as pessoas que no houve o florescimento de um sentimento de solidariedade social para alm da rbita familiar, nem um relacionamento estvel com a autoridade pblica, que no alcanava as propriedades isoladas. A organizao da sociedade em torno de cls, portanto, era o padro de relaes sociais predominante durante o perodo colonial. So trs os tipos de cls identificados por Vianna. O domnio do cl feudal est baseado nas relaes do povo-massa* com o senhor do feudo para dois fins: defesa material das terras e defesa do prestgio do senhor. O senhor do feudo, que surge na histria do nosso povo sob vrios nomes senhor-de-engenho, sesmeiro, fazendeiro, senhor de currais, estancieiro, etc era soberano dentro de suas propriedades, ligando, atravs de sua autoridade e suas leis, todos aqueles que ali se encontravam, fazendo recuar at os prprios representantes da Coroa portuguesa. O cl parental, por sua vez, uma organizao aristocrtica que surge das relaes entre as grandes famlias senhoriais. Cada familia senhorial composta pelo patriarca, seus filhos e netos, irmos e sobrinhos, genros e cunhados, compadres e afilhados e, em certa medida, seus bastardos. Dessas relaes emanam certas instituies

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daquilo que Vianna chama Direito Pblico costumeiro, tais como a solidariedade parental, de onde advm a responsabilidade coletiva, o dever de proteo e assistncia parental recproco, e tambm o compadrio, alm dos governos de famlia (oligarquias). O cl parental tem sua origem na necessidade de unio para defesa contra perigos que rondavam as propriedades dos colonizadores, como o ataque de ndios, piratas franceses, ingleses e holandeses, quilombolas, entre outros, alm de, com o passar dos anos, servir de defesa contra a hostilidade de senhores territoriais vizinhos. A comunidade organizada em torno de uma famlia-tronco gerava outro fenmeno, que o da contiguidade geogrfica dos domnios de famlias aparentadas, dando ao cl parental um enorme poder. A formao do cl eleitoral, por sua vez, data do perodo tardio da colonizao brasileira. Ele representa a arregimentao, em um s bloco, do cl feudal e do cl parental, adequado ao ambiente urbano e ao regime poltico inaugurado em 1822, momento em que o povo-massa passou a participar da vida pblica e a valer como fora numrica atravs do voto. Em outras palavras, os cls eleitorais significam o prolongamento dos vnculos anteriores entre senhor do feudo e povo-massa, e entre famlias senhoriais, para dentro do regime eleitoral. Nesta sociedade dispersa, incoesa e de estrutura aristoctica, tentar-se- impor o sufrgio universal em 1822, sem que corresponda a qualquer transformao de fundo da estrutura desta sociedade, nem s condies reais de sua cultura poltica, ou seja, uma democratizao feita por decreto. Para o funcionamento do regime democrtico de um Estado-nao, segundo Vianna, condio indispensvel o sentimento do Estado Nacional, isto , a conscincia, em cada cidado do povomassa, de um destino ou uma finalidade nacional ao mecanismo do governo e da administrao centrais. Sem ele, os detentores do poder, ao exerceram as funes para as quais foram eleitos, daro a elas um sentido inspirado no interesse pessoal (de famlia, de cl, ou de partido) ao invs de inspirado no interesse da coletividade nacional. Este sentimento deve estar presente na cultura do povo e, consequentemente, na psicologia dos cidados, caso contrrio o Estado Nacional de base democrtica se degenera. Na ausncia dessa conscincia solidarista, ou sem uma fora moral coercitiva que a suporte, no haver clima ou ambiente prprio para uma democracia eficiente, e isto vale tanto para os eleitores quanto para os governantes. A anlise de Srgio Buarque de Holanda tambm parte da colonizao do Brasil. Para este autor, entretanto, a formao da nossa cultura poltica tem suas origens nas peculiaridades de nossos colonizadores, os portugueses. Assim como os espanhois, eles seriam guiados pelo princpio da aventura, em contraposio ao princpio do trabalho que caracteriza os povos da Europa do Norte. Tal tipo humano favoreceria o empreendimento, apresentaria alta adaptabilidade e visaria o lucro rpido, sem necessidade de disciplina. Ele teria dificuldade em compreender o esforo coletivo, ou seja, em trabalhar conjuntamente tendo como objetivo o interesse de um grupo.

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Ao invs disso, seu comportamento estaria guiado pela busca do favorecimento pessoal e apresentaria uma fachada de amabilidade. Em outras palavras, a caracterstica mais marcante dos ibricos portugueses e espanhois a cultura da personalidade, a autonomia de cada um dos homens em relao aos seus semelhantes, que eleva o mrito pessoal e o livre-arbtrio a virtudes supremas. dela que resulta a fraqueza das formas de organizao que impliquem solidariedade e ordenao entre esses povos. Em terra onde todos so bares no possvel acordo coletivo durvel, a no ser por uma fora exterior respeitvel e temida. (BUARQUE DE HOLANDA, 1936, p. 32) Essa afirmao se refere ocorrncia de ditaduras militares em quase todos os pases ibero-americanos. A repulsa pela moral fundada no culto ao trabalho outra caracterstica da psicologia dos povos ibricos. A solidariedade de interesses que poderia resultar de uma organizao racional baseada na moral do trabalho estranha aos espanhois e portugueses, segundo Buarque de Holanda. A bem dizer, essa solidariedade, entre eles, existe somente onde h vinculao de sentimentos mais do que relaes de interesse no recinto domstico ou entre amigos (BUARQUE DE HOLANDA, 1936, p. 39). Diante da exaltao da personalidade, s poderia haver como alternativa uma renncia dessa mesma personalidade em vista de um bem maior. Por isso que se pode verificar a ocorrncia de uma excessiva centralizao do poder e uma obedincia cega na histria dos povos ibricos, nica disciplina cabvel para uma mentalidade personalista. A incompatibilidade entre as formas de vida copiadas de naes socialmente mais avanadas, de um lado, e o patriarcalismo e personalismo fixados entre ns por uma tradio de origens seculares, de outro, deixa sinais na dificuldade e atraso com que se desenvolveu a indstria no Brasil. Os sentimentos e deveres advindos das relaes de faco em torno da famlia patriarcal sobrepem-se ao empreendimento guiado por interesses e ideias tpicos da burguesia. Segundo Buarque de Holanda, o Estado pressupe uma transgresso da ordem familiar que representa o triunfo do geral sobre o particular. Os detentores das posies pblicas de responsabilidade teriam dificuldade em compreender essa distino entre o domnio particular e o domnio pblico, por terem sua origem nos ambientes marcados pelos fortes vnculos da famlia patriarcal. Disso resulta que no Brasil s excepcionalmente houve um sistema administrativo racional, pois os funcionrios, ao invs de perseguirem interesses objetivos, eram motivados por interesses pessoais. A oposio sentimentos e deveres personalistas contra interesses e ideias racionais tambm pode ser verificada no tipo de laos que unem os membros de um partido poltico no Brasil. Na nossa sociedade, esses laos so constitudos no ato de filiao, momento em que o novo membro passa a dever compromissos que no podem ser rompidos.
No Brasil, escrevia em 1885 o naturalista norte-americano Herbert Smith, vigora quase universal a ideia de que desonroso para uma pessoa abandonar seu partido; os que o fazem so estigmatizados como

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traidores. E acrescentava: Ora, esse esprito de fidelidade bom em si, porm mau na aplicao; um homem no age bem quando deserta de um parente, de um amigo, de uma causa nobre; mas no age necessariamente mal quando se retira de um partido poltico: s vezes o mal est em apegar-se a ele. (BUARQUE DE HOLANDA, 1936, p. 80)

Tanto Oliveira Vianna quanto Srio Buarque de Holanda concordam que devemos olhar para a cultura para entender a formao da sociedade e seus problemas intrnsecos. Haveria uma contradio bsica na sociedade brasileira entre a organizao pblica e a cultura particularista do povo. A pura e simples substituio dos detentores do poder pblico no representa uma soluo, devendo ser precedida por transformaes complexas e verdadeiramente estruturais na vida da sociedade. Alm disso, ambos concordam quanto ineficcia da legislao pblica idealizada pelas nossas elites. Acostumadas a importar ideias europeias ao invs de olhar para dentro do pas, elas tentaram impor sociedade brasileira uma estrutura poltica inadequada nossa realidade. Nas palavras dos prprios autores:
1) Na vida poltica do nosso povo, h um direito pblico elaborado pelas elites e que se acha concretizado na Constituio. 2) Este direito pblico, elaborado pelas elites, est em divergncia com o direito pblico elaborado pelo povo-massa e, no conflito aberto por esta divergncia, o direito do povo-massa que tem prevalecido, praticamente. 3) Toda a dramaticade da nossa histria poltica est no esforo improfcuo das elites para obrigar o povo-massa a praticar este direito por elas elaborado, mas que o povo-massa desconhece e a que se recusa obedecer. (VIANNA, 1974, p. 27) Outro remdio, s aparentemente mais plausvel, est em pretender-se compassar os acontecimentos segundo sistemas, leis ou regulamentos de virtude provada, em acreditar que a letra morta pode influir por si s e de modo enrgico sobre o destino de um povo. A rigidez, a impermeabilidade, a perfeita homogeneidade da legislao parecem-nos constituir o nico requisito obrigatrio da boa ordem social. No conhecemos outro recurso. (BUARQUE DE HOLANDA, 1936, p. 178)

2. Federalismo brasileiro: centro e periferia Para que possamos falar sobre o federalismo, primeiramente devemos esclarecer que h dois significados para o termo. O primeiro deles se refere ao conceito estadunidense de organizao poltica que centraliza o poder em um Estado resultante da unio de unidades polticas preexistentes, que no aceitam ser dissolvidas dentro de um Estado unitrio; a segunda prev a descentralizao do poder em Estados centralizados, como o caso da Argentina e Brasil. A primeira experincia de Federalismo como forma poltica surge em 1787 e desenvolvida pela elite estadunidense, pois esta visava resolver o conflito entre seus interesses e os diferentes projetos polticos das elites regionais. A grande originalidade desse modelo a combinao do princpio da representao popular com uma dupla diviso do poder. O poder era dividido em legislativo, executivo e judicirio e as

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responsabilidades de tal eram distribudas entre a Unio e os estados. Ainda que haja essa delegao de tarefas, no Estado federalista no h dupla soberania; o elemento que o distingue do sistema de governo unitrio o fato de os rgo centrais de governo serem compostos pelos representantes das unidades da federao. Como afirma Costa (In: AVELAR e CINTRA, 2004, p. 174), A vantagem do Federalismo no consiste em eliminar a possibilidade de conflitos polticos entre os estados membros, mas em criar regras de resoluo desses conflitos. No caso brasileiro, contudo, a diviso de competncias entre o governo federal, estadual e municipal no impediu que o exerccio das mesmas mudasse ao longo do tempo. Podemos inclusive ressaltar que a poltica brasileira marcada por um ciclo de centralizao autoritria e descentralizao predatria. Para compreender os fenmenos de nossa poltica, preciso antes de tudo conhecer a histria brasileira. Desde a poca colonial, o Brasil divido em regies administrativas, visto que seu territrio muito grande para poder ser controlado por uma s instncia. Esse fenmeno influenciou todo o padro de organizao territorial brasileiro, desde as capitanias hereditrias, passando pelas provncias imperiais, at chegar aos estados atuais. Apesar de tentativas de centralizao poltica, o interior do pas, durante os primeiros sculos de Brasil, era administrado e comandado pelas elites locais, os ditos coronis. Dessa forma, a reivindicao do federalismo com a proclamao da Repblica em 1889 ocorreu naturalemente. Nessa poca havia a conhecida poltica dos governadores, um pacto entre as elites regionais e o governo federal, a qual visava troca de favores polticos entre esses diferentes nveis de poder. Assim, podemos afirmar que o federalismo funcionava apenas em teoria, pois na prtica ele apenas reafirmava o poder das oligarquias regionais. O federalismo brasileiro nasceu, portanto, associado ao republicanismo das elites provinciais, o que resultou no federalismo oligrquico. A Revoluo de 30, organizada pelas elites de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e da Paraba, representou no apenas uma mudana no governo brasileiro como tambm na estrutura de seu funcionamento. Nesse perodo houve uma forte centralizao do poder, reduzindo a autonomia dos estados e, inclusive, extinguindo o regime federalista. Em 1945, o modelo federalista foi restabelecido no governo do Marechal Deodoro da Fonseca e perdurou durante todo o perodo conhecido como Repblica Nova. Logo, toda a nossa histria republicana se resume na dificuldade das elites nacionais em resolver o conflito aparentemente inconcilivel entre a construo de um Estado nacional forte e modernizante e a consolidao do regime representativo e democrtico. Durante os anos de ditadura militar os governos estaduais permaneceram com certa independncia, ainda que os governadores fossem escolhidos indiretamente pelas assemblias estaduais e a partir de critrios de afinidade com os militares do poder federal. Paralelamente a essa poltica, o regime autoritrio procurou empreender a emancipao dos municpios, criando projetos que visavam o amelhoramento de polticas de planejamento urbano. Mas o

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balano da poltica municiapl sob o governo autoritrio foi negativo, no garantindo a autonomia dos municpios em relao aos estados e Unio. Com a queda dos militares e a redemocratizao do pas, os governos estaduais e municipais aumentaram sua influncia nos assuntos nacionais, atingindo seu pice ao consolidar o processo de descentralizao dos recursos tributrios. Esse perodo, contudo, foi marcado por uma grave crise fiscal do governo federal, dificultando a capacidade de investimento e diminuio das desigualdades entre as regies.
Em resumo, o processo de centralizao do poder nas mos do governo federal, que havia sido o principal instrumento de administrao do federalismo pelo menos desde 1930, deu lugar a um processo desorganizado de descentralizao no qual os estados e municpios atuaram como agentes predadores de um governo federal enfraquecido. (COSTA, In: AVELAR e CINTRA, 2004, p. 176)

Ao ser promulgada a Constituio de 1988, os municpios se tornaram autnomos, sendo equiparados Unio e aos estados. Cabe agora a eles a competncia da prestao de servios de sade (SUS) e de parte de tarefas educacionais.
A estrutura organizacional do Sistema de Proteo Social Brasileiro vem sendo profundamente redesenhada. exceo da rea de previdncia, nas demais reas da poltica social educao fundamental, assistncia social, sade, saneamento e habitao popular esto sendo implantados programas de descentralizao que vm transferindo, paulatinamente, um conjunto significativo de atribuies de gesto para os nveis estadual e municipal de governo. ( ARRETCHE, 99, p.111)

Desequilbrios entre as regies afetam os resultados da redemocratizao e da descentralizao, criando contradies e tenses para o federalismo. De um lado, a descentralizao poltica e financeira contribuiu para a consolidao democrtica por tornar o Brasil mais federal, pois proporcionou o surgimento de novos atores polticos. Como consequncia desse processo, o governo federal compelido a negociar com as esferas subnacionais o encaminhamento de questes nacionais, tornando, assim, o Brasil mais democrtico e mais federal. Por outro lado, a descentralizao reduz as possibilidades de se enfrentar os desequilbrios regionais pelo relativo enfraquecimento financeiro do governo federal, ou seja, ele agora se v obrigado a negociar com as lideranas subnacionais questes de abrangncia nacional. A constituio de 1988 retificou esse processo de democratizao e de maior autonomia dos estados. Por este motivo, muitos autores afirmam que o Brasil se tornou descentralizado com a democratizao. H algumas caractersticas que so prprias do sistema federalista brasileiro como: a incluso de municpios como membros permanentes, at mesmo com autonomia legislativa e tributria; a constante ampliao da federao com a criao de novos municpios; estados possuem poder residual (possuem autorizaao para legislar sobre qualquer assunto que no tenha sido reservado exclusivamente Unio ou aos municpios); tendncia centralizadora do governo federal. Este ltimo ponto, contudo, pode ser motivo de controvrsia, visto que

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o funcionamento do sistema tributrio brasileiro d fora aos estados e muncipios. Como exemplo de tal fato, o ICMS, maior imporsto da nao, de arrecadao exclusiva dos estados. A arrecadao de impostos, contudo, no igualitria entre os membros da nao, as regies sul e sudeste conseguem se sustentar pela arrecadao de seus impostos, enquanto as outras so fortementdos dependentes de transferncias de receitas tributrias da Unio. Como efeito perverso da autonomia fiscal e tributria dos estados podemos citar a Guerra Fiscal , a qual vem redesenhando a geografia industrial e, portanto, econmica do pas. Assim, o regime federalista brasileiro combina um presidencialismo forte que governa com o apoio de um governo Legislativo bicameral (Cmara e Senado vinculados a interesses regionais) e um poder Judicirio independente e a separao de poderes nos nveis estadual e municipal, concedendo autonmia poltica a estes. Desse modo, o federalismo brasileiro o resultado da combinao de poderes executivos fortes com legislativos multipartidrios (COSTA, In: AVELAR e CINTRA, 2004, p. 179). Esse modelo apresenta certas dificuldades para o governo da nao, pois pode haver uma divergncia entre o partido que est no poder estadual e no federal, dificultando o consenso e o implemento de projetos de reforma amplos. bastante complicado para um presidente governar sem uma coalizo congressual ampla e estvel o suficiente para neutralizar governadores e prefeitos na poltica nacional e obter ento o controle sobre o uso de recursos fiscais. FIGUEIREDO e LIMONGI afirmam que existem mecanismos institucionais no Brasil que permitem a governabilidade e a estabilidade por parte do poder executivo e legislativo. Ademais, o presidente da Repblica conta com apoio dos principais lderes da coalizo para interferir no processo de tomada de deciso. Assim, o governo trabalha como se houvesse uma fuso entre os poderes executivo, na figura do presidente, e legislativo, representado pelos lderes dos partidos da coalizo. Outra caracterstica importante de nosso sistema a representao desigual das regies na Cmara dos Deputados, resultante do decreto da constituio de 1988 que estabelece um mnimo de oito deputados e um mximo de 70 por estado. Logo, estados como o Piau tm uma representao maior e estados como So Paulo (grande densidade demogrfica) uma representao menor do que teriam se a distribuio das cadeiras na Cmara dos Deputados fosse perfeitamente proporcional populao de cada estado. O mesmo ocorre no Senado. Alm desse fator, importante ressaltar a influncia dos governadores na poltica brasileira. Esses acabam sendo, atravs de fortes coalizes de governos nas assemblias e de bancadas favorveis no Congresso, grandes parceiros do governo federal. Aprovando ou desaprovando reformas que interessem ou no aos seus estados. Enfim, as bases polticas do federalismo so o resultado dessa combinao, s vezes complicada, de presidentes e governadores fortes, legislativos regionais fracos e um Congresso bastante fragmentado e instvel no apoio aos programas de governo que

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implicam confrontao de interesses regionais (COSTA, In: AVELAR e CINTRA, 2004, p. 180). Analisando a histria poltica do pas podemos perceber que grandes mudanas ocorreram, mas que ainda h uma tendncia governista e polticas de coronelismo existentes entre os donos do poder. No Brasil, diferentemente dos EUA, o federalismo no est associado nem a desenvolvimento econmico, nem a democracia. Esse sistema mostrou-se o melhor para arranjar a governana de um imenso e desarticulado territrio com oligarquias regionais. Hoje em dia, h correntes que divergem sobre o verdadeiro papel do Governo Federal. Algumas alegam que h um predomnio extremo de interesses de valores estaduais e municipais, herana de um coronelismo passado. Por fim, concluimos que a histria do federalismo brasileiro composta por diferentes fases de centralizao e descentralizao do poder, influenciadas pelo comportamento das elites locais e por um conflito entre uma periferia pobre e externa do poder central e de um centro rico e foco da poltica nacional. 3. As interpretaes dualistas do Brasil A partir do fim do sculo XIX, a indstria comeou a ganhar importncia no Brasil em detrimento das atividades agrcolas, ao mesmo tempo em que a populao deixava as reas rurais e se estabecia nas cidades para acompanhar a nova dinmica da economia. Esse movimento fez com que elementos arcaicos da sociedade brasileira se encontrassem com os novos valores que acompanhavam a modernizao, fato que levou viso de um Brasil composto por duas facetas: antigo/novo, tradicional/moderno, periferia/centro, agrrio/industrial, rural/urbano, etc. A concepo dualista clssica parte do pressuposto de que esses dois Brasis entram em conflito, gerando uma srie de contradies no seio da nossa sociedade. Um dos primeiros autores a ser classificado como dualista Euclides da Cunha, que em sua grande obra, Os Sertes (1902), denuncia a incompreenso do governo brasileiro em relao s verdadeiras causas por trs da Guerra de Canudos. O conflito teria sido tratado pelo regime republicano como uma rebelio monarquista, quando na verdade era uma manifestao da realidade sertaneja que havia sido esquecida pelas autoridades: um Brasil miservel e condenado barbrie por estar fora do mbito da ao ou interesses governamentais, em oposio ao Brasil civilizado do litoral, ncleo da ateno governamental. Mais tarde, a partir da dcada de 1950, a noo de choque entre elementos arcaicos e modernizantes aparece nas anlises de diversos cientistas sociais e economistas. Para Jaques Lambert e Roger Bastide, socilogos franceses que lecionaram no Brasil, o arcaico era resduo do passado colonial e estava vinculado ao campo, enquanto o moderno acompanhava a industrializao e partia das cidades. O dualismo passou a ser utilizado no s como incentivo superao de setores arcaicos internos, contrrios ao desenvolvimento nacional, mas tambm para comparar a trajetria histrica dos pases

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atravs de uma teoria da modernizao. A ideia geral defendida pela teoria da modernizao se baseia na viso de que as etapas percorridas pelos pases em desenvolvimento so semelhantes quelas trilhadas pelos pases de industrializao avanada. Assim, o dualismo representaria um estgio intermedirio no processo de desenvolvimento capitalista. Em oposio a essa perspectiva evolucionista, as anlises da CEPAL mostraram que o subdesenvolvimento tem razes histricas que remontam s relaes econmicas desiguais estabelecidas em pocas anteriores entre economias centrais e perifricas. O dualismo deixa de ser atribudo a caractersticas intrnsecas da sociedade colonial, e passa a ser atribudo forma de penetrao do capitalismo nesse tipo de dependncia, onde a periferia mera fornecedora de bens primrios para o centro. Haveria, ento, dualismo nos planos externo e interno, aquele resumido na dicotomia centro-periferia, enquanto este na distino entre setor moderno e de subsistncia. Diante desse quadro, a industrializao foi defendida pelos cepalinos como sendo a forma adequada de superar o atraso e a dependncia. As concepes dualistas supunham sempre uma oposio, seja no mbito nacional, entre moderno e arcaico, ou internacional, entre centro e perifeira. Elas tambm partiam defesa da industrializao como forma de superar uma etapa histrica e conquistar a autonomia do Brasil. Nas dcadas de 60 e 70, algumas correntes de pensamento comearam a contrapor esse modelo. Francisco de Oliveira, por exemplo, afirma que a oposio na maioria dos casos to somente formal: de fato, o processo real mostra uma simbiose e uma organicidade, uma unidade de contrrios, em que o chamado moderno cresce e se alimenta da existncia do atrasado. 4. A gramtica poltica do Brasil A ideia de que a nossa sociedade no corresponde mais ao modelo de dois Brasis levou Edson Nunes a apresentar uma nova interpretao em seu livro A Gramtica Poltica do Brasil. Segundo ele, a introduo do capitalismo moderno no Brasil interagiu com a criao de um sistema institucional sincrtico, e no mais regional e dualista. Esse sistema seria composto por quatro gramticas (padres institucionalizados) que definem as relaes entre Estado e sociedade no Brasil: o clientelismo (ou patrimonialismo), o corporativismo, o insulamento burocrtico e o universalismo de procedimentos. O clientelismo pode ser definido como um padro especfico de vnculo social marcado por trocas generalizadas e pessoais, tpico das sociedades agrrias onde vigora a relao de subordinao entre proprietrios de terra e camponeses. Nesse sistema existe a expectativa de retornos futuros, e cada troca (pode ser um favor, um emprstimo, uma prenda) contm uma referncia condio geral do grupo. Em oposio, no sistema de troca especfica, tpico do capitalismo moderno, no h necessidade de relaes anteriores nem expectativa de relaes futuras. No Brasil contemporneo, esses dois sistemas coexistem, com o o sistema clientelista servindo de

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intermedirio entre o Estado e os estratos mais baixos da populao, que passam a ter voz e mecanismo para demandas especficas. As instituies formais do Estado se tornaram altamente impregnadas por esse processo de troca de favores. O clientelismo opera em um conjunto de redes que se estendem aos partidos polticos, burocracias, entre outros. A participao nessas redes no est codificada em nenhum tipo de regulamento formal; os arranjos hierrquicos no interior das redes esto baseados em consentimento individual e no gozam de respaldo jurdico. Essa gramtica existiu como forma de lidar com os polticos, que no Brasil so intrinsicamente populistas, tendo seu comportamento reforado pelo fato de que um comportamente esperado e desejado por parte dos eleitores. O corporativismo uma forma de organizao da sociedade intermediada pelo Estado, na qual o atributo trabalho e as identidades profissionais aparecem como base de classificao social e como referncia para a atribuio de direitos e obrigaes. No Brasil, serviu para absorver o conflito poltico, controlando e organizando as classes baixas atravs de sua incorporao no sistema. Tambm chamado de capitalismo organizado, uma maneira de lidar com as incertezas geradas no mercado, inibindo a emergncia de uma ordem de conflitos de classe. Para os corporativistas, o Estado uma organizaco com interesses estabelecidos, um ator principal, lado a lado com os grupos. Uma vez que o Estado tem de competir com grupos sociais e, ao mesmo tempo, manter seu monoplio sobre a autoridade, muitas vezes ele fornece incentivos e limitaes ao de grupo. O corporativismo, atravs do qual o Estado intermediava os interesses de empresrios e trabalhadores, fez parte da estratgia de modernizao. O insulamento burocrtico visto como uma estratgia para contornar o clientelismo atravs da criao de ilhas de racionalidade e de especializao tcnica. Ele ocorre atravs de um processo de proteo do ncleo tcnico do Estado contra a interferncia oriunda do pblico ou de outras organizaes intermedirias. Reduzindo o alcance dos interesses e das demandas populares, o insulamento burocrtico permite que o ncleo tnico fique livre para realizar objetivos especficos. Para isso, as agncias estatais devem desfrutar de um forte apoio, que no Brasil se traduz na parceria com as elites industriais, nacionais e internacionais. Reduzir os limites de arena de formulao de polticas pblicas significa, em geral, a excluso dos partidos politicos, do Congresso e das demandas populares. Excluindo-os, os atores que promovem o insulamento almejam refrear o personalismo e a patronagem em benefcio de uma base mais tcnica para a fixao de prioridades. Entretanto, ao contrrio da retrica de seus patrocinadores, o insulamento burocrtico nao de forma nenhuma um processo tcnico e apoltico: agncias e grupos competem entre si pela alocao de valores alternativos; coalizes polticas so firmadas com grupos e atores fora da arena administrativa, com o objetivo de garantir a execuo dos projetos; partidos polticos sao bajulados para proteger projetos no Congresso.

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O universalismo de procedimentos representa o conjunto de normas que podem ser utilizadas por todos os indivduos de uma sociedade politicamente organizada. Ele significa que nenhum membro dessa sociedade estar excludo de, por exemplo, eleger representantes ou se proteger contra abusos de poder pelo Estado, e suas demandas e deveres sero julgadas a partir de critrios impessoais. Este um dos componentes cruciais da democracia, embora no seja garantia de sua existncia. Em geral, o universalismo de procedimentos associado noo de cidadania plena e igualdade jurdica, caracterstica dos pases de economia avanada e regidos por um governo representativo. Grupos de classe mdia, profissionais e tecnocratas so muitas vezes percebidos como potencial "eleitorado do universalismo", isto , grupos que se opem ao sistema de patronagem e que insistem em que os benefcios e encargos pblicos sejam alocados de acordo com um conjunto de regras e procedimentos gerais e universalsticos. As quatro gramticas descritas acima podem ser encontradas em todos os nveis da poltica e so bastante conhecidas pelos atores sociais, que podem transitar de uma gramtica para outra, dependendo do contexto. Atualmente, o corporativismo emprega comandos universais e organiza horizontalmente vrias instncias de unidades sociais; o clientelismo permeia muitas instituies, fornece uma gramtica compreensvel para o sistema de relaes sociais e polticas, atravessa distines de classe e organiza verticalmente a sociedade. O universalismo de procedimentos confere uma aura de modernidade e de legalidade pblica ao sistema poltico e s instituies formais; representa a retrica dos intelectuais e jornalistas; e ainda confere legitimidade a vrios movimentos sociais de classe mdia. O insulamento burocrtico uma forma de evitar o controle e o escrutnio pblicos sobre as atividades do Estado; uma forma de perseguir a eficincia econmica, o desenvolvimento e a privatizao seletiva das benesses que provm do controle de parcelas substanciais do aparelho produtivo do Estado. Pontos a discutir: 1) O patrimonialismo e clientelismo persistem na conjuntura atual da poltica brasileira? Qual o limite entre as esferas pblicas e privadas por parte do governante? 2) xxxxxxxxxxxxxxx 3) xxxxxxxxxxxxxxx

Leituras complementares1:
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Para obter as leituras complementares, acesse informaes no blog do RIPE em www.blogspot.com/cursoripe.

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Links teis:

Nome (ou tema)

Resumo de duas linhas sobre o que se encontra no link. Disponvel em <http://www.blablabla.com>. Revista Brasileira de Cincias Sociais

A Scientific Electronic Library Online - SciELO uma biblioteca eletrnica que abrange uma coleo selecionada de peridicos cientficos brasileiros - www.scielo.br xxxxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxxxx

Notas: xxxxxxxxx xxxxxxxxx xxxxxxxxx

BIBLIOGRAFIA: Livros ARRETCHE, Marta. Polticas sociais no Brasil : descentralizao em um Estado federativo. Revista Brasileira de Cincias Sociais vol.14, n40, 1999.
AVELAR, Lcia (Org.); CINTRA, Antnio Octvio (Org.). Sistema poltico brasileiro : uma introduo. Rio de Janeiro : Konrad Adenauer Stiftung, 2004. BENDIX, Reinhard. Max Weber, um perfil intelectual. Braslia : Ed. Universidade de Braslia, 1986. CAMPANTE, Rubens. O patrimonialismo em Faoro e Weber e a Sociologia Brasileira. Rio de Janeiro: Revista Dados vol.46, n1, 2003. FIGUEREIDO; LIMONGI. Executivo e Legislativo na nova ordem

constitucional - 1.ed. So Paulo : FGV/FAPESP, 1999.

FUNDAMENTOS DA POLTICA BRASILEIRA dd/ms/aa FAORO, Raymundo. Os donos do poder : formao do patronato poltico brasileiro 3. ed. rev. Porto Alegre : Globo, 2001. HOLANDA, Srgio Buarque de. Razes do Brasil 26. ed. So Paulo : Companhia das Letras, 1995. SCHWARTZMAN, Simon. Bases do autoritarismo brasileiro 2. ed. Rio de Janeiro : Campus, 1982. VIANNA, Oliveira. Instituies polticas brasileiras. Braslia : Conselho Editorial do Senado Federal, 1999. LEAL, Victor. Coronelismo, enxada e voto. Rio de Janeiro: Alfa-Omega, 1976. OLIVEIRA, Francisco de. Crtica razo dualista. So Paulo : Boitempo, 2008.

Dissertaes
MIGOWSKI, Flvio Almeida. Gnese e evoluo das teses dualistas no Brasil. 1991. Dissertao (Mestrado em Economia) Faculdade de Cincias Econmicas, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre. BAPTISTA, Isabelle. Neopatrionialismo e neocoronelismo: anlise da administrao pblica no Brasil, no contexto da ps-modernidade. 2010. Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI, Fortaleza.