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Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina

DIETER NOHLEN DANIEL ZOVATTO JESS OROZCO JOS THOMPSON


COMPILADORES

POLTICA Y DERECHO

SECCIN

DE

OBRAS

DE

POLTICA

DERECHO

TRATADO DE DERECHO ELECTORAL COMPARADO DE AMRICA LATINA

TRATADO DE DERECHO ELECTORAL COMPARADO DE AMRICA LATINA


DIETER NOHLEN DANIEL ZOVATTO JESS OROZCO JOS THOMPSON (compiladores)

INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS UNIVERSIDAD DE HEIDELBERG INTERNATIONAL IDEA TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL FONDO DE CULTURA ECONMICA

Primera edicin, 1998 Segunda edicin, 2007

Nohlen, Dieter, et al. (comps.) Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina / comps. Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jess Orozco, Jos Thompson. 2 ed. Mxico : FCE, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, International IDEA, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Instituto Federal Electoral, 2007 1364 p. ; 23 x 17 cm (Colec. Poltica y Derecho) ISBN 978-968-16-8283-5 1. Derecho electoral Amrica Latina I. Zovatto, Daniel, comp. II. Orozco, Jess, comp. III. Thompson, Jos, comp. IV. Ser V. t LC JL969 .A45 Dewey 324 N436t

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D. R. 2007, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS 100 Metros Sur de la Embajada de Italia, Barrio Los Yoses, Costa Rica D. R. 2007, UNIVERSIDAD DE HEIDELBERG, INSTITUTO DE CIENCIA POLTICA Marstallstr. 6, 69117, Heidelberg, Alemania D. R. 2007, INSTITUTO INTERNACIONAL PARA LA DEMOCRACIA Y LA ASISTENCIA ELECTORAL Stmsborg, SE-103 34, Estocolmo, Suecia D. R. 2007, TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN Calle Carlota Armero, 5000; 04480 Mxico, D. F. D. R. 2007, INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL Viaducto Tlalpan, 100; 14610 Mxico, D. F. D. R. 2007, FONDO DE CULTURA ECONMICA Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200, Mxico, D. F. Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra incluido el diseo tipogrfico y de portada, sea cual fuere el medio, electrnico o mecnico, sin el consentimiento por escrito del editor.

ISBN 978-968-16-8283-5
Impreso en Mxico Printed in Mexico

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Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 27 27 27 30 31 34 36 38 39 48 48 49 51 53 57

I. Derecho electoral, Dieter Nohlen y Daniel Sabsay . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El concepto de derecho electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El derecho electoral como rama autnoma de derecho . . . . . . 4. Fuentes, objeto y clasificacin de las normas del derecho electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Relaciones con las otras ramas del derecho . . . . . . . . . . . . . . . 6. Relaciones con las ciencias sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Elecciones y contexto poltico, Michael Krennerich y Claudia Zilla III. Derechos polticos como derechos humanos, Sonia Picado . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La cuestin de los derechos polticos como derechos humanos 3. Los derechos (y deberes) polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Los derechos polticos en los sistemas internacionales de derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Una nota sobre las tendencias a futuro: los derechos polticos como universales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. tica y responsabilidad en el proceso electoral, Jess Orozco y Jos Woldenberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. tica de la conviccin y tica de la responsabilidad . . . . . . . . . 3. tica y transicin a la democracia: el caso mexicano . . . . . . . 4. tica y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. tica y partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. tica y medios de comunicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. La tica y los otros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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8. Aspectos comparativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 9. El cdigo tico de IDEA: un modelo ilustrativo . . . . . . . . . . . . . 79 V. Cooperacin internacional, Manuel Carrillo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Respuesta de la comunidad internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Etapas y acciones de la cooperacin internacional en materia electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. La legislacin electoral. Bases legales, estatus, mecanismos de reforma, Matthias Catn, Daniel Sabsay y Bernhard Thibaut . . . . 1. Fuentes del derecho electoral de Amrica Latina . . . . . . . . . . . 2. Requisitos para la sancin y la reforma de la legislacin electoral 3. Resumen y consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. rganos electivos: composicin y periodos electorales, Mara Lourdes Gonzlez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Duracin del mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Factores que determinan la sucesin en caso de falta temporal o absoluta del cargo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Revocatoria de mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Sntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Las instituciones de democracia directa, Daniel Zovatto . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Principales modalidades en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . 3. Evolucin y anlisis de la experiencia latinoamericana . . . . . . 4. Balance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. Derecho de sufragio: principio y funcin, Manuel Aragn . . . . . . . 1. Derecho de sufragio y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Sufragio y representacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Partidos polticos y representacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El entendimiento institucional del derecho de sufragio . . . . . . 5. Funciones del sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 84 85 89 106

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X. Derecho electoral: sufragio activo y pasivo, Manuel Aragn . . . . . 1. El derecho de sufragio en el conjunto del derecho electoral . . 2. Sufragio activo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Sufragio pasivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Limitacin del derecho de sufragio pasivo que deriva de los requisitos para la presentacin de candidaturas: el monopolio atribuido a los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI. Discapacidad y participacin electoral, Mara Lourdes Gonzlez y Rodolfo Gonzlez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Concepto y alcance de discapacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Los derechos humanos y la igualdad de oportunidades para los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La necesidad de adoptar acciones que faciliten el acceso a los procesos electorales: la discriminacin positiva . . . . . . . . . . . . 5. Bases constitucionales que facilitan o limitan los derechos polticos de los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Marcos legales que facilitan o limitan los derechos polticos de los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Anlisis del grado en que las normas constitucionales y legales son de aplicacin en los pases de la regin . . . . . . . . . . . . . . . 8. Consideraciones finales: necesidad de reformas para atender la situacin de los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XII. El voto en el extranjero, Carlos Navarro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Sobre la actualidad y complejidad del tema . . . . . . . . . . . . . . . 2. Panorama general de los registros positivos y sus caractersticas fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Pases con registro negativo y su situacin actual . . . . . . . . . . 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Referencias legislativas bsicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII. El voto obligatorio, Mario Fernndez y Jos Thompson . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El voto como derecho y como deber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El voto obligatorio en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Tendencias y perspectivas del voto obligatorio en Amrica Latina

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XIV. Abstencionismo y participacin electoral, Jos Thompson . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Concepto de abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La naturaleza del voto como medida del abstencionismo . . . . 4. La extensin del abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Causas del abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Implicaciones del abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Respuestas al abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV. La reeleccin, Dieter Nohlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Significado y vinculaciones de la no reeleccin en la historia constitucional latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La reeleccin: situacin actual y comparacin . . . . . . . . . . . . . 4. La no reeleccin en cuestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. La no reeleccin parlamentaria: sus inconveniencias . . . . . . . XVI. Sistemas electorales presidenciales y parlamentarios, Dieter Nohlen 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Concepto de sistema electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Bases constitucionales y legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Elecciones parlamentarias y elecciones presidenciales . . . . . . 5. La estructura y los elementos particulares de los sistemas electorales y sus consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Los sistemas electorales parlamentarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Los efectos de los sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. La interrelacin de las elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Los sistemas electorales presidenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII. Sistemas electorales subnacionales, Jos Molina . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Sistemas para la eleccin del poder ejecutivo municipal . . . . . 3. Sistemas para la eleccin de los concejos municipales . . . . . . 4. Sistemas electorales regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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XVIII. Los rganos electorales supremos, Juan Jaramillo . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Presentacin comparativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Organismos supremos electorales y rgimen democrtico . . . 4. Consideraciones finales sobre el estado actual de los organismos electorales supremos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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XIX. El servicio electoral profesional, Mauricio Merino y Marco Antonio Baos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 2. La funcin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 3. Designacin y control del personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447 4. El modelo mexicano: un caso de referencia . . . . . . . . . . . . . . . 455 5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458 XX. Los registros electorales, Carlos Alberto Urruty . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Registro electoral y registro civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Registro electoral y registro de identidad . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Registro electoral y padrn electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. El padrn electoral y el voto observado . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Formas de organizar el registro electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Tareas que debe cumplir el registro electoral . . . . . . . . . . . . . 8. La publicidad del registro electoral y el acceso de los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI. La convocatoria electoral, Francisco Fernndez Segado . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Elecciones ordinarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Elecciones extraordinarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Reflexin final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXII. Las candidaturas electorales, Francisco Fernndez Segado . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rango normativo de su ordenacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Plazo para la presentacin de candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . 4. Autoridad ante la que ha de formalizarse la presentacin . . . 463 463 464 466 467 469 470 473 482 484 487 487 488 507 525 527 527 528 533 539

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5. Instancias legitimadas para la designacin de candidaturas y ulterior presentacin de las mismas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Formalidades exigidas para la presentacin de una candidatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Forma, caractersticas y requisitos de las candidaturas . . . . 8. Modificaciones de candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Calificacin de las candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Rgimen de los recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Proclamacin de las candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Incidencias extraordinarias sobre las candidaturas . . . . . . . 13. Reflexin final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIII. Los partidos polticos: condiciones de inscripcin y reconocimiento legal, Line Bareiro y Lilian Soto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Tratamiento constitucional de los partidos polticos . . . . . . . 3. Definicin jurdica de los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . 4. Requisitos para la formacin de los partidos polticos y para la afiliacin a los mismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Funciones de los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Extincin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIV. Candidaturas independientes, Jos Luis de la Peza . . . . . . . . . . . 1. Estado, partidos y sociedad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Modelo terico y concrecin histrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Problemas empricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Las candidaturas en los sistemas latinoamericanos . . . . . . . . 5. Valoracin y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXV. Democracia interna en los partidos polticos, Flavia Freidenberg 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Bases constitucionales, democracia interna y funcionamiento partidista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Y en la prctica cmo se eligen a los candidatos y a las autoridades? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Efectos de los mecanismos de seleccin de candidatos sobre el funcionamiento partidista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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XXVI. Representacin poltica de las mujeres, Line Bareiro . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El sujeto transformador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El derecho constitucional y la representacin femenina . . . . 4. El derecho internacional de los derechos humanos . . . . . . . 5. La legislacin electoral y de partidos polticos . . . . . . . . . . . 6. Debates actuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVII. Representacin de las minoras tnicas, Ral vila Ortiz . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El debate filosfico y terico sobre el multiculturalismo . . 3. Delimitacin conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Tipologa de los derechos poltico-electorales de las minoras tnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Casos y evidencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Hallazgos y conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVIII. La campaa electoral: publicidad/propaganda, periodo, prohibiciones, Martn Lauga y Juan I. Garca Rodrguez . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Campaa electoral: concepto, fuentes jurdicas e importancia de la regulacin de la materia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La regulacin jurdica de la campaa electoral en la actualidad: una visin comparada con base en cinco elementos concretos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIX. El financiamiento electoral: subvenciones y gastos, Daniel Zovatto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Democratizacin, dinero y poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Caractersticas formales y reales del financiamiento de la poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Los sistemas de financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Mecanismos e instituciones de control . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Rgimen de sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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XXX. El acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin, Carlos Navarro Fierro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Medios de comunicacin y elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Garantas de acceso gratuito a los medios de comunicacin 4. Regulaciones relativas al acceso o la contratacin y uso de tiempos o espacios comerciales durante los periodos electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXI. La fiscalizacin de los gastos de los partidos polticos, Alonso Lujambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Una propuesta de marco analtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Una reflexin comparativa sobre los dilemas de la accin fiscalizadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXII. Encuestas y sondeos durante el proceso electoral, Jorge Lazarte R. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Las encuestas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Examen comparativo de las normas legales . . . . . . . . . . . . 4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXIII. La jornada electoral: orden pblico, garantas, prohibiciones, Jochen Fuchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Normas relativas a la jornada electoral . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La duracin regular (del ncleo) de la jornada electoral . . 4. Cambios en la duracin regular de la jornada electoral . . 5. La fecha de la jornada electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Garantas y prohibiciones que facilitan la participacin de los votantes y garantizan la libertad de voto . . . . . . . . . . . 7. Prohibiciones durante la jornada electoral . . . . . . . . . . . . . 8. Normas jurdicas relativas a las fuerzas armadas y pblicas 9. Normas relativas a la jornada electoral existentes slo en un pas o en pocos pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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10. Orden pblico y otros mtodos y recursos para garantizar la integridad del sufragio durante la jornada electoral . . 873 11. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 875 XXXIV. Las mesas electorales, Susana Sottoli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La mesas electorales en la legislacin . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Valoracin general de la legislacin existente . . . . . . . . . . XXXV. Las boletas electorales, Ana Catarina Clemente . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Tipos de boletas: posibilidad de diferenciacin, origen y problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Normas de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Normas de seguridad y control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Normas de transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVI. Recintos y urnas electorales, Alberto Ricardo Dalla Va y Florencia T. Soto Parera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Recinto electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Urna electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVII. La votacin y el voto de los analfabetos, Jorge Lazarte R. . . . 1. Introduccin y justificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El proceso de votacin y el mecanismo del ejercicio del voto 3. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La votacin de los analfabetos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVIII. El voto electrnico, Fernando Tuesta Soldevilla . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Sistemas de votacin electrnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El proceso de tecnificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Los costos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Experiencias del voto electrnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 878 878 881 896 900 900 901 906 911 913

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XXXIX. Los escrutinios: mecanismo y control, Beatriz Franco-Cuervo 975 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 975 2. Algunas precisiones sobre el concepto de escrutinio . . . . 976 3. Comparacin sistemtica del proceso escrutador en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 979 4. Comunicacin y publicacin de resultados . . . . . . . . . . . . 992 5. La clasificacin, valoracin y eficacia de los votos . . . . . . 997 6. Variables que se relacionan con la efectividad de las normas del escrutinio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1001 7. A modo de conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1016 XL. Delitos y faltas electorales, Francisco Fernndez Segado y J. Fernando Ojesto Martnez Porcayo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1020 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1020 2. Los delitos electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1025 3. Faltas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1049 XLI. La observacin (internacional y nacional) de las elecciones, Horacio Boneo, Manuel Carrillo y Ricardo Valverde . . . . . . . 1072 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1072 2. El concepto de observacin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . 1073 3. La observacin electoral en Amrica Latina: experiencias y principales actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1075 4. Base normativa: disposiciones constitucionales y legales 1080 5. Base normativa: regulaciones de los organismos electorales de Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1088 6. Las organizaciones de la sociedad civil y la observacin de elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1090 7. Prcticas y enfoques usuales de la observacin electoral . . 1098 8. El impacto de la observacin electoral . . . . . . . . . . . . . . . 1102 9. Observacin nacional e internacional: fuerzas y debilidades 1107 XLII. La publicacin de los resultados electorales y la proclamacin de los candidatos electos, Ricardo Valverde . . . . . . . . . . . . . . 1110 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1110 2. Definiciones y naturaleza jurdica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1134 3. Organismos electorales encargados . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1137 4. Etapas del proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1138

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5. Medios de publicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1138 6. Acreditacin de candidatos electos. Entrega de credenciales 1139 7. Conclusiones y tendencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1139 XLIII. Incompatibilidades, Julia Leininger y Bernhard Thibaut . . . . . . 1141 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1141 2. Incompatibilidades para presidentes y vicepresidentes . . . . 1143 3. Incompatibilidades para mandatos legislativos . . . . . . . . . . . 1144 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1150 XLIV. El contencioso electoral, la calificacin electoral, Jess Orozco Henrquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1152 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1152 2. Los sistemas contenciosos electorales contemporneos . . . . 1171 3. Garantas de los rganos encargados del contencioso electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1187 4. Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1209 5. Evaluacin y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1278 XLV. Estadstica electoral, Dieter Nohlen y Fernando Tuesta Soldevilla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1289 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1295 Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1305 Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1359

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La salud de las democracias, cualesquiera que sean su tipo y grado, depende de un msero detalle tcnico: el procedimiento electoral. Todo lo dems es secundario [] Sin el apoyo de autntico sufragio las instituciones democrticas estn en el aire. Cuando, tres cuartos de siglo atrs, Jos Ortega y Gasset describa con estas palabras el nudo nodal de la relacin entre derecho electoral y democracia,1 tena sobre todo en mente la organizacin de la eleccin, o mejor dicho, el lado administrativo del proceso electoral. Ante la difundida prctica, por aquel entonces, de la manipulacin electoral en su pas de origen, Espaa,2 es comprensible que haya hecho depender la legitimidad de las instituciones pblicas de la garanta de elecciones libres y resultados electorales confiables, y que a estos ltimos los haya visto estrechamente vinculados con el arreglo tcnico de las elecciones. Una votacin digna de confianza reclamaba resultados electorales objetivamente correctos, autoridades electorales que garantizaran un desarrollo normal y ordenado del acto electoral, procedimientos que permitieran comprobar adecuadamente los resultados electorales efectivos, en pocas palabras, un derecho electoral democrtico. Sin embargo, la relacin entre derecho electoral y democracia es ms compleja; su vinculacin es de carcter doble o recproco. Por un lado, en la medida en que el derecho electoral cimienta la certeza de que la representacin poltica corresponde a la voluntad poltica del electorado expresada mediante el voto, este derecho se convierte en un instrumento tcnico-jurdico para garantizar la democracia. Por otro lado,
democracia y representacin forman el sustrato a partir del cual han de examinarse las soluciones tcnicas que el derecho electoral proporciona. A la luz del principio democrtico han de efectuarse las crticas y han de hacerse las propuestas de mejora de los mecanismos electorales. A la luz del principio democrtico han de estudiarse los modos de organizar la administracin electoral,
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J. Ortega y Gasset (1958): La rebelin de las masas, segunda parte, cap. VII, Madrid. D. Nohlen (1970): Spanischer Parlamentarismus im 19. Jahrhundert, Meisenheim a.G. 19

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las formas de confeccin del censo, los sistemas de votacin y de escrutinio o, en fin, las diversas vas de control de los procesos electorales.3

El reconocimiento del principio democrtico es, entonces, una condicin necesaria para que el derecho electoral se organice democrticamente, y esto, a su vez, es un prerrequisito sine qua non de la garanta de la democracia. Considerando la ntima relacin entre democracia y derecho electoral, el reconocimiento creciente del principio de la democracia no pudo quedar sin consecuencias para el derecho electoral, no slo respecto al derecho subjetivo de elegir y ser elegido, sino tambin respecto a la organizacin del proceso electoral en su parte administrativa. En los hechos, el proceso de democratizacin del sufragio, es decir, su extensin paulatina a sectores cada vez ms grandes de la poblacin, que corresponde al surgimiento de la democracia moderna, fue acompaado por medidas legales que apuntan a impedir el fraude electoral y sanear las prcticas electorales.4 As se intent impedir y restringir, mediante previsiones y prescripciones administrativas y control social, todo aquello que cuestionara la credibilidad y legitimidad de las elecciones. Con este objetivo se cre, por ejemplo, la institucin de las autoridades electorales, cuya actuacin deba ser independiente del poder poltico y de las fuerzas partidarias involucradas en la contienda electoral. En este mismo sentido se perfeccionaron los procedimientos de inscripcin y control de los resultados electorales.5 Estas medidas partan del reconocimiento de que no habr posibilidad de elecciones libres en la prctica, si no se dispone de una administracin competente, de un poder judicial independiente del gobierno que inspire confianza absoluta de rectitud inflexible ante la coaccin o los intereses particulares, y de una opinin pblica enrgica capaz de reprimir todo intento de violencia y corrupcin.6 Mientras que en las democracias de los pases industrializados la administracin electoral lleg a perfeccionarse lentamente ya mucho antes de
3 Palabras del doctor Manuel Aragn en representacin de las participaciones extranjeras, en Tendencias contemporneas del derecho electoral en el mundo. Memoria del II Congreso Internacional de Derecho Electoral, Mxico, 1993, p. XXIV. 4 Vase a este respecto el estudio clsico de C. OLeary (1962): The Elimination of Corrupt Practices in British Elections, 1868-1911, Oxford. 5 Un primer intento de sistematizar las experiencias de las democracias tras la primera Guerra Mundial puede hallarse en K. Braunias (1932): Das parlamentarische Wahlrecht (El derecho electoral parlamentario), vol. 2, Berln/Leipzig, pp. 134 y ss. 6 W. J. M. Mackenzie (1962): Elecciones libres, Madrid, p. 109.

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la era informtica, en Amrica Latina, al menos en algunos pases, el establecimiento de instituciones, reglamentos y prcticas administrativas para garantizar el libre ejercicio del sufragio y la libre expresin de las preferencias polticas sigui siendo un problema pendiente.7 Por el contrario, incluso puede decirse que los efectos polticos del sufragio universal fueron socavados por prcticas de manipulacin electoral, y esto no slo en contextos autoritarios en los que por su misma naturaleza quedan excluidas unas elecciones democrticas. En otros pases de Amrica Latina con una considerablemente larga tradicin democrtica comparable a la de las democracias en los pases occidentales industrializados se gener, por el contrario, una tradicin electoral democrtica y fundada en el Estado de derecho que se volvi una parte de la cultura poltica y sobrevivi a las fases autoritarias. Incluso se puede decir que esta tradicin electoral facilit la superacin del autoritarismo, en tanto que los resultados de votaciones realizadas bajo regmenes militares se volcaron en contra de la dictadura, como por ejemplo en el referndum de 1980 en Uruguay y en el plebiscito de 1988 en Chile. En Costa Rica, Uruguay y Venezuela, dicha tradicin electoral se articul como un cuarto poder (poder electoral) a partir de las autoridades electorales supremas. Con la recuperacin de la democracia en Amrica Latina en la dcada de 1980, creci rpidamente la conciencia de la estrecha relacin entre democracia y derecho electoral. Adems, hoy se tiene ms presente que el derecho electoral no slo se define por el derecho individual de participar en la eleccin de rganos representativos, sino tambin por todo este conjunto de normas que regulan el proceso electoral: la institucionalizacin de los actores en este proceso; su independencia del gobierno; la elaboracin del censo electoral; las disposiciones que garantizan la libre competencia y la igualdad de oportunidades en la contienda electoral: la operacin material de la votacin que asegura la libertad y el secreto del voto; la fiabilidad del escrutinio; en suma, todas aquellas garantas administrativas y jurdicas destinadas a que las elecciones sean libres y honestas (free and fair). Finalmente, frente a las experiencias del pasado en las que el fraude elec7 El presente tratado abarca los pases siguientes: todos los estados de Amrica del Sur con excepcin de Guyana, Surinam y la (dependiente) Guyana francesa; todos los estados de Amrica Central (excepto Belice), Mxico y, entre los estados del Caribe, nicamente la Repblica Dominicana. Se estudian generalmente estos 18 pases. A veces se incluyen observaciones referidas a Cuba y Hait.

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toral fue a menudo el detonante de revueltas y reacciones violentas de los actores polticamente oprimidos, tambin creci la conciencia de que la influencia civilizadora de las elecciones, en contraposicin sobre todo a formas violentas de canalizar conflictos, radica en el establecimiento y mantenimiento de las normas de un derecho electoral democrtico. Expresin de esta creciente experiencia son las reformas que se operaron en las legislaciones electorales de distintos pases latinoamericanos. Igualmente importante parece el decidido esfuerzo de las autoridades electorales en distintos niveles de la organizacin electoral para resguardar y mantener los estndares democrticos durante el proceso. Varios factores contribuyeron a este desarrollo. Hay que citar sin duda en primer lugar el proceso de creciente valoracin de la democracia que se verifica en el mbito regional e internacional; a sto se agrega la mencionada experiencia latinoamericana con elecciones falseadas y sus efectos contraproducentes. Finalmente, las organizaciones internacionales se han esforzado por mejorar los estndares electorales en Amrica Latina. A la cabeza de este esfuerzo ha estado el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) con su Centro de Asesora y Promocin Electoral (Capel) mediante una gran variedad de actividades que no cabe aqu detallar. El IIDH y el Capel fueron apoyados por fundaciones internacionales que, a su vez, realizaron proyectos en distintos pases con el propsito de asesorar a las autoridades electorales y auxiliarlas materialmente. A esto se suman las acciones de International IDEA (Institute for Democracy and Electoral Assistance), organismo intergubernamental con sede en Suecia que promueve el desarrollo de la democracia sostenible en todo el mundo y que, guiado por ese motivo, ha desarrollado mltiples actividades en Latinoamrica que incluyen desde la asesora especializada en reforma poltica y electoral a las autoridades polticas y electorales hasta procesos de capacitacin y produccin de material acadmico sobre la materia. Tambin deben destacarse las acciones puntuales de las Naciones Unidas, particularmente en Amrica Central, entre las cuales el operativo desplegado en ocasin de las elecciones nicaragenses de 1990 fue el ms visible e importante, y la hoy casi rutinaria observacin internacional de elecciones con la participacin de diferentes organizaciones internacionales. Aun cuando ocasionalmente se produzcan resultados electorales dudosos o de los que cabe dudar, no puede negarse, en general, el xito de los esfuerzos descritos. Es preciso tener en cuenta los lmites efectivos de tales intentos. Con frecuencia se olvida mencionar que en el contexto de un es-

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tado general verdaderamente desolador de la administracin pblica en Amrica Latina, as como de situaciones financieras muy ajustadas y de carencia de personal calificado, las autoridades electorales llevan a cabo una tarea extraordinaria cuando logran que unas elecciones se desarrollen de manera libre y honesta. Por lo dems, no es ni econmica ni socialmente viable que un pas destine ms de uno por ciento de su producto interno bruto a la organizacin de los procesos electorales. El Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina intent exponer por primera vez de manera sistemtica y comparada, el derecho electoral en sentido amplio en su primera edicin de 1998. La materia se dividi entonces en 30 temas, ordenados de acuerdo con el mismo desarrollo del proceso electoral. En esta segunda edicin, se han desglosado an ms las materias y ampliado los objetos de estudio de modo que el Tratado consta ahora de 45 entradas. La obra parte de las bases legales y los rganos electivos, pasa por el derecho electoral individual, los sistemas electorales, las condiciones de competencia poltica, las modalidades de votacin etc., y concluye con el contencioso electoral y la estadstica electoral. Se intercalaron asimismo algunas contribuciones de naturaleza ms general, referidas al concepto y al contexto del objeto de estudio de esta obra. En particular, se pone en evidencia que debido a las diversas conexiones del derecho electoral con otras ramas del derecho, con la sociologa y especialmente con la ciencia poltica, estamos de hecho frente a una disciplina cientfica especfica e independiente, aun cuando hasta ahora no se la haya practicado as ni en el derecho ni en otras disciplinas (vase la entrada Derecho electoral). La primera edicin ha contribuido a generar un conocimiento comparativo de la materia electoral en Amrica Latina, a fomentar y a fortalecer la rama de investigaciones y estudios del derecho electoral regional. Agotada la primera edicin, la segunda se plantea en los mismos trminos. En este sentido, se han conservado los rdenes sistemticos de aqulla, as como tambin varias contribuciones que fueron actualizadas. Esta nueva publicacin se nutre entonces de los aportes de la obra antecesora y de los avances efectuados en los ltimos aos en el mbito del conocimiento comparativo en la materia. Por otra parte, en la estructuracin de los captulos se ha procedido de manera ms diferenciada, profundizando en aspectos que por la misma evolucin del derecho electoral han requerido mayor atencin. Sera el caso, por ejemplo, de las minoras tnicas y de la fiscalizacin del financiamiento electoral. Adems, la temtica tratada se ha ampliado hacia mbitos que el desarrollo de la democracia en Amrica

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Latina ha vinculado progresivamente al derecho electoral, como en los captulos que se refieren a la tica, al fomento y al control de los procesos electorales, especialmente en relacin con el papel que desempean las organizaciones internacionales y la sociedad civil al respecto. La idea de un estudio comparativo sobre el derecho electoral en Amrica Latina surgi de conversaciones entre Sonia Picado Sotela, Daniel Zovatto y Dieter Nohlen a principio de la dcada de 1990. Fue concebido como el tercer componente de una triloga, conformada por el Diccionario electoral (IIDH/Capel), aparecido en 1989, y la Enciclopedia electoral latinoamericana y del Caribe, editada por Dieter Nohlen y publicada en 1993. La primera edicin del Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina fue realizada en el Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg. Los medios provinieron, por una parte, del Premio de Investigacin Max Planck, recibido en 1991 por Dieter Nohlen y Sonia Picado Sotela y que otorgan la Fundacin Alexander von Humboldt y la Sociedad Max Planck a investigaciones de reconocimiento internacional. Por otra parte, el IIDH/Capel, brind tambin su apoyo econmico a este proyecto. La segunda edicin cont con recursos financieros de Capel, dirigido por Joseph Thompson, de International IDEA y del Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg. Para la elaboracin de esta edicin ha sido de especial importancia el apoyo personal amplio y mltiple de Daniel Zovatto, director regional de International IDEA para Amrica Latina, de Jos de Jess Orozco Henrquez, magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico y de Jos Woldenberg, presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral de Mxico entre 1996 y 2003. Jess Orozco, Jos Thompson y Jos Woldenberg se sumaron al grupo de editores de la obra. Como se desprende del ndice de autores, en las investigaciones participaron muchos colegas especialistas de distintos pases. Para la segunda edicin, destaca la mayor integracin de expertos con responsabilidades y experiencias propias en la administracin y jurisdiccin electorales. Una vez ms, el esfuerzo acadmico ha estado dirigido a elaborar un texto conceptualmente homogneo, de delimitacin precisa entre las entradas y de un orden interno de presentacin de las respectivas materias que, en contraste con una sencilla compilacin, justifica hablar de un tratado. Lograr este objetivo hizo necesario un intenso dilogo con los autores. Mientras que en el caso de la primera edicin se celebraron dos talleres de trabajo en Heidelberg (en la antigua residencia de Max Weber) y en San Jos de Costa Rica (en el

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respectivamente, esta vez la comunicacin slo fue por va electrnica. En trminos generales, los nuevos autores lograron adaptarse al modelo. En la parte administrativa del proyecto colaboraron, en San Jos, el licenciado Gonzalo Brenes Camacho y, sobre todo, la licenciada Ileana Aguilar Olivares, consultores de International IDEA; en Heidelberg, Silvia Montaa y, especialmente, Claudia Zilla M. A., mis asistentes de investigacin. Claudia me apoy en la composicin de la obra conforme a los criterios sealados, en la coordinacin de las contribuciones y en la revisin de la redaccin. Deseo expresar un gran agradecimiento a todas las personas, instituciones y fundaciones mencionadas por su enorme apoyo, sin el cual la obra aqu presente en su segunda edicin no habra sido posible. Asimismo, quiero agradecer a los muchos colegas y amigos que apoyaron de una u otra forma las investigaciones y la cooperacin investigadora internacional. Por ltimo, tengo una deuda de agradecimiento con el Fondo de Cultura Econmica por la inclusin de esta obra en su seccin Poltica y Derecho, as como con el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico por el apoyo en la impresin. En el sentido de las consideraciones anteriormente formuladas sobre la importancia del derecho electoral para la democracia, as como de la democracia para el derecho electoral y el desarrollo reciente de esta materia en Amrica Latina, el presente Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina se entiende, al igual que la Enciclopedia electoral latinoamericana y del Caribe as como Elections in the Americas (publicado por Oxford University Press en 2005), obras realizadas tambin en Heidelberg, como una contribucin cientfica al desarrollo de la democracia en Amrica Latina. En este sentido, se dedica esta obra a la consolidacin de la democracia en la regin.
DIETER NOHLEN Heidelberg, junio de 2005

IIDH)

I. DERECHO ELECTORAL
DIETER NOHLEN, DANIEL SABSAY

1. INTRODUCCIN El trmino derecho electoral no ha sido elegido por azar como ttulo de la presente obra. De acuerdo con las consideraciones de los propios investigadores participantes en el proyecto, resulta el ms adecuado para determinar el objeto de estudio de este tratado: el conjunto de normas que regulan la eleccin de los rganos representativos en Amrica Latina. En este sentido, el derecho electoral podra percibirse como sinnimo de legislacin electoral. Sin embargo, el trmino no se refiere slo a lo codificado en las constituciones, las leyes electorales y los reglamentos en lo referente a los rganos de representacin y al sufragio, ni a la organizacin, la administracin y la ejecucin de los procesos electorales. Por una parte, el derecho electoral incluye un conjunto de conocimientos mucho ms amplio y abarca principios polticos, parmetros comparativos, antecedentes histricos y sociolgicos, as como experiencias del pasado que permiten vincular el estudio de la materia con reflexiones sobre la representacin poltica, los partidos, la democracia, el parlamento, el presidencialismo y el parlamentarismo, etc. Por otra parte, el derecho electoral significa tambin ciencia, teora o saber, e incluye, adems, un saber crtico sobre las normas. De este modo, el derecho electoral constituye toda una disciplina con caractersticas propias.

2. EL

CONCEPTO DE DERECHO ELECTORAL

En la literatura cientfica y en el habla cotidiana conviven dos conceptos de derecho electoral, uno restringido y otro amplio. El concepto restringido hace referencia a un derecho subjetivo del individuo de elegir y ser elegido y, de hecho es idntico al de sufragio (voting rights). El concepto amplio alude al derecho que regula la eleccin de rganos representativos.
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Esta distincin entre dos conceptos no es nueva y se halla, por ejemplo, en la obra clsica de Karl Braunias Das parlamentarische Wahlrecht (Derecho electoral parlamentario), editada en 1932. Sin embargo, sin hacer mayores consideraciones sobre los dos usos del concepto que l mismo distingue, Braunias utiliza el trmino derecho electoral de manera amplia slo en el ttulo de su obra. En su anlisis, la expresin se limita al concepto en el sentido restringido, incluso cuando Braunias expone diferentes teoras del derecho electoral. Esta manera de aplicar el trmino parece sintomtica en todos los trabajos de derecho poltico o pblico dedicados al estudio de la materia en sus dos acepciones, amplia y restringida, y se une a la tendencia a renunciar al concepto derecho electoral en el sentido amplio para titular trabajos dedicados a la institucionalizacin y organizacin de las elecciones dentro del mbito de la ciencia poltica, como lo demuestran los tambin clsicos estudios de W. J. M. Mackenzie (Elecciones libres) y de Dolf Sternberger y Bernhard Vogel (Die Wahl der Parlamente/La eleccin de los parlamentos). El empleo del trmino derecho electoral en el sentido restringido, i.e. como derecho subjetivo, como sinnimo de sufragio, refleja varios estados de cosas: Primero, parece expresar una opcin por lo especfico en contraposicin a lo difuso. Es cierto que, entendido en el sentido restringido como derecho de sufragio, el significado del concepto es ms especfico. Adems, su empleo en esta acepcin est estandarizado. En el caso del concepto en sentido amplio, no hay un acuerdo bsico en cuanto a sus connotaciones y su uso no se atiene a pautas comunes, lo que abre la puerta a ambigedades. Sin embargo, la amplitud connotativa no excluye necesariamente la precisin denotativa. El concepto de derecho electoral en un sentido amplio sigue teniendo un referente preciso: el derecho que regula la eleccin de los rganos representativos en una democracia. La falta de un uso estandarizado es real, pero tampoco debe olvidarse que parece preferible un concepto ms ambiguo y hasta ahora poco usado, pero relevante, a uno unvoco, ms utilizado, pero menos relevante. A las consecuencias de estas reflexiones retornaremos ms adelante. Segundo, refleja una valoracin basada en el criterio de la importancia. En el contexto del desarrollo de la democracia moderna, y desde el punto de vista poltico y tambin cientfico, pareca mucho ms importante el tema de la universalizacin del sufragio que el de los dems aspectos organizativos y administrativos de las elecciones, pese al significado que

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podran tener para la inclusin real en la poltica de los nuevos estratos con derecho a voto. Esta asignacin de mayor importancia al derecho electoral individual, al derecho de participacin poltica, frente al derecho electoral como el conjunto de normas que regulan la expresin del voto y de la soberana popular, en realidad (slo) tena fundamento all donde el Estado como aparato burocrtico-racional haba precedido a la universalizacin del sufragio o donde ambas evoluciones se producan simultneamente. No tanto as en Iberoamrica y otras partes del mundo, donde la democratizacin del sufragio y la celebracin continua de elecciones no necesariamente marcaba un progreso democrtico, puesto que, a falta de un aparato administrativo y jurisdiccional independiente, no garantizaba la erradicacin de prcticas electorales fraudulentas. En tales circunstancias, el concepto de derecho electoral en el sentido restringido es claramente insuficiente, pues ignora precisamente aquellos aspectos organizativos y administrativos indispensables para que unas elecciones con sufragio universal sean realmente democrticas, es decir, libres y honestas. Tercero, la renuncia o casi renuncia al concepto genrico de derecho electoral parece revelar una inseguridad sobre su autonoma y su lugar en el campo del saber, especialmente como rama del derecho, por un lado, y sobre su contenido y pertinencia a diferentes disciplinas, por el otro. Es obvio que el objeto del derecho electoral como lo hemos indicado arriba, con sus dimensiones jurdicas, terico-normativas, comparativas, sociolgicas e histricas, requiere un tratamiento multidisciplinario. La necesidad de convocar a diferentes disciplinas a participar en el estudio del objeto parece cuestionar una denominacin que se podra interpretar como adjudicacin del campo a la rama jurdica. Nos estamos refiriendo, sobre todo, a la ciencia poltica que por su multidisciplinariedad interna y su vocacin interdisciplinaria parece estar en igualidad de condiciones para encarar el estudio de la materia. Y no es casual que el coordinador original de esta obra sea politlogo y que, por lo dems, haya dirigido varias tesis de doctorado sobre temas de organizacin electoral en Amrica Latina (Jaramillo, 1994; Franco, 1995; Len-Roesch, 1997). Por otra parte, en el campo exclusivo del derecho, no se ha logrado identificar el lugar que ocupa o debera ocupar la materia electoral en el universo jurdico. Tradicionalmente el derecho electoral ha sido considerado como un captulo de alguna otra rama del derecho constitucional o del derecho administrativo, incluso se le ha ubicado a caballo entre estas dos reas jurdicas. En realidad, se ha incluido dentro del campo de otras ra-

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mas del derecho pblico por asociacin, debido a las materias con las que se relaciona la cuestin electoral, con lo que el derecho electoral constituye as un captulo de importancia variable.

3. EL

DERECHO ELECTORAL COMO RAMA AUTNOMA DE DERECHO

A nuestro entender, el derecho electoral como conjunto de normas y principios que regulan el proceso electoral, compone un sistema jurdico particular. Por supuesto que no desconocemos la necesaria unidad que posee el derecho como disciplina humana. Al respecto, compartimos la visin de Hans Kelsen, quien entiende que el derecho es uno solo en razn de su creador y de su destinario comn y final, de sus finalidades y de su marcha ascendente, progresiva y trascendente en cualquier hecho de la vida social (Kelsen, 1934: 108). Sin embargo, por distintos motivos el derecho ha sido dividido en diferentes ramas. Las divisiones surgen como una necesidad propia de su mejor estudio, interpretacin y aplicacin. Son tambin una consecuencia de caractersticas propias que exhiben, dentro del gnero, las diferentes ramas del derecho susceptibles de ser individualizadas. Es interesante observar que fue un jurista latinoamericano quien afirm de manera absoluta la autonoma del derecho electoral como orden jurdico especial, con reglas y principios tcnicos propios. Se trata del cubano Rafael Santos Jimnez, quien en su excelente obra Tratado de derecho electoral, publicada en el ao 1946, despues de revisar la literatura europea al respecto, deplora que hasta ahora no se haya considerado la autonoma del derecho electoral, que siempre se ha relegado a un plano inferior. Sus argumentos en contra, sin embargo, se apoyan slo por un lado en el concepto de derecho electoral, como l lo define: Un conjunto de principios y reglas [] que no slo est integrado por normas de conducta sino tambin por fundamentos filosficos. Por el otro lado, su afirmacin de la autonoma del derecho electoral se fundamenta en la importancia que este status podra tener para el desarrollo de la democracia en el mundo. Como ex vicepresidente de la Cmara de Representantes de su pas, vinculado a la prctica poltica, Santos Jimnez hace votos para que
el derecho electoral ocupe el lugar que le corresponde para que su pleno desenvolvimiento ejerza la influencia beneficiosa consiguiente en las instituciones electorales polticas del mundo. La autonoma del derecho electoral resulta,

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realmente, factor poderoso y universal de progreso poltico y de bienestar colectivo, ya que al examinarse las instituciones electorales detenidamente, con rigor cientfico, se palpan sus deficiencias, se anotan los errores, se ponen de manifiesto las arbitrariedades, resaltan las injusticias y, al sealarse los remedios aplicables y considerarse sus resultados positivos en otros pases, se siembra en la conciencia de los pueblos el impulso necesario para adelantar por el camino del xito (Santos Jimnez, 1946: 15-16).

En lo atinente a la autonoma del derecho electoral, parece de gran utilidad prctica la argumentacin de que se vale Flavio Galvn Rivera para fundamentar la autonoma de nuestra rama del derecho. Para este autor
el derecho electoral es autnomo, porque existe legislacin especializada criterio legislativo; porque se han instituido tribunales electorales especializados criterio jurisdiccional; porque, aun cuando escasa todava, existe literatura jurdica especializada en la materia criterio cientfico, y porque en las instituciones educativas donde se imparte la profesin jurdica, existen asignaturas especializadas sobre el tema. Finalmente, porque el derecho electoral ha estructurado su propio lenguaje cientfico; el significado de las voces usadas no puede buscarse con xito en los diccionarios de consulta ordinaria, sino nicamente en los especializados en esta rama del conocimiento (Galvn Rivera, 1993: 678-679).

Como se puede ver, nuestra postura no se funda en el deseo de crear artificialmente un campo autnomo del mundo jurdico. Se trata de aprehender, por medio de criterios lgicos, adecuados al campo del comportamiento humano que se pretende regular, las reglas jurdicas que de l nacen. Nuestra disciplina tiene sustantividad propia; es independiente porque se funda en principios, mtodos y tiene un objeto que le es propio. Los fenmenos de derecho pblico que incluye requieren de definiciones particulares que slo pueden darse mediante reglas que le sean propias. Ellas hacen al procedimiento, al sistema de garantas, a la autoridad de aplicacin, entre muchos otros elementos que poseen una especificidad particular.

4. FUENTES, OBJETO Y CLASIFICACIN DE LAS NORMAS DEL DERECHO ELECTORAL Preocupado por las fuentes del derecho electoral, Rafael Santos Jimnez precisa que dentro de su contenido tenemos disposiciones constituciona-

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les y legales, instrucciones y reglamentos, jurisprudencia gubernativa y contenciosa, usos y costumbres de trascendencia jurdica; pero tenemos tambin fines y causas; inducciones y deducciones; anlisis y crticas; comparaciones, comprobaciones y sntesis (Santos Jimnez, 1946: 16). Si las fuentes son medios a travs de los cuales surge o se expresa el derecho, nos permitimos agregar a las que este tratadista enumera, el derecho internacional. Hoy, en materia electoral, no se puede subestimar el alto nmero de convenciones internacionales que se ocupan de los derechos humanos y, entre ellos, de los polticos. Al respecto, establecen un gran nmero de contenidos relativos al sufragio y su utilizacin como elemento insustituible para la designacin de los gobernantes en el marco de un sistema democrtico de gobierno. La Convencin Americana sobre Derechos Humanos ms conocida como Pacto de San Jos de Costa Rica constituye el instrumento internacional ms importante para Amrica Latina en la materia, por la profundidad de tratamiento y porque vincula a la mayora de pases de la regin. Tampoco se deben olvidar las reglas en materia de observacin internacional de elecciones que desde las organizaciones internacionales OEA y ONU producen un importante cambio en el principio de no intervencin en los asuntos interiores de los estados. En tal sentido podemos citar opiniones y resoluciones de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, rgano creado por la citada convencin y que constituye una autoridad supranacional para los pases signatarios de la misma. El objeto de nuestra disciplina versa sobre la materia electoral, en todo lo atinente al derecho. De conformidad con la Constitucin Poltica mexicana, se trata de la regulacin jurdica de la organizacin y realizacin de las elecciones, consideradas como funcin estatal (arts. 1-7). Por otra parte, cabe destacar la gran proximidad que tienen los temas que trata el derecho electoral con los temas de la democracia; de hecho, los asuntos que abarca el objeto del primero pertenecen necesariamente al sistema democrtico en su conjunto; es ms, del grado de observancia de la temtica electoral depender gran parte del vigor del sistema democrtico como un todo. Agruparemos los temas del derecho electoral de la siguiente manera: Caractersticas de las elecciones y de los procesos electorales. Principios y garantas. Delitos e infracciones. Sistemas electorales. Campaas electorales.

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Partidos polticos. Financiamiento de elecciones y de partidos. Formas de democracia semidirecta. Normas de procedimiento electoral. Exigencias en control y fiscalizacin de actos electorales. Autoridad electoral. Normas en materia de observacin de procesos electorales. Captulo correspondiente del derecho internacional de los derechos humanos.

Manuel Aragn considera que, por una parte, el derecho electoral es un instrumento de garanta de la democracia, esto es, una tcnica jurdica mediante la cual se pretende asegurar la certeza en el otorgamiento de la representacin popular. Es precisamente a la luz del principio democrtico que se deben estudiar los modos de organizar la administracin electoral, las formas de confeccin del censo, los sistemas de votacin y escrutinio o, en fin, las diversas vas de control de los procesos electorales. Y retomando el vnculo entre derecho electoral y democracia, el catedrtico espaol estima que es por ello que el derecho subjetivo a elegir est ntimamente relacionado con los dems derechos; con el de igualdad en primer lugar, con los de libertad de expresin y asociacin en segundo lugar, con los de libertad y, en fin, con el resto de los derechos del hombre que, por serlo, es precisamente un ciudadano, esto es, un hombre libre que participa en el gobierno de su comunidad (Aragn Reyes, 1993: XXIV). Nos parece importante destacar la conclusin a que arriba Manuel Aragn cuando considera que el derecho electoral no es slo una tcnica jurdica al servicio de la democracia, un instrumento, pues, de garanta; tambin desempea, y se es su otro carcter, una funcin legitimadora, ya que la democracia se afianza precisamente gracias al correcto funcionamiento de los procesos electorales. Pero, para llevar a cabo esa doble funcin, el derecho electoral debe estar integrado por reglas que sean un vehculo eficaz para asegurar la plena vigencia de los derechos polticos y para el logro de instituciones que hagan transparente el proceso de acceso a los cargos de gobierno, posibilitando as que el Estado de derecho se consolide. Tambin resulta relevante tener en cuenta que el derecho electoral considera dos campos bien determinados entre sus contenidos fundamentales. Como seala Fernando Flores Garca, hay una

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subdivisin entre derecho electoral material, sustantivo o primario, y derecho electoral instrumental, adjetivo, procesal o secundario, a pesar de que no haya entre ese binomio una separacin legislativa ms o menos marcada, tal como opera en otras reas jurdicas, a semejanza de como ocurre, por ejemplo, en las materias civil, penal o administrativa, sino que la mayor parte, por no hablar de la totalidad de los ya numerosos catlogos legales electorales [] han contenido una composicin mixta, un entrecruce de normas sustantivas y adjetivas, cuando no con el agregado de preceptos orgnicos, creando y ordenando cuerpos administrativos; y, ltimamente, de rganos jurisdiccionales (desde el punto de vista material, aunque no formalmente judiciales) electorales (Flores Garca, 1993: 640-641).

En definitiva, el derecho electoral est integrado por dos cuerpos normativos: el primero aborda el campo material o sustantivo, mientras que el segundo se ocupa de lo estrictamente procedimental. Por ltimo, se debe tener tambin en cuenta la funcin cvica que cumple el derecho electoral, en la medida en que se constituye en una valiosa herramienta de educacin ciudadana. El conocimiento de los diferentes captulos que lo integran trae aparejada la observacin de muchos de los momentos cruciales de la vida poltica dentro de un marco pluralista. Pensamos que esta caracterstica debe ser tenida en cuenta al momento de determinar los fines y fundamentos del derecho electoral.

5. RELACIONES

CON LAS OTRAS RAMAS DEL DERECHO

El derecho electoral forma parte del derecho pblico de un Estado. Esto es as porque sus normas regulan bsicamente relaciones que se establecen entre los particulares y el Estado. Se trata de determinar, grosso modo, la forma en que los primeros pueden erigirse en titulares de los dos poderes estatales o de asegurar su participacin por medio del sufragio respecto de decisiones que hacen al gobierno de la comunidad. Asimismo, un captulo del derecho electoral, aquel que se centra en los aspectos de procedimiento, se ocupa de organizar la autoridad de aplicacin. Este captulo no trata exclusivamente del rgano en s mismo, sino que tambin debe arreglar las relaciones que vinculan a ste con otros entes o autoridades. Es decir, estamos frente a reglas que regulan relaciones entre distintos rganos. Como se aprecia en los dos casos descritos, nos encontramos frente a situaciones tpicas

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del derecho pblico. Son fenmenos que interesan al orden pblico de un pas en razn de comprometer el inters general de la comunidad. Por lo tanto, en el esquema de relaciones entre el derecho electoral y las restantes ramas tiene preponderancia la presencia de aquellas que integran el campo de derecho pblico. Nos parece importante tener en cuenta que el presente anlisis se efecta en funcin de la consideracin de lo electoral como materia que involucra conocimientos pluridisciplinarios y que, por lo tanto, necesita valerse de contenidos provenientes de otras disciplinas para cumplir de manera cabal con sus objetivos. Comenzaremos con el vnculo entre derecho electoral y derecho constitucional, en razn del lugar preponderante que, como marco de todo el sistema jurdico, tiene este ltimo. Precisamente, en la constitucin se determinan las bases de las instituciones que luego son desarrolladas en los cuerpos normativos que integran el derecho electoral. Una premisa fundamental consiste en la necesidad de concordancia entre el derecho constitucional y el derecho electoral. Es decir, el derecho electoral no tiene que contradecir el texto constitucional en el desarrollo de sus contenidos. Las relaciones varan segn el criterio del Constituyente en esta materia. Ello, en razn de que existen dos modalidades en cuanto a la extensin que deben tener los contenidos electorales en la constitucin. Uno de los criterios es aquel que entiende que la materia electoral debe ser tratada lo ms brevemente posible, limitarse a ciertos aspectos fundamentales en materia de sufragio y alguna indicacin sobre modos de eleccin de autoridades. El otro criterio considera que la cuestin debe ser tratada con mayor detalle, llegando a incluir las caractersticas de la autoridad de aplicacin y la frmula de reparto en lo que hace al sistema electoral. Va de suyo que en los pases cuyas constituciones se han inclinado por la primera de las modalidades, la relacin entre el derecho electoral y el constitucional ser mucho menor que en el segundo caso. En cuanto a la relacin con las restantes ramas, se tratar siempre de un nexo que le servir al derecho electoral como instrumento para regular aquellas cuestiones que por su semejanza deban ser reguladas por normas propias de la otra rama considerada, con arreglo a las particularidades que presente. Por ejemplo, en materia de derecho administrativo sus principios sern aplicables en cuanto la naturaleza especfica del servicio electoral no requiera principios propios. Con el derecho penal, el vnculo surge de la necesidad que tiene el derecho electoral de tipificar aquellos hechos que configuran delitos o contravenciones de tipo electoral. En este tipo sern apli-

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cables de todas maneras los principios generales que se derivan del derecho penal de cada pas. Asimismo, nada obsta para que estos delitos integren un captulo especial del Cdigo penal correspondiente. Lo mismo ocurre con el derecho procesal, que aporta una cantidad de institutos aptos para llevar a cabo los procedimientos que tienen lugar en el mbito electoral. Pinsese al respecto en toda la actividad de tipo jurisdiccional que desarrolla el tribunal o autoridad de aplicacin. Pues bien, estos actos deben estar enmarcados por reglas de tipo procedimental que se compadezcan con el derecho procesal nacional. 6. RELACIONES
CON LAS CIENCIAS SOCIALES

En varias oportunidades hicimos referencia explcita o implcitamente al carcter multidisciplinario de la materia electoral y, por consiguiente, de la disciplina de derecho electoral con sustantividad propia. Se podra sostener, especialmente desde la jurisprudencia, que otras ramas del saber podran aportar conocimientos para iluminar aspectos especficos en una materia sustancialmente de derecho. Sin embargo, no cabe duda de que el derecho y las ciencias sociales, incluida la historia, aportan su parte individual genuina y confluyente a la disciplina. Es verdad que la ciencia poltica en Amrica Latina, hasta ahora, no se ha dedicado al tema, pero es igualmente cierto que el estado de la investigacin sobre materia electoral es en general insatisfactorio. Los trabajos de derecho disponibles se restringen solamente a algunos estudios de caso, muy atados a las respectivas legislaciones nacionales estudiadas y limitadas a aspectos particulares del derecho electoral. Esta situacin refleja en cierta medida la aversin, o mejor dicho, la renuncia de la jurisprudencia a la comparacin jurdica (Rechtsvergleich). Por otra parte, el mtodo comparativo es frecuentemente percibido por parte de la propia jurisprudencia como mtodo de las ciencias sociales. De hecho, la ciencia poltica, por ejemplo, que no se define por un slo mtodo, reconoce en el comparativo el mtodo propiamente suyo (Nohlen, 2006: 873-882), por supuesto sin exclusivismo, sabiendo bien que otras disciplinas lo emplean tambin. Y de hecho, por su frecuente y hbil empleo del mtodo comparativo, la ciencia poltica es un socio ideal del derecho para el estudio de la materia electoral. Esta asociacin se justifica asimismo por varias otras circunstancias. As, es bien sabido que los principios y preceptos que rigen el proceso elec-

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toral son cambiantes en su propio desarrollo y como resultado de experiencias histricas. El concepto de sufragio universal, por ejemplo, ha sido de contenido cambiante, y no se sabe si su definicin actual, que abarca ambos gneros y a los mayores de 18 aos, incluidos los analfabetos, significa el punto final de un largo proceso histrico. Hay conceptos que pese a presentar tambin una evolucin hacia contenidos ms igualitarios, no exhiben parmetros tan fciles de medir como en el caso del sufragio y tampoco existen barreras para involuciones. Un buen ejemplo es el propio concepto de igualdad (Heller, 1934: 276-277), cuya importancia ha crecido mucho por su aplicacin no slo en el mbito del sufragio, sino tambin en el de la competencia poltica, del acceso a los medios de comunicacin, de la financiacin de las campaas electorales, etctera. Ahora bien, estas cuestiones forman parte del canon privilegiado de problemas a los cuales se dedica la ciencia poltica, no slo para analizar la realidad, sino tambin para enjuiciarla comparativamente y elaborar propuestas de reforma. Por su orientacin sistemtica, la ciencia poltica es capaz de considerar tambin el contexto, es decir, el sistema poltico en el cual tienen que operar los instrumentos tcnicos y evaluar las consecuencias que estos conllevan, ya sea respecto al funcionamiento y la eficacia del sistema poltico o a intereses particulares, como, por ejemplo, aquellos de los partidos polticos (o de uno de ellos). No es casual que el mbito de los sistemas electorales, parte integral del derecho electoral, se haya desarrollado como campo privilegiado de la ciencia poltica (Nohlen, 2004). Por otra parte, los conceptos en su funcin de principio para regir y evaluar la prctica electoral cambian de significado y valor segn las condiciones histrico-contingentes. Lo mismo ocurre con los elementos tcnicos e instrumentales. Es precisamente en el campo de la organizacin electoral, en el mbito administrativo de las elecciones, donde el factor sociolgico interviene con fuerza. Vale recordar las consideraciones de W. J. M. Mackenzie, que subrayan las dificultades para institucionalizar las elecciones democrticas cuando los ambientes son muy distintos de los previstos por la doctrina de las elecciones libres. El sistema (de elecciones libres) tiene una lgica propia, independiente de la historia, pero su aplicacin prctica es histrica y lleva la impronta que marcan la idiosincracia y las condiciones de vida de las diversas naciones occidentales. Su futuro depende, pues, de la posibilidad de adaptacin a pases para los que la historia occidental significa muy poco (Mackenzie, 1962: 17).

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En el Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, se estudia precisamente el derecho electoral en sus mltiples materializaciones, en sus configuraciones especficas, resultantes de la historia de las naciones en este hemisferio, y de manera comparativa, que ms all de los rasgos distintivos de cada caso contribuye a la conformacin de un cuerpo normativo y de prcticas electorales comunes al rea.

7. CONSIDERACIONES

FINALES

En el momento actual, los pases latinoamericanos transitan por una etapa de fortalecimiento de sus instituciones democrticas. Transcurrida ms de una dcada y media desde la reinstauracin del constitucionalismo democrtico en casi todos los pases de Amrica Latina, las cuestiones vinculadas con la designacin de los gobernantes siguen asumiendo una trascendencia particular. As, cuestiones relacionadas con los sistemas electorales ms adecuados, con la estructura encargada del control de los actos electorales y de los litigios a que ellos pueden dar lugar, as como tambin con la problemtica en torno al financiamiento de los partidos y de campaas, constituyen, entre muchas otras, cuestiones de singular importancia en la agenda de las nuevas democracias. Es cierto que la consolidacin de la democracia en Amrica Latina depende de varios factores: variables socioeconmicas, desarrollo de una cultura democrtica, estructuras de poder institucional, etc. Una fuente de consolidacin de la democracia, sin embargo, es el derecho electoral, su desarrollo hacia un derecho electoral democrtico y el mantenimiento del progreso que se ha alcanzado. Tiene razn Manuel Aragn cuando enfatiza la estrecha relacin entre derecho electoral y democracia, y cuando establece, como su finalidad, la pervivencia y consolidacin de la democracia como criterio que inspira las soluciones tcnicas del derecho electoral. Teniendo en cuenta el momento actual de Amrica Latina, as como la necesidad de promover la idea democrtica en la regin, el catedrtico espaol va ms lejos al conectar abierta y unvocamente, en un plano normativo, el derecho electoral con el principio democrtico, afirmado en un foro de expertos en derecho electoral: Slo merece el nombre de derecho electoral aquel que, basndose en el sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, garantiza la libre competencia y la igualdad de oportunidades en la contienda electoral, as como la fiabilidad de los resultados producidos en las votaciones (Aragn Reyes, 1993: XXV).

II. ELECCIONES Y CONTEXTO POLTICO


MICHAEL KRENNERICH, CLAUDIA ZILLA

LAS ELECCIONES representan uno de los fenmenos polticos de ms amplia difusin en los estados modernos de todo el mundo. Sin embargo, ninguna eleccin es igual a otra. Enmarcadas en contextos sociales y polticos heterogneos, tanto en el sentido estructural como en el coyuntural, las elecciones varan en alto grado respecto a su competitividad y las funciones polticas que cumplen. En una democracia, el carcter competitivo de las elecciones constituye una conditio sine qua non. En este artculo presentamos una introduccin al tema de las elecciones ante el transfondo de la evolucin general de la democracia en Amrica Latina. En contraste con Amrica del Norte o Europa Occidental, Amrica Latina representa una regin que desde su independencia no ha conseguido instaurar un orden democrtico estable. En el siglo XIX, las dictaduras caudillistas constituyeron ms la regla que la excepcin. A pesar de que la mayora de las constituciones de las repblicas latinoamericanas establecieron muy tempranamente sistemas presidenciales (con parlamentos unicamerales o bicamerales), en los que la forma de llegar al poder habra de decidirse en teora por medio de elecciones, la cuestin del poder se defina de hecho por las armas. No eran raras las luchas sangrientas entre caudillos pertenecientes a diferentes facciones de la oligarqua. Los incontables cambios en el poder (como un ejemplo extremo se podra mencionar a Per) eran indicio de la gran inestabilidad poltica dominante. Las elecciones, en este contexto, muchas veces slo tenan la funcin de confirmar ex post las relaciones fcticas de poder. Fue hasta finales del siglo XIX cuando en algunos estados latinoamericanos empezaron a establecerse competencias electorales entre partidos polticos oligrquicos. No obstante, esta competencia slo adquiri cierta importancia sociopoltica cuando se ampli el sufragio y se restringi el fraude electoral, antes considerablemente extendido. En el siglo XX, Amrica Latina se vio ante la alternativa dictadura o democracia. Los estados del Cono Sur, Argentina, Chile y Uruguay, fueron los precursores del establecimiento de formas democrticas de gobierno en el
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subcontinente. Otros estados siguieron su ejemplo, pero la democracia slo logr perdurar durante dcadas en Chile, Costa Rica, Uruguay y Venezuela (a partir de 1958). En Argentina y Brasil, as como en los pases andinos, Bolivia, Ecuador y Per, se alternaba entre formas autoritarias y democrticas de gobierno. En Amrica Central, en el Caribe hispanohablante y en Paraguay, la democracia ni siquiera lleg a instaurarse. El grado ms bajo de democracia se alcanz entre los aos 1960-1970. Entonces, a las dictaduras de la regin central se sumaron los regmenes militares en casi todos los estados sudamericanos (Brasil 1964; Argentina 1966, 1976; Per 1968; Ecuador 1972; Chile y Uruguay, ambos 1973), de manera que nicamente Costa Rica, Venezuela y Colombia este ltimo pas con un pluralismo limitado siguieron contando con formas de gobierno democrticas. Mientras algunos regmenes autoritarios heterognos entre ellos, por cierto eliminaron las elecciones (Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador y Uruguay) en las dcadas mencionadas, otros regmenes del mismo cuo llevaron a cabo procesos electorales con relativa regularidad, como El Salvador, Guatemala, Honduras (por pocas), Nicaragua, Paraguay, la Repblica Dominicana y Mxico, con su forma especfica de autoritarismo. En Brasil y Hait se elega el parlamento. Llama la atencin que bajo las dictaduras se realizaran elecciones precisamente en aquellos pases que carecan de experiencias democrticas (excepto a Brasil). Las elecciones bajo los regmenes autoritarios se caracterizan como semicompetitivas y, a veces, incluso como no competitivas. La posibilidad de escoger (entre distintas opciones) y la libertad de eleccin estaban limitadas en todos los casos y, en ocasiones, incluso abolidas por completo. Con frecuencia se cometan fraudes electorales descarados. Sin duda alguna, las elecciones carecan de una importancia poltica mayor y estaban desprovistas de cualquier funcin democrtica. Sin embargo, no dejaban de tener cierta relevancia o de cumplir con alguna funcin. Desde la perspectiva de los gobernantes autoritarios, las elecciones servan a la estabilizacin de los regmenes autoritarios en distintos aspectos. Hacia afuera, buscaban aumentar su legitimacin. ste fue el caso, ante todo, de las llamadas democracias de fachada (Solrzano, 1986) centroamericanas de las dcadas de 1960 y 1970, dependientes en gran medida del apoyo estadunidense, dada su ubicacin geogrfica en el llamado patio trasero de Estados Unidos y su falta de consenso y legitimacin internos.1
1 No obstante, ni siquiera en los casos centroamericanos hay que sobrestimar el efecto legitimador hacia afuera. La poltica estadunidense hacia Amrica Central despus de la segun-

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Respecto a la poltica interna, las elecciones contribuan en alguna medida al equilibrio de intereses y la regulacin de conflictos dentro del llamado bloque en el poder. Aparte de eso, junto con las prcticas de dominacin represivas, de cooptacin y clientelares, las elecciones servan como mecanismo de control de la poblacin en general y de la oposicin en particular. Aqu hay que tener en cuenta las diferencias entre los pases: mientras que en Mxico, por ejemplo, las elecciones representaron un instrumento esencial para asegurar la posicin hegemnica del Partido Revolucionario Institucional (PRI), para algunos dictadores, como Stroessner en Paraguay o Somoza en Nicaragua, no eran ms que un requisito ms bien incmodo. A partir de 1970 se pusieron cada vez ms en duda las estructuras autoritarias y represivas en la regin. En un plazo de 10 aos, una ola democratizadora se extendi por casi toda Amrica Latina.2 Las elecciones constituyeron la llave del cambio de rgimen (Cerdas, Rial y Zovatto, 1992: 663) y contribuyeron ampliamente a la desintegracin de los regmenes autoritarios o al establecimiento de instituciones y procedimientos democrticos o a ambas cosas (Fernndez, 1988; Barrios, 1995). El valor instrumental y estratgico de las elecciones en este contexto fue reconocido incluso por aquellos grupos polticos que anteriormente las haban desprestigiado como mecanismo de participacin poltica meramente formal. Es notorio que las elecciones representaron un postulado clave de la oposicin frente a los regmenes autoritarios al principio de la transicin. La reivindicacin de las elecciones libres fue articulada, en algunos pases, por un amplio movimiento social (por ejemplo en Brasil y Chile). Por el contrario, fueron pocos los intentos en la regin de derrocar a los regmenes autoritarios por medios violentos. stos se restringieron a los disturbios revolucionarios en Amrica Central y a las intervenciones militares de Estados Unidos en Nicaragua (en el marco de la guerra de los contra), en Panam (invasin de 1989) o en Hait (1994).
da Guerra Mundial estuvo motivada sobre todo por el anticomunismo. Por lo tanto, fueron las orientaciones proestadunidenses y anticomunistas de los respectivos gobiernos las que formaron la base para mantener buenas relaciones con Estados Unidos; la forma de gobierno, en cambio, slo fue de importancia secundaria. Con la poltica de derechos humanos del presidente Jimmy Carter (1977-1981), el terror estatal de las dictaduras centroamericanas se vio enfrentado con una resistencia decidida por parte de la potencia hegemnica y la cuestin de la democracia gan prioridad. 2 En Amrica del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Per (hasta el autogolpe de Estado de Alberto Fujimori); en Amrica Central: El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam. Mxico, con su forma especfica y suave de autoritarismo, se encuentra en una fase liberalizadora, cuyo desenlace an no est definido.

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El ncleo de los procesos de democratizacin en Amrica Latina estuvo en la introduccin de reglas de juego claras, estables y democrticas (en vez de ambiguas, inestables y autoritarias). Son entonces la seguridad y la certidumbre de los procedimientos democrticos las que representan el gran progreso de la democracia en Amrica Latina y no la incertidumbre en el desenlace de los conflictos que se deben regular democrticamente (Przeworski, 1986).3 De hecho, en el transcurso del proceso de democratizacin se cre un consenso social y poltico acerca de las reglas de juego de la poltica nunca antes visto en Amrica Latina. La dimensin procesual de la democracia experiment una revaloracin inaudita, despus de haber sido no slo devaluada sino incluso rechazada en el decenio de 1960 y a principios de 1970. De acuerdo con Juan Carlos Rey (1990: 346):
En el pasado reciente, fue comn en diversos crculos acadmicos y entre los actores polticos de Amrica Latina despreciar los procedimientos de la democracia poltica y representativa y afirmar que lo nico importante era el contenido de las polticas gubernamentales. Esto llev no slo a descalificar lo que despectivamente era llamado democracia formal (a la que se negaba todo valor instrumental o final), sino a propugnar por una democracia material o sustancial, que no slo era concebida como compatible con formas polticas no democrticas, sino que en opinin de quienes la defendan slo sera posible gracias a ella.

La revaloracin de la dimensin procesual de la democracia se basa, en buena parte, en efectos de aprendizaje poltico (political learning; Bermeo, 1992) que se relacionan con las experiencias histricas y polticas de las sociedades en general y de las lites polticas en particular. En primer lugar, hay que mencionar en este contexto las experiencias con las dictaduras (Nohlen, 1995a: 22):
Dejando de lado unas pocas excepciones, en las que los regmenes militares estn asociados con recuerdos positivos para una gran parte de la poblacin (Ecuador, Per, Chile), la experiencia autoritaria en general fue negativa. En ocasiones, esto se debe a los magros resultados econmicos y sociales; en la
3 De hecho, la incertidumbre en el desenlace de los conflictos depende de las respectivas constelaciones del conflicto y de los recursos de cada uno de los actores involucrados, los cuales, tambin en una democracia, pueden ser repartidos de tal forma que el desenlace del conflicto no sea abierto ni incierto.

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mayor parte de los casos, la causa radica en la cuestin de los derechos humanos e indefectiblemente en lo que atae a la falta de libertad individual y colectiva. La aceptacin de los regmenes autoritarios en la sociedad ha disminuido.

Adems, en los pases con tradicin democrtica, la experiencia del derrumbamiento de las democracias haba resaltado la necesidad de usar de manera ms responsable los mecanismos y procedimientos democrticos dentro de la competencia poltica. Haba instruido asimismo a la lite poltica en el sentido de esforzarse ms por buscar compromisos con el respectivo adversario poltico. Ejemplos notorios en este aspecto son sin duda Chile y Uruguay. Finalmente, las experiencias obtenidas en el marco de los procesos de transicin a la democracia reforzaron an ms estas tendencias. Las transiciones suponan que las lites polticas y militares estaban dispuestas a buscar compromisos polticos con el fin de redefinir las reglas del juego. Con frecuencia, las transiciones fueron una especie de curso intensivo para practicar distintos procedimientos formales e informales de la regulacin o solucin de los conflictos polticos: se hacan pactos polticos, se contraan compromisos, se hacan concertaciones y se llevaba a cabo una gran cantidad de elecciones constituyentes, presidenciales, parlamentarias, regionales y municipales (Nohlen, 2004). En general, se puede constatar que las percepciones y la evaluacin del mbito procesual de la democracia, de las opciones de la democracia representativa y, seguramente, del adversario poltico por parte de la poblacin en general y de las lites polticas en particular han cambiado en esencia. A pesar de muchas restricciones, y comparando con la poca de las dictaduras militares, este cambio de hoy puede ser considerado in toto como signo favorecedor y alentador del rgimen democrtico. En algunos pases, no obstante, esta reorientacin fue ms difcil que en otros. Los ejemplos ms notorios con seguridad son los pases centroamericanos que sufrieron guerras civiles: Nicaragua, El Salvador y Guatemala (Krennerich, 1993b). La aceptacin de los regmenes autoritarios baj considerablemente. En el plano nacional se produjo, en general, un cambio actitudinal (distanciamiento) hacia los mismos y hacia sus posibilidades para imponerse, tanto en el caso de derechistas como de izquierdistas. En este mbito es interesante observar una diferenciacin cognitiva medida por las encuestas. La poblacin parece saber distinguir entre la democracia como rgimen, con sus potencialidades y dficit, y el gobierno democrtico de turno con su desem-

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peo concreto. Bajas en el apoyo especfico no derivan directa, automticamente y en la misma medida en una disminucin del apoyo difuso al sistema. Este aspecto no es un detalle menor en el contexto de pases en vas de desarrollo en los cuales el rendimiento de las polticas socioeconmicas es dbil. Sin embargo, la institucionalidad democrtica no es totalmente inmune a los efectos de los contenidos polticos. De hecho, si la mirada se restringe al periodo postautoritario, los estudios de opinin ponen de manifiesto un descenso ms o menos sostenido desde 1996 de la confianza en las instituciones de la democracia, lo que vendra a coincidir con un deterioro del rendimiento econmico de los pases de la regin. A esto se suma el que muchas instituciones polticas se encuentran ms que salpicadas por escndalos de corrupcin. En el mbito internacional, una variada serie de factores (re)fuerza el desarrollo democrtico en Latinoamrica: los regmenes dictatoriales experimentan de un mayor descrdito, la solidaridad entre las democracias del subcontinente fue en aumento y el mantenimiento de la democracia ha sido introducida como clusula condicional de acuerdos, tratados y el otorgamiento de crditos. Las elecciones competitivas han sido y continan siendo el ncleo de las reglas del juego democrtico. Los esfuerzos por democratizar y perfeccionar el proceso electoral se intensificaron enormemente a partir de la dcada de 1980. Mientras que la mayora de los estados sudamericanos pudo reanudar sus experiencias electorales, en aquellos pases latinoamericanos que por tradicin haban sido gobernados de manera autoritaria el proceso electoral tuvo que reformarse desde sus fundamentos. Dentro del conjunto del rgimen electoral, la organizacin electoral y, en algunos pases, el sistema electoral (en sentido estricto) han constituido los principales campos de reforma. Sobre todo la organizacin electoral, a la que se consider muy atrasada en comparacin con las de otros pases, es de inmensa importancia para la realizacin del sufragio y para llevar a cabo unas elecciones reconocidamente libres y limpias. Por lo tanto, se intensificaron los debates y los esfuerzos por solucionar los problemas de tipo organizativo y administrativo desde el registro electoral hasta los mecanismos de control electoral. Muestra de la preocupacin compartida por estos temas es la presente obra de cooperacin transatlntica. Tambin internacionales fueron la asesora y la observacin electoral que se sumaron a los esfuerzos nacionales de reforma, con lo que se contribuy a que el proceso electoral se rigiera por medidas democrticas, a que se restringiera el fraude

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electoral o las prcticas manipuladores en gran escala y a que se desarrollara o reforzara la confianza pblica en el acto electoral. Ejemplos de instituciones cuyas actividades se inscriben en esta rea son, entre otras, IIDHCapel, IFES, International IDEA. Ahora bien, las elecciones en algunos pases latinoamericanos no corresponden a los altos estndares tcnicos de las democracias consolidadas en los pases industrializados occidentales. Sin embargo, en general, son consideradas cada vez ms competitivas. Se reconoce una tendencia clara a mejorar el procedimiento tcnico de las elecciones, aunque todava hay diferencias considerables respecto a su calidad tcnica en una comparacin intrarregional. Pero ms all de las virtudes tcnicas, de la complejidad y modernizacin del procedimiento electoral visto desde el lado de la oferta, corresponde considerar tambin el lado de la demanda. Especialmente en el contexto de los pases en vas de desarrollo, deben tenerse en cuenta las condiciones en las cuales los ciudadanos se encuentran para hacer uso fctico de su derecho o bien para cumplir con su obligacin de ir a votar y de emitir su voto en trminos de igualdad y libertad. Fenmenos como la heterogeneidad y la desigualdad sociales, la existencia de marginados (indigentes) o de minoras no integradas (indgenas) socavan de alguna forma el carcter democrtico de las elecciones. No se trata aqu de la manipulacin fraudulenta de las elecciones mismas, sino de la desigualdad estructural que afecta las posibilidades de participacin. De todos modos, las elecciones competitivas pertenecen a la vida cotidiana en Amrica Latina. Con ello, tambin se torn ms homognea la orientacin funcional de las elecciones: las nacionales sirven para colocar en su cargo y legitimar al presidente(a) y a los miembros del Poder Legislativo. Con base en las reglas democrticas de juego, son una de las instancias centrales de la competencia por el poder poltico y permiten adoptar una decisin sobre la/el titular del gobierno y de la oposicin. En principio, abren la posibilidad de arreglar y resolver los conflictos sociales en la arena poltica de manera pacfica, pero mientras la idea de la funcin electoral es cada vez ms homognea, porque se gua por criterios democrticos, el contenido concreto de las funciones y la importancia de las elecciones vara considerablemente de un pas a otro. Aparte del mero tipo de rgimen, dicha variacin depende de otros factores que se refieren a las relaciones entre las instituciones polticas de un Estado (las estructuras de poder tanto horizontales como verticales, etc.). Adems, una serie de variables de tipo sociopoltico desempea un papel importante (la cultura poltica, la violencia poltica, la corrup-

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cin, el clientelismo, etc.). Sin tomar en consideracin las respectivas peculiaridades de los pases, llama la atencin que las formas alternas de acceso al poder han perdido vigencia frente a las elecciones. Es significativo que los golpes de Estado militares aunque sea en la versin moderna de los autogolpes tuvieron que enfrentarse con resistencias tanto nacionales como internacionales (Per, Hait, Guatemala, Venezuela). En forma parecida las opciones violentas de tipo revolucionario o contrarrevolucionario han perdido atractivo de manera considerable. ste no slo es el caso de Nicaragua, El Salvador y Guatemala, donde se terminaron las guerras civiles. Tambin es el caso aunque con reservas de Colombia. Ahora bien, la mera existencia de gobiernos elegidos democrticamente y la preservacin de las instituciones democrticas y sus reglas de juego no son per se un ndice de consolidacin democrtica. La consolidacin es un proceso que se lleva a cabo en el nivel valorativo, y se mide por un aumento en el reconocimiento que la poblacin realiza de la democracia como forma de gobierno y de vida: como un valor en s (Nohlen, 1995a: 22). El hecho de que los procesos de aprendizaje poltico hayan ganado una forma prodemocrtica, como ya se ha dicho, todava no significa que se haya desarrollado un compromiso profundo con la democracia (a deep normative commitment to democracy per se; Bermeo, 1992: 275). Aqu hay que tener en cuenta que la aceptacin de la dimensin procesual de la democracia puede ser de carcter instrumental o final: si tiene carcter instrumental, las instituciones y los procedimientos democrticos son considerados como un medio adecuado, en las circunstancias dadas, para lograr ciertas metas (de tipo poltico, econmico, social o cultural). Si tiene carcter final, en cambio, se considera que las instituciones y los procedimientos democrticos tienen un valor intrnseco, un valor en s. En Amrica Latina hay que partir de la idea de que algunos sectores sociales consideran que las instituciones y los procedimientos democrticos tienen sobre todo un valor instrumental. La aceptacin del orden democrtico, de los resultados polticos de los gobiernos democrticos se da, por ejemplo, en las democracias consolidadas de Amrica del Norte y Europa Occidental. La democracia, sin duda, guarda una carta un truco para que el desencanto sobre la poltica gubernamental no se convierta en un rechazo del orden democrtico: el cambio de poder por medio de elecciones. De hecho, desde el comienzo de los procesos de (re)democratizacin, el cambio en el poder poltico mediante elecciones en los Estados (re)democratizados de Amrica Latina ha sido hasta ahora la regla ms que la excepcin. Sin embargo,

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hay que resaltar que en Amrica Latina el contenido mismo de las polticas tendr un papel clave para la consolidacin de la democracia a largo plazo. No obstante, al menos se ha podido hacer compatible la presunta contradiccin entre la dimensin procesual y sustancial (o material) de la democracia, una supuesta incompatibilidad que antao haba sido uno de los principales obstculos para la vigencia de la democracia en Amrica Latina. En la actualidad, dos de los mltiples desafos que enfrentan las democracias latinoamericanas estn vinculados al papel de las elecciones como institucin en un contexto cada vez ms dinmico y fluido. En primer lugar, la ubicuidad de los medios masivos de comunicacin y la expansin de la demoscopia con sus estudios de opinin, encuestas, etc., hacen de la campaa electoral, originalmente peridica, un estado permanente. Las elecciones en su funcin de barmetro de la proporcin y distribucin de opiniones y apoyo en la poblacin compiten con nuevos canales (tecnolgicos) de comunicacin de la sociedad de la informacin. Aunque por estas vas no es posible modificar las relaciones cuantitativas de poder (como la cantidad de escaos en el Parlamento), no hay duda de que bien puede alterarse cualitativamente la relacin de fuerzas. En segundo lugar, en algunos casos una particular concrecin de la dimensin participativa de la democracia parece limitar en alguna medida las elecciones en su funcin legitimadora de rganos representativos, en especial de la Presidencia. En algunos pases de Amrica Latina (Argentina, 2001; Bolivia, 2003), formas alternas (no electorales) de participacin poltica, como las movilizaciones (manifestaciones en la va pblica, protestas, huelgas, bloqueos de calles, etc.) fueron exitosas en su objetivo de derribar gobiernos establecidos mediante elecciones. Ms all de las motivaciones y causas que impulsaron a tales acciones, cabe dejar planteado el problema de que las elecciones como institucin democrtica medular se vean parcializadas en su funcin, si stas se restringieran a constituir gobiernos, mientras que la destitucin prematura de los mismos quedara en manos de la presin popular ms o menos espontnea, no canalizada electoralmente. Las elecciones y las movilizaciones se basan respectivamente en dos principios de legitimacin diferentes que como ensean la teora y la experiencia polticas pueden coexistir slo si se complementan mutuamente, sin remplazarse. En ltima instancia, la institucionalizacin progresiva y sostenida de las democracias en Amrica Latina depender de que las elecciones mantengan y defiendan su predominio como institucin no slo en la generacin, sino tambin en el cambio de gobiernos.

III. DERECHOS POLTICOS COMO DERECHOS HUMANOS


SONIA PICADO

1. INTRODUCCIN Los derechos polticos son aquel grupo de atributos de la persona que hacen efectiva su participacin como ciudadano de un determinado Estado. En otras palabras, se trata de facultades o, mejor, de titularidades que, consideradas en conjunto, se traducen en el ejercicio amplio de la participacin poltica. Como bien se observa, hay una relacin estrecha entre los derechos polticos y la participacin poltica, entendida como concepto complejo. Si consideramos la nocin de participacin poltica como toda actividad de los miembros de una comunidad derivada de su derecho a decidir sobre el sistema de gobierno, elegir representantes polticos, ser elegidos y ejercer cargos de representacin, participar en la definicin y elaboracin de normas y polticas pblicas y controlar el ejercicio de las funciones pblicas encomendadas a sus representantes,1 deberemos considerar tambin la diversidad de facetas en que la participacin se ejerce. De ah deriva un cuadro de titularidades que son precisamente los derechos polticos. Si bien hoy en da es difcil encontrar alguna voz en contra de los derechos polticos como categora, la cuestin de su contenido, esto es, de la lista de los derechos particulares que los componen, vara de autor a autor y no deja de estar matizada por las influencias ms generales de la doctrina poltica a que se afilia cada tratadista. En realidad, cuando hablamos de derechos polticos, hacemos referencia a las titularidades de las que se desprenden los mecanismos por medio de los cuales la ciudadana se ejerce. Y, como veremos ms adelante, esta
1 Nocin adoptada por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos a partir de distintas definiciones y postulada como su definicin base de los trabajos en materia de derechos derivados de la participacin poltica y su evaluacin por medio de indicadores. Al respecto, vase Thompson, 2002: 79-103.

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nocin est vinculada estrechamente al concepto de democracia que se maneje. Tradicionalmente, la cuestin de los derechos polticos, su consagracin y los medios para su traduccin en actividades concretas, ha sido un tema de derecho constitucional, pero lo cierto es que, en la actualidad, los derechos polticos son una categora en el marco de los derechos humanos y, derivada de la doble faceta que caracteriza a los derechos humanos en general, merecen una consideracin en dos planos: constitucional e internacional. De ella nos ocupamos enseguida.

2. LA

CUESTIN DE LOS DERECHOS POLTICOS COMO DERECHOS HUMANOS

Como veremos en detalle en las disposiciones constitucionales e internacionales que repasaremos de manera comparativa, hoy en da es insostenible una posicin que pretenda negar a los derechos polticos su condicin de derechos humanos, pero, histricamente, la cuestin de si el voto, por ejemplo, es el ejercicio de un derecho fundamental del individuo, obtiene respuesta afirmativa slo en pocas modernas y, en particular, desde las revoluciones francesa y norteamericana, como resultado de la influencia de los pensadores de la escuela clsica del derecho natural. Los pensadores estoicos o cristianos (Picado, 1994), por ejemplo, claros precursores del jushumanismo y slidos doctrinarios en el tema de los atributos inherentes a la condicin de ser humano, no coincidan en incluir los polticos como parte de los derechos humanos o, mejor, los derechos naturales, como fue su denominacin por largos siglos. Esto, aun si la nocin de ciudadana no les era necesariamente ajena. Con el surgimiento de la democracia representativa, el voto, como los derechos polticos en general, se convirti en un derecho reconocido constitucionalmente, frente a cuya vulneracin, caba interponer los mecanismos previstos para la defensa de los derechos constitucionalmente reconocidos al individuo. As, primero en la progresiva constitucionalizacin de los derechos humanos y, posteriormente en su internacionalizacin (desde la Declaracin Americana y la Declaracin Universal, ambas de 1948), los derechos polticos fueron configurndose como una categora de los derechos humanos, hecho reforzado por su inclusin en numerosos tratados y convenciones que han desarrollado lo que hoy en da conocemos como el derecho inter-

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nacional de los derechos humanos (Canado Trindade, 2000). Por tanto, los derechos polticos son una categora de los derechos humanos. Y de ah derivan dos importantes implicaciones, a saber: A los derechos polticos les son aplicables las normas desarrolladas en el mundo de los derechos humanos, en particular criterios de interpretacin, instrumentos especficos de proteccin, acceso a sistemas internacionales de proteccin. Los derechos polticos constituyen una categora dentro de los derechos humanos, lo cual significa caractersticas propias, entre ellas, causales distintas y ms numerosas en materia de limitaciones, as como la necesidad de mecanismos, procedimientos e instituciones que traduzcan los principios generales en derechos que puedan efectivamente ejercerse.

Cabe destacar, a efecto de completar esta relacin inicial que queremos ilustrar, que los derechos humanos son un campo jurdico en plena evolucin, al punto de que algunos han hablado de una progresividad incesante en su contenido, medios de defensa, criterios de interpretacin (Nikken, 1994: 15 y ss.). En lo que ahora nos ocupa, conviene tener en cuenta que las causales para la limitacin de los derechos polticos eran mucho ms amplias apenas dcadas atrs: el voto no siempre le era reconocido a la mujer, la edad para alcanzar la condicin de pleno ciudadano era ms avanzada, se llegaba a exigir cierta posicin econmica o determinado nivel de alfabetizacin aun para ejercer el voto. Progresivamente, los derechos polticos han buscado una universalizacin ms acorde con su pertenencia al campo de los derechos humanos, no obstante su condicin de categora especial. Tradicionalmente, los derechos polticos se han percibido, junto con los derechos civiles (Mndez y Olea, 1989: 403-416), como parte de la llamada primera generacin de derechos humanos, caracterizada sobre todo por derivar de manifestaciones de la libertad y por exigir ante todo un no hacer por parte del Estado para que se respeten. Hoy en da, la divisin en generaciones parece insuficiente para explicar el desarrollo de los derechos humanos y prevalece la visin ms bien integral de su contenido y de las relaciones entre categoras. Sin embargo, en lo que constituye una primera diferencia respecto de los derechos civiles, los derechos polticos se traducen en una especial relacin entre el ciudadano y el poder, ya que el primero, por medio de su

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ejercicio, confiere legitimidad a las autoridades y al rgimen. En efecto, los derechos civiles implican garantas de independencia del ser humano ante un Estado libre, mientras que los derechos polticos ataen a la efectiva presencia de las personas en la esfera pblica y de decisin, haciendo posible su incorporacin dentro de la estructura poltica. Incluyen, asimismo tanto la libertad poltica como la individual de quienes rebasan una edad determinada y poseen una relacin determinada con el Estado. Por otra parte, una nota particular de los derechos polticos la constituye su frecuente relacin con las nociones de deber o funcin, debido al carcter legitimador que su ejercicio tiene de las autoridades designadas para ejercer cargos de representacin.

3. LOS

DERECHOS (Y DEBERES) POLTICOS

Sin que pueda afirmarse que sta constituye, ni mucho menos, una posicin comn a la doctrina, suele afirmarse que entre los derechos polticos se reconocen: Derecho de voto: implica la facultad de todos los ciudadanos de elegir mediante una declaracin de voluntad a sus representantes en la esfera estatal. Derecho a ser electo(a): plantea que las personas pueden optar y presentarse como una opcin al resto de los nacionales con la intencin de desempearse en cargos o funciones pblicas. Derecho a participar en el gobierno y ejercer funciones pblicas: implica la posibilidad de que los ciudadanos sean admitidos en el ejercicio de cargos y funciones dentro de la cosa pblica. Derecho de peticin: se refiere a la posibilidad de presentar peticiones especficas a los rganos determinados con miras a la incidencia e inclusin dentro del trabajo que desempean. Para algunos, de ah deriva la categora ms amplia de rendicin de cuentas como expresin de la posibilidad contralora de los ciudadanos respecto del ejercicio del poder por parte de sus representantes.

Algunos agregan tambin el derecho de reunin o el derecho de asociacin, cuando se hace con fines polticos. Para nosotros, salvo que se postule como un derecho expresamente diferente, estas dos son manifestaciones

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CUADRO

III.1.

Regulacin de derechos y deberes polticos


Norma constitucional que se refiere expresamente a derechos y deberes polticos* Artculos 90 al 98 Artculo 117 Artculos 136 y 137 Artculos 72 y 73 Artculos 26 al 29 Artculos 132 y 135 Artculos 62 al 67 y 70 Artculos 47 a 55

Pas Costa Rica Paraguay Guatemala El Salvador Ecuador Panam Venezuela Nicaragua

* Vase normativa especfica en anexo.

de las relaciones de los derechos polticos con los dems derechos humanos. Y estas relaciones no terminan ah. Cabe destacar una que ha sido objeto de las labores de la jurisprudencia internacional especializada en derechos humanos. En efecto, en la Opinin consultiva 5, la Corte Interamericana de Derechos Humanos afirm: La libertad de expresin es una piedra angular en la existencia misma de una sociedad democrtica. Es indispensable para la formacin de la opinin pblica [y] para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones, est suficientemente informada. Algo similar puede decirse del derecho a la educacin, que permite a la ciudadana tener una opinin ms slida, o del principio de no discriminacin, que implica reconocer diferencias para intentar superarlas por medio de mecanismos que busquen corregir desigualdades de hecho. Los derechos y deberes polticos se encuentran en las cartas magnas de Amrica Latina en forma expresa en los casos de Costa Rica, Paraguay, Guatemala, El Salvador, Ecuador, Panam, Venezuela y Nicaragua. Entre los derechos y deberes polticos ms mencionados destacan el derecho a elegir, a ser electos, sus regulaciones y caractersticas (Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Panam, Guatemala, Venezuela), responsabilidad del Estado en lo referente a los gastos de los partidos polticos (Costa Rica), derecho de reunin y asociacin en partidos polticos (Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Venezuela), derecho de consulta (Ecuador, El Salvador, Venezuela), de peticin (Guatemala), suspensin de derechos polticos (Ecuador, Nicaragua, Venezuela), igualdad en el goce

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de derechos polticos (Nicaragua). En lo que respecta a una propuesta gnero-sensitiva, cabe sealar el caso de Panam, donde se destaca dentro de los derechos polticos, la promocin del acceso de la mujer a las funciones pblicas (vase el cap. XXVI de esta obra). En lo referente a los deberes polticos, destaca el deber de votar (Panam, Ecuador; vase el cap. XIII de esta obra). No son escasas las referencias constitucionales al ejercicio de mecanismos de democracia directa vinculados con los derechos polticos (Bolivia y Per, por ejemplo; vase el cap. VIII de esta obra).

4. LOS

DERECHOS POLTICOS EN LOS SISTEMAS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS

Los derechos polticos se conciben dentro del derecho internacional de derechos humanos en virtud de un proceso de internacionalizacin que se ha venido generando tanto en lo regional como en lo universal. Cronolgicamente, debemos iniciar con la mencin de la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, adoptada en la IX Conferencia Internacional Americana, en abril de 1948. En este instrumento se establece por primera vez para la regin tanto el voto como la participacin en la esfera gubernamental,2 hay menciones al derecho de reunin3 y de asociacin.4 Es conveniente sealar que la Carta de la Organizacin de Estados Americanos (art. 2.b) hace de la democracia representativa uno de los principios rectores de la organizacin, lo que en parte explica el amplio desarrollo que los temas asociados con la democracia han tenido en el marco del sistema interamericano. Por su parte, en el marco del Sistema Universal, la incorporacin de los derechos polticos tiene lugar en diciembre de 1948, cuando la Asamblea
2 Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, art. XX: Toda persona con capacidad legal tiene el derecho de participar en el gobierno de su pas, directamente o a travs de sus representantes y tomar parte en las elecciones populares, que ser en una urna secreta, en forma honesta, peridica y libre. 3 Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, art. XXI Toda persona tiene el derecho de asociarse en forma pacfica junto con otras en una reunin pblica formal o de manera informal con el objetivo de conocer asuntos de comn inters y de cualquier naturaleza. 4 Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, art. XXII: Toda persona tiene el derecho de asociarse con otros para la promocin, ejercicio y proteccin de sus intereses legtimos polticos, econmicos, religiosos, sociales, culturales, profesionales, laborales o de otra naturaleza.

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DERECHOS POLTICOS COMO DERECHOS HUMANOS

General de las Naciones Unidas aprob y proclam la Declaracin Universal de Derechos Humanos, donde destacan el derecho a la participacin, acceso a las funciones pblicas en igualdad de condiciones y al sufragio universal,5 a la reunin y asociacin pacfica.6 Cabe destacar que la Declaracin Interamericana incluye espacio y referencia especial a los deberes, lo que no hace la Universal. Desde el punto de vista de los derechos humanos, los derechos polticos han tenido un avance significativo, al pasar de ser instrumentos declarativos a ser parte de la normativa internacional convencional que asegura un efectivo sistema de proteccin y certificacin de cumplimiento. En este segundo terreno, debe mencionarse el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que destaca el derecho al sufragio, a la participacin y el acceso en igualdad de condiciones a las funciones pblicas.7 Respecto a los sistemas regionales de proteccin de los derechos humanos, el Sistema Interamericano desarrolla, mediante la Convencin Americana de Derechos Humanos (1969), el ejercicio de una serie de derechos polticos especficos: de voto secreto, de participacin, elecciones autnticas y peridicas, ser electo, sufragio universal, acceso a las funciones pblicas y la posibilidad de reglamentar nicamente los derechos polticos en condiciones de respeto a las garantas fundamentales.8
5 Declaracin Universal de Derechos Humanos, art. 21: 1) Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas, directamente o por medio de representantes libremente escogidos; 2) Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas de su pas; 3) La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico; esta voluntad se expresar mediante elecciones autnticas que habrn de celebrarse peridicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto. 6 Declaracin Universal de Derechos Humanos, art. 20: 1) Toda persona tiene derecho a la libertad de reunin y de asociacin pacficas; 2) Nadie podr ser obligado a pertenecer a una asociacin. 7 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, art. 25: Todos los ciudadanos gozarn, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artculo 2 y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; votar y ser elegidos en elecciones peridicas, autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores; tener acceso, en condicin de igualdad, a las funciones pblicas de su pas. 8 Convencin Americana de derechos Humanos, art. 23: 1) Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: de participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; de votar y ser elegidos en elecciones peridicas autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores, y de tener acceso, en

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Por su parte, la Convencin Europea para la Proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales consagra el derecho de reunin y asociacin, lo cual garantiza la posibilidad de organizarse con fines polticos.9 En su Primer Protocolo establece el derecho de contar con elecciones libres bajo condiciones que aseguren la libertad de expresin y opinin de los ciudadanos.10 Finalmente, y con referencia al Sistema Africano de proteccin de los Derechos Humanos, la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos garantiza dentro de los derechos polticos el de participacin en la eleccin de los funcionarios pblicos y el de postularse como tales.11 El efectivo ejercicio de los derechos polticos se ha relacionado en forma directa con la existencia de la democracia. Lo anterior se refleja por parte del Sistema Universal de Proteccin de los Derechos Humanos en la Resolucin 2000/47 de la Comisin de Derechos Humanos que es clara al establecer que existen lazos indisolubles entre los derechos humanos consagrados en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, los instrumentos internacionales sobre derechos humanos y los fundamentos de toda sociedad democrtica (Resolucin 2000/47 Comisin de Derechos Humanos). En el caso del continente americano, mediante la Asamblea General de la OEA, ha quedado plasmada la inseparable relacin entre democracia representativa y respeto a los derechos humanos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, por medio de su opinin consultiva OC-8/87, resalta
condiciones generales de igualdad, a las funciones su pas; 2) La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instruccin, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso legal. 9 1 Convencin Europea para la Proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Individuales, art. 11: Toda persona tiene derecho a la libertad de reunin pacfica y a la libertad de asociacin, incluido el derecho de fundar, con otras, sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses. 10 Primer Protocolo a la Convencin Europea para la Proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Individuales, art. 3: Las Altas Partes Contratantes se comprometen a celebrar elecciones libres a razonables intervalos de tiempo por medio de voto secreto, bajo condiciones que aseguren la libertad de expresin de la opinin de las personas en la eleccin del Poder Legislativo. 11 Carta Africana de Derechos Humanos y Derechos de los Pueblos, art. 13: Todo ciudadano tiene el derecho de participar libremente en el gobierno de su pas, sea directamente o a travs de sus representantes libremente elegidos de conformidad con las disposiciones legales; todo ciudadano tiene el derecho al acceso a la propiedad y a los servicios pblicos en estricta igualdad para todas las personas ante a ley.

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como uno de los principios del Sistema Interamericano, en relacin con la suspensin de las garantas individuales, que stas no pueden reconocerse sin el ejercicio de la democracia representativa a la que alude el art. 3 de la Carta de la OEA. De igual forma, insiste en la opinin consultiva OC-6/86 en relacin con el ejercicio del poder pblico y la inviolabilidad de los derechos polticos. Una evolucin relativamente reciente es la promulgacin de instrumentos internacionales especficamente destinados a la defensa de la democracia y que, por lo tanto, incluyen mecanismos iniciales de orden internacional que pueden activarse en caso de quebranto del rgimen democrtico. De ellos, merece destacarse en especial la Carta Democrtica Interamericana, que recoge la unanimidad de los pases miembros de la OEA en cuanto a la importancia de la democracia y la vitalidad de su defensa. Se constituye en el referente de la regin para hacer posible y defender, segn sea el caso, los valores y principios que sustentan las democracias. Este instrumento, aparte de su invaluable contenido e implicaciones, plantea un punto de partida para la comunidad internacional por cuanto se constituye como el nico en el mundo que reconoce la democracia como derecho humano. No se cuenta a la fecha con otra normativa como la regional para la defensa de la democracia en forma tan especfica. Los instrumentos con que contaba previamente la OEA para hacer frente a las amenazas a la democracia eran la Resolucin 1080 y el Protocolo de Washington. Sin embargo, ninguno de ellos lograba dar atencin efectiva a los actos que quebrantaban el rgimen democrtico. Tras un proceso de elaboracin que se inici con la inclusin de una clusula democrtica en la Declaracin de Quebec en 2001, con la discusin del primer borrador en el seno de la Asamblea General celebrada en Costa Rica y la consulta a la sociedad civil, la Carta Democrtica Interamericana se adopt el 11 de septiembre de 2001. La Carta Democrtica es, en definitiva, un punto de partida para Amrica Latina. En la medida en que no es una Convencin o Tratado Internacional de carcter regional, establece para los estados americanos un conjunto de principios colectivos que incluyen mecanismos de accin con miras a la preservacin, garanta y defensa de la democracia. Se cuenta, entonces, en la Carta Democrtica Interamericana (a diferencia de los casos anteriores), con una nocin ms amplia de las amenazas a la democracia, adems del rompimiento del orden institucional establecido. Su importancia fue constatada en la Asamblea General de la OEA celebrada en Santiago de Chile

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en el ao 2003 mediante la Declaracin de Santiago sobre democracia y confianza ciudadana. En definitiva, la Carta Democrtica Interamericana implica un avance considerable para el continente americano, as como un nuevo referente para la comunidad internacional en materia de promocin y defensa de la democracia. Su aplicabilidad requiere de un gran compromiso y se constituye como un reto para los gobiernos de la regin, que deben trabajar en el reforzamiento de la credibilidad y legitimidad de las instituciones democrticas.

5. UNA

NOTA SOBRE LAS TENDENCIAS A FUTURO:

LOS DERECHOS POLTICOS COMO UNIVERSALES

Tema dominante en el debate poltico actual y que tiene implicaciones importantes para la concepcin de los derechos polticos y el uso de mecanismos para su defensa es el de su progresiva universalizacin, tendencia que ha significado poner en tela de juicio el sentido y la legitimidad de las limitaciones (de derecho o de hecho) que han restringido la participacin poltica (en una o todas sus manifestaciones) de determinados sectores sociales. Claro est que la conquista del sufragio universal es una lucha muy antigua, pero es solamente una faceta de reivindicacin de derechos polticos. En la actualidad, se ha disminuido en muchos pases la edad requerida para el ejercicio pleno de los derechos polticos y, con fuerza creciente, se ha iniciado un proceso que busca compensar la situacin de exclusin o de postergacin que determinadas poblaciones han tenido en materia de representacin poltica, uno de los derechos polticos por excelencia. Mencin especfica merece, por la intensidad y extensin, la cuestin de gnero y derechos polticos. Dentro del movimiento de internacionalizacin de los derechos polticos, hay una serie de instrumentos internacionales tanto universales como regionales cuya finalidad es la promocin y defensa de los derechos polticos de las mujeres, entre los cuales destacan:12 Declaracin Universal de Derechos Humanos. Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer.

12 En el mbito europeo pueden mencionarse, adems: la Convencin Europea de Derechos Humanos y el Protocolo 12 a la Convencin Europea sobre Derechos Humanos y Libertades Fundamentales.

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Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Convencin Americana de Derechos Humanos. Convencin de los Derechos Polticos de las Mujeres.

En su conjunto, permiten establecer un amplio marco de garanta para la participacin de las mujeres en la esfera poltica y desde ella. Por otra parte, la bsqueda de una efectiva participacin poltica de las mujeres se estipul en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, donde se seal que la plena participacin, en condiciones de igualdad, de la mujer en la vida poltica civil, econmica, social y cultural en los planos nacional, regional e internacional, y la erradicacin de todas las formas de discriminacin basadas en el sexo son objetivos prioritarios de la comunidad internacional (Picado, 2001). La actividad poltica en Amrica Latina se ha centrado en el modelo de las democracias representativas, en el que la poltica se ha relacionado en forma directa con la esfera pblica y, dentro de ella, se ha inferido que la actividad democrtica es una prolongacin de las actividades de amplia visibilidad social que, por lo general, han estado histricamente asociadas a los varones. De ah la tendencia a disear y poner en prctica mecanismos que reconozcan la diferencia de gnero de manera que se garantice un acceso equitativo a las esferas donde son tomadas las decisiones polticas. El acceso a la representacin poltica de las mujeres es una necesidad del sistema democrtico, ms all del reconocimiento del derecho al voto.13 La revisin de la extensin e incidencia de la participacin poltica implica descomponerla en sus elementos y facetas e interrogarse cmo y por qu medios las desigualdades de hecho o de derecho pueden ser contrarrestadas.
13 El sufragio de la mujer fue reconocido en Amrica Latina y el Caribe en virtud de procesos complejos que obedecen a circunstancias particulares en los diferentes pases de la regin. Canad fue el primer pas en otorgar el derecho al sufragio en forma parcial en 1918 (excepto en la Provincia de Quebec, donde se concedi el derecho al voto a la mujer en 1952). Estados Unidos, por su parte, lo hace en 1920; Ecuador, en 1929; Brasil y Uruguay, en 1932; Cuba, en 1934; El Salvador, en 1939 (parcial); Repblica Dominicana, en 1942; Jamaica, en 1944; Guatemala, en 1945 (parcial); Panam, en 1945; Trinidad y Tobago, en 1946; Argentina y Venezuela, en 1947; Surinam, en 1948; Chile y Costa Rica, en 1949; Hait y Barbados, en 1950; Antigua y Barbuda, Dominica, Granada, San Vicente y las Granadinas y Santa Luca, en 1951; Bolivia y St. Kitts y Nevis, en 1952; Mxico y Guyana, en 1953; Nicaragua, Honduras y Per, en 1955; Colombia, en 1957; Paraguay, en 1961; Bahamas, en 1962 y Belice, en 1964.

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Para finalizar, conviene preguntarse, de cara al futuro, cmo esta rigurosa tendencia a favorecer por medio de mecanismos especficos de accin afirmativa la participacin poltica de la mujer, y que ya ha dado inicio tambin para las poblaciones indgenas, las afroamericanas o aun las poblaciones discapacitadas, podr continuar al lado de un obligado replanteamiento de la representatividad y la legitimidad que el ejercicio de los derechos polticos otorga a las autoridades polticas. En efecto, ya no se trata del sufragio ni de la mera posibilidad de ser postulado a un cargo pblico, sino de cmo traducir la diversidad de nuestras sociedades en un abanico ms representativo en los mbitos de decisin pblica. Y ah todava tenemos mucho terreno por recorrer.

IV. TICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL


JESS OROZCO, JOS WOLDENBERG*

1. INTRODUCCIN El presente captulo aborda la importancia de la tica y la responsabilidad en la actuacin de los diversos protagonistas polticos, as como de los funcionarios electorales y los formadores de opinin pblica, para la celebracin de elecciones libres y honestas en Amrica Latina. Generalmente, los principios y valores ticos fundamentales relacionados con la democracia electoral se encuentran tutelados por los distintos rdenes jurdicos latinoamericanos y, por tanto, su eventual violacin acarrea responsabilidad para el infractor, quien es susceptible de ser sancionado, en tanto aqulla configura algn delito o falta electoral.1 Sin embargo, hay otros valores y actitudes relevantes de naturaleza tica que, sin estar respaldados necesariamente por normas jurdicas, han acompaado o convendra que as fuera los procesos de transicin y consolidacin democrtica en Amrica Latina durante las dos ltimas dcadas. Precisamente, la presente seccin aborda estos ltimos, partiendo de la distincin de Max Weber entre tica de la responsabilidad y tica de la conviccin, destacando la experiencia mexicana en su reciente proceso de transicin democrtica. Asimismo, despus de analizar la importante funcin que desempean los partidos polticos, funcionarios electorales y medios de comunicacin sobre el particular, se ofrece un panorama
* Los autores agradecen al profesor Juan Carlos Silva Adaya su valiosa colaboracin en la recopilacin y sistematizacin del material comparativo utilizado. 1 As, por ejemplo, con el objeto de salvaguardar la libertad y autenticidad del sufragio, los rdenes jurdicos de la regin frecuentemente establecen, entre otras, sanciones penales y administrativas a los responsables de conductas como el fraude electoral y la compra o coaccin del voto; incluso, tambin tales rdenes pueden prever como consecuencia la nulidad del voto o hasta de la eleccin afectados. Estos aspectos se encuentran bsicamente tratados en otros temas de esta misma obra (vase los caps. XL y XLIV), por lo que no son objeto de estudio aqu. 60

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comparativo de los distintos cdigos ticos o cdigos de conducta que los distintos actores polticos y electorales han promovido para orientar su conducta.2 Finalmente, se profundiza en los lineamientos propuestos por IDEA Internacional (Institute for Democracy and Electoral Assistance) sobre un cdigo tico en el mbito electoral, susceptible de ser adoptado en los distintos pases de la regin.

2. TICA

DE LA CONVICCIN Y TICA DE LA RESPONSABILIDAD

La tica, segn la nocin de Max Weber, se desdobla en tica de la responsabilidad y en tica de la conviccin.
Es preciso que veamos con claridad que toda accin ticamente dirigida puede acoplarse a dos mximas cuyos fundamentos difieren entre s irremediablemente: es posible orientarse de acuerdo con la tica de la conviccin o conforme a la tica de la responsabilidad. Naturalmente no es que la tica de la conviccin sea igual a la falta de responsabilidad, ni que la tica de la responsabilidad sea semejante a la falta de conviccin. No se trata de esto en absoluto. Mas, ciertamente, entre un modo de proceder conforme a la mxima de una tica de la conviccin, cuyo ordenamiento, religiosamente hablando, reza: el cristianismo obra bien y deja los resultados a la voluntad de Dios, y el otro de obrar segn la mxima de la tica de la responsabilidad, tal como la que ordena tener presente las previsibles consecuencias de la propia actuacin, existe una enorme diferencia (Weber, 1980: 47).
2 Incluso, puede haber valores y actitudes ticos que se estimen relevantes para la celebracin de procesos electorales libres y honestos, por lo cual se incluyan en determinados cdigos ticos o de conducta en algunos pases latinoamericanos y, por lo tanto, sean objeto de estudio en esta seccin, aun cuando en otros pases tambin lleguen a estar respaldados por normas jurdicas. As, por ejemplo y como se ver en el apartado 8 de este trabajo, es frecuente que en los respectivos cdigos ticos o de conducta se identifique como un valor o actitud relevante la constante superacin profesional y el desempeo imparcial y eficiente de los servidores electorales y su obligacin de guardar reserva sobre los asuntos en trmite, si bien hay algunos pases donde lo anterior est respaldado jurdicamente; pinsese, v. gr., en Mxico, donde los artculos 115 y 144, fracciones II y IV, del Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral, establecen la obligacin del personal de carrera de desempear sus funciones con imparcialidad y apego a los criterios de eficacia y eficiencia, as como de aprobar la evaluacin de su desempeo so pena de ser destituido, en tanto que el artculo 239 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin prescribe que todos los servidores del Tribunal Electoral se conducirn con imparcialidad y guardarn absoluta reserva sobre los asuntos de la competencia del tribunal.

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Es decir, cuando se alude a la tica de la responsabilidad se pone en primer trmino el compromiso frente a las consecuencias, y las reacciones que provoca o desata la propia accin. Por eso Weber sealaba que la tica de la responsabilidad debera ser, junto con la existencia de una causa verdadera, inherente a la tarea poltica. Una vez ms, citamos al clsico alemn:
Slo hay dos pecados mortales en el campo de la poltica: la carencia de finalidades objetivas y la falta de responsabilidad que no siempre, pero s muy a menudo, coincide con aqul. La vanidad, la excesiva ambicin de aparecer lo ms posible en primer plano, es lo que ms induce al poltico a cometer uno de esos dos pecados y hasta los dos al mismo tiempo [] El hecho de carecer de finalidad objetiva lo hace propenso [al poltico] a ir tras la apariencia deslumbrante del poder en vez del poder autntico. En cuanto a su falta de responsabilidad, ello lo conduce a disfrutar del poder por el poder, sin tener presente su finalidad (Weber, 1980: 235 y ss.).

Quien acta a partir de la tica de la conviccin, lo hace de cara a aquello que piensa y asume como lo mejor, ante s y para s, pero no necesariamente de cara a las repercusiones que sus actos puedan tener para el resto. En cambio, la tica de la responsabilidad lleva a moderar la conviccin. Es decir, la tica de la responsabilidad tiende a asumir dos dimensiones que la pura tica de la conviccin no requiere: la existencia de los otros, y las derivaciones, por ello, de una accin.

3. TICA

Y TRANSICIN A LA DEMOCRACIA: EL CASO MEXICANO

La transicin a la democracia supone un reajuste de los valores de la poltica para que sta sea compatible con el pluralismo y la competencia entre partidos claramente diferenciados. Es decir, es necesario construir paso a paso un nuevo vnculo entre tica y poltica, capaz de reflejar las nuevas aspiraciones de la ciudadana, expresadas en reivindicaciones polticas que se presentan asociadas a un fuerte componente moral que suele manifestarse como un rechazo a las instituciones o el orden vigente. Por ejemplo, en Mxico el combate contra el fraude electoral y la desconfianza fue un profundo ejercicio de legalidad, de reformas sucesivas, pero sobre todo se manifest como una bsqueda de transparencia y contra la corrupcin, es decir, como un argumento moral cuya superioridad apenas si requera de-

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mostrarse. Naturalmente, esos intentos habran topado con obstculos infranqueables si al mismo tiempo no se hubiera formado un amplio sentido de tolerancia, la disposicin de los actores polticos para construir los nuevos escenarios democrticos, eludiendo aquellos conflictos que dejados a su curso parecan susceptibles de generar violencia o, cuando menos, un clima de ingobernabilidad. Es decir, si a la voluntad de cambiar no se hubiera unido una tica de la responsabilidad. En virtud de las particularidades del rgimen poltico dominante a lo largo de la mayor parte del siglo XX, los esfuerzos democratizadores se concentraron esencialmente en hacer valer el voto de la ciudadana/el ciudadano depositado en las urnas, en crear y mejorar reglas e instituciones electorales capaces de representar y reproducir la pluralidad real y potencial de una sociedad en proceso de modernizacin y crecimiento. Por ello la transicin democrtica en Mxico tena que resolver dos cuestiones bsicas y mutuamente complementarias: a) la consolidacin y el desarrollo nacional de los partidos polticos, y b) la creacin de leyes e instituciones reguladoras de su competencia. El primer objetivo consista en crear un marco que permitiera emerger, sin cortapisas ni restricciones artificiales, la verdadera pluralidad poltica del pas, mientras que el segundo se propuso desterrar las prcticas fraudulentas que inutilizaban o distorsionaban el voto de los ciudadanos. En Mxico se vivi un amplio ciclo de reformas electorales, entre 1977 y 1996, que se hicieron cargo de seis grandes temas: 1) el rgimen de los partidos, 2) la conformacin del Poder Legislativo, 3) los rganos electorales, 4) la imparticin de justicia electoral, 5) las condiciones de la competencia electoral, y 6) la reforma poltica en la capital de Mxico. Los cambios constitucionales y legales fueron construyendo, de forma paulatina, las reglas y las instituciones que en un primer momento permitieron la incorporacin de fuerzas polticas significativas a la arena electoral; despus, el fortalecimiento de los partidos con la ampliacin de sus prerrogativas; la gradual autonomizacin de los rganos electorales frente a los poderes pblicos, hasta conseguir su plena independencia; la creacin del primer tribunal electoral y, posteriormente, la extensin del control jurisdiccional a todos los aspectos de los procesos electorales; la apertura del Congreso a la pluralidad poltica, hasta el diseo de frmulas de integracin que restaron los mrgenes de subrepresentacin y sobrerrepresentacin; la mejora en las condiciones de la competencia, as como la extensin de los derechos polticos de los habitantes de la capital del pas. La edifica-

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cin de este marco fue lo que hizo posible que Mxico saldara su aeja aspiracin de alcanzar la plena democracia poltica. Ese cambio fue posible por la disposicin al dilogo y al acuerdo; por el reconocimiento de que ningn partido o ideologa poda pretender arrogarse la representatividad de la nacin entera; por asumir, entonces, la legitimidad de los otros, por una voluntad de apego a la legalidad; por el rechazo a la violencia como va de cambio poltico; por la renuncia a privilegios autoritarios y tambin por la renuncia al cambio cataclsmico; por la construccin gradual y pacfica de un marco legal fundado en el respeto al voto para encauzar y reproducir la vasta pluralidad de la sociedad mexicana, es decir, por la edificacin de un autntico rgimen democrtico. Ciertamente, reivindicar la posibilidad de hacer poltica a partir de otros valores y principios implicaba quebrar inercias institucionales, vencer particularismos y conductas que se tenan como inamovibles y peculiares, as como aceptar nuevos cdigos de conducta tanto en el mbito pblico como en el privado. De ese modo, las reformas que rigieron los cambios democrticos a lo largo de dos dcadas se apoyaron en un destacable esfuerzo intelectual y tico que finalmente consigui cambiar mentalidades, inercias y costumbres, y remodelar las orientaciones ticas ms profundamente arraigadas en la cultura poltica nacional a lo largo del siglo XX. Dicho de otra manera: la reforma institucional sera inconcebible sin la reforma moral de la sociedad que la transicin propiciaba.

4. TICA

Y DEMOCRACIA

La instalacin y consolidacin de un sistema democrtico obliga a un aprendizaje continuo de los valores de la participacin y la estabilidad, de la pluralidad y la paz, del ejercicio de los derechos y la legalidad, del despliegue de los intereses propios y la autolimitacin, de la contienda y la cooperacin y de la tolerancia. Un aprendizaje que lleva a reconocer derechos y obligaciones recprocos, a asumir el valor de la pluralidad y la diversidad, y a renunciar a dogmas y maniquesmos polticos. Un aprendizaje, adems, que conduce a la formacin de partidos y tendencias polticas conscientes de los alcances y las limitaciones de la competencia propiamente democrtica, en la que nadie puede colocarse por encima de la legalidad, en la que nadie puede pretender tener privilegios contra la mayora,

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en la que, incluso, las mayoras eventuales han de asumirse siempre como parte y no como todo, y en la que, por consiguiente, deben respetarse plenamente los derechos de las minoras, incluido su derecho de volverse mayora (Salazar y Woldenberg, 1993; Orozco Henrquez, 1997). La paulatina adhesin a los valores del respeto y la tolerancia hace posible que las disputas polticas que parecen ms irreconciliables se planteen no ya en la lgica del autoritarismo, en trminos de todo o nada, como una lucha a muerte donde al final subsiste un solo vencedor, sino como una contienda civilizada en la cual cada una de las partes mantiene y conserva los mismos derechos aun si al final los resultados electorales no le favorecen. Esta actitud, esta valoracin de la contienda poltica dentro de un marco institucional y pacfico, donde las derrotas y las victorias son temporales y no definitivas, en la que ninguna fuerza puede ganar todos los espacios de gobierno y representacin de una vez y para siempre, es connatural a la democracia y requiere de la autocontencin de los diversos actores. Es decir, la democracia es posible cuando los distintos actores se reconocen como adversarios legtimos y actan en consecuencia. En otras palabras, cuando la tolerancia, concebida a la manera del gran jurista espaol Toms y Valiente (1996: 279 y ss.), como respeto recproco entre hombres iguales en derechos y libertades, pero que no se gustan, bienvenida sea esta forma de tolerancia, se hace realidad. Porque en materia electoral es tan importante saber ganar como reconocer las propias derrotas. En democracia, la ciudadana que puntualmente acude a las urnas tiene una mayor conciencia de su propia diversidad y acepta el pluralismo ms all de las instituciones polticas, en la ideologa y en la moral, como se demuestra en toda Amrica Latina con la emergencia en aos recientes de innumerables organizaciones civiles de todo tipo y, de manera sustantiva, con la apertura de los medios de comunicacin a las ms diversas voces y opiniones en un ejercicio amplio de la libertad de prensa. Como resultado, hoy tenemos ciudadanos que ya no encarnan las actitudes pasivas o autoritarias de otras pocas, que se han vuelto expertos en el uso de su voto, cada vez ms familiarizados con su derecho a la eleccin y sancin de gobernantes, que cada vez conocen y ejercen de forma ms amplia sus derechos civiles y polticos. La transformacin sustancial de las relaciones polticas y el cambio en la naturaleza del poder descansa, en Amrica Latina, en la decisin soberana de decenas de millones de ciudadanos, lo cual implica un cambio tico y cultural de enormes dimensiones, pues representa la paulatina sustitu-

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cin de la vieja cultura poltica por otra que ya empieza a ser democrtica, aun cuando en este punto queden importantes cosas por hacer. En la democracia no basta con que los actores polticos asuman que actan conforme a sus respectivas convicciones, sino que es necesario que se hagan cargo de que sus propios actos, dichos y mensajes con base en sus convicciones generan reacciones que simple y llanamente no pueden omitirse, es decir, que tienen responsabilidad respecto de las reacciones que se desencadenan en el conjunto de la vida poltica.

5. TICA

Y PARTIDOS POLTICOS

En tiempos electorales es natural que los actores polticos pongan en juego todas sus artes para ganar la voluntad de los ciudadanos, pero muy frecuentemente se emplean medios moralmente inadmisibles (aunque sean legales) para alcanzar objetivos legtimos y a la inversa: se usan medios legales para lograr fines que pueden ser ilegtimos. En algunos casos tenemos normas para distinguir entre unas y otras y, en su caso, castigar a quienes abusan y cometen ilcitos. Sin embargo, la conducta tica reclama que el cumplimiento de la ley se vea acompaado del principio de responsabilidad. Y eso vale para todos los actores: el candidato que promete cosas que sabe que no podr realizar; el medio que difunde informaciones no probadas, el poltico que escandaliza con el nico propsito de llamar la atencin, pervierte los fines de la lucha electoral, pues renuncia a manifestar sus verdaderas posiciones, sus diagnsticos y propuestas, sus intereses y, en esa medida, a recrear la pluralidad que nutre y da vida a la democracia. De cara a la realidad democrtica, la responsabilidad de los partidos se incrementa, como responsables directos de un Estado democrtico. Los partidos deben ser capaces de hacerse cargo de la compleja vida democrtica. Nuestra consolidacin democrtica no avanzar, no podra hacerlo, si no es por obra y disposicin de los propios partidos polticos. En una democracia son ellos, como representantes legtimos de la sociedad, quienes deben aportar el papel de vanguardia y plantear las visiones del Estado y del pas por las que finalmente los ciudadanos decidirn optar. Pero no hay construccin que merezca o pueda ser emprendida sin diagnsticos, sin proyectos, sin propuestas serias y rigurosas acerca del pas, sus problemas y sus oportunidades. Bien vistas las cosas, la calidad de nuestra democracia se juega en la calidad de los partidos, de sus polticos y de sus

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programas legislativos y de gobierno. Una vida poltica sin ideas generar una democracia vaca y vulnerable, y una poltica sin principios ticos conduce al desencanto o al cinismo. Toca a los partidos la responsabilidad de hacer que la poltica sea una actividad racional y constructiva. Ellos son los protagonistas principales de la poltica y, a querer o no, los mentores ltimos de la democracia y de la educacin cvica. De ellos depende que la poltica trascienda los clculos derivados de la urgencia de ganar la mayora electoral para convertirse en una actividad racional, capaz de convocar a la ciudadana a proteger el inters general del que depende la coexistencia civilizada y respetuosa de una nacin. En la democracia es responsabilidad de los partidos hallar los incentivos que les permitan pactar las reformas que ellos mismos han diagnosticado como fundamentales para el desarrollo institucional y econmico del pas. En Amrica Latina se presenta el reto y la oportunidad de alentar la calidad del debate pblico y de aminorar algunos fenmenos como el abstencionismo, la despolitizacin o la apata, que en rigor expresan el grado de credibilidad en los partidos y las instituciones representativas. Para ello, en el accionar de los partidos es necesario que la bsqueda del triunfo electoral no sea en s mismo el fin o la meta nica, sino slo un importante y necesario paso para incidir de mejor forma en el progreso del bienestar colectivo, as como para hacer patente un sentido de responsabilidad en la conducta de los actores polticos. Dicho en breve: no hay un solo acto de los partidos que sea neutral para la democracia; desde la forma en que procesan su vida interna, pasando por la importancia que le dan a la propuesta y al programa, por las estrategias de campaa y de competencia que deciden adoptar, hasta su compromiso cotidiano con la legalidad y el juego limpio, incluso en las contiendas ms reidas, acaban siendo mensajes y actitudes que impactan en la calidad del sistema de partidos, de la democracia.

6. TICA

Y MEDIOS DE COMUNICACIN

Si nos tomamos en serio el papel de la tica en la poltica en una sociedad masiva y compleja, es obligado atender al sistema circulatorio por el que fluye la vida pblica. Es decir, los medios de comunicacin tambin tienen un compromiso tico frente a la sociedad que se informa de la poltica y valora la democracia a travs de la radio y, principalmente, de la televisin.

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La cuestin de los medios, por llamarla de alguna manera, tiene una dimensin universal y est presente en la deliberacin de todas las democracias modernas. Por ello, la preocupacin por el papel de los medios en la democracia no es un tema aleatorio o secundario. De hecho, la reflexin sobre la relacin entre medios y poltica es una tarea imprescindible para consolidar los cambios alcanzados y mejorar la calidad de nuestra convivencia democrtica. Bien vistas las cosas, en sociedades cada vez ms complejas e interrelacionadas, la poltica y el ejercicio de la democracia son inconcebibles sin el concurso de los medios de comunicacin. Como lo ha escrito el investigador y periodista Ral Trejo Delarbre (2001: 563 y ss.): Hoy en da, puede decirse, no hay poltica de masas (es decir, poltica moderna) sin medios de comunicacin. Pero tambin es posible asegurar que no hay comunicacin de masas distanciada de la poltica. Ello es as porque la revolucin en las comunicaciones en la era de la globalizacin ha obligado a revalorar las relaciones entre informacin y poltica, as como a redefinir en trminos productivos el modo como se ejerce la libertad de expresin y, en general, el derecho a la informacin. Asimismo, no es un secreto para nadie decir que la poltica se encuentra cada vez ms condicionada por el uso de los nuevos instrumentos y lenguajes mediticos que ahora estn a su disposicin. Podra decirse, sin entrar en detalles, que el debate se despliega en varios ejes que estn cruzados por la urgencia de hallar nuevos equilibrios entre el poder deseable de los medios y las instituciones de la democracia. No son cuestiones de obvia resolucin para las que existan recetas universales. Los medios de comunicacin masiva se han convertido en un vehculo privilegiado, el nico capaz de llevar el mensaje de los partidos simultneamente a millones de ciudadanos en pases con una enorme densidad demogrfica, diversidad e, incluso, dispersin de sus poblaciones. Por eso se han vuelto piezas clave para la democracia. Para ser crebles, para ser ledos, vistos o escuchados, los medios deben abrirse a la pluralidad real, sin confundir la noticia con las filias o las fobias propias. Por razones de prestigio, de credibilidad y de mercado, los medios deben actuar cada vez ms como espacios abiertos y no como cotos reservados, proveedores de ventajas exclusivas. Los medios deben buscar la objetividad, pero estn diseados para dar informacin y crear opinin, sus reflexiones cuentan y su labor desempea un papel en la vida pblica que va ms all de la transmisin neutral de

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las informaciones. Ciertamente, los medios no inventan los hechos polticos, pero el tratamiento que se les da modula su importancia. Esa funcin mediadora debera reforzarse, no reducirse, en virtud de la importancia de la prensa escrita y electrnica en la determinacin de la agenda nacional. Lo ms importante es que las distintas voces se expresen con profesionalismo en su propio contexto y con el nimo de servir a la comunidad. En este punto, vale reiterar que el derecho a la informacin parte de la consideracin de que no hay libertades ni derechos absolutos, no puede haberlos, pues siempre han de estar acotados por las esferas de libertad y por los derechos de otros. se es un principio de aplicacin universal que vale tanto para las instituciones del Estado como para los medios que tienen a su cargo la delicada tarea de decidir, conforme a sus propios cdigos de tica, qu publicar o difundir. Est claro que los medios no sustituyen a la escuela en su funcin de educar y tampoco suplantan a los partidos, ni a otras instituciones en la fijacin de los valores ticos de la ciudadana, pero hay que reconocer que influyen de manera relevante en el conjunto de la cultura cvica que finalmente encarna o no los valores de la democracia. Los medios nos sirven para reconocer cules son los valores que predominan en la sociedad tal y como se manifiestan en la vida pblica; gracias a su trabajo podemos hacer un corte cotidiano de nuestros principales faltantes. Si los medios promueven la difusin de las discusiones respetuosas, documentadas, elevan la calidad del debate pblico; su investigacin periodstica es primordial para conocer al pas real en tiempo real como su condicin para la consolidacin de un contexto democrtico; gracias a su esfuerzo profesional se hacen visibles hechos que el ojo no entrenado confunde o no ve, sobre todo cuando se trata de prcticas o conductas apartadas de la verdad o la legalidad que adquieren notoriedad cuando se convierten en noticias. Adems, el punto de vista editorial es imprescindible para que la fiscalizacin de la vida pblica sea un ejercicio plural de crtica y no mero motivo de escndalo. Esa conjuncin entre informacin y opinin, propia de los medios, resulta una condicin imprescindible para el buen funcionamiento de las instituciones y el elemento ms eficaz para la formacin de la ciudadana. Hay cuestiones pendientes que afectan a los medios, a las instituciones y a los actores polticos que no quisiramos dejar de mencionar. La primera tiene que ver con una realidad que no se limita a la accin de los medios, pero que no puede cambiar sin su concurso. Nos referimos concretamente

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a la calidad de nuestra cultura poltica, que se corresponde dramticamente con muy bajos ndices de aprovechamiento escolar y, en general, con un abatimiento del inters de la sociedad por los asuntos pblicos. Ya es grave que se muestren datos alarmantes respecto del escaso conocimiento de los ciudadanos sobre sus derechos, pero el asunto se complica cuando se advierte la muy baja estima que tienen por las instituciones democrticas, en particular por los partidos y las cmaras de representacin popular. Esa percepcin, no siempre justa, ayuda muy poco a nuestra convivencia. No se olvide que el desencanto con la democracia jams es el preludio de una forma ms racional de concebir la poltica, sino el camino ms directo a su deterioro. No ocultamos nuestro deseo de que aquellos principios rectores que han guiado por obligacin constitucional el trabajo de las autoridades electorales en la regin, particularmente en Mxico, para asegurar la limpieza y la credibi-lidad de las elecciones, puedan ser de alguna forma los mismos que orienten el trabajo de los medios: la certeza, la legalidad, la independencia, la imparcialidad y la objetividad.

7. LA

TICA Y LOS OTROS

La responsabilidad slo se puede internalizar si se asimila, en primer lugar, la existencia de los otros, y en segundo, si se toma conciencia de que las acciones generan respuestas. En la falta de consideracin por los otros gravitan todas las consejas y tradiciones autoritarias. Porque cuando alguien cree que l, su partido, su clase, su credo, su doctrina, su lnea editorial, encarnan el bien y los otros no son ms que el mal, pensar en los otros no puede hacerse ms que en trminos de enemigos malignos que hay que aplastar, aniquilar, avasallar. Qu consideracin pueden entonces merecer esos otros desechables?, qu responsabilidad tenemos ante ellos? En suma, esta reivindicacin de la tica de la responsabilidad y el reconocimiento de que es imprescindible para la consolidacin democrtica tiene pertinencia si, como suele decirse, la democracia es una construccin que presupone la correspondencia de diferentes fuerzas polticas y sociales, ninguna de las cuales puede ni debe hacer su voluntad singular, sino que todas ellas estn obligadas a considerar a las otras y a no desatar espirales de conflicto que supongan la negacin de la coexistencia en la diversidad.

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8. ASPECTOS

COMPARATIVOS

La pertinencia de establecer cdigos de tica o de conducta, complementarios a los correspondientes rdenes jurdicos, ha fructificado en prcticamente todos los campos del quehacer humano. En el plano internacional existen diversos esfuerzos colectivos dirigidos a evitar la perversin de las profesiones, mediante la implantacin de cdigos de carcter deontolgico y aspiracin universal por diversos organismos y asociaciones profesionales internacionales. Entre dichos documentos, por ejemplo, destacan la Declaracin de Tokio de la Asociacin Mdica Mundial (adoptada por la 29 Asamblea Mdica Mundial, celebrada el 10 de octubre de 1975, en Tokio, Japn); la Declaracin de Hawai (adoptada en 1977 por el VI Congreso de la Asociacin Mundial de Psiquiatra); el Cdigo de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley (adoptado el 17 de diciembre de 1979, por la Asamblea General de las Naciones Unidas); la Declaracin sobre la Polica (resolucin 690 de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, 1979); los Principios de tica mdica aplicables a la funcin del personal de salud, especialmente los mdicos, en la proteccin de personas presas y detenidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (adoptados el 18 de diciembre de 1982, por la Asamblea General de las Naciones Unidas), as como los Principios bsicos sobre la funcin de los abogados (adoptados el 7 de septiembre de 1990, por el 8 Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del delincuente).3
3 Por su relacin directa o indirecta con los procesos electorales en Amrica Latina, en el presente apartado se analizan los cdigos ticos o de conducta de los siguientes pases, entidades u organizaciones: Argentina (los relativos a dos de sus provincias: Cdigo de tica para Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial de Crdoba y Cdigo de tica del Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe, teniendo en cuenta que las impugnaciones relacionadas con los comicios de las provincias argentinas generalmente son resueltas por su respectivo organismo judicial); Colombia (Compromiso tico, el cual resulta aplicable a la Registradura Nacional del Estado Civil, que tiene a su cargo el registro electoral); Costa Rica (Cdigo de tica del Poder Judicial y Cdigo de Moral Profesional del Abogado, en el entendido de que, en forma complementaria a las relevantes funciones del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, cuya naturaleza es autnoma, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia tiene competencia para la proteccin de ciertos derechos poltico-electorales fundamentales y otras cuestiones constitucionales sobre la materia); Guatemala (Normas ticas del Organismo Judicial de la Repblica de Guatemala, teniendo en cuenta que la Corte Suprema de Justicia conoce de impugnaciones por razones de inconstitucionalidad contra resoluciones del Tribunal Supremo Electoral, que organiza la eleccin y resuelve controversias electorales);

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El hecho de que existan organismos electorales de la regin, en los que no hay un cdigo de tica o documento anlogo aplicable, no significa que los servidores pblicos integrantes de las autoridades administrativas o jurisdiccionales competentes en la materia carezcan de una deontologa que sea expresin de los principios y valores ticos tutelados por el respectivo sistema jurdico o por un sector del mismo (como lo es el poltico-electoral), o bien, que sean una sntesis o la abstraccin de las normas programticas o directrices que impongan la obligacin de perseguir determinados fines en el ejercicio de sus atribuciones, sino, tan slo, que no estn expresamente formulados en un documento. Los principios y valores que condicionan, orientan y son deseables en el comportamiento o modo de actuar de cada funcionario electoral son el mnimo tico y moral del cual se informa el ordenamiento jurdico. As ocurre con el respeto a los derechos fundamentales y, en especial, a la dignidad del ser humano, as como a los principios y valores que derivan de la forma democrtica y republicana de gobierno, en la cual los procesos electorales se lleven a cabo mediante elecciones peridicas, libres y honestas, realizadas por sufragio universal e igual, a fin de dar vigencia al Estado constitucional democrtico de derecho. 1) mbito personal. Los cdigos ticos o de conducta analizados incluyen: a) Sujetos en lo general, relativos a la profesin de la abogaca, como ocurre en Costa Rica y Puerto Rico (quienes eventualmente pueden involuHonduras (Cdigo de tica para Funcionarios y Empleados Judiciales, en tanto que la Corte Suprema de Justicia tambin conoce de ciertas impugnaciones contra resoluciones del Tribunal Supremo Electoral, el cual tiene atribuciones administrativas y jurisdiccionales en la materia); Mxico (Cdigo de tica del Poder Judicial de la Federacin y Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral); Nicaragua (Reglamento de tica Electoral); Panam (Cdigo de tica del Tribunal Electoral de Panam); Per (Principios derivados del orden democrtico para los funcionarios y trabajadores de la Oficina Nacional de Procesos Electorales); Puerto Rico (Reglamento de tica Gubernamental y Cnones de tica Judicial del Tribunal Supremo), y Venezuela (Proyecto de Cdigo de tica de los Jueces Venezolanos o Juezas Venezolanas). A los anteriores cabe agregar el Cdigo tico del Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (el cual se analiza en el siguiente apartado) y el Cdigo de Conducta para la Observacin tica de las Elecciones del propio Instituto, as como el Estatuto del Juez Iberoamericano (aprobado por la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, en tanto que diversos pases de la regin le confieren cierta intervencin en cuestiones electorales a sus respectivas Cortes Supremas de Justicia o el correspondiente tribunal especializado forma parte del poder judicial, como en Argentina, Brasil, Mxico, Paraguay y Venezuela).

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crarse en controversias electorales en el ejercicio de su profesin); los funcionarios y empleados del servicio pblico, como sucede en Puerto Rico (siendo aplicable a su correspondiente Comisin de Elecciones, que organiza los comicios), o bien, todos los que participan en el proceso electoral, como es el caso de Nicaragua (aplicndoseles, por ejemplo, a los contendientes polticos, funcionarios electorales y medios de comunicacin). b) Determinados individuos que practican cierta actividad, como ocurre con el Cdigo de Conducta para la Observacin tica de las Elecciones de IDEA Internacional, el cual est referido a los observadores internacionales. c) Ciertos servidores pblicos de una rama especfica del Estado, como son los casos, por ejemplo, del Poder Judicial de Costa Rica, el Organismo Judicial de Guatemala, el Poder Judicial de Honduras, el Poder Judicial de la Federacin de Mxico y el Tribunal Supremo de Puerto Rico, los jueces o juezas del poder judicial de Venezuela, as como el Estatuto del Juez Iberoamericano (todos los cuales son relevantes, como se apunt, por la competencia que en diversos pases se le encomienda a rganos del poder judicial para resolver determinadas controversias electorales). d) Los integrantes de rganos administrativos o jurisdiccionales especializados en la materia electoral, en cuyo supuesto puede aludirse a la Registradura Nacional del Estado Civil de Colombia, el Instituto Federal Electoral de Mxico, el Tribunal Electoral de Panam y la Oficina Nacional de Procesos Electorales de Per. Debe tenerse presente que en ciertos regmenes jurdico-electorales, los procesos electorales corren a cargo de una administracin o rama jurisdiccional que no tiene como nica y exclusiva atribucin la cuestin electoral, como ocurre en Argentina, donde el rgano jurisdiccional federal que conoce de otras materias (como la penal) tambin es el responsable de la preparacin de las elecciones y aun es competente para resolver los procesos contenciosos electorales, por lo que los cdigos ticos debern ubicarse en un plano ms general. 2) mbito material. Entre los principios, valores y actitudes que con ms frecuencia se establecen en los documentos revisados se encuentran el compromiso con los derechos humanos y la dignidad de la persona, la diligencia o el profesionalismo, la honestidad, la honradez, la imparcialidad, la independencia, la lealtad institucional, el respeto y la responsabilidad. En Puerto Rico destaca que constituyen faltas las infracciones a los deberes ticos y pueden dar lugar a la suspensin en el ejercicio profesional. En el

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caso de Nicaragua, los deberes ticos estn relacionados con las campaas electorales y se extienden a los partidos polticos, sus dirigentes y candidatos, as como a los medios de comunicacin y los comunicadores. a) En Colombia se destacan los valores de autoestima, compromiso, comunicacin, generosidad, honestidad, lealtad, prudencia, respeto, responsabilidad y tolerancia, respecto de los cuales se dan referentes descriptivos y ejemplificativos. b) En lo que respecta a Costa Rica, destaca la aplicacin forzosa del Cdigo de Moral Profesional del Abogado para los profesionistas de esa rea que estn autorizados e inscritos en el Colegio de Abogados. La interpretacin de dicho cdigo corresponde a la Junta Directiva del colegio. Los principios y valores fundamentales de la sociedad y el ordenamiento jurdico que destacan son la centralizacin de la actividad del abogado en lugar digno, determinado y conocido; la correccin; el cumplimiento de cargas pblicas; la defensa de las libertades civiles y polticas; la diligencia; la honestidad; la integridad moral; el no facilitar la indebida obtencin de beneficios acadmicos ni fomentar litigios o conflictos; el no utilizar su influencia derivada de cargos pblicos en provecho propio o de terceros; el prestar asesoramiento a toda persona urgida o necesitada; la procuracin de clientela por medios dignos; el respeto al ordenamiento jurdico, a la dignidad humana y el bienestar general, as como a las disposiciones normativas que establecen incompatibilidades y prohibiciones, etctera. Se consideran igualmente deberes con el cliente, los funcionarios judiciales y autoridades pblicas, los colegas, la contraparte, los testigos, as como con el colegio, tipificndose faltas por infracciones a dichos deberes y previendo sanciones disciplinarias (amonestacin, apercibimiento por escrito y suspensin en el ejercicio de la profesin hasta por cinco aos). Corresponde la tramitacin de los expedientes a la Direccin de Asuntos Disciplinarios del Colegio de Abogados. En el Cdigo de tica Judicial de Costa Rica descuellan como principios y valores el autocontrol, la calidad, la eficiencia, la justicia, la integridad y la independencia, la probidad, la puntualidad, la oportunidad y el respeto al ser humano y, en especial, a sus colegas. Adems, existen otros aspectos, como los denominados principios a priori de las normas del cdigo (el ambiente laboral apropiado, la excelencia, la independencia, la no intervencin indebida en asuntos del a quo, los relativos a la carrera judicial, la remuneracin adecuada, la prohibicin de prestar otros servicios), as como otras concernientes a la apertura del poder judicial a la sociedad,

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la capacitacin, la imparcialidad, la promocin del mejoramiento de la justicia, la reserva del juez y el trato igual a los medios de comunicacin. c) La buena fe, el decoro, la dignidad, la eficacia, la honestidad, el honor, la imparcialidad, la independencia, la lealtad, la probidad, la prudencia, la rectitud, el respeto, la solidaridad y la veracidad, son principios y valores fundamentales reconocidos en las Normas ticas del Organismo Judicial de la Repblica de Guatemala, los cuales estn dirigidos a preservar la paz, la estabilidad del sistema democrtico, los derechos humanos y la seguridad entre los ciudadanos. Adems, figuran otros, como la autocrtica, la actualizacin y la formacin continuada, diversas cualidades en el ejercicio de la funcin judicial, las mejores y respetuosas relaciones personales, la denuncia de actos impropios, la moderacin, la promocin del Estado de derecho, la restriccin de formalidades, la secreca y la transparencia. Igualmente, contiene disposiciones relativas a ciertas actividades polticas prohibidas, as como deberes y entrevistas privadas, el comportamiento en los juicios y la influencia y relaciones con la comunidad. d) En el Cdigo de tica para Funcionarios y Empleados Judiciales de Honduras sobresalen el ejercicio del cargo con dignidad, con abstencin de conductas contrarias a la seriedad y el decoro que exige aqul; con integridad, mediante una actuacin honesta, independiente, imparcial y ecunime; con diligencia, mediante la impresin de celeridad al proceso, evitando los retardos innecesarios y cuidando la actuacin dentro de los plazos o trminos legales; con severidad, dando cumplimiento exacto y preciso a la ley. Asimismo, deber observar ciertas obligaciones hacia las partes y sus apoderados, a los tribunales inferiores y a la sociedad. La infraccin de las normas relativas se sanciona conforme a la ley. e) En el caso de Mxico, en el mbito federal est el Cdigo de tica del Poder Judicial de la Federacin, aprobado por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, la Sala Superior del Tribunal Electoral y el Consejo de la Judicatura Federal, por lo que es aplicable, entre otros, a los magistrados y dems integrantes del Tribunal Electoral. Contiene los principios, reglas y virtudes judiciales que se consideran idneos para constituir un referente deontolgico para guiar la conducta de los juzgadores federales y sus auxiliares, as como facilitar la funcin tica sobre los diversos aspectos de la funcin que desempean. Los cuatro principios rectores del cdigo y que por mandato constitucional derivan de la carrera judicial son: la independencia (en cuanto a la proscripcin de influencias extraas al derecho provenientes del sistema social), la imparcialidad (relativa al rechazo del influ-

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jo ajeno al derecho y que se origina en las partes de los procesos sometidos a la potestad judicial), la objetividad (en cuanto a la necesidad de apartarse de las influencias extraas al derecho que provengan del propio juzgador), el profesionalismo (entendido como un ejercicio responsable y serio de la funcin jurisdiccional) y la excelencia (en tanto arquetipo al que deben aspirar los juzgadores mediante el cultivo de las virtudes judiciales expresadas en el Cdigo de tica). Por otra parte, figura el Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral que tiene por objeto regular la planeacin, organizacin, operacin, desarrollo, control y evaluacin del servicio profesional electoral y del personal de dicho organismo pblico autnomo electoral federal, as como regular los derechos, obligaciones, prohibiciones y sanciones (amonestacin, suspensin, destitucin del cargo y multa) del personal del instituto, entre otros. Entre los valores que se pretenden mediante el establecimiento del servicio profesional electoral, y que rigen para el personal en general, estn la lealtad y la identificacin con la institucin y sus fines, garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad, as como asegurar que en el desempeo de sus funciones sus miembros se apeguen a los principios rectores de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. Otros aspectos derivan de las obligaciones y prohibiciones para los integrantes del servicio profesional electoral. De entre ellas sobresalen el profesionalismo, la cordialidad y el respeto hacia las organizaciones y agrupaciones polticas, as como a los partidos polticos, sus candidatos, militantes y dirigentes; el desempeo de sus funciones con apego a los criterios de eficacia y eficiencia; la intensidad, el cuidado y el esmero apropiados en el desempeo de sus labores; la puntualidad; la conduccin con rectitud y respeto ante sus superiores jerrquicos, compaeros y subordinados, as como ante los representantes de los partidos polticos; el abstenerse de emitir opinin pblica o efectuar manifestaciones de cualquier naturaleza, en su carcter de funcionario electoral, a favor o en contra de partidos, agrupaciones u organizaciones polticas, as como de sus dirigentes, candidatos o militantes; no realizar actos que acrediten una conducta parcial a favor o en contra de partidos, agrupaciones u organizaciones polticas, as como de sus dirigentes, candidatos o militantes; no permitir que personas extraas se entrometan en los asuntos del instituto, etctera. f) El Consejo Supremo Electoral de Nicaragua aprob el Reglamento de tica dirigido a las organizaciones polticas participantes en las elecciones

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realizadas en 2004, los alcaldes, vicealcaldes y miembros de los concejos municipales, as como a los funcionarios del propio consejo, los activistas y los dirigentes de los partidos polticos o sus alianzas, los organismos de observacin electoral y la ciudadana en general, para que en sus procesos electorales primaran las normas de honestidad, civismo, respeto (a las opiniones polticas de los adversarios, la dignidad del sujeto, el derecho al buen nombre y a los derechos humanos que amparan la honra y reputacin de los ciudadanos, as como no daar o alterar la propaganda electoral) y tolerancia, especialmente durante la campaa electoral. As se pretende contribuir a que esta ltima sea eminentemente educativa y formativa de los valores cvicos de la nacin nicaragense, extendindose la obligacin a los comunicadores sociales, los propietarios, los directores y los presentadores de programas de medios de comunicacin social. Tambin se prev la obligacin de respetar los smbolos y emblemas patrios, se restringe el proselitismo en edificios pblicos y escolares, y el uso de bienes del Estado; asimismo, se disponen faltas, delitos y sanciones. Entre las obligaciones de los organismos electorales, funcionarios y empleados del Consejo Supremo Electoral se agregan la proteccin y respeto de los derechos de la ciudadana y los partidos polticos; el sigilo, responsabilidad y la imparcialidad con la informacin que manejan en razn de las funciones que desempean, a fin de preservar un proceso electoral difano; la imparcialidad, la objetividad y la honestidad en el ejercicio de sus funciones; el combate de cualquier irregularidad, abuso de autoridad y violacin a las leyes, as como el hacer cumplir la normativa electoral. g) Entre los principios derivados del orden democrtico para los funcionarios y trabajadores de la Oficina Nacional de Procesos Electorales de Per se encuentra la democracia como la fiel y libre expresin de la voluntad popular, a fin de contribuir a la consolidacin institucional de la democracia peruana; la funcin pblica como servicio a la ciudadana, en el que se respete la normativa, se observe la integridad, la transparencia, el honor, la responsabilidad, la imparcialidad, la honradez, la diligencia, la total independencia, la igualdad de trato y no discriminacin. Asimismo, se establecen el conocimiento y valoracin de la misin institucional; la responsabilidad y diligencia en el cumplimiento de la funcin; la abstencin de utilizar en provecho propio o de terceros la informacin privilegiada a la que tengan acceso como consecuencia del ejercicio de la funcin electoral; la no aceptacin de ddivas u obsequios; la transparencia en la contratacin y adquisicin de bienes y servicios; la declaracin jurada de ingresos,

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bienes y rentas; la denuncia de hechos irregulares o actos de corrupcin; el cuidado de los bienes institucionales, y la transferencia de gestin ordenada, eficaz y documentada, para garantizar la continuidad del servicio. Adems, se crea un Comit de tica con labores de promocin, evaluacin y recomendacin en la materia, as como para conocer de denuncias por infracciones al cdigo de tica. h) En Puerto Rico, a travs del Reglamento de tica Gubernamental, se pretende que los funcionarios y empleados del servicio pblico mantengan principios del ms alto grado de honestidad, integridad, imparcialidad y conducta para garantizar el debido funcionamiento de las instituciones gubernamentales y conservar la confianza de los ciudadanos en su gobierno, as como para evitar una conducta impropia y conflictos de intereses, mediante el establecimiento de normas de conducta tica aplicables a todos los funcionarios y empleados de la rama ejecutiva del gobierno. En dicho ordenamiento, adems, se prevn ciertos deberes de los servidores pblicos, como la conduccin en el trabajo para que se lleve a cabo eficientemente y con observancia de cortesa, consideracin y prontitud en el trato al pblico; el ejercicio de la funcin administrativa sin aplicar criterios polticos; algunas prohibiciones ticas de carcter general; no hacer pagos adicionales o remuneraciones extraordinarias; no revelar ni usar informacin confidencial adquirida durante el desempeo del empleo; abstenerse de solicitar o aceptar regalos, favores o servicios para s o para cualquier otra persona; no usar propiedad gubernamental para fines que no sean oficiales y no representar intereses privados, as como el deber de informar sobre situaciones prohibidas. Igualmente se prevn ciertas obligaciones para ex servidores pblicos de las tres ramas de gobierno, la obligacin de notificar violaciones al reglamento, as como un captulo de sanciones aplicables por la Oficina de tica Gubernamental de Puerto Rico. 3) mbito espacial. Dependiendo del tipo de organizacin del Estado (federal o central), los cdigos de tica o de conducta tendrn validez en todo el territorio del pas o en una cierta demarcacin geogrfica. En los pases con una organizacin federal puede haber ordenamientos relativos a una autoridad federal que tendrn validez para dichas autoridades competentes en todo el territorio que abarque el pas (Mxico, con el Cdigo de tica del Poder Judicial de la Federacin y el Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral), o bien, referidos a autoridades locales, estatales o provinciales (segn sucede en Argentina, con

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el Cdigo de tica del Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe, o en Estados Unidos de Amrica, con los Cnones de tica Judicial del Tribunal Supremo de Puerto Rico). En las naciones con una organizacin centralista, habr un cdigo de tica correspondiente a una autoridad nacional competente en toda la geografa electoral (como se presenta en el caso de la Registradura Nacional del Estado Civil de Colombia), en tanto que en pases con este tipo de organizacin poltica carece de sentido pensar que existan autoridades departamentales o locales competentes en materia electoral y, consecuentemente, los correspondientes cdigos de conducta.

9. EL

CDIGO TICO DE

IDEA:

UN MODELO ILUSTRATIVO

El Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (International IDEA, por sus siglas en ingls), con sede en Estocolmo, Suecia, elabor una especie de normas mnimas universales para la administracin electoral y tica profesional. Ese cdigo de conducta es un esfuerzo por sistematizar los principios que deben orientar la actuacin de los funcionarios electorales. Transcribimos aqu la parte medular del cdigo que ofrece una idea del sentido y las prescripciones del mismo:
Principios ticos que forman la base de la administracin electoral. Para asegurar tanto la apariencia de integridad como la integridad real del proceso electoral, la administracin electoral debe basarse en los siguientes principios ticos fundamentales: a) respeto por la ley, b) independencia y neutralidad, c) transparencia, d) minuciosidad, y e) orientacin de servicio. Primer principio tico: La Administracin Electoral debe mostrar respeto por la ley. El xito de una eleccin depende directamente del grado en que es aceptada como legtima y vinculante por los participantes en el proceso poltico. La expresin en el lenguaje jurdico claro de las decisiones importantes de poltica determina el grado de certidumbre que se requiere para el desarrollo de un consenso entre todos los participantes en el proceso, en cuanto a la forma en que ser administrado. Ese consenso entre los participantes puede verse afectado y el apoyo al proceso electoral debilitarse, si la administracin electoral no cumple con la ley, no la aplica equitativamente y no explica con claridad la razn de sus decisiones. Por lo tanto, los administradores electorales debern:

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cumplir las leyes del pas; asegurarse de que las leyes relacionadas con el proceso electoral sean puestas en prctica imparcialmente y de manera equitativa, dentro del marco legal del pas, y asegurarse de que partidos polticos, candidatos, votantes y otros participantes en el proceso electoral sean tratados en forma justa y equitativa, teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso, y dentro del marco legal del pas.

Segundo principio tico: La administracin electoral debe actuar con independencia y neutralidad. Para que una eleccin sea exitosa, los participantes en el proceso tienen que poder confiar en que los administradores electorales cumplan sus funciones en forma polticamente neutral. Si se juzga que las personas que administran las elecciones muestran adhesin a uno u otro resultado electoral, la credibilidad pblica del proceso electoral se ver afectada gravemente, a tal punto que luego ser difcil restaurar la confianza en el proceso. Por lo tanto, los administradores electorales deben desempear todas sus actividades en forma estrictamente imparcial y polticamente neutral. A veces, un pas puede optar por nombrar como administradores electorales a personas que representan partidos o tendencias polticas. En tal caso, aunque los administradores fueran escogidos por su filiacin poltica, de todos modos deben desempear sus tareas de administracin electoral en forma estrictamente imparcial y polticamente neutral. Los administradores electorales debern: actuar de forma estrictamente neutral y no discriminatoria en relacin con partidos polticos, candidatos, votantes, representantes de la prensa y de otros medios de comunicacin; abstenerse de cualquier otro acto que indique, o pueda considerarse que indique, apoyo partidario a algn candidato, partido, personaje o tendencia poltica, o que pueda ser interpretado como tal; conducirse en todo momento de manera irreprochable, y ejercer un juicio prudente y un alto grado de discrecin personal; revelar cualquier relacin que pueda provocar un conflicto de intereses con sus actividades como administradores electorales; abstenerse de aceptar cualquier obsequio o favor de partidos polticos, organizaciones o personas involucradas en el proceso electoral;

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rechazar influencias indebidas y, excepto cuando est previsto por la ley o la costumbre, abstenerse de aceptar directivas respecto al desempeo de sus funciones; abstenerse de tomar parte en actividades no autorizadas, incluida toda actividad privada, que pudiere suscitar un conflicto de intereses, real o juzgado como tal con sus deberes de administradores electorales; abstenerse de participar en cualquier actividad, incluida toda actividad privada, que pudiere interpretarse como simpata por candidatos, partidos, personajes o tendencias polticos en particular; abstenerse de expresar puntos de vista sobre temas que pudieran convertirse en materia de debate poltico en la eleccin; abstenerse de comunicarse con ningn votante respecto a temas con implicaciones partidarias, y abstenerse de portar, llevar o ensear, smbolos o colores obviamente partidarios.

Tercer principio tico: Las administraciones electorales debern actuar con transparencia. Para que una eleccin tenga xito, los participantes en el proceso tienen que ser capaces de aceptar las decisiones de la administracin electoral. Los participantes probablemente aceptarn estas decisiones si estn convencidos de que han sido tomadas adecuadamente. Para ello, deben tener acceso a la informacin en la que se basan tales decisiones. Naturalmente, cada eleccin genera grandes cantidades de informacin, extensas bases de datos y numerosos documentos. En general no es viable permitir el acceso a toda esa informacin o proporcionar copias de toda ella o de cada uno de los documentos a toda persona que lo desee. Sin embargo, los administradores electorales debern estar dispuestos a: justificar sus decisiones; proporcionar la informacin en la que se basa cada decisin; organizar un acceso razonable y efectivo a los documentos e informacin pertinentes, en el marco de las leyes electorales y de libertad de informacin del pas. Adems, las administraciones y los administradores electorales debern: asegurarse de que representantes de cada partido poltico o candidato puedan ejercer cabal y efectivamente sus derechos legales;

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TICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL

en las circunstancias apropiadas, celebrar consultas peridicas con los participantes en el proceso electoral y en relacin con decisiones especficas; proveer, en respuesta a pedidos razonables, explicaciones de decisiones tomadas como parte del proceso electoral o de la conduccin normal de la administracin electoral; establecer un sistema que permita oportunamente el acceso de las partes interesadas a la informacin, documentos y bases de datos esenciales, utilizados tanto en el proceso electoral como en las operaciones normales de la administracin electoral, e informar por iniciativa propia sobre cualquier deficiencia en la administracin del proceso electoral que sea de su conocimiento.

Cuarto principio tico: Las administraciones electorales deben actuar con minuciosidad. De lo dicho sobre el tercer principio tico se colige que, a fin de que las decisiones de los administradores de las elecciones sean satisfactorias para los participantes en ellas, la informacin que sirve de base a tales decisiones debe ser exacta y accesible. Toda informacin inexacta o no fiable puede minar la confianza, tanto en las decisiones de la administracin como en su idoneidad general. Las administraciones y los administradores electorales deben basar el desempeo de sus tareas en las normas ms exigentes de exactitud de la informacin y de objetividad de los anlisis. En particular, debern: asegurarse de que la informacin sea recogida, recopilada y publicada de manera sistemtica, clara y sin ambigedades, y hacer todo lo que se requiera, dentro del marco legal del pas, para asegurar que toda informacin que recojan, usen o publiquen se atenga firmemente a los hechos.

Quinto principio tico: Las administraciones electorales deben tener una orientacin de servicio al pblico. Las administraciones y los administradores electorales debern procurar prestar a cada uno de los votantes un servicio de la ms alta calidad, que les permita ejercer sus derechos con el mnimo inconveniente posible, segn las circunstancias y el marco legal del pas. En particular, debern: facilitar, en la medida posible, a los votantes su participacin en el proceso electoral;

TICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL

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cerciorarse de que los votantes comprendan adecuadamente el proceso electoral, y hacer todo lo posible por encontrar modos de que voten las personas que tengan necesidades especiales, tales como los votantes ciegos, los discapacitados fsicos y analfabetos y las personas que residan en zonas apartadas.

Como se observa, lo anterior constituye un ejemplo que puede ser gua para las autoridades electorales de Amrica Latina.

V. COOPERACIN INTERNACIONAL
MANUEL CARRILLO*

1. INTRODUCCIN La cooperacin internacional en materia electoral constituye un nuevo fenmeno en las relaciones internacionales y en el proceso de democratizacin de los pases involucrados en el fortalecimiento de las instituciones y las prcticas democrticas en el mundo. Este nuevo tipo de cooperacin internacional que se ha desarrollado en el mundo a partir del ltimo tercio del siglo XX, y que contina desplegndose en el siglo XXI, presenta caractersticas muy particulares respecto a los esfuerzos de democratizacin que se llevaron a cabo en el siglo XIX y despus de la primera y la segunda Guerra Mundial en el siglo XX. Este captulo tiene como objeto el anlisis de la naturaleza distinta, as como de los componentes muy particulares en este nuevo esfuerzo que la humanidad est realizando para conciliar libertad, igualdad, equidad y justicia. La cooperacin internacional en materia electoral est centrada en el aspecto de la democracia representativa que se refiere al acceso democrtico al poder. En la dcada de 1970 inici el proceso de democratizacin, aunado a la promocin del desarrollo humano, que promovi como nunca antes la apertura de los sistemas polticos y la ampliacin del rgimen de libertades.1 A partir de entonces, la parte electoral de la democracia representativa se sita como un campo de accin y de estudio especfico, que ha dado origen a prcticas, creacin de instituciones, centros de investigacin,
* Este artculo fue escrito con la colaboracin de Isabel Morales, Carolina Varela y Lourdes Gonzlez. 1 De 1973 a 2003 transitaron a la democracia 93 pases; en la dcada de 1970 fueron 8 pases; en la de 1980, 23 pases y de 1990 a 2003 fueron 62 pases. Dicho de otra forma, en la dcada de 1970 vivan en democracia 24.6% de los pases en el mundo (Huntington, 1991), en la de 1990, 45% (ibid.), y en los primeros aos del siglo XXI, 63% (Freedom House, 2004) de los pases vive en democracia electoral, o, en su defecto, han tomado importantes medidas orientadas a garantizar elecciones democrticas. De los 191 pases miembros de las Naciones Unidas, en 140 de ellos se llevan a cabo elecciones democrticas con distintos rangos de calidad (PNUD/ONU, 2002: 1). 84

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tanques de pensamiento, asociaciones de expertos y movilizacin de la sociedad civil, entre otros, para legitimar y mejorar las prcticas democrticas en la organizacin para acceder al poder.

2. RESPUESTA

DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL

El proceso de democratizacin en Amrica Latina no fue producto de una accin unilateral de los pases involucrados ni de los organismos internacionales interesados en dicho proceso. A semejanza de otras reas de la cooperacin internacional, la que se ha dado en materia electoral ha sido capaz de desarrollar instituciones, procedimientos, estrategias, modelos, programas y centros de produccin intelectual electoral que han tenido como propsito la cooperacin y fortalecimiento de la comunidad internacional para apoyar el proceso de democratizacin. Este proceso de creacin de instituciones y mecanismos de cooperacin e intercambio para impulsar la organizacin de elecciones limpias y transparentes se ha desarrollado en el mbito global y sin precedentes, pero fue en Amrica Latina donde se dieron los primeros pasos en esa direccin. La Corte Interamericana de Derechos Humanos de la OEA cre en 1980 el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) como una entidad acadmica autnoma para desarrollar actividades relacionadas con la promocin de los derechos humanos; posteriormente, con una visin ms amplia de stos, el IIDH cre en 1983 el Centro de Asesora y Promocin Electoral (Capel) con el propsito de proporcionar asesora tcnica electoral y promocin de elecciones libres como parte del apoyo al desarrollo de los derechos humanos. Sobre esta base, Capel desempeo un papel clave en Amrica Latina para crear asociaciones de organismos electorales en Centroamrica (Protocolo de Tikal en 1985), en Sudamrica (Protocolo de Quito en 1989) y en todo el continente americano (Unin Interamericana de Organismos Electorales, Uniore en 1991). Mediante dichas asociaciones se promovieron misiones de observacin electoral y asistencia tcnica que tenan como objetivo bsico la celebracin de elecciones limpias y transparentes. Por su parte, la Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) cre en 1990 la Unidad para la Promocin de la Democracia, como una entidad de la Secretara General, que estara a cargo de promover la democracia representativa en el rea. Entre 1962 y 1990 la OEA

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particip en cerca de 20 operaciones en la regin, si bien pequeas y de muy corta duracin. Por su lado, en 1991 la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) emiti una resolucin que dio pauta a la creacin de la Unidad de Asistencia Electoral para institucionalizar la considerable demanda en materia de observacin electoral en todo el mundo. La ONU fue la primera organizacin en observar elecciones en Corea en 1948, y en las dos dcadas posteriores adquiri una importancia considerable en el periodo de descolonizacin al organizar alrededor de 30 misiones entre 1956 y 1960. Ms adelante, entre 1989 y 1992, se atendieron 23 misiones de observacin de un total de 30 solicitudes. Los diferentes pases buscaban un garante de legitimidad en sus elecciones; en este contexto tambin cabe destacar el papel del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el cual cuenta con representacin en ms de 80 pases y ha integrado en su agenda acciones de cooperacin en materia electoral. Europa tambin ha creado espacios institucionales para la promocin de la democracia y las elecciones libres y confiables, mediante el Consejo de Europa, la Unin Europea y la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin Europea (OSCE). Estas instituciones empezaron a observar elecciones en la dcada de 1990, aun cuando con anterioridad ya desarrollaban acciones para fomentar los valores democrticos. A partir de esa dcada, el Consejo de Europa establece como requisito que sus miembros celebren elecciones peridicas y secretas en un marco de libertad de expresin y plenas garantas de transparencia. Este Consejo desempe un papel muy activo en la observacin de elecciones en los pases de Europa del Este y, aos ms tarde, la creacin de la OSCE en 1973 permiti el establecimiento de la Oficina de Instituciones Democrticas y Derechos Humanos (OIDDH) para desarrollar importantes actividades de observacin y asistencia electoral a pases de Europa del Este y de la Comunidad de Estados Independientes, constituida luego del colapso de la Unin Sovitica. A semejanza de las agrupaciones de los organismos electorales de Amrica Latina, se organizaron asociaciones de autoridades electorales regionales en Europa, Asia, Oceana y frica, con el propsito de enfrentar problemticas y compartir soluciones comunes. Fue as como se crearon la Asociacin de Funcionarios Electorales de Europa Central y del Este (Association of Central and Eastern European Election Officials, ACEEEO) en 1991, la Asociacin de Autoridades Electorales de Asia (AAEA) en 1998, la Asociacin de Administradores de las Islas del Pacfico, Australia y Nueva Zelanda (Paci-

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fic Island, Australia and New Zealand Electoral Administrators, PIANZEA) en 1997, la Asociacin de Autoridades Electorales Africanas (AAEA) y la Asociacin de Organizaciones Electorales del Caribe (Association of Caribbean Electoral Organizations, ACEO) en 1998. Cabe sealar que las autoridades electorales de los pases que integran estas asociaciones son los principales promotores de la cooperacin electoral, no slo regional y en nombre de estas instancias, sino muchas veces de forma bilateral o en una dinmica de alcance global. La democratizacin mundial iniciada en la dcada de 1970 alcanz no slo a los principales organismos internacionales, sino tambin a la sociedad civil. Es en este mbito donde se desarrollan con mayor amplitud e intensidad los esfuerzos por promover la democracia representativa y la limpieza de las elecciones. A pesar de su amplitud, variedad e intensidad para asistir a la democracia, la vigencia e institucionalizacin de este sector es significativamente menor en comparacin con la de los organismos internacionales. Sin embargo, conviene destacar a los que por su permanencia han prevalecido y aportado una valiosa ayuda a la democracia y las elecciones. La organizacin no gubernamental ms antigua en cuanto a su participacin en la cooperacin internacional electoral es la Comisin Internacional de Juristas (International Commission of Jurists, ICJ), que desde su fundacin en 1952 comenz a trabajar en materia de derechos humanos y, a partir de 1983, realiz ejercicios de observacin electoral. Este grupo incorpor a intelectuales y abogados estadunidenses preocupados por el establecimiento de criterios uniformes para la evaluacin del proceso electoral mediante una observacin electoral tcnica y de procedimientos. En el mismo sentido de promocin de la democracia electoral, otras ONG que vale la pena mencionar son: la Federacin Internacional de los Derechos Humanos (FIDH); la Fundacin Westminster para la Democracia (Westminster Foundation for Democracy, WFD), la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (European Initiative for Democracy and Human Rights, EIDHR) y el Centro Carter, que a travs del Consejo de Jefes de Gobierno Elegidos Libremente participa en actividades electorales internacionales, fundamentalmente con misiones de observacin electoral. En este contexto, una de las instancias ms activas en el medio, dedicada principalmente a la asistencia tcnica electoral, es la Fundacin Internacional para Sistemas Electorales (International Foundation for Election Systems, IFES), que desde 1987 participa en actividades de democratizacin en ms de ochenta pases.

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Adems de las instancias ya mencionadas, se han integrado a esta red de cooperacin electoral instituciones polticas, como los estadunidenses Instituto Nacional Demcrata para Asuntos Internacionales (National Democratic Institute for International Affairs, NDI), el Instituto Internacional Republicano (International Republican Institute, IRI), la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States Agency for International Development, USAID) y el Fondo Nacional para la Democracia (National Endowment for Democracy, NED), o bien las alemanas Fundacin Friedrich Naumann, Fundacin Friedrich Ebert y Fundacin Konrad Adenauer, que han desarrollado un amplio trabajo internacional en el campo de la investigacin, la observacin electoral, la educacin cvica y el fortalecimiento de los partidos polticos. Cabe destacar el importante papel desempeado en este mbito por IDEA Internacional (International Institute for Democracy and Electoral Assistance) organismo internacional gubernamental, nico en su gnero que desde su fundacin en 1995 ha desarrollado una intensa actividad de investigacin y produccin intelectual sobre los principales temas electorales contemporneos y que ha puesto nfasis en temas importantes para la democracia electoral con una visin de mediano y largo plazo. Otra organizacin intergubernamental en el medio es la Unin Interparlamentaria (Interparliamentary Union), fundada en 1889 y especializada en dar asesora para el fortalecimiento de las instituciones parlamentarias, que ha realizado diversas misiones de observacin electoral y fue pionera en fungir como foro de negociaciones polticas multilaterales. El sistema internacional que caracteriza y define los trminos de la cooperacin internacional en materia electoral que hasta aqu hemos abordado, se detalla con mayor precisin en los cuadros V.1 hasta V.5; toda esta red ha sido capaz de atender los requerimientos y las necesidades de los pases en transicin mediante la construccin, el mejoramiento y el fortalecimiento de sus sistemas y organismos electorales. Para ello ha desplegado un amplio espectro de actividades que, sin embargo, en muchas ocasiones ha cado en duplicaciones y, por ello, perdido efectividad. No obstante, adems de trabajar en este sentido, las instituciones que forman este entramado tambin han podido conformar un movimiento internacional y los principios fundamentales que orientan su accin. El sistema institucional que compone la cooperacin internacional ha venido trabajando con distintas audiencias. Al inicio del proceso de democratizacin, en la dcada de 1970, las prioridades nacionales e internacio-

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nales estuvieron bsicamente centradas en la organizacin de elecciones para sustituir a los titulares de los poderes pblicos, pero no slo se trataba de la organizacin de comicios con la participacin de partidos, candidatos y medios de comunicacin, sino que el inters complementario era que las elecciones fuesen limpias, transparentes y confiables, y que reflejaran con claridad la voluntad popular. Ante esas circunstancias el sistema institucional dirigi sus esfuerzos hacia los organismos electorales responsables de la organizacin de los comicios. Era prioritario evitar el fraude electoral, por lo que haba que trabajar en todas las actividades incluidas en la infraestructura electoral que garantizaran la limpieza de los comicios. Posteriormente, en las dcadas de 1980 y 1990, se ampliaron el nfasis y el mbito de accin del sistema institucional para trabajar muy estrechamente con organismos civiles, partidos polticos y medios de comunicacin. Si bien el espectro de actores se increment, los contenidos de la asistencia tcnica giraban en torno a la creacin de confianza en las elecciones y en los rganos electorales, con el propsito de erradicar las irregularidades y, en su caso, el fraude electoral. Es hasta el siglo XXI cuando empieza a darse un cambio fundamental en la asistencia tcnica que despliegan los distintos componentes del sistema institucional. Ahora no slo se trabaja con muy diversos actores, sino tambin con un cambio de enfoque. Se ha pasado de la bsqueda de confianza a la bsqueda de efectividad. Ahora hay una amplia variedad temtica en la que los distintos integrantes del sistema institucional trabajan a favor del fortalecimiento de la democracia electoral.

3. ETAPAS

Y ACCIONES DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL EN MATERIA ELECTORAL

El diseo del sistema internacional de cooperacin en materia electoral ha desarrollado su actuacin en una amplia variedad de campos temticos. De esta forma, las acciones de cooperacin internacional en materia electoral, se podran agrupar en cuatro etapas, que veremos a continuacin.

CUADRO V.1. Sistema institucional de cooperacin internacional en materia electoral: organismos multilaterales
Datos generales

Organizacin

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

La Organizacin de las Naciones Unidas es el ms universal de los organismos internacionales promotores de las elecciones, mediante dos brazos principales, siendo el primero el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo con oficinas ubicadas en ms de 80 pases en el mundo.

Divisin de Asistencia Electoral (DAE)

[90]

Es el brazo especficamente electoral de la ONU. Para hacer frente a la creciente demanda de asistencia electoral solicitada por los pases a las Naciones Unidas, en 1991 la Asamblea General en su resolucin 46/137 autoriz al secretario general a designar a un funcionario superior para ejercer como Punto Focal, que sirviera de apoyo en la coordinacin y examen de las peticiones de asistencia electoral. Posteriormente se estableci la Unidad de Asistencia Electoral de las Naciones Unidas en abril de 1992, conforme a la resolucin de la Asamblea General 46/137 para asesorar al Punto Focal en el desarrollo de sus funciones. Su actividad primordial se centra en el anlisis de las peticiones de asistencia electoral procedentes de los gobiernos, la realizacin de las misiones de evaluacin de necesidades, la colaboracin con otros organismos del sistema de las Naciones Unidas en el diseo de proyectos de asistencia electoral y en la puesta en marcha de los procesos electorales en las operaciones de mantenimiento de paz de la ONU. Asimismo, la Unidad provee apoyo logstico y asesora a los grupos de observadores internacionales, facilita la coordinacin de la asistencia entre pases donantes y organismos del sistema de las Naciones Unidas, mantiene una lista de expertos electorales, organiza conferencias y cursos de capacitacin, asesora en la administracin de los fondos fiduciarios destinados a apoyar las actividades de la ONU en materia electoral y sirve de memoria institucional de la organizacin en el campo de la asistencia electoral.

Unidad para la Promocin de la Democracia de la Organizacin de los Estados Americanos (UPD-OEA)

La Asamblea General de la OEA cre en 1990 la UPD, como una entidad de la Secretara General, encargada de promover la democracia representativa en el rea. La principal finalidad de la organizacin es acompaar los esfuerzos propios de los gobiernos para fortalecer sus procesos democrticos, impulsando la modernizacin, la autonoma y el desarrollo institucional de sus autoridades electorales en particular y del rgimen electoral en general, promoviendo programas que incentiven la cultura cvica y la participacin ciudadana, entre otros. Asimismo coordina misiones de asistencia y observacin electoral y enfatiza la importancia de la cooperacin internacional para lograr el fortalecimiento de la democracia en la regin.

[91]

Oficina para las Instituciones Democrticas y de Derechos Humanos de la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin Europea (OIDDH-OSCE)

Esta oficina fue creada en 1990 y tiene su sede en Varsovia, Polonia. Los estados participantes de la OSCE consideraron que la seguridad exige algo ms que la mera ausencia de guerra, por lo que la creacin y el mantenimiento de un entorno seguro deben ir ms all de la resolucin de problemas polticos o militares. De ah que el concepto de seguridad de la OSCE tambin incluya como parte integrante la proteccin a los derechos humanos, el Estado de derecho y la democracia, as como cuestiones econmicas y ambientales. Este concepto se remonta al Acta Final de Helsinki de 1975, documento fundacional de la institucin de la que deriv la OSCE, y que fue la Conferencia para la Seguridad y Cooperacin en Europa. Desde entonces, este concepto ha evolucionado y ha pasado de concentrarse en la seguridad de los estados y gobiernos a abarcar una forma ms completa de seguridad individual de las personas, lo que la OSCE denomina la dimensin humana. La OIDDH es la principal institucin de la OSCE responsable de esta dimensin humana. El Documento de Helsinki de 1992 define el mandato de la OIDDH como la asistencia a los 55 estados participantes de la OSCE con el fin de asegurar el pleno respeto a los derechos humanos y las libertades individuales, el respeto del Estado de derecho, la promocin de los principios democrticos, as como la creacin, fortalecimiento y proteccin de las instituciones democrticas, aunado al fomento de la tolerancia en las sociedades.

CUADRO V.2. Sistema institucional de cooperacin internacional en materia electoral: asociaciones de autoridades electorales
Datos generales

Organizacin

Unin Interamericana de Organismos Electorales (Uniore)

Esta asociacin incorpora a casi la totalidad de autoridades electorales en el continente. Fue creada en 1991 e integra a su vez a los miembros de dos asociaciones subregionales, la Asociacin de Organismos Electorales de Centroamrica y el Caribe (Protocolo de Tikal)a y de la Asociacin de Organismos Electorales de Amrica del Sur (Protocolo de Quito). Tanto la Uniore como los dos protocolos tienen entre otros objetivos fortalecer la capacidad de las instituciones electorales, fomentar la observacin tcnica de elecciones y compartir conocimiento, informacin y experiencia en la administracin de elecciones.

[92]

Asociacin de Funcionarios Electorales de Europa Central y del Este (ACEEEO)

La Asociacin de Funcionarios Electorales de Europa Central y del Este est integrada por 21 pases b y se fund en 1991 con el propsito de fungir como un foro de intercambio de informacin sobre elecciones y procesos polticos entre autoridades, funcionarios y expertos electorales. Su objetivo es promover elecciones libres y transparentes, el buen gobierno y la democracia.

Asociacin de Autoridades Electorales de Asia (AAEA)

Se cre en 1997 y la integran autoridades electorales de 12 estados miembros.c Esta asociacin promueve en Asia elecciones abiertas y transparentes, organismos de gestin electoral independientes e imparciales, profesionalizacin de las autoridades electorales y participacin del ciudadano en el proceso electoral y cvico (IFES, UN-DESA, IIDEA, 2004: 1). Su trabajo se ha enfocado a la creacin de un foro independiente para intercambiar informacin entre rganos electorales de la regin, la discusin de los caminos y acciones para realizar elecciones democrticas, abiertas y transparentes, la implantacin de tecnologa de vanguardia, elevar el nivel profesional, la independencia de los rganos electorales y fortalecer las garantas de los derechos y libertades electorales.

Asociacin de Organizaciones Electorales del Caribe (ACEO)

Se cre en 1998 y la integran autoridades electorales de 21 pases.d Sus objetivos se centran en dar seguimiento a los procesos democrticos de sus integrantes, promover la cooperacin y la asistencia mutua, fortalecer las organizaciones electorales y la confianza de la sociedad civil.

Asociacin de Autoridades Electorales Africanas (AAEA)

Se cre en 1994, tiene como miembros a las autoridades electorales de 19 pasese y algunas ONG dedicadas a la promocin de los derechos humanos en calidad de miembros asociados.f La AAEA es una organizacin regional dedicada a la profesionalizacin de la administracin de las elecciones en frica mediante el intercambio de informacin y el establecimiento de una red regional que ha asistido a sus miembros para la organizacin de elecciones multipartidistas, la creacin de comisiones electorales autnomas e independientes, as como para evitar conflictos pos electorales y resolverlos en caso de que ocurran.

Asociacin de Administradores de las Islas del Pacfico, Australia y Nueva Zelanda (PIANZEA)

Se cre en 1997, tiene 17 miembrosg y sus objetivos son alentar el flujo de informacin en relacin con sus calendarios electorales entre los miembros, fomentar la asistencia tcnica mediante la verificacin de la planeacin y capacitacin del personal de las elecciones, la promocin de la transparencia y el perfeccionamiento de la rendicin de cuentas, entre otros.

[93]

a Con el auspicio y promocin del Centro de Asesora y Promocin Electoral (Capel) del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, se crea en junio de 1985 la Asociacin de Organismos Electorales de Centroamrica y el Caribe y, en agosto de 1989, la Asociacin de Organismos Electorales de Amrica del Sur, asociaciones conocidas tambin como Protocolo de Tikal y Protocolo de Quito, respectivamente, haciendo referencia a las ciudades donde los organismos electorales de los diferentes pases signatarios formalizaron la creacin de estos instrumentos de cooperacin. b Albania, Armenia, Azerbaiyn, Bielorrusia, Bulgaria, Bosnia y Herzegovina, Croacia, Georgia, Hungra, Kazajistn, Letonia, Macedonia, Moldavia, Polonia, Rumania, Rusia, Serbia y Montenegro, Eslovaquia, Turqua y Ucrania. c Manila, Pakistn, Papa Nueva Guinea, Sri Lanka, Taiwn, Tayikistn, Bangladesh, India, Kazajistn, Kirgistn, Mongolia y Nepal. d Antigua y Barbuda, Aruba, Barbados, Belice, Islas Vrgenes, Islas Caimn, Curazao, Republica Dominicana, Granada, Guyana, Hait, Jamaica, Isla Montserrat, Puerto Rico, Saint Kitts y Nevis, Santa Luca, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad y Tobago. e Benn, Burkina Faso, Repblica Centroafricana, Costa de Marfil, Gabn, Gambia, Ghana, Guinea, Kenia, Lesoto, Liberia, Mal, Nigeria, Ruanda, Senegal, Sierra Leona, Sudfrica, Togo, Uganda y Zimbabue. f Cercude, GERDDES (Groupe d tudes et de Recherches sur la Dmocratie et le Dveloppement Economique et Social), el Ins-tituto de Encuentros Econmicos, el Instituto para la Educacin en Democracia, el Equipo de Monitoreo Independiente de Zambia, Zim Rights, y el IISEEM (International Institute for the Study of Election and Election Management). g Samoa Americana, Australia, Islas Cook, Fiji, Polinesia Francesa, Guam, Kiribati, Micronesia, Nueva Zelanda, Nueva Caledonia, Niue, Palaos, Papa Nueva Guinea, Samoa, Islas Salomn, Tonga y Vanuatu.

CUADRO
Datos generales

V.3.

Sistema institucional de cooperacin internacional en materia electoral: institutos polticos

Organizacin

Instituto Internacional Republicano (IRI)

El International Republican Institute fue fundado en 1983, como una organizacin no lucrativa dedicada al desarrollo de la democracia, y est basada en los principios de igualdad y libertad individual. Est enfocado a proveer asistencia tcnica a los pases que aspiran ser democracias completas y ha asistido a varios en temas de reforma electoral. Otras reas en las que ha otorgado asistencia son el fortalecimiento de partidos polticos, la reforma de la administracin electoral de algunos pases africanos y asiticos y programas de educacin cvica. Tambin ha realizado varias misiones de observacin electoral.

Instituto Nacional Demcrata para Asuntos Internacionales (NDIIA)

El National Democratic Institute for International Affairs, fundado en 1983, con sede en Washington, D.C., ofrece asistencia tcnica a lderes de partidos polticos y de la sociedad civil que promueven valores, prcticas e instituciones democrticas. El NDIIA trabaja con demcratas de cada regin del mundo para fortalecer organizaciones polticas y civiles, monitorear elecciones, promover la participacin ciudadana y asegurar la rendicin de cuentas y transparencia en el gobierno.

[94]

Fundacin Friedrich Naumann

El objetivo esencial del trabajo de la Fundacin Naumann, tanto en Alemania como en el mbito internacional, es dar validez al principio de libertad con dignidad y responsabilidad. En tal sentido colabora con otras instituciones para la elaboracin de soluciones individuales a los problemas locales. Como fundacin que fomenta la poltica liberal, la Fundacin Friedrich Naumann aboga por la libertad de opinin y de accin, en todos los mbitos de la vida y en el mundo. El cometido de la Fundacin Naumann en su trabajo internacional es fomentar estructuras democrticas, de libre mercado y de Estado de derecho, aspirando a que cada vez ms personas vivan en una sociedad liberal y democrtica.a

Fundacin Friedrich Ebert

La Fundacin Friedrich Ebert, creada en 1925, es una institucin privada sin fines de lucro, comprometida con las ideas y valores de la democracia social. Un rea de trabajo muy importante para la Fundacin Ebert es la Cooperacin Internacional para el Desarrollo. Cuenta con oficinas en Europa, Estados Unidos, Canad, frica, Asia y Oceana. Sus principales objetivos son contribuir a establecer las estructuras democrticas mediante la participacin de mltiples grupos sociales, fomentar las reformas econmicas y una poltica orientada a la justicia social y la definicin de bases democrticas conjuntas relacionadas con el desarrollo sociopoltico.b

Fundacin Konrad Adenauer

La Fundacin Konrad Adenauer es una organizacin poltica alemana fundada en 1964, que se inspira y compromete con el pensamiento y movimiento demcrata cristiano. En materia de cooperacin internacional, la Fundacin Adenauer trabaja actualmente en ms de 100 pases de frica, Amrica Latina, Asia, Europa, el Cercano Oriente y Norteamrica, donde 85 expertos desarrollan ms de 200 proyectos y programas. Los fondos correspondientes provienen del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo del Ministerio de Relaciones Exteriores. La meta de Alemania y el propsito fundamental de los proyectos es fomentar siempre la democracia y el desarrollo, contribuir al entendimiento ms all de las fronteras nacionales y las barreras culturales, ofrecer ayuda y luchar contra las causas de la pobreza y la destruccin del ambiente.c

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)

[95]

La United States Agency International Development es la agencia federal independiente responsable de planificar y administrar la asistencia econmica y humanitaria exterior de Estados Unidos en todo el mundo, con sede en Washington, D.C. y fundada en 1961 por John F. Kennedy. A partir de ese momento, la USAID ha sido el principal rgano de Estados Unidos en brindar asistencia a los pases que se recuperan de un desastre, tratan de salir de la pobreza y se embarcan en reformas democrticas. Entre las actividades que ha llevado a cabo estn: asistencia en administracin electoral, entrenamiento de observadores locales, fortalecimiento de partidos polticos, educacin cvica, promocin de la participacin de las mujeres, fortalecimiento de legislaturas, mediadora de conflictos electorales, y tambin ha realizado misiones de observacin electoral.

Fondo Nacional para la Democracia (NED)

La organizacin National Endowment for Democracy fue establecida por el Congreso de Estados Unidos en 1983 como un cuerpo autnomo para apoyar iniciativas de democratizacin en todo el mundo. Ha otorgado asistencia en los siguientes rubros: administracin electoral, capacitacin de observadores locales, fortalecimiento de partidos polticos, educacin cvica, participacin de las mujeres, apoyo a grupos civiles y asesora en reformas electorales. Adems, es la institucin encargada de canalizar fondos hacia las siguientes organizaciones: International Republican Institute (IRI), National Democratic Institute for International Affairs (NDIIA), Center for International Private Enterprise (CIPE) y American Center for International Labor Solidarity (ACILS).

http://www.fnst.de/webcom/show_article.php/_c-782/_nr-2/_lkm-1156/i.html. http://www.fesmex.org/quienes.htm. http://www.kas.org.ar.

CUADRO V.4. Sistema institucional de cooperacin internacional en materia electoral: organismos no gubernamentales
Datos generales

Organizacin

Fundacin Internacional para Sistemas Electorales (IFES)

Con nfasis en la asistencia tcnica electoral ms que en la observacin de elecciones, la International Foundation for Electoral Systems participa significativamente, desde 1987, en actividades de democratizacin en todo el mundo. Tiene su sede en Washington, D.C.

Comisin Internacional de Juristas (ICJ)

[96]

La International Commission of Jurists es una organizacin no gubernamental con sede en Ginebra. Desde 1952, se especializa en brindar asistencia en reformas legales relacionadas con derechos humanos, y en la creacin de comisiones de derechos humanos. Tambin organiza misiones de observacin relacionadas con derechos humanos (incluyendo, los derechos civiles y polticos). Asimismo, la ICJ ha desempeado un papel fundamental en el establecimiento de normas internacionales y en su puesta en prctica, realizando actividades pioneras, como observaciones judiciales, misiones de investigacin, denuncias pblicas y diplomacia silenciosa, la ICJ ejerce un papel vital en la promocin de la justicia.

Federacin Internacional de los Derechos Humanos (FIDH)

La FIDH tiene su sede en Pars, Francia. Es una organizacin internacional de reconocida trayectoria, de carcter no gubernamental, apoltica, no confesional ni lucrativa, que tiene como objetivo promover la aplicacin de todos los derechos reconocidos en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y en los instrumentos internacionales para la proteccin de estos derechos. La FIDH rene 141 organizaciones de derechos humanos en alrededor de 100 pases.

Como parte de su mandato, la FIDH lleva a cabo peridicamente misiones internacionales de investigacin y observacin judicial, cuyo objeto es proveer a la opinin pblica y a las orga-

nizaciones internacionales de elementos de juicio sobre violaciones a los derechos humanos, contribuir a mejorar los estndares de promocin y proteccin de estos derechos y contribuir a la proteccin de las vctimas y el fortalecimiento de la labor de los defensores y defensoras de derechos humanos.

Fundacin para la Democracia Westminster (WFD)

La Westminster Foundation for Democracy se fund en 1992 y tiene su sede en Londres. Ha desempeado una importante actividad en la construccin y fortalecimiento de instituciones democrticas en diversos pases. Asimismo, ha brindado asesora en temas de educacin cvica y en otros mbitos de la asistencia tcnica, como el apoyo a partidos polticos y a otras organizaciones no gubernamentales polticas. Es importante mencionar que es independiente del gobierno britnico.

[97]

Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (EIDHR)

La European Initiative for Democracy and Human Righs es una ONG regional fundada en 1994 con sede en Bruselas. Ha realizado una importante promocin en el rea de derechos humanos y la consolidacin de la democracia. Asimismo, ha participado en mltiples misiones de observacin electoral.

Centro Carter

El Centro Carter es una organizacin no gubernamental con sede en Atlanta. Se fund en 1982 y entre sus principales acciones de promocin de la democracia se encuentran sus misiones de observacin. A partir de 1989, el Centro Carter ha observado 59 elecciones en 25 pases. Asimismo, fungi como mediador de conflictos en Sudn y en Uganda en 1995. Ha iniciado actividades de educacin cvica en otros pases.

CUADRO V.5. Sistema institucional de cooperacin internacional en materia electoral: organismos promotores de la democracia
Datos generales

Organizacin

Centro de Asesora y Promocin Electoral IIDH-Capel

El Centro de Asesora y Promocin Electoral (Capel) es un programa especializado del IIDH creado en 1983, con sede en San Jos de Costa Rica, que sustenta su accin en el principio de las elecciones libres como parte esencial de los derechos humanos y condicin de la democracia. Sus fines son la asesora tcnica electoral y la promocin de las elecciones con un enfoque multidisciplinario, labor que realiza con organismos electorales, gobiernos, sociedad civil y partidos polticos de diferentes pases. Asimismo funge como Secretara Ejecutiva de la Asociacin de Organismos Electorales de Centroamrica y del Caribe (Protocolo de Tikal) de la Asociacin de Organismos Electorales de Amrica del Sur (Protocolo de Quito) y de la Unin Interamericana de Organismos Electorales (Uniore)

[98]

Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (International IDEA)

Creado en 1995, el International Institute for Democracy and Electoral Assistance ha desarrollado una intensa actividad de investigacin y produccin intelectual acerca de los principales temas electorales contemporneos. Es un organismo que en materia de asistencia tcnica extiende sus actividades al mbito de la educacin cvica. Con sede en Estocolmo, IDEA ha venido a llenar un vaco en el campo de la produccin e investigacin informativa en el campo de las elecciones, cdigos de tica, anlisis comparado y discusin internacional de los principales temas de la agenda internacional.

Unin Interparlamentaria

La Inter-Parliamentary Union es una organizacin intergubernamental con sede en Ginebra. Se fund en 1889 y se ha especializado en brindar asesora en el fortalecimiento de las instituciones parlamentarias. Tambin ha realizado misiones de observacin electoral en diversos pases. Cabe destacar que fue el primer foro permanente para negociaciones polticas multilaterales, especialmente porque se basa en el principio de la cooperacin.

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GRFICA V.1. Cooperacin internacional en materia electoral

3.1. Primera etapa: la descolonizacin (1950-1960). Antecedentes de la cooperacin internacional en materia electoral La participacin de la comunidad internacional en procesos electorales tiene como antecedente importante el periodo de descolonizacin (las dcadas de 1950 y 1960), cuando la Organizacin de las Naciones Unidas y organismos regionales supervisaron la celebracin de referndum sobre los procesos de independencia en las colonias, principalmente en el continente africano. Los referndum fueron organizados por el administrador colonial, y el papel de la ONU consisti en supervisar que fueran conducidos de manera transparente y limpia (Robin Ludwig, 2001: 3). La garanta de que los procesos de referndum fuesen organizados de manera limpia y libre de fraude, coadyuv a crear nuevas condiciones de paz y estabilidad poltica en los procesos de liberalizacin. La ONU realiz ms de 30 misiones entre 1956 y 1960.2 La actividad internacional en este periodo estableci los antecedentes fundamentales y primarios de la cooperacin internacional en materia
2

http://www.un.org/Depts/dpi/decolonization/trust2.htm

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electoral. El problema que prevaleca en los pases que aspiraban a su independencia radicaba en los mecanismos y procedimientos para garantizarla. Quedaba la opcin armada para obtener la independencia, o bien los mecanismos electorales, como referndum, plebiscitos y elecciones generales. El factor internacional desempeaba el papel de mediador neutral capaz de garantizar la imparcialidad y limpieza de las elecciones mediante la observacin electoral. La observacin electoral constituy el primer aporte de la comunidad internacional para coadyuvar en los procesos de democratizacin en sus diferentes etapas. La observacin fue fundamental para inhibir y, en su caso, disuadir a los actores que apostaban al fraude electoral. La observacin sera el instrumento pionero que dara margen a la creacin de muy variados caminos para que la comunidad internacional participara en los procesos de democratizacin de los distintos pases, sin menoscabo de su soberana e independencia. 3.2. Segunda etapa. Fortalecimiento de la infraestructura electoral (1970-1990) El proceso de democratizacin iniciado en la dcada de 1970, abarc varios pases de Amrica Latina, frica y Asia. El requerimiento fundamental que se plante en trminos democrticos, fue coadyuvar a la celebracin de elecciones limpias. En la mayora de los pases involucrados en la democratizacin haba un reclamo ciudadano y poltico por denuncias de fraude e irregularidades electorales que alteraban la voluntad popular. Por consiguiente, el objetivo principal era crear diferentes mecanismos y estrategias que contribuyeran a celebrar elecciones confiables. Como se mencion en la primera etapa, relativa a la cooperacin internacional en materia electoral, la observacin electoral tuvo un papel fundamental en este sentido. Una buena parte de las organizaciones que integran el sistema institucional dise distintos programas de observacin electoral. Se crearon metodologas y sistemas de organizacin para la observacin que podan ser fijos o mviles, diferentes estrategias de capacitacin, material documental y recursos multimedia que facilitaran la preparacin masiva de observadores electorales, entre otras. Tambin los organismos internacionales interesados en la cooperacin electoral internacional exploraron la pertinencia de llevar a cabo la observacin con perfiles polticos, acadmicos y sociales muy diversos. En un

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principio se privilegi el perfil de imparcialidad para integrar las misiones de observacin. Para ello se recurri a acadmicos, lderes de opinin con reconocido prestigio, asociaciones de profesionales, autoridades electorales y distinguidas personalidades con el propsito de crear un contexto de exigencia en el pas observado en relacin con la celebracin de elecciones limpias y transparentes. No obstante, la observacin electoral no era el nico camino por el cual poda fomentarse la celebracin de elecciones limpias y transparentes. Haba una percepcin ms tcnica en cuanto a fortalecer lo que se ha llamado la infraestructura electoral, orientada a este mismo propsito. En esta etapa, que abarca las dcadas de 1970 y de 1980, se realiz un importante trabajo de asesora tcnica sobre el registro electoral y, en su caso, los registros civiles utilizados para la celebracin de elecciones. Asimismo, hubo un trabajo muy amplio y variado respecto de los materiales electorales y la logstica de la eleccin; se establecieron medidas de seguridad para evitar el doble voto, el uso de papel seguridad para imprimir boletas y documentacin electoral, tinta indeleble y la capacitacin de los miembros que administran la votacin en las mesas receptoras de voto o centros de votacin. Por otra parte, tambin se trabaj para ofrecer mecanismos jurdicos que aseguraran los derechos polticos de los ciudadanos y de los candidatos. Asimismo, se desarrollaron los primeros ejercicios de justicia electoral en el campo de la cooperacin electoral internacional. Esta amplia gama de actividades que se desarroll en una segunda etapa de la cooperacin internacional en materia electoral tuvo, en trminos generales, aplicacin en la mayora de los pases que participaron en los procesos de democratizacin. Sin embargo, la asistencia tcnica en el campo electoral tuvo, a partir de entonces, un desarrollo diferenciado. La credibilidad en las elecciones, as como el mejoramiento de los sistemas electorales, tuvo un grado de avance que dependa directamente de las condiciones polticas internas, de la cultura del pas y del grado de profesionalizacin de las instituciones poltico-electorales.

3.3. Tercera etapa. Fortalecimiento institucional y condiciones de la competencia (1990-2000) El desarrollo de la cooperacin internacional en materia electoral tuvo al trmino de la Guerra Fra un nuevo factor que no slo ampli su capacidad de

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accin, sino que generaliz el inters por llevar a cabo elecciones democrticas que le dieran una nueva base de legitimidad a los titulares de los poderes pblicos. El fin de la Guerra Fra trajo consigo no slo el cambio en el eje de las relaciones internacionales, es decir, de la seguridad a la democracia, sino tambin la incorporacin de la mayor parte de los pases que vivieron bajo el signo del socialismo real en los ltimos 50 aos al proceso de democratizacin. En esta etapa empieza a establecerse una diferenciacin en el campo de accin de la cooperacin internacional en materia electoral. Mientras Amrica Latina consolidaba y mejoraba sus sistemas de eleccin, Europa del Este iniciaba su incursin en los ejercicios de observacin y en el cuidado de la infraestructura electoral. frica, por su parte, ha evolucionado a otro ritmo en lo que se refiere a la infraestructura electoral, debido a que los procesos de formacin y consolidacin de estados nacionales apuntan hacia una direccin diferente, mientras que Asia ha presentado una incorporacin paulatina al proceso de democratizacin. La dcada de 1990 puede considerarse como la etapa de auge de la democracia pluralista en el mundo, durante la cual se hicieron adecuaciones a los temas tradicionales de la infraestructura institucional. Por ejemplo, para la observacin electoral se ampli el grado de accin ms all del da de la eleccin, al considerarse tambin los actos preparatorios y posteriores a la jornada electoral. En otros casos se consider el gradual y creciente uso de la tecnologa en el padrn electoral e incluso el avance de algunos pases hacia el voto electrnico. En esta tercera etapa de la cooperacin en materia electoral, adems de llevar a cabo adecuaciones como las sealadas, se empez a incorporar nuevos temas, los cuales contribuyeron al fortalecimiento de las instituciones y de los procedimientos electorales democrticos. Probablemente uno de los temas de mayor atencin para la asistencia electoral en esta dcada fue el de las condiciones de la competencia. En algunos pases, sobre todo en Amrica Latina, empezaron gradualmente a sustituirse o a ampliarse los temas de la agenda electoral en relacin con la financiacin de la poltica y del acceso a los medios masivos de comunicacin para promover la oferta poltica de los partidos y candidatos y se dio un gran inters por conocer los diferentes modelos del mundo, con el propsito de buscar adaptaciones que permitieran fortalecer el sistema de partidos. En esta tercera etapa la atencin ya no se centra en los temas que se refieren al rgimen electoral, sino tambin en lo que se refiere al sistema de

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partidos polticos. Tambin empieza a cobrar inters la educacin cvica a travs de los organismos electorales, precisamente porque para contribuir al fortalecimiento de las instituciones y prcticas democrticas se requiere un esfuerzo integral y profundo de educacin cvica. Al margen de todo el sistema de organizacin electoral empiezan a desarrollarse nuevas prcticas en materia de justicia electoral y de persecucin de delitos electorales. A medida que el rgimen electoral se va consolidando sobre bases de efectividad y confianza, empiezan a manifestarse una serie de resoluciones para dirimir controversias entre los actores polticos. En esta dcada se establecen las bases institucionales, as como la produccin de una normatividad para regular tales acciones. Es en esta misma ruta de innovaciones donde se inscriben los nuevos espacios institucionales para aplicar sanciones ante eventuales violaciones a la legislacin electoral. Tambin en esta etapa hay un importante despliegue de esfuerzos para fortalecer los organismos electorales en cuanto al perfil que deben tener los titulares de los rganos de direccin, un servicio electoral tendiente a establecer bases para su profesionalizacin y permanencia en el cargo, as como la participacin de otros poderes en la designacin de los funcionarios electorales. Ante este despliegue de actividades que se presenta en el campo de la democracia representativa, el sistema institucional de cooperacin internacional en materia electoral ha actuado de manera muy descentralizada y autnoma, en funcin del mandato de cada institucin y organismo internacional, as como de los recursos a los cuales tiene acceso por parte de la comunidad internacional, principalmente a travs de los mecanismos multilaterales y de pases que se han identificado como donantes tradicionales en asuntos de democracia y elecciones, como Estados Unidos, Suecia, Dinamarca, Noruega, la Unin Europea y Japn (IIDEA, 2003).

3.4. Cuarta etapa. Calidad, costo de las elecciones y justicia electoral (de 2000 a la fecha) La convencin adoptada para clasificar esta cuarta etapa dentro de la cooperacin internacional en materia electoral obedece principalmente a una combinacin de factores. En primer lugar, el proceso de democratizacin no ha sido uniforme y lineal en los 140 pases donde se han llevado a cabo elecciones. En los 95 pases que han tenido una transicin de regmenes

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autoritarios a democrticos, cada uno presenta requerimientos y necesidades muy particulares para el desarrollo y fortalecimiento de sus instituciones y prcticas democrticas. Algunos pases de frica se encuentran an en el diseo e instrumentacin de planes que se refieren a la primera y segunda etapas, es decir, a la observacin electoral y al conjunto de materias incluidas en la llamada infraestructura electoral. En los pases de la ex Unin Sovitica hoy independientes est presente la discusin poltica por tener elecciones libres y transparentes y la credibilidad de las instancias que las realizan, si bien simultneamente hay importantes esfuerzos por fortalecer un sistema de partidos. As, hay en el mundo una agenda para la discusin sobre la democracia electoral que abarca algunos temas de la infraestructura electoral y, al mismo tiempo, otros relativos a la financiacin y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos. Por su parte, en Amrica Latina se encuentra un amplio espectro de temas para ampliar y fortalecer su democracia representativa. Se discute desde el diseo de nuevos sistemas electorales, la financiacin y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos, el acceso de estos a los medios de comunicacin, las cuotas de gnero, los temas indgenas, las facilidades para que los electores con necesidades especiales o capacidades diferentes emitan su voto, el voto en el extranjero (vase el cap. XII), el voto electrnico (vase el cap. XXXVIII) y la documentacin y materiales electorales, entre otros. La experiencia acumulada en la organizacin de elecciones y la cooperacin internacional en estos temas ha dado como resultado la identificacin de asuntos prioritarios para la democracia electoral. Uno de ellos es la legislacin de la administracin y de la organizacin de elecciones, en la que influyen factores tales como el uso de nuevas tecnologas y la nueva correlacin de fuerzas polticas. Sin embargo, hay una serie de temas que podran identificarse como propios de esta ltima etapa de la cooperacin internacional, entre los que destacan el papel que tiene el dinero en la financiacin de las campaas y de los partidos polticos (vase el cap. XXIX) y, lo que es ms, ahora hay un reclamo de la sociedad por transparentar fuente, destino y monto de los recursos utilizados. El otro tema que est siendo ampliamente discutido no slo en los pases que hicieron su transicin a la democracia, sino incluso en las democracias consolidadas, es la funcin de los medios de comunicacin en los procesos democrticos (vase el cap. XXX). Probablemente en estos temas de

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dinero y medios de comunicacin y su papel en las elecciones est el ncleo del debate poltico para lograr una democracia sana y transparente. Un punto que todava no termina por desarrollar un amplio espacio de accin es el que se refiere a la educacin cvica. La primera novedad ocurri en la dcada de 1980, cuando los ministerios de Educacin Pblica dejaron de tener el monopolio de esta actividad ante la magnitud del reto que esto representaba, y gradualmente se han venido sumando los organismos electorales para complementar y desarrollar las tareas dirigidas a la preparacin de nios y jvenes en las prcticas democrticas, en un marco de respeto a la dignidad humana. La educacin cvica es uno de los temas favoritos de las instituciones que integran la red de cooperacin internacional en materia electoral. Los programas que desarrollan se llevan a cabo con ONG, medios de comunicacin, pequeos grupos familiares, partidos polticos, lderes de opinin y centros de investigacin y de educacin superior. Otro tema de reciente inters por parte de la red de cooperacin internacional en materia electoral es el fortalecimiento de los partidos polticos. Las propias instituciones que promueven la cooperacin internacional han visto la importancia de insistir cuando menos en dos aspectos, fundamentalmente para fortalecer la democracia representativa en un pas. Por un lado, trabajar el conjunto de temas incluidos en el sistema electoral y, por otra parte, en las actividades que tienden a fortalecer al sistema de partidos polticos. De hecho, algunos organismos internacionales han planteado la posibilidad de trabajar en una perspectiva triple, es decir, que abarque al rgimen electoral, al sistema de partidos y al sistema de gobierno. Ello repercutira en bases ms firmes para la construccin y consolidacin de la democracia en un determinado pas. En lo que se refiere al fortalecimiento de los partidos polticos, las acciones de cooperacin internacional en materia electoral han empezado a ocuparse de aspectos como la democracia interna de los partidos, la transparencia de sus finanzas, la calidad de las campaas polticas, las agendas de gobierno y la gobernabilidad democrtica, entre otros. Finalmente, otro de los nuevos temas que tiende a mejorar la calidad de las elecciones y a disminuir sus costos tiene que ver con el diseo de sistemas de planeacin estratgica que hagan ms efectiva la administracin electoral. Es un asunto que tiene que ver no slo con el uso de la tecnologa, mtodos y procedimientos, sino con una visin integral del rgimen electoral que busque obtener y consolidar la confianza de los actores pol-

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ticos fundamentales. El uso de la planeacin estratgica permitir evaluar y orientar adecuadamente el uso de la tecnologa y de la modernizacin de las distintas fases y etapas de la organizacin comicial.

4. CONSIDERACIONES

FINALES

1. El acompaamiento tcnico, metodolgico, organizacional y de legitimacin de los procesos de transicin democrtica mediante la cooperacin internacional en materia electoral se ha convertido en un elemento novedoso en diversos pases, desde el siglo XIX y hasta a la fecha. Los temas de poltica interior y los que se refieren a la democratizacin de los pases se han internacionalizado en esta tercera ola democratizadora que dio inicio en la dcada de 1970. Los cambios de rgimen del autoritarismo a la democracia dejaron de ser un asunto exclusivamente circunscrito a la poltica interior; en el siglo XXI tambin son de incumbencia, relevancia y participacin de la poltica internacional en los asuntos internos de los pases, sin vulnerar la capacidad de decisin de cada uno de ellos. Ms bien hay un acompaamiento en el fortalecimiento de la soberana interna en el diseo y construccin de la democracia representativa contempornea. 2. A pesar de las ventajas y aportes del intercambio que se da en el plano internacional hacia los procesos de democratizacin, actualmente se hace necesario un ordenamiento en las acciones que desarrollan las distintas instituciones que integran la red mundial de cooperacin en materia electoral. El sistema internacional de cooperacin, que tuvo origen a partir de la expansin de la democracia representativa en su estrecho vnculo con los derechos humanos, fue creado a partir de necesidades locales y regionales que ofrecieran a las relaciones internacionales una salida institucional a los diferentes conflictos que se presentaron en las transiciones democrticas en la disputa por el poder. Por lo tanto, el sistema internacional es altamente descentralizado. Esto fue muy positivo y necesario en los ltimos 25 aos; sin embargo, los requerimientos y necesidades de los procesos de transicin y de consolidacin democrtica requieren de un sistema internacional de cooperacin en materia electoral ms ordenado, con el propsito de fortalecer las instituciones democrticas y, al mismo tiempo, maximizar los recursos y las oportunidades que ofrece la cooperacin. 3. El sistema institucional de cooperacin ha dado importantes productos y resultados en ms de los 93 pases que llevaron a cabo su transi-

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cin democrtica. Incluso se ha llegado a plantear la necesidad de un sistema de cooperacin entre las autoridades electorales de Europa occidental, quienes poseen una de las mayores experiencias democrticas en el mundo. Sin embargo, debido a la ausencia de criterios internacionales para esta cooperacin, es difcil utilizar las bondades de este sistema institucional, por lo que se han empezado a presentar duplicidades y disputas por regiones o reas de inters poltico, lo cual obstaculiza o retrasa el fortalecimiento de las instituciones responsables de impulsar o consolidar la transicin democrtica. 4. La cooperacin internacional electoral del siglo XXI exige el diseo de nuevas metodologas para realizar su trabajo. En muchas de las acciones que se llevan a cabo hay una ausencia de rigor, como si se estuvieran generalizando los diagnsticos. Si bien contemplamos la existencia de tpicos comunes, la realidad poltica y social en la que se da cada uno de ellos debe ser considerada en el diseo de la cooperacin. La cooperacin internacional contempornea tambin requiere de innovacin tanto en el diagnstico como en las acciones a desarrollar, al igual que la financiacin de la misma. El paternalismo en materia de cooperacin electoral internacional genera ms problemas de los que pretende resolver; se requieren nuevos esquemas de evaluacin, de cooperacin y de desarrollo, los cuales deben ser diseados en forma conjunta tanto por las instituciones que integran el sistema institucional de cooperacin internacional en materia electoral, como de los actores que recibirn el beneficio y la accin de esta ltima. 5. Los procesos de consolidacin democrtica del siglo XXI ofrecen una oportunidad al sistema de intercambio internacional en materia electoral para revisar en su conjunto el sistema integral de cooperacin mundial. Las tres etapas de la cooperacin han mostrado que no basta atender nica y exclusivamente el sistema electoral para resolver problemas de gobernabilidad; esto es indispensable, pero insuficiente. La propia experiencia internacional ha mostrado que es necesario integrar en el plan de cooperacin el fortalecimiento del sistema de partidos y del sistema de gobierno. La democracia representativa nos ayuda a resolver muchos problemas, pero siempre estar en permanente dficit si no va acompaada de acciones concurrentes que tiendan a mejorar y enriquecer los partidos polticos y la gobernabilidad democrtica.

VI. LA LEGISLACIN ELECTORAL. BASES LEGALES, ESTATUS, MECANISMOS DE REFORMA


DANIEL SABSAY MATTHIAS CATN, BERNHARD THIBAUT

1. FUENTES

DEL DERECHO ELECTORAL DE

AMRICA LATINA

El derecho electoral est determinado en la Constitucin, en la legislacin electoral en sentido estricto, que consiste en una o varias normas, y, por ltimo, en la reglamentacin de dicha normativa, cuyo nmero puede ser muy elevado. Estas tres fuentes se completan a su vez con las decisiones que adoptan las autoridades para aplicarlas en materia electoral. El propsito de este artculo es ofrecer una sntesis de cmo estn regulados los distintos aspectos del derecho electoral. En nuestra exposicin utilizaremos ante todo la Constitucin de cada pas, debido a que las otras fuentes se abordan en detalle en los captulos dedicados a un aspecto concreto. Adems incluimos en nuestro anlisis la ley electoral (o las leyes electorales, si hay ms de una). No se incluyen las leyes de partidos polticos.

1.1. Normas constitucionales en materia electoral La magnitud y el detalle de la temtica electoral incluida en la Constitucin depende de la tcnica legislativa que se utilice al respecto. En tal sentido hay dos posturas: la primera considera que la Constitucin debe abarcar de manera analtica y con el mayor detalle posible todos los aspectos fundamentales; la segunda, por el contrario, sostiene que la Constitucin slo debe fijar pautas generales, dejando los detalles para la legislacin ordinaria. Esta idea se apoya en el principio de que la Constitucin es una norma que ha sido redactada para durar en el tiempo. Aunque prcticamente todas las constituciones de Amrica Latina son bastante detalladas sobre todo en comparacin con las de los pases europeos, el grado de regulacin electoral vara considerablemente (vase
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LA LEGISLACIN ELECTORAL

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los cuadros VI.1 y VI.2). Sin embargo, como tendencia general, gran parte de las constituciones latinoamericanas son mucho ms detalladas en materia electoral que sus homnimas europeas. Una parte sustancial del derecho electoral se encuentra en la Constitucin de prcticamente todos los pases considerados. Esta particularidad del derecho electoral latinoamericano no debiera sorprendernos. El Constituyente latinoamericano ha privilegiado el desarrollo de un esquema de garantas sobre las necesidades de transformacin a lo largo del tiempo. Respecto a las distintas reas del derecho electoral encontramos cuatro formas de distribucin entre Constitucin y ley electoral: un aspecto puede ser a) regulado nicamente en la Constitucin, b) definido en trminos bsicos en la Constitucin y ms detalladamente en la ley electoral, c) definido enteramente en la Constitucin y repetido en la ley electoral y d) regulado nicamente en la ley electoral. Si preguntamos por las regulaciones bsicas en materia electoral, es evidente que algunas tienen que estar contenidas en las leyes fundamentales. Todas las constituciones deben incluir normas relativas a los derechos polticos y deberes, respectivamente, en cuyo centro se encuentran las condiciones generales del derecho al sufragio activo y pasivo y las posibilidades que tienen los ciudadanos de participar en la toma de decisiones polticas. Los 19 pases latinoamericanos regulan este aspecto en su Constitucin. Mientras que en algunos pases los derechos polticos tambin aparecen en la ley electoral, Argentina es el nico pas donde la definicin de quines son los electores no se encuentra en la Constitucin sino solamente en la ley electoral. Tambin las eventuales formas de participacin directa mediante referndum, plebiscito, iniciativa popular, etc., forman parte de los derechos polticos fundamentales y, en este sentido, tienden a estar plasmadas en el campo constitucional. En nueve de los once pases que prevn elementos de democracia directa, este aspecto aparece en la Constitucin; slo Nicaragua y Panam lo limitan a la ley electoral. En la mayora de las constituciones latinoamericanas los derechos polticos estn regulados en un captulo separado. Slo en Argentina y Chile estn englobados entre los otros derechos individuales. En lo que atae a la sustancia de las normas, cabe sealar que hay una tendencia generalizada a establecer como nico requisito para ser elector el haber alcanzado los 18 aos de edad. En algunos casos, el Constituyente incluso refuerza expresamente esta situacin mediante otras expresiones; por ejemplo, la Constitucin boliviana dispone en su artculo 41 que son ciudadanos los bolivia-

CUADRO
Pas Argentina

VI.1.

Constituciones y leyes electorales vigentes


Ley(es) electoral(es) Cdigo Electoral de 1983 (Decreto 2.135), modificado por leyes 23.247, 23.476, 24.012, 24.444 y 24.904 Cdigo Electoral (Ley 1984) de 2001, modificado por leyes 2006, 2232, 2282 Ley 9.504 de 1997 Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones y Escrutinios (Ley 18.700) de 1988, modificada por leyes 18.733, 18.799, 18.807, 18.808, 18.809, 18.825, 18.828, 18.963, 19.237, 19.351, 19.438 y 19.654; Ley Orgnica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral (Ley 18.556) de 1986, modificada por leyes 18.583, 18.604, 18.655, 18.822, 18.825 y 18.963; Ley Orgnica Constitucional del Tribunal Calificador de Elecciones (Ley 18.460) de 1985, modificada por leyes 18.604, 18.741, 18.911, 18.963 y 19.643 Ley 134 de 1994; Ley 403 de 1997 Cdigo Electoral (Ley 1536); Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Elecciones (Ley 3504/65)

Constitucin Constitucin de 1853, reformada en 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994 Constitucin Poltica del Estado (Ley No. 1617) de 1995 Constituio Federal de 1988 Constitucin Poltica de la Repblica de Chile de 1980 (modificada)

Bolivia

Brasil Chile

Colombia Costa Rica

Constitucin Poltica de Colombia de 1991 Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica de 1949, ltima modificacin en 2001 Constitucin de 1976, modificada en 1992 y 2002 Constitucin Poltica de Ecuador de 1998 Constitucin Poltica de la Repblica de El Salvador de 1983, ltima modificacin en 2000 Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala de 1985, modificada en 1993

Cuba

Ley Electoral 72 de 1992

Ecuador El Salvador

Ley Electoral 59 de 1986, modificada en 2000 Cdigo Electoral de El Salvador de 1992, ltima modificacin en 2000

Guatemala

Ley Electoral y de Partidos Polticos (Decreto 1) de 1985 (modificada)

[110]

CUADRO
Pas Honduras

VI.1.

Constituciones y leyes electorales... (conclusin)


Ley(es) electoral(es) Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas de 1981, modificada en 1982, 1984, 1986, 1989, 1991 y 1992 Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990

Constitucin Constitucin de la Repblica de Honduras (Decreto 131) de 1982, modificada en 1999 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 (modificada) Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua de 1987, modificada en 1995 y 2000 Constitucin Poltica de la Repblica de Panam de 1972, reformada en 1978, 1983, 1993 y 1994 Constitucin de la Repblica de Paraguay de 1992 Constitucin Poltica del Per de 1993, modificada en 1995

Mxico

Nicaragua

Ley Electoral de Nicaragua de 2000

Panam

Cdigo Electoral de 1978, modificado en 1992, 1993, 1997 y 2002

Paraguay

Cdigo Electoral Paraguayo (Ley 834) de 1996, modificado en 2001; Ley 635 sobre la Justicia Electoral de 1995, modificada en 1995 y 1998 Ley Orgnica de Elecciones (Ley 26859) de 1997; Ley de Elecciones Municipales (Ley 26864) de 1997; Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos (Ley 26300) de 1994; Ley de Elecciones Regionales (Ley 27683) de 2002 Ley Electoral 275 de 1997

Per

Repblica Dominicana Uruguay

Constitucin Poltica de la Repblica Dominicana de 2002 Constitucin de la Repblica de 1967, modificada en 1989, 1994 y 1996 Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999

Ley de Elecciones (Ley 7.812) de 1925, modificada en 1999; Ley 16.019 (Publicidad Poltica para Elecciones, Plebiscitos y Referndum) de 1989 Ley Orgnica de Sufragio y Participacin Poltica de 1998; Ley Orgnica del Poder Electoral de 2002

Venezuela

[111]

CUADRO
VI.2.

Regulacin de aspectos centrales del derecho electoral

Pas LE C, LE C C, LE C C LE C, LE C, LE LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE LE C C, LE C LE C, LE LE LE C, LE LE C, LE C C C, LE C C C LE C C C, LE C, LE LE C LE LE C C, LE C C C C C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C C C, LE C C, LE LE C, LE C C LE C LE LE C C, LE C C C LE C C C, LE C C C, LE C C, LE C C, LE C C C C, LE C LE C C C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C,c LE C, LE C C, LE C,d LE C,c LE C,d LE LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C, LE C C C, LE C C, LE

Derechos polticos, definicin de electores Autoridad electoral Representacin Papel y Duracin Requisitos Nmero de minoras funcionamiento del mandato, para de y mujeres de los partidos reeleccin candidaturas escaos Sistema electoral C C C C C C C C

Referndum, democracia directa

Principio de representacina

Argentina

C, LE

Bolivia

C, LE

Brasil

Chile

Colombia

C, LE

Costa Rica

Cuba

C, LE

Ecuador

C, LE

El Salvador C, LE

[112]

Guatemala

C, LE

Honduras

C, LE

Mxico

C, LE

Nicaragua

C, LE

LE

Panam

C, LE

LE

Paraguay

C, LE

C, LE

Per

C, LE

C, LE

Repblica

Dominicana C

Uruguay

C, LE

Venezuela

C = Constitucin; LE = ley electoral. a Definicin explcita de un principio de representacin. b Slo derechos polticos. c Slo elecciones parlamentarias. d Slo elecciones presidenciales.

LA LEGISLACIN ELECTORAL

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nos, varones y mujeres mayores de 18 aos de edad, cualesquiera sean sus niveles de instruccin, ocupacin o renta. Otro aspecto de la legislacin electoral que, por supuesto, tiene que ser regulado en el plano constitucional se refiere a la cuestin de los rganos e instituciones estatales cuyos mandatarios se establecen mediante elecciones populares. Todas las constituciones latinoamericanas incluyen esta definicin. Generalmente no lo hacen en un artculo separado, sino en el marco de aquellas partes de la ley fundamental que se ocupan de las respectivas instituciones. En el terreno nacional, los rganos constitucionales que se deben elegir en Amrica Latina son el presidente y el parlamento con una o dos cmaras. Por lo general, las constituciones tambin establecen normas bsicas sobre los rganos estatales que deben elegirse mediante elecciones populares de carcter regional o local. En los pases unitarios las cuestiones ligadas a la eleccin de sus autoridades departamentales, municipales y locales son tratadas con bastante detalle (vase el cuadro VI.3). Siguiendo una tendencia reciente, la mayora de las constituciones latinoamericanas contiene normas generales relativas a la administracin de los procesos electorales y, en particular, a la autoridad de aplicacin. En muchos pases, la ley fundamental establece en un captulo especial un rgano con autoridad superior en materia electoral. Aqu reaparece el afn del Constituyente por establecer en la ley fundamental garantas de todo el proceso electoral y en particular de su gestin. Slo en cuatro pases de la regin Argentina, Cuba, Guatemala y la Repblica Dominicana el rgano jurisdiccional electoral no surge de la Constitucin. Tambin llaman la atencin ciertas clusulas producto del ms reciente constitucionalismo latinoamericano. En Argentina, Ecuador, Mxico y Venezuela la Constitucin prescribe una representacin mnima para mujeres y minoras indgenas. Guatemala y Panam regulan este aspecto en sus leyes electorales. En Paraguay y Colombia se fomenta el acceso de las mujeres a funciones pblicas, aunque sin exigencias concretas. Hemos comprobado que la constitucionalizacin de los partidos polticos es hoy la regla en Amrica Latina. Nueve de los diecinueve pases definen papel y funcin de los partidos en sus constituciones y once lo hacen en sus leyes electorales. Esta realidad se ve acompaada en varios casos por la determinacin del principio del monopolio de los partidos polticos en materia de candidaturas. Sin embargo, varios pases admiten explcitamente candidaturas independientes, como Chile y Honduras, o la postulacin

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LA LEGISLACIN ELECTORAL

CUADRO

VI.3.

Regulaciones bsicas en materia electoral contenido en las constitucionesa


Definicin de quines son los electores no reguladob 41 y 220 14 15 40 90 132 27 71 136 36 34 47 125 120 31 13 77 62 y ss. Disposiciones sobre los rganos con autoridad de aplicacin de las normas electorales no reguladoc 225 y ss. 118 y ss. 84 y ss. 264 y ss. 99 y ss. no regulado 209 y 210 208 y 209 no reguladod 51 y ss. 41 168 y ss. 136 y ss. 273 y ss. 176 y ss. no regulado 322 y s. 292 y ss. Disposiciones en relacin con los partidos polticos 38 222 y ss. 17 19 107 y ss. 96 y 98 5 98 y 114 y ss. 85 y 210 223 37 y 47 y ss. 41 y 54 55 132 y ss. y 145 124 y 126 34 104 77 114

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mexico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
a b c d

Tratamiento de los derechos polticos 37 40, 219 14 y ss. 19 258 y ss. 90 y ss. 131 26 y ss. 72 y ss. 135 y ss. 37 y ss. 35 48 y ss. 125 y ss. 117 y ss. 30 y ss. 11 ss. 73 y ss. 39

Se indica artculo(s) respectivo(s) de la Constitucin. La definicin de quines son los electores se encuentra en el Cdigo Electoral (arts.1 y ss.). La organizacin judicial electoral surge del Cdigo Electoral (arts. 42 y ss.). El Tribunal Supremo Electoral est establecido por la ley electoral (arts. 121 y ss.).

de candidatos por movimientos polticos, como en Colombia, Paraguay y Per, o por comits cvicos electorales, como en Guatemala. Si preguntamos cules son los aspectos ms especficos regulados en las constituciones latinoamericanas, en relacin con las elecciones nacionales, cabe distinguir entre las elecciones presidenciales y las elecciones parlamentarias. Respecto a las primeras,1 las normas constitucionales ms
1

No incluimos al presidente del Consejo de Estado cubano en este anlisis.

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importantes se refieren a la duracin del mandato, al sistema electoral y a la cuestin de una eventual reeleccin del mandatario (vase el cuadro VI. 4). Estos aspectos tienden a ser regulados en el mbito constitucional. La duracin del mandato presidencial lo fija la Constitucin en todos los pases. Respecto al sistema electoral presidencial, Chile, Mxico, Repblica Dominicana y Venezuela son los nicos casos en que ste no surge directamente de la ley fundamental. La tendencia a determinar el sistema electoral presidencial en el terreno de la Constitucin no es muy sorprendente, pues, por un lado, las elecciones presidenciales son consideradas las ms importantes, y, por otro, no es muy complejo determinar tcnicamente un sistema electoral presidencial (en comparacin con los sistemas electorales parlamentarios), ya que se trata de una eleccin para un solo mandato que, con la misma lgica, tiene que seguir un sistema mayoritario. Tambin encontramos de manera explcita en todas las constituciones la prescripcin de una eleccin directa del presidente, con las excepciones de Brasil, El Salvador y Guatemala. En estos pases, sin embargo, existen normas constitucionales que de manera implcita imponen que las elecciones presidenciales sean directas. El ltimo pas de Amrica Latina que ha introducido la eleccin directa del primer mandatario ha sido Argentina con la reforma constitucional de 1994. En el pasado, el presidente argentino era elegido mediante un sistema indirecto parecido al que rige en Estados Unidos. Por ltimo, todas las constituciones regulan de forma exhaustiva la posibilidad o la proscripcin de reeleccin del presidente. En lo relativo a las elecciones parlamentarias, slo ocho pases latinoamericanos definen explcitamente un principio de representacin en sus constituciones. Implcitamente, sin embargo, la mayor parte de los pases lo hace mediante indicaciones acerca del sistema electoral. Todas las constituciones menos las de Chile, Per, Uruguay y Venezuela incluyen una definicin del sistema electoral parlamentario. Normalmente se trata de una definicin ms bien general que luego se precisa en la ley electoral. Sin embargo, en Colombia, Costa Rica, Cuba y Panam nicamente la Constitucin contiene la definicin del sistema electoral (vase el cuadro VI.5). En relacin con las elecciones de diputados, la mayora de las constituciones se ha inclinado implcita o explcitamente en favor de la representacin proporcional o al menos por un sistema favorable a la conformacin de poderes legislativos plurales en su composicin partidaria. En Chile, Per, Uruguay y Venezuela el sistema electoral parlamentario no est prescrito en la Constitucin. El Constituyente costarricense, si bien no se inclina

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LA LEGISLACIN ELECTORAL

CUADRO

VI.4.

Disposiciones constitucionales en relacin con las elecciones presidencialesa


Duracin del mandato 90 87 82 25 190 134 no regulado 164 154 184 237 83 148 171 229 112 49 152 230 Sistema electoral 94 y ss. 90 77 26 190 138 no regulado 165 80 184 236 no regulado 146 172 230 111 no regulado 151 228 Posibilidad de reeleccin 90 87 82 25 197 132 no regulado 98 152 186 239 83 147 173 229 112 49 152 230

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cubab Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
a b

Se indica artculo(s) de la Constitucin en que est regulado el respectivo aspecto. Como el presidente del Consejo de Estado cubano no es exactamente comparable con los presidentes de los dems pases, no se incluye en este, cuadro.

por un sistema en particular, descarta la adopcin de un sistema electoral de mayora absoluta. Respecto a las elecciones de senadores, encontramos que en varios pases se ha optado implcitamente por un sistema mayoritario, ya que son elegidos en circunscripciones pequeas (uni, bi o trinominales), o se determina de forma explcita que todos los mandatos (o, por ejemplo en Argentina, dos de tres mandatos) senatoriales en una circunscripcin correspondan al partido con mayor nmero de votos. Sin embargo, cabe mencionar

CUADRO

VI.5.

Disposiciones constitucionales en relacin con las eleccionesparlamentariasa


Nmero de mandatos D: 45 (indirectamente) S: 54 (directamente) D: 60 (directamente) S: 63 (indirectamente) D: no regulado S: 46 (indirectamente) Duracin de mandatos D: 50 S: 56 D: 60 S: 65 D: 44 S: 44 D: 43 (directamente) S: 45 (indirectamente) D: 176 (indirectamente) S: 171 (directamente) 106 (directamente) no regulado 126 (indirectamente) no regulado no regulado 202 (directamente) D: 52 (directamente) S: 56 (indirectamente) 142 (directamente) 141 (indirectamente) D: (221),c S: (223)c 90: directamente D: 43 S: 45 D: 132 S: 132 107 72 127 124 157 196 D: 51 S: 56 132 142 D: 187, S: 187 90

Pas Argentina Bolivia Brasil

Principio de representacin D: no regulado, S: 54 D: 60 S: 93 D: 45 S: 46

Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per

no regulado D: no regulado, S: 171 (implcitamente)b no regulado no regulado no regulado 79 no regulado no regulado D: 52 y ss., S: 56 132 141 no regulado no regulado

D = diputados; S = senadores. a Se indica artculo(s) de la Constitucin en que se regula el respectivo aspecto. b Se dispone que los senadores sern elegidos en una sola circunscripcin nacional. De esta manera se opta por el principio de representacin proporcional. c La Constitucin paraguaya establece un nmero mnimo de mandatos para cada cmara del Congreso, pero al mismo tiempo deja al legislador la posibilidad de aumentar el nmero de mandatos segn la evolucin del electorado. [117]

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LA LEGISLACIN ELECTORAL

CUADRO
Pas Repblica Dominicana Uruguay

VI.5.

Disposiciones constitucionales... (conclusin)


Nmero de mandatos D: 24 (indirectamente) S: 21 (indirectamente) D: 88 (directamente) S: 94 (directamente) 186 Duracin de mandatos D: 24 S: 21 D: 89 S: 97 192

Principio de representacin D: no regulado, S: 21 (implcitamente)d D: 88 S: 95

Venezuela

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d Se dispone que un senador ser elegido por cada provincia. De esta manera se opta por un sistema mayoritario.

que en algunos pases por ejemplo, en Uruguay, Colombia y Paraguay las constituciones optan tambin en el caso de las elecciones senatoriales por un sistema de representacin proporcional. El nmero de representantes que deben ser elegidos para el parlamento nacional tiende a ser determinado de una u otra manera en el plano constitucional. En el caso de las elecciones de diputados (o, en los pases con un parlamento unicameral, las elecciones para la Asamblea Legislativa), el nmero de escaos est prescrito explcitamente, por ejemplo, en Costa Rica, Chile y Uruguay. En otros pases la Constitucin se limita a establecer ciertos criterios, como por ejemplo una cierta relacin entre la poblacin de una entidad territorial y los representantes que hay que elegir. En Paraguay, la Constitucin establece un nmero mnimo de escaos, quedando al legislador la posibilidad de aumentarlo conforme a la evolucin del cuerpo electoral. Slo en Cuba, El Salvador, Guatemala y Per la Constitucin no dice nada respecto al tamao de la Asamblea Legislativa. La misma variedad de regulaciones encontramos en relacin con las elecciones senatoriales, aunque en los pases federales (Argentina, Brasil, Mxico) y tambin en algunos unitarios (Bolivia, Chile) predomina la determinacin indirecta mediante normas que establecen un nmero fijo de senadores por entidad regional. Todas las constituciones latinoamericanas excepto la cubana, contienen por lo menos en sus rasgos fundamentales los requisitos para la candidatura a la presidencia o a un escao parlamentario. Sin embargo, slo Costa Rica y la Repblica Dominicana lo regulan exclusivamente en la Constitucin.

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Varias constituciones del continente se ocupan de la relacin temporal y, a veces, tcnica entre los diferentes tipos de elecciones. Un tema frecuente es la cuestin de la simultaneidad o no simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias. La simultaneidad est establecida constitucionalmente en Panam, Paraguay y Uruguay.2 En Uruguay tambin se aplica a todas las elecciones subnacionales. En Chile slo las elecciones para diputados y senadores tienen que ser simultneas. Por otro lado, en Colombia la Constitucin prescribe explcitamente la no simultaneidad de las elecciones. En varios pases, como por ejemplo Argentina, Mxico, El Salvador y Chile, las elecciones parlamentarias y presidenciales no pueden ser simultneas, pues no coincide la duracin de los mandatos de los diferentes rganos electivos. 1.2. Regulaciones por ley Como ya se ha dicho, el alcance de la normativa electoral en las leyes vara segn la extensin de los contenidos constitucionales en la materia. Ahora bien, a grandes rasgos y con objeto de completar los vacos que ha dejado el Constituyente, este tipo de normas se ocupa de las siguientes cuestiones, que a lo largo de esta obra sern analizadas por contribuciones especficas: Requisitos para el ejercicio del derecho de sufragio activo. Al respecto la ley electoral reafirma a veces las normas contenidas en la Constitucin e introduce regulaciones ms especficas, por ejemplo, en relacin con la inscripcin. Normas para la confeccin del registro pblico de electores o padrn electoral (vase el cap. XX de esta obra). Requisitos de elegibilidad de candidatos (sufragio pasivo). Esto se hace mediante el establecimiento de incompatibilidades o excepciones (vase los caps. X y XLIII de esta obra). Requisitos formales y procedimentales para la presentacin de candidaturas (vase el cap. XXII de esta obra). Regulaciones especficas en relacin con los rganos encargados de interpretar la normativa electoral y de llevar a cabo la administracin

2 En varios pases, la simultaneidad de las elecciones parlamentarias y presidenciales y, en algunos casos, de las subnacionales, es exigida por la ley electoral (vase el cap. XVI).

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de los procesos electorales en su conjunto (vase el cap. XVIII de esta obra). Normas reguladoras del desarrollo de las votaciones: desde la organizacin de las mesas de votacin hasta la comunicacin del escrutinio y de lo contencioso electoral (vase los caps. XXXVII, XXXIV, XXXIX y XLIV de esta obra). El procedimiento de conversin de los sufragios en escaos (vase el cap. XVI de esta obra). Campaas y gastos electorales; propaganda y publicidad (vase el cap. XXVIII de esta obra). Las normas del procedimiento electoral (vase los caps. XXXII y XXXIII de esta obra). Delitos e infracciones electorales (vase el cap. XL de esta obra). En varios pases se ha legislado en materia de encuestas electorales (vase el cap. XXXII de esta obra).

En la mayora de los pases, el derecho electoral se recoge en slo una ley, mientras que en siete pases se reparte en varias (vase el cuadro VI.1). Adems, varios pases tienen una ley de partidos polticos separada.

2. REQUISITOS

PARA LA SANCIN Y LA REFORMA

DE LA LEGISLACIN ELECTORAL

La importancia de la legislacin electoral hace que algunas constituciones exijan ciertas mayoras calificadas para su sancin y reforma e incluso requisitos suplementarios que difieren de los previstos para la modificacin de una ley comn. El anlisis de un procedimiento agravado puede consistir en la exigencia de mayoras parlamentarias calificadas para la aprobacin de una reforma o en otras restricciones procedimentales, como, por ejemplo, la intervencin del rgano electoral supremo o de la Corte constitucional en la elaboracin de una reforma. As, en Colombia, la Constitucin dispone en su artculo 152 que las materias electorales estn sujetas a las llamadas leyes estatutarias. El artculo 153 de la misma Constitucin dispone que la aprobacin, modificacin o derogacin de las leyes estatutarias exigir la mayora absoluta de los miembros del Congreso y deber efectuarse dentro de una sola legislatura. La Constitucin argentina dispone: Los proyectos de ley que modifiquen el rgimen electoral y de par-

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tidos polticos debern ser aprobados por mayora absoluta del total de los miembros de las cmaras (art. 77). La Constitucin panamea establece que los cdigos nacionales deben estar contenidos en leyes orgnicas. Las leyes orgnicas requieren de un procedimiento especial para su propuesta, y su aprobacin requiere del voto favorable de la mayora absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa en segundo y tercer debates (arts. 158 y 159). La Constitucin brasilea dispone que la organizacin y competencia de los tribunales, de los jueces y de las juntas electorales deber determinarse con base en una ley complementaria para la aprobacin de la cual se exige una mayora calificada (art. 69). Tambin se indica que debe utilizarse este tipo de norma para la determinacin en el tiempo del nmero de diputados. En Chile, las disposiciones legales en materia electoral se encuentran en leyes orgnicas constitucionales. Para la aprobacin, modificacin o derogacin de este tipo de leyes, la Constitucin (art. 63) exige el voto favorable de las cuatro sptimas partes de los diputados y senadores en ejercicio. En Uruguay, la Constitucin determina que toda nueva ley de Registro Cvico de Elecciones, as como toda modificacin o interpretacin de las vigentes, requerir dos tercios de votos del total de componentes de cada cmara. Esta mayora especial regir slo para las garantas del sufragio y eleccin, composicin, funciones y procedimientos de la Corte Electoral y corporaciones electorales. Para resolver en materia de gastos, presupuestos y de orden interno de las mismas, bastar la simple mayora (art. 77). En Venezuela, la legislacin electoral ordinaria est contenida en leyes orgnicas. Segn la Constitucin venezolana (art. 203), todo proyecto de ley orgnica [] ser previamente admitido por la Asamblea Nacional, por el voto de las dos terceras partes de los o las integrantes presentes antes de iniciarse la discusin del respectivo proyecto de ley. Esta votacin calificada se aplicar tambin para la modificacin de las leyes orgnicas. La Constitucin de Guatemala da la iniciativa legislativa al Tribunal Supremo Electoral (art. 174). Asimismo, determina que todos los temas relativos a materia electoral o partidos polticos deben ser regulados por una ley constitucional (art. 223). Este tipo de leyes requieren para su reforma el voto de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso, previo dictamen favorable de la Corte de Constitucionalidad (art. 175). Adems de exigir una mayora calificada, se refuerza de este modo la preservacin de ciertas garantas en materia electoral. De una manera parecida, la Constitucin de Costa Rica dispone en su artculo 97, para

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el debate y aprobacin de proyectos de ley relativos a materias electorales, la previa consulta al Tribunal Supremo de Elecciones por parte de la Asamblea Legislativa. Para que sta pueda apartarse de la opinin de aqul, necesitar el voto de los dos tercios de sus miembros. Tambin se establece que, dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la celebracin de una eleccin popular, la Asamblea Legislativa no podr convertir en leyes los proyectos sobre dichas materias respecto de los cuales el Tribunal Supremo se hubiese manifestado en desacuerdo. Otro tipo de agravamiento del procedimiento de reformas legales en materia electoral consiste en prever plazos para la puesta en vigor de las nuevas normas electorales. As, en Brasil el artculo 16 de la Constitucin dice: La ley que modifique el proceso electoral slo entrar en vigor un ao despus de su promulgacin. La dilatacin en el tiempo adquiere especial importancia cuando una reforma electoral slo puede entrar en vigor despus de finalizar el periodo legislativo o presidencial. Una norma de este tipo impide reformas electorales con el objetivo de perpetuar la permanencia en el poder de la mayora gobernante o del presidente en ejercicio. La Constitucin boliviana es un buen ejemplo al respecto, pues, en lo que hace al tiempo de entrada en vigor de una enmienda a su texto, determina que cuando sta sea relativa al periodo constitucional del presidente de la Repblica ser cumplida slo en el siguiente periodo. En algunos pases hay clusulas constitucionales que impiden modificar determinadas partes de la ley fundamental mediante una reforma constitucional. En Brasil, por ejemplo, la Constitucin impide expresamente la abolicin del voto directo, secreto, universal y peridico. En otra clusula se veda al Congreso la posibilidad de delegar en el presidente la legislacin sobre derechos polticos y electorales. La ley fundamental guatemalteca da carcter ptreo a la no reeleccin del presidente y del vicepresidente. En los casos de Ecuador, Honduras, Mxico, Nicaragua, El Salvador, Paraguay y Per, las constituciones no contienen normas que agraven el procedimiento para reformar la legislacin electoral ordinaria. Sin embargo, se debe tener en cuenta que gran parte de los contenidos electorales estn en las constituciones de estos pases. En el caso de Paraguay, cabe sealar tambin que las normas constitucionales relativas al derecho electoral slo pueden ser modificadas en una convencin constituyente y no por el Congreso (art. 290).

LA LEGISLACIN ELECTORAL

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3. RESUMEN

Y CONSIDERACIONES FINALES

A modo de conclusin, algunas sucintas consideraciones: Las constituciones latinoamericanas suelen ser muy detalladas respecto al derecho electoral. Existe una verdadera proliferacin normativa tanto en la Constitucin como en la ley electoral. La resultante redundancia puede ocasionar la superposicin de disposiciones y contradicciones que dificultan la aplicacin de las normas y la determinacin de la autoridad competente. Los pases latinoamericanos exhiben una reglamentacin exhaustiva de los derechos polticos en los textos constitucionales. La autoridad electoral integra la normativa constitucional en casi todos los pases estudiados. En varios de ellos la organizacin institucional tiende a concentrar todo lo electoral bajo la competencia uniforme de una estructura separada de los tres poderes clsicos.

VII. RGANOS ELECTIVOS: COMPOSICIN Y PERIODOS ELECTORALES


MARA LOURDES GONZLEZ

1. INTRODUCCIN Uno de los factores esenciales de la democracia representativa es la realizacin de elecciones libres, peridicas y transparentes para llevar a los ciudadanos a ejercer un cargo pblico durante un periodo o trmino especfico. En el derecho electoral, ese periodo electoral se define como el precepto poltico, estipulado por la Constitucin y las leyes, que indica la duracin del ejercicio de la funcin pblica de un ciudadano elegido para un cargo determinado (Campillo Prez, 1990). La posibilidad de delimitar la duracin de los cargos pblicos es una caracterstica propia de los sistemas democrticos, especialmente dentro de los sistemas presidenciales.1 Las caractersticas del periodo electoral en los niveles ejecutivo y legislativo en los 18 pases analizados en este trabajo se constituyen en elementos comparativos de los sistemas electorales de la regin. Entre las ms importantes, tenemos: 1) duracin del mandato; 2) factores que determinan la sucesin en caso de falta temporal o absoluta; 3) las incompatibilidades o normas que definen las circunstancias en las cuales un mandato electoral legalmente adquirido por una persona no puede ser ejercido y 4) la revocatoria del mandato. En el desarrollo del tema utilizar la Constitucin de cada pas, ya que en cada uno la duracin del mandato est regulado en la ley fundamental.2

1 Tal y como lo explica Borea (1994), entre las diferencias de la democracia y la monarqua est la de la limitacin del poder, no slo en cuanto a sus facultades se refiere, sino tambin en cuanto al tiempo de la duracin. Los reyes mantienen el poder de por vida, los dictadores mientras pueden y todo lo que puedan; slo en la democracia se pone trmino al mandato. 2 Vase el cap. VI de esta obra.

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RGANOS ELECTIVOS

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2. DURACIN

DEL MANDATO

La duracin del mandato presidencial o del periodo electoral regular de las elecciones del Poder Ejecutivo est fijado por la Constitucin en los 18 pases analizados de la regin.3 Para la presidencia, la duracin del periodo electoral tiene un promedio aproximado de 4.72 aos. El cuadro VII.1 muestra la duracin del mandato a lo largo de los pases de la regin tanto en el Poder ejecutivo como en el legislativo (diputados y senadores). Como se podr observar, la duracin del encargo del ejecutivo presenta un mnimo de cuatro aos y un mximo de seis (Chile hasta 2006, Mxico y Venezuela4), mientras que el de los diputados tiene un mnimo de tres aos (El Salvador y Mxico), con excepcin de Ecuador, donde los diputados provinciales ejercen un mandato por dos aos y un mximo de cinco. En el mbito legislativo, en buena parte de los pases analizados la duracin del periodo electoral es el mismo que el del ejecutivo y coincide con la simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias.5 En cuanto al senado, el periodo ms corto es de cuatro aos (Colombia) y en los dems pases flucta entre cinco y ocho aos, como es el caso en Brasil y Chile. Cabe destacar que en procesos de reforma constitucional recientes, la tendencia de los periodos electorales ha estado orientada a reducir la duracin del mandato presidencial. En Argentina, las modificaciones a la Constitucin Poltica de 1994 lo disminuyeron de seis a cuatro aos, as como el periodo senatorial, de nueve a seis aos. En Brasil, el Congreso ratific de forma mayoritaria, el 25 de mayo de 1994, la aprobacin de la Cmara Baja de modificar el mandato de cinco a cuatro aos. De igual manera en Chile, que antes logr volver al tradicional mandato de seis aos, que rega desde la Constitucin Poltica de 1925 y que fue alterado por la Constitucin de 1980, que lo haba ampliado a ocho aos y que ha sido el periodo ms largo conocido en el constitucionalismo chileno. Igualmente, en Guatemala el Acuerdo Legislativo del 17 de noviembre de 1993 disminuy el periodo de cinco a cuatro aos, que fue refrendado en la Consulta Popular del 30 de enero de
3 En relacin con el sistema electoral presidencial, Mxico y Repblica Dominicana son los nicos dos pases donde no surge directamente de la Constitucin Poltica respectiva. 4 Venezuela ha sido el nico pas analizado en esta segunda edicin que ampli la duracin del mandato presidencial de cinco a seis aos. 5 En este sentido, Catn, Sabsay y Thibaut sealan en el cap. VII de esta obra que la incongruencia de la duracin de mandatos de los diferentes rganos electivos, como por ejemplo en Argentina, Mxico, El Salvador y Chile, est relacionada con la falta de simultaneidad de las elecciones parlamentarias y presidenciales.

CUADRO VII.1. Duracin del mandato y orden de sucesin en caso de vacancia temporal o absoluta (en aos)
Diputados* No especificado Senadores Simultaneidad Vicepres. Designacin del sucesor por el Congreso Inicio mandato Orden de sucesin en caso de vacancia temporal/absoluta

Pas

Presidente

Argentina

La duracin es de 4 aos, pero la Sala se renueva por unidad cada bienio.

La duracin es de 6 aos, pero el Senado se renueva a razn de una tercera parte de los distritos electorales cada 2 aos. 5 X No especificado

Bolivia

Vicepres. Pres. Senado Pres. Cmara de Diputados Pres. Corte Suprema de Justicia Vicepres. Pres. Cmara de Diputados o Senado o Supremo Tribunal

Brasil

La duracin es de 8 aos. La renovacin del Senado es cada 4 aos (primero 2/3 y despus 1/3). Los senadores elegidos por votacin directa duran 8 aos en su cargo y se renuevan alternadamente cada 4 aos, correspondiendo hacerlo en un periodo a los representantes de las regiones de nmero impar y en el siguiente a los de las regiones de nmero par y la Regin Metropolitana.

1 de enero

[126]

Chile

La duracin es de 4 aos, al trmino de los cuales la Cmara se renueva en su totalidad.

90 das despus de eleccin

Falta temporal: ministro designado Falta absoluta: nuevas elecciones

Colombia

4 4 No especificado X 8 de mayo 1 Vicepres. 2 Vicepres. Pres. de Asamblea Legislativa Vicepres. Pres. del Congreso Pres. de la Corte Suprema de Justicia Vicepres. Designados por orden de nominacin

Vicepres. Designacin del sucesor por el Congreso

Costa Rica
No aplica

Ecuador X

4 No aplica No especificado

El Salvador

La duracin es de 3 aos, al cabo de los cuales la totalidad de los miembros de la Asamblea se renueva. No aplica 1 de junio No aplica X Regulacin por ley 27 de enero

[127] No aplica X La duracin es de 6 aos, al trmino de los cuales la Cmara de Senadores se renueva en su totalidad. No aplica X 1 de diciembre

Guatemala

Vicepres. Designacin de sucesor por el Congreso 3 Designados elegidos conjuntamente con el presidente. El Congreso elige quin lo sustituye. Pres. interino, designado por el Congreso

Honduras

Mxico

La duracin es de 3 aos, al trmino de los cuales la Cmara de Diputados se renueva.

Nicaragua

10 de enero

Vicepres. Pres. de la Asamblea Nacional

*En Colombia y Uruguay se les conoce con el nombre de representantes, en Panam como legisladores, y en Per como congresistas.

CUADRO VII.1. Duracin del mandato y orden de sucesin... (conclusin)


Diputados* No aplica Vicepres. en orden de nominacin Vicepres. 1 Vicepres. 2 Vicepres. Vicepres. Pres. da la Corte Suprema de Justicia Vicepres. Falta temporal: vicepresidente o vicepresidenta. Falta absoluta: durante los primeros 4 aos se proceder a una nueva eleccin universal, directa y secreta dentro de los 30 das consecutivos siguientes. Si la falta es durante los ltimos 2 aos, asume el vicepresidente o la vicepresidenta. X 1 de septiembre 15 de agosto 28 de julio 16 de agosto Senadores Simultaneidad Inicio mandato Orden de sucesin en caso de vacancia temporal/absoluta

Pas

Presidente

Panam

Paraguay No aplica 4 X

Per

Repblica Dominicana 5 No aplica X 1 de marzo 10 de enero

Uruguay

[128]

Venezuela

*En Colombia y Uruguay se les conoce con el nombre de representantes, en Panam como legisladores, y en Per como congresistas. FUENTE: Elaboracin propia con base en constituciones polticas y leyes electorales.

RGANOS ELECTIVOS

129

1994. En Nicaragua, se redujo tambin el periodo presidencial de seis a cinco aos mediante la Ley de Reforma Parcial a la Constitucin Poltica del 1 de febrero de 1995. Los nicos dos pases donde se ha incrementado el plazo han sido Bolivia, de cuatro a cinco aos mediante la Ley 1585 del 12 de agosto de 1994, y Venezuela, de cinco a seis aos, tras la realizacin de la Asamblea Nacional Constituyente que cre la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela oficializada el 30 de diciembre de 1999.

3. FACTORES

QUE DETERMINAN LA SUCESIN

EN CASO DE FALTA TEMPORAL O ABSOLUTA DEL CARGO

El trmino del periodo presidencial se encuentra regulado en la totalidad de los textos constitucionales analizados. La mayora de las constituciones define los mecanismos a seguir en caso de falta temporal o absoluta del presidente y de su sucesor, que casi siempre se refiere al vicepresidente. Slo en Honduras hay un designado, ya que no existe la figura de vicepresidente, y en Chile lo sustituye el presidente del Senado (vase el cuadro VII.1). Entre los textos constitucionales que explican a fondo las condicionantes de vacancia temporal y absoluta se encuentran los de Argentina (art. 88), Chile (art. 29), Colombia (art. 194), Ecuador (art. 76), El Salvador (art. 155), Mxico (arts. 84-86) y Nicaragua (art. 149). Los factores ms comunes6 que le ponen trmino al periodo presidencial y que se han establecido en las distintas constituciones polticas son: Terminacin del periodo para el cual fue elegido. Muerte o permanente incapacidad (fsica, mental, moral). Dimisin o renuncia. Destitucin del cargo hecha por el Congreso. Abandono del cargo (ausentarse del pas sin permiso del Congreso o no regresar en el trmino fijado por ste).

En los ltimos cinco aos se han producido trminos de periodos electorales por alguno de los factores mencionados. Para mencionar casos relevantes, recordaremos la interrupcin del mandato por renuncia, desti6 Entre los factores expuestos no se ha mencionado uno muy comn en la historia poltica de varios pases de la regin: el golpe de Estado, ya que tratamos slo aquellos factores contemplados en los textos constitucionales.

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RGANOS ELECTIVOS

tucin del Congreso o abandono del cargo que se dio en Paraguay7 en marzo de 1999 (Ral Cubas), en Ecuador8 en enero de 2000 (Jamil Mahuad), en Per9 en noviembre de 2000 (Alberto Fujimori), en Argentina10 en diciembre de 2001 (Fernando de la Ra) y en Bolivia11 en octubre de 2003 (Gonzalo Snchez de Losada). En general, el comn denominador de estas situaciones que llevaron a una abrupta interrupcin del mandato presidencial fue que se desvirtu el vnculo entre gobernantes y gobernados, lo que afect directamente la legitimidad y la confianza propios de un sistema representativo. Por otro lado, la figura de un vicepresidente elegido directamente por el pueblo existe en todos los pases, salvo en Chile y en Mxico. En casi todos los casos, el vicepresidente12 (o los vicepresidentes) es elegido conjuntamente con el presidente. En caso de ausencia temporal del vicepresiden7 En el caso paraguayo, el presidente Cubas fue acusado por el Congreso de abuso de poder por haber liberado arbitrariamente a un aliado suyo encarcelado, el ex general Lino Oviedo, poco despus de asumir la presidencia y por negarse a cumplir la orden de la Corte Suprema de Justicia de devolver a Oviedo a la crcel para terminar de cumplir la pena de 10 aos que se le haba impuesto por intento de golpe de Estado. La Cmara de Diputados acus tambin a Ral Cubas y a Lino Oviedo de ser responsables del homicidio del vicepresidente Luis Mara Argaa, su rival poltico. Cubas huy a Brasil, donde se le concedi asilo poltico. El dirigente del Senado, Luis Gonzlez Macchi, jur su cargo como nuevo jefe del Estado. El 13 de agosto de 2000, los paraguayos eligieron como vicepresidente de la Repblica a Julio Csar Franco, del partido Liberal Radical Autntico, opositor al del presidente Gonzlez Macchi. 8 El vicepresidente Gustavo Noboa Bejarano prest juramento como jefe del Estado tras concluir el Congreso que Mahuad haba incurrido en el abandono del cargo, cesando automticamente en sus funciones. 9 Fujimori envi desde el extranjero la carta de dimisin al Congreso peruano, pero al da siguiente la Cmara lo declar moralmente incapacitado para el desempeo de su cargo y lo destituy. La vacancia de Fujimori cre una confusin institucional que se resolvi cuando el segundo vicepresidente, Ricardo Mrquez, que haca las funciones de jefe del Estado en ausencia de Fujimori, dimiti a su vez, lo que despej el camino a Valentn Paniagua Corazao, presidente del Congreso para asumir la presidencia y completar el mandato. 10 En Argentina las dos cmaras del Congreso aceptaron su dimisin y, puesto que el cargo de vicepresidente estaba vacante tambin, el 21 de diciembre asumi la jefatura de la nacin en funciones el presidente provisional del Senado, Federico Ramn Puerta. El 23 de diciembre asume la Presidencia de la Repblica provisoriamente Adolfo Rodrguez Saa. El 30 de diciembre renuncia Rodrguez Saa al no contar con el apoyo del peronismo y el 1 de enero la Asamblea Legislativa nombra a Eduardo Duhalde como presidente, quien terminar el mandato. 11 Asumi la presidencia el vicepresidente Carlos Mesa, quien, por su parte, renunci al cargo en junio de 2005. 12 Venezuela es el nico pas donde el vicepresidente o vicepresidenta son nombrados y removidos por el presidente de la Repblica (art. 236, Constitucin Poltica). En Honduras se menciona la figura de tres designados de la Presidencia que, al igual que el Presidente, sern electos conjunta y directamente por el pueblo.

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te, en la mayor parte de los textos est estipulada la sustitucin por el presidente del Congreso o por quien el Congreso designe. En cuanto al legislativo, la mayora de las constituciones polticas slo menciona las razones por la prdida del mandato o prdida de investidura relacionado con el tema de incompatibilidades que analizaremos seguidamente. En la mayora de los casos, existe la figura de diputados o senadores suplentes elegidos tambin popularmente y que pueden asumir el remplazo (Argentina,13 Bolivia, Brasil, Costa Rica,14 El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Uruguay15 y Venezuela) y en pocos casos se prev el convocar nuevamente a elecciones (Argentina y Brasil). 4. REVOCATORIA
DE MANDATO

El derecho de revocatoria es un instrumento de participacin democrtica de la ciudadana que se basa en la teora de que los electores deben mantener mecanismos de rendicin de cuentas sobre los representantes percibidos como funcionarios electos en procesos democrticos. Las razones de revocatoria son diversas y conllevan casi siempre un proceso de peticin de firmas, seguida de una eleccin especial en la que se decide sobre la sustitucin del funcionario electo. En Amrica Latina, ste es un mecanismo reglamentado en muy pocos pases y bsicamente funciona en el mbito municipal y legislativo,16 pero vale la pena destacarlo por ser una forma sui generis de participacin de13 La Constitucin Poltica establece que, si se elige un senador nacional, se designar un suplente. 14 La Constitucin Poltica no indica que los suplentes deban ser electos popularmente. 15 La Constitucin Poltica establece que los suplentes son designados al tiempo de las elecciones. 16 En Argentina, est regulado por la Ley 357 de la ciudad autnoma de Buenos Aires y establece el derecho del electorado de la ciudad y de las comunas a requerir la revocatoria del mandato de funcionarios y funcionarias electivos de los poderes Legislativo y Ejecutivo y de las comunas, conforme con lo establecido por el artculo 67 de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. En Per el derecho de revocatoria se da en los cargos de alcaldes distritales y provinciales, as como de gobiernos regionales. Segn el artculo 21 de la Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos (Ley 26300), los ciudadanos tienen el derecho de revocar a las autoridades elegidas. No procede la revocatoria durante el primero y el ltimo ao de su mandato, salvo el caso de magistrados. La solicitud de revocatoria se refiere a una autoridad en particular, es fundamentada y no requiere ser probada.

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RGANOS ELECTIVOS

mocrtica en la rendicin de cuentas en cargos de eleccin popular y que est siendo considerado en algunos pases de la regin. En el plano constitucional se menciona solamente en Colombia, Ecuador, Panam y Venezuela. En el caso panameo se da nicamente para los legisladores y, curiosamente, son solamente los partidos polticos cuyo procedimiento debe estar incluido en los estatutos los que podrn revocar el mandato, ya sea por razones de violaciones a los estatutos, a la plataforma ideolgica del partido o por haber renunciado al partido en el ejercicio de su mandato. En Ecuador la iniciativa, que debe ser avalada por al menos 30% de los empadronados en la respectiva circunscripcin territorial, se justifica por actos de corrupcin o incumplimiento injustificado de planes de trabajo de parte de alcaldes, prefectos o diputados.17 En Venezuela est prevista en la Constitucin Poltica la revocatoria del mandato por medio de la convocatoria de un referndum y se aplica a todos los cargos y magistraturas de eleccin popular tras haber transcurrido la mitad del periodo para el cual fue electo.18 As es como la revocatoria permite a los electores en el ejercicio de su soberana, remplazar a un funcionario electo popularmente. Por otro lado, entre las desventajas de este mecanismo, se arguye que se contrapone a la nocin clsica de la democracia representativa, que limita el ejercicio de la soberana a la eleccin peridica de representantesal eliminar la posibilidad de que una siguiente eleccin determine la salida del cargo. Se dice tambin que este instrumento transforma los sistemas polticos al dividir y polarizar el espectro poltico, y que al incrementar tensiones sociales, aumenta los costos econmicos del proceso electoral, entre otros.19
17 Para actos de corrupcin, la iniciativa se puede plantear en cualquier momento del periodo, mientras que por incumplimiento del programa de trabajo se podr hacer en el primer o ltimo ao del periodo. Para mayor informacin, vase los artculos 109-113 de la Constitucin Poltica. A fines de 2003, organizaciones indgenas, campesinas y sociales, en particular los campesinos de Pachakutik, solicitaron mediante un comunicado oficial la revisin y bsqueda de mecanismos constitucionales de revocatoria del mandato al presidente Lucio Gutirrez y el anlisis de las alternativas en caso de un vaco de poder. 18 En Venezuela, la oposicin ha venido impulsando tambin la idea de una revocatoria del mandato al presidente Hugo Chvez a travs de la convocatoria del referndum mediante la recoleccin de firmas. El artculo 72 de la Constitucin Poltica establece que: Un nmero no menor del veinte por ciento de los electores o electoras inscritos en la correspondiente circunscripcin podr solicitar la convocatoria de un referndum para revocar su mandato. 19 Para ahondar en ventajas y desventajas, vase Urcuyo, 1999.

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5. SNTESIS A lo largo del proceso de transicin y establecimiento de la democracia en Amrica Latina, se ha alcanzado un desarrollo aceptable de acuerdo con uno de sus principios centrales: la eleccin de sus mandatarios y la periodicidad de las elecciones.20 En procesos de reforma constitucional recientes, la tendencia de los periodos electorales ha estado orientada a reducir la duracin del mandato en el mbito presidencial,21 mientras que en el mbito legislativo la duracin del periodo electoral es el mismo que el del ejecutivo y coincide con la simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias. En el plano presidencial y legislativo, las constituciones analizadas hacen referencia a cmo proceder en caso de falta temporal o absoluta, y en el legislativo, se establecen tambin lmites al ejercicio del mandato popular. El tema de los lmites a los cargos pblicos ha cobrado fuerza en algunos pases mediante mecanismos de participacin popular, que le dan potestades al elector para remover a representantes electos, como el de la revocatoria del mandato. En lo presidencial, este mecanismo no ha sido practicado todava en la regin, aun cuando s ha habido momentos crticos de gobernabilidad que han terminado por acortar el mandato de algunos presidentes. No obstante, puede decirse que en materia de democracia procesual, Latinoamrica se manifiesta slida en su consolidacin, ya que los cambios de poder mediante elecciones han sido la regla, mas no la excepcin, y en los casos de faltas temporales o absolutas las estipulaciones constitucionales han sido puestas a prueba y el Estado de derecho se ha reforzado. Sin embargo, en el mediano y largo plazo, el compromiso profundo con la democracia en esta regin ser medido por el contenido de las polticas de gobierno y las formas de vinculacin entre gobernantes y gobernados (vase el cap. II de esta obra).

Vase el cap. XI de esta obra. En el otro extremo del espectro, la regin ha visto cambios o reformas constitucionales que ms bien amplan la posibilidad de ejercer el mandato popular mediante la reeleccin. Para mayor informacin, vase el artculo respectivo en este libro.
20 21

VIII. LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA


DANIEL ZOVATTO

1. INTRODUCCIN Por instituciones de democracia directa entendemos, en este captulo, las diversas formas de participacin poltica que se realizan a travs del ejercicio del voto directo y universal. Su objetivo principal es involucrar al conjunto de la ciudadana en el proceso de toma de decisiones sobre cuestiones pblicas (actos o normas), y no el de elegir a los miembros de los poderes Legislativo o Ejecutivo (Aragn y Lpez, 2000: 981). Puede lo poco posible ser deseable? Una primera respuesta dira que esta pregunta es irrelevante, ya que si la democracia directa es poco posible, no tiene sentido preguntarse si es deseable. La historia indica que la experiencia de la democracia griega, ms precisamente la ateniense, as como algunas de las comunas urbanas medievales, fue corta, y que los grados de democracia pura que alcanzaron son bastante discutibles. Cierto es que en tiempos como los actuales, en que los parlamentos y los partidos no gozan de confianza ante la opinin pblica, los mecanismos de participacin ciudadana son vistos por ciertos sectores como una opcin vlida para mejorar la representacin, incrementar la participacin y mantener la estabilidad de los sistemas polticos. Se ha instalado as, en la agenda poltica latinoamericana, un debate en torno a los potenciales beneficios y riesgos de estas instituciones. En efecto, para un sector existe una contraposicin peligrosa entre la democracia representativa y la democracia directa, as como el riesgo de un posible uso demaggico de estas instituciones. Para otro, en cambio, esta supuesta contradiccin es cosa del pasado, ya que, como la experiencia comparada lo demostrara, las instituciones de democracia directa, ms que una alternativa per se, deben ser vistas como complemento de la democracia representativa.
134

LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

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2. PRINCIPALES

MODALIDADES EN

AMRICA LATINA

Comparativamente, en Latinoamrica hay una variedad de instituciones de democracia directa que, sumadas a una pluralidad conceptual y terminolgica, genera confusin. En efecto, debido a que la mayora de las constituciones latinoamericanas denominan estos mecanismos con trminos diferentes iniciativa legislativa popular, plebiscito, referndum, consulta popular, revocatoria de mandato, cabildo abierto, para citar tan slo algunas de las expresiones ms usuales, la bsqueda de un acuerdo terminolgico y conceptual que vaya ms all del mbito nacional resulta casi imposible. En nuestro caso, hemos clasificado los mecanismos de democracia directa en tres grupos: consulta popular (plebiscito/referndum), con mucho, el mecanismo ms usado; la iniciativa legislativa popular y la revocatoria de mandato. Conscientes de que toda clasificacin presume grados diversos de subjetividad y arbitrariedad, el propsito que nos anima es presentar un tema muy complejo de la manera ms clara posible. Un criterio combinado de clasificacin distingue entre mecanismos de democracia directa personales o sustantivos (por su mbito de aplicacin) y desde abajo o popular, o desde arriba o institucional (por su origen). Vase el cuadro VIII.1. La consulta popular, plebiscito o referndum, son trminos que se utilizan indistintamente en los diferentes pases de Amrica Latina para hacer referencia al ms comn y al ms utilizado de los mecanismos de democracia directa. Si bien algunos distinguen entre plebiscito (consulta directa al pueblo sobre materias polticas de gran importancia) y referndum (consulta popular que versa sobre la aprobacin de textos legales o constitucionales), en este trabajo empleamos el trmino consulta popular para referirnos indistintamente a estos mecanismos. Seguimos, en este sentido, la posicin de Santamara Pastor y Biscaretti Di Ruffia, entre otros.1
1 En esta lnea, Santamara Pastor, tras poner de manifiesto que conforme a la distincin clsica en la doctrina constitucionalista, el nombre de referndum es slo aplicable a las consultas populares que versan sobre la aprobacin de textos legales, entiende que no cabe establecer ninguna distincin relevante y se trata, en todo caso, de una cuestin meramente acadmica. Por su parte, Biscaretti Di Ruffia considera que el trmino plebiscito se debera utilizar para el pronunciamiento del cuerpo electoral en relacin con un hecho, acto poltico o medida de gobierno (en particular, cuestiones de carcter territorial y asuntos relativos a la forma de gobierno), reservando la denominacin referndum para la manifestacin del cuerpo electoral respecto a un acto normativo. Vase Aragn y Lpez (2000: 980).

CUADRO

VIII.1.

Mecanismos de democracia directa en Amrica Latina en el mbito nacional


Consulta popular (Plebiscito/Referndum) S Revocatoria de mandato No nacional S provincial No

Pas Argentina

Iniciativa legislativa popular S, iniciativa de leyes. No se ha utilizado S No se ha utilizado S, iniciativa de leyes No se ha utilizado S

Bolivia

Brasil

S para temas especficos Sin legislar S

No

Colombia

S mbito regional No

Chile

No

S, slo para reforma constitucional cuando hay desacuerdo entre Ejecutivo y Congreso S

Ecuador

S, iniciativa de leyes y constitucional

No nacional S para alcaldes, prefectos y diputados provinciales No

Guatemala

S No se ha utilizado No

Panam

S No se ha utilizado No nacional. S, aplicado a alcaldes, regidores, y autoridades de gobiernos regionales No

Per

S, iniciativa de leyes No se ha utilizado

Uruguay

S, iniciativa en materia exclusiva de gobierno departamental S, iniciativa constitucional y legislativa. No se ha utilizado

Venezuela

S para todos los cargos

[136]

LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

137

CUADRO

VIII.1.

Mecanismos de democracia directa en Amrica Latina en el mbito nacional (conclusin)


Consulta popular (Plebiscito/Referndum) S No se ha utilizado S No se ha utilizado S No se ha utilizado S No se ha utilizado S No se ha utilizado No Revocatoria de mandato No

Pas Costa Rica

Iniciativa legislativa popular S

El Salvador

No No se ha utilizado No

No

Honduras

No

Nicaragua

S No se ha utilizado S No se ha utilizado No

No

Paraguay

No

Mxico

No

Repblica Dominicana

No

No

No

Por su naturaleza, la consulta popular puede ser obligatoria o facultativa. A su vez, la obligatoria se divide en: a) obligatoria automtica, cuando se est frente a un caso previsto especficamente en la constitucin, y b) obligatoria acotada a determinados procedimientos, que slo son iniciados cuando surge una situacin predefinida (por ejemplo, un conflicto entre el Ejecutivo y el Congreso no solucionable en el marco del sistema representativo). Ejemplos de consulta obligatoria automtica los encontramos en pases como El Salvador, Panam y Guatemala, entre otros, donde determinadas decisiones que afectan a la soberana nacional estn sujetas a la decisin de los ciudadanos. En el primero, la posibilidad de conformar una repblica unida de los pases del istmo centroamericano. En el segundo, el destino del Canal de Panam. En el tercero, las regulaciones del diferendo territorial entre ese pas y Belice. Por su parte, Per y Chile cuentan con consultas obligatorias de carcter acotado. As, por ejemplo, en Per se requiere para aquellas reformas constitucionales que, teniendo mayora absoluta, no llegan a obtener el respaldo

138

LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso. En Chile se consultan las reformas constitucionales, slo si hay divergencia entre el Ejecutivo y el Parlamento. Las consultas facultativas se dividen a su vez, en dos grupos: a) cuando la iniciativa proviene de arriba (es decir, cuando son los rganos estatales los que tienen de manera exclusiva el derecho de poner en marcha el mecanismo), y b) cuando la iniciativa proviene de abajo, es decir, de la propia ciudadana. En los casos de iniciativas desde arriba, pueden provenir del Ejecutivo, del Congreso o de ambos de manera coordinada. En los casos de iniciativas desde abajo, es importante precisar cul es la barrera a sortear (porcentaje o nmero mnimo de firmas de ciudadanos) para poner en marcha el mecanismo. Consultas populares facultativas estn previstas en un total de 16 pases de la regin. En Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Honduras, Nicaragua, Panam y Paraguay la iniciativa reside principal o exclusivamente en el Congreso. En Guatemala el pueblo puede hacer uso de este mecanismo al igual que la Asamblea Legislativa. En Costa Rica, Chile, Per, Uruguay y Venezuela la iniciativa puede provenir del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo o del pueblo. En El Salvador es el Poder Ejecutivo el nico que puede iniciar un referndum dirigido a convocar una Asamblea Constituyente. En Ecuador es el Poder Ejecutivo o el pueblo quienes estn facultados para iniciar una consulta. Por su carcter, los resultados de las consultas populares pueden ser vinculantes o no y, en caso de ser vinculantes, con o sin exigencia de un determinado qurum. En el constitucionalismo comparado latinoamericano observamos que los procedimientos obligatorios y vinculantes se establecen para todas las consultas que suponen ratificar reformas constitucionales. Cabe advertir empero, que la mayora de los pases de la regin no asocian la validez de una consulta con un determinado qurum de la votacin. En Colombia, Ecuador, Uruguay y Venezuela las consultas contra leyes tienen carcter vinculante. En Nicaragua, tambin lo tienen las consultas propuestas por 60% de los integrantes del Parlamento. En Argentina, el Congreso puede determinar que una consulta sea vinculante o no. Asimismo, los resultados de las consultas populares convocadas nicamente por el presidente no son vinculantes; tampoco lo son los resultados de las consultas iniciadas por el Congreso sin una convocatoria por ley. En Colombia, cuestiones propuestas por el presidente con el acuerdo del Parlamento s tienen carcter vinculante. En Bolivia, la Ley del Referndum en

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139

su artculo 3 estableci que los resultados de la consulta popular seran de vigencia inmediata y obligatoria, estableciendo as su carcter vinculante. Por su parte, en Costa Rica los resultados sern vinculantes para el Estado si participan, al menos, 30% de los ciudadanos inscritos en el padrn electoral para la legislacin ordinaria, y 40% como mnimo para las reformas parciales de la Constitucin y los asuntos que requieran aprobacin legislativa por mayora calificada. Hay que destacar que en buen nmero de pases el campo material de aplicacin de las consultas populares est restringido mediante la exclusin de determinadas materias, o basndose en disposiciones positivas ms o menos precisas, como en Ecuador, Honduras, Guatemala y Colombia. Por el contrario, en unos pocos pases, entre ellos Argentina, Brasil y Nicaragua, no hay lmites expresos al posible campo de aplicacin de una consulta popular. Por ltimo, cabe sealar que slo Colombia, Costa Rica, Venezuela y Uruguay cuentan con la institucin del referndum abrogativo o sancionatorio, el cual otorga a los ciudadanos la posibilidad de revocar leyes surgidas del sistema representativo. Sin embargo, en esos pases, determinadas materias, por ejemplo la poltica fiscal, monetaria, crediticia, o en el caso especfico de Uruguay, aquellas que sean privativas del Estado, quedan excluidas de su campo de aplicacin. El segundo mecanismo de democracia directa es la iniciativa popular, entendiendo por tal el derecho de la ciudadana a proponer proyectos de ley y reformas legales o constitucionales, totales o parciales. Puede estar formulada o no formulada. La no formulada consiste en simples peticiones al Congreso para que legisle sobre determinados asuntos. La iniciativa formulada va acompaada de un proyecto de ley. Si bien casi la mitad de los pases de Amrica Latina regulan estos mecanismos en sus diferentes modalidades, cabe sealar que, con excepcin de Uruguay y Colombia, su uso ha sido muy limitado. Por regla general, salvo el caso de Uruguay, se trata de iniciativas legislativas populares ad parlamentum, ya que los proyectos de ley o reforma constitucional presentados son estudiados por el parlamento y la decisin al respecto la toma ste sin consultar con el electorado. Hay, en cambio, pocos pases que cuenten con una autntica actividad legislativa de origen popular. As, en Uruguay las iniciativas de reforma constitucional que provienen de la ciudadana y que cuentan al menos con el apoyo de 10% de los electores hbiles, deben ser sometidas directamen-

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te a consulta popular. En Colombia, por su parte, en los casos en que un proyecto de ley de iniciativa popular haya sido rechazado en el parlamento, el mismo debe ser sometido a referndum aprobatorio, si as lo solicita 10% de los electores inscritos en el censo electoral. Finalmente, la revocatoria de mandato consiste en la facultad de dejar sin efecto el mandato del titular de un cargo de eleccin popular. Por lo general, en Amrica Latina, esta posibilidad queda limitada al mbito regional, salvo para los casos de Colombia, Ecuador, Panam y Venezuela, que s lo consideran para toda la nacin. En el caso de este ltimo pas, se aplica a todos los cargos de eleccin popular, incluido el del presidente de la Repblica. A la fecha, este mecanismo ha sido empleado nacionalmente slo en Venezuela, en agosto de 2004, cuando se someti a consulta ciudadana la revocatoria del mandato del presidente Hugo Chvez. Cabe anotar que, por el contrario, este mecanismo est regulado en varios pases en el mbito regional y ha sido utilizado en algunas oportunidades en Ecuador, Per, Bolivia y Colombia, entre otros. El cuadro VIII.1 sistematiza de manera resumida, en tres categoras de pases, la situacin actual en materia de regulacin y uso de los mecanismos de democracia directa. De la informacin se deriva que hay un primer grupo de pases (11) en los que existe al menos uno de los mecanismos y que ste o stos han sido utilizados. El segundo grupo de pases (5), lo constituyen aquellos que, pese a tener regulado alguno de los mencionados mecanismos, no los han utilizado. Finalmente, el tercer grupo (2) rene a los pases que no prevn ninguno de estos mecanismos en el mbito nacional. Resumiendo, como sealamos en la introduccin, a inicios de la dcada de 1990 cobr fuerza en Amrica Latina la tendencia de expandir los mecanismos de democracia directa en busca de mayor participacin ciudadana, para corregir la crisis de representacin. En la mayora de los casos, el origen de la incorporacin de las instituciones de democracia directa a las constituciones reformadas a lo largo de la dcada de 1990 tuvo dos causas principales. Una, la crisis de los sistemas de partidos produjo un vaco creciente en el mbito de la representacin poltica, el cual fue llenado en algunos pases por lderes neopopulistas que llegaron al poder criticando la democracia representativa y prometiendo solucionar los grandes problemas nacionales mediante el uso de la democracia participativa y de la relacin directa con el pueblo (Fujimori en Per, Bucaram en Ecuador y Chvez en Venezuela, entre otros). La otra se dio

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141

en pases en medio de una extrema crisis institucional, en los cuales la lite dominante incorpor los mecanismos de democracia directa como vlvula de escape para evitar un colapso del sistema democrtico (Paraguay y Colombia, entre otros) (Barczak, 2001: 55). Resultado de este proceso, desde finales del ao 2004, 16 pases de Amrica Latina regulan, en toda la nacin, diferentes mecanismos de democracia directa en sus respectivas constituciones. Cabe advertir que casi la totalidad de las constituciones reformadas en Latinoamrica durante la dcada de 1990 (Argentina, Colombia, Ecuador, Paraguay, Per y Venezuela) incorporaron a su articulado estos mecanismos y procedimientos. El caso de Uruguay es atpico, ya que estos mecanismos datan de 1934. Sin embargo, a la fecha slo unos pocos pases han hecho uso frecuente de los mismos, entre ellos Uruguay en primer lugar y Ecuador en segundo. Los pases que ms recientemente han incorporado en sus constituciones estas figuras son Costa Rica en mayo de 2002,2 Honduras en enero de 20043 y Bolivia en febrero del mismo ao.4 En el cuadro VIII.2 se presentan las referencias constitucionales que conciernen al uso de los mecanismos de democracia directa en los diferentes pases de la regin. Por su parte, dos pases de la regin (Repblica Dominicana y Mxico) no consideran en sus textos constitucionales estos mecanismos, aunque en el caso mexicano s se incluye regionalmente en algunos de sus estados. Finalmente, tenemos los casos de Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Paraguay que s los incluyen aunque nunca los han empleado hasta el presente. Colombia, pese al amplio men de mecanismos de democracia directa regulados en su Constitucin de 1991, ha hecho escaso uso de los mismos en el mbito nacional.
Ley 8281 del 28 de mayo de 2002. El Congreso acord reformar por adicin el artculo 5 del Decreto Legislativo 131 del 11 de enero de 1982, en el cual se instituyen como mecanismos de consulta a los ciudadanos el referndum y el plebiscito para asuntos de importancia fundamental de la vida nacional. Una ley especial aprobada por dos terceras partes de la totalidad de los diputados del Congreso Nacional determinar los procedimientos, requisitos y dems aspectos necesarios para el ejercicio de las consultas populares (20 de enero de 2004). 4 Ley 2631, del 20 de febrero de 2004, que reforma la Constitucin Poltica del Estado en sus artculos 1, 4, 38, 52, 61, 71, 95, 120, 222, 223, 224, 231 y 232. El artculo 4 seala que el pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa ciudadana y el referndum establecidos por esta Constitucin y normados por esta ley.
2 3

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CUADRO
Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela
*

VIII.2.

Amrica Latina: mecanismos de democracia directa en normativa constitucional


Artculos relevantes 39, 40 4 14, 49, 18* 40, 103, 105,* 170, 297,* 307,* 319,* 321,* 377, 378, 379 102, 105, 123, 124, 129, 195 5, 32, 107,* 117, 119 103, 104, 105, 106,* 107,* 108, 109, 110, 111, 112, 113, 146 73, 89 173, 280, Disp. Trans, artculo 19 2 2, 168, 173 235,* 236,* 308, 319 121, 122, 123, 290 2, 31, 32, 190,* 206 79, 82, 304,* 322, 331 6, 70, 71, 72, 73, 74

Ao de la Constitucin 1994 1995, reformas de 2004 1988, reformas de 2001 1991, reformas de 2001 1949, reformas de 2002 1980, reformas de 2000 1998 1983, 1985, 1982, 1987, 1972, 1992 1993, 1967, 1999 reformas reformas reformas reformas reformas de de de de de 2000 1994 2004 1995 1994

reformas de 2000 reforma de 1997

Se refiere a cuestiones regionales o locales.

3. EVOLUCIN Y ANLISIS DE LA EXPERIENCIA


LATINOAMERICANA

El cuadro VIII.3 presenta una visin sistematizada de la aplicacin de los mecanismos de democracia directa en los pases de la regin, durante el periodo 1978-2004. Como veremos, entre 1978 y el ao 2004 se realizaron un total de 34 consultas populares en 11 pases de la regin, de las cuales cinco tuvieron lugar durante la vigencia de gobiernos autoritarios, mientras que las restantes 29 corresponden a gobiernos democrticos en los respectivos pases. En lo que respecta a las consultas realizadas durante la vigencia de regmenes autoritarios, stas se dieron en Panam en 1983, Uruguay en 1980

CUADRO
Mecanismo Consulta Legitimador, no vinculante. Apoyo a la gestin del presidente Alfonsn, iniciador de la propuesta. Legitimador del rgimen vigente. Vinculante. Laudo Beagle Aprobada Tema Resultado Efecto

VIII.3.

Amrica Latina: mecanismos de democracia directa utilizados entre 1978 y 2004a

Pas

Fecha

Argentina

Nov. 1984

Brasil

Abr. 1993

Plebiscito

Monarqua o repblica, parlamentarismo o presidencialismo Consulta sobre la poltica energtica del pas Aprobada

Repblica Presidencialismo

Bolivia

Julio 2004

Referndum

Legitimador de la poltica del gobierno de Carlos Mesa. Vinculante. Con base en esta consulta informal se realiz la convocatoria y la eleccin de una Asamblea Constituyente en diciembre de 1990.

[143] Consulta informal Posibilidad de reformar la Constitucin por medios extraparlamentarios. Consulta promovida por estudiantes [7ta. Papeleta] Apoyo a la pacificacin Aprobatoria Aprobada Consulta Referndum Quince consultas que buscaban la aceptacin de la ciudadana de propuestas del presidente, atinentes a varios temas. Entre ellos destacaba la reduccin Rechazado

Colombia

Mar. 1990

Oct. 1997

Ninguno. Intento de legitimacin del proceso de paz por parte de la presidencia. No se aceptarn las propuestas del presidente Uribe, quien pretenda involucrar al pueblo en la toma de diversas decisiones.

Oct. 2003

a En la tabla se muestran todos los casos en que se utilizaron mecanismos de democracia directa en Amrica Latina entre 1978 y 2004. Sin embargo, debe tomarse nota de que en cinco casos los mecanismos fueron empleados por gobiernos autoritarios antes de que la transicin a la democracia tuviera lugar: Chile (1980, 1988, 1989), Panam (1983) y Uruguay (1980).

CUADRO
Mecanismo del Congreso, endurecimiento de causales de prdida de investidura, eliminacin de auxilios con dineros pblicos, nuevos recursos para educacin y saneamiento bsico, endurecimiento de requisitos para la obtencin de personera jurdica de los partidos y movimientos polticos, eliminacin de contraloras de los departamentos y municipios del pas. Plebiscito Nueva constitucin fundante del nuevo rgimen. De acuerdo a Constitucin de 1980, prolongacin o no del mandato del presidente general Augusto Pinochet. Aprobada Nueva constitucin y nuevo sistema electoral. Rechazado Rechazo de la propuesta militar por va de la consulta popular, prevista ya en 1980. Permiti, a continuacin, acelerar la apertura democrtica. Aprobada Confirmatorio de las negociaciones de transicin a la democracia. Aprobado Aprobacin de la Constitucin de 1978 en lugar de la de 1945. Constitucin Tema Resultado Efecto

VIII.3.

Amrica Latina: mecanismos de democracia directa... (continuacin)

Pas

Fecha

[144] Plebiscito Plebiscito Reforma constitucional Plebiscito

Chile

Sep. 1980

Oct. 1988

Jun.1989

Ecuador

Ene. 1978

Jun. 1986 Candidaturas independientes de los partidos Lo ms relevante de las preguntas apuntaba a dar legitimidad al presidente Aprobada la mayora, excepto el manejo del presupuesto por el parlamento Rechazado in totum No vinculante. Se tradujo en un plebiscito en contra de la gestin del presidente Sixto Durn, iniciador del proceso. No vinculante. Mero ejercicio de apoyo al presidente del momento, Sixto Durn, iniciador del proceso. Puntos no implementados Rechazado Ninguno. No vinculante.

Consulta

Ago. 1994

Consulta encuesta de siete preguntasb

Nov. 1995 Consultaencuesta

[145] Consulta encuesta de 11 preguntas Puntos principales: apoyar destitucin de Bucaram y la presidencia de Alarcn Aprobada

El punto principal era la posibilidad de que el presidente disolviera el parlamento por una vez en su mandato y la extensin a cuatro aos para el mandato de los parlamentarios elegidos por provincias (hasta el momento electos por dos aos, lo que implicaba la renovacin total del parlamento a la mitad del periodo presidencial).

May. 1997

Legitimacin de la cada del anterior presidente y confirmacin de su sustituto. Como resultado de la consulta se convoc a una Constituyente que aprob una nueva Constitucin, donde se recoge parte de las medidas sometidas a consulta.

b Utilizamos el trmino consulta-encuesta debido a que el formato de la boleta para la consulta fue similar al cuestionario de una encuesta de opinin pblica.

CUADRO
Mecanismo Consulta popular (Referndum) Aprobada Reforma constitucional Tema Resultado Efecto Aprobacin de reformas constitucionales resultado de los ajustes de la institucionalidad tras el fracasado autogolpe del presidente Jorge Serrano. Se tradujo en plebiscito en contra del gobierno y no sobre el tema constitucional en debate. Fortalecimiento del rgimen autoritario de Noriega. Intento de legitimar las reformas introducidas por el rgimen democrtico. Rechazado Rechazado Se vot contra la gestin del presidente Prez Balladares.

VIII.3.

Amrica Latina: Mecanismos de democracia directa... (continuacin)

Pas

Fecha

Guatemala

Ene. 1994

May. 1999

Consulta popular (Referndum) Referndum Aprobada Reforma constitucional

Reformas constitucionales para Rechazado implementar acuerdos de paz y otras reformas

Panam

Abr. 1983

[146] Referndum Reforma constitucional de 58 puntos. Plebiscito Reforma constitucional. Reeleccin inmediata del presidente y otros puntos Nueva constitucin. Plebiscito Plebiscito Reformas constitucionales nov. 1989 y 1994. Normas para proteger a jubilados y pensionistas. Dic. 1996, cambio del sistema electoral.

Nov. 1992

Ago. 1998

Per

Oct. 1993

Aprobado

Legitimacin del nuevo rgimen del presidente Fujimori. Aprobadas 1989, 1994 y 1996. Aprobacin de acuerdos previos de la clase poltica sobre forma de gobierno y de iniciativas populares de grupos de retirados y pensionados (1989-1994).

Uruguay

Nov. 1989 Nov. 1994 Dic. 1996

Nov. 1980 Ago. 1994 Nov. 1994 Oct. 1999 Slo en 1994 se rechaz un acuerdo previo de la mayora de la clase poltica. En los otros casos, una es una iniciativa legislativa minoritaria, otra de un grupo de inters, y la tercera, la propuesta militar de 1980.

Plebiscito

Rechazadas 1980; agosto 1994; nov. 1994; Oct. 1999 (I) Oct. 1999 (II)

Referndum

Reformas constitucionales 1980 Nueva constitucin (origen gobierno militar). Ago. 1994, Reforma constitucional separando elecciones municipales y nacionales. Nov. 1994, 27% del presupuesto para la enseanza. Oct. 1999, dos reformas: I) Prohibicin de ser candidatos a miembros de empresas estatales y II) Porcentaje fijo del presupuesto para el Poder Judicial. Ley de amnista general a militares y policas. Ratificada Privatizacin parcial de empresa telefnica estatal. Recurso contra la Ley 17. 448 de enero de 2002, que prevea la posibilidad de que el ente autnomo encargado de la administracin nacional de combustibles y alcohol, se pudiera asociar con empresas pblicas y privadas, Rechazada Dar respaldo popular a una decisin muy polmica. Refrendar el estatismo del electorado. Aprobado Imposibilidad de la ANCAP de asociarse con otras empresas para los fines previstos en la ley. Vinculante.

Abr. 89 Referndum

[147] Referndum

Dic. 92

Dic. 03

CUADRO
Mecanismo nacionales y extranjeras, para la refinacin y distribucin de combustibles derivados del petrleo. Referndum Pronunciamiento de la poblacin sobre realizacin de Asamblea Nacional Constituyente, as como las reglas del juego aplicables a dichos comicios. Reforma constitucional Aprobada Aprobada Eleccin de los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente el 25 de julio de 1999. Tema Resultado Efecto

VIII.3.

Amrica Latina: mecanismos de democracia directa... (conclusin)

Pas

Fecha

Venezuela

Abr. 1999

[148] Plebiscito Referndum Renovacin dirigencia sindical Referndum Revocatoria de mandato del presidente Hugo Chvez

Dic. 1999

Respaldo a la reforma promulgada por la Asamblea Constituyente. Aprobada Gener una correlacin de fuerzas favorable al oficialismo. Vinculante. Rechazada Presidente Chvez contina su ejercicio como presidente de la Repblica.

Dic. 2000

Ago. 2004

LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA

149

y en Chile en 1980, 1988 y 1989. El plebiscito uruguayo de 1980 fue desfavorable para los militares, lo que abri el camino a cuatro aos de negociacin que desembocaron en la restauracin de la democracia. En Chile, en cambio, el rgimen del general Pinochet venci en 1980 e impuso su Constitucin, pero en la consulta de 1988, cuyo objetivo era asegurar su continuidad en el ejercicio de la presidencia, el resultado le fue adverso. La tercera consulta (1989), si bien se realiz tambin durante el rgimen pinochetista, tuvo por objetivo perfeccionar un acuerdo de salida motivado por la derrota sufrida por el rgimen militar un ao antes. Al finalizar los conflictos armados en Centroamrica durante la dcada de 1990 registra un slo caso de consulta popular asociado a los procesos de paz, el de Guatemala de 1999, ampliamente rechazado por la ciudadana. Ni en Nicaragua ni en El Salvador se utilizaron estos mecanismos. Las consultas realizadas en Argentina en 1984, en Colombia en 1990 (seguida de una convocatoria a una Asamblea Constituyente que la torn muy relevante) y en 1997, y las que se llevaron a cabo en Ecuador en junio de 1986, as como las consultas-encuestas, no tuvieron carcter vinculante, aunque la ltima, de 1997, dio lugar a una Asamblea Constituyente que incorpor buena parte de lo que haba sido sometido a consulta y aprobado por la ciudadana. Las restantes s fueron vinculantes. De stas, diecisis fueron para aprobar o rechazar reformas constitucionales5 (siete de ellas en Uruguay tres aprobadas y cuatro rechazadas; dos en Chile aprobadas; tres en Panam dos de ellas rechazadas; dos en Guatemala una aprobada y otra no; y tres aprobadas en Ecuador, Per y Venezuela, respectivamente). Dos de las consultas fueron referndum derogatorios de leyes (las dos en Uruguay). Una consulta (la de Colombia de 1990) legitim e integr el mismo da una Asamblea Constituyente. Lo mismo ocurri en Venezuela en abril de 1999. La consulta celebrada en Bolivia en 2004, cuyo objetivo era aprobar la poltica del gobierno en materia energtica, fue aprobada y vinculante. Por su parte, los autogolpes de Fujimori en Per (consumado) y de Serrano Elas en Guatemala (fallido) condujeron a las consultas llevadas a cabo en ambos pases, en 1993 la de Per y en 1994 la de Guatemala y trajeron como consecuencia una nueva Constitucin en Per y reformas a la Constitucin guatemalteca. Los profundos cambios que llevaron al colap5 No tomamos en cuenta los plebiscitos brasileos de 1993 que estaban previstos en la Constitucin de 1988. Tampoco la consulta chilena de 1988 prevista en la Constitucin de 1980.

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so del sistema poltico partidario vigente en Venezuela desde el Pacto de Punto Fijo de 1961 condujeron a dos consultas populares en 1999 y a la adopcin de una nueva Constitucin ese mismo ao. De la totalidad de las consultas a la ciudadana realizadas en Amrica Latina durante el periodo 1978-2004, la gran mayora tuvo su origen en iniciativas desde arriba. El Poder Ejecutivo promovi las consultas de Argentina en 1984, de Bolivia en 2004, de Colombia en 1997 y 2003 y de Venezuela en el ao 2000, y las cuatro consultas de Ecuador. En total nueve casos. En cuanto a las aprobaciones de reformas constitucionales, cabe sealar que si bien stas son formalmente promovidas por los rganos legislativos o constituyentes, en seis casos el proceso fue iniciado por el Ejecutivo: Guatemala en 1994, Panam en 1998, Per en 1993, Venezuela en 1999, y Chile y Uruguay, ambas en 1980, durante los regmenes militares. En sntesis, el Ejecutivo inici 15 de las 34 consultas realizadas. Otras 10 fueron consecuencia de acuerdos de la clase poltica plasmados en constituciones aprobadas o rechazadas, o resultado de previsiones constitucionales previamente acordadas, como las ya citadas consultas brasilea de 1993 y la chilena de 1988. En total, 25 de las consultas se llevaron a cabo con base en iniciativas desde arriba. Los restantes nueve casos se trataron de iniciativas desde abajo. Siete de ellas en Uruguay: dos reformas constitucionales aprobadas (en 1989 y 1994), dos rechazadas (en 1994 y 1999) y tres referndum convocados para revocar leyes. La octava, como ya se seal, tuvo lugar en Colombia en 1990, fue de carcter informal y dio origen a la nueva constitucin de 1991, y la novena, en Venezuela (agosto 2004), que fue impulsada por sectores de la oposicin que promovieron el proceso de recoleccin de firmas requerido para solicitar la convocatoria al referndum.

4. BALANCE 4.1. Uso y frecuencia de la aplicacin de estos mecanismos El anlisis de la experiencia latinoamericana de los ltimos 25 aos evidencia, pese a la percepcin en contrario, que el uso de los mecanismos de democracia directa, a escala nacional, ha sido modesto. En efecto, estas instituciones han sido utilizadas en 11 de los 16 pases que regulan estos mecanismos (todos en democracia a excepcin de Chile), pero de manera fre-

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cuente slo en dos de ellos (Uruguay y Ecuador) y en Venezuela desde la llegada al poder del presidente Chvez. Sin embargo, una mirada retrospectiva desde el inicio de la transicin a la democracia (fines de 1970) evidencia una tendencia creciente al empleo de las instituciones de democracia directa. En efecto, mientras durante la dcada de los aos 1980 se realizaron nueve consultas populares, durante la dcada de 1990 el nmero salt a 19, en su mayora para legitimar o rechazar reformas constitucionales. A partir de 2000 se han realizado cinco consultas (Bolivia, Venezuela, Colombia y Uruguay). A escala nacional no es posible establecer una regla general que explique por qu algunos pases han empleado ms que otros estos mecanismos. Pareciera que la respuesta pasa por el contexto partidario y por la cultura poltica dominante de cada pas. As, por ejemplo, en Uruguay estos mecanismos existen desde antes del proceso de restauracin democrtica. Despus del retorno a la democracia, slo se registr como novedad el uso, hasta entonces desconocido, del mecanismo de derogacin de leyes por medio de un referndum. En Ecuador, diversos presidentes en situacin de asedio constante o de dudosa legitimidad, ante un sistema poltico partidario muy dbil y fragmentado, recurrieron intilmente a la opinin ciudadana para tratar de zanjar sus respectivas crisis polticas. En algunos de los pases ms grandes de la regin, como Brasil y Argentina, estos mecanismos prcticamente no han sido utilizados, y en Mxico no han sido empleados del todo, al no tenerlos regulados en su ordenamiento constitucional. Argentina, como vimos, registra a escala nacional nicamente un ejercicio ritual a travs de una consulta no vinculante sobre el tema del laudo limtrofe sobre el canal de Beagle. Por su parte, la consulta obligatoria llevada a cabo en Brasil en 1993, respecto a la posibilidad de implantar el parlamentarismo y la monarqua, arroj resultados adversos para ambas propuestas.

4.2. Origen de la utilizacin de los mecanismos de democracia directa en Amrica Latina Como ya se dijo, 25 de las 34 consultas populares tuvieron origen desde arriba y slo nueve fueron iniciadas desde abajo; de stas, siete se llevaron a cabo en un solo pas: Uruguay. Esta tendencia obedece al hecho de que si bien algunos estados prevn la intervencin de la ciudadana para

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iniciar una consulta popular, por lo general, en la mayora de los pases esta potestad se reserva al Ejecutivo o al Congreso. Por su parte, varios presidentes latinoamericanos han utilizado estos mecanismos de democracia directa con suerte diversa durante el periodo 1978-2004. En Panam, el ex presidente Prez Balladares fracas en su intento de modificar la Constitucin para autorizar la reeleccin. En Ecuador, el presidente Sixto Durn logr respuestas favorables en una primera consulta-encuesta, pero negativas en la segunda, lo que debilit su gestin de gobierno. La clase poltica uruguaya registra una derrota en 1994 al no lograr imponer una reforma constitucional que separaba las listas de votacin municipal de las nacionales; reforma que haba sido aprobada por dos tercios de los integrantes del parlamento. Posteriormente, esa misma norma se incluy en la reforma aprobada en 1996. Por su parte, el ex presidente Fujimori de Per y el presidente Chvez de Venezuela utilizaron estos mecanismos de manera exitosa para consolidar sus respectivos proyectos polticos, si bien el primero debi renunciar a su tercer mandato como presidente debido al fraude cometido durante la eleccin del ao 2000 y la consiguiente crisis poltica desatada. En Colombia, el presidente lvaro Uribe, amparado en una significativa aprobacin popular a su gestin, intent involucrar a la poblacin en la toma de varias decisiones de diversa ndole, presentndoles 15 preguntas que abarcaban temas diversos, que iban desde la instauracin del voto nominal y pblico en las corporaciones pblicas de origen popular, hasta la reduccin del tamao del Congreso y la aprobacin de nuevos recursos para educacin y saneamiento bsico. Los resultados de este esfuerzo fueron negativos en razn de que slo una de las preguntas logr la votacin necesaria para su aprobacin. Finalmente, en Bolivia, el referndum convocado por el presidente Carlos Mesa involucr a la poblacin en la toma de decisiones en materia de polticas pblicas, en esa oportunidad relacionadas con la poltica energtica. El resultado positivo del referndum permiti consolidar el estilo poltico de Mesa, basado en una relacin directa con los ciudadanos.

4.3. El papel desempeado por la sociedad civil Los ordenamientos constitucionales de varios de los pases de la regin prevn la iniciativa de la ciudadana para reformar la constitucin, lo que en principio supone una mayor capacidad de decisin de parte de sta. Sin

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embargo, debe tenerse presente, que a la fecha nicamente Uruguay ha utilizado este mecanismo. La iniciativa de la sociedad civil a travs de movimientos ad hoc, se dio slo en los casos de las reformas constitucionales planteadas en Uruguay en 1989, 1994 y 1999 para defender al sector de jubilados y pensionistas, a sectores ligados a la enseanza y al Poder Judicial, habiendo triunfado nicamente las propuestas que presentaron los jubilados en 1989 y 1994. Tambin fueron de iniciativa popular los referndum derogatorios planteados en Uruguay. El de 1989, referido a los abusos de los derechos humanos y que fue promovido por una coalicin de partidos de izquierda y un movimiento ad hoc de la sociedad civil, fracas. El de 1992, que rechazaba la posibilidad de privatizar parcialmente la empresa telefnica, fue promovido tambin por fuerzas partidarias de izquierda junto con el sindicato de trabajadores de esa empresa y se aprob, y el de 2003, que rechazaba la eventual asociacin de la Administracin Nacional de Combustibles, Alcohol y Prtland (ANCAP) con otras empresas pblicas o privadas, fue iniciado con una campaa de recoleccin de firmas en oposicin a esta asociacin. Como puede verse, la participacin de las organizaciones de la sociedad civil ha sido limitada en Uruguay debido a que en los dos primeros casos se registr la alianza de esos movimientos sociales ad hoc con fuerzas partidarias. En Colombia, el movimiento estudiantil de la 7 papeleta promovi los cambios que llevaron a la reforma constitucional de 1991. En el resto de los casos registrados en la regin, la iniciativa correspondi principalmente al presidente o al Parlamento, por lo general de acuerdo con las normas constitucionales que obligan a la consulta ciudadana. Varios pases prevn, asimismo, la iniciativa legislativa de parte de la ciudadana, exigiendo para ello un determinado porcentaje de electores, que vara segn el caso. Algunos pases (entre ellos Brasil y Venezuela) tambin establecen en su constitucin que si el Parlamento rechaza un proyecto presentado por iniciativa popular, un determinado porcentaje de los ciudadanos puede pedir que se someta a referndum para su aprobacin directa. Paraguay y Uruguay tambin prevn constitucionalmente este mecanismo, pero al igual que en los pases arriba citados, an no se sancionan las leyes necesarias para su puesta en marcha. En cuanto a los efectos que estos mecanismos han tenido, puede afirmarse que en general su uso en el mbito nacional no ha dado mayor protagonismo real a la sociedad civil. Por su parte, el fortalecimiento del con-

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trol ciudadano sobre el gobierno o respecto de los otros rganos del sistema representativo slo ha operado en forma limitada. nicamente en Uruguay los mecanismos de referndum contra leyes pueden citarse como ejemplo, si bien el resultado obtenido todava es objeto de debate.6 Por otro lado, y pese a estar previstas constitucionalmente la puesta en marcha de estos mecanismos, la iniciativa de la sociedad civil no es fcil. Se requiere una conjuncin de voluntades alrededor de un tema relevante y movilizador y la conformacin de un movimiento social que lo impulse. Formalmente y hasta el presente, salvo en el caso de Uruguay, donde hubo tres intentos de derogacin de leyes, uno fracasado y dos aprobados como hemos visto; el de Colombia para la presentacin de la Ley Antisecuestro, aprobada posteriormente; el de Per (1998), para consultar la posible reeleccin del presidente Fujimori, y el de Venezuela (2004) para revocar el mandato al presidente Hugo Chvez, no existen otros ejemplos. Pero incluso en Uruguay, desde 1992 a la fecha, y pese al intento de realizar en tres ocasiones diferentes referndum para derogar leyes, se realizaron los respectivos actos de adhesin (dos por cada referndum) para conocer si lograban el apoyo de 25% de los ciudadanos habilitados para sufragar, y en las cinco oportunidades no alcanzaron el porcentaje fijado en la Constitucin de la Repblica para convocar a un referndum. En el caso peruano, no obstante contarse con un mayoritario respaldo de la poblacin, la consulta fue impedida por el rgimen, que mediante reforma a la ley condicion el referndum a su previa aprobacin por el Congreso, donde finalmente no alcanz la votacin requerida para su convocatoria. En el caso venezolano, fue la poblacin la que impuls y logr la convocatoria al referndum mediante un proceso de recoleccin de firmas, sin embargo, una vez realizada la consulta, el resultado favoreci la permanencia del presidente. En suma, la sociedad civil ha desempeado hasta la fecha, y slo en pocos casos, un papel ms de control y freno que de creacin e innovacin.7
6 En el caso de la Ley de Caducidad de la Pretensin Punitiva del Estado, que constituy una suerte de amnista general de posibles abusos cometidos por militares y policas durante el periodo dictatorial, se acept el resultado jurdico, pero la disputa por la memoria y la historia, as como por reparaciones, contina. En el caso de la ley que permita privatizaciones parciales en 1992 y que fue rechazada por la ciudadana, el tema sigue en debate, especialmente en el rea de la telefona y, posteriormente, en formas de transmisin de datos y telefona celular que fueron otorgadas por concesin a operadores privados. 7 Thibaut (1998) seala que difcilmente se puede concluir que estos mecanismos refuercen a la sociedad civil, pues no parecen disminuir el desencanto, sino que ms bien constituyen canales de articulacin fuera de las elecciones normales.

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4.4. El comportamiento de la ciudadana El comportamiento general de la ciudadana ha sido diverso. No hay una tendencia regional uniforme. La constatacin es que en muchos casos los ciudadanos no se pronuncian a favor o en contra del tema puesto a su consideracin, sino que expresan su frustracin frente a los deseos o percepciones acerca de lo que ha hecho o no el gobierno de turno. Por ello, las consultas populares en ciertos pases, a diferencia de las elecciones, han servido para dar expresin al desencanto que existe con la poltica y con la clase dirigente. Tambin en ms de un caso, aunque el tema parezca relevante, la ciudadana suele rechazar el planteo, atendiendo a la coyuntura poltico-partidaria del momento. Un buen ejemplo en este sentido lo dio Guatemala en 1999, ya que las reformas que deban confirmar los Acuerdos de Paz que pusieron fin a la guerra civil de 36 aos no interesaron a la ciudadana, la cual mayoritariamente no particip en el proceso, y quienes s lo hicieron votaron en alto porcentaje en contra de su aprobacin, como forma de demostrar su descontento con el gobierno de turno. Este comportamiento se vio influido en gran medida por la accin del Congreso, que no solo plante en la consulta las 12 reformas originales relativas a los Acuerdos de Paz, sino que incluy aproximadamente 53 reformas, lo que bsicamente origin el rechazo a la consulta. En los casos en que le correspondi a la ciudadana resolver cuestiones de relevancia, como en Brasil para optar entre el presidencialismo o el parlamentarismo y entre repblica o monarqua, la misma mantuvo el statu quo (a favor del presidencialismo y de la repblica). El nico pas donde se us el mecanismo de derogacin de leyes, Uruguay, muestra tres procesos con resultados diferentes: uno que mantuvo la ley (sobre el tema de derechos humanos), y los otros dos, contrarios a los procesos de privatizacin (1992) y asociacin con capitales privados (2003). Debido a este fenmeno, la clase poltica y los titulares del Poder Ejecutivo se han vuelto, en la mayora de los pases, ms cautos a la hora de usar estos mecanismos, apelando a los mismos cuando estn seguros de un resultado favorable o aplicndolos cuando son de convocatoria obligatoria, como es el caso de las reformas constitucionales. En lo que se refiere al grado de participacin electoral durante estas consultas populares, observamos que en general el porcentaje de votantes vara segn el pas y el tema en discusin. Son especialmente notorios, por

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su reducida participacin, los casos de Guatemala y de Colombia, lo cual coincide con el alto abstencionismo que caracteriza el comportamiento electoral de estos dos pases. Hay casos en que las consultas, traducidas a porcentaje sobre el padrn electoral, resultaron aprobadas o rechazadas por menos de 50% de los ciudadanos inscritos. Sin embargo, en la mayora de las situaciones en que ello ocurri, los resultados no fueron puestos en duda, ni su legalidad o legitimidad cuestionada por quienes resultaron derrotados. El cuadro VIII.4. muestra el respaldo electoral obtenido desde 1978 en los 11 pases que pusieron en prctica mecanismos de democracia directa establecidos en las constituciones nacionales. Es importante resaltar la importancia de que los procesos de consulta popular estn provistos de condiciones que permitan asegurar una participacin amplia, plural e informada. Es fundamental que una consulta popular sea objeto de una oportuna convocatoria que llegue a los sectores sociales afectados, es decir, debe haber una intensa difusin de la informacin pertinente sobre los temas que son objeto de la consulta y sobre el mismo proceso de consulta, as como de sus alcances. Si bien esto no asegura per se la participacin masiva en el proceso, por lo menos otorga a la ciudadana ms instrumentos para incentivarla a participar.

4.5. Consecuencias sobre el sistema poltico 1) En general. No hay elementos de juicio para afirmar que el uso de los mecanismos de participacin ciudadana mejore o empeore el funcionamiento de un sistema poltico determinado. La mayora de las democracias europeas recurren muy ocasionalmente a la consulta popular a escala nacional, mientras que Estados Unidos slo la considera en el mbito estatal y local. Un estudio comparado del uso de estos mecanismos en Estados Unidos evidencia que su empleo suele ser ms frecuente en aquellos estados que cuentan con fuertes grupos de inters, gobiernos divididos, legislaturas profesionales y en los cuales los requisitos para someter temas a consulta popular directa son bajos. Por su parte, la experiencia, en Amrica Latina a la fecha, tampoco pareciera indicar que los mecanismos de democracia directa hayan tenido, en la mayora de los casos, el impacto deseado en cuanto a mejorar la representacin o la participacin. Tampoco pareciera que hayan coadyuvado a dismi-

CUADRO

VIII.4.

Mecanismos de democracia directa en Amrica Latina: participacin popular 1978-2004


Mecanismo Consulta Plebiscito Referndum Consulta informal Consulta Referndum Plebiscito Plebiscito Plebiscito Plebiscito Consulta Consulta-encuesta Consulta-encuesta Consulta-encuesta Referndum Referndum Referndum Referndum Plebiscito Plebiscito Plebiscito Referndum Plebiscito Referndum Plebiscito Plebiscito pensiones Plebiscito educacin Plebiscito Plebiscito Referndum Referndum Referndum Referndum Referndum Electores inscritos 17 824 795 90 256 552 4 458 293 14 237 110 20 446 366 25 069 773 nd 7 435 913 7 556 613 2 088 874 4 255 568 6 214 358 6 577 974 6 890 832 3 439 331 4 080 398 834 409 1 397 003 1 718 870 11 620 820 1 977 951 2 283 597 2 302 771 2 345 077 2 278 375 2 328 478 2 328 478 2 343 920 2 402 160 2 466 682 11 022 031 10 940 596 11 202 214 14 037 900 12 67 2 5 Votos emitidos 902 637 010 409 678 518 426 886 nd 6 673 050 6 271 368 7 251 943 7 082 084 1 811 640 3 130 361 3 977 374 3 857 590 4 083 106 545 894 757 940 556 969 559 651 1 123 901 8 178 742 1 689 424 1 934 715 2 056 355 1 941 829 1 964 771 2 130 618 2 130 618 2 019 843 2 147 149 1 929 042 4 129 547 4 819 056 2 632 523 9 815 631 Participacin (%) 72 39 74 24 60 06 38 11 nd 26.61 nd 97 53 93 72 86 73 73 56 64 00 58 64 59 25 15 87 18 57 66 75 40 06 63 39 70 38 85 41 84 72 89 30 82 80 86 24 91 50 91 50 86 17 89 38 83 25 37 47 44 05 23 50 69 92

Pas Argentina Brasil Bolivia Colombia

Fecha Nov. 1984 Abr. 1993 Jul. 2004 Mar. 1990 Oct. 1997 Oct. 2003 Sep. 1980 Oct. 1988 Jun. 1989 Ene. 1978 Jun. 1986 Ago. 1994 Nov. 1995 May. 1997 Ene. 1994 May. 1999 Abr. 1983 Nov. 1992 Ago. 1998 Oct. 1993 Nov. 1980 Abr. 1989 Nov. 1989 Dic. 1992 Ago. 1994 Nov. 1994 Nov. 1994 Dic. 1996 Oct. 1999 Dic. 2003 Abr. 1999 Dic. 1999 Dic. 2000 Ago. 2004

Chile

Ecuador

Guatemala Panam

Per Uruguay

Venezuela

FUENTE: Elaboracin propia con base en la informacin proporcionada por los organismos electorales. Para el caso de Ecuador, la informacin se tom de Dieter Nohlen (comp.), Elections in the Americas, Oxford.

[157]

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nuir el descontento con la poltica y los partidos, actuando ms bien como canales de expresin de este desencanto fuera de las elecciones regulares. 2) En materia de estabilidad poltica. No puede afirmarse tampoco que los mecanismos de democracia directa, tal y como han sido utilizados hasta ahora, hayan mejorado o complicado sustancialmente la estabilidad poltica. Como todo mecanismo de ingeniera electoral, estos deben ser parte de una arquitectura mayor, y es en ese marco en que debe analizarse su funcionamiento. En general, estos mecanismos no se han utilizado para resolver controversias entre el Parlamento y el Ejecutivo, salvo indirectamente en Ecuador, donde los presidentes Sixto Durn y Fabin Alarcn, respectivamente, recurrieron de manera infructuosa a los mismos para tratar de mejorar el grado de legitimidad de sus debilitadas gestiones. En el caso de Venezuela, donde sectores de oposicin al gobierno procuraron la revocatoria del mandato del presidente Hugo Chvez por medio de un referndum, los resultados mostraron una ciudadana polarizada y no abonaron nada a la estabilidad poltica de la nacin. En algunos pases, as como en momentos determinados, el uso indebido de estos mecanismos puede incluso considerarse negativo para la estabilidad poltica. Ecuador de nuevo es un buen ejemplo de ello. Las sucesivas consultas, no vinculantes, sin instrumentacin posterior, llevaron a acentuar la ingobernabilidad del pas. Si bien no puede atribuirse responsabilidad directa a estos mecanismos en la prdida de estabilidad poltica que llev a la cada de dos presidentes constitucionales, tampoco puede decirse que hayan contribuido positivamente en pro de la estabilidad. 3) En materia de reforma poltica. Los mecanismos de democracia directa parecen favorecer soluciones conservadoras; el ejemplo ms claro es el rechazo al cambio de rgimen de gobierno y poltico en Brasil en 1993. En otros casos los resultados son contradictorios. La separacin de elecciones municipales de las nacionales rechazada por la ciudadana uruguaya en 1994 se aprob en 1996. En julio de 1986 la ciudadana ecuatoriana rechaz la posibilidad de aceptar candidaturas independientes de los partidos, pero luego las acept en 1994. 4) En relacin con las reformas econmicas. La complejidad de los temas econmico-financieros determina un alto grado de dificultad para intentar resolverlos va la participacin ciudadana mediante el uso de mecanismos de democracia directa. Por ello, las legislaciones de la mayora de los pases ha excluido expresamente estas materias como objeto de eventuales consultas populares.

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Empero, en algunos pases, entre ellos Uruguay y Ecuador, a iniciativa de la sociedad civil y por lo general con la adhesin de partidos polticos de centro-izquierda, se intent usar estos mecanismos para imponer lmites a las reformas econmicas. El caso paradigmtico es la derogacin de la ley que permita la privatizacin parcial de la empresa telefnica uruguaya en 1992. Sin embargo, el mismo esquema no sigui adelante en los aos posteriores, cuando se intent someter a referndum una ley marco sobre la distribucin de electricidad y gas. Tampoco prosper un intento de comenzar a cuestionar el sistema privado de retiros y pensiones, aunque en este caso se debi a razones formales, ya que la Corte Electoral entendi que no proceda la interposicin del recurso, por ser la materia jubilatoria de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo y, por ende, no se poda recurrir. Asimismo, en 2003 se acogi, mediante referndum, un recurso contra la ley que permita que la empresa encargada de la ANCAP pudiera asociarse con empresas pblicas y privadas, nacionales o extranjeras, para la refinacin y distribucin de combustibles derivados del petrleo. Por su parte, en Ecuador el intento de grupos de la sociedad civil de convocar a una consulta popular contra el plan econmico del gobierno del presidente Gustavo Noboa y la dolarizacin fracas al no haberse reunido, segn la autoridad electoral, el nmero suficiente de firmas para ello. Finalmente, cabe sealar que en Colombia, en 2003, el presidente lvaro Uribe trat de obtener la aprobacin de la ciudadana en temas diversos, como la obtencin de nuevos recursos para educacin y saneamiento bsico, el saneamiento de las finanzas pblicas, la eliminacin de pensiones y salarios mayores a 25 salarios mnimos mensuales que se pagan con cargo al Estado, entre otros. La respuesta de la ciudadana obstruy la aprobacin de las reformas propuestas, en virtud de que no alcanzaron el umbral necesario para ser aprobadas. En Bolivia, por el contrario, la aprobacin de la ciudadana a la propuesta del presidente Carlos Mesa en julio de 2004, dio luz verde para la abrogacin de la Ley de Hidrocarburos 1689 promulgada por Gonzalo Snchez de Lozada, y la recuperacin de la propiedad de todos los hidrocarburos para el Estado boliviano.

4.6. Consideraciones finales Un balance preliminar evidencia que pese a la generalizada incorporacin de los mecanismos de democracia directa en los textos constitucionales de

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la regin, la mayora de los sistemas polticos latinoamericanos sigue teniendo un bajo componente de democracia directa en el mbito nacional, con excepcin de Uruguay. Hay una riqueza mucho mayor, con gran variedad de mecanismos y modalidades, en el mbito estadual y local/municipal, cuyo estudio comparado sigue virgen y valdra la pena abocarse a ello. En cuanto a los resultados de la aplicacin de estos mecanismos, cabe destacar que mientras en las democracias europeas, despus de la segunda Guerra Mundial, han tenido ms bien efectos conservadores en nuestra regin en cambio han tenido un resultado mixto, oscilante entre intentos de manipulacin neopopulista por una parte, con posiciones conservadoras o tradicionalistas por la otra. En Europa, en los ltimos aos se han venido utilizando cada vez ms en relacin con el proceso de integracin. Pero ms all de la valoracin que pueda hacerse en relacin con su empleo, hay que aceptar que estos mecanismos han llegado para quedarse. De ah que el tema central pase por cmo utilizarlos adecuadamente y, ms importante an, cundo y para qu casos. En efecto, un adecuado empleo de estos mecanismos exige, como premisa lgica, un Estado democrtico dotado de derechos fundamentales plenamente garantizados y en el que el pluralismo poltico goce de total efectividad. Demanda, adems, la plena vigencia de la libertad de expresin e informacin y la ausencia de manipulacin de la opinin pblica y condiciones de equidad del proceso para ambas partes. No hay que olvidar que en ms de una ocasin han sido los enemigos de la libertad y de la democracia los que han recurrido a su uso (Aragn y Lpez, 2000). Somos por ello de la opinin, como lo demuestra la prctica latinoamericana, de que los mecanismos de democracia directa son un elemento distorsionador en ausencia de instituciones democrticas representativas eficientes fundadas en un sistema de partidos polticos estable y correctamente arraigado en la sociedad. Por ello, en sociedades como las nuestras, donde la pobreza crece, donde la equidad est retrocediendo y donde la poltica est bajo sospecha, si los mecanismos de democracia directa son debidamente utilizados pueden ayudar a contrarrestar la tendencia a la deslegitimacin del sistema poltico. De lo contrario, estos mecanismos, lejos de constituir un instrumento para la participacin directa del pueblo en la toma de decisiones concretas, pueden convertirse en un medio de manifestacin del descontento social al margen de los procesos electorales, con consecuencias negativas para la gobernabilidad democrtica. Sin instituciones polticas fuertes y

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arraigadas, el uso de estos mecanismos puede maximizar el conflicto, y como bien lo seala Sartori (1989: 156 y ss.), llegar a representar la encarnacin de la tirana de las mayoras. De ah la importancia, de cara al actual contexto econmico, social y poltico regional, de evitar el peligro de un uso patolgico de estos mecanismos, estableciendo lmites claros a los temas que pueden ser sometidos a consulta popular. En suma, la experiencia de estas dos dcadas en el uso de estos mecanismos de democracia directa aconseja una utilizacin prudente y no desvirtuada de los mismos, particularmente en lo que se refiere a su utilizacin en el mbito nacional. Por todo ello, e independientemente del valor agregado que pueda derivarse de su utilizacin, en especial a escala local (el cual creemos es el espacio idneo para su ejercicio), la coyuntura latinoamericana demanda prestar atencin urgente y prioritaria al fortalecimiento del Estado democrtico y al mejoramiento de la eficacia de los mecanismos y rganos centrales de la democracia representativa, en particular al fortalecimiento del sistema de partidos polticos.

IX. DERECHO DE SUFRAGIO: PRINCIPIO Y FUNCIN


MANUEL ARAGN

1. DERECHO

DE SUFRAGIO Y DEMOCRACIA

Entendido el derecho de sufragio en su sentido ms simple, esto es, identificndolo nicamente con el derecho de voto, es claro que no est ligado necesariamente con la democracia, sino con la colegialidad. La existencia del derecho de voto es necesaria all donde una decisin ha de ser adoptada por un rgano o entidad compuestos por una pluralidad de personas, ya sea el viejo Senado romano, la antigua Dieta Imperial alemana o el Colegio Cardenalicio, por poner ejemplos bien alejados de la democracia. Tampoco, en este muy simple sentido del trmino, se identifica el derecho de sufragio con la actividad pblica o ms generalmente poltica, ya que el derecho de voto ha de existir tambin en instituciones privadas basadas en la colegialidad, desde una junta de vecinos hasta el consejo de administracin de una compaa mercantil. Ahora bien, la colegialidad, que s se contrapone ciertamente al poder unipersonal (supuesto ste que excluye, por principio, el derecho de voto), no es por s sola una nota suficientemente explicativa del derecho de sufragio, sino slo su requisito ms bsico (y tambin ms abstracto). El derecho de sufragio significa algo ms que el mero derecho de voto. En primer lugar porque su entendimiento correcto ha de situarse en la esfera de lo pblico y no de lo privado, donde puede hablarse con propiedad del derecho de voto (en las sociedades civiles o mercantiles, por ejemplo), pero no exactamente del derecho de sufragio, que tiene una connotacin poltica inexcusable. En segundo lugar, y sobre todo, porque slo cabe hablar de derecho de sufragio cuando est atribuido a ciudadanos, esto es, a miembros de una comunidad poltica para adoptar mediante l decisiones tambin de naturaleza poltica, esto es, que ataen al gobierno (en sentido lato) de esa comunidad. Sin embargo, esa mayor concrecin del concepto no permite identificar todava derecho de sufragio con democracia, puesto que uno puede existir sin la otra en sistemas de sufragio restringido, como ocurri, por
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ejemplo, en el Estado liberal del siglo XIX basado en el sufragio censitario. Parece, pues, que derecho de sufragio y democracia slo coinciden cuando el sufragio es universal. No obstante, esta ltima relacin no resulta an suficientemente explicativa, es decir, no se presenta como una relacin necesaria, ya que si bien no hay democracia sin sufragio universal, puede en cambio existir sufragio universal sin democracia, de lo que ha habido y hay suficientes ejemplos. Por eso no basta el carcter universal del sufragio para considerarlo democrtico: ha de ser tambin libre, igual, directo y secreto. El voto de los ciudadanos ha de valer igual, ha de emitirse sin intermediarios y ha de ser la manifestacin de una decisin libre, esto es, de una voluntad no coaccionada. El secreto del voto garantiza precisamente la libertad de emitirlo. Ahora bien, el sufragio en libertad no significa slo que el acto de votar deba hacerse sin coaccin alguna y con plena capacidad de opcin (votar s o no si se trata de un referndum, o a una u otras candidaturas si se trata de elecciones, o en blanco en cualquier caso, o incluso no votar, si se prefiere), sino que el propio derecho de sufragio ha de estar acompaado de otras libertades sin las cuales no podra hablarse con propiedad de un sufragio libre, como las libertades de expresin, asociacin, reunin y manifestacin, y por supuesto la libertad de presentacin de candidaturas (con las modulaciones necesarias para dotar de eficacia al acto electoral), acompaada de los principios de libre concurrencia entre ellas y de libre desarrollo de la campaa electoral. Precisamente este problema de la libertad de presentacin de candidaturas est ntimamente conectado con la otra faceta del derecho de sufragio que hasta ahora no habamos sealado: el derecho a ser elegible. Porque, si bien cuando se habla del derecho de sufragio sin ms precisiones se entiende generalmente el derecho a elegir, esto es, el derecho de sufragio activo, tambin es derecho de sufragio la faceta pasiva del mismo: el derecho no slo a ser elector, sino tambin a ser elegible, y en la medida en que para ser elegible primero hay que ser proclamado candidato, el sufragio pasivo significa, en primer lugar, el derecho a presentarse como candidato a las elecciones. El sufragio pasivo es democrtico, pues, en la medida en que todos los ciudadanos (y no slo una minora) tienen (cumpliendo determinados requisitos que no vulneren el principio de igualdad) la oportunidad de ejercitarlo. No acaban ah todava las caractersticas que han de acompaar al derecho de sufragio para identificarlo con la democracia: es preciso que exis-

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tan las correspondientes garantas de la veracidad del sufragio, esto es, del no falseamiento de sus resultados. Una administracin electoral independiente del Poder Ejecutivo, neutral, transparente y bien dotada tcnicamente, junto con un sistema de recursos jurisdiccionales que aseguren el control de las infracciones o errores que pudieran cometerse en el proceso electoral suponen, en fin, las ltimas, pero indispensables notas que definen al sufragio como democrtico.

2. SUFRAGIO

Y REPRESENTACIN

El derecho de sufragio no est conectado exclusivamente con la democracia representativa, pues tambin mediante el voto se ejerce la democracia directa, ya sea mediante las asambleas abiertas o de la institucin del referndum. Sin embargo, las dificultades prcticas y los graves inconvenientes tericos de la democracia directa han originado que sta no pueda verse como una alternativa a la democracia representativa sino, todo lo ms, como su complemento. Hoy, pues, el sufragio ms que votaciones lo que significa es, sobre todo, elecciones. Sobre este punto posiblemente no habra que extenderse, por suficientemente conocido. Sin embargo, debido a que la simplicidad de ciertas doctrinas las ha hecho atractivas para algunos sectores del pblico, quiz conviniera dedicarle algo ms de atencin. Las ideas rousseaunianas de la democracia como identidad entre gobernantes y gobernados, basadas en que la soberana popular no puede delegarse porque no puede enajenarse, condujeron a que determinadas corrientes de pensamiento slo aceptasen la democracia representativa por razones exclusivamente pragmticas (gran extensin del territorio del Estado y gran nmero de habitantes), pero considerndola siempre como un mal menor, afectado por un dficit democrtico respecto de la democracia directa (que sera la autntica democracia). En tal sentido, los elementos de democracia directa insertados en cualquier sistema de democracia representativa eran sobrevalorados por encima de sta, tenidos, pues, como instituciones con un plusvalor democrtico. Sin embargo, como otras corrientes de pensamiento han puesto de manifiesto, con gran rigor, la opcin por la democracia representativa no tiene slo a su favor razones de puro pragmatismo, sino tambin muy slidos fundamentos tericos, basados en que la sociedad no es uniforme, sino plural, en que el gobierno de una comunidad ha de hacer posible la composi-

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cin de intereses diversos, en que no puede sobrevivir el Estado sin una actividad permanente de integracin y en que no hay comunidad de hombres libres si no hay distincin entre gobernantes y gobernados y, por lo mismo, si no hay limitacin del poder y responsabilidad de los gobernantes; y es la representacin la que hace posible que todo ello pueda realizarse. En tal sentido conserva toda su vigencia aquella afirmacin de Kelsen, hecha hace ya 70 aos, de que no hay ms democracia posible que la democracia representiva. De ah que el sufragio tenga como principal funcin la de servir de medio para formalizar la representacin poltica. El derecho de sufragio, adems de ser subjetivo, en el doble sentido de derecho de sufragio activo y derecho de sufragio pasivo, es, sobre todo, un principio, el ms bsico o nuclear de la democracia, o hablando en trminos ms precisos, del Estado democrtico. La solidez de este aserto parece indiscutible en la medida en que si se reconoce que la soberana reside en el pueblo, no hay otro modo ms veraz de comprobacin de la voluntad popular que mediante el ejercicio del voto. Pero se comprende an ms claramente cuando se observa el derecho de sufragio como mtodo para designar la representacin popular, es decir, como principio no ya de la democracia en general, sino en particular de la democracia representativa: difcilmente puede aceptarse que haya representacin sin eleccin, ni limitacin temporal del poder sin elecciones peridicas. Sin embargo, y como es bien sabido, han existido determinados intentos tericos, tanto desde la extrema izquierda como desde la extrema derecha, encaminados a negar la conexin necesaria antes aludida. Un buen ejemplo nos lo facilita la posicin defendida por Carl Schmitt en las dcadas de 1920 y 1930. Schmitt disociaba democracia y libertad (y por lo mismo representacin y eleccin). La democracia no se basa en la libertad, dira, sino en la homogeneidad. De ah que a su juicio la democracia representativa slo fuera posible cuando la entidad representada (la nacin) es homognea, es decir, cuando tiene un slo inters (que es lo que ocurra, segn l, con la reduccin de la nacin a la burguesa en el siglo XIX), pero no cuando aquella entidad es heterognea (nacin coincidente con pueblo, que es lo que sucede cuando existe el sufragio universal, del que dispone toda una sociedad que, a su vez, est dividida en clases o en grupos con intereses contrapuestos). Una sociedad as (seguir argumentando Schmitt) es incompatible con la democracia liberal (la democracia representativa mediante las elecciones), puesto que el enfrentamiento de intereses conducira siempre al do-

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minio poltico de una clase sobre otra (dominio, dir, disfrazado de democracia formal, coincidiendo as Schmitt, sintomticamente, con el marxismo). El parlamento no servir entonces para representar a todos, sino para que se impusiese, a travs suyo, la clase dominante. La democracia, en consecuencia, no es conciliable con el pluralismo, sino slo con la homogeneidad; el concepto mismo de democracia pluralista sera, para Schmitt, un contrasentido. De ah que, cuando la propia sociedad es plural, el nico modo de hacer posible la democracia consista en la negacin de esa pluralidad, destruyndola o silencindola, es decir, excluyndola de la representacin. En este ltimo sentido, distingue Schmitt entre Vertretung o representacin mediante elecciones, que es siempre, a su juicio, una representacin poltica inautntica, es decir, una representacin de intereses, y Reprsentation o representacin espiritual, que se manifiesta no por la eleccin, sino por la identificacin del pueblo con sus lderes (mediante la aclamacin o el asentimiento). Esta Reprsentation es la nica autntica, pues, a juicio de Schmitt, no se verifica a travs de procedimientos, ya que se trata de algo de naturaleza existencial. Por ella, el representante no es un delegado de la voluntad de los representados, ya que, por principio, como esa voluntad no existe (lo que hay es una diversidad de voluntades antagnicas), es imposible que pueda delegarse; por el contrario, mediante esa representacin el representante encarna lo que hay de homogneo en los representados expresando as (o dando vida) a una voluntad popular que slo es capaz de manifestarse (o hacerse presente) por obra del representante mismo, de su cualidad para identificarla. sa, dir Schmitt, es la autntica democracia, frente a la falsa democracia representativa liberal. A partir de ah, de ese concepto de representacin (y de ese entendimiento de la democracia), no es de extraar que Schmitt afirme que la democracia es cosa distinta de las votaciones secretas, que democracia y dictadura no son trminos inconciliables, que (y as lo dira expresamente) bolchevismo y fascismo son, como cualquier dictadura, antiliberales, pero no necesariamente antidemocrticos. Como puede observarse, la confluencia entre ideas de extrema izquierda y extrema derecha es clara (siempre ha ocurrido as): bajo la apelacin de Schmitt a una autntica democracia (frente a la inautntica o formal democracia liberal), lo que se esconde es la destruccin de la democracia misma. Cuando a la democracia se le amputan la libertad y el sufragio no queda convertida en otro tipo de democracia, sino, sencillamente, en dic-

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tadura, como bien contest entonces Kelsen refutando aquellas ideas en el plano terico (y haciendo ver que no hay oposicin, sino conciliacin entre pluralismo y democracia y que no hay otro mtodo veraz de que se manifieste la voluntad popular, sino mediante elecciones basadas en el sufragio universal, libre, igual y secreto), y como bien se encargaron de mostrar en la prctica los dos sistemas aludidos precisamente por Schmitt: el fascista y el comunista. 3. PARTIDOS
POLTICOS Y REPRESENTACIN

Es cierto que en el presente no cabe desconocer la funcin mediadora, articuladora, que cumplen los partidos en la representacin poltica. Esa importante funcin incluso les est reconocida de manera expresa en casi todas las constituciones latinoamericanas (Argentina, art. 38; Bolivia, arts. 222-224; Brasil, art. 17; Colombia, arts. 107-111; Costa Rica, arts. 96 y 98; Chile, art. 19.15; Ecuador, arts. 36-38; El Salvador, arts. 77 y 85; Honduras, art. 47; Mxico, art. 41; Nicaragua, art. 55; Panam, arts. 132-135; Paraguay, arts. 124 y 125; Per, art. 35) y, sin excepcin alguna, en la legislacin electoral o de partidos de todos los pases de aquella rea. La democracia de nuestro tiempo es una democracia de partidos y difcilmente podra ser de otra manera. Sin la libertad de asociacin poltica, esto es, sin la existencia de los partidos, no puede haber democracia autntica, o lo que es igual, democracia pluralista. Sin unos partidos estables, es decir, socialmente arraigados y con el grado suficiente de cohesin y disciplina interna, no cabe esperar que la democracia sea una forma de organizacin poltica eficaz. Ahora bien, la democracia de partidos no debe sustituir enteramente a la democracia de ciudadanos, puesto que si as ocurriese se estara pervirtiendo la propia democracia, en la que, como su nombre lo indica, es el pueblo la nica fuente del poder. Los partidos cumplen una funcin auxiliar: son instrumentos, valiosos, por supuesto, pero slo instrumentos de la democracia. sta no tiene por sujetos a los partidos, sino a los ciudadanos. Ms an, tampoco los partidos agotan los cauces de expresin del pluralismo poltico, que tambin puede (y debe) expresarse por medio de grupos de opinin no partidistas (movimientos polticos independientes, agrupaciones de electores, etc.); como tampoco agotan los cauces de expresin del pluralismo social, que se manifiesta tambin a travs de los sindicatos, las asociaciones profesionales y las dems formaciones colectivas que integran la diversidad de creencias e intereses que existen en una comunidad de hombres libres.

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Quizs uno de los problemas polticos ms serios del presente consista en la tendencia de los partidos a introducirse en el seno de las organizaciones sociales, para influirlas o dirigirlas. Es el fenmeno de la tan denostada politizacin (mejor sera decir partidizacin) de las empresas econmicas, sociales y culturales. Al margen de las crticas frvolas, cuando no simplemente antidemocrticas, que ese fenmeno a veces recibe, donde radica el problema es en el deterioro de la espontaneidad social que ello conlleva, as como en la disfuncionalidad (con la correspondiente ineficacia) que produce el traslado al mbito de las organizaciones sociales de un tipo de racionalidad que all resulta impropio. Poner los medios para que los partidos limiten sus actividades al mundo de las instituciones pblicas, fomentndose (y no difuminndose) la distincin entre lo poltico y lo social, parece hoy una tarea urgente si se quiere fortalecer la democracia. Por otra parte, la misma y propia funcin de los partidos en las instituciones pblicas debe ser objeto de algunas consideraciones. De un lado, el importante papel que los partidos desempean (y que constitucionalmente tienen reconocido) exige al mismo tiempo que se extreme la obligacin (tambin impuesta por las constituciones y la leyes ms modernas) de que su estructura interna y su funcionamiento sean democrticos, postulado muy fcil de enunciar, pero muy difcil de llevar a la prctica. Pese a las dificultades y a la casi irresistible tendencia oligrquica que se da en el seno de cualquier partido, la pretensin no es imposible y, probablemente, la salida de la crisis de legitimidad que hoy afecta a los partidos dependa, en no escasa medida, de la capacidad de stos para dotarse de una razonable democracia interna. Por otro lado, el papel institucional de los partidos debe ser concebido en sus justos trminos: de la misma manera que los partidos no pueden sustituir al pueblo, tampoco pueden sustituir al Estado. Por ello, la tan utilizada expresin Estado de partidos es, cuando menos, incorrecta en un sistema democrtico. Los partidos debieran ser, pues, en los ordenamientos constitucionales democrticos, asociaciones privadas, aunque esos mismos ordenamientos reconozcan, como es obvio, la relevancia pblica de sus actividades. Ni los partidos son rganos del Estado ni pueden manifestar, por s mismos, bajo otras vestiduras jurdicas, la voluntad estatal (de ah que pudieran quiz criticarse las definiciones de los partidos como personas jurdicas de derecho pblico que formulan determinados ordenamientos latinoamericanos, como los de Argentina, Bolivia, Brasil, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay, y ms an la exigencia de afiliacin partidaria para poder

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disfrutar del derecho de sufragio pasivo que se contiene en los ordenamientos de Brasil y Ecuador). La diferenciacin entre el Estado y los partidos ni es una apariencia formalizada, es decir, una ficcin jurdica, ni es slo un postulado del derecho impuesto por una lgica abstracta, sino una exigencia que proviene de la misma realidad poltica. Aceptar que la estructura orgnica estatal tiene un carcter ficticio, bajo el que se esconde, en realidad, la desnuda voluntad de los partidos, y pensar que esa situacin puede ser duradera a condicin de que no se haga demasiado patente que el Rey est desnudo, no es slo una actitud cnica, sino, sobre todo, suicida: una sociedad de hombres libres acaba, ms tarde o ms temprano, por dejar de obedecer los mandatos de la autoridad si sta pierde su condicin de representante de la voluntad de todos y si estos mandatos no estn justificados por razones de inters general. Ahora bien, que el Estado no deba ser disfraz de los partidos no significa, ni mucho menos, que no haya de tenerse muy en cuenta la funcin de los partidos en la vida de las organizaciones pblicas. Pero, claro est, de aquellas organizaciones pblicas que respondan a la lgica partidista, esto es, a la lgica de las mayoras y las minoras producto de la representacin. Esa lgica debe operar, por ello, exclusivamente, en los mbitos parlamentario y gubernamental, puesto que es all donde se manifesta, legtimamente, el pluralismo poltico, sin que deba trasladarse a otros mbitos, como el de la administracin pblica u otras instituciones del Estado, como las de naturaleza jurisdiccional, cuya composicin y funciones descansan nicamente en razones de independencia y profesionalismo. Es curioso, y perturbador, que all donde tiene toda su legitimidad la actuacin de los partidos, que es en la vida parlamentaria, o en general en las instituciones emanadas directamente de la representacin popular, sea donde resulta ms dbil su papel en la prctica poltica actual de muchos pases. De ah que cualquier intento serio de fortalecer la democracia representativa deba incluir, necesariamente, medidas que tiendan a reforzar la importancia de los partidos en las instituciones donde esa representacin se expresa. No hay que dejarse engaar por las apariencias: hoy, por ejemplo, los partidos son quiz muy eficaces para disciplinar la actividad parlamentaria, pero muy ineficaces para hacer de esa actividad el centro de inters de la poltica nacional (ahora, los sindicatos, las organizaciones empresariales, la prensa, e incluso en determinados pases democrticos los jueces, ejercen mayor protagonismo poltico que las cmaras parlamentarias).

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Unos partidos con bajo grado de afiliacin, financiados casi enteramente en muchos pases con dinero pblico y frreamente dominados por sus dirigentes, generan una clase poltica no ya burocratizada, sino, por as decirlo, funcionarizada. En esas condiciones, las instituciones representativas corren el riesgo de quedar muy aisladas de la sociedad. Tendencia que se ve reforzada por la realidad actual de unas elecciones en las que, por obra de una propaganda en la que predomina sobre todo la imagen, se manifiestan ms como elecciones plebiscitarias que como elecciones representativas, segn ya, tempranamente, hace casi medio siglo, alert Leibholz. No obstante, estos defectos que acaban de sealarse no vienen ni mucho menos a dar la razn a Schmitt en su intento de refutar las bases tericas de la democracia representativa, ni, por lo mismo, a suministrar razones para abandonar la democracia de partidos, sino, por el contrario, a poner de manifiesto la necesidad, como antes se dijo, de revitalizar los partidos polticos acercndolos a la sociedad, desburocratizndolos y dotndolos de suficiente democracia interna para que puedan desarrollar, en cuanto tales, y no slo a travs de sus respectivos lderes, el papel protagonista que les corresponde en la vida de las instituciones democrticas. Habra que sopesar muy seriamente por ello, antes de dar entrada a hipotticas reformas electorales, como por ejemplo las conducentes a un sistema de listas abiertas, el dao que pueden provocar en la estabilidad de los partidos. Y ello porque no hay democracia sin partidos, simplemente porque no hay democracia sin libertades, entre ellas la de asociacin poltica, pero ms an, porque la democracia representativa, nica forma adecuada, en la prctica y en la teora, de la democracia en nuestro tiempo, tiene a los partidos como base de su entramado institucional, por lo que no cabe ni organizacin de la representacin y de las mismas instituciones representativas sin ellos, ni ejercicio con garantas del derecho de sufragio sin la mediacin (no excluyente, claro est) de los partidos polticos.

4. EL

ENTENDIMIENTO INSTITUCIONAL DEL DERECHO DE SUFRAGIO

El derecho de sufragio, como los dems derechos fundamentales, puede ser entendido en sentido subjetivo y en sentido objetivo. Desde el primero, aparece como una facultad del titular del derecho garantizada por el ordenamiento, esto es, como un derecho de libertad; el derecho a votar (o a presentarse como candidado) y por lo mismo tambin la libertad de no votar

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(o de no presentarse como candidato) son la expresin de ese sentido subjetivo del derecho de sufragio. Desde la consideracin objetiva, el derecho de sufragio es, como ms atrs se seal, un principio bsico de la democracia o, en trminos jurdicos, del ordenamiento democrtico. Visto como principio, el sufragio tiene, entonces, una dimensin institucional indiscutible: sin el derecho de sufragio no hay democracia. Una y otra dimensin pueden, y deben, encontrarse en equilibrio, aunque a veces no ocurre as y la acentuacin de la dimensin objetiva o institucional puede incluso hacerla prevalecer sobre la dimensin subjetiva del derecho mudndolo de naturaleza, esto es, transformndolo de derecho en obligacin. El reconocimiento de la dimensin institucional del derecho de sufragio est presente en casi la totalidad de los ordenamientos latinoamericanos, y en muchos de ellos la definicin de ese sufragio como una obligacin (con el juego verbal, difcil de entender jurdicamente, de considerarlo al mismo tiempo como derecho y como deber; vase al respecto la contribucin de Fernndez Baeza en esta obra): as en Argentina, en el art. 12 del Cdigo Electoral de 18-8-1983 se impone el deber de votar y en el art. 14 se dir que las funciones que se atribuyen a los electores constituyen carga pblica y son por lo tanto irrenunciables; en Bolivia, el art. 219 de la Constitucin proclamar que el sufragio constituye la base del rgimen democrtico representativo, declarando el voto obligatorio (a lo que tambin alude el art. 6 de la misma Constitucin); en Brasil, el art. 14 de la Constitucin declara el voto obligatorio; en Colombia, el art. 258 de la Constitucin proclama el voto como un derecho y un deber; en Costa Rica, el art. 93 de la Constitucin dispone que el sufragio es funcin cvica primordial y obligatoria; en Chile, el art. 15 establece que el voto es obligatorio; en Ecuador, el art. 27 de la Constitucin de 1998 seala que el voto es obligatorio (aunque facultativo para los analfabetos y mayores de 65 aos); en El Salvador, el art. 73 de la Constitucin dir que el sufragio es un deber (aunque el art. 72 tambin dice que es un derecho); en Guatemala, el art. 136 de la Constitucin define el sufragio como derecho y deber; en Honduras, el art. 40 de la Constitucin califica el sufragio como deber (la Ley Electoral de 20-4-1981 dir exactamente que es obligatorio) y el art. 44 de la misma Constitucin dispondr que el sufragio es un derecho y una funcin pblica; en Mxico, el art. 36 de la Constitucin califica el voto popular como una obligacin del ciudadano; en Panam, el art. 129 de la Constitucin seala que el voto es un derecho y un deber; en Paraguay, el art. 118 de la Constitucin dir que el sufragio es derecho, deber y funcin pblica del

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elector. Constituye la base del rgimen democrtico y representativo; en Per, el art. 31 de la Constitucin dispondr que el voto es obligatorio; en Repblica Dominicana, el art. 88 de la Constitucin seala el carcter obligatorio del sufragio; en Venezuela, el art. 63 de la Constitucin de 1999 dispone que el sufragio es un derecho y el art. 132 seala que toda persona tiene el deber de cumplir sus responsabilidades sociales y participar solidariamente en la vida poltica. Si, como antes se record, todos los derechos fundamentales tienen, junto a su dimensin subjetiva, una dimensin objetiva o institucional, sta ltima es especialmente significativa en el derecho de sufragio, y no est mal que los propios textos constitucionales, como hemos visto, lo sealen expresamente. Ahora bien, esa dimensin objetiva no debe prevalecer de tal manera sobre la consideracin subjetiva hasta el punto de anularla o desvirtuarla. se es el riesgo de la llamada institucionalizacin o entendimiento utilitario de los derechos fundamentales, que puede conducir, paradjicamente, a la excesiva limitacin o incluso, en algunos casos, a la desaparicin del derecho con el argumento de que de esa manera se garantiza mejor la funcin que el propio derecho realiza. Un entendimiento as concebira los derechos como medios al servicio de un fin, no como fines en s mismos. El fin por lograr sera en ese caso la representacin o incluso la organizacin eficaz de la representacin. Y de esa manera introduciran serias limitaciones al propio derecho de sufragio. Una de ellas consistira en la completa desaparicin de la faceta de libertad que todo derecho ha de tener, dejndolo reducido a una simple obligacin, aunque los ordenamientos que lo establecen como obligatorio no llevan hasta sus ltimas consecuencias esa definicin, en cuanto que tambin lo definen, contradictoriamente, como derecho (o como libre y obligatorio, que es supuesto del art. 219 de la Constitucin de Bolivia, en cuyo caso la contradiccin no se salva del todo aun entendiendo que libre aqu lo que significa es libertad para votar por una u otra opcin, pese a que ello tambin entrara en el mbito de la definicin como secreto que en aquel precepto tambin se contiene) o en cuanto que la obligacin no traspasa el plano de la retrica sin convertirse en un autntico deber jurdico, o en la medida en que si tal deber jurdico es sancionable, existe gran laxitud en la aplicacin de las normas sancionadoras correspondientes. El peligro que encierra la excesiva funcionalizacin de un derecho se observa muy bien, justamente, en el derecho que examinamos cuando se considera el sufragio como obligacin. La base jurdica justificativa de esa

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obligatoriedad est en la teora que configura al cuerpo electoral como rgano del Estado, cuya consecuencia es, sin duda, la negacin de la soberana popular, en cuanto que introduce al propio pueblo en el seno de la persona jurdica estatal, pasando de ser el titular del poder a convertirse en un mero rgano que ejerce, mediante el sufragio, una funcin pblica y que, por ello, slo acta con las competencias, el modo y la forma que el poder (el Estado) le tiene atribuidos. En tal supuesto no hay distincin, pues, entre sociedad y Estado, entre pueblo y poder pblico. Son, en fin, muy bien conocidas las implicaciones (no queridas probablemente en la mayora de los casos, pero inevitables) entre esta concepcin iuspositivista y las teoras polticas de la democracia no liberal (popular, orgnica, etctera). Tambin podran basarse en un exceso de utilitarismo otras medidas restrictivas del derecho individual, como la reduccin de la libertad de presentacin de candidaturas mediante el establecimiento de su monopolio a favor de los partidos (lo que ocurre en la mayora de Latinoamrica) o la fijacin de un nmero excesivamente elevado de firmas necesarias para la presentacin de candidaturas independientes; o la ampliacin de las causas de exclusin del derecho de sufragio o de los supuestos de inelegibilidades considerando circunstancias personales o sociales que no serviran como razones para negar la titularidad o el ejercicio de otros derechos, pero s del derecho de sufragio basndose en el argumento que suministrara su funcionalidad, esto es, el fin tan alto al que este derecho sirve. La forma de conjurar esos riesgos no es, claro est, desatender la indudable dimensin institucional que el derecho de sufragio tiene, sino lograr el equilibrio entre las facetas subjetiva y objetiva del derecho, sin que la primera elimine por completo a la segunda y sin que sta prevalezca sobre aqulla de manera que pueda desvirtuarla. No debe olvidarse en todo caso que el derecho de sufragio slo estar garantizado en la medida en que sea un autntico derecho, esto es, un derecho subjetivo capaz de ser ejercitado por todos los ciudadanos con la mayor facilidad y sin discriminacin alguna. 5. FUNCIONES
DEL SUFRAGIO

Un derecho de sufragio efectivo y unas elecciones, pues, democrticas, cumplen unas funciones polticas de importancia bsica. Ello es obvio, y cualquier reflexin sobre la materia no puede dejar de subrayarlo. Hechas las salvedades que ms arriba acaban de exponerse acerca de los riesgos

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que pueden derivarse de los excesos del funcionalismo en ste y en cualquier otro derecho fundamental, o lo que es igual, del peligro que encierra subvertir los principios con el propsito de mejorar los resultados (lo que no quiere decir que se desconozcan tambin los excesos que, en contrario, puede producir el principialismo, esto es, la prevalencia incondicionada de los principios sobre sus consecuencias prcticas), procede ahora detenerse en el desarrollo de las principales funciones del sufragio. La primera quiz sea la de producir representacin, esto es, garantizar jurdicamente, procedimentalmente, la representacin poltica. La democracia representativa slo es posible (como muy bien deca Kelsen frente a Schmitt) gracias a las votaciones democrticas, es decir, gracias al derecho de sufragio universal, libre, igual y secreto. La mediacin de los partidos en la articulacin de esa representacin ni la disvirta ni la anula; al contrario, la hace posible en cuanto que la racionaliza, la organiza, esto es, en cuanto que canaliza en las instituciones, de manera ordenada, el pluralismo de la propia sociedad. Otra funcin es la de producir gobiernos, aunque no es quiz la nica o absolutamente primordial, como parecen indicar algunos autores, entre ellos el propio Popper. Mediante el sufragio los ciudadanos, pacficamente, establecen y cambian gobiernos, es decir, dan su apoyo o lo niegan a programas que se les presentan en la oferta electoral, ya sea mediante el procedimiento, indirecto, de elegir gobiernos en los sistemas parlamentarios, ya sea mediante la forma, directa, de elegir al Poder Ejecutivo en los sistemas presidencialistas (o en la mezcla entre ambos en que consisten las soluciones mixtas que se estn abriendo camino en algn ordenamiento latinoamericano). se es, ciertamente, el principio del gobierno representativo, entendida la expresin tanto en sentido amplio (gobierno identificable con el conjunto de las autoridades pblicas) como en sentido estricto (gobierno equivalente a Poder Ejecutivo). Sin embargo, conviene realizar algunas puntualizaciones. En primer lugar, la democracia representativa no consiste slo en que sea representativo el gobierno sino tambin la oposicin, esto es, en que no slo se eligen gobiernos sino tambin parlamentos, que incluyen a las mayoras y a las minoras. Justamente porque el parlamento, a travs del sufragio, representa a todos en la medida en que todas las opciones que han obtenido el suficiente nmero de votos estn representadas en la Cmara, es por lo que cabe hablar de democracia pluralista, que no es slo la garanta de la expresin y asociacin a travs de las cuales el pluralismo se manifiesta, sino

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tambin la garanta de que tal pluralismo est representado en las instituciones del Estado, en especial en el propio parlamento. En segundo lugar, el origen representativo de las instituciones del Estado no basta para que haya autntica representacin, ya que es necesario que los representantes (todos, incluidos, pues, los de los grupos minoritarios) puedan ejercer la representacin, lo que significa, en los parlamentos, que las mayoras no estn excesivamente lastradas por la disciplina de partido y que las minoras posean unos derechos de actuacin parlamentaria que les permitan ejercer los derechos ms bsicos del control parlamentario del gobierno, como son los derechos al debate, a la informacin, a la investigacin y a la inclusin de asuntos en el orden del da de las sesiones de la Cmara. No slo se legitima, pues, la democracia mediante el ejercicio peridico del sufragio activo, sino tambin mediante el ejercicio peridico y el desempeo permanente del sufragio pasivo. Otra funcin del sufragio es producir una especfica limitacin del poder: la limitacin en el tiempo, la limitacin temporal, en la medida en que no es concebible el sufragio democrtico si no es peridicamente ejercitable, esto es, si la representacin no lo es por periodo limitado. Elecciones libres equivalen, entre otras cosas, a elecciones peridicas. La limitacin temporal del poder, junto a la funcional (divisin de poderes) y la material (derechos fundamentales) constituyen el presupuesto del Estado liberal democrtico. Hay una funcin del sufragio que no es separable de las anteriores, porque las engloba y se confunde con cada una de ellas, pero que puede distinguirse aunque sea para efectos analticos: la funcin de legitimacin del Estado. Mediante el sufragio, como se dijo ms atrs, se articula la participacin del pueblo en el ejercicio del poder, unas veces directamente (votando en referndum, por ejemplo) y otras indirectamente (eligiendo representantes). La declaracin que en todas las constituciones latinoamericanas se contiene, de que la soberana radica en el pueblo (o en la nacin), se hace realidad en la medida en que est garantizado el derecho de sufragio, nico instrumento mediante el cual se asegura verazmente (esto es, jurdicamente) la emisin de la voluntad popular. Para este efecto pueden ponerse algunos ejemplos expresivos, por acertados, de esta identificacin entre el sufragio y la soberana popular, as el artculo 3 de la Constitucin de Paraguay, cuando dice que el pueblo ejerce el poder pblico por medio del sufragio; o el artculo 5 de la Constitucin de Venezuela de 1999, cuando declara que la soberana reside in-

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transferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista en esta Constitucin y en la ley, e indirectamente, mediante el sufragio, por los rganos que ejercen el poder pblico. Proclamar (como se hace, muy correctamente) que el pueblo ejerce la soberana mediante el sufragio impone dos exigencias que el ordenamiento ha de atender: por una parte, garantizar un sufragio activo universal, libre y secreto (de lo contrario habra partes del pueblo que no ejerceran la soberana) y, por otra, garantizar el general y libre acceso del pueblo al sufragio pasivo (de lo contrario los ciudadanos, en la democracia representativa, slo elegiran, pero no desempearan el poder, esto es, slo ostentaran el derecho a tener un gobierno elegido, pero no a gobernar ellos mismos mediante elecciones). Hechas esas salvedades, es claro que no hay ms democracia que aquella que se articula a travs de las votaciones populares. Frente a lo que deca Schmitt, el asentimiento, la aclamacin, la representacin espiritual (o la representacin natural), no pueden fundamentar la democracia, que slo se asienta en la representacin artificial, esto es, en la representacin jurdicamente organizada, expresada mediante el acto electoral, con sus correspondientes procedimientos y garantas. La funcin legitimadora se cumple no slo mediante la realizacin del acto formal de la votacin, sino tambin a travs de todo el proceso de sufragio y, muy significativamente, en la campaa electoral, en la que se produce una amplia comunicacin entre representantes y representados, entre partidos y sociedad, que refuerza considerablemente la participacin popular y que hace de las elecciones una verdadera escuela de cultura cvica democrtica. En la medida, adems, en que la representacin poltica lo es de intereses generales, la funcin legitimadora del sufragio se manifiesta al mismo tiempo como funcin de integracin en la comunidad poltica estatal. Ahora bien, el sufragio, aun siendo el modo insustituible de producir la legitimacin democrtica, no puede legitimarlo todo. Legitima el poder, en cuanto a la forma, es decir, a su carcter de representativo, pero no exactamente en cuanto a su contenido, a su producto. El poder emanado de la representacin popular es, en el Estado constitucional democrtico, un poder limitado, no absoluto. No hay poderes absolutos en el Estado constitucional democrtico y, por lo mismo, las elecciones no legitiman, por principio, todos los actos del poder. Aqu se encuentra unas de las caractersticas bsicas del Estado democrtico, que es su inseparabilidad del Estado de derecho y, por ende, la necesidad de conciliar una y otra dimen-

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sin. Ello se consigue mediante la limitacin material del poder, que consiste, primero, en que los poderes constituidos han de estar supeditados a las normas procesales y materiales que la Constitucin contiene sin que puedan actuar al margen de ellas, y segundo, en que, en todo caso, el Estado no puede vulnerar los derechos fundamentales que hoy constituyen una especie de derecho comn de todos los pases con un sistema constitucional democrtico. Los derechos fundamentales, o en sentido general, los derechos humanos, deben operar como un lmite infranqueable al poder representativo.

X. DERECHO ELECTORAL: SUFRAGIO ACTIVO Y PASIVO


MANUEL ARAGN

1. EL

DERECHO DE SUFRAGIO EN EL CONJUNTO DEL DERECHO ELECTORAL

Es frecuente definir el derecho electoral como el conjunto de normas que desarrollan el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos pblicos por medio de representantes libremente elegidos y regulan el procedimiento y los sistemas para la eleccin. Una definicin as no es incorrecta, por supuesto, pero s incompleta, ya que excluye las normas reguladoras de las votaciones mediante las cuales el pueblo participa directamente en el ejercicio del poder pblico. Aunque el trmino elecciones est ms inmediatamente conectado con el de representacin, no queda agotado en ste, ya que tambin hay actividad electoral en los referndum. En estos ltimos hay derecho de sufragio activo, aunque no, claro est, pasivo. Pero la condicin de elector es comn para votar eligiendo representantes o para optar por el s o el no en una consulta popular. Por lo anterior, aun con el inconveniente de ser muy descriptiva y poco sinttica, sea ms precisa como definicin del derecho electoral la de conjunto de normas reguladoras de la titularidad y ejercicio del derecho de sufragio, activo y pasivo, de la organizacin de la eleccin, del sistema electoral, de las instituciones y organismos que tienen a su cargo el desarrollo del proceso electoral y del control de la regularidad de ese proceso y la veracidad de sus resultados. Como puede apreciarse, la totalidad del derecho electoral no tiene otro objeto que establecer las condiciones jurdicas del derecho de participacin poltica de los ciudadanos, tanto en su vertiente activa del derecho a participar mediante la emisin del voto como en su vertiente pasiva del derecho a acceder, mediante la eleccin popular, al ejercicio de cargos pblicos. Y si en lugar de adoptarse el punto de vista del derecho subjetivo la observacin se realiza desde la perspectiva del principio jurdico (que ambas facetas las tiene el sufragio), podra decirse que el de178

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recho electoral no tiene otro objetivo que el de establecer las reglas estructurales bsicas de la democracia. Sea cual sea, pues, la forma de enfocar el objeto global del derecho electoral, lo cierto es que en l sobresale, como pieza esencial, el sufragio, de manera que todo aquel derecho est encaminado a garantizar la efectividad de ste en sus vertientes esttica (titularidad, ejercicio) y dinmica (fines, resultados). Un sufragio que hoy, en todos los pases de Amrica Latina (con excepcin de Cuba, y por ello la excluimos de este estudio comparado) es formalmente democrtico en la plena expresin de la palabra: popular y en libertad. El artculo 3 de la Ley Electoral de Bolivia expresa muy didcticamente las cualidades del sufragio democrtico al decir que el voto es universal, porque todos los ciudadanos, sin distincin alguna gozan del derecho de sufragio; directo, porque el ciudadano interviene personalmente en la eleccin y vota por los candidatos de su preferencia; libre, porque expresa la voluntad del elector; secreto, porque la Ley garantiza la reserva de voto (y obligatorio, porque constituye un deber irrenunciable de la ciudadana, aunque esta ltima caracterstica ya no sea tan clara o indiscutiblemente democrtica, a nuestro juicio). No basta, desde luego, con la universalidad del sufragio para que ste sea democrtico, tiene que haber tambin pluralismo poltico y neutralidad electoral del poder pblico. Sobre la base de esas consideraciones se ha desarrollado hoy el derecho electoral en todos los pases democrticos, de manera que se ha formado una especie de derecho electoral comn (o trasnacional) que obedece a unos mismos principios generales y que, por ello, se proyectan en todos los ordenamientos pertenecientes a la forma de Estado constitucional democrtico de derecho. Tales principios son, esencialmente, la primaca del sistema representativo, la neutralidad de las organizaciones electorales, la libertad de presentacin de candidaturas, la igualdad de oportunidades de los candidatos, la universalidad, igualdad, libertad y secreto del sufragio y, en fin, la judicializacin del sistema de controles y de verificacin de la regularidad de la eleccin. Todos los pases de Amrica Latina, con la excepcin antes sealada, han incorporado a sus ordenamientos, en unos casos desde hace mucho tiempo, en otros de manera reciente (como consecuencia de los procesos de transicin a la democracia), aquellos principios comunes ya aludidos. En todos ellos, pues, el derecho electoral tiene por objeto hacer efectivo el principio de que la soberana reside en el pueblo. Sin embargo, junto con

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esa incorporacin general de los principios del derecho electoral democrtico, aparecen, sin embargo, en algunos de los ordenamientos latinoamericanos, determinadas prescripciones no enteramente congruentes con tales principios, especialmente en materia de libertad de votar y de libertad de presentacin de candidaturas. Ms adelante, cuando se traten dichos extremos, sealaremos aquellas prescripciones, pero adelantamos ya aqu nuestra opinin negativa sobre las mismas y llamamos la atencin sobre la conveniencia de erradicarlas. 2. SUFRAGIO
ACTIVO

Se puede definir el derecho de sufragio activo como el derecho individual de voto de cada uno de los ciudadanos que tienen capacidad para participar en una eleccin, o ms exactamente, en cualquiera de las votaciones pblicas que se celebren. Se trata, obviamente, de un derecho y, en principio, como tal, debiera ser de libre ejercicio, pero en la inmensa mayora de los pases latinoamericanos se define tambin (por la Constitucin o la leyes) como un deber, es decir, de obligatorio ejercicio. Ya en otro lugar de esta obra, en Derecho de sufragio: principio y funcin, se ha llamado la atencin sobre la incongruencia que se deriva de configurar al mismo tiempo una institucin jurdica como derecho y como deber. All se ha sealado que quiz se explica por haberse acentuado en exceso la dimensin objetiva o institucional del derecho de sufragio, lo que puede redundar en un peligro para su indeclinable dimensin subjetiva (que es la que, verdaderamente, como a todo derecho, debiera caracterizarle). No nos extendemos ms sobre el problema, ya que en esta obra hay un trabajo especfico sobre el voto obligatorio. En adelante, examinaremos, pues, el derecho de sufragio en su faceta de derecho y no de obligacin. Para ello comenzaremos por la titularidad del derecho. Habida cuenta, como antes se seal, de que todos los pases objeto de este trabajo tienen establecido el sufragio universal, la titularidad del derecho de sufragio activo corresponde, en principio, a todos los ciudadanos, sin discriminacin alguna por razn de raza, sexo, religin o cualquier otra condicin personal o social. Sin embargo, se requieren mayores precisiones para determinar de manera ms exacta aquella titularidad, de un lado, porque existen requisitos para ostentar la titularidad de la propia ciudadana o incluso porque el derecho de sufragio activo se extiende a veces a los que no son nacionales y, de otro, porque slo a partir de la posesin de cier-

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tas condiciones puede entenderse que se tiene libertad para emitir el voto. De ah que la titularidad del derecho de sufragio activo vaya unida a la exigencia de unos requisitos positivos y al establecimiento de un sistema de incapacidades o requisitos negativos.

2.1. Requisitos positivos a) Ciudadana: en todos los pases examinados se atribuye el derecho de sufragio a los ciudadanos, esto es, a los nacionales. b) Voto de los extranjeros: sin embargo, el derecho de sufragio activo, que en la mayora de los pases se otorga exclusivamente a los ciudadanos, tambin se extiende, en algunos ordenamientos (si bien es cierto que son una minora en el conjunto), adems de a los nacionales, a los extranjeros residentes: Slo para elecciones municipales (Bolivia, art. 220 de la Constitucin; Paraguay, art. 120 de la Constitucin, y Venezuela, art. 64 de la Constitucin de 1999) o incluso tambin las distritales (Colombia, art. 100 de la Constitucin). Sin limitarlo a elecciones determinadas (Uruguay, art. 78 de la Constitucin) o dejndolo al arbitrio de la ley (en los casos que determine la ley, Chile, art. 14 de la Constitucin). Exigiendo, adems, la cualidad de residente, sin tiempo determinado (Bolivia y Colombia), o con un tiempo de residencia (Chile, cinco aos, art. 14 de la Constitucin; Uruguay, 15 aos, art. 78 de la Constitucin; Venezuela, 10 aos, art. 33 de la Constitucin de 1999), o con una residencia definitiva (Paraguay, art. 120 de la Constitucin) e incluso, en un supuesto, con el aadido de otras condiciones sociales o econmicas (buena conducta, con familia constituida en la Repblica y poseyendo algn capital en giro o propiedad en el pas, o profesando alguna ciencia, arte o industria, Uruguay, art. 78 de la Constitucin). c) Edad: en todos los pases examinados la edad exigida para poder ejercer el derecho de sufragio activo es la de 18 aos, con las siguientes excepciones: Brasil: 16 aos, aunque ese voto deja de ser facultativo y se convierte en obligatorio a los 18 aos (art. 14 de la Constitucin).

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Nicaragua: 16 aos (art. 47 de la Constitucin). Repblica Dominicana: aunque la edad generalmente exigida es la de 18 aos, tambin se otorga el derecho a los casados menores de esa edad (arts. 12 y 13 de la Constitucin).

d) Otras cualidades: generalmente no se exigen ms cualidades personales que las anteriores, pero hay una excepcin, es en Mxico (art. 34 de la Constitucin), donde tambin se exige tener un modo honesto de vivir. Es cierto que, enunciado de manera negativa (conducta notoriamente viciada, ejercer actividades moralmente deshonrosas), aparece tambin en otros pases (El Salvador, Uruguay), pero estos ltimos casos, puesto que no suponen un requisito del ejercicio del voto, sino una causa de su exclusin, los veremos ms adelante, al tratar de los requisitos negativos. Lo nico que ahora cabe decir, como observacin a este requisito positivo existente en Mxico, es que parece adolecer de falta de seguridad jurdica, ya que, tomado en sentido positivo (como est enunciado), parece difcil acreditarlo fehacientemente (aparte de que sera imponer una carga que quebrantara el principio de igualdad y por ello el carcter universal del sufragio), y si se toma en sentido negativo, resulta inexplicable, porque todos los supuestos de modo deshonesto de vivir jurdicamente relevantes ya estn tipificados por el Cdigo Penal (y pueden dar lugar, mediante condena privativa de libertad, a la privacin del derecho de sufragio) o incluso por una causa especfica de exclusin del derecho de sufragio (o requisito negativo), como es en Mxico la vagancia o ebriedad consuetudinaria (art. 38 de la Constitucin). Por todo ello, quiz sera conveniente que se eliminase esta exigencia del modo honesto de vivir, que o no puede aplicarse por obsolescencia o, si se aplica, no creara ms que problemas. e) Inscripcin en el censo o registro electoral: en todos los pases examinados se exige esa condicin (por lo dems normal y garantizadora de la efectividad y correccin del ejercicio del derecho de sufragio).

2.2. Requisitos negativos Adems de la concurrencia de determinadas condiciones, o ms propiamente, de determinados requisitos positivos, es general en todos los orde-

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namientos (de estos y de cualesquiera otros pases) la previsin de la concurrencia de otros requisitos negativos, es decir, el sealamiento de determinadas causas, circunstancias o condiciones que imposibilitan para el ejercicio del derecho de sufragio. Desde el punto de vista tcnico, se trata, exactamente, de incapacidades o inhabilitaciones. a) Comunes en los ordenamientos de los pases examinados: Demencia, sordomudez que impida totalmente expresarse por escrito, y, en general, incapacidad civil judicialmente declarada. Condena judicial que imponga la interdiccin, la suspensin o privacin de los derechos de ciudadana o especficamente del derecho de sufragio, mientras dure el tiempo de la condena. b) Especficas de determinados pases: Miembros en servicio activo de las Fuerzas Armadas y Policiales (Colombia, art. 219 de la Constitucin; Ecuador, art. 27 de la Constitucin de 1998; Honduras, art. 37 de la Constitucin; Paraguay, art. 175 de la Constitucin concretado por el art. 75 del Cdigo Electoral que incluye, adems, a los alumnos de Institutos de Enseanzas Militares y Policiales; Per, art. 34 de la Constitucin). O exclusivamente de las Fuerzas Armadas (Guatemala, art. 248 de la Constitucin). O nicamente los soldados realizando el servicio militar obligatorio (Brasil, art. 14 de la Constitucin). Condenados criminalmente a pena privativa de libertad, mientras dure su cumplimiento (Argentina, art. 3 del Cdigo Electoral Nacional; Bolivia, art. 7 de la Ley Electoral; Brasil, art. 15 de la Constitucin; Ecuador, art. 13 de la Constitucin; El Salvador, art. 75 de la Constitucin; Honduras, art. 41 de la Constitucin; Nicaragua, art. 47 de la Constitucin; Mxico, art. 38 de la Constitucin; Nicaragua siempre que se trate de pena corporal grave, art. 16 de la Constitucin; Paraguay, art. 153 de la Constitucin; Per, art. 32; Repblica Dominicana, art. 15 de la Constitucin; Uruguay, art. 80 de la Constitucin). Procesados, detenidos o privados de libertad por orden judicial (sin el requisito de que haya recado sentencia firme) (Argentina, art. 3 del Cdigo Electoral Nacional; Chile, art. 16 de la Constitucin; El Salvador, art. 74 de la Constitucin; Honduras, art. 41 de la Constitucin; Mxico, art. 38 de la Constitucin; Paraguay, art. 7 del Cdigo Electoral; Uruguay, art. 80 de la Constitucin).

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Declarados judicialmente en rebelda o prfugos de la justicia (Mxico, art. 38 de la Constitucin; Paraguay, art. 75 del Cdigo Electoral). Quienes hayan realizado determinadas infracciones electorales (Honduras, art. 42 de la Constitucin; El Salvador, art. 75 de la Constitucin). Sancionados por el Tribunal Constitucional por pertenencia a un partido declarado inconstitucional (Chile, art. 16 de la Constitucin, que determina una duracin mxima de cinco aos para esta inhabilitacin del derecho de sufragio). Quienes formen parte de organizaciones sociales o polticas que utilicen o propaguen la violencia (Uruguay, art. 80 de la Constitucin: slo para ciudadanos legales, no naturales). Quienes observen mala conducta (conducta notoriamente viciada, El Salvador, art. 75 de la Constitucin), (vagancia o ebriedad consuetudinaria declarada en los trminos que prevengan las leyes o falta de cumplimiento de los deberes cvicos, Mxico, art. 38 de la Constitucin), (ejercicio habitual de actividades moralmente deshonrosas, segn leyes aprobadas con mayora especial de dos tercios de cada cmara, Uruguay, art. 80 de la Constitucin).

c) Comentario: en cuanto a los supuestos de causas de exclusin del derecho de sufragio que son comunes a todos los pases hay que decir, como ya se adelant, que son casos razonables y habituales en derecho comparado. Sin embargo, se echa de menos, en la mayora de los pases latinaomericanos, que no se especifique la necesidad de que medie sentencia judicial firme (o ejecutoriada, como s se prev, por ejemplo, en Mxico, art. 38 de la Constitucin, cuando se trata de condena suspendiendo el derecho de sufragio). En cuanto a los supuestos de causas de exclusin que ya son especficos de determinados pases, todos ellos pueden ser objeto de serias observaciones. En unos casos afectan, adems, a casi la totalidad de los los pases latinoamericanos, porque incapacitan para el ejercicio del derecho de sufragio, con dao para su carcter universal (ms tcnicamente, con posible vulneracin de la igualdad por su dudosa razonabilidad), a numerosos grupos de personas sin causa plenamente legtima que lo justifique (como lo exigira el carcter rigurosamente excepcional de la exclusin), ya sean militares, soldados y policas o condenados a penas privativas de libertad. Los dos supuestos (militares o policas en activo y condenados a pe-

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nas privativas de libertad), observados desde los principios generales del derecho electoral comn del Estado democrtico de derecho, son ms propios como causas de inhabilitacin para ser elegible, pero no para ser elector. Es posible que estas inhabilitaciones encuentren alguna explicacin (que no justificacin) en el papel tradicional de los militares en Amrica Latina y en la ausencia en estos pases de la posibilidad del voto por correo, pero lo cierto es que la situacin no deja de ser criticable. El problema es ms grave en los casos en que ni siquiera se exige sentencia judicial, sino slo detencin por la autoridad o auto de procesamiento, situacin en la cual el derecho queda casi absolutamente sin garantas. En todos los dems supuestos tambin cabe la crtica, porque siendo la conducta individual tipificada posible objeto legtimo de la exclusin (comisin de determinados delitos o infracciones electorales o de determinadas conductas que pueden acarrear la incapacidad civil) no se exige la sentencia judicial (slo el auto de prisin o de procesamiento, o a veces ni siquiera una declaracin jurisdiccional taxativa) para su operatividad. El Estado democrtico de derecho impone que slo la autoridad judicial, y mediante sentencia firme (irrevocable, se dice muy bien en el art. 15 de la Constitucin de la Repblica Dominicana), pueda incapacitar (por causa constitucional o legal legtima) para el ejercicio del derecho de sufragio. En tal sentido sera muy conveniente que se efectuasen las correspondientes reformas normativas para eliminar estos defectos de las normas electorales de algunos pases latinoamericanos.

3. SUFRAGIO

PASIVO

Se podra definir el derecho de sufragio pasivo como el derecho individual a ser elegible para los cargos pblicos. Sin embargo, puesto que para ser elegido primero hay que ser proclamado candidato, tal definicin resulta incompleta y, por lo mismo, engaosa, pues en principio podra darse (y de hecho se da) la circunstancia de ser perfectamente elegible (por reunir los requisitos y no estar incurso en inelegibilidades) y, sin embargo, no poder usar del derecho por no reconocrsele al individuo (sino a los partidos, por ejemplo) la facultad de presentar candidaturas. De ah que debiera acudirse a una definicin ms completa, entendiendo que el derecho de sufragio pasivo es el derecho individual a ser elegible y a presentarse como candidato en las elecciones para cargos pblicos.

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La titularidad del derecho y las condiciones para su ejercicio no coinciden exactamente con las del derecho de sufragio activo, aunque hay, claro est, una relacin muy estrecha: tener la cualidad de elector es requisitos indispensable (aunque no suficiente) para tener la cualidad de elegible.

3.1. Requisitos positivos Para efectos sistemticos vamos a utilizar la misma clasificacin empleada para exponer las condiciones requeridas en la titularidad y ejercicio del derecho de sufragio activo (diferenciando requisitos positivos y requisitos negativos), y conviene sealar, que pese a la identidad terminolgica, su significado es aqu, en el derecho de sufragio pasivo, algo distinto del que tienen en aqul. All, en el derecho de sufragio activo, ambos requisitos (positivos y negativos) son condiciones de capacidad, que no estn disponibles para el sujeto, lo que provoca una consecuencia (el nacimiento o no nacimiento del derecho) que no puede rehuirse de manera voluntaria; su nica diferencia estriba en que unas, las positivas, han de reunirse, necesariamente, y otras, las negativas, no han de poseerse, tambin necesariamente, para tener el derecho de sufragio activo. Distinto, en parte, como ya se apunt, es el significado que encierran los requisitos positivos y negativos en el derecho de sufragio pasivo. Y decimos en parte porque en la realidad normativa las diferencias no estn tan marcadas, en tanto no se siguen exactamente los tipos puros acuados por la teora. Aqu, en el sufragio pasivo, los requisitos positivos seran, en teora, el conjunto de condiciones que se requieren para poseer la capacidad de ser elegible. Su ausencia originara, pues, una incapacidad, y en tal sentido seran condiciones subjetivas (como lo son tanto los requisitos positivos como los negativos en el sufragio activo) para el nacimiento del propio derecho, a diferencia de lo que significaran en el mismo sufragio pasivo los requisitos negativos, o ms tcnicamente inelegibilidades, que seran condiciones para el ejercicio de un derecho preexistente. Las condiciones de capacidad son creadas por el ordenamiento y, en consecuencia, son indisponibles (ya que no se derivan de un acto subjetivo de voluntad), mientras que las inelegibilidades pueden ser eludidas mediante la renuncia al cargo o impedimiento que las originan. Sin embargo, estas distinciones no se corresponden de manera totalmente fiel con las previsiones normativas, que slo se adecuan a ellas en su

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mayor parte. Ante ello tenamos dos opciones: o bien no atenernos totalmente a las normas (e intentar adecuarlas a la teora) o bien no renunciar al positivismo y, advirtiendo antes los posibles defectos tericos, atenernos a las previsiones normativas, que unas veces consideran como causas de incapacidad supuestos que son de inelegibilidad (as la condicin de eclesistico, por ejemplo) y otras definen como causas de inelegibilidad condiciones que lo son de incapacidad (relacin de parentesco con altos cargos pblicos, por ejemplo). Esta ltima opcin, debido al carcter ms descriptivo que especulativo que tiene la presente obra, es la que hemos adoptado. a) Poseer la cualidad de elector: por reunir los requisitos positivos y no incurrir en ninguno de los negativos del ejercicio del derecho de sufragio activo. Esta cualidad es comn en todos los ordenamientos latinoamericanos. b) Clase de ciudadana: en todos los ordenamientos de Latinoamrica se requiere la condicin de ciudadano, careciendo del derecho de sufragio pasivo los extranjeros, salvo en Paraguay para las elecciones locales (siempre que tengan residencia definitiva, art. 120 de la Constitucin). Sin embargo, hay diferencias en cuanto al tipo de ciudadana que se exige. En unos pases se requiere ser nacional de origen para todos los cargos nacionales, en otros slo para determinados cargos, en otros basta la nacionalidad de cualquier tipo (de origen o por naturalizacin o legalizacin), exigindose, adems, en este ltimo supuesto, y en algunos casos, determinados (y variables) aos de residencia o incluso de antigedad en la ciudadana. A continuacin ordenaremos los diferentes supuestos. Ciudadana de todo tipo y sin ninguna especificacin (ni requisito de tiempo de residencia), para todos los cargos pblicos nacionales de eleccin (parlamentarios y presidente y vicepresidente de la Repblica): Nicaragua (arts. 134 y 147 de la Constitucin). Ciudadana de origen para todos los cargos pblicos nacionales de eleccin (parlamentarios y presidente y vicepresidente de la Repblica): Bolivia (arts. 61, 64 y 68 de la Constitucin), Ecuador (arts. 127 y 165 de la Constitucin de 1998), El Salvador (arts. 126, 151 y 153 de la Constitucin), Guatemala (arts. 162 y 185 de la Constitucin), Honduras (arts. 198 y 238 de la Constitucin), Mxico (arts. 55, 58 y 82 de la Constitucin, con la salvedad de que el presidente, hasta ahora, adems de ser mexicano por nacimiento, haba de ser tambin hijo de padres

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mexicanos por nacimiento, mientras que, como consecuencia de una reciente reforma constitucional, a partir de 1999 la exigencia se reduce a ser ciudadano por nacimiento, pero con residencia de 20 aos como mnimo y siendo uno de los padres mexicano), Paraguay (arts. 221, 223 y 228 de la Constitucin) y Per (arts. 90, 110 y 111 de la Constitucin). Ciudadana de origen para el presidente, vicepresidente y senadores, y de cualquier otro tipo para los miembros de la Cmara de Representantes (sin exigencia de aos de residencia): Colombia (arts. 172, 177, 191 y 204 de la Constitucin). Ciudadana de origen para el presidente y vicepresidente de la Repblica, y de cualquier otro tipo para los diputados y senadores (sin exigencia especfica de aos de residencia en la nacin): Brasil (arts. 12 y 14 de la Constitucin), Chile (arts. 108 y 131 de la Constitucin). Ciudadana de origen para el presidente y vicepresidente de la Repblica y de cualquier otro tipo para los parlamentarios (con determinados aos de antigedad o residencia): Argentina (arts. 48, 55 y 89 de la Constitucin, exigindose, si son ciudadanos naturalizados, cuatro aos de ciudadana para los diputados y seis para los senadores), Costa Rica (arts. 108 y 131 de la Constitucin, exigindose, si son ciudadanos naturalizados, 10 aos de residencia para los diputados), Panam (arts. 147 y 174 de la Constitucin, exigindose, si son ciudadanos naturalizados, 15 aos de residencia para los legisladores), Repblica Dominicana (arts. 22, 25, 50 y 51 de la Constitucin, exigindose, si son ciudadanos naturalizados, 10 aos de residencia para los diputados y senadores), Uruguay (arts. 90, 98 y 151 de la Constitucin, exigindose, sin son ciudadanos naturalizados esto es, si slo tienen ciudadana legal, cinco aos de ciudadana para los representantes y seis aos para los senadores) y Venezuela (arts. 227 y 188 de la Constitucin de 1999, exigindose 15 aos de residencia si los candidatos a la Asamblea Nacional son ciudadanos por naturalizacin).

c) Edad: el requisito de la edad no coincide, prcticamente en ningn caso, con el del sufragio activo. Siendo la de ste 18 aos en general (con alguna excepcin, siempre a edad inferior, de 16 aos o de menores casados), todos los ordenamientos latinoamericanos (con la nica excepcin del guatemalteco, para los diputados) exigen para el sufragio pasivo, en relacin con todos los cargos electivos nacionales, una edad superior a los 18 aos. Esta diferencia de edad, respecto del sufragio activo, se explica por

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razones de prudencia poltica, en la medida en que puede estimarse conveniente que para el ejercicio de cargos pblicos de tanto relieve se requiera de una cierta madurez que, en trminos generales, proporcionan la mayor edad y experiencia. Las exigencias de un mnimo de edad oscilan, desde 21 para los parlamentarios y 30 para el presidente, en su grado menor, hasta 30 para los parlamentarios y 40 para el presidente, en su grado mayor. A continuacin ordenaremos comparativamente este requisito. i) Clasificacin por edades: Ninguna edad especial (la misma de 18 aos del sufragio activo) para diputado y 40 aos para presidente y vicepresidente: Guatemala (arts. 162 y 185 de la Constitucin). 21 aos para representante y 25 para presidente y vicepresidente: Nicaragua (arts. 134 y 147 de la Constitucin). 21 aos para diputado y 30 para presidente y vicepresidente (o designado a la Presidencia): Costa Rica (arts. 108 y 131 de la Constitucin), Honduras (arts. 198 y 238 de la Constitucin) y Venezuela (art. 188 y 227 de la Constitucin de 1999). 21 aos para legislador y 35 para presidente y vicepresidente: Panam (art. 147 y 174 de la Constitucin). 21 aos para diputado, 30 para senador y 35 para presidente o vicepresidente: Mxico (arts. 55, 58 y 82 de la Constitucin). 21 aos para diputado y 35 para senador y presidente y vicepresidente: Brasil (art. 14 de la Constitucin). 21 aos para diputado y 40 para senador, presidente: Chile (arts. 25, 44 y 46 de la Constitucin). 25 aos para parlamentario (diputado o senador) y 30 para presidente y vicepresidente: El Salvador (arts. 126, 151 y 153 de la Constitucin) y Repblica Dominicana (arts. 22, 25, 50 y 51 de la Constitucin). 25 aos para diputado y 30 para senador y presidente y vicepresidente: Argentina (arts. 48, 30 y 89 de la Constitucin) y Colombia (arts. 172, 177, 191 y 204 de la Constitucin). 25 aos para congresista y 35 para presidente y vicepresidente: Per (arts. 90, 110 y 111 de la Constitucin). 25 aos para representante, 30 para senador y 35 para presidente y vicepresidente: Uruguay (arts. 90, 98 y 151 de la Constitucin). 25 aos para diputado y 35 para senador, presidente y vicepresidente: Bolivia (arts. 61, 64 y 88 de la Constitucin), Ecuador (arts. 127, 165 y

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172 de la Constitucin de 1998) y Paraguay (arts. 221, 223 y 228 de la Constitucin). ii) Clasificacin por cargos: Para presidente y vicepresidente: 25 aos: Nicaragua. 30 aos: Argentina, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Repblica Dominicana y Venezuela. 35 aos: Bolivia, Brasil, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Uruguay. 40 aos: Chile y Guatemala. Para Senadores: 25 aos: Per y Repblica Dominicana. 30 aos: Argentina, Colombia, Mxico y Uruguay. 35 aos: Bolivia, Brasil y Paraguay. 40 aos: Chile. Para Diputados (o, con otro nombre, miembros de la Cmara Baja o de nica cmara del Parlamento): 18 aos: Guatemala (la misma edad que se requiere para el sufragio activo). 21 aos: Brasil, Costa Rica, Chile, Honduras, Nicaragua, Mxico, Panam y Venezuela. 25 aos: Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay.

la

d) Vnculo con el distrito electoral: slo se exige (mediante la frmula, por lo general, de un tiempo determinado de aos de residencia inmediatamente anteriores a la eleccin) en una minora de los pases examinados. Su escaso nmero y su variedad impiden cualquier ordenacin que no sea la simple por pases: Argentina: para diputados y senadores: naturales de la provincia y dos aos de residencia en ella (arts. 48 y 55 de la Constitucin). Brasil: en todo caso: residencia (domicilio electoral) en la circunscripcin (art. 14 de la Constitucin). Chile: para diputados y senadores: dos aos de residencia en la regin a que pertenezca el distrito (arts. 44 y 46 de la Constitucin). Honduras: para diputados: nacidos en el departamento y cinco aos de residencia en el mismo (art. 198 de la Constitucin).

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Panam: para legisladores: un ao de residencia en el circuito electoral (art. 147 de la Constitucin). Repblica Dominicana: para diputados y senadores: nacidos en el departamento o cinco aos de residencia en el mismo; si se es ciudadano naturalizado, necesariamente 5 aos de residencia en el departamento (arts. 22 y 25 de la Constitucin).

e) Grado de instruccin: son muy pocos los casos en que existe este requisito (quiz reflejo de determinada situacin cultural, como es la del analfabetismo, y de una concepcin anacrnica de la representacin poltica, como es la exigencia de estudios de grado medio para desempearla, que parece poco congruente con el principio de igualdad en el acceso a los cargos pblicos representativos). Su contenido es el siguiente: Saber leer y escribir: Bolivia (art. 221 de la Constitucin), Brasil (art. 14 de la Constitucin, aunque enunciado de manera negativa: son inelegibles los analfabetos; hemos preferido incluirlo aqu en lugar de tratarlo, como caso nico, en las inelegibilidades) y Venezuela (art. 112 de la Constitucin). Tener notoria instruccin (que es una cualidad ms difcil de precisar y que se prestara a una comprobacin excesivamente discrecional): El Salvador (para diputados, presidente y vicepresidente, arts. 126, 151 y 153 de la Constitucin). Haber cursado enseanza media o equivalente: Chile (para diputados y senadores, arts. 44 y 46 de la Constitucin). f) Poseer determinados medios econmicos: slo aparece este requisito en Argentina y nicamente referido a los senadores, de los que se exige disfrutar de una renta anual de 2 000 pesos fuertes o de una entrada equivalente (art. 55 de la Constitucin). Su existencia no deja de ser anacrnica (aparte de poco razonable desde el punto de vista de la igualdad entre los ciudadanos para el acceso a los cargos pblicos). g) Vida honesta: nicamente aparece este requisito en El Salvador (notoria moralidad, exigida para ser elegido diputado, presidente y vicepresidente por los arts. 126, 151 y 153 de la Constitucin) y en Mxico (donde se exige a todos los elegibles un modo honesto de vivir, art. 34 de la Constitucin, condicin que, como ya se seal, tambin se exige de los electores). No parece razonable este requisito, cuya prueba es difcil y que, en

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todo caso, puede generar una clara inseguridad jurdica a la hora de su apreciacin. h) Estado seglar: esta condicin puede ser enfocada como requisito (as lo hacen algunos ordenamientos) o como supuesto de inelegibilidad (as lo hacen otros enuncindolo negativamente: declarando inelegibles a los religiosos o ministros de cultos religiosos, o eclesisticos, etc.). Quiz desde el punto de vista estrictamente tcnico-jurdico sera ms apropiado tratarlo como causa de inelegibilidad (y por lo mismo oponible por terceros) que como condicin o requisito positivo (de acreditacin por el titular del derecho de sufragio pasivo). Sin embargo, por razones sistemticas hemos preferido agrupar todos los casos (que son pocos) en el grupo de los requisitos positivos (que es como aparecen ms frecuentemente designados en las propias normas). Su ordenacin es la siguiente: De exigencia para ser elegible en todo cargo pblico representativo (o, visto desde otro enfoque, y en negativo, como causa de inelegibilidad general): El Salvador (art. 82 de la Constitucin) y Panam (art. 42 de la Constitucin). O para ser elegido parlamentario (ya sea diputado o senador) y presidente y vicepresidente: Argentina (arts. 73 y 89 de la Constitucin), Bolivia (arts. 50, 64 y 88 de la Constitucin), Honduras (arts. 198 y 238 de la Constitucin) y Mxico (arts. 55, 58 y 82 de la Constitucin). De exigencia slo para el presidente y vicepresidente: Costa Rica (art. 131 de la Constitucin), Chile (art. 79 de la Constitucin), Paraguay (art. 235 de la Constitucin) y Venezuela (art. 227 de la Constitucin 1999). i) Afiliacin a un partido poltico: Brasil (art. 14 de la Constitucin) y Ecuador (art. 37 de la Constitucin). Se trata de un requisito ciertamente criticable en la medida en que establece el monopolio de los partidos sobre la vida poltica democrtica (esto es, lleva a sus lmites la idea del Estado de partidos) y en cuanto que, sobre todo, parece difcilmente conciliable con el principio de igualdad.

3.2. Requisitos negativos (inelegibilidades) Como ya se seal, las causas de inelegibilidad constituyen impedimentos para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo que se fundamentan en la

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necesidad de garantizar tanto la libertad del elector (resguardndolo de toda coaccin, directa o indirecta) como la igualdad de oportunidades de los candidatos contendientes en la eleccin. No tienen por objeto inmediato procurar o garantizar el desempeo con libertad, independencia e incluso eficacia del cargo para el que se ha sido elegido, preservando al mismo tiempo la divisin de poderes (como s lo tienen las incompatibilidades parlamentarias), pero s persiguen tambin la neutralidad del poder pblico en el proceso electoral. La distincin entre inelegibilidades e incompatibilidades (aunque a veces en algunas normas electorales ambas se presenten confundidas) es bien conocida: las primeras, las inelegibilidades, operan sobre la proclamacin de candidatos y de electos, mientras que las incompatibilidades lo hacen sobre la permanencia o no en un cargo para el que ya se ha sido elegido. Las primeras impiden ser elegido, las segundas no obstaculizan la eleccin, slo impiden el desempeo del cargo si no se renuncia a la situacin declarada incompatible. Las inelegibilidades, en fin, pertenencen al derecho electoral, mientras que las incompatibilidades pertenecen al derecho parlamentario (o al derecho de las organizaciones pblicas, en general). a) Comunes en los ordenamientos de los pases examinados: Condenados a penas privativas de libertad, por el tiempo que dure la pena. (Pese al riesgo de duplicidad, lo enunciamos nuevamente aqu, aunque ya, como requisito negativo del derecho de sufragio activo, haba figurado con anterioridad en el apartado 2.2.b) y, en tal sentido, se corresponde con el requisito positivo del derecho de sufragio pasivo, tambin aludido ms atrs, en el apartado 3.1.a), que consiste en: poseer la cualidad de elector. Los pocos pases que no lo haban establecido como causa de exclusin del derecho de sufragio activo y por lo mismo operando tambin en el sufragio pasivo lo harn figurar, al menos como causa de exclusin o inelegibilidad, en terminologa aqu tcnicamente defectuosa, como ya habamos apuntado del derecho de sufragio pasivo). Altos cargos del Poder Ejecutivo, de organismos autnomos y, en general autoridades de la administracin civil. Jueces y magistrados y dems funcionarios del Poder Judicial y de la procuradura o ministerio pblico. Miembros de tribunales electorales y dems rganos de control electoral.

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Titulares de rganos de control financiero y, en general, de control de las administraciones pblicas (tanto supervisores de la regularidad contable como protectores de los derechos de los ciudadanos). Titulares de cargos directivos de empresas pblicas o de empresas privadas concesionarias de servicios pblicos, contratistas con el Estado o beneficiarias de subvenciones pblicas.

b) Especficas de determinados pases por razn de parentesco con titulares de cargos pblicos: i) Para parlamentarios, presidente y vicepresidente: Parentesco con cualquier funcionario que ostente autoridad pblica: Colombia (art. 179 de la Constitucin). Parentesco con altos funcionarios civiles y militares: Honduras (art. 199 de la Constitucin). Parentesco con el presidente y vicepresidente: Costa Rica (arts. 109 y 132 de la Constitucin), El Salvador (art. 127 de la Constitucin) y Guatemala (art. 164 de la Constitucin). ii) Exclusivamente para presidente y vicepresidente: parentesco con el presidente o vicepresidente: Bolivia (art. 89 de la Constitucin), Ecuador (art. 79 de la Constitucin), Nicaragua (art. 147 de la Constitucin) y Paraguay (art. 235 de la Constitucin). c) Comentario: as como las causas de inelegibilidad comunes a todos los ordenamientos latinoamericanos son las habituales del derecho comparado y su justificacin tiene suficiente razonabilidad, no ocurre lo mismo con las especficas de determinados pases, relativas al parentesco (cuya graduacin oscila desde un parentesco muy prximo primero y segundo grado de consanguinidad o afinidad en Costa Rica hasta uno ciertamente remoto primero a cuarto grado de consaguinidad o segundo de afinidad en Ecuador). La crtica que puede hacerse no estriba en encontrar injustificada esta causa de inelegibilidad, que quiz tiene sentido en relacin con los parientes muy prximos del presidente de la Repblica, sino en que quiz parece excesivo (y por ello poco conciliable con el principio de igualdad) alargar demasiado el grado de parentesco y, sobre todo, inhabilitar a los parientes de otras autoridades pblicas que no son el presidente y el vicepresidente de la Repblica (como ocurre en Colombia y tambin, aunque sea menos extremo, en Honduras).

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4. LIMITACIN

DEL DERECHO DE SUFRAGIO PASIVO QUE DERIVA

DE LOS REQUISITOS PARA LA PRESENTACIN DE CANDIDATURAS: EL MONOPOLIO ATRIBUIDO A LOS PARTIDOS POLTICOS

a) Ordenamientos que atribuyen a los partidos el monopolio de la presentacin de candidatos: Argentina (arts. 60 a 62 del Cdigo Electoral Nacional, aunque se prev que los partidos pueden incluir independientes en sus candidaturas, art. 2 de la Ley Orgnica de Partidos), Brasil (donde, adems, se exige la afiliacin partidaria para ser titular del derecho de sufragio pasivo, art. 14 de la Constitucin y art. 2 del Cdigo Electoral), Costa Rica (arts. 5 y ss. del Cdigo Electoral), El Salvador (donde, adems, se establece expresamente que los partidos son el nico instrumento para el ejercicio de la representacin del pueblo, art. 85 de la Constitucin y arts. 196 y ss. del Cdigo Electoral), Guatemala (monopolio en elecciones nacionales, aunque en elecciones municipales tambin pueden presentar candidaturas los comits cvicos, arts. 20 y 97 y 13 y 17 de su Reglamento), Mxico (art. 54 de la Constitucin y 12 y ss. y 175 del Cdigo Federal Electoral), Nicaragua (monopolio en elecciones nacionales, aunque en elecciones regionales y municipales tambin pueden presentarse candidatos por suscripcin popular, art. 88 de la Ley Electoral), Panam (monopolio en elecciones nacionales, aunque en elecciones municipales tambin pueden presentarse libremente los ciudadanos, arts. 3 y 181 del Cdigo Electoral; el dominio de los partidos sobre los candidatos es tal que incluso pueden revocar el mandato de los legisladores segn prev el art. 145 de la Constitucin) y Paraguay (donde el monopolio se atribuye a los partidos y movimientos polticos, arts. 1, 160 y 161 del Cdigo Electoral). b) Ordenamientos que moderan el monopolio sin eliminarlo totalmente: Bolivia (que atribuye la capacidad de presentar candidaturas a los partidos o a las agrupaciones cvicas representativas del pas, con personera jurdica reconocida, formando bloques o frentes con los partidos polticos, arts. 61, 64, 88 y 223 de la Constitucin y arts. 97, 98, 113, 121 y 129 de la Ley Electoral; como se observa, adems de no permitirse la presentacin de candidatos por agrupaciones espontneas o espordicas de ciudadanos, sino slo por grupos sociales organizados, stos necesitan de la voluntad de los partidos accediendo a entrar con ellos en alianza electoral); Ecuador (art. 98 de la Constitucin de 1998, donde podrn tambin presentarse como candidatos los ciudadanos no afiliados ni auspiciados por partidos po-

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lticos; Uruguay (que faculta para presentar candidaturas, aparte de a los partidos permanentes, a los partidos accidentales, siendo stos agrupaciones de ciudadanos que se constituyen antes de las elecciones para presentar candidaturas, arts. 6, 7 y 8 de la Ley de Elecciones; como puede observarse, se respeta el monopolio de manera slo literal o, mejor, meramente semntica, puesto que, en el fondo, ese monopolio ya no parece tal; se trata del caso contrario al de Bolivia: all no hay monopolio aparente, pero s real, aqu no hay monopolio real, pero s aparente). c) Ordenamientos que claramente no atribuyen a los partidos el monopolio de la presentacin de candidatos, sino que preven que, adems de los partidos, pueden presentar candidaturas grupos de ciudadanos: con la exigencia de que se renan un nmero mnimo (o porcentaje mnimo) de ciudadanos para presentar una candidatura (requisito lgico para una organizacin efectiva del proceso electoral, y por ello no constituye exactamente una limitacin del derecho de sufragio pasivo, sino un condicionamiento justificado de su ejercicio), hay determinados ordenamientos que facultan, adems de a los partidos polticos, a grupos de ciudadanos para la presentacin de candidaturas. Son los siguientes: Colombia (partidos polticos, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, art. 108 de la Constitucin y art. 9 de la Ley Electoral), Chile (art. 19.15 de la Constitucin), Honduras (arts. 49 a 51 de la Ley Electoral), Per (art. 35 de la Constitucin), Repblica Dominicana (arts. 78 y 87 de la Ley Electoral) y Venezuela (art. 67 de la Constitucin de 1999 que se refiere a organizaciones o asociaciones con fines polticos). d) Observaciones: como puede verse, en ms de la mitad de los pases latinoamericanos est atribuido a los partidos polticos el monopolio de la presentacin de candidaturas en las elecciones nacionales (y adems, en algunos de ellos incluso se exige la afiliacin partidaria para ser candidato, o ms directamente, elegible). Ello supone, sin duda alguna, el establecimiento de una muy fuerte limitacin del derecho de sufragio activo para los ciudadanos de esos pases. Es probable que la finalidad que anima esa limitacin sea la de organizar mejor el proceso electoral y la propia representacin, reforzando al mismo tiempo a los partidos por considerarlos instrumentos fundamentales de la democracia representativa. Pero ni los partidos deben ser los nicos instrumentos de participacin poltica de los ciudadanos (como se dice en algn ordenamiento latinoamericano) ni

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se debe recluir enteramente el mbito de la poltica al mbito de los partidos. Cuando as se hace, las consecuencias pueden ser graves: anquilosamiento y burocratizacin excesiva de los partidos, distanciamiento entre stos y la sociedad, entre el pueblo y las instituciones democrticas y, por supuesto, se desvirta claramente el derecho de sufragio pasivo, que deja de ser un derecho de todos los ciudadanos para pasar a ser ms bien un derecho de un sector muy reducido de stos (lo que no queda desvirtuado porque se intente garantizar la democracia interna de los partidos para la elaboracin de candidaturas o la posibilidad de que las corrientes internas del partido tengan candidaturas propias, o la posibilidad de que en las candidaturas de partido vayan candidatos independientes). En tal sentido, sera muy conveniente que en todos los ordenamientos latinoamericanos se extendiese, mediante las oportunas reformas constitucionales y legales, el sistema de presentacin de candidaturas que ya existe en una minora de ellos, en los que se faculta para esa presentacin, adems de a los partidos, a grupos de ciudadanos (en un nmero no excesivamente alto para no desvirtuar el derecho a ser elegible), con lo cual se garantiza que, aparte de las candidaturas de partido, puede haber candidaturas independientes. No es probable, por lo dems, que ello venga a suponer un quebranto de los partidos que ponga en riesgo la democracia (que sin ellos no existira, como es bien sabido). Al contrario, la democracia posiblemente se fortalece con medidas as, no slo porque la revitalicen en general (al acercar el poder a todos los ciudadanos), sino tambin porque, de manera ms especfica, pueden revitalizar una de sus piezas fundamentales, como lo son los propios partidos (que quiz se sientan obligados a flexibilizarse y democratizarse ante la eventualidad de que los ciudadanos les hagan por su cuenta la competencia en el mercado poltico).

XI. DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL


MARA LOURDES GONZLEZ, RODOLFO GONZLEZ

1. INTRODUCCIN La cuestin de facilitar el acceso de las personas con discapacidad a la plena participacin electoral se ha convertido en una preocupacin creciente en la consideracin de las sociedades latinoamericanas.1 Se aprecia no slo la conveniencia de que incidan en las decisiones polticas en las comunidades de que forman parte, sino adems y fundamentalmente, como la facultad de ejercer sus derechos polticos como manifestacin integral de los derechos humanos. De lo que se trata es de analizar las posibilidades de que personas con discapacidad participen en los procesos electorales, entendiendo como tales desde la incorporacin a los registros cvicos o electorales que permiten conformar los padrones de habilitados para sufragar, el poder postularse como candidatos a cualquiera de los cargos electivos, asistir a los actos de las campaas proselitistas de los distintos partidos o formaciones, acceder a la propaganda que desarrollan los distintos candidatos en forma directa o a travs de los medios masivos de comunicacin, hasta acceder con facilidad a la emisin del sufragio en la comisin receptora de votos.

2. CONCEPTO

Y ALCANCE DE DISCAPACIDAD

Para definir la discapacidad utilizamos el concepto que, en 1999, adopt la Convencin interamericana para la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra las personas con discapacidad: Una deficiencia fsica, mental o sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o ms actividades esenciales de la vida diaria,
1 Para un anlisis ms detallado de las normas constitucionales que velan por otros derechos, vase Gonzlez Rissotto, 2002.

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que puede ser causada o agravada por el entorno econmico y social. La terminologa empleada ha suscitado marcadas diferencias no slo por el alcance logrado en cada pas, por el abordaje realizado desde el mundo acadmico, sino que incluso ha suscitado polmicas en algunas organizaciones de discapacitados que debaten acerca de cual debera ser la denominacin ms ajustada y que tuviera menor carga semntica. De todas maneras, emplearemos la denominacin discapacitados, que es la ms aceptada y que despierta menos susceptibilidades en las organizaciones no gubernamentales. Naturalmente, esta definicin no se refleja en la terminologa empleada en la mayora de los pases de la regin, que emplean diferentes denominaciones, algunas con notorias connotaciones negativas, que de alguna manera perpetan la discriminacin que se practica hacia este segmento de poblacin. En efecto, se emplean los trminos impedido (Honduras, Mxico, Nicaragua), invlido (Chile), persona con defecto fsico, minusvlido, y sordomudo (Paraguay). Sin embargo en la mayora de los pases el trmino ms empleado es el de no vidente o ciego. Tambin es necesario precisar a quines incluye el concepto de discapacidad, ya que entendemos que hay personas que, pese a presentar alguna deficiencia fsica, no se ven afectadas en las posibilidades de su plena participacin electoral, como alguien que tenga afectado total o parcialmente un miembro superior, o un discapacitado auditivo o sordomudo que se pueda dar a entender por escrito y conozca el lenguaje de seas. En cambio, hay otras personas que habitualmente no son consideradas discapacitadas, como los cardiacos o quienes padecen enfermedades respiratorias severas y que, sin embargo, pueden llegar a tener enormes dificultades para participar en los procesos electorales, tanto en la etapa de la inscripcin cvica, como en la posibilidad de tomar parte en actos proselitistas en la va pblica, as como en la emisin del sufragio, en la medida en que las mesas de votacin, tanto emplazadas en las zonas urbanas como rurales, estn ubicadas en la planta alta de los edificios que son utilizados como locales o centros de votacin. Estimamos que igualmente se tendra que considerar la situacin de las personas de la llamada tercera edad que tengan dificultades motrices y que tradicionalmente no se consideran como discapacitadas. Este segmento de la poblacin va a incrementar su nmero en el futuro, si se tiene en cuenta cmo se va prolongando el promedio de vida de los habitantes de la regin y del mundo en general.

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3. LOS

DERECHOS HUMANOS Y LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES PARA LOS DISCAPACITADOS

En el mundo y en la regin se ha extendido el reconocimiento de los derechos humanos de las personas que son titulares de una serie de derechos que le son intrnsecos, personales e intransferibles. As como la sociedad no se los puede quitar, ni limitar, tampoco se los puede conceder, y obviamente no son otorgados por los estados, sino que simplemente se les reconoce. Estos derechos no estn condicionados por la nacionalidad, ni la raza, ni el color de piel, ni la cultura, ni por las creencias religiosas, ni por sexo, ni por las capacidades iguales o diferentes que puedan tener las personas. Son derechos que, como lo estableci la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre y luego recogi la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, le pertenecen e incumben a todos los habitantes del planeta. En consecuencia, toda idea o prctica que establezca desigualdades ante el ejercicio de tales derechos es la negacin del origen del ser humano y est en contradiccin con los principios y valores que forman parte de los principios humanitarios y de la accin que procura la consolidacin de sociedades contemporneas donde no se reconozcan otras diferencias que las que provengan de las virtudes y los talentos que puedan tener las personas. Esos derechos humanos, que deben gozar todas las personas, tienen una doble naturaleza, ya que por un lado son derechos propios e inherentes a la condicin de ser humano y de persona; y por otro, son derechos que deben ser protegidos y amparados por los estados. Esto supone la obligacin que tienen los pases de adoptar las medidas tendientes a su fiel cumplimiento y que las mismas sean respetadas, empleando, si fuere necesario, todos los medios que tuviere a su alcance. La proteccin constitucional y legal que deben brindar los estados supone fomentar la adopcin de instrumentos y procedimientos para asegurar el cabal cumplimiento de las normas que establecen igualdad de derechos y oportunidades y tornar posible esa igualdad de la que, en el plano del derecho, gozan todas las personas, pero que algunas de ellas tienen obstculos y dificultades para concretar su plena utilizacin. Esta complementacin del principio de igualdad ha sido reconocida en numerosas declaraciones y convenciones internacionales en el mbito regional, y ha consagrado la obligacin de los estados de adoptar las medidas que tiendan a eliminar los obstculos, trabas y barreras, a fin de facili-

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tar a todos los inscritos en los registros electorales a participar plenamente de los procesos electorales, con el alcance que vimos en la presente introduccin.

4. LA

NECESIDAD DE ADOPTAR ACCIONES QUE FACILITEN EL ACCESO

A LOS PROCESOS ELECTORALES: LA DISCRIMINACIN POSITIVA

Los esfuerzos en todo el mundo para facilitar el acceso de las personas discapacitadas a los procesos electorales ha llevado a la comunidad internacional a realizar diversos pronunciamientos en la materia, desde la dcada de 1940 (vase el cuadro XI.1). En todos ellos aparece la preocupacin de superar las variadas formas de discriminacin que limitan, impiden o anulan el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos en general y los polticos en particular de las personas con discapacidad. En todos ellos est presente la necesidad de legislar para superar tales trabas. Estas medidas de discriminacin positiva son evidentemente necesarias para tratar de superar esa diferenciacin. En efecto, si se aplican las mismas normas para todas las personas, sin importar si tienen o no capacidades diferentes, lo nico que se logra es aumentar esa desigualdad respecto a esas personas especiales. No alcanza con establecer la igualdad ante la ley, hay que hacerla tangible y real. Y ello supone adoptar algunas medidas que faciliten cumplir con el principio de igualdad ante la ley y que ste no se viole, para que no quede nicamente en el enunciado. Esto se debe a que algunos grupos de poblacin, en este caso los discapacitados, tienen mayores dificultades que otros para ejercer sus derechos cvicos y polticos. El procedimiento consiste en adoptar acciones y medidas que permitan amparar a un grupo de personas para hacer realidad el principio de igualdad ante la ley. Se podra definir la discriminacin positiva como una estrategia destinada a instaurar la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, que de alguna forma permita o habilite diferenciar y superar aquellas que son resultado de pautas culturales, de las costumbres, de prejuicios arraigados en la sociedad y de barreras u obstculos de tipo arquitectnico o en los medios de comunicacin. En tal sentido, creemos que son muy ajustadas las enseanzas del ilustre constitucionalista uruguayo Justino Jimnez de Archaga (1998, I: 366),

CUADRO XI.1. Fecha Mayo 1948

Derecho electoral y discriminacin positiva


Concepto o idea Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos, junto con las libertades deben ser respetados sin distincin de clase. 1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. 2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas de su pas. 3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico; esta voluntad se expresar mediante elecciones autnticas que habrn de celebrarse peridicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto. La necesidad de proceder a la revisin de la legislacin de los pases americanos con el fin de que se levanten la interdicciones que coartan la capacidad de hecho y de derecho a los ciegos basada en la propuesta uruguaya de Equiparacin de los derechos civiles y polticos de las personas ciegas. Art. 5: El impedido tiene los mismos derechos civiles y polticos que los dems seres humanos, consagrando la igualdad en materia civil y poltica de las personas con discapacidades. Los mandatarios expresaron el firme compromiso de los pases para adoptar las medidas tendientes a desarrollar polticas que facilitasen la igualdad civil y poltica de las personas de edad avanzada y de los discapacitados, tanto fsicos como intelectuales o mentales. Ratific la tendencia a comprometer a los Estados Parte en la adopcin de una poltica ms decidida en materia de proteccin de los derechos de los discapacitados.

Instrumento Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre (OEA) Declaracin Universal de los Derechos Humanos (ONU)

Dic. 1948

1964

Resolucin nm. 18 del IV Congreso Panamericano

Dic. 1975

Declaracin de los Derechos de los Impedidos (ONU)

Oct. 1992

Declaracin de Cartagena de Indias sobre Polticas Integrales para las Personas Mayores y Personas Discapacitadas en el rea Iberoamericana (OEI) Declaracin de Normas Uniformes sobre Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad (ONU) Resolucin sobre la situacin de los Discapacitados en el Continente Americano (OEA)

Dic. 1993

1995

Reiter la preocupacin sobre la situacin de las personas con discapacidades y la necesidad de adoptar medidas que llevasen a la prctica la adopcin de medidas que efectivamente consagren la igualdad en todos los planos.

[202]

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL CUADRO XI.1. Fecha 1996

203

Derecho electoral... (conclusin)


Concepto o idea Encomend al Consejo Permanente de la OEA que preparara un Proyecto de Convencin Interamericana para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin por Razones de Discapacidad. Los Estados Parte se comprometen a adoptar las medidas de carcter legislativo, social, educativo o de cualquier otra ndole, necesaria para eliminar la discriminacin y propiciar su plena integracin en la sociedad, entre otras actividades en las polticas y de administracin. Adems adopt el concepto de discapacidad que se emplea en este captulo. Refuerza los derechos garantizados por el Convenio Internacional de los Derechos Civiles y Polticos, enfatiza que estarn garantizados sin cualquier tipo de discriminacin, incluyendo discapacidades y sin otras restricciones que no sean las justificadas en una sociedad libre y democrtica. Indica que los estados tienen la obligacin de tomar medidas efectivas y necesarias para asegurar que los ciudadanos con discapacidades gocen de estos derechos y cuenten con la oportunidad de ejercer sus derechos polticos y electorales con equidad.

Instrumento Resolucin Compromiso de Panam con las Personas con Discapacidad en el Continente Americano (OEA)

1999

Convencin Interamericana para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad (OEA)

Sep. 2002

Ley de los Derechos Electorales para Ciudadanos con Discapacidades (organismos electorales, congresistas, ONG reunidas en Suecia)

sobre el sentido profundo del concepto de igualdad ante la ley. Sealaba que: Uniformemente se ha admitido que ese precepto [principio de igualdad ante la ley] no ha excluido la posibilidad de que se legisle para clases o grupos de personas. Agregaba (1998, I: 367): La filosofa democrtica exige que el Estado reconozca la existencia de ciertas desigualdades y busque restablecer la igualdad efectiva entre los individuos mediante un tratamiento desigual. Y conclua: El sentido de igualdad ante la ley significa idntica proteccin ante la ley, sin que pueda asimilarse el concepto de proteccin al de tratamiento. Slo seres iguales, en igualdad de situacin, harn coincidir ambos trminos, pero slo en esa hiptesis.

204

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL

Por otra parte, debemos recordar que en algunos pases de la regin se ha legislado en materia de proteccin y defensa de los derechos de las minoras indgenas; en otros, acerca de la llamada cuota de representacin femenina, los cuales constituyen ejemplos de normas que establecen un tipo o forma de discriminacin positiva, en un intento de consagrar la participacin igualitaria para grupos de poblacin que se encuentran marginados o subrepresentados en la estructura de gobierno de los pases.

5. BASES

CONSTITUCIONALES QUE FACILITAN O LIMITAN

LOS DERECHOS POLTICOS DE LOS DISCAPACITADOS

En gran parte de los pases de Amrica no existen normas especficas, de rango constitucional, que se refieran a la situacin de los discapacitados y al ejercicio de sus derechos polticos, como se aprecia en el cuadro XI.2. La nica excepcin es Canad, donde la seccin 15 menciona la igualdad ante la ley de todo individuo, sin discriminacin alguna, haciendo mencin de varios factores, entre ellos las discapacidades mentales o fsicas. Es interesante observar tambin el caso de Ecuador, donde se menciona que el Estado establecer medidas para eliminar barreras tanto de comunicacin como urbansticas, arquitectnicas y de acceso al transporte que dificulten la movilizacin, aunque no se vincula explcitamente con los procesos electorales.2 Vemos tambin en las normas constitucionales que s existen algunas de carcter genrico que protegen a personas con discapacidad, como en Brasil, Colombia, Chile y Guatemala. En otros pases, como Ecuador, Nicaragua y Paraguay, se hace referencia a la obligatoriedad del Estado para darles atencin prioritaria. Podemos ver, asimismo, casos en los que se menciona la prohibicin de todo tipo de discriminacin por capacidades diferentes, como lo estipula la Constitucin mexicana, o la peruana, que lo deja ms general por razones de cualquier otra ndole. Pese a ello, en todos los pases existen normas de carcter genrico que se refieren a los derechos de los habitantes y que establecen que no debe haber diferencias, pues se trata de derechos humanos que deben ser garantizados y amparados por los estados para su libre ejercicio por todas las personas.
2 Llama la atencin que Ecuador haga mencin en su Constitucin Poltica del tema de barreras arquitectnicas, mientras que en la legislacin electoral no hay ningn tipo de regulacin al respecto.

CUADRO

XI. 2.

Normas constitucionales y legales que facilitan el acceso de las personas con discapacidad a los derechos polticos
Normas constitucionales que velan por otros derechos Normas legales Otras fuentes

Pas

Normas constitucionales

Antigua y Barbuda Cdigo Electoral Nacional: art. 94b Ley 1.385 (Provincia de Formosa)

No hay artculos especficosa

Argentina

No hay artculos especficos

Bolivia Art. 1, prrafo III. Numerosas normas de rango constitucional Cdigo Electoral (Ley 4.737): art. 138 y 150. Leyes 10.226 y 10.098

No hay artculos especficos Art. 6

Ley Electoral: art. 146, literal c y h Resoluciones del TSE nm. 21.395; 21.342; 21.008; 19.849; 19.739 y 14.550A

Brasil

No hay artculos especficos

[205] Arts. 47 y 54 Art. 33 Ley 136/94: art. 16

Canad

Seccin 15, numerales 1 y 2c

Canada Elections Act: art. 95 (numeral 3); 104 (literal d); 121 (numeral 1); 125; (numeral 5); 154-157; 159; 216; 217; 243 y 538

Colombia

Art. 13

Costa Rica

No hay artculos especficos

Decreto 237 (20/2001)


TSE

Cdigo Electoral: art. 119 Ley 7600 (de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad)

a Si bien no conocemos los artculos especficos, hay normas que prevn expresamente la situacin de personas con discapacidad fsica e intelectual o mental, y se adoptan medidas tendientes a brindar asistencia especial para facilitar su acceso en los procesos de votacin. Tambin est prevista la hiptesis en el caso de que el elector concurra sin acompaamiento, y una vez en la mesa de votacin, exprese que necesita colaboracin para sufragar. b El artculo 10 de dicho Cdigo refiere directamente a las personas con discapacidad, pero eventualmente podra ser tenida en cuenta como una garanta legal para reclamar la proteccin y amparo para una persona con algn impedimento fsico, mental o intelectual. c Carta de Derechos y Libertades de Canad de 1981.

CUADRO

XI. 2.

Normas constitucionales y legales que facilitan el acceso de las personas con discapacidad a los derechos polticos (continuacin)
Normas constitucionales que velan por otros derechos Normas legales Ley 18.700: art. 28; 54; 61 y 64 d Ley 19.284: art. 1 y 2 No hay artculos especficos Decreto Legislativo 888 (Ley de equiparacin de oportunidades para las personas con discapacidad e Acuerdo 061-90: art. 13 Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas: art. 175 The Representation fo the People Act: art. 36 Art. 1 y 19 (numeral 9) Otras fuentes

Pas

Normas constitucionales

Chile

No hay artculos especficos

Ecuador Art. 47 y 53 Art. 70

No hay artculos especficos

El Salvador

No hay artculos especficos

Guatemala Art. 4 y 53

No hay artculos especficos

[206]

Honduras

No hay artculos especficos f

Jamaica

No hay artculos especficos

d El artculo 40 de la Ley 18.700 prohbe a los invidentes ser vocales de mesa. Adems, el artculo 160 prohbe a dicha poblacin acceder al cargo de apoderado. e El Cdigo Electoral de El Salvador establece en el numeral 4 del artculo 222, la prohibicin de que no se podrn postular como candidatos a Concejos Municipales, los ciegos, los mudos, los sordos, los enajenados mentales, entre otras personas de distinta condicin, profesin y actividad que desempeen. f En el Cdigo de la Niez y de la Adolescencia, existe un captulo de proteccin de los nios con discapacidad, en el captulo IV, en los artculos 107 a 113. De igual manera, en el artculo 321 del Cdigo Penal se establece una sancin de tres a cinco aos de reclusin y multa de 30 000 lempiras para quien haga objeto de discriminacin a otra persona por motivos varios, entre ellos, por adolecer de alguna discapacidad y cualquier otra lesiva a la dignidad humana. Estas normas consagran medidas para garantizar el amparo y proteccin a las personas con discapacidades.

Mxico Art. 1, inciso 3 Cofipe: art. 149 y 218, numeral 2g Ley Electoral: art. 119 Cdigo Electoral: art. 265 y 266 Art. 58 Ley N 834/96: arts. 207 y 217i Ley Orgnica de Elecciones 26.859: art. 263 Resoluciones 169/ 2001; 177/ 2001 y 341-2002-J (ONPE) Resolucin 315-2002-JNE Art. 2 (numerales 1 y 2); 7 y 23 Resolucin del CSE Art. 62

No hay artculos especficos

Nicaragua

No hay artculos especficos

Panam

No hay artculos especficosh

Paraguay

No hay artculos especficos

Per

No hay artculos especficos

[207]

Puerto Rico

No hay artculos especficos

Ley Electoral: art. 1.005 (literal m); 2.007 (literal k); 4.021(literal c); 5.030; 5.016. Reglamento para los Procesos de Radicacin de Candidaturas y Primarias de los Partidos Polticos: seccin 4.14.

g El numeral 5 del artculo 219 del referido Cdigo Federal indica que: En ningn caso se permitir el acceso a las casillas a personas que se encuentren privadas de sus facultades mentales, intoxicadas, bajo el influjo de enervantes, embozadas o armadas, pero limitndolo solamente a los discapacitados intelectuales profundos o severos. h La nica disposicin constitucional relativa a las personas con discapacidad, est contemplada en el artculo 12 de la Carta Fundamental, y se refiere al proceso de naturalizacin. Dice que: La ley reglamentar la naturalizacin. El Estado podr negar una solicitud de carta de naturaleza por razones de moralidad, seguridad, salubridad, incapacidad fsica o mental. i El literal b) del artculo 91 de la citada norma establece que no podrn ser electores: los sordomudos que no sepan darse a entender por escrito o por otros medios.

CUADRO
Normas constitucionales que velan por otros derechos Normas legales Reglamento para las Elecciones Generales y el Escrutinio General del ao 2000: reglas 20-22; 27 (7)(b) Manual de Procedimientos para las Juntas y Subjuntas de Unidad el da de las Elecciones Generales: seccin 17.8 Ley Electoral 275/97: art. 121 House of Assembly (Elections) Act: formularios 17; 18 y 19 j Otras fuentes

XI.2.

Normas constitucionales y legales que facilitan el acceso de las personas... (conclusin)

Pas

Normas constitucionales

Repblica Dominicana

No hay artculos especficos

[208] Art. 8; 10 (inciso 2) y 80 (inciso 1)

Santa Luca

No hay artculos especficos

Uruguay

No hay artculos especficos

Ley de Elecciones: art. 45 (inciso 2) y 95 No hay artculos especficos

Venezuela

No hay artculos especficos

j Adems, si bien no conocemos los artculos especficos, sabemos que hay normas que prevn la situacin de personas con discapacidad fsica e intelectual o mental, y que por ello reciben asistencia especial y proteccin.

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL

209

6. MARCOS

LEGALES QUE FACILITAN O LIMITAN

LOS DERECHOS POLTICOS DE LOS DISCAPACITADOS

En materia de legislacin electoral, ha habido un paulatino avance tendiente a incorporar normas que garanticen los derechos polticos de las personas con discapacidad, aun cuando en algunos pases, como Ecuador o Guatemala, como ya lo sealramos, no existe referencia alguna sobre el tema. Analizaremos la legislacin electoral de Amrica Latina desde cuatro aspectos diferentes: la terminologa, el votante discapacitado puede ser asistido, el voto secreto y la accesibilidad, como se aprecia en el cuadro XI.3.

6.1. Imprecisin en cuanto al uso del trmino discapacidad Tal como vimos en el pargrafo 2, en la legislacin electoral analizada cabe destacar que no hay uniformidad en el uso de la terminologa, pues en la mayora de los pases el trmino ms empleado es el de poblacin no vidente. Notamos tambin que son pocos los pases cuya legislacin emplea an trminos peyorativos que conllevan una connotacin negativa que fomenta la discriminacin.3 Se evidencia tambin la discriminacin en la normativa que se constituye en una limitacin expresa a los derechos polticos de las personas con discapacidad. En el caso paraguayo cabe destacar que existe una norma que establece que no podrn ser electores los sordomudos que no sepan darse a entender por escrito o por otros medios,4 y tambin tenemos el caso del artculo 222 del Cdigo Electoral de El Salvador que impide postularse como candidatos a concejos municipales a los ciegos, los mudos, los sordos y los enajenados mentales. Igualmente, el artculo 39 de la Ley 18.556 de Chile indica que no podrn ser inscritas las personas cuyo derecho de sufragio se encuentre suspendido por interdiccin en caso de demencia.

3 Para un mayor anlisis de los trminos considerados discriminatorios en la poblacin con discapacidad, vase el captulo III en Jimnez Archaga, 1998. 4 Legislacin Electoral 8343/96 de Paraguay (1997), artculo 91, literal B.

CUADRO

XI.3.

Normativa interna relativa al ejercicio de los derechos polticos de las personas con discapacidad (por pas)

Pas X X

Uso del trmino discapacidad

Vota acompaado por persona de su confianza Vota pblicamente

Vota acompaado por presidente mesa

Emplea plantillas/ papeletas en braille

Condiciones de accesibilidad

Antigua y

No videntes

Barbuda X

Argentina

No videntes

Personas que tuvie-

ran imposibilidad

[210] X X X (Acompaante debe prestar juramento)

efectuar movimiento

para sufragar X

Bolivia

Discapacidad fsica

No videntes X (Urna electrnica) X (Plantillas) X X

Brasil

No videntes

Deficiencia o

movilidad reducida

Canad

No videntes

Chile puede acompaar hasta mesa, pero no entrar juntos a la cmara) X facsmiles) (Plantillas

No videntes

X (Persona lo

Colombia

Limitaciones o

dolencias fsicas X X X

Costa Rica

Condiciones fsicas

imposibiliten voto

Ecuador X No est regulado No est regulado X X

[211] X (Juramento del elector) X (Juramento del elector)

El Salvador

No videntes

Guatemala

No est regulado

Honduras

Ciegos

Impedidos de

ambas manos

Imposibilitados de

votar por s mismos

Jamaica

Impedimento fsico

No vidente

CUADRO

XI.3.

Normativa interna relativa al ejercicio de los derechos polticos... (conclusin)

Pas X X

Uso del trmino discapacidad

Vota acompaado por persona de su confianza Vota pblicamente

Vota acompaado por presidente mesa

Emplea plantillas/ papeletas en braille

Condiciones de accesibilidad

Mxico

Incapacitados

fsicamente

Impedidos

fsicamente X X

Nicaragua

Impedimento fsico

[212] X X X

Panam

Notoriamente

ciegos

Fsicamente

imposibilitados

Paraguay

Minusvlidos

Defecto fsico

Sordomudo (no

podrn ser electores) X X (Plantilla) X X

Per

Invidentes

Puerto Rico

Impedimento fsico

Ceguera

Imposibilidad usar

manos X

Repblica

Incapacitados para

Dominicana X (Elector deber prestar juramento que no puede votar sin asistencia) X sin asistencia) X no puede votar juramento que prestar (Elector deber X

votar sin ayuda

Santa Luca

Discapacidad fsica

[213] X

Uruguay

Notoriamente

ciegos

Fsicamente

imposibilitados

Venezuela

214

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL

6.2. El votante discapacitado puede ser asistido Sobre la poblacin no vidente, encontramos uniformidad en que la forma de garantizar sus derechos es permitiendo el acompaamiento de una persona de su confianza, como en Antigua y Barbuda, Bolivia, Canad, Chile, Colombia, Costa Rica, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Puerto Rico, Repblica Dominicana, Santa Luca, Uruguay y Venezuela. En Colombia el voto acompaado es para personas con limitaciones o dolencias fsicas y, en pocos casos, tambin existe la opcin de que sea el presidente de la mesa o fiscal el que acompae al elector, como en Antigua y Barbuda, Argentina, Bolivia, Jamaica y Santa Luca. Los pases caribeos anglfonos mencionados tienen adems una disposicin de que el elector haga un juramento indicando que no puede votar por sus propios medios, mientras que en Canad el juramento lo debe hacer el acompaante en el sentido de no influir en la votacin ni revelar por quin vot la persona a quien asisti, pudiendo hacerlo slo una vez. Por otro lado, en Chile se establece que el acompaante no podr entrar al cuarto o cmara secreta con el elector, lo que si bien tiende a dejar al elector actuar con mayor independencia, no se ajusta al derecho universal del voto secreto.5

6.3. Secretividad del voto El tema de la secretividad del voto es particularmente sensible porque, como hemos sealado, en la mayora de los pases est previsto el voto acompaado o asistido, ya sea por una persona de confianza o bien por el presidente de la mesa de votacin. No obstante, en algunos pases se ha establecido mediante la normativa interna el uso del sistema braille, para la poblacin no vidente que domine ese lenguaje, por medio de papeletas especiales o plantillas (Bolivia, Canad, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Per, Puerto Rico). La norma constituye una medida que tiende a facilitar el secreto del voto del elector, pero, obviamente, est limitada slo a
5 En Argentina, antes de ser reformado el artculo 94 del Cdigo Electoral el 29 de diciembre de 2003, se estableca la misma condicin que en Chile. Tras la reforma el artculo qued as: Las personas que tuvieren imposibilidad concreta para efectuar todos o algunos de los movimientos propios para sufragar, sern acompaados por el presidente de la mesa al cuarto oscuro, donde a solas con el ciudadano elector, colaborar con los pasos necesarios hasta la introduccin del voto, en la medida en que la discapacidad lo requiera.

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL

215

aquellos que conocen dicho cdigo, lo que dificulta que esta innovacin utilizada en materia electoral tenga un mejor aprovechamiento y rendimiento para los discapacitados visuales, porque quien no maneja el sistema Braille no puede usarlo. En pases que emplean el voto automatizado, como Brasil, las urnas electrnicas tienen el sistema braille, lo que le facilita a las personas no videntes sufragar sin necesidad de ser asistidos. Solamente en dos pases se considera en la ley el voto pblico (Costa Rica de forma opcional y Honduras) que contraviene las disposiciones constitucionales del voto secreto de cada pas (art. 93, C.P. de Costa Rica y art. 44, C.P. de Honduras).

6.4. Accesibilidad El tema de accesibilidad de las personas con discapacidad a los procesos electorales ha sido uno de los ejes temticos ms discutidos en el seno de las organizaciones de personas con discapacidad, y recientemente se ha retomado en acuerdos internacionales, como el de la Declaracin de los Derechos Electorales de las Personas con Discapacidad firmado en Sigtuna, Suecia, en septiembre de 2002.6 En cuanto a la legislacin electoral, ha habido avances en la regin para incorporar normas que permitan el libre desplazamiento y acceso a los centros de votacin y a las juntas receptoras de voto. Como se observa en el cuadro XI.3, las condiciones de acceso se han dado en Canad, Costa Rica, Per, Uruguay y Brasil, donde ha habido resoluciones7 recientes regionales para mejorarlas, como la que indica a los Tribunales Electorales Regionales su deber de expedir instrucciones a los jueces electorales para escoger los lugares de votacin con ms fcil acceso para los discapacitados. En Per, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), tom una serie de medidas8 tendientes a lograr una mayor participacin poltica de
6 Capel particip en un Taller de Trabajo Mundial sobre Derechos Electorales y Estndares para Personas con Discapacidad, organizado por IDEA Internacional y la Fundacin Internacional para Sistemas Electorales (IFES), que reuni a unos cincuenta lderes de organizaciones de discapacidad, miembros de organismos electorales, congresistas y funcionarios de organismos electorales de 24 pases que se reunieron en la ciudad de Sigtuna, Suecia, del 14 al 17 de septiembre de 2002, para elaborar la versin final de la Ley de los Derechos Electorales para Ciudadanos con Discapacidades. 7 Resolucin 21.395 del 8 mayo 2003 de Minas Gerais o la Ley 10.226 del 15 mayo 2001. 8 Resoluciones (169/2001, 177/2001).

216

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL

los ciudadanos que tenan distintos tipos de discapacidad, para las elecciones generales del ao 2001, que disponan la exoneracin de formar colas, y adems otorgaban facilidades para el acceso al local y a las mesas de votacin. En el ltimo proceso electoral, en ocasin de las elecciones regionales y municipales de 2002, la ONPE aprob la directiva: Facilidades para la emisin del voto de los ciudadanos y ciudadanas con discapacidad y su empadronamiento,9 donde se detallan las acciones a tomar para hacer viable su voto, como la colocacin de mesas en primeros pisos, cartillas en braille, rampas, as como su empadronamiento, con el fin de hacer un diagnstico real de la cantidad de votantes con discapacidades y de qu tipo son stas. Por su parte, el Jurado Nacional de Elecciones de Per (JNE), aprob el Plan de fiscalizacin del proceso de elecciones regionales y municipales 2002,10 que incluy un Manual de procedimientos de fiscalizacin electoral y un Sistema de informacin de procesos electorales. Ambas herramientas contenan procedimientos automatizados destinados a supervisar la implantacin de facilidades para la emisin del voto de los ciudadanos con discapacidad, a la vez que permitan reportar las incidencias que pudiesen afectar el sufragio de este sector de la ciudadana, todo en tiempo real a travs de internet, lo que le permiti al pleno del JNE la toma de decisiones informadas e inmediatas. Asimismo, se han dado mejoras en el marco jurdico de pases como Costa Rica para la eleccin de alcaldes y municipales del 1 de diciembre de 2002, donde se crearon 29 distritos electorales en los asilos de ancianos, para efecto de instalar en esos mismos locales las juntas receptoras de votos con el fin de procurar la mayor comodidad del elector que tuviera problemas de movilizacin para la emisin del sufragio. La accesibilidad tambin se vio mejorada por directrices11 establecidas por el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica (TSE) para las elecciones nacionales de febrero de 2002 donde se instruy ubicar los lugares de votacin en lugares de fcil acceso para personas con discapacidad fsica, evitando situarlos en plantas altas y, en algunos casos, el TSE construy rampas en las escuelas.12
Resolucin (341-2002) del 22 de octubre de 2002. Resolucin (315-2002). 11 Emanadas del Decreto 237. 12 En Costa Rica, los locales de votacin son las escuelas pblicas y aun cuando le corresponde al Ministerio de Educacin realizar mejoras de acceso en la infraestructura, el TSE asumi esa responsabilidad.
9 10

DISCAPACIDAD Y PARTICIPACIN ELECTORAL

217

Debemos hacer nfasis tambin en la experiencia canadiense, cuya legislacin ha avanzado muchsimo sobre la materia con regulaciones minuciosas que facilitan el acceso pleno de las personas con discapacidad a los procesos electorales. Por ejemplo, se establece la conformacin de un registro que indique las necesidades del elector en torno, por ejemplo, a interpretacin en lenguaje de seas o de intrprete, local de votacin con acceso a nivel, o cualquier impedimento que tenga, a fin de que el organismo electoral tome las medidas con la antelacin necesaria para garantizarle al ciudadano el ejercicio pleno de sus derechos. Incluso el artculo 125 establece las mesas mviles para adultos mayores o personas con discapacidad, el 157 se refiere a los electores que se encuentran internados y el 243 permite el voto en el domicilio a pedido del elector, donde un oficial de elecciones se trasladar para asistirle. De igual modo podramos sealar como ejemplos la legislacin de Puerto Rico, en la que tanto la Ley Electoral como sus reglamentos establecen varias disposiciones mediante las cuales se brindan servicios especiales para facilitar el acceso de las personas con discapacidad a los procesos electorales.

7. ANLISIS

DEL GRADO EN QUE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES

Y LEGALES SON DE APLICACIN EN LOS PASES DE LA REGIN

Si bien, como hemos visto, en algunos pases no existe legislacin expresa sobre el acceso de las personas discapacitadas a los procesos electorales, en la prctica se han dado avances graduales en la materia. A manera de ejemplo, se crearon disposiciones para el uso de plantillas en braille en el proceso electoral guatemalteco del 9 de noviembre y 28 de diciembre de 2003. Para esa eleccin, el Tribunal Supremo Electoral de Guatemala trabaj con el Consejo Nacional de Atencin a las Personas con Discapacidad (Conadi) en ciudad Guatemala, Retalhuleu y Quetzaltenango y se distribuyeron 150 000 boletas en braille a las 10 000 mesas electorales planificadas, con el fin de lograr la participacin poltica de esa poblacin, aun cuando tenan datos de que hay poco acceso a la educacin en braille fuera de la capital. Por otro lado, en Honduras, donde se instalaron para la eleccin de 1993 las plantillas en braille, no se continu con esto para las elecciones de ao 2001. El avance ms significativo se ha dado en El Salvador, donde el proyecto piloto de implementacin del sistema braille, iniciado para las elecciones legislativas de 2000, fue ampliado para las elecciones legislativas

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de 2003 y se cont con un trabajo coordinado de organizaciones nacionales de discapacidad junto con el Tribunal Supremo Electoral de El Salvador (TSE),13 e hicieron una labor pionera en la regin centroamericana de observacin electoral. De cara a las elecciones presidenciales del 21 de marzo de 2004, estas organizaciones continuaron trabajando de forma coordinada con el TSE para mejorar las condiciones de participacin ciudadana, derecho a la informacin, accesibilidad y secretividad del voto.14 Esta experiencia salvadorea de trabajo coordinado entre organizaciones de discapacidad y organismos electorales ha sido un ejemplo exitoso para la regin centroamericana, al igual que lo fue para la regin andina el trabajo realizado en Per para las elecciones generales de 2001.15 En Costa Rica un informe16 del Consejo Nacional de Rehabilitacin y Educacin Especial presentado al TSE indica que aun cuando el TSE ha establecido normas electorales que facilitan el ejercicio del sufragio a personas con discapacidad, en la prctica hay mucho trabajo pendiente en materia de servicios de atencin, condiciones de accesibilidad, informacin en seas y plantillas para no videntes, aunque consideraron positivo el voto semipblico, que tuvo una utilizacin de 47% de las personas entrevistadas; asimismo, se dieron una serie de recomendaciones de cara a prximos procesos electorales. Esta labor de coordinacin entre asociaciones de discapacidad y organismos electorales es crucial para evitar roces posteriores, como por ejemplo en el caso de Brasil, donde el Consejo Nacional de los Derechos de las Personas con Discapacidad (Conade) solicit la modificacin a la creacin de circunscripciones electorales especiales17 para facilitar el acceso de los ciudadanos que tienen algn tipo de discapacidad, promovida por el Tribunal Superior Electoral de Brasil para las elecciones presidenciales de octu13 La organizacin ms relevante fue la Asociacin Cooperativa del Grupo Independiente Pro Rehabilitacin Integral (Acogipri de R.L). 14 Capel colabor con Acogipri, el TSE/El Salvador e IFES en un taller de trabajo llevado a cabo el 24 y 25 de junio de 2003 para articular los hallazgos y recomendaciones de la observacin electoral realizada ese ao en propuestas concretas de accin. Por ejemplo, se propusieron reformas para la eliminacin del artculo 222 del Cdigo Electoral, se busc establecer un convenio de cooperacin con el TSE para promocionar y garantizar los derechos de las personas con discapacidad, que considerara una campaa inclusiva de informacin y educacin, y que se mejoraran las condiciones de accesibilidad el da de la eleccin, entre otras medidas. 15 Para profundizar sobre esta experiencia, se recomienda consultar Aproddis, 2002. 16 Informe de evaluacin de las condiciones de accesibilidad para votantes con discapacidad en las elecciones nacionales, Consejo Nacional de Rehabilitacin y Educacin Especial, 2002. 17 Resolucin (21.008) de 5 de marzo de 2002.

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bre del ao 2002. Conade calific esa norma de excluyente y discriminatoria para las personas con discapacidad y no acorde con los principios constitucionales. Por otro lado, la Comisin Estatal de Elecciones de Puerto Rico, mediante un reglamento para las elecciones generales del ao 2000, estableci la figura de colegios de fcil acceso, en donde los ciudadanos con incapacidad temporal o permanente para votar deben llenar una solicitud en un plazo determinado para votar en ese recinto especial. Actualmente la Comisin Estatal de Elecciones trabaja de cara a las elecciones del 2 de noviembre de 2004 en una serie de proyectos de alta tecnologa, as como tambin en una reorientacin de su trabajo a favor del elector con discapacidad para darle mayores facilidades para emitir su voto. En los temas de accesibilidad, por ejemplo, se est implementando un sistema de informacin sobre la accesibilidad de los centros de votacin y se estudia la construccin de rampas en los mismos, as como la adquisicin de unidades mviles. Tambin se est capacitando a los funcionarios electorales sobre cmo atender a electores con discapacidad. Estn trabajando tambin en brindar sistemas de informacin electoral activado por voz, plantillas impresas, troqueladas y con impresin braille y papeletas parlantes.18 Como sntesis, digamos que en todos los pases hay la mejor disposicin y la costumbre de colaborar a facilitar el acceso a los locales de votacin a las personas con discapacidad. Pero esta voluntad no siempre alcanza sus objetivos, ya que muchas veces no es posible, por la ubicacin de las mesas de votacin en plantas elevadas o en lugares que presentan desniveles y se constituyen en barreras arquitectnicas muy difciles de superar para las personas que tienen dificultades de desplazamiento. En cambio, no se han adoptado otras medidas, como la de facilitar el acceso a la informacin sobre los diferentes programas y candidaturas electorales, la presencia en los medios televisivos de personas que transmitan a los sordos mediante el lenguaje de seas, o subtitulando la exposicin, el contenido de ideas y programas. De esa manera se atendera a este segmento de la poblacin. Cuando se realizan actos proselitistas en la va pblica, en general no se prev la asistencia de personas con discapacidades motrices y no se les
18 Informe de Juan M. Toledo, II vicepresidente de la Comisin Estatal de Elecciones de Puerto Rico en la XVII Conferencia de la Asociacin de Organismos Electorales de Centroamrica y del Caribe (Protocolo de Tikal), que tuvo lugar en San Jos, Costa Rica, del 24 al 26 de septiembre de 2003.

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facilita el acceso mediante rampas ni se les destina un sector donde se puedan ubicar con comodidad para seguir la exposicin de los oradores. Otro aspecto que se debe tener en cuenta es que, en la mayora de los pases de la regin, est establecida en la normativa constitucional o legal, la obligacin de sufragar en distintos tipos de comicios, con la imposicin consiguiente de sanciones para quienes omitan votar, ya sea involuntaria o deliberadamente. Se podra pensar que lo ms sencillo sera exonerar del deber de sufragar a las personas con discapacidad para no imponerles una carga difcil de cumplir, pero evidentemente si se adoptara esa posicin, se les estara discriminando y aportndoles una solucin que incita a no participar como ciudadanos en los procesos electorales, privndoles de uno de sus derechos humanos primordiales. Creemos que el sendero por recorrer debe ser otro: adoptar mecanismos de accin positiva que realmente faciliten el acceso a tales procesos, respetando la dignidad del discapacitado.

8. CONSIDERACIONES

FINALES: NECESIDAD DE REFORMAS

PARA ATENDER LA SITUACIN DE LOS DISCAPACITADOS

Es evidente que Amrica Latina cuenta con recursos institucionales, materiales y humanos para implantar mecanismos de discriminacin positiva que permitan el pleno goce de los derechos polticos a los grupos de personas discapacitadas. Algunos de los asuntos pendientes que deberan abordarse a la brevedad seran: Modificar algunas de las disposiciones constitucionales y las normas electorales para adecuarlas a las necesidades sentidas por un segmento de la poblacin americana, formando as parte de una estrategia que incorpore como objetivos la proteccin y promocin de los discapacitados en Amrica Latina. Adoptar medidas que faciliten que los discapacitados se inscriban en los registros cvicos y electorales de los pases, con menos obstculos y dificultades de los que tienen en el presente. Una de las soluciones sera la utilizacin de mesas de inscripcin mviles, que se desplazaran por todo el territorio y realizaran de esa manera la inscripcin cvica y electoral para atender a este grupo. La utilizacin de la moderna tec-

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nologa facilitara hacerlo sin mayores dificultades y conservando la plenitud de las garantas cvicas. La necesidad de que al realizar los censos generales se incluya un rea para contar con informacin de las personas discapacitadas y el tipo de discapacidad que tienen. Debera estar ordenada por zona o rea geogrfica en la que habitan, para tenerlos especialmente en cuenta en la elaboracin de los padrones de habilitados para sufragar. Dentro del tema analizado cobra importancia la situacin de las personas que habitan en el medio rural, que estn ms desprotegidas que las radicadas en zonas y reas urbanas. En efecto, es evidente que las dificultades para ejercer los derechos polticos de las personas que viven en el medio rural son mayores que las de los medios urbanos, y esa situacin se agrava notoriamente en los casos de personas con discapacidades. La eliminacin de normas constitucionales o legales que en algunos pases de la regin impiden a personas que tienen algn tipo de discapacidad postularse como candidatos a distintos cargos electivos. sta es una prohibicin que no puede seguir incluida en los ordenamientos institucionales de la regin, porque significa una limitacin a los derechos humanos de las personas. La falta de medidas que tiendan a facilitar la comprensin de los sordos en los medios televisivos en todo tiempo es particularmente sensible en las pocas de las campaas electorales, en las que se transmiten mensajes orales de candidatos y partidos polticos, los que en su gran mayora no pueden ser recibidos por los discapacitados auditivos. Se debera disponer, como medida facilitadora, que en los meses de las campaas electorales se cuente con personas que retransmitan los mensajes de los candidatos utilizando el lenguaje de seas para comprensin de los sordos. El establecimiento de lugares de votacin que no tengan barreras u obstculos de tipo arquitectnico facilitara la asistencia a los mismos de personas con discapacidad. Se tendra que seleccionar locales que permitan el fcil acceso de los electores y que, en lo posible, no tengan escaleras, salvo que dispongan de rampas inclinadas. De igual modo es importante la ubicacin de las comisiones receptoras de votos dentro de los locales, que tambin deben tener buenas condiciones para facilitar la movilidad de las personas discapacitadas ante las mismas, as como cuando se trasladan a los recintos o cuarto secreto para emitir su voto.

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La necesidad de trabajar en pos de cambios educativos y culturales en la poblacin en general, ya que algunos prejuicios hacia ese grupo de personas promueve una imagen de que constituyen un pequeo sector de la poblacin, sin mayores capacidades, y que su marginacin de los procesos polticos y electorales no tiene mayor incidencia en la vida de los pases. Esos prejuicios son reforzados por el accionar negligente de los medios de comunicacin, que frecuentemente utilizan el arma del ridculo o el silencio ominoso que afecta sobremanera a estos grupos de poblacin. En general, los sistemas educativos relegan a las personas discapacitadas a lugares no visibles de la vida de la nacin, y no hacen ms que fortalecer las sutiles barreras culturales que tienden a discriminar a los discapacitados respecto del resto de la poblacin. Es evidente la necesidad de que los sistemas educativos formales, no formales e informales y los medios de comunicacin trabajen para cambiar la imagen y los estereotipos que se tienen sobre las personas discapacitadas. De igual forma habra que trabajar tanto en la educacin como en la cultura y con todos los agentes de comunicacin para eliminar cualquier alusin o referencia a que las capacidades diferentes puedan llegar a suponer un menoscabo de talentos y virtudes. Estos prejuicios afectan sensiblemente a los discapacitados porque se proyecta sobre ellos la sombra de que no cuentan o no tienen capacidades iguales o superiores a los dems miembros de la comunidad y, por ello, son desalentados a participar ms activamente en la vida poltica de los pases. Con la pervivencia de tales estereotipos, se cristaliza una visin que no valora a los discapacitados y, en el caso de comparecer a las contiendas polticas y electorales, seguramente no sern preferidos por vastos sectores de la poblacin, salvo contadas excepciones, que no hacen ms que confirmar la regla. Los partidos polticos y las formaciones no muestran en sus cuadros dirigentes un nmero significativo de discapacitados, ni siquiera en proporcin a su nmero. Los que estn vinculados a las estructuras de los partidos, en general, se dedican a labores de secretara o estn en puestos de escasa relevancia. Casi nunca actan como dirigentes. Esta situacin se podra revertir para que intervengan ms activamente en las distintas acciones de la vida poltica, tal como ha ocurrido con otros grupos de la poblacin que tambin permanecan marginados del quehacer poltico. Sera muy positivo que los partidos polticos desarrolla-

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ran acciones que facilitasen el acceso de los discapacitados a los distintos niveles de direccin de los mismos, estimulando de esa manera la participacin en dichas formaciones. Otro aspecto que est pendiente es el relativo a la utilizacin de las nuevas tecnologas para facilitar la participacin plena de los discapacitados en los procesos electorales. Hasta el presente, es claro que se ha hecho una utilizacin muy restringida para los grupos de personas con capacidades diferentes.

La preocupacin de los pases americanos de incorporar en forma definitiva a la vida poltica y a todas sus manifestaciones, como los procesos electorales, a los grupos de ciudadanos y personas que lo hacen en forma limitada porque tienen mayores dificultades para hacerlo, muestra a las claras la conciencia e inters en facilitar una consolidacin de las democracias en la regin. Se tendrn que realizar los mayores esfuerzos y adoptar las medidas necesarias para ir incorporando rpidamente a las personas con discapacidades a los procesos polticos y electorales, para as ampliar la participacin ciudadana orientada a tomar parte activa en la eleccin de los gobernantes, as como para contribuir en la definicin de las polticas de los pases. Esa participacin no slo tiene que ser como electores, sino tambin como candidatos a integrar distintos rganos y niveles de gobierno de los pases de la regin, para lo cual evidentemente estn plenamente preparados y capacitados. La progresiva incorporacin de estos grupos a la vida poltica de los pases, adems de cumplir con el ordenamiento constitucional y legal de la regin, sin duda permitir avanzar en los procesos de democratizacin del sufragio en Amrica Latina.

XII. EL VOTO EN EL EXTRANJERO


CARLOS NAVARRO

AUNQUE LAS regulaciones y dispositivos especficos para permitir el voto en el extranjero no son un fenmeno reciente en Amrica Latina los registros pioneros datan de la dcada de 1960, no hay duda de que es en los ltimos tiempos cuando el tema ha adquirido una especial visibilidad y relevancia, que si bien se explican, en ltima instancia, por condiciones y exigencias que remiten a cada contexto nacional en lo particular, tambin son discernibles y encuentran un sustento importante en algunas tendencias dominantes en el escenario internacional contemporneo. Sobre esta base y a partir de un intento por fundamentar la actualidad y complejidad del tema a la luz de ciertas caractersticas y dinmicas prevalecientes en la regin, en este captulo se reporta la situacin que guardan 19 pases latinoamericanos a propsito del voto en el extranjero; examinando con detalle algunos de los principales componentes y caractersticas de los 10 sitios en los que existen dispositivos legales y, de ser el caso, experiencias concretas en su aplicacin, para concluir con una serie de consideraciones generales sobre algunos de los asuntos fundamentales de toma de decisin que es pertinente que pondere y encare cualquier debate o iniciativa de regulacin sobre el voto en el extranjero.

1. SOBRE

LA ACTUALIDAD Y COMPLEJIDAD DEL TEMA

Una primera tarea que se impone es la de delimitar con la mayor claridad y precisin lo que ha de entenderse, al menos para efectos de este estudio, por voto en el extranjero o, como algunos lo llaman, con un rigor semntico que enfatiza y distingue al mismo tiempo el espacio geogrfico en el cual se emite el voto de aquel en que surte efecto, voto desde el extranjero. En cualquier caso, lo entendemos como la posibilidad que considera y regula expresamente la normativa electoral de un determinado pas para que sus ciudadanos residentes o incluso en trnsito por el extranjero ten224

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gan la oportunidad y dispongan de facilidades para ejercer su derecho al sufragio fuera del territorio nacional y, por supuesto, para actos electorales que tienen validez y efectos dentro del pas de origen o pertenencia. En este sentido, conviene diferenciar el voto en el extranjero de otros conceptos con los que comparte un campo semntico comn y que pueden dar lugar a ciertas confusiones. De un lado, est el reconocimiento del derecho al voto de los extranjeros que consagran las legislaciones de algunos pases y que tiene que ver precisamente con la extensin del derecho al voto, generalmente para elecciones de carcter local o municipal, a los extranjeros que satisfacen, entre otros, determinados requisitos de arraigo o residencia, pero que no han optado o accedido a la condicin ciudadana. Uruguay, por ejemplo, reconoce el derecho al voto a los extranjeros que, poseyendo algn capital en giro o propiedad en el pas o profesando alguna ciencia, arte o industria, tengan residencia habitual de al menos 15 aos en el pas, sin necesidad de obtener previamente ciudadana legal (artculo 78 de la Constitucin). Del otro lado, habr que distinguirlo de modalidades especficas para la emisin del voto que prescinden de la comparecencia personal y directa del elector en los sitios especialmente habilitados para la recepcin del sufragio, vale decir, de modalidades para la emisin del voto a distancia (siendo el ms convencional el del voto postal o por correo), modalidades que no necesariamente implican en s mismas ni aplican para la emisin del voto en el extranjero. Desde esta perspectiva, el voto en el extranjero no se vincula con una determinada modalidad para su emisin. Por el contrario, como se apreciar ms adelante, al menos tericamente est abierto y resulta compatible con todas las opciones (personales y a distancia). En lo que concierne a su complejidad, se puede empezar por argumentar que, por su naturaleza y potenciales implicaciones, el del voto en el extranjero no slo es un tema susceptible de generar controversias conceptuales o normativas en el plano de las doctrinas jurdicas o de las teoras polticas, sino, adems, de plantear mltiples dilemas y desafos de carcter jurdico-institucional y tcnico-operativo. El planteamiento no es exagerado porque, si se examina el asunto con detenimiento, se terminar por advertir que su anlisis y eventual regulacin deben hacerse cargo de su interrelacin con diversos problemas y fenmenos sociales; que su valoracin integral bien puede llevar al punto de revisar y reformular las concepciones convencionales sobre ciudadana, titularidad y ejercicio de los derechos polticos o los criterios de pertenencia a la comunidad poltica nacional.

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Segn este orden de ideas, un primer nudo problemtico que plantea el anlisis y la eventual regulacin del voto en el extranjero reside en que no resulta discernible ni a la luz de las doctrinas jurdicas convencionales sobre la titularidad y el ejercicio de los derechos polticos, ni de la mayora de las convenciones o instrumentos jurdicos internacionales relativos a la proteccin o promocin de los derechos humanos en general, y de los polticos en lo particular, los cuales privilegian, implcita o explcitamente, el requisito de residencia efectiva dentro del pas de origen. Empero, esta presunta omisin o insuficiencia no ha sido obstculo para que, como se ha documentado en otro lado (Navarro Fierro, 2002 y 2006), ms de 80 pases en el mundo hayan adoptado ya regulaciones y aplicado dispositivos especficos para permitir y facilitar el ejercicio del voto desde el extranjero, muchos de los cuales terminan reivindicando en la norma y en los hechos una concepcin de ciudadana y de pertenencia a la comunidad poltica nacional que trasciende los preceptos y moldes clsicos que suelen vincularlos al requisito de residencia efectiva dentro del territorio del Estado en cuestin. Lo interesante del asunto es que, hasta donde se tiene conocimiento, en casi todas las experiencias concretas de voto en el extranjero se ha llegado a la adopcin de regulaciones en esta materia sin que medie un debate riguroso y a fondo sobre las implicaciones reales y potenciales que plantea el reconocimiento y ejercicio de ciertos derechos polticos (el voto activo y a veces el pasivo) a los ciudadanos que no residen efectivamente dentro del territorio nacional. En otros trminos, algunas nociones, como la de ciudadana y comunidad poltica nacional, se estn redefiniendo por la va de determinadas regulaciones y hechos concretos, sin que necesariamente medie un debate conceptual sobre sus alcances e implicaciones. Por supuesto, siguiendo esta lnea de anlisis, buena parte de la complejidad del debate y de una eventual regulacin del voto en el extranjero tiene que ver con la delimitacin o perfil del que se constituya como potencial electorado. No da lo mismo que a quienes se tenga en mente como potenciales electores sea a servidores pblicos que cumplen una misin oficial en el extranjero (diplomticos, militares o representantes de entidades gubernamentales y sus familias), o incluso a ciertos grupos que residiran temporalmente fuera del pas por motivos profesionales o acadmicos y cuyo nmero agregado sera relativamente reducido, que tener que hacer frente a los dilemas y retos que plantea un potencial electorado conformado por trabajadores migrantes, refugiados o desplazados por razones polticas, religiosas, tnicas o culturales, cuyo volumen puede ser muy signi-

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ficativo, pues usualmente se trata de fenmenos masivos y ms difciles de encarar. En este sentido, no hay duda de que para buena parte de los pases latinoamericanos, el eventual discernimiento y evaluacin del voto en el extranjero tiene que ver en gran medida y no puede desentenderse con el fenmeno de su migracin internacional, que en muchos casos est conformada por vastos contingentes de trabajadores, es decir, por personas cuya principal motivacin para trasladarse al extranjero es de carcter econmico y est determinada por la falta de oportunidades de trabajo y posibilidades de bienestar en su pas de origen. Esto, sin pasar por alto que tambin muchos pases de la regin han experimentado, en un pasado relativamente reciente, prolongadas o reiteradas experiencias autoritarias que tambin han generado importantes flujos de migrantes internacionales por razones polticas (exiliados). El punto es que, al margen de su valor conceptual o analtico, las diferenciaciones a propsito del perfil o composicin del potencial electorado comportan importantes implicaciones conceptuales, jurdico-institucionales, tcnicas y operativas que no pueden ser soslayadas al momento de embarcarse en un proceso de definiciones y toma de decisiones en esta materia. A ese tipo de complejidades se suman aquellas que tienen que ver con las (limitadas) posibilidades para replicar en el extranjero y, por tanto, fuera de la jurisdiccin estatal soberana, las garantas o atributos esenciales que caracterizan el rgimen electoral interno, sobre todo las que se refieren a los mecanismos de rendicin de cuentas acerca de las finanzas de partidos y campaas, las condiciones de equidad de la contienda, la administracin de la justicia electoral o de la sancin de eventuales transgresiones a la ley. En cuanto a la actualidad del tema, se le puede dimensionar a la luz de la presencia e interrelacin de, por lo menos, dos factores fundamentales. El primero reside en la extensin y revaloracin sin precedente de las instituciones y prcticas democrticas. A nadie se le escapa que las reiteradas prdicas sobre libertades individuales y procesos de cambio democrtico, por acotados que sean, crean un contexto de fuertes exigencias y expectativas en favor de una efectiva vigencia de los derechos polticos fundamentales y, en especial, de la universalidad del sufragio, que fcilmente se proyecta entre las poblaciones migrantes que proceden o residen en entornos sensibles y ms o menos ajustados normativamente a esas prdicas.

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El segundo tiene que ver, precisamente, con el creciente inters y preocupacin por los problemas que entraa la migracin internacional. No slo se trata de la dimensin cuantitativa de este fenmeno, de su espectacular repunte durante los ltimos aos, que ha llevado a estimar, conservadoramente, que hacia el ao 2002 involucraba a alrededor de 175 millones de personas (casi 3% de la poblacin mundial), de las cuales cerca de 10% seran originarios de pases latinoamericanos (Pellegrin, 2002), sino de sus implicaciones sociopolticas. Desde esta perspectiva, el grueso de los migrantes internacionales representa a vastos contingentes de poblacin desprovistos total o parcialmente de sus derechos polticos fundamentales (pero no slo de sos), en un mundo pautado por los procesos de globalizacin y democratizacin. Y es que la paradoja estriba en que al mismo tiempo en que, por un lado, se insiste en las bondades del nuevo orden democrtico (y se genera el contexto de expectativas y exigencias sealado), por el otro se intensifican los flujos migratorios internacionales, alentados sobre todo por los sostenidos desequilibrios y asimetras de orden estructural, y se restringen o endurecen tanto las polticas de acceso como las de absorcin o integracin de los inmigrantes en los principales pases de destino. Dentro de este cuadro de condiciones, el voto en el extranjero se puede perfilar, en algunos casos, como una forma de paliar, as sea de manera ms bien limitada porque evidentemente slo aborda de manera parcial el asunto de los derechos polticos, el evidente dficit democrtico que genera los fenmenos y polticas migratorias internacionales de nuestro tiempo; pero tambin, y al mismo tiempo, como una ventana de oportunidad para que algunos estados rescaten, redefinan o refuercen los trminos de su relacin poltico-institucional con sus comunidades en el extranjero. Al final, por limitados que puedan ser sus alcances y efectos, enva una importante seal simblica de inters, preocupacin e inclusin.

2. PANORAMA

GENERAL DE LOS REGISTROS POSITIVOS

Y SUS CARACTERSTICAS FUNDAMENTALES

Un signo inequvoco de la relevancia y actualidad que ha adquirido el tema en la regin reside en que si bien al momento de entregar la versin final de esta colaboracin (enero de 2006), el universo de pases que reporta registros positivos y experiencias concretas relativas al ejercicio del sufragio

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de sus ciudadanos en el extranjero abarca a ocho de los 19 pases examinados (Argentina, Brasil, Colombia, Honduras, Per, Puerto Rico, Repblica Dominicana y Venezuela), hay otros dos (Ecuador y Mxico) que adoptaron disposiciones legales en un pasado muy reciente y los pondrn en prctica por vez primera en las elecciones que celebrarn este mismo ao. Adems, en casi todos los pases restantes se encuentran en curso debates referidos a su eventual adopcin e incluso en algunos de ellos ya se ha llegado al punto de expresarlo en iniciativas de ley. En este apartado se destacan algunos de los rasgos ms relevantes de los ocho pases que disponen y ya tienen experiencia en la aplicacin de dispositivos que han adoptado y de algunos registros preliminares de los otros dos que estn por instrumentarlos por vez primera. Origen y fundamentos El simple referente sobre el ao en que se adoptaron las disposiciones legales para permitir el voto en el extranjero o incluso el ao en que se aplicaron por vez primera, sobre todo en aquellos casos en que ha mediado una diferencia importante entre ambos hechos (vase el cuadro XII.1), desautoriza cualquier planteo que trate de correlacionar tal decisin poltica fundamental con tendencias o exigencias dominantes en el escenario internacional, como pueden ser las denominadas olas democratizadoras, los cambios en los patrones y polticas migratorias o los debates sobre los derechos polticos de los migrantes. Con este argumento no se trata de negar que tales factores hayan ejercido alguna influencia en los procesos de toma de decisiones que finalmente han desembocado en la adopcin de regulaciones en la materia, en especial aquellas que se han verificado en la ltima dcada, sino de afirmar que en la bsqueda de sus races y motivaciones han de privilegiarse condiciones y exigencias propias de cada contexto poltico nacional. En este sentido, tanto un ejercicio elemental de contextualizacin de los diferentes casos nacionales, que por limitaciones de espacio no se desarrollar aqu, como la literatura especializada (los casos examinados en la primera parte de la compilacin de Caldern, 2003), permiten identificar algunos patrones generales sobre su origen y naturaleza. Primero, que su adopcin suele derivar de una maniobra deliberada de algn sector de la clase poltica (el Ejecutivo o una bancada parlamentaria) y sin que medie mayor presin de sus potenciales beneficiarios, en cuyo ca-

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CUADRO

XII.1.

Referentes bsicos de los dispositivos sobre el voto en el extranjero


Ao de aplicacin 1993 1989 1962 Elecciones a las que aplica Presidenciales y legislativas Presidenciales Presidenciales, legislativas y consultas Presidenciales Presidenciales Presidenciales Presidenciales, legislativas y consultas Todas, incluyendo primarias Presidenciales Presidenciales y consultas Modalidad de votacin Personal Personal (urna electrnica) Personal

Pas Argentina Brasil Colombia

Ao de adopcin 1991 1965 1961

Ecuador Honduras Mxico Per

2002 2001 2005 1979

2006 2001 2006 1980

Personal Personal Postal Personal

Puerto Rico Repblica Dominicana Venezuela

1977 1997 1993

1978 2004 1998

Postal Personal Personal

so tanto la visibilidad pblica del tema como el consecuente umbral de expectativas no suele ser muy alto, al menos en un primer momento. O bien deriva de una demanda reivindicada y de la consecuente presin ejercida por grupos organizados de potenciales beneficiarios, esto es, de ciudadanos residentes en el extranjero. En este caso, los procesos de deliberacin, toma de decisin e instrumentacin suelen generar un mayor debate y expectativas. Como ejemplos del primer patrn se pueden mencionar los casos de Brasil, donde la ley que regula el voto en el exterior es tramitada y promul-

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gada casi al inicio del rgimen militar que se instaura en 1964 (Caldern, 2003); de Honduras, donde la iniciativa de ley que muy rpidamente se materializa es fraguada por el inminente candidato presidencial del partido en el gobierno y no sin evidentes clculos polticos de trasfondo (Hernndez, 2003); de Ecuador, donde el Congreso aprob la ley respectiva de manera subrepticia casi al final de su mandato y sin que mediara mayor debate pblico; y de Per, donde el proyecto se aprueba y concreta sin que medie reivindicacin alguna de los potenciales beneficiarios (Durand, 2003). Dentro del segundo patrn se ubicaran las experiencias de Colombia, nico pas de la regin donde las reivindicaciones de los electores en el extranjero se llevan al punto de garantizar legalmente su representacin en la Cmara baja, hecho que finalmente se concreta en 2002; de Mxico, donde la capacidad de organizacin y cabildeo de las comunidades de mexicanos en el exterior, en especial en Estados Unidos, es decisiva para que el tema adquiera gran visibilidad pblica y, despus de largas deliberaciones, tenga finalmente la resolucin legislativa requerida para su instrumentacin; Repblica Dominicana, donde la presin ejercida por las organizaciones de residentes en Estados Unidos, sobre todo en Nueva York, termina por gravitar en la decisin de aplicar las regulaciones adoptadas en 1997 a partir de las elecciones presidenciales de 2004; y Venezuela, donde la iniciativa de un medio de comunicacin cre un ambiente propicio para que la manifestacin de numerosos ciudadanos en lo individual coadyuvara a que las disposiciones consagradas en la ley electoral adoptada en 1997 se materializaran en las elecciones presidenciales del ao siguiente. Segundo, como regla general, los proyectos se gestan y fructifican como parte de procesos de apertura, liberalizacin o reforma con sentido democrtico de los regmenes polticos y con evidentes propsitos de legitimacin de los cambios o ajustes propuestos en lo particular y del rgimen poltico-electoral en su conjunto. Esta dinmica la ilustran muy claramente la ley colombiana de 1961, que se circunscribe a la eleccin presidencial y se enmarca en el denominado Frente Amplio, pacto poltico bipartidista que rigi entre 1958 y 1978 (Serrano, 2003), y las disposiciones de la Constitucin peruana de 1979 que consagr el trnsito del ltimo rgimen militar al civil en ese pas, pero que en mayor o menor medida enmarcan casi todas las experiencias consignadas. Siguiendo esta lnea de argumentacin, incluso el caso de Brasil es ilustrativo: aunque las regulaciones legales se adoptan en el marco de un rgimen militar, su instrumentacin se produce dos dcadas despus en un contexto de cambio democrtico. De

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ah que si bien en perspectiva internacional comparada no todos los dispositivos y experiencias concretas sobre el voto en el extranjero predican sobre la calidad o atributos democrticos del rgimen poltico en el que se enmarcan, en los casos de Amrica Latina s se puede hablar, en general, de una correlacin positiva entre ambos factores. Tercero, si bien en las definiciones polticas y sus consecuentes resoluciones legislativas suelen mediar intereses y clculos poltico-electorales y partidistas, no hay duda de que en ltima instancia prima una manifiesta intencionalidad de redefinir y ampliar la nocin de comunidad poltica de forma tal que abarque e incluya la dispora de ciudadanos residentes en el exterior. En otros trminos, se trata de recuperar o fomentar su sentido de pertenencia y relevancia para la comunidad poltica nacional, de replantear la universalidad del sufragio en sus dimensiones cuantitativa y cualitativa, y de extenderla ms all de los estrechos confines de los territorios y fronteras nacionales. Es sa su vertiente ms rica y, a pesar de sus eventuales limitaciones o insuficiencias, la menos explorada. A este respecto, es interesante hacer notar que en seis de los diez pases consignados en esta categora (Colombia, Ecuador, Mxico, Per, Repblica Dominicana y Venezuela), la constitucin o las leyes en la materia reconocen expresamente la posibilidad de la nacionalidad mltiple o, en otros trminos, de la no prdida de la nacionalidad de origen por adquirir otra, y que ms all de las diferenciaciones conceptuales que se puedan establecer entre nacionalidad y ciudadana (que difieren de un contexto a otro), ese reconocimiento se extiende, o al menos no enfrenta cortapisas expresas, en lo que concierne a la titularidad y ejercicio de los derechos polticos (calidad ciudadana). Por tanto, queda abierta la posibilidad de que las personas originarias de esos pases que cuenten con nacionalidad doble o mltiple puedan, de ser el caso, ejercer al menos su derecho al voto activo en su estado de origen y en aquel del cual han adquirido la nacionalidad por naturalizacin.

Requisitos para calificar como elector en el extranjero Si bien la calidad o condicin ciudadana (como quiera que se determine) constituye un requisito indispensable para calificar como elector en el extranjero, lo cierto es que con frecuencia los dispositivos legales adoptados imponen otros requisitos que terminan condicionando de una u otra forma

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la plena habilitacin para el ejercicio del derecho al sufragio fuera del territorio nacional. En este sentido, es conveniente distinguir muy claramente entre las restricciones derivadas de requisitos que fija expresamente la ley para acceder a la calidad de elector en el extranjero, los cuales se asociaran con los atributos o situacin personal de los ciudadanos en el extranjero, independientemente de su lugar de adscripcin; de aquellas que tienen que ver con limitaciones prcticas para el registro o la emisin del voto que son intrnsecas o imputables al dispositivo seleccionado y no a la situacin personal del elector. Desde una perspectiva internacional comparada, se han identificado restricciones asociadas con la imposicin de requisitos individuales bajo dos vertientes bsicas: por el tipo de actividad que se desempea en el extranjero (slo califican ciudadanos incluidos en determinadas categoras) o por el tiempo de ausencia del pas (slo califican los ciudadanos cuya ausencia del pas no excede un periodo predeterminado. En todo caso, este tipo de restricciones no son usuales en la regin. De hecho, slo encontramos restricciones categricas del primer tipo en Puerto Rico, donde el acceso al voto est expresamente reservado a quienes desempean funciones oficiales (miembros en activo de las fuerzas armadas de Estados Unidos o de la guardia nacional de Puerto Rico o personas destacadas en el servicio diplomtico, por ejemplo) o ejercen determinado tipo de actividades en el exterior (como empleados agrcolas conforme a un contrato tramitado por el Departamento de Trabajo o quienes estn cursando estudios en una institucin debidamente acreditada), es decir, es el nico caso en que al menos de inicio y de forma explcita la garanta no incluye a todos los ciudadanos en el extranjero, pues hay taxativas expresas asociadas con el tipo de actividad que desempeen en el exterior. Fuera de las implicaciones que en este sentido tambin comporta el caso portorriqueo, slo acceden a la condicin de elector en el extranjero ciertas categoras de ciudadanos que tienen su residencia permanente en el pas), ninguna otra de las legislaciones vigentes en la regin condiciona la capacidad electoral activa en el extranjero en funcin del tiempo de ausencia del pas, es decir, mientras la persona conserve su calidad ciudadana sigue estando habilitada como elector sin importar el tiempo que haya residido fuera del pas. Incluso, se puede dar el caso de que, dependiendo de las normas sobre nacionalidad y ciudadana, una persona califique como elector sin haber nacido o residido en el pas. Ahora bien, en los dispositivos legales vigentes en Argentina y Brasil se encuentra un requisito susceptible

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de condicionar el acceso general a la calidad de elector asociado con el criterio de residencia, pero en un sentido temporal distinto: la legislacin de ambos pases exige que los potenciales electores sean residentes efectivos y permanentes en el extranjero. Con esta disposicin se anula formalmente la posibilidad de que queden habilitados como electores los ciudadanos que residen de manera provisional en el exterior y, ms an, los que podran denominarse electores en trnsito, es decir, aquellos que siendo residentes habituales en el pas, por alguna razn se encuentran fuera de l durante la fecha prevista para la celebracin de las elecciones. Sin embargo, es importante hacer notar que los efectos condicionantes prcticos de este tipo de requisitos personales pueden ser anlogos a los que, en ltima instancia, acaban por imponer los considerados para el efectivo ejercicio del sufragio, esto es, los requisitos, trminos y procedimientos genricos para el efectivo ejercicio del sufragio, presentes en mayor o menor medida casi en cualquier dispositivo de voto en el extranjero. Entre las condicionantes genricas asociadas al dispositivo quedaran incluidos tanto los requisitos y trminos previstos para la inscripcin o registro en calidad de elector en el extranjero, como las condicionantes impuestas por la modalidad adoptada para la emisin del voto. En este sentido, suele existir un alto grado de interrelacin y una solucin de continuidad entre los dispositivos concretos de registro (requisitos, trminos y facilidades) y el procedimiento seleccionado para la emisin del voto. Otra vez con la salvedad de Puerto Rico, donde para votar en el extranjero es necesario que los ciudadanos habilitados se hayan registrado previamente en el pas, en los nueve casos restantes es imperativo que los ciudadanos realicen un trmite especfico de registro o inscripcin como electores en el extranjero para votar fuera del pas. No hay ningn caso en que este registro se genere de forma automtica como resultado de la realizacin de otro trmite oficial en el extranjero (por ejemplo, la inscripcin en el censo consular respectivo). Lo que vara y marca una diferencia significativa de un caso a otro en trminos de las posibilidades de acceso o cobertura de los potenciales electores son los procedimientos y plazos dispuestos para ello. En ocho de los diez pases de la regin (Mxico es la otra excepcin junto a Puerto Rico), hay algn procedimiento que permite realizar el trmite de registro en sitios especialmente habilitados para tal efecto en el extranjero. Estos sitios suelen tener como sede o referente las representaciones diplomticas y consulares. En principio se puede considerar que la posibilidad de realizar el trmite de inscripcin en el extranjero representa una facili-

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dad para el potencial elector desde el momento en que no es indispensable que vuelva al pas para efectuarlo. Sin embargo, su efectiva concrecin depende, como es obvio, de la capacidad de cobertura de su red diplomtica y consular por todo el mundo y, adems, de que todos los puntos de esa red sean habilitados para llevar a cabo el registro y la emisin del voto. En Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela, el registro como elector en el extranjero se realiza ante las representaciones diplomticas y consulares de que el pas dispone en cualquier parte del mundo y por personal de esas propias representaciones que slo es supervisado por la autoridad electoral nacional. Honduras y Repblica Dominicana difieren de este patrn en dos aspectos. Primero, es la propia autoridad electoral nacional la que asume la responsabilidad de llevar a cabo el proceso se registro en el extranjero, mediante personal que designa expresamente para ello. Y, segundo, el proceso de registro (y emisin del voto) solo se lleva a cabo en sitios predeterminados, no en todas las plazas donde el pas cuenta con representaciones diplomticas y consulares. Para su experiencia pionera de 2004, la autoridad electoral de la Repblica Dominicana determin que el registro slo se realizara en algunas ciudades de cinco pases (Canad, Espaa, Estados Unidos, Puerto Rico y Venezuela), donde se ubicaran las mayores concentraciones de potenciales electores. Honduras ha optado por un enfoque ms limitado que se concentra en seis ciudades de Estados Unidos: Houston, Los ngeles, Miami, Nueva Orlens, Nueva York y Washington. Ahora bien, lo usual es que para llevar a cabo el trmite de inscripcin o registro requerido se exija contar con determinado documento oficial de identificacin (que acredita la calidad ciudadana) y ese trmite se realice dentro de un plazo determinado y previo a la fecha prevista para la celebracin de las elecciones. En cuanto al tipo de documentos oficiales de identificacin que se deben portar, cabe destacar que mientras en algunos casos es imperativo que sea un documento especfico, como en Honduras o Per, donde debe ser la tarjeta oficial de identidad; en Repblica Dominicana, donde tiene que ser la cdula de identificacin y electoral que expide la autoridad electoral nacional, o Venezuela, donde slo se admite la cdula de identidad laminada, en otros, el elector tiene a su disposicin algunas opciones. En Argentina puede ser el documento nacional de identidad (DNI), la libreta de enrolamiento (LE) o la libreta cvica (LC), y en Colombia, la cdula de identidad ciudadana o el pasaporte vigente. Dentro de este conjunto de ocho pases, slo en el caso de Repblica Dominicana no es posible

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efectuar fuera del pas el trmite necesario para obtener el documento de identidad requerido para registrarse como elector en el extranjero. En todo caso, las solicitudes de inscripcin presentadas en el extranjero son remitidas a las oficinas nacionales de la autoridad electoral para realizar el proceso de revisin, validacin y confeccin, en su caso, de los padrones o listados electorales respectivos. En relacin con los plazos establecidos para realizar el trmite de inscripcin, es importante considerar tanto su duracin como la antelacin con que se cierran respecto a la fecha prevista para las elecciones. Aunque los plazos suelen promediar algunos meses, cabe destacar por su amplitud el que la Repblica Dominicana concedi a sus electores en la ciudad de Nueva York, pues para el estreno de su dispositivo de voto en el extranjero en las elecciones de mayo de 2004, mantuvo abierto el proceso de registro en esa jurisdiccin por ms de dos aos, entre octubre de 2001 y enero de 2004. En cuanto a la antelacin con que se cierran los periodos de registro respecto a la fecha de la jornada comicial, los lmites median entre los seis meses que Ecuador ha dispuesto para su experiencia pionera en 2006, hasta los 15 das que rigen en Colombia. En Brasil Argentina y Repblica Dominicana el cierre se produce cuatro meses antes, en Honduras y Per tres, y en Venezuela dos. Como se ha indicado, Mxico y Puerto Rico se apartan del patrn de registro precedente en un punto decisivo: no se habilitan sitios para cumplir con este requisito fuera del territorio nacional. En ambos casos, el proceso para la emisin del voto se realiza por la va postal y, sobre todo en Mxico, sin que medie participacin o apoyo directo por parte de las representaciones diplomticas o consulares. Aqu se puede asumir que, en principio, el potencial de cobertura tiende a ser mayor en la medida en que no est subordinado en forma alguna a la red de legaciones en el exterior. Sin embargo, esa potencial cobertura se ve mediada, desde luego, por los trminos dispuestos para cumplir con los procedimientos previstos. En Puerto Rico, como ya se ha visto, slo pueden votar ciertas categoras de ciudadanos, que adems deben estar registrados previamente como electores dentro del pas, ya que el trmite que pueden cubrir desde el extranjero slo incluye la solicitud para recibir y emitir el voto postal, no para registrarse como electores. Esa solicitud debe ser turnada directamente a una instancia temporal y especializada del organismo electoral encargada de la administracin del denominado voto ausente (que tambin incluye la modalidad del voto personal anticipado para cierto tipo de electores dentro del territorio nacional) y con dos meses de antelacin a la jornada electoral.

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Adems, cualquier solicitud de voto ausente en el exterior del pas debe ir acompaada de una certificacin emitida por una autoridad competente (superior jerrquico o representante de la institucin a la que se encuentre adscrito el elector en el extranjero), que avale su condicin de elegibilidad. En el caso mexicano, el dispositivo previsto para aplicarse por vez primera en las elecciones presidenciales de julio de 2006 condiciona el ejercicio del derecho al voto en el extranjero al requisito de que el ciudadano cuente con su credencial para votar con fotografa y solicite oportunamente su inscripcin como elector en el extranjero. La dificultad reside en que tanto el trmite de inscripcin en el registro electoral, que es necesario para la obtencin de la credencial, como el de la expedicin de la credencial misma, slo se pueden realizar dentro del territorio nacional. Consecuentemente, si el ciudadano carece de este documento y no puede viajar al pas para gestionarlo antes del periodo requerido para solicitar su inscripcin como elector en el extranjero (entre el 1 de octubre de 2005 y el 15 de enero de 2006), queda excluido de facto de la posibilidad de registrarse como elector en el extranjero.

Elecciones a las que aplica Evidentemente, la decisin sobre el rango o tipo de elecciones a las que aplica el voto en el extranjero remite, en primer trmino y en lo fundamental, a definiciones de carcter poltico institucional, que en buena medida tienen que ver con la forma de organizacin poltica del Estado nacional y el rango de opciones de decisin/participacin poltica que se les desea conferir a los electores en el extranjero. No hay duda de que en la definicin sobre la cobertura y alcance del voto en el exterior tambin gravitan consideraciones de carcter administrativo, logstico y operativo relacionadas con las caractersticas y complejidades que comporta el rgimen electoral en su conjunto. En otros trminos, una eventual decisin de extender el voto a las elecciones legislativas, regionales o locales no puede desentenderse de los dilemas y desafos que esto impone en trminos organizativos e instrumentales. Desde esta perspectiva, por ejemplo, no implica los mismos retos y dificultades administrar la votacin para una eleccin legislativa basada en una sola lista de circunscripcin nacional que para otra basada en mltiples distritos uninominales.

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Como se muestra en la ltima columna del cuadro XII.1, en cinco de los diez pases en que se ha aplicado o es inminente que se aplique un operativo de voto en el exterior, ste se limita a las elecciones presidenciales: Brasil (en las cinco elecciones celebradas desde 1985), Honduras (por vez primera en 2002), Repblica Dominicana (por vez primera en 2004) y Ecuador y Mxico (a partir de 2006), siendo, desde esta perspectiva, los pases con alcance ms limitado. En Venezuela se extiende a las consultas populares o frmulas de democracia semidirecta de carcter nacional. En Argentina se reconoce para efectos de las elecciones presidenciales y legislativas (Senado y Cmara de Diputados). En Colombia y Per se extiende a todas las elecciones y consultas de carcter nacional, es decir, abarca tanto las presidenciales y legislativas como las consultas nacionales. El caso colombiano destaca por el carcter gradual segn el cual se ha ido expandiendo el alcance y cobertura de las elecciones para las que aplica el voto en el extranjero. Desde 1961 hasta 1991 slo se regul y permiti para efectos de la eleccin presidencial. A partir de ese ao, los residentes en el exterior tambin han sido habilitados para participar en los distintos procesos de consulta nacional, desde el relativo a la realizacin de la Asamblea Nacional Constituyente que prepar la Constitucin de 1991 hoy vigente hasta el referndum celebrado en noviembre de 2003. Con el nuevo ordenamiento constitucional no slo se extiende el voto en el exterior a las elecciones legislativas (para el Senado se concreta en 1998 y para la Cmara de Representantes en 2002), sino que adems el pas se vuelve a poner a la vanguardia en la regin al considerar el derecho al voto pasivo de los residentes en el extranjero y disponer su representacin en la Cmara Baja (que se materializa por vez primera en las elecciones legislativas de 2002 al conferrseles uno de los cinco escaos reservados a las minoras polticas en la Cmara de Representantes). Ningn otro pas de la regin les ha concedido representacin parlamentaria (solucin de continuidad al reconocimiento de su capacidad electoral pasiva) a los residentes en el extranjero y son muy pocos en el mundo los que han explorado este sendero (Cabo Verde, Croacia, Francia, Italia, Mozambique y Portugal). En Puerto Rico, los electores habilitados para la emisin del voto ausente en el extranjero pueden tomar parte en todos los procesos electivos a cargos de eleccin popular que se verifican en la isla: gobernador y representante residente, legisladores y autoridades municipales, pero tambin incluye las primarias partidistas.

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Modalidad de emisin del voto y escrutinio Con las ya evidentes excepciones de Mxico y Puerto Rico, la modalidad que se utiliza para la emisin del sufragio en el exterior en los otros ocho pases de la regin, implica la comparecencia personal del elector en mesas de votacin especialmente habilitadas al efecto. Lo usual es que las mesas se instalen en las sedes de las representaciones diplomticas o consulares y que, cuando stas resulten inadecuadas o insuficientes para la atencin de todos los electores registrados, se opte por hacerlo en otros sitios que ofrezcan las mejores condiciones de seguridad y facilidades de acceso para el desarrollo de la votacin y el escrutinio de los votos. En estos casos no es inusual que se arrienden escuelas o instalaciones deportivas o que se prevea la eventual utilizacin de los recintos que ocupan las representaciones de otras dependencias oficiales del Estado e incluso en centros de trabajo o empresas de nacionales en el pas husped, como lo considera de manera excepcional la legislacin brasilea. Slo en el caso de Repblica Dominicana, tanto por razones de orden poltico como de cobertura geogrfica y capacidad de atencin, se dispuso que para las primeras elecciones en el extranjero (las presidenciales de mayo de 2004) no se recurriera en absoluto a los recintos de las representaciones diplomticas y consulares para la instalacin de los centros de votacin en el exterior. Tratndose de la modalidad de voto personal, la norma general tambin es que las mesas se instalen y funcionen el mismo da y en los mismos horarios que corresponden a la votacin nacional, evidentemente con las adecuaciones que impone, de ser el caso, la diferencia de husos horarios. Aunque en trminos globales, los criterios para la integracin de las mesas de votacin, esto es, para la seleccin o designacin de sus miembros, son anlogos a los utilizados en el pas, hay algunas variaciones que vale la pena destacar. En Argentina, Colombia, Ecuador y Per los funcionarios consulares tienen atribuciones para designar, de manera primigenia (en los tres primeros pases) o sucednea (en el ltimo) a los miembros de las mesas de entre los electores registrados. Incluso, en el caso de Argentina, el funcionario consular puede asumir las funciones de presidente de la mesa, en caso de inasistencia del designado. En el caso peruano, la ley dispone que si existen menos de 200 electores registrados en una jurisdiccin (en el mbito nacional se instala una mesa por cada 300 electores), sea el funcionario consular quien presida la mesa y designe a dos electores como asistentes para los actos de instalacin, sufragio y escrutinio. En cuanto al nmero de elec-

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tores por el que se instala una mesa en el exterior, lo usual es que tambin se cia a los parmetros internos. Lo que la ley Argentina considera es que una mesa en el exterior puede atender hasta 500 electores registrados, cuando internamente el mximo es de 300. En Brasil, por el contrario, lo que la legislacin prev es que se puede instalar una mesa hasta con un mnimo de 30 electores registrados, aunque lo usual es que sea con 400 electores. De los ocho pases que recurren al voto personal, hay tres en los que el voto es obligatorio en el plano nacional, y su eventual incumplimiento, salvo causa plenamente justificada, est sujeto a la efectiva imposicin de sanciones pecuniarias y administrativas: Argentina, Brasil y Per. Empero, slo en el caso peruano tal mandato legal se extiende y aplica expresamente al voto en el extranjero, por lo que la abstencin no justificada est sujeta a la imposicin de las sanciones legales previstas. En Argentina y Brasil el voto es facultativo para los que estn registrados como electores en el extranjero. Como ya se ha anticipado, Mxico y Puerto Rico son los nicos pases de la regin en que la emisin del voto en el exterior se realiza a travs de papeletas que son recibidas y deben ser devueltas por la va postal. En Puerto Rico, para que los votos emitidos por correo puedan ser validados por el organismo electoral y considerados en el escrutinio, es indispensable que el elector comparezca ante alguna autoridad competente en el exterior (militar, diplomtica o consular), para que sta certifique que las papeletas fueron efectivamente marcadas en secreto y personalmente por el elector habilitado. En Mxico, los materiales y papeletas distribuidos por va postal cuentan con medidas de seguridad adicionales para evitar cualquier uso indebido o irregularidad. La legislacin electoral peruana tambin contempla la posibilidad de que el voto en el exterior pueda ser emitido va postal, pero a la fecha no se ha desplegado ninguna iniciativa en este sentido. En todos los casos en que el voto es personal, el escrutinio o cmputo inicial (preliminar) de los votos emitidos en el exterior se efecta en las propias mesas de votacin instaladas en el exterior, aunque el escrutinio definitivo invariablemente se realiza dentro del territorio nacional y centralmente, salvo en Argentina, donde el escrutinio final lo lleva a cabo la junta electoral correspondiente cada distrito. La transmisin de los resultados preliminares desde el exterior suele realizarse a travs de un medio de comunicacin expedito: fax o correo electrnico. Tambin suele haber previsiones para que la documentacin original o de apoyo sobre la jornada electoral y el escrutinio se enve a la autoridad electoral a la brevedad posi-

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ble (hasta 72 horas despus de los comicios) y por un medio seguro y eficiente, que puede ser un servicio especial de mensajera o la valija diplomtica. En Puerto Rico, si bien los votos postales del exterior abarcan incluso los cargos electivos municipales, su recepcin y escrutinio se realizan centralmente. Para ser consideradas en el escrutinio, las papeletas marcadas deben ser recibidas antes del horario previsto para el cierre de la votacin dentro del pas, aunque suele admitirse aquellas que llegan poco despus, siempre y cuando el matasellos del correo indique que fueron depositados oportunamente en el servicio postal. Adems, la autoridad electoral est expresamente obligada a adoptar medidas para que al momento del escrutinio no se pueda diferenciar los votos ordinarios de los emitidos en el exterior. En Mxico, para que los votos emitidos en el exterior sean vlidos y puedan ser incluidos en el escrutinio, que tambin se realizar centralmente y al mismo tiempo que el de los votos emitidos en el pas, tienen que ser recibidos por la autoridad electoral un da antes de los comicios.

Autoridad electoral y coordinacin interinstitucional Aun y cuando la principal responsabilidad sobre la preparacin, organizacin y conduccin de las elecciones en el extranjero suele recaer en el organismo depositario de la mxima autoridad electoral nacional, lo cierto es que por la naturaleza y alcances mismos de estas tareas, y sobre todo cuando se opta por la modalidad del voto personal, lo usual es que cuente con el concurso y colaboracin de otras instituciones o dependencias oficiales, sealadamente del Ministerio de Asuntos o Relaciones Exteriores, tanto para efectos de identificar y llevar a cabo las consultas diplomticas o gestiones administrativas necesarias ante los estados anfitriones, como para la remisin y distribucin de los materiales y documentacin requeridos para la organizacin y celebracin de los comicios. Ms an, no es extrao que las representaciones diplomticas o consulares estn investidas expresamente de atribuciones legales o, por su posicin estratgica en el proceso, terminen coadyuvando en el cumplimiento de importantes funciones relacionadas con la integracin del registro electoral o la emisin del sufragio en el extranjero, lo que las convierte en imprescindibles brazos ejecutivos de los dispositivos de voto en el exterior. Un esquema tpico de distribucin de competencias y coordinacin interinstitucional que no es privativo del voto en el exterior, ya que tambin

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opera uno an ms elaborado internamente es el de Argentina. El voto en el exterior es una responsabilidad compartida de la Cmara Nacional Electoral, mxima autoridad en materia de registro y votacin; del Ministerio del Interior, encargado de la procuracin y suministro de los materiales y documentos electorales, as como de la impresin de los padrones de votantes, y del Ministerio de Relaciones Exteriores, responsable de la remisin y distribucin de los materiales electorales, as como de apoyar a la Cmara, por conducto de sus representaciones en el exterior, en las funciones de registro y votacin. Aun en el caso de Puerto Rico, donde el voto es postal, opera un mecanismo de colaboracin interinstitucional: las representaciones diplomticas o consulares (de Estados Unidos) o los destacamentos militares en el exterior (fuerzas armadas de Estados Unidos o Guardia Nacional de Puerto Rico), coadyuvan en los operativos de voto en el exterior pues, como se ha indicado, todos los electores habilitados deben certificar su calidad, as como que han marcado sus papeletas de manera personal y en secreto, ante alguna de esas autoridades en el extranjero. Segn esta lgica, y sobre todo en los casos en que opera bajo una modalidad convencional, no hay duda de que el despliegue de cualquier dispositivo de voto en el exterior implica esfuerzos adicionales y, con frecuencia, retos inditos en trminos de su organizacin y logstica, entre los que revisten especial importancia los relativos a las gestiones y arreglos indispensables con las autoridades de los pases husped, para los que resulta clave e indispensable el apoyo de los ministerios de asuntos exteriores y las representaciones oficiales en el extranjero.

Grados de participacin Por razones fcilmente comprensibles, es difcil que haya en el mundo un pas que cuente con un registro preciso o una estimacin confiable sobre el volumen y distribucin de su dispora en el extranjero. Este aserto es an ms vlido en el caso de los pases latinoamericanos, donde los gobiernos no slo carecen de instrumentos y recursos para medir o monitorear sus crecientes flujos migratorios internacionales, sino donde adems esos flujos estn constituidos, en muy buen medida, por migrantes indocumentados, con todos los efectos que ello reporta en trminos de contacto, registro y atencin diplomtica o consular. De ah que a pesar de lo desaconsejable y poco certero que resulte, casi ningn interesado en el tema resista la ten-

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tacin de calcular el impacto poltico-electoral (y con frecuencia tambin presupuestal y logstico) de una iniciativa orientada a promover el voto en el exterior o de evaluar el desempeo de un dispositivo ya existente, a partir de estimaciones o proyecciones, no siempre debidamente documentadas, sobre el universo de potenciales beneficiarios, es decir, de ciudadanos en el exterior que cumpliran con los requisitos fijados para calificar como electores. En este sentido, la evidencia global y regional disponible sugiere, de manera muy ntida, que suele mediar una distancia muy marcada, cuando no abismal, entre las estimaciones o proyecciones sobre los ciudadanos en el extranjero que reuniran los requisitos para calificar como electores y los que efectivamente terminan registrndose como tales y, ms an, ejerciendo efectivamente su derecho al sufragio. En el cuadro XII.2 se han reunido datos que permiten corroborar el enunciado anterior y formular algunos comentarios sobre los grados de registro y participacin en siete pases de la regin que han operado dispositivos de voto personal en el extranjero. Con estricto ttulo ilustrativo y las reservas del caso, en la segunda columna se muestran las cifras de algunas estimaciones sobre el potencial universo de electores en el exterior, sealndose entre parntesis el ao base para tales estimaciones. Para facilitar un ejercicio de contrastacin se han tomado como referente los indicadores relativos a la ms reciente eleccin presidencial (excepto para el caso de Honduras, donde al momento de concluir este estudio an no estaban disponibles las cifras oficiales correspondientes a las elecciones presidenciales celebradas en noviembre de 2005) no slo por ser sta una eleccin comn a casi todos los dispositivos de voto en el exterior, sino tambin por su alto carcter simblico (suele ser la que concita ms inters y participacin), aunque no necesariamente constituye el acto comicial ms reciente en que participaron los residentes en el extranjero, ni su ao de verificacin corresponda al de referencia para las estimaciones sobre el potencial universo de electores. Como se advierte fcilmente, la proporcin de electores registrados es muy baja respecto al universo estimado de residentes en el exterior en edad de votar: oscila entre 12.5% de Per (donde el registro es obligatorio) como mximo y menos de 3% en Argentina como mnimo, aun y cuando en este pas en especial la estimacin de ciudadanos en el extranjero parece muy conservadora, sobre todo a la luz del xodo que se ha registrado en los ltimos aos. En este sentido, vale la pena comentar el caso de Venezuela, donde las cifras de electores inscritos en el exterior para efectos de la con-

CUADRO
Universo Pas Argentina estimadoa Un milln (1999)

XII.2. Indicadores bsicos de registro y participacin en el exterior


Electores Eleccinb Presidencial 2003 registrados 29 283 Nivel de participacin n/dc Observaciones El registro representa 0.11% del total nacional.

Brasil

1.6 millones (2002)

Presidencial 2002

69 937

38 618 (55.4%)

El registro representa 0.06% y la participacin 0.04% de los totales nacionales.

Colombia

Tres millones (1999)

Presidencial 2002

165 631

106 931 (64.6%)

El registro representa 0.68% y la participacin 0.94% de los totales nacionales.

Honduras

600 000 (2004)

Presidencial 2001

10 826

4 541 (42.0%)

El registro representa 0.31% y la participacin 0.20% de los totales nacionales.

Per

Dos millones (2001)

Presidencial 2001

248 790

132 406 (53.2%)

El registro representa 1.66% y la participacin 1.08% de los totales nacionales

Repblica Dominicana

Un milln (2003)

Presidencial 2004

52 440

35 042 (66.8%)

El registro representa 1.04% y la participacin 0.96% de los totales nacionales

Venezuela

200 000 (2000)

Presidencial 2000

15 269

7 959 (52.17%)

El registro representa 0.13% y la participacin 0.12% de los totales nacionales

a Se trata de estimaciones sobre el total de ciudadanos en el extranjero en edad de votar procedentes de distintas fuentes. Las estimaciones para Argentina, Brasil, Colombia y Per proceden de los respectivos captulos nacionales de la obra de Chelius (2003). Las de Venezuela, de la organizacin Primero Justicia-Enlace Internacional, que promueve el voto de los venezolanos en el exterior (www.justiciainternacional.org). b Los datos de Brasil y Per corresponden a la primera vuelta de la eleccin presidencial, en la que la participacin fue ligeramente superior a la de la segunda vuelta. c No se pudo obtener el nmero total de votos emitidos en el exterior para esta eleccin, toda vez que su escrutinio definitivo se efecta en cada uno de los distritos y su estadstica no suele distinguir los votos emitidos en el extranjero.

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sulta sobre la revocacin del mandato del presidente Hugo Chvez del 15 de agosto de 2004 rondaban los 31 000 registros. Esto equivaldra a ms de 15% de los venezolanos residentes en el exterior que se estimaban hacia el ao 2000 y situaran a este pas con el indicador ms alto en la relacin entre electores registrados y universo estimado de electores en el exterior, siempre con las reservas de manejar cifras calculadas sobre el volumen de potenciales votantes en el extranjero y que adems no corresponden al mismo ao del reporte sobre electores efectivamente inscritos. En lo que concierne estrictamente a la participacin, y considerando como obligado referente el nmero de electores registrados en el exterior, encontramos que los indicadores son muy consistentes y median arriba de 50%, correspondiendo curiosamente tanto el registro ms alto (Repblica Dominicana con 66.8%) como el ms bajo (Honduras con 42.0%), a los dos pases en los que el operativo se ha incorporado de manera ms reciente y slo se ha aplicado en una ocasin. Quiz el marcado contraste en la afluencia a las urnas entre estos dos pases se explique, en alguna medida, por la lgica tan distinta que motiv su adopcin. Como ya se coment, mientras en Repblica Dominicana fue resultado de una reiterada demanda de las propias comunidades asentadas en el exterior (esencialmente en Estados Unidos), en Honduras se trat bsicamente de una iniciativa del partido en el gobierno, aunque es evidente que la evaluacin sobre los niveles de votacin en el exterior para estos y otros casos exige un anlisis ms integral y riguroso. En este orden de ideas, sorprende un poco la cifra de Per, donde el voto es obligatorio y la participacin apenas alcanz 53.2% en la ltima eleccin presidencial. Por restricciones de espacio y ciertas insuficiencias informativas no se examina en este artculo, cuando resulta procedente, la evolucin de los indicadores de registro y participacin en el exterior por pas, pero vale la pena anticipar que los registros disponibles slo para elecciones presidenciales muestran tendencias dispares: mientras en Venezuela la participacin se increment significativamente entre 1998 y 2000 (pas de 10.7 a 52.1%) y Brasil se ha estabilizado en alrededor de 55% en las dos ltimas elecciones, en Argentina apunta a la baja. En trminos estrictamente numricos y al margen de su valor simblico, el impacto del registro y la participacin en el exterior, en comparacin con los totales nacionales tambin es muy reducido, marginal incluso. En la ltima columna del cuadro XII.2 se han incluido las comparaciones correspondientes a cada pas. Per muestra coeficientes ms altos y aun as

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el nmero de electores registrados en el exterior (poco menos de 249 000) slo representa 1.66% del total nacional (cerca de 15 millones) y el grado de participacin slo signific poco menos de 1.1% del total de los votos emitidos nacionalmente (poco ms de 12.2 millones). Con la relativa excepcin de Repblica Dominicana en lo que concierne al registro, en el resto de los pases los coeficientes son inferiores a 1%, tanto en lo que toca al registro como a la participacin electoral. En Brasil slo representan 0.06 y 0.04% del total, respectivamente.

3. PASES

CON REGISTRO NEGATIVO Y SU SITUACIN ACTUAL

Si bien se puede sostener que en los otros nueve pases de la regin considerados en este estudio no existen experiencias concretas de voto en el exterior, en el preciso sentido de que no se han adoptado o puesto en prctica dispositivos que les hayan permitido a sus ciudadanos ejercer su derecho al sufragio en el extranjero, ello no implica que el tema haya estado ausente del debate poltico o de la agenda de reformas electorales. Por el contrario, quiz con la sola excepcin de Costa Rica, donde no se encontraron indicios de que el tema haya despertado mayor inters, en los otros ocho pases no slo hay amplia evidencia de que el tema ya se ha instalado en la agenda de debate, aunque no en todos los casos en una posicin muy visible o de alto perfil, sino de que en varios de ellos ya ha sido objeto incluso de trabajos legislativos, aunque evidentemente se encuentra pendiente su debida reglamentacin o puesta en prctica. A continuacin se presenta una visin panormica de la situacin que guarda el tema en estos ocho pases de la regin a principios de 2006: Bolivia: desde la legislacin electoral de 1991 existe una disposicin (prcticamente replicada por el artculo 97 del Cdigo Electoral promulgado en 1999, hoy vigente) que considera la participacin de los residentes en el extranjero para la eleccin del presidente, condicionando su aplicacin a la emisin de una ley reglamentaria que a la fecha no ha sido objeto de iniciativa alguna. Sobre esta base y en ocasin de las elecciones presidenciales celebradas en diciembre de 2005, un grupo de bolivianos residentes en el extranjero interpuso un recurso contra el presidente, del Congreso en virtud de que el rgano legislativo no haba adoptado iniciativa alguna para la reglamentacin del voto en el exterior. El 14 de septiembre de ese ao,

EL VOTO EN EL EXTRANJERO

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una corte de justicia regional fall a favor del recurso. Sin embargo, al revisarlo, el Tribunal Constitucional determin que era improcedente y cancel as, el 12 de noviembre, toda posibilidad de que el voto en el exterior se concretara para esas elecciones. En todo caso, se ha establecido un precedente que seguramente servir para intensificar esta demanda en un futuro prximo. Chile: en 1991 se present una iniciativa de reforma a la legislacin electoral para permitir el voto en el exterior. Fue aprobada por unanimidad por la Cmara de Diputados, pero en 1996 fue objetada por la Comisin Constitucional del Senado y qued archivada. Al inicio de su gestin, el presidente Ricardo Lagos (2000-2005) cre una comisin para revisar y ajustar en lo conducente la iniciativa de ley objetada por el Senado. Aunque a finales de 2000 se radic un nuevo proyecto en el Senado y, en la vspera de las elecciones generales de diciembre de 2005 se promovieron nuevas iniciativas, ninguna prosper y su eventual regulacin se ha diferido ahora para las elecciones de 2009. Por otra parte, y con miras a facilitar el diseo de un dispositivo para el voto en el exterior, el Ministerio de Relaciones Exteriores integr entre septiembre de 2003 y enero de 2005 un censo de los chilenos residentes en el extranjero que report poco ms de 857 000 registros. El Salvador: a partir de 2000 se han empezado a organizar y movilizar grupos interesados en la aprobacin y reglamentacin del voto en el exterior. De hecho, en septiembre de 2003 se realiz la Primera Convencin de Salvadoreos en el Exterior, en la que se fij como prioridad de su agenda la reivindicacin del voto en el extranjero. Aunque distintos sectores han subrayado las complejidades de una iniciativa en este sentido, es previsible que por el volumen y la nueva capacidad de organizacin de los residentes en el extranjero (altamente concentrados en Estados Unidos), el tema se convierta en objeto de debate creciente. Guatemala: el tema del voto en el extranjero fue considerado y discutido en el seno de la comisin para la reforma electoral que integr la directiva en funciones del Tribunal Supremo Electoral para el periodo 1997-2001, pero al final no lo incluy en el proyecto de reformas que turn y examin con el Congreso al sostener que careca de la capacidad operativa requerida para administrar un proyecto de esa magnitud. Tanto la administracin

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EL VOTO EN EL EXTRANJERO

anterior (2000-2004) como la actual se han mostrado receptivas y han manifestado su apoyo a las demandas en este sentido, pero sin traducirlo en iniciativas concretas. La Asamblea Legislativa tambin ha abierto espacios para la discusin y el examen del tema, pero sin avanzar ningn proyecto especfico. Nicaragua: la legislacin electoral promulgada en el ao 2000 prev la posibilidad, como en su oportunidad lo hiciera la legislacin de 1995, de que los ciudadanos que transitoriamente se encuentren fuera del pas o residan en el extranjero puedan votar en las elecciones presidenciales y legislativas, a condicin de que existan las mismas condiciones de pureza, igualdad, transparencia, seguridad y control, vigilancia y verificacin que se ejercen dentro del territorio nacional, sobre las cuales debe decidir anticipadamente el organismo electoral en consulta con los partidos polticos. A pesar de que recientemente ha vuelto a cobrar fuerza la idea de que al menos se promueva el registro de los electores en el extranjero pero no propiamente que se pueda emitir el voto en el exterior, no hay indicios claros de que esta iniciativa se concrete a corto plazo. Panam: constituye un caso interesante porque atendiendo una propuesta de reforma que le formul la autoridad electoral, el Congreso decidi suprimir, en enero de 2001, las disposiciones legales adoptadas en 1996 que consideraban el voto en el extranjero para las elecciones presidenciales a partir de 2004. Paraguay: en la legislacin electoral adoptada en 1990 se consideraba que para las elecciones de 1993 se adoptaran las medidas necesarias para instrumentar el voto en el extranjero. Sin embargo, la Constitucin de 1992 cancel esta posibilidad al vincular el derecho al voto al requisito de residencia y de disponer su emisin dentro del territorio nacional. En varias de las propuestas de reforma electoral que las diversas fuerzas polticas han formulado a lo largo de los ltimos aos se han incorporado referencias al voto en el extranjero. Uruguay: en el pasado reciente, algunas fuerzas polticas han promovido, an sin xito, diversos proyectos de ley relacionados con el voto en el extranjero, incluso el ms reciente fue rechazo por el Senado en junio de 2004.

EL VOTO EN EL EXTRANJERO

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4. CONSIDERACIONES

FINALES

En trminos generales, las iniciativas orientadas a promover el voto en el exterior se explican y resultan discernibles en el marco de procesos internos de apertura, liberalizacin o modernizacin del rgimen poltico y persiguen objetivos de legitimacin del nuevo orden y de reformulacin de los vnculos con sus disporas en el exterior, es decir, se correlacionan primigeniamente con necesidades y requerimientos endgenos. Sin embargo, no hay duda de que la confluencia entre los procesos de cambio poltico (democratizacin) y de repunte de los fenmenos de emigracin (que se han generalizado virtualmente en todos los pases de la regin y estn esencialmente asociados a razones econmicas), no slo han generado un conjunto de expectativas y exigencias de membresa poltica que trascienden la estricta dimensin territorial de los estados-nacin, sino adems un cuadro de condiciones propicio para que se desarrollen, reivindiquen y materialicen esas expectativas y exigencias, entre las que las relativas al voto en el exterior ocupan, a pesar de ciertas insuficiencias y contradicciones, un lugar privilegiado. De ah que si algo caracteriza y distingue las iniciativas nacionales recientes o en curso (Mxico y Repblica Dominicana de manera muy sealada) de las que fueron pioneras en la regin (Brasil, Colombia, Per) es precisamente que su inclusin en la agenda de debate y reforma es resultado, en muy buena medida, de la presin ejercida por grupos organizados de sus potenciales beneficiarios y de la emergencia de un nuevo contexto de exigencia en el que se reivindican nuevos trminos de pertenencia y participacin a la comunidad poltica de origen. As, no sorprende que, adems de los 10 pases que ya prcticamente cuentan con dispositivos y experiencias concretas de voto en el exterior, el tema se haya instalado ya en la agenda de debate de casi todos los pases restantes de la regin y que, en algunos de ellos, tenga visos de concretarse, con lo que el escenario regional se puede seguir modificando en un futuro prximo. Si bien, en ningn caso se trata de tareas sencillas ni exentas de complejidades, desde un punto de vista organizativo y logstico, no hay duda de que cualquier iniciativa tiene a su alcance un conjunto de alternativas y tecnologas que facilitan su adopcin e instrumentacin. Empero, los mayores desafos y complejidades se ubican en otros planos, que a menudo escapan al ngulo de visibilidad de los grandes pblicos interesados o involucrados en el tema. No slo se trata de las deliberaciones y definiciones poltico-legislativas relativas a la nocin y los requisitos de la ciudadana en

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EL VOTO EN EL EXTRANJERO

la era de la globalizacin, o por lo menos de la extensin de los derechos polticos a los ciudadanos residentes en el extranjero y a las exigencias para acceder a ellos, sino adems y fundamentalmente, de las posibilidades y capacidades para replicar en el exterior (extraterritorialmente) condiciones, garantas y atributos esenciales del rgimen electoral, tal como se les concibe y aplica internamente. La lgica es doble y muy simple. Primero, cualquier dispositivo de voto en el exterior requiere cuotas de flexibilidad, capacidad de adaptacin e innovacin que tienden a alejarlo, en mayor o menor medida, de los estndares internos, a menos que se le perciba y disee como un microcosmos autrquico enclaustrado dentro de los estrechos confines de las sedes oficiales en el exterior (embajadas y consulados), y quiz ni aun as, porque en muchos casos estar siempre latente la tentacin de ir allende las fronteras en bsqueda del voto de los migrantes. Segundo, entre ms sofisticado o exigente sea el rgimen electoral interno en trminos de garantas de seguridad, confiabilidad y equidad en la contienda, mayores dificultades para replicarlo y controlarlo en el extranjero. Pinsese simplemente en los sistemas de financiamiento, fiscalizacin y rendicin de cuentas de partidos y campaas, en las condiciones y garantas de acceso a los medios de comunicacin o en el sistema de justicia electoral. No por nada la mayora de los dispositivos de voto en el extranjero que han sido puestos en prctica en la regin se basan en ordenamientos legales que regulan con cierto detalle los aspectos organizativos, logsticos y procedimentales del registro electoral y la votacin, pero suelen ser bastante genricos o incluso omisos cuando se trata de regular lo relativo a las condiciones de la competencia, la resolucin de las controversias y la eventual comisin de delitos que tengan que ver con las elecciones en el extranjero. Desde esta perspectiva, el de Mxico es un caso sui generis en la regin y muy probablemente en el mundo: ante la evidente dificultad de garantizar condiciones de equidad en el extranjero, se opt por prohibir expresamente cualquier actividad de campaa fuera del territorio nacional. En todo caso, no se debe perder de vista que la dimensin y complejidad de los dilemas y desafos que plantea el anlisis de la problemtica vinculada a cualquier iniciativa de voto en el exterior y, ms en particular, a cualquier proceso de toma de decisin al respecto, guarda relacin con las condiciones y exigencias particulares de cada contexto y que, como en casi todos los asuntos que remiten al plano de las relaciones sociales, no admite prescripciones sobre dispositivos y prcticas de validez y alcance universal.

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Empero, no por ello deja de ser til sugerir, para concluir, un conjunto de nudos problemticos que parece pertinente que pondere con anticipacin y cuidado cualquier iniciativa y proceso de toma de decisin en esta materia: Los condicionamientos y exigencias que impone el marco jurdico vigente en cuanto a la condicin ciudadana (la titularidad y el ejercicio de los derechos polticos y, ms especficamente, la elegibilidad para votar y ser votado) y en cuanto a los atributos fundamentales de la organizacin y la competencia electoral (transparencia, seguridad, certeza, confiabilidad, equidad) y, por consiguiente, la posibilidad de introducir los ajustes e innovaciones que le otorguen viabilidad al voto en el exterior. Las caractersticas y magnitud de la poblacin en el extranjero y, en especial, la dinmica y distribucin geogrfica de los potenciales electores. La identificacin y evaluacin integral de las opciones disponibles para organizar las elecciones en el exterior, sealadamente el registro de los electores y la emisin y el escrutinio del voto y su grado de correspondencia con los estndares establecidos (o exigidos) nacionalmente. Aunque todas las opciones entraan ventajas y desventajas, los requisitos de registro y los procedimientos de votacin suelen predicar sobre el grado de inclusividad o selectividad del dispositivo adoptado. La capacidad de replicar o adaptar en el extranjero atributos esenciales para la integridad y equidad del proceso electoral en su conjunto y, de ser el caso especfico, de las condiciones y garantas de equidad de la competencia. Los criterios y mecanismos de coordinacin interinstitucional requeridos, tanto nacional como internacionalmente, para desplegar cualquier dispositivo y operativo de votacin en el extranjero, en especial las gestiones y arreglos ante las autoridades de los estados husped.

5. REFERENCIAS

LEGISLATIVAS BSICAS

Argentina: Ley 24 007 de 1993 y el Decreto Reglamentario 1 138 del mismo ao. Brasil: captulo VII de la Ley Electoral 4 737 de 1965. En ocasin de cada proceso electoral, el Tribunal Superior Electoral emite una resolucin con instrucciones para los procedimientos en el exterior.

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EL VOTO EN EL EXTRANJERO

Colombia: Ley 39 de 1961, artculo 116 del Cdigo Electoral de 1986 para efectos de las elecciones presidenciales y artculos 171 y 176 de la Constitucin para efectos de las elecciones legislativas. Ecuador: Ley para el Sufragio de Ecuatorianos en el Exterior de 2002. Honduras: Decreto 72 de 2001, Ley Especial para el Ejercicio del Sufragio de los Hondureos en el Exterior. Mxico: libro sexto del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, conforme a las reformas aprobadas en junio de 2005. Per: ttulo X de la Ley Orgnica de Elecciones de 1996. Puerto Rico: artculos 5.035 a 5.041 de la Ley Electoral de 1997. La Comisin Estatal Electoral emite un reglamento para el voto ausente en ocasin de cada proceso electoral. Repblica Dominicana: ttulo X de la Ley Electoral de 1996; Reglamento para el Registro de los Electores Residentes en el Extranjero de 2001 y Reglamento sobre el Sufragio del Dominicano en el Exterior de 2004. Venezuela: artculos 90 y 99 de la Ley Orgnica del Sufragio y Participacin Poltica de 1997.

XIII. EL VOTO OBLIGATORIO


MARIO FERNNDEZ, JOS THOMPSON*

1. INTRODUCCIN Existen, tanto en lo normativo como en los escasos tratamientos doctrinarios que el tema ha tenido, imprecisiones conceptuales y de nomenclatura en torno al voto obligatorio que hacen imprescindibles ciertas clarificaciones, objetivo principal de esta contribucin. En realidad, el derecho electoral de Amrica Latina nos presenta un panorama diverso en materia de obligatoriedad del voto. Tres vertientes son identificables: el voto consagrado exclusivamente como un derecho (Nicaragua, Repblica Dominicana y Venezuela), el voto como deber sin sancin por su no ejercicio (Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mxico y Panam) y el voto obligatorio con sancin en caso de incumplimiento (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Honduras, Paraguay, Per y Uruguay). La existencia de estas tres vertientes representa una cierta ruptura con el pasado reciente, en el que la tendencia dominante era hacia la obligatoriedad del voto. Para el tratamiento de este tema hemos dado nfasis a una descripcin y un anlisis de la conceptualizacin del voto obligatorio, especialmente desde el punto de vista jurdico, examinando la realidad del voto jurdico de los pases latinoamericanos con alguna referencia al tema de la participacin electoral.1 Y, a partir de all, se exponen algunas conclusiones y tendencias futuras del tema. Para complementar la informacin, se incluye el cuadro XIII.1, que detalla el estado de la consagracin del voto como derecho, como mero deber o como obligacin.

* Se deja constancia de la colaboracin de Luca Coto, decisiva para la actualizacin de la presente entrada. 1 En todo caso, conviene remitir, para varias de estas cuestiones, a las consideraciones sobre Abstencionismo y participacin, en entrada independiente en esta obra. 253

254

EL VOTO OBLIGATORIO

2. EL

VOTO COMO DERECHO Y COMO DEBER

2.1. Es posible ser obligado a ejercer un derecho? El tema de los derechos subjetivos constituye un campo de controversia clsico de la ciencia jurdica. En l se sita la interrogante planteada, con la complejidad adicional de que no se trata de una materia del derecho privado, donde cabe ms plenamente la subjetividad jurdica, sino que nuestro problema constituye una interrogante muy compleja de responder en el campo de la filosofa del derecho y del derecho pblico. Gustav Radbruch (1978: 88) sealaba que los derechos subjetivos pblicos se dividen entre los derechos cvicos y los derechos polticos, entendindose por los primeros aqullos destinados a obtener del Estado ciertas libertades (derechos humanos) o prestaciones (proteccin jurdica), y por los segundos aquellos que permiten intervenir en la gobernacin y en la marcha del Estado, siendo el ms importante de ellos el derecho de sufragio activo y pasivo. El debate sobre el concepto de derecho subjetivo no ha conducido a un consenso (Alexy, 1993: 173), pues, por una parte, se presenta la pregunta acerca de cules derechos tienen los hombres, independientemente de los que reconozca el orden jurdico concreto (derecho objetivo) y, por otra, la relacin entre derecho y deber que incide directamente en el voto obligatorio. Georg Jellinek (1905) traslad la polmica sobre los derechos subjetivos surgida entre Ihering y Windscheid (teoras del inters y de la voluntad) al campo de derecho pblico, combinando ambas visiones: Por lo tanto, el derecho subjetivo es el poder de la voluntad humana dirigido a un bien o inters, reconocido y protegido por el orden jurdico (cit. en Alexy, 1993: 179). Desde otra perspectiva, ms directamente apuntada del derecho de sufragio, los estudiosos han postulado la importancia de distinguir entre el sufragio como derecho y el sufragio como funcin, que se vincula directamente con el contenido que tiene el ejercicio del derecho de sufragio, mandatado por un deber moral subjetivo o por una norma socialmente funcional del orden jurdico (lvarez Conde, 1992: 344 y ss.).2 Es en virtud
2 Esta distincin entre el sufragio como derecho y el sufragio como funcin tiene, segn lvarez Conde, sus orgenes remotos en la distincin que los romanos hacan entre ius sufragii y ius civitatis, y en las tesis sobre la soberana popular y soberana nacional que arrancan de la filosofa rousseauniana y de la Revolucin francesa.

EL VOTO OBLIGATORIO

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de esta discusin normativa que resulta igualmente justificable el establecimiento de la obligacin, de un mero deber o bien de la voluntad de ejercer el voto que presentan los distintos ordenamientos jurdico-polticos.

2.2. Deber jurdico y deber ciudadano Una sentencia del Tribunal Supremo de Espaa (del 20 de diciembre de 1990; citado en Lpez Guerra et al., 1991: 265) declar que la funcin pblica del sufragio supone que el derecho de sufragio presenta a su vez como reverso su aspecto de obligacin ciudadana, sobre cuyo ejercicio descansa la entera arquitectura del sistema democrtico. Esta frmula de obligacin ciudadana puede ser una explicacin de la aparente contradiccin entre la norma jurdica que habla del deber y su no exigibilidad ni penalizacin (como es el caso de los ordenamientos de Costa Rica y de Mxico). En efecto, como lo seala Santamara (1991: 901): La ms ambigua y problemtica de las situaciones jurdicas pasivas es la que la doctrina conoce con el apelativo de deberes pblicos, cuya caracterizacin suele hacerse en contraste dialctico con la figura de la obligacin, en base a [] La obligacin tiende a servir el inters de un sujeto concreto, en tanto que el deber pblico es una conducta impuesta en inters general o de la colectividad. Esta distincin relativa entre deber y obligacin puede explicar la frecuente consagracin del sufragio como un deber, pero sin que necesariamente se le torne exigible. Ms cercana a la situacin de la obligatoriedad del voto es la figura de las potestades de ejercicio obligatorio (Santamara, 1991: 903), que son situaciones de poder [] cuyo ejercicio no es facultativo para su titular, sino obligado y debido.3 En otros trminos, la obligatoriedad del voto podra tener explicacin jurdico-conceptual en cuanto se entienda que se trata de un derecho cuya plena materializacin se manifiesta slo al ejercerlo. En esa direccin se produce un acercamiento a la clsica versin kelseniana de los derechos subjetivos, que considera a stos un atributo, un componente de la norma jurdica positiva: Man soll sich so verhalten, wie die Verfassung
3 En el tratado de Lpez Guerra et al. (1991: 265) se explicita claramente la paradoja entre derecho y deber y sus consecuencias sobre el voto obligatorio: la configuracin del sufragio como un derecho impide que sea considerado como un deber exigible jurdicamente; esto es, no cabe la penalizacin jurdica de la abstencin.

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EL VOTO OBLIGATORIO

vorschreibt [Hay que comportarse tal como lo prescribe la Constitucin], (Reine Rechtslehre, 203; cit. en Koller, 1992: 141). El objetivo fundamental del cumplimiento del deber de votar es, sin duda, formar la voluntad poltica de una sociedad: La justificacin terica-jurdica (del voto obligatorio) reside en la tesis de que la realizacin del derecho poltico de participar en la designacin de la representacin poltica es sinnimo de deber cvico (Braunias, 1932; cit. en Nohlen, 1978: 75). En palabras de Luhman (1970), existe una funcin social de los derechos subjetivos, cuya obligatoriedad puede ser dispuesta por el Estado en la medida en que el inters social que en l se manifiesta as lo indique. Como veremos, en la mayora de los pases latinoamericanos en que existe el voto obligatorio, ste se encuentra establecido por la Constitucin, lo que, independientemente de sus cuestionamientos de legitimidad, implica un respaldo de la decisin soberana del pueblo. Y, por otra parte, elimina la cuestin de si la obligatoriedad no se torna en una restriccin no vlida al ejercicio de un derecho fundamental, puesto que el plano constitucional es, precisamente, el admisible para que puedan incorporarse limitaciones a los derechos que la misma Constitucin consagra. Esta institucin, por otra parte, no es exclusiva de Amrica Latina. El establecimiento de la obligacin de votar es cronolgicamente coincidente con el voto universal masculino y lo complementa. Es interesante constatar que esta tendencia tiene lugar slo en algunos pases europeos y en Australia adems, por cierto, de Amrica Latina, Blgica (1893), Holanda y Luxemburgo (1917), Francia, Italia, algunos Lnder austriacos y cantones suizos, pero en la mayora de los pases europeos en los que se estableci el voto obligatorio se aboli su vigencia.

3. EL

VOTO OBLIGATORIO EN

AMRICA LATINA

3.1. Voto obligatorio y evolucin poltica y electoral En Amrica Latina, la institucin del voto obligatorio es un componente del proceso de democratizacin del sufragio que tuvo lugar durante la primera mitad del siglo XX, culminando con la introduccin del voto femenino en torno a 1950 y de los analfabetos y menores de 21 aos alrededor de 1970. Sin duda, la obligacin de votar se estableci para garantizar la participacin electoral, por cierto en cuanto a la proporcin de inscritos en los

EL VOTO OBLIGATORIO

257

registros electorales,4 lo que estaba asociado al inters de representacin poltica de los grupos sociales emergentes a travs de los partidos polticos. Segn esa interpretacin, a mayor participacin se obtendra una mayor representacin de los partidos con fuerza en las ciudades y en las clases medias. Un ejemplo de este proceso fue la reforma electoral Senz Pea en Argentina en 1912, que cambi totalmente el contexto del poder poltico en dicho pas al introducir el voto secreto y obligatorio (Len-Roesch y Samoilovich, 1993: 29-31). Durante la segunda mitad del siglo XX, adems, tuvo lugar en Amrica Latina un proceso simultneo de profundos y dramticos cambios de rgimen poltico, por una parte, y de transformaciones socioeconmicas extremas, por la otra, lo que motiv una constante y creciente preocupacin por la formalizacin institucional del desarrollo poltico y socioeconmico, dentro del cual se inscribi la regulacin electoral, aunque no siempre para legitimar formas democrticas. Este fenmeno produjo un terreno frtil para aceptar la obligatoriedad de votar, pues tena lugar un agudizamiento de la cultura legalista formal de la regin, marcado por el principio juspositivista tan en boga en esas dcadas de que lo establecido en la ley es derecho y, por lo tanto, es ley vigente. Puede afirmarse que hasta los procesos de reglamentacin de las dcadas de 1980 y 1990 ningn sector poltico o social cuestion la validez de la obligacin de votar o la contrast con el ejercicio de la libertad individual. Slo la cotidianidad de la democracia en un marco de modernidad (o posmodernidad) cultural ha producido una apata o indiferencia respecto a la participacin poltica que puede, entre otras cosas, poner en entredicho la obligatoriedad del voto. No en vano es que, en los ltimos aos del siglo XX y los primeros del XXI, la postulacin del voto como facultativo o como simple deber (dejando de lado la obligatoriedad) ha ganado terreno en Amrica Latina.5 3.2. Denominaciones jurdicas del voto obligatorio en Amrica Latina Considerando la conceptualizacin del voto obligatorio descrita ms arriba, las normas constitucionales y legales al respecto en los pases latino4 Se recomienda cotejar la entrada Abstencionismo y participacin electoral, que incluye un cuadro comparativo de la informacin acerca de los sistemas de formacin del registro o padrn electoral. 5 La aprobacin de la Constitucin Poltica venezolana, por ejemplo, en 1999.

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EL VOTO OBLIGATORIO

americanos presentan una gran variedad de denominaciones, que no es ajena a las distintas concepciones y funciones que se le otorgaron al establecer la institucin del voto obligatorio. 1) Obligacin del voto u obligacin de ejercerlo. Algunos textos constitucionales o legales utilizan la expresin voto o sufragio obligatorio (Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Per, Uruguay) y otros emplean la expresin ejercer el voto o sufragio o votar o elegir (Paraguay y Mxico, respectivamente). Esta diferencia no debera ser slo semntica, pues se refiere al carcter instrumental o sustantivo jurdico que se le otorga a la institucin. Voto obligatorio es una definicin del voto, mientras que ejercer el voto es una definicin del sujeto que lo ejerce (el titular de la soberana). Ciertamente esta segunda expresin es ms rigurosa, pues denota la diferencia entre las otras caractersticas. Por otro lado, conviene observar que algunos de los regmenes que establecen el voto como mero deber utilizan sin embargo la expresin voto obligatorio (Costa Rica, por ejemplo), mientras que algunos sistemas que s se refieren a voto obligatorio, lo hacen a partir de una denominacin de deber (es el caso de Argentina), y no falta la expresin que incluye denominaciones mltiples, como derecho, deber y funcin (as, el rgimen de Paraguay), por lo que en todo caso es necesario analizar otras prescripciones para identificar con precisin la naturaleza del voto. Por otro lado, algunos ordenamientos jurdicos agregan consideraciones acerca del respaldo a la obligatoriedad del voto, como es el caso de la Constitucin brasilea, por ejemplo, que establece el voto obligatorio porque constituye un deber irrenunciable de la ciudadana (art. 14). 2) El voto obligatorio como deber y como funcin. Algunos ordenamientos jurdicos definen el voto como un apoyo a su obligatoriedad. La Constitucin brasilea, por ejemplo, establece el voto obligatorio porque constituye un deber irrenunciable de la ciudadana (art. 14, 1). La Constitucin de Honduras, por su parte, seala: El sufragio es un derecho y una funcin pblica del elector (art. 111). La Constitucin de Costa Rica determina: El sufragio es una funcin cvica primordial y obligatoria (art. 93). El Cdigo Electoral de El Salvador establece: El sufragio es un derecho y un deber de los ciudadanos (art. 3). El tenor de la disposicin constitucional venezolana de 1961 puede calificarse como una combinacin de todos los elementos definitorios que hemos sealado: El voto es un derecho y una funcin pblica. Su ejercicio ser obligatorio (art. 110).

EL VOTO OBLIGATORIO

259

El mismo contenido integral expresa la Constitucin paraguaya: El sufragio es derecho, deber y funcin pblica del elector (art. 111). 3) El voto obligatorio como carga pblica y obligacin. Sabemos que el concepto de carga pblica, aun cuando pertenece a la misma familia de las situaciones pasivas o de deber dentro de los derechos subjetivos, se diferencia del deber pblico en tanto en esta situacin su titular est obligado en virtud de satisfacer el inters general, mientras que la carga es un inters del propio titular de la situacin (Santamara, 1991: 875). En ese sentido, la carga es una necesidad de realizar una conducta, en este caso votar, lo que puede ser discutido si la accin se define como manifestacin libre de la voluntad o como una contribucin al inters general. La expresin obligacin constituye otro ejemplo jurdico cuya aplicacin al voto obligatorio puede ser discutible, encontrndose varios ejemplos en Amrica Latina. La obligacin es una necesidad de realizar una conducta que la norma jurdica establece en favor de un tercero, quien ostenta el poder de exigirla. En el caso del voto, con quin se obliga el titular del derecho de sufragio? Con el Estado? Con el candidato? A pesar de esta dificultad conceptual, es posible observar en Amrica Latina el establecimiento del voto como una obligacin, seguramente de acuerdo con el sentido ms comn de la expresin. Es el ejemplo de Mxico, cuya Constitucin federal establece, refirindose a votar: son obligaciones del ciudadano (art. 36), y cuyo Cdigo federal seala: Votar en las elecciones constituye un derecho y una obligacin del ciudadano (art. 4). Curiosamente, sin embargo, ste es un caso en que la nomenclatura no se corresponde con la realidad de la institucin, pues no se establecen sanciones en caso de incumplimiento, lo que configura la nocin de mero deber y no la de voto obligatorio.

3.3. El voto obligatorio, la cultura poltica y la participacin electoral Como ya se plante, la instauracin del voto obligatorio buscaba, entre otras cosas, asegurar la concurrencia de los ciudadanos a las urnas. Sin embargo, los datos y experiencias disponibles no permiten constatar correlaciones concluyentes entre el voto obligatorio y la participacin electoral en Amrica Latina. Debe advertirse que, metodolgicamente, no es posible comparar el grado de participacin antes y despus del establecimiento del voto obligatorio, pues en la mayora de los casos las estadsticas elec-

260

EL VOTO OBLIGATORIO

torales disponibles coinciden o son posteriores a la introduccin del voto obligatorio. Por otra parte, en otra direccin, debe sealarse que el aumento de la participacin electoral asociado al voto obligatorio puede atribuirse ms a un rasgo de la cultura poltica que a la obligacin misma, teniendo en cuenta que las sanciones por su incumplimiento, a menudo, no se aplican o son bajas, tanto en su expresin de sancin privativa de libertad o de tipo pecuniario, o se aplican por mecanismos judiciales sobrecargados para tal tramitacin, considerando las dificultades por la cantidad de infractores y la imposibilidad de citar a un gran nmero de ellos.

4. TENDENCIAS

Y PERSPECTIVAS DEL VOTO OBLIGATORIO EN

AMRICA LATINA

4.1. Sobre la necesidad del voto obligatorio La primera reflexin que cabe sobre esta institucin en Amrica Latina concierne a la necesidad de su existencia. La funcin del voto o de la accin de votar hoy en da no es esencialmente distinta ni contradictoria de la que rigi durante la etapa de la formacin del Estado en el siglo XIX y de la ampliacin de la base electoral como expresin del cambio social durante la primera mitad del siglo xx. La funcin del voto sigue siendo, bsicamente, legitimar el mandato de quienes ocupan los cargos de direccin poltica en el Estado. Pero esa funcin es actualmente mayor, cualitativamente ms sustantiva y ms compleja. En nuestros das, el ciudadano no slo ejerce su derecho a votar (derecho a participar) sino que tambin contribuye a la formacin de la voluntad del Estado y al buen funcionamiento del Estado democrtico (Lpez Guerra et al., 1991: 264). No es un deber en s mismo del ciudadano el cumplimiento de esta funcin en una sociedad informada y plural, como se vive en prcticamente toda Amrica Latina? Ser necesario hacerle cumplir ese deber a travs de una norma imperativa? Pareciera que existe una socializacin masiva respecto a la responsabilidad de participar en el gobierno comn, e igualmente fuerte podra ser la conviccin de que el rechazo a la oferta poltica pueda expresarse no votando. Ante la obligatoriedad del voto y movido por el deber ciudadano internalizado de cumplir con esta obligacin, un elector antisistema puede expresar su rechazo a travs de un voto antisistema, lo cual puede ser mucho ms

CUADRO
XIII.1. Fundamento legal Arts. 12, 125 y 126, Cdigo Electoral Nacional

Tipo de voto

Pas

Tipo de voto

Argentina

El voto es un deber y su incumplimiento se sanciona con una multa de 50 a 500

pesos argentinos.* De no pagarla, el infractor no podr realizar gestiones o trmites

durante un ao ante los organismos estables nacionales, provinciales o municipales. Arts. 195, 237 y 238, Cdigo Electoral

Bolivia

El voto es obligatorio. Se sanciona con multa fijada por la Corte Nacional Electoral a

aquellos que no voten el da de las elecciones. En caso de incumplimiento de pago, la

aplicacin de multas se convertir en arresto. La Corte Nacional Electoral determinar

el compensatorio por un da de detencin.

El voto es obligatorio para los mayores de 18 aos. Es facultativo para los analfabetos,

los mayores de 70 aos, los mayores de 16 y menores de 18 aos. Art. 14, Constitucin de la Repblica Federativa de Brasil. Art. 7 Cdigo Electoral Art. 139, Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios

[261]

Brasil

Al elector que no vote y que no se justifique ante el juez electoral antes de 30 das de

realizadas las elecciones se le cobra una multa de 5 a 20% del salario mnimo de la

zona de residencia, la cual es impuesta por el juez electoral.

Chile

El voto es obligatorio, por lo que el ciudadano que no vota es penado con multa a

beneficio municipal de media a tres unidades tributarias mensuales.

Colombia

El voto es un deber de los ciudadanos. La no concurrencia a votar no implica sanciones.

* Los montos de las multas estn desactualizados.

CUADRO
XIII.1. Fundamento legal

Tipo de voto (continuacin)

Pas

Tipo de voto

Costa Rica Art. 1, 153, 181,

El voto es obligatorio. Sin embargo, la no concurrencia a votar no implica sanciones.

Art. 93 Constitucin Poltica

Ecuador

El voto es obligatorio para los que sepan leer y escribir, facultativo para los analfabetos

y para los mayores de 75 aos. El ciudadano que deja de sufragar sin causa admitida

Codificacin de la Ley de Elecciones

por la ley es reprimido con multa de 2 a 25% del salario mnimo vital general. Las

multas impuestas por los tribunales electorales ingresan a la cuenta Tribunal Supremo

Electoral en el Banco Central del Ecuador, la cual es administrada por el TSE. Art. 3, Cdigo Electoral Art. 3, Ley Electoral y de Partidos Polticos Arts. 6, 224, 244, Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas Art. 4, Cofipe

El Salvador

El sufragio es un deber y un derecho. La no concurrencia a votar no implica sanciones.

[262]

Guatemala

Ejercer el sufragio es un derecho y un deber inherente a los ciudadanos. La no

concurrencia a votar no implica sanciones.

Honduras

El voto es obligatorio. Se sanciona su incumplimiento con una multa de 20 lempiras.

Las multas son exigibles gubernativamente por los alcaldes municipales e ingresan al

Tesoro Municipal.

Mxico

Votar en las elecciones constituye un derecho y un deber que se ejerce para integrar

rganos del Estado de eleccin popular. Sin embargo, no hay sanciones que lo tornen

efectivamente obligatorio. Art. 30, Ley Electoral

Nicaragua

El sufragio es un derecho de los ciudadanos que se ejerce de acuerdo con lo dispuesto

por la Constitucin Poltica y las leyes. La no concurrencia a votar no implica sanciones.

Panam Poltica Arts. 4, 332, 339, Cdigo Electoral

El voto es un derecho y un deber de todos los ciudadanos. La no concurrencia a votar

Art. 129, Constitucin

no implica sanciones.

Paraguay

El ejercicio del sufragio constituye una obligacin para todos los ciudadanos, cuyo

incumplimiento es sancionado con una multa equivalente de medio a un jornal

mnimo para actividades diversas no especificadas. Las multas se aplican conforme

a las disposiciones del Cdigo Penal. Art. 31, Constitucin Poltica. Art. 9, Ley Orgnica de Elecciones

Per

El sufragio es obligatorio hasta los 70 aos. Es facultativo despus de esa edad. La

multa por la no concurrencia a votar es de 124 soles. Adems, la ONPE no coloca un

sticker en el Documento Nacional de Identidad, sin el cual el elector no puede realizar

transacciones bancarias, firmar contratos de naturaleza civil ni cobrar cheques.

[263]

Repblica

El voto es un derecho de los ciudadanos. La no concurrencia a votar no implica

Dominicana

sanciones. Arts. 8, 17, Ley 16 017 (De la reglamentacin de la obligatoriedad del voto)

Uruguay

El voto es obligatorio. El ciudadano que incumple con tal obligacin debe pagar una

multa equivalente al monto de una Unidad Reajustable por la primera vez y de tres

unidades las siguientes. Dicho pago se hace efectivo en las Juntas Electorales del

departamento donde el ciudadano debi votar. El importe de las multas tiene la

condicin de proventos de la Corte Electoral. Art. 63, Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.

Venezuela

El sufragio es un derecho. La no concurrencia a votar no implica sanciones.

264

EL VOTO OBLIGATORIO

lesivo para la democracia que la abstencin. ste, por lo dems, es entendido como la expresin negativa de la voluntad. La experiencia pone de manifiesto para Latinoamrica el efecto relativo de la obligatoriedad del voto. Incluso en aquellos pases en los que est considerada se observan grandes fluctuaciones en el grado de participacin electoral. Un ejemplo extremo aqu sera Venezuela donde, con obligatoriedad del voto en el sistema anterior, se produjo en las elecciones de diciembre de 1993 una abstencin sin precedentes de ms de 60% (Baloyra, 1993: 40), mientras que con la vigencia del voto facultativo6 los procesos electorales han tenido mrgenes de participacin claramente superiores a 50%. Paraguay, con voto obligatorio, casi duplica el porcentaje de abstencin entre 1998 y 2003, al pasar de poco ms de 19% a casi 36%. Estos resultados demuestran que el grado de participacin no depende exclusivamente de la obligatoriedad o no del voto. Sin duda, son variados y complejos los factores que influyen en ella. As, en determinadas coyunturas, el aliciente para concurrir a votar proviene ms del inters (o desinters) que despiertan las elecciones en un marco poltico determinado, que de las imposiciones legales.

4.2. La participacin como factor cualitativo de la gobernabilidad Los procesos polticos de Amrica Latina pueden requerir del sistema y del derecho electoral una funcin anloga a la que las elecciones cumplieron hace medio siglo para ampliar la base de legitimacin de la democracia. Se trata de servir de base a la gobernabilidad de los sistemas polticos en procesos de consolidacin democrtica. Como lo expresa Nohlen (1993a: 417): una mayor participacin de la ciudadana o una mejor representacin del pueblo podran figurar como demandas principales por parte de los gobernados. De esta forma, participacin y representacin pueden incidir como problemas a resolver en la gobernabilidad. La presin por parte de los electores o de los ciudadanos respecto a los partidos y a las instituciones de gobierno, tanto nacionales como regionales o locales, para acoger demandas sobre sus problemas concretos y cotidianos ha invertido la tradicin caudillista y paternalista que caracteriz la relacin entre el poder y la gente prcticamente en toda la vida poltica de
6

A partir de 1999.

EL VOTO OBLIGATORIO

265

la regin. Este proceso desde abajo, que no slo proviene de la sociedad civil organizada, sino de la individualidad de las personas, dificulta la gobernabilidad, pues implica un desafo a la capacidad articuladora de los partidos, pero al mismo tiempo constituye un estmulo a la responsabilidad y madurez poltica de los ciudadanos. La participacin, por lo tanto, ha pasado a ser un rasgo de decisin personal por expresar la voluntad y ha dejado de ser una manifestacin de obediencia o lealtad a ideologas, partidos o caudillos. Este poderoso cambio en la cultura y en el comportamiento poltico latinoamericano conlleva la necesidad de revisar el criterio de obligatoriedad para asegurar jurdicamente el cumplimiento de la obligacin o del deber poltico de votar. Si se presume que los ciudadanos estn conscientes de la funcin del voto, se entender que la mayor participacin o abstencin en las elecciones representan seales de inters o de apata por las decisiones en juego. As, el comportamiento electoral servir de base para que los partidos y las instituciones orienten sus programas y su funcionamiento, situando la consolidacin democrtica en su verdadera lgica.

XIV. ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL


JOS THOMPSON*

1. INTRODUCCIN Motivo de debate y de variadas interpretaciones, la cuestin de la abstencin en el ejercicio del voto y las motivaciones que la generan requiere de aclaraciones, tanto en su sentido mismo como en las implicaciones que vlida y jurdicamente pueden asignrsele. En lo que sigue, se aborda el concepto, la naturaleza y los elementos discernibles en el mbito del fenmeno, y se consideran sus implicaciones para la salud del rgimen democrtico. Para el caso particular de Amrica Latina, en los 18 pases incluidos importa tambin cotejar la variedad de regmenes en materia del ejercicio del voto, ya que produce diversas consecuencias para la participacin o abstencin. De esta manera, se busca dejar planteadas algunas reflexiones acerca del estmulo de la participacin por medio del sufragio, si es que este estmulo es vlido y pertinente. 2. CONCEPTO
DE ABSTENCIONISMO

El Diccionario electoral define abstencionismo como la no participacin en el acto de votar de quienes tienen derecho a ello [] es un indicador de la participacin: muestra el porcentaje de los no votantes sobre el total de los que tienen derecho de voto (Alcubilla, 2000: 1). En este caso el trmino se define de manera negativa, esto es, por la contraposicin entre participantes y abstencionistas en un proceso determinado, y el factor diferenciador entre ambas categoras, es el hecho de ejercer efectivamente el sufragio.
* El autor agradece la invaluable colaboracin de Luca Coto, funcionara de Capel, para la recopilacin de la informacin actualizada necesaria para ste captulo. 266

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

267

Otros autores ven el abstencionismo ms bien como la escogencia de un comportamiento distinto del de sufragar por una de las opciones en un proceso determinado. En efecto, para algunos existe lo que se denomina abstencin activa, que se expresara en los votos en blanco y aun en los votos nulos, esto es, en la votacin que, producida en las urnas, se separa de las opciones, partidarias o individuales, abiertas al electorado (Hernndez Bravo, 2004). En esta concepcin, la no concurrencia a la mesa electoral, el ausentismo electoral, se unira a la votacin expresada en las papeletas en blanco o anuladas intencionalmente en la conformacin de la categora mayor, el abstencionismo. Para los efectos del presente documento, preferimos afiliarnos a la mayor parte de la doctrina y excluir de la definicin de abstencionismo aquellos casos en que el elector concurre a la votacin y ejerce su derecho a voto, ya que consideramos que el campo abarcado por el abstencionismo es suficientemente amplio y complejo en su entidad como para aadirle manifestaciones de voluntad similares en algunos aspectos, pero distantes en otros, puesto que quien concurre a las urnas y emite un voto en blanco tiene ms elementos en comn al menos objetivamente hablando con quien vota por un partido determinado que con quien no concurre al recinto de votacin. En tal sentido, abstencionismo y ausentismo seran conceptos paralelos. Lo anterior, sin embargo, no agota la materia relativa a la definicin y al concepto de abstencionismo. En esta nocin se incluyen circunstancias que deben ser desagregadas, si queremos analizar las causas y consecuencias o, mejor dicho, los factores desencadenantes y las implicaciones del abstencionismo. En general, tiende a sugerirse que abstencionismo equivale al alejamiento voluntario de las urnas, a disposicin consciente o relativamente consciente de no ejercer el voto, de mantenerse ausente de un proceso para el cual se est calificado para participar. Si esto es lo que entendemos por abstencionismo y por las negativas implicaciones que muchos le asignan pareciera que se es el caso, entonces debemos destacar algunas circunstancias que inciden en el ausentismo electoral, pero que no dependen enteramente de la voluntad del sujeto que se abstiene. En primer lugar, deberamos distinguir los casos en que el abstencionismo se produce por factores objetivamente ajenos a la voluntad del potencial elector. Entre ellos, lo que Alcubilla (2000) llama abstencin estructural, esto es, derivada de la estructura misma del proceso electo-

268

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

ral.1 Probablemente, las principales causas de este fenmeno se encuentran en el padrn electoral y en la ubicacin de los centros de votacin. En efecto, todo padrn electoral contiene un margen de electores que objetivamente no pueden ejercer el voto. Aun sin considerar el margen de error que significan los difuntos recientes, son numerosos los que han perdido su documento habilitante para el voto, los que han emigrado al extranjero o se encuentran en l temporalmente, los que han trasladado su domicilio despus de cerrada la etapa para modificacin del padrn electoral; son todos casos en que el abstencionismo no es consecuencia de la decisin voluntaria de un elector potencial. Lo mismo es cierto en los casos en que el elector es trasladado de recinto sin que se le informe de la nueva ubicacin y sin que funcionen oportunamente los mecanismos previstos para comunicar el nuevo puesto de votacin. Conviene detenerse por un momento, sin perjuicio de retomar este aspecto posteriormente, en la importancia que tiene para la determinacin del porcentaje de abstencionismo de una manera precisa. Dependiendo de la construccin del padrn electoral y de otros factores conexos, el abstencionismo puede aparecer en cifras ms reducido de lo que es, si se cambian los elementos de clculo. As, en ciertos sistemas (por ej. en Chile) la inscripcin en el registro electoral es voluntaria, aunque no lo sea el voto; en consecuencia no se contabiliza como abstencionismo un segmento apreciable de la poblacin que se abstiene efectivamente de votar por la va de no formar parte del padrn electoral. Por su parte, conviene considerar la falta de votacin derivada de la ubicacin de las mesas de votacin, cuando ha sido decidida por la autoridad electoral. La distancia geogrfica unida a factores de la naturaleza, meteorolgicos o de otro tipo, suele tornar imposible el acceso de algunos electores que, as, son sumados al porcentaje de abstencionismo, aunque tampoco en su caso impere una voluntad de no participar. En un sentido parecido se ubica la falta de votacin que se produce por razones individuales, pero de carcter objetivo, fundamentalmente cuando no se concurre a las urnas por estado de salud o condicin fsica. En este
1 En realidad, modificamos el concepto utilizado por Alcubilla para crear al menos dos categoras que l engloba en una sola. En efecto, para l, abstencin tcnica o estructural incluye todos los casos relacionados con factores ajenos a la voluntad del individuo, como clima, sistema electoral o estado de salud. Por obvias razones, nos interesa destacar en una categora nica los relativos a factores directamente relacionados con la normativa, la organizacin y la mecnica electoral.

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

269

caso, la ubicacin de las mesas de votacin ya no es la causa determinante, sino la concausa menor, ya que aun decidiendo colocar mesas en los hospitales, hospicios y hogares de adultos mayores, que de por s puede ser oneroso, pero que disminuye este factor de inasistencia a las urnas, no se logra eliminar la totalidad de hiptesis que configuran este segmento del abstencionismo por imposibilidad objetiva de concurrencia a las urnas. La votacin de las personas con discapacidades fsicas2 puede incidir en este tipo de abstencionismo, aun si se adoptan medidas, prcticas y normas que faciliten el ejercicio del voto de las personas afectadas por esta condicin.3 Un caso relacionado, pero ms complejo, es el de las personas privadas de libertad por disposicin judicial. No hay uniformidad en los sistemas jurdicos latinoamericanos en punto a la posibilidad de que los privados de libertad ejerzan el sufragio,4 pero su presencia en el padrn electoral aumentar el porcentaje de abstencionismo, si es que no les es posible o viable ejercer el voto. En la gran mayora de los casos expuestos que pueden llegar a constituir un componente significativo del abstencionismo en bruto, el elector que no concurre a las urnas no lo hace por una decisin consciente. Por tanto, difcilmente pueden aplicarse a este segmento las consecuencias o implicaciones que pretenden derivarse del abstencionismo para la democracia. La imagen que viene a la mente cuando se habla de abstencionismo es la de una ciudadana que, por escogencia subjetiva, no concurre a las mesas de votacin. Ello puede ser por un acto de rechazo a las opciones abiertas o, peor an, al sistema poltico como un todo, o bien tratarse de una
2 Este tema ha motivado una investigacin y la respectiva publicacin del IIDH/Capel que analiza las diversas aristas de una materia que involucra decisiones de los organismos electorales, pero que tambin hace a la adopcin de normativa y a la rplica de prcticas favorables para el ejercicio del voto de las personas con discapacidades fsicas. Vase Gonzlez, 2002. 3 Lo cierto es que en este caso y no solamente en ste intervienen adems consideraciones de no discriminacin que son de especial importancia cuando se piensa el voto como el ejercicio de un derecho humano constitucional e internacionalmente reconocido. 4 En algunos casos, imposibilidad jurdica, ya que la suspensin de la ciudadana, y en consecuencia la inhabilitacin poltica, se complementa con la aplicacin de ciertas penas, como ocurre en algunos supuestos previstos en la propia Constitucin Poltica de la Repblica Oriental del Uruguay. En otros se trata de imposibilidad fsica, si es que el derecho al voto se le concede al privado de libertad, pero no se le brindan condiciones para llegar a los recintos de votacin o para que estos lleguen a l como sistema, aun sin entrar a analizar todava otros factores relacionados con la visin que se tenga del voto.

270

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

escogencia relativamente racional de uso del tiempo o del esfuerzo. Habremos de volver sobre el segundo caso ms adelante, debido a los estudios y anlisis que ha motivado, aunque de momento no hallamos razones que justifiquen separarlo como una categora propia, y ms cuando puede haber una mezcla de motivaciones subjetivas de este bloque para mantenerse alejado de las urnas. Tampoco distinguiremos por ahora el abstencionismo que es exclusivamente una decisin individual o colectiva espontnea, de aquellos casos en que se constituye en un movimiento organizado que pregona la no concurrencia a las urnas como una opcin poltica. Es este el tipo de abstencionismo, al que podemos denominar abstencionismo en sentido estricto o ausentismo electoral voluntario, el que motiva las mayores preocupaciones y al que se asignan distintas implicaciones, generalmente negativas. Es a su combate, al menos en teora, al que se dirigen los intentos de promover la participacin en los comicios que se han extendido por la mayora de la geografa latinoamericana, con mayor o menor intensidad y frecuencia. Pero antes de abordar con ms cuidado el tema de las implicaciones y las respuestas probables, todava debemos analizar el carcter que el sistema jurdico asigna al voto, puesto que de l derivan consecuencias para la posicin que en estas materias se asuma.

3. LA

NATURALEZA DEL VOTO COMO MEDIDA DEL ABSTENCIONISMO

No todos los sistemas jurdicos latinoamericanos o de otras latitudes conciben el voto de la misma manera y, por lo tanto, asignan diversas consecuencias a su ejercicio o a la abstencin. El comn denominador, por lo dems internacionalmente reconocido,5 es que el sufragio es el ejercicio de un derecho cuya proteccin est garantizada por diversas ramas del ordenamiento jurdico. Por ello, el sentido mismo del derecho electoral en una sociedad autnticamente democrtica gira en torno a las formas de garanta de este derecho y de las condiciones que un proceso electoral debe reunir para que el voto adquiera su verdadera dimensin.
5 Vase el artculo 23 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos o el 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. La concepcin del sufragio como el ejercicio de un derecho humano tiene importantes implicaciones, ms all de las analizadas en esta ponencia. Vase Thompson (1995).

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

271

Si el voto es el ejercicio de un derecho, lo que importa es que existan las condiciones jurdicas, estructurales y procesales para hacerlo viable y para asegurar que se contabilice y se respete como expresin de la voluntad de la ciudadana. ste es el caso de Colombia o Guatemala. Como bien se entiende, la abstencin no pasa en este caso de ser una conducta legtima, cuya interpretacin compete a diversas corrientes, pero que poco tiene que ver con el derecho electoral, hasta que no se conciba como generadora de instituciones jurdicas. Pero la nocin del voto como un derecho no es nica ni est exenta de matices en la doctrina y en las frmulas jurdicas (Fernndez Segado, 2000). Para algunos, ms que tratarse de un derecho, y sin negar su condicin de tal, en el voto estamos en presencia de una funcin, esto es, un papel asignado a la ciudadana para determinar la continuidad de las instituciones por medio de la escogencia de los respectivos representantes, esto es, un elemento en la construccin de la mayora como forma de designacin de representantes. En esta concepcin, el voto es un deber, o puede ser percibido como tal. Es esta segunda nocin la que a menudo alimenta la prescripcin del voto como un deber en buena parte de los ordenamientos jurdicos latinoamericanos.6 Y de esta concepcin derivan otras consecuencias, distintas de las de garanta que se desprenden del voto como un derecho. Si es un deber, su incumplimiento podra acarrear responsabilidades diversas. Si no acarrea ninguna consecuencia, hablaramos del voto como deber sin sancin por no ejercicio. Es el caso de Costa Rica. En este supuesto, la abstencin sera el incumplimiento de un deber sin consecuencias jurdicas. Por otra parte, estn los regmenes que ven el voto fundamentalmente como un deber y asignan a su no ejercicio consecuencias negativas, a modo de sanciones. Es el caso de la institucin del voto obligatorio,7 como funciona en Per, por ejemplo. Como bien se entiende, la abstencin aqu es una conducta negativa, que entraa consecuencias propias del derecho electoral (determinacin de antijuridicidad, imposicin de sanciones, administracin, etc.). En todo caso, lo que es universal es la concepcin del voto como mecanismo por excelencia de participacin poltica, aunque
6 Por ejemplo, Costa Rica, Ecuador o Chile definen el sufragio como un deber, aunque, como se ver, asignan consecuencias diversas a esta disposicin. 7 Vase al respecto el captulo El voto obligatorio incluido en esta obra, la cual repasa los diferentes regmenes y sus consecuencias. Para efectos de comparacin, los Pases Bajos tuvieron el voto obligatorio hasta 1970, mientras que Australia y Blgica lo mantienen hasta hoy, con variedad de consecuencias segn el sistema adoptado. Vase la voz voto obligatorio, disponible en www.aceproject.org, que conjuga opiniones y datos de diversas fuentes.

272

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

esta compleja nocin implica una serie de elementos que no se agotan en el derecho a elegir y a ser elegido (Thompson, 1995). Desde esta perspectiva, el abstencionismo estrictamente hablando puede erosionar la base misma de la democracia representativa, cuyo sentido viene determinado, precisamente, por el ejercicio de las diversas manifestaciones de la participacin poltica. Pero sobre esto, como veremos seguidamente, tampoco existe acuerdo. Para lo que ahora interesa, si adoptamos la posicin de que el voto es el ejercicio de un derecho, el abstencionismo en sentido estricto ms que en las otras connotaciones no debe mover a mayor preocupacin que la estadstica, de la misma manera que la libertad de expresin o la de movimiento pueden ejercerse o no a voluntad del titular, pues es esta caracterstica lo que define a los derechos civiles y polticos (Nikken, 1994). Lo que sera grave es que hubiera lmites injustificables a su ejercicio u obstculos para su materializacin concreta. En cambio, si nos afiliamos a la posicin de que el voto es, al menos parcialmente, un deber y no slo un derecho, una funcin necesaria para el funcionamiento del aparato poltico y no solamente la expresin de la facultad de elegir, entonces el abstencionismo entraara otras implicaciones. Por lo anterior, la ptica con que miremos el abstencionismo en sentido estricto depender de la concepcin con la que nos asociemos respecto de la naturaleza del voto y las posibles respuestas que a l se den variarn considerablemente, ya que si lo vemos como un derecho, la bsqueda de la reduccin del ausentismo electoral voluntario deber mantener respeto por su existencia. En otras palabras, no todas las respuestas consideradas frente al abstencionismo son necesariamente compatibles con su naturaleza de derecho humano fundamental, a menos que se adopte una concepcin ms amplia. Una precisin final en este apartado es necesaria, una vez considerados los diversos regmenes en materia de voto y su relacin con la abstencin: hay que observar con cautela el universo a partir del cual se obtienen los datos y se establecen los porcentajes de participacin y abstencin. En efecto, la base respecto de la cual se obtiene el porcentaje de abstencionismo no es igual y ello puede interferir con la comparabilidad de los resultados. En Costa Rica, por ejemplo, hay conexin necesaria entre registro civil y registro electoral, y el abstencionismo es un porcentaje del padrn construido sobre esta conexin, en tanto que en Chile el padrn se construye a partir de la inscripcin, voluntaria por dems, de los ciudadanos, y el

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

273

porcentaje de abstencionismo se deriva de este padrn que no incluye, ni mucho menos, a todos los que estaran en edad de sufragar. En otras palabras, el porcentaje de 9% de abstencionismo en Chile podra ser sustancialmente mayor si el universo para la determinacin de votantes fuese el utilizado en Costa Rica. La vinculacin entre estos tres temas: naturaleza del voto, mecanismo de inscripcin para construir el padrn electoral y porcentaje de abstencin se sintetiza en el cuadro XIV.1. CUADRO XIV.1. Relacin entre el tipo de inscripcin electoral, el tipo de voto y el porcentaje de abstencin en Amrica Latina
Pas Porcentaje de abstencin Inscripcin electoral Tipo de voto (para electores hbiles)

Argentina Bolivia Brasil

18.10% (1999) 21.77% (2003) 28.64% (1997) 27.94% (2002) 21.49% (1998) 17.74% (2002) 20.47% (2002) a 8.69% (1993) 10.06% (1999) 9.37% (2000) a

Automtica No automtica No automtica

Obligatorio con sancin Obligatorio con sancin Obligatorio con sancin

Chile

No automtica

Obligatorio con sancin

Colombia

49% (1998) 41% (1998) a 54% (2002) 30.01% (1998) 31.16% (2002) 39.78% (2002) a 35.84% 29.86% 35.02% 28.79% (1998) (1998) a (2002) (2002) a

Automtica

Facultativo

Costa Rica

Automtica

Obligatorio sin sancin

Ecuador

Automtica

Obligatorio con sancin

Segunda vuelta.

CUADRO
Pas

XIV.1.

Relacin entre el tipo de inscripcin... (conclusin)


Inscripcin electoral Tipo de voto (para electores hbiles)

Porcentaje de abstencin

El Salvador

49.97% (1994) 55.82% (1994) a 61.43% (1999) 46.23% (1999) 53.23% (2003) a 27.75% (1997) 35.95% (2001) 22.84% (1994) 36.03% (2000) 11.2% (1996) 11.2% (2001) 26.3% (1994) 23.8% (1999) 19.46% (1998) 35.71% (2003) 17.68% (2001) 18.59% (2001) a

No automtica

Facultativo

Guatemala

No automtica

Facultativo

Honduras

Automtica

Obligatorio con sancin

Mxico

No automtica

Obligatorio sin sancin

Nicaragua

Automtica

Facultativo

Panam

Automtica

Facultativo

Paraguay

No automtica

Obligatorio con sancin

Perb

No automtica

Obligatorio con sancin

Repblica Dominicana

22.4%, aprox. (1996) No automtica 23% (1996) a 23.86% (2000) 8.57% (1994) 8.22% (1999) 8.17% (1999) a 36.55% (1998) 43.69% (2000) No automtica

Facultativo

Uruguay

Obligatorio con sancin

Venezuela

Automtica

Facultativo

Segunda vuelta. No se incluyeron los datos de las elecciones de 2000 por la existencia de criterios encontrados en torno a ellos. FUENTE: Elaboracin del IIDH/Capel a partir de la consulta directa a los Organismos Electorales o, en su defecto, a partir de material en posesin del IIDH.
a b

[274]

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

275

4. LA

EXTENSIN DEL ABSTENCIONISMO

La cuestin de la participacin efectiva de la ciudadana en las elecciones, en particular por medio del sufragio, es indudablemente uno de los temas ms recurrentes en el anlisis de los procesos electorales en Amrica Latina y en otras latitudes. No es menor ni minoritaria la opinin que expresa preocupacin por los grados de abstencionismo que se dan en los distintos procesos electorales y que deriva de la extensin del fenmeno en serias consecuencias para la vigencia, salud y solidez del rgimen democrtico. Prestemos entonces atencin a su extensin emprica en el mbito de los pases aqu considerados (vase el cuadro XIV.2).

CUADRO

XIV.2.

Porcentajes de participacin y abstencin en las dos ltimas elecciones presidenciales en Amrica Latina
Electores Votos emitidos 19 755 435 19 930 591 2 321 117 2 994 065 83 297 773 94 804 126 91 664 259 10 751 465 12 310 107 11 249 734 1 431 913 1 569 418 1 372 943 7 383 286 7 271 572 7 326 753 Participacin (%) 81.90 78.23 71.36 72.06 78.51 82.26 79.53 51.00 59.00 46.00 69.99 68.84 60.22 91.31 89.94 90.63 Abstencin (%) 18.10 21.77 28.64 27.94 21.49 17.74 20.47 49.00 41.00 54.00 30.01 31.16 39.78 8.69 10.06 9.37 Fecha hbiles 24 121 983 25 477 861 3 252 501 4 155 055 106 101 067 115 253 816 115 253 447 20 857 801 20 857 801 24 455 943 2 045 980 2 279 851 2 279 851 8 085 439 8 084 476 8 084 476

Pas Argentina

24/10/1999 27/04/2003

Bolivia

01/06/1997 30/06/2002

Brasil

04/10/1998 06/10/2002 27/10/2002 a

Colombia

31/05/1998 21/06/1998 a 26/05/2002

Costa Rica

01/02/1998 03/02/2002 07/04/2002 a

Chile

11/12/1993 12/12/1999 16/01/2000 a

Segunda vuelta.

CUADRO
Pas Ecuador

XIV.2.

Porcentajes de participacin y abstencin (conclusin)


Electores Votos emitidos 4 537 822 4 960 075 5 298 581 5 807 109 1 411 320 1 246 220 1 223 215 2.397 212 1.800 670 2 937 636 2 372 714 2 096 566 2 285 067 35 285 291 37 601 618 1 849 362 2 295 193 1 104 578 1 330 730 1 650 725 1 546 192 12 264 349 12 128 969 2 880 425 3 236 906 2 130 618 2 204 884 2 206 112 6 988 291 6 600 196 Participacin (%) 64.16 70.13 64.98 71.21 50.03 44.18 38.57 53.76 40.39 55.77 46.77 72.25 64.05 77.16 63.97 88.8 88.8 73.7 76.2 80.54 64.29 82.32 81.41 77.6 (aprox.) 77.00 76.14 91.43 91.78 91.83 63.45 56.31 Abstencin (%) 35.84 29.86 35.02 28.79 49.97 55.82 61.43 46.24 59.61 44.23 53.23 27.75 35.95 22.84 36.03 11.2 11.2 26.3 23.8 19.46 35.71 17.68 18.59 22.4 (aprox.) 23.00 23.86 8.57 8.22 8.17 36.55 43.69 hbiles 7 072 188 7 072 496 8 154 425 8 154 425 2 821 002 2 821 002 3 171 224 4 458 762 4.458 762 5 073 282 5 073 282 2 901 743 3 567 845 45 729 057 58 782 737 2 082 118 2 584 258 1 499 451 1 746 989 2 049 449 2 405 108 14 898 435 14 899 292 3 740 843 3 740 843 4 251 218 2 330 154 2 402 160 2 402 160 11 013 020 11 720 660

Fecha 31/05/1998 12/07/1998 a 20/10/2002 24/11/2002 a

El Salvador

20/03/1994 24/04/1994 a 07/03/1999

Guatemala

07/11/1999 26/12/1999 a 09/11/2003 28/12/2003 a

Honduras

30/11/1997 25/11/2001

Mxico

21/08/1994 02/07/2000

Nicaragua

20/10/1996 04/11/2001

Panam

08/05/1994 02/05/1999

Paraguay

10/05/1998 27/04/2003

Per

08/04/2001 03/06/2001 a

Repblica Dominicana

16/05/1996 30/06/1996 a 16/05/2000

Uruguay

27/11/1994 31/10/1999 23/11/1999 a

Venezuela

06/12/1998 30/07/2000

Segunda vuelta. No se incluyeron los datos de las elecciones de 2000 por la existencia de criterios encontrados en torno a ellos. FUENTE: Elaboracin del IIDH/Capel a partir de la consulta directa a los organismos electorales o, en su defecto, a partir de material en posesin del IIDH.
a b

[276]

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

277

Varias reflexiones se imponen al analizar el cuadro anterior. En primer lugar, que las variaciones son significativas entre los pases y aun entre eleccin y eleccin en cuanto a tasas de abstencin, incluso sin considerar diferencias en cuanto a la base de clculo,8 por lo cual es difcil hablar de tendencias uniformes plenamente identificables. En segundo lugar, que si bien porcentajes superiores a 50% de abstencin llaman la atencin, es imposible hallar un lmite universalmente aceptable, pasado el cual el abstencionismo deba ser considerado preocupante o negativo. De manera que es necesario profundizar en el concepto y sus implicaciones, ms all de lo que los nmeros a primera vista indican.

5. CAUSAS

DEL ABSTENCIONISMO

Desde los albores de la democracia representativa,9 ha existido la falta de participacin en la toma de decisiones colectivas en la forma de elecciones, de la misma manera que ha generado preocupacin, aun cuando se tratara o quizs por ello mismo del ejercicio de un privilegio, dada la naturaleza excluyente de buena parte de los primeros sistemas democrticos y de sus sucedneos hasta buena parte del siglo XIX, en el mundo occidental al menos. En los pases que conforman lo que denominamos Amrica Latina, el tema de la no participacin en los comicios, englobado en sus diversas formas bajo el concepto de abstencin o, ms impropiamente, pero de manera ms generalizada, abstencionismo, ha dado lugar a abundantes notas de prensa, comentarios y artculos de opinin, orientados principalmente a plantear intentos de interpretacin acerca de la magnitud o las variaciones en los porcentajes de la poblacin que optan por abstenerse en los comicios, con frecuencia basndose en esquemas comparativos estructurados de modo cronolgico o por regiones geogrficas. El abstencionismo como sntoma de un progresivo desencanto con la democracia como forma de gobierno, como forma de protesta contra el sistema posiblemente reveladora de una nostalgia por formas ms bien autocrticas de ejercicio del poder, como consecuencia de esquemas elec8 Vase ms adelante la cuestin de la construccin del padrn y su influencia en la medida del abstencionismo. 9 Puede consultarse a Mackenzie (1962) para la recapitulacin de preocupaciones vigentes en la democracia ateniense acerca de las consecuencias del abstencionismo en esas pocas.

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ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

torales que desestimulan la participacin en los sufragios, como forma vlida pero riesgosa de expresar disconformidad con la clase poltica, como muestra de apata que puede llegar a transformarse en automarginacin del sistema, son todas opiniones que abundan en los anlisis de los comicios latinoamericanos en los ltimos aos.10 La mayor parte de las opiniones acerca del abstencionismo, sobre todo en los pases en que alcanza un porcentaje considerable en los recientes procesos electorales, le asignan valoraciones negativas y buscan sus races en hechos e institutos relacionados con la legislacin, la doctrina o la prctica electorales, adems, claro est, de la rpida relacin con el temario de la cultura poltica. Las reacciones propuestas en los comentarios y buena parte de la doctrina, ms a modo de remedio que de ninguna otra manera, tienen que ver con la aplicacin de una serie de modalidades, generalmente combinadas, que debieran atacar las fuentes del abstencionismo por medio de la reforma de la normativa o la organizacin electoral, de la promocin de la participacin efectiva con un cambio en la percepcin de lo que el voto significa o bien por la aplicacin de medidas que tornen obligatoria la emisin del voto en los comicios y asignen consecuencias seudopunitivas a quien se abstiene en un proceso electoral determinado. En todas estas situaciones, esto es, el abanico de opiniones acerca de los orgenes, las implicaciones y las respuestas al abstencionismo, hay un espacio mayor o menor para la organizacin electoral.11 En efecto, si para contrarrestar la erosin de la legitimidad del rgimen democrtico representativo es precisa una reforma a la legislacin electoral, a la construccin del padrn electoral o a la estadstica de quienes votaron y quienes se abstuvieron, el organismo electoral tiene algo que decir y, por lo general, mucho que ejecutar. Y el derecho electoral ser el instrumento para la construccin, la implantacin o la puesta en ejecucin de las respectivas respuestas.
10 Y entre las opiniones no falta quien sostenga que el crecimiento progresivo del abstencionismo configura una amenaza para la estabilidad o para la legitimidad de la democracia misma y atribuye responsabilidad, por su existencia de cara a su eventual reparacin, a todos los actores o participantes en la vida poltica e institucional de nuestros pases. En algunos casos, se ha equiparado al abstencionismo con una de las fuerzas polticas y se ha estimado que un proceso con alta votacin efectiva es exitoso, lo cual llevara a la consecuencia de que cuanto ms alto el abstencionismo, menor el xito de un proceso. 11 La mayor o menor extensin de la responsabilidad del organismo electoral en esta materia depender, entre otras cosas, del contenido y amplitud de sus facultades, siendo que uno estrictamente jurisdiccional tendr un rea de accin ms restringida que uno que englobe la administracin a la vez que la justicia electorales. Las respuestas al abstencionismo, in fine.

ABSTENCIONISMO Y PARTICIPACIN ELECTORAL

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Podemos, entonces, afirmar que el abstencionismo, su extensin e impacto relativo configuran un conglomerado de temas que pueden y suelen incidir en la percepcin que se tenga de la vigencia y dinamismo de la democracia representativa y que las medidas a las que puede dar lugar12 involucran frecuentemente a la organizacin electoral. Podemos tambin coincidir en que ste es uno de los aspectos ms inquietantes de la actual coyuntura poltica e institucional de Amrica Latina y que, como lo muestra el cuadro XIV.1, encuentra expresin en todos los pases cuyos datos se han utilizado como referente para este anlisis.

6. IMPLICACIONES

DEL ABSTENCIONISMO

Como se ver, hay una variedad de juicios relativos a la importancia y el significado del abstencionismo, algunos de los cuales difieren en funcin del tipo de abstencionismo de que se hable, tema que ya esbozamos. Los ms extremos varan desde interpretar un creciente o persistente abstencionismo como una amenaza a la vigencia del rgimen democrtico hasta considerarlo una escogencia racional en virtud del costo asociado con el acto de votar (Verba y Nie, 1972; Riker et al., 1968). Probablemente ambas posiciones encierran una verdad parcial. Hay, seguramente, algunos que se abstienen porque han perdido la fe en la democracia como sistema13 y hay, ciertamente, otros que no concurren a las urnas porque en su forma de vida el voto es oneroso frente a sus dems actividades y porque posiblemente no consideran indispensable su participacin particular en el proceso democrtico o aun porque confan en el resultado sin importarles una opcin partidaria concreta. En el fondo, existe una diferencia de concepcin del voto y su ejercicio que no debe desconocerse. En una posicin liberal vinculada ciertamente con el rgimen que precepta el voto exclusivamente como un derecho el ejercicio del voto es un acto potestativo y la abstencin una manifestacin de esa potestad. En la posicin contraria, funcionalista, el voto
12 Utilizamos el lxico comn en la materia, sin que por ello prejuzguemos en este momento si el abstencionismo, tal cual, es un fenmeno estrictamente negativo, un problema y por tanto debe llevar a soluciones correctivas. 13 Lo cual no es un porcentaje despreciable, segn los datos del Latinobarmetro sobre la confianza en la democracia en esta parte del mundo. Vase el Informe de Prensa 2002, disponible en www.latinobarometro.org.

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se ve como un deber y una funcin y no ejercerlo es un incumplimiento relacionada esta posicin con el rgimen de voto obligatorio.14 Pero hay variaciones entre las posiciones. As, uno de los factores importantes, al que, por ejemplo, la doctrina estadunidense ha dedicado especial tiempo, esfuerzo y propuestas, es el de determinar cul sea el costo del voto, en trminos relativos y para una persona determinada, teniendo en consideracin el posible beneficio que derive del triunfo de una opcin poltica, por ejemplo, frente a la prdida de una eventual ganancia econmica en el tiempo que se emplee para concurrir a las urnas, en un sistema en el cual las elecciones se realizan en un da laboral (vase Riker et al., 1968). De la misma manera habr quienes recurran al abstencionismo como una forma de protesta, sea contra el sistema o bien contra la oferta partidaria o las opciones abiertas para el respectivo proceso15 y quienes se mantengan al margen porque les es indiferente en un sentido no necesariamente negativo quien resulte electo. Puede argumentarse, mientras no se viole ninguna disposicin especfica,16 que el abstencionismo es una forma de expresin, en tanto la disconformidad es vlida y sana en toda sociedad democrtica. Por otra parte, no podemos olvidar que hay una variedad de factores generadores de abstencionismo y que, por consiguiente, es improbable que exista una explicacin o interpretacin nica de los respectivos ndices. Al haber factores objetivos que pueden implicar una ausencia de las urnas, es preciso desagregar el respectivo efecto antes de llegar a conclusiones contundentes sobre las tendencias en materia de abstencionismo. Entonces, si el abstencionismo es slo parcialmente un asunto de la cultura poltica imperante en un lugar y tiempo determinados, y este segmento est slo parcialmente constituido por individuos escpticos, desilusionados o contrarios al rgimen democrtico, las implicaciones que se deriven del abstencionismo no podrn ser absolutas y ser necesario el estudio de los
14 Nohlen hace un detallado anlisis de estas dos visiones en Ampliacin de la participacin poltica y reduccin del abstencionismo: ejes de una cultura democrtica y una nueva ciudadana para el siglo XXI, ponencia presentada en la XVII Conferencia de los Organismos Electorales de Centroamrica y el Caribe (Protocolo de Tikal). San Jos, Costa Rica, 2003. 15 A su manera, los pueblos desarrollan su propia interpretacin o prctica del abstencionismo. Recientes artculos en Argentina hablan ya del voto bronca, aunque uno de sus componentes sea, contradictoriamente, el no voto. Vase Martnez, (2002): Lleg para quedarse. Aportes al anlisis del abstencionismo electoral, en www.funif.org.ar. 16 Es decir, en tanto no exista el voto obligatorio.

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diversos factores motivantes, en primer trmino, y de la distribucin del abstencionismo por rangos en segundo lugar.17 Lo anterior no quiere decir, claro est, que la persistencia, alta magnitud o tendencia creciente no deba motivar la preocupacin de quienes se interesan por la solidez y la salud de los regmenes democrticos, especialmente en el caso de sistemas que se han recuperado recientemente, pero s advierte acerca de los errores de un acercamiento simplista que pretenda hallar un solo componente y una nica explicacin en los ndices de abstencionismo. La falta de homogeneidad en el abstencionismo es, precisamente, uno de los factores que deben considerarse y por lo cual los datos desagregados son tan importantes. As, Lijphart (1997) ha argumentado que una de las consecuencias ms negativas del abstencionismo es que trae consigo una diferencia en la representacin, puesto que son los sectores de ms bajos ingresos, entre otros, los que ms tienden a abstenerse en las elecciones, y que un incremento sostenido en el abstencionismo podra llevar a que los representantes perciban su mandato como proveniente de los sectores ms altos o con mayor escolaridad, lo cual sera una discriminacin inaceptable para un sistema democrtico, al distinguir entre clases de ciudadanos. Y si de legitimidad se trata, hay otro tema importante: el abstencionismo vara tambin dependiendo del tipo de eleccin especfica de que se trate, aun cuando se mantuvieran iguales los factores objetivos que inciden en algunas de las categoras de abstencionismo. En general, las segundas rondas ballotage generan mayor abstencionismo, y las elecciones locales, menor votacin que las elecciones presidenciales.18 Si ste es el resultado de un juicio de valor que considera menos importantes unas elecciones que otras, debe ser tenido en cuenta a la hora de definir posibles respuestas al abstencionismo, que es el tema del que ahora debemos ocuparnos. En suma, la variedad de concepciones acerca del sentido del voto y la multiplicidad de factores que puedan inducir a la abstencin arroja una amplia diversidad de interpretaciones acerca de las tasas de participacin electoral, con implicaciones a veces contrarias asignadas a sus variaciones en el tiempo o en el espacio.

Si es posible, por regin, por edad, por condicin econmica. El abstencionismo en Costa Rica, por ejemplo, creci casi nueve puntos entre la primera y la segunda vueltas presidenciales en 2002, como consta en el cuadro XIV.2.
17 18

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7. RESPUESTAS

AL ABSTENCIONISMO

Nos interesa, en este momento, abordar la cuestin de las medidas que pueden adoptarse para reducir la incidencia, persistencia o tendencia ascendente del abstencionismo. Este tema est mediatizado, bien se comprende, por los dos precedentes en esta contribucin: el carcter del voto y el significado e implicaciones que atribuyamos al abstencionismo. Por el primero, ya que algunas de las propuestas no pueden ponerse en prctica si se dispone que el voto es exclusivamente un derecho. As, habra una contradiccin entre este principio y la implantacin del voto obligatorio, puesto que se estara estableciendo una consecuencia no derivada de las caractersticas del derecho y que excede en mucho las necesidades de garanta. Por el tema del significado y las implicaciones, porque si se adopta una posicin afn a las que consideran el abstencionismo una escogencia racional de cierta utilidad social, no sera vlido ni congruente propulsar programas que estimulen la participacin por medio del voto y, menos an, medidas que sancionen el ausentismo electoral. En otras palabras, para aplicar una amplia gama de medidas a favor del voto y en contra del abstencionismo debe conceptualizarse el voto como algo ms que un derecho y el abstencionismo como un fenmeno que tiene consecuencias negativas para el sistema democrtico. Y tambin hay una clara relacin entre las posibles respuestas y las categoras o tipos de abstencionismo, puesto que hay un abanico de opciones que es posible aplicar, por lo cual las dividiremos en funcin de este criterio: a) Respuestas relacionadas con el sistema electoral (en sentido amplio). Buena parte de la doctrina ha encontrado en la figura del voto obligatorio una medida adecuada para reducir las tasas de abstencionismo (Alcubilla, 2000). Su adopcin, sin embargo, depende de las caractersticas de los respectivos sistemas jurdicos y tiene consecuencias onerosas, ya que debe cuantificarse el costo de la puesta en prctica de las sanciones que se establezcan. Adems, requiere de una reforma electoral que puede incluir disposiciones constitucionales. Tiene consecuencias sobre la percepcin que se tenga respecto de la propia participacin, al punto de que puede percibirse la democracia no como una construccin de la libertad, sino como una imposicin del sistema. Y no es la nica en el cuadro del sistema electoral: una reubicacin de mesas electorales, una depuracin del padrn, una ampliacin del plazo para inscribir traslados de residencia en el caso

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del voto domiciliario, la eliminacin de mecanismos como el colegio cerrado, el impulso a medidas que faciliten el voto de las personas con discapacidades fsicas, son todas soluciones parciales que pueden contribuir a reducir el ndice de abstencin. Cuando se trata del tema de lo oneroso relativamente hablando, que el voto puede ser, se han hecho propuestas (Squire, 1987) para ubicar las elecciones en fin de semana, declarar el da de celebracin feriado laboral y hasta compensar temporal o materialmente el ejercicio efectivo del voto a fin de inclinar la balanza hacia el lado del beneficio y reducir el costo relativo. No hay, por dems, un solo lugar en el cual el padrn electoral no guarde relacin con el ndice de quienes se abstienen de concurrir a las urnas; cualquier esfuerzo que se practique en el sistema electoral debe tener ste como uno de sus elementos, cuyo peso especfico depender, por supuesto, del pas de que se trate, de su historia y de su mecnica electoral. b) Respuestas relacionadas con la cultura poltica19 y la valoracin del voto. Una de las propuestas ms frecuentes para la reduccin de los ndices de abstencionismo es la que propugna por la induccin de una valoracin ms positiva del voto, de la responsabilidad ciudadana que significa su ejercicio y de la necesidad de disminuir el abstencionismo. Para ello, se propician instrumentos como las campaas de motivacin ciudadana, para un efecto a corto plazo y con frecuencia para un proceso electoral determinado, o la utilizacin de la educacin formal e informal para la conformacin de valores afines a la participacin que luego se transformen en actitudes distantes del ausentismo electoral voluntario. En el primer caso, es necesario considerar que, por las caractersticas del abstencionismo ya estudiadas, deben ser bien direccionadas, esto es, hacia estratos o contra percepciones precisamente determinadas. Pero cabe advertir que algunas de stas, cuando tienen que ver con la vida poltica del pas, con la valoracin relativa de las opciones partidarias, difcilmente podrn ser superadas si no es por medio de la accin efectiva de los propios implicados, los partidos polticos, y con empleo de mecanismos que van mucho ms all de una simple campaa. En el segundo tipo de instrumentos, la educacin formal e informal, la implantacin de programas que revaloren el voto requiere del esfuerzo conjunto de una multiplicidad de agentes, puesto que hoy en da es tan importante la formacin de valores por la accin de los medios de comunicacin como lo es la que se realiza en la escuela sin olvi19

Es interesante y oportuno el anlisis de Fernndez Baeza (2000).

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dar la experiencia acumulada de las organizaciones no gubernamentales en la materia,20 de una imprescindible continuidad en su prctica, de la mano con la actualizacin que el cambio de circunstancias histricas trae consigo y de la combinacin de contenido, metodologa y alcance, para evitar la emisin de mensajes contradictorios que terminan fomentando las actitudes que se quiere cambiar.21 Cabe advertir, por ltimo, que la adopcin de respuestas a un alto porcentaje de abstencin debe considerar la complejidad de causas y motivaciones, respetando, ciertamente, la validez de una conducta abstencionista y la imposibilidad e inconveniencia de su erradicacin completa. Y, claro est, que cualquier medida que se adopte debe ser congruente con las bases del rgimen electoral y con sus instituciones fundamentales. En primer trmino, la respuesta que demos depender del tipo de organismo electoral y especficamente de las facultades de que goce. En general, en Amrica Latina los organismos electorales tienen amplitud en su cuadro de accin, salvo que se trate de la asignacin de responsabilidades exclusivamente jurisdiccionales con impedimento de entrar en otras posibles reas. Esto es, en principio, la posibilidad de trabajo de un organismo electoral se ver limitada por las restricciones que su marco normativo establezca. Lo anterior es fundamental desde el anlisis del primer grupo de respuestas recin esbozadas. La participacin de un organismo electoral en la promocin de una reforma electoral en favor del voto obligatorio o para la abolicin de modalidades de votacin poco favorables para la participacin electoral puede verse limitada por su incapacidad de iniciativa legislativa, lo que obligara a que ese esfuerzo estuviera mediatizado y no ejercido directamente. Lo mismo puede decirse de la accin, en conjunto con otras entidades, en proyectos de educacin para promover la participacin poltica. En pocas ocasiones podra afirmarse contundentemente que hay un impedimento legal para que un organismo electoral tenga presencia en estas iniciativas, pero hay un campo para la interpretacin en ciertas instituciones que limitara la flexibilidad presupuestaria y funcional que se requiere.
20 En varios campos, es notable la multiplicacin de recursos que produce la combinacin de esfuerzos entre lo pblico y lo privado en el avance de proyectos de esta naturaleza. En un tema similar, vase IIDH/BID (2000). 21 Sobre algunos de estos temas, vase Magendzo (1993) y Rodino (1999).

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Lo que s resulta evidente es que hay un espacio vlido para los organismos electorales en las respuestas que se quiera practicar ante el abstencionismo. En el primer bloque, porque no debera haber cambios en el sistema electoral sin que medie al menos la opinin de los encargados de organizarlo y resolver sus conflictos.22 En el segundo, porque la cuestin de la cultura poltica no puede estimarse ajena a la labor de un organismo, salvo expresa prohibicin, por las consecuencias directas que las situaciones relacionadas tienen en el cumplimiento de su labor. Conviene aqu recordar que muchos buscan asignar responsabilidad a la organizacin electoral cuando crece el abstencionismo, sin tomarse el cuidado de analizar las races del fenmeno y estudiar las posibles respuestas. Y tambin parece correcto afirmar que hay medidas que un organismo electoral puede adoptar, en el marco de su competencia, que contribuiran a estimular la participacin poltica, medidas que tienen que ver con la ubicacin de las mesas o el sufragio de las personas con discapacidades fsicas y que pueden ser significativas cualitativa, si no cuantitativamente. Pero, tal como se dej expresado, un anlisis de los datos y las tendencias es por lo menos aconsejable, si no imprescindible.

8. CONSIDERACIONES

FINALES

El abstencionismo es un fenmeno complejo en su composicin y en los factores que le dan origen, vida y fortaleza. Aun en la doctrina ms interesada en la promocin de la democracia, la percepcin que de l se tenga dista de ser universal o necesariamente negativa y est directamente relacionada con la visin que se tenga acerca de la naturaleza del sufragio. Por ello, las respuestas que se ensayen frente al abstencionismo deben ser estudiadas con base en datos o estudios que permitan hacer una radiografa de su estructura o, de lo contrario, resultarn en la adopcin de medidas relativamente ineficaces o ms bien extremas. El ejemplo ms claro es que el instrumento ms mencionado cuando se habla de combate al abstencionismo es el voto obligatorio, pero su implantacin y prctica entrara en conflicto con las prescripciones generales sobre el sufragio, resultara extremadamente onerosa o significara una considerable modificacin del
22 Imagnense las consecuencias para la labor de un organismo electoral que tiene la implantacin del voto obligatorio en cuanto al control que significa y las sanciones que conlleva.

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aparato electoral sin que ataque la mayora de las causas generadoras del abstencionismo y, probablemente peor, sin que las distinga, afectando en cambio la visin que la ciudadana tiene del sistema democrtico. Por otra parte, es necesario subrayar que es falso que la totalidad de quienes se abstienen terminen daando con su conducta la legitimidad del rgimen democrtico, puesto que la abstencin es, tambin y esencialmente, una faceta vlida de la libertad de expresin, componente esencial de una democracia representativa. El padrn electoral, su construccin y sus posibilidades de depuracin son elementos esenciales para conocer bien el abstencionismo y para adoptar medidas para estimular la participacin poltica. En este sentido, una variedad y combinacin de respuestas frente al abstencionismo tiene mayor potencial de accin que las propuestas nicas y aisladas. Conviene recordar que hay que buscar incidir en el derecho electoral, pero tambin llegar a las corrientes que alimentan la cultura poltica, sin olvidar el papel de primera lnea que corresponde a la educacin en una respuesta integral. Por ltimo, el abstencionismo, como suele suceder con los temas de la democracia, tiene races para cuyo estudio la informacin correcta, actualizada y desagregada, y el acercamiento franco a los valores socialmente imperantes son de igual importancia. Cualquier reaccin que suscite la existencia, persistencia o el incremento en las tasas de quienes no concurren a las urnas, si quiere ser sensata y medible, debe inevitablemente abarcar ambos campos.

XV. LA REELECCIN
DIETER NOHLEN

1. INTRODUCCIN Una de las caractersticas constitucionales ms peculiares de Amrica Latina en materia electoral es la prohibicin de la reeleccin. Por reeleccin se entiende el derecho de un ciudadano (y no de un partido) que ha sido elegido y ha ejercido una funcin pblica con renovacin peridica de postular y de ser elegido una segunda vez o indefinidamente para el mismo cargo (ejecutivo) o mandato (parlamentario). En Amrica Latina, dada la frecuencia con la cual se prohbe la reeleccin inmediata de un mandatario, el tema se discute ms bien bajo el concepto de la no reeleccin en sus dos variantes ms importantes: la no reeleccin inmediata y la no reeleccin definitiva. 2. SIGNIFICADO
Y VINCULACIONES DE LA NO REELECCIN

EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANA

La no reeleccin tiene una larga tradicin histrica, y su ms slida fundamentacin es la propia experiencia histrico-poltica de Amrica Latina. Bsicamente son dos los fenmenos que confluyen en el origen de la no reeleccin como previsin constitucional muy extendida en esta regin: el presidencialismo latinoamericano y la tentacin de los presidentes de perpetuarse en el poder, por un lado, y la coaccin y el fraude en los procesos electorales, por el otro. En estas circunstancias de un presidencialismo fuerte y centralizado, requisito necesario para la formacin del Estadonacin en el siglo XIX, y de prcticas electorales fraudulentas que facilitaron el mantenimiento en la presidencia de los propios detentadores del poder, el principio de la no reeleccin apareci como smbolo poltico e instrumento imprescindible del constitucionalismo democrtico. Es evidente la relacin entre elecciones fraudulentas sin posibilidad real de alternancia en el gobierno y la promocin y frecuencia de la no re287

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LA REELECCIN

eleccin en Amrica Latina. Vale recordar el caso de Mxico con Porfirio Daz, reelecto siete veces seguidas y gobernando 27 aos continuos, que condujo a la formacin del movimiento no reeleccionista, de gran importancia en los orgenes de la Revolucin mexicana. En los pases con experiencias reeleccionistas o dictatoriales, sobre todo en Amrica Central, el principio de la no reeleccin adquiri el carcter de una norma constitucional indispensable de la democracia. Se observa, entonces, una estrecha relacin entre el tema de la alternancia en el mando y la cuestin de la no reeleccin (Gros Espiell, 1989: 34), relacin que se materializa tambin en las constituciones latinoamericanas, en las cuales el principio de la alternabilidad justifica, por as decirlo, la no reeleccin inmediata como instrumento necesario y adecuado para impedir el continuismo en el gobierno. As, en Honduras, el artculo 4 dice: La alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la Repblica es obligatorio. La Constitucin salvadorea establece en su artculo 88: La alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la Repblica es indispensable para el mantenimiento de la forma de gobierno y sistema poltico establecido. Y el artculo contina: La violacin de esta norma obliga a la insurreccin. La legitimidad misma del orden poltico est percibida como dependiente de la alternancia en el gobierno, constitucionalmente preestablecida. En algunos pases, entre otras cosas, el carcter alternativo ha sido una propiedad definitoria del sistema de gobierno. As, en Venezuela, en el artculo 3 de la Constitucin de 1961 se deca: El gobierno de la Repblica de Venezuela es y ser siempre democrtico, representativo, responsable y alternativo, y la de 1999 afirma en su artculo 6: El gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela y de las entidades polticas que la componen es y ser siempre democrtico, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables. En Ecuador, el artculo 1 de la Constitucin de 1998 dice: Su gobierno es republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable, alternativo, participativo y de administracin decentralizada. Otra forma de subrayar el altsimo significado de la alternabilidad y de la no reeleccin inmediata como dos conceptos funcionalmente vinculados se da cuando se incluye en los derechos y deberes inherentes a los ciudadanos, defender el principio de la alternabilidad y no reeleccin en el ejercicio de la Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica (Constitucin de Guatemala de 1985, art. 136). En general, el principio de la no reeleccin inmediata se refiere a las elecciones del ejecutivo. Sin embargo, en varios pases se estableci la no

LA REELECCIN

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reeleccin tambin para cuerpos legislativos. En la actualidad, Costa Rica y Mxico siguen prohibiendo la reeleccin directa de los parlamentarios.

3. LA

REELECCIN: SITUACIN ACTUAL Y COMPARACIN

Una mirada histrica confirma la vigencia del principio de la no reeleccin en Amrica Latina a travs del tiempo. En Chile, la Constitucin de 1833 permita la reeleccin, disposicin que fue derogada en 1871. En Mxico, tras asumir Porfirio Daz la presidencia en 1877, reform dos aos ms tarde la Constitucin, prohibiendo la reeleccin. Luego de su retorno a la presidencia en 1884, se reform la Constitucin en 1887, declarando que el presidente era reeligible por una sola vez, y en 1890 se autoriz la reeleccin indefinida. De hecho, donde se reform en esta poca la constitucin permitiendo la reeleccin (como en Mxico, Guatemala, Nicaragua y Venezuela), esta disposicin fundament el ejercicio del poder por una sola persona durante varios decenios. A principios del siglo XX estaba permitida la reeleccin en Mxico, Guatemala, Nicaragua y Repblica Dominicana (Carranza, 1910; t. 1: XXXIII). Veinte aos ms tarde, nicamente Venezuela permita la reeleccin (Mirkine-Guetzvitch, 1932: CXVIII). En la actualidad, slo cinco pases permiten la reeleccin: Argentina (desde 1994), Brasil (desde 1997), Colombia (desde 2005), Per (desde 1993), Venezuela (desde 1998). Otros tres pases, sin embargo, que hasta hace poco permitan la reeleccin inmediata, Nicaragua (hasta 1995), Paraguay (hasta 1992) y Repblica Dominicana (hasta 1994), la prohibieron, los dos ltimos pases motivados precisamente por las mismas experiencias que en pocas anteriores impulsaron y legitimaron el principio de la no reeleccin. En total, 10 pases cambiaron las reglas referentes a la reeleccin en los ltimos 12 aos. Cuando se permiti la reeleccin inmediata, esta reforma trajo consigo una reduccin del periodo del mandato presidencial en Argentina de seis a cuatro y en Brasil de cinco a cuatro aos. En Colombia sigui igual. En Venezuela, por el contrario, se aument el periodo electoral de cinco a seis aos. En el cuadro XV.1 se distingue entre varias categoras de reeleccin, la inmediata y la no inmediata (tras un periodo) y, por otra parte, entre periodos por respetar. De esta manera, se desprenden los casos de no reeleccin absoluta: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico y Paraguay. Algunos pases permiten la reeleccin tras un periodo: Bolivia,

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Chile, Ecuador (desde 1998), El Salvador, Nicaragua, Repblica Dominicana y Uruguay, mientras que Nicaragua (desde 1998) y Panam exigen un intervalo de dos periodos.

4. LA

NO REELECCIN EN CUESTIN

Pese a la importancia que tiene la alternabilidad en el gobierno para la teora democrtica, ella por s sola no es un principio mismo de la democracia, comparable con el principio de la eleccin de los mandatarios y de la periodicidad de las elecciones. Lo es slo en circunstancias concretas que en Amrica Latina legitimaron esta previsin constitucional, tesis que se confirma por las excepciones a la normativa siempre presentes en esta regin. Por otra parte, no existe ningn parmetro terico, es decir, no relacionado con la contingencia, para determinar comparativamente el valor democrtico de la reeleccin inmediata y por una sola vez, as como de la no reeleccin del ejecutivo. El modelo estadunidense (periodo electoral de cuatro aos, posibilidad de reeleccin inmediata por una sola vez) es tan democrtico como la no reeleccin. Vale considerar tambin que la no reeleccin restringe el derecho del elector de votar libremente por candidatos de su preferencia, derecho que se limita legtimamente slo por consideraciones funcionales a la democracia. Asimismo, vale aadir que en las democracias que cuentan con un sistema parlamentario, no existen prohibiciones del mandato ejecutivo, es decir, para los mandatarios que realmente ejercen el poder (jefes de gobierno, primer ministro). Es importante preguntarse si la no reeleccin, resultado de unas circunstancias histricas, puede tener el mismo grado de legitimidad cuando las circunstancias son diferentes, cuando las elecciones son libres y honestas, cuando la alternancia natural, por los votos, no se excluye por fraude, y cuando la alternancia en el gobierno no necesita ser garantizada por una norma constitucional, sino que puede ser dejada al libre juego de las fuerzas polticas. Hay que considerar circunstancias diferentes que tienen que ver con valores e intereses que hoy se expresan en los conceptos de responsabilidad (accountability) y gobernabilidad. En primer lugar, debido a la no reeleccin se restringe la capacidad del electorado de enjuiciar positiva o negativamente a un gobierno. En trminos generales, a travs de la no reeleccin se garantiza la alternancia en el gobierno, sin que tenga el mis-

LA REELECCIN

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CUADRO

XV.1.

Posibilidades y prohibiciones de reeleccin


Presidente reeleccin tras un periodo Senadores reeleccin inmediata Diputados reeleccin inmediata

Pas

Presidente reeleccin inmediata

Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

S (una vez) No No Sa No No No No No No No S No No S (una vez) No No No

S S S S No S S No No No No n. a. No (slo tras dos periodos) No S S S No (slo tras dos periodos)

S S S S n. a. S n. a. n. a. n. a. n. a. No (slo tras un periodo) n. a. n. a. S n. a. S S S

S S S S No (slo tras un periodo) S S S S S No (slo tras un periodo) S S S S S S S

Datos de finales de 2005.

mo efecto de control sobre el ejercicio del poder del que gobierna que se atribuye en la teora democrtica a la sola posibilidad constitucional de alternancia en caso de reeleccin permitida. En segundo lugar, un periodo electoral parece demasiado corto para llevar a cabo polticas econmicas y sociales con resultados visibles, y se restringe el plazo de que dispone un gobernante para continuar una obra bien iniciada (Cabrera, 1917: 19). Asimismo, se agravan los problemas de la no correspondencia entre tiempos

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econmicos y tiempos polticos. Interferencias constitucionales en esta relacin pueden aumentar los problemas de gobernabilidad. Sin embargo, en el debate sobre la reeleccin en Amrica Latina, los argumentos que se imponen son los que se aferran al pasado histrico latinoamericano y aquellos relacionados con enfoques de poder, de proyeccin personal o partidista de quienes promueven la idea de permitir la reeleccin. A menudo se confunde continuidad con continuismo. No es casual que los presidentes en ejercicio por lo general estn en favor de la reeleccin, cualesquiera que sea su color poltico, mientras que la oposicin defiende la no reeleccin, apoyada por intelectuales y gran parte de la opinin pblica que implcitamente dan a entender que la funcin de las instituciones democrticas es impedir que el Poder Ejecutivo tenga poder, o sea, que el gobierno gobierne.

5. LA

NO REELECCIN PARLAMENTARIA: SUS INCONVENIENCIAS

En general, el principio de la no reeleccin inmediata se refiere a las elecciones del ejecutivo. En Costa Rica y Mxico, sin embargo, se aplica tambin a los cuerpos legislativos. Esta norma, si bien tiene una explicacin histrica, presenta varias inconveniencias. En primer lugar, la reeleccin fomenta la constitucin de una lite parlamentaria experta que puede ser funcional desde una perspectiva de eficiencia y efectividad, contribuyendo en definitiva a la calidad de la poltica. La promocin de la experiencia no es slo de carcter individual sino tambin institucional, la cual se pierde al cambiarse la composicin del Parlamento por completo con cada eleccin. Segundo, la no reeleccin priva al elector de votar o de ser elegido libremente, sin que haya razones democrticas que puedan legitimarlo. Tercero, la reeleccin crea las condiciones para que el elector encuentre su representante con el cual experimenta una relacin de confianza crtica. En tiempos que se caracterizan por desconfianza interpersonal e institucional, no es lgico que al ciudadano que ha encontrado una persona en quien confiar no se le d la posibilidad de reelegirlo. Cuarto, con la no reeleccin se puede agravar el problema de la adecuacin de los parlamentarios a las necesidades de un presidencialismo renovado, del desarrollo de relaciones flexibles del presidente con el Parlamento que faciliten la gobernabilidad. Y quinto, la no reeleccin restringe la capacidad del electorado de enjuiciar positiva o negativamente a los representantes. En trmi-

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nos generales, mediante la no reeleccin se garantiza la alternancia personal en el mandato, sin que sta tenga algn efecto de control sobre su ejercicio. En la teora democrtica se le atribuye tal efecto de control a las elecciones en caso de que el diputado en ejercicio se vuelva a presentar como candidato.

XVI. SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS


DIETER NOHLEN

1. INTRODUCCIN Entre los elementos institucionales a los cuales se adjudican mayor importancia respecto al funcionamiento, a la gobernabilidad y la consolidacin de la democracia, se encuentra el sistema electoral. Sin embargo, no slo por esta razn atrae tanto la atencin. El sistema electoral determina en buena medida las posibilidades de xito de los partidos polticos en su competencia por el poder, sea por conseguir puestos ejecutivos o por mayor participacin en la composicin de los parlamentos. De este modo, el sistema electoral no es slo una cuestin de diseo institucional que se resuelve de una vez por todas conforme a parmetros de buen gobierno, sino que es una cuestin de intereses partidistas y coyunturales. Su desempeo depende del contexto, es decir, de las estructuras sociales, de la geografa electoral, de las actitudes de los partidos polticos y del electorado, etc., de factores que no varan slo por pases, sino que pueden cambiar tambin en el tiempo. Todos estos factores influyen en los efectos que tengan los sistemas electorales, al mismo tiempo que los sistemas electorales hacen variar la orientacin y el impacto propios. Es por esto que el sistema electoral siempre parece un objeto de debate cuando se trata de analizar la estructura de la representacin poltica y la forma de hacer poltica, sea tanto un modo de afirmar la arquitectura institucional vigente como de criticarla. Los sistemas electorales constituyen el objeto de estudio clave de parte de la ciencia poltica en el mbito del derecho electoral.

2. CONCEPTO

DE SISTEMA ELECTORAL

En Amrica Latina el concepto de sistema electoral se emplea de manera sumamente diferente y confusa. En trminos generales, se puede distinguir
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entre un uso amplio y uno especfico. El uso muy amplio es comn en el habla cotidiana. Este uso a veces se extiende tambin al mundo acadmico e incluso a textos legales o constitucionales. La Constitucin peruana de 1993 ofrece un buen ejemplo. En su artculo 176, que abre el captulo XIII, titulado Del sistema electoral, se define al sistema electoral de la siguiente manera:
El sistema electoral tiene por finalidad asegurar que las votaciones traduzcan la expresin autntica, libre y espontnea de los ciudadanos; y que los escrutinios sean reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votacin directa. Tiene por funciones bsicas el planeamiento, la organizacin y la ejecucin de los procesos electorales o de referndum u otras consultas populares; el mantenimiento y la custodia de un registro nico de identificacin de las personas; y el registro de los actos que modifican el estado civil.

Luego se hace referencia a todos los rganos que conforman el sistema electoral. El concepto es aqu como en tantos otros documentos (por ejemplo, UNDP, 2005), sinnimo de derecho electoral, rgimen electoral, proceso electoral, trminos que engloban todo aquello que se enfoca, que se quiere tratar o reglamentar en materia electoral, desde el sufragio hasta el contencioso electoral. En las ciencias sociales se hace un uso restringido y bien definido del concepto, especialmente en aquella rama del saber que se podra llamar sistemas electorales comparados. El concepto se define as: el sistema electoral tiene por finalidad determinar las reglas segn las cuales los electores expresan sus preferencias polticas en votos y segn las cuales se pueden convertir votos en escaos parlamentarios (en el caso de elecciones parlamentarias) o en cargos de gobierno (en el caso de elecciones de presidente, gobernador, alcalde, etctera). El estricto orden sistemtico de la presente obra no slo nos permite, sino que nos obliga a utilizar el trmino sistema electoral segn su conceptualizacin en el rea de los sistemas electorales comparados, lo que conduce a centrarnos en los elementos tcnicos que lo conforman circunscripciones electorales, sistemas de candidatura y votacin, frmulas de conversin de votos en escaos y los principios que lo rigen, as como en los tipos de sistemas electorales y los efectos polticos que ejercen.

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3. BASES

CONSTITUCIONALES Y LEGALES

En casi todas las constituciones latinoamericanas se hace referencia al sistema electoral. El rango, la extensin y la precisin de dichas referencias difieren empero considerablemente entre s. Slo en Mxico (arts. 52-54) y Panam (art. 141) el sistema electoral est descrito de manera acabada y en detalle en la Constitucin. En todos los dems pases, una ley electoral contiene importantes reglamentaciones adicionales o las reglamentaciones decisivas. En Costa Rica, El Salvador y Honduras el sistema electoral est incluso determinado exclusivamente por una ley electoral. No es frecuente que se establezca el principio de representacin en las constituciones. En Paraguay, sin embargo, se menciona en el artculo 118 el sistema de representacin proporcional, de acuerdo con el cual deber elegirse, junto a los principios del sufragio (universal, igual, directo y secreto). En contraste, en la Constitucin peruana de 1993, el principio de que en todas las elecciones pluripersonales se deber emplear la representacin proporcional se halla esbozado en un lugar ms bien secundario (art. 187). Adems, en la constitucin tambin se nombra de tal forma la representacin proporcional que, en realidad, se establece simultneamente el tipo de sistema electoral: la representacin proporcional en circunscripciones plurinominales de tamao variable. Se da a entender que los estados, provincias o departamentos forman las circunscripciones electorales, en las que se aplica el sistema de representacin proporcional como frmula de decisin; tal es as en Bolivia (art. 60), Brasil (art. 56), Ecuador (art. 99), Nicaragua (art. 132), Uruguay (art. 88), Venezuela (arts. 63 y 186). En total, en siete pases se menciona en la constitucin la representacin porporcional como principio de representacin o frmula de decisin. En las constituciones de dos pases se nombra la representacin por mayora como sistema electoral (Hait, art. 89s.; Argentina, art. 45); sin embargo, en Argentina se elige segn la representacin proporcional. Con mayor frecuencia que sobre el principio de representacin o la frmula de decisin, las constituciones se pronuncian sobre las circunscripciones electorales: determinan su trazado territorial y en parte tambin establecen cmo ha de procederse a la distribucin de los escaos en las circunscripciones electorales (Argentina, art. 45; Colombia, art. 176; Hait, art. 52-54; Nicaragua, art. 132; Panam, art. 141; Repblica Dominicana, art. 24; Uruguay, art. 88; Venezuela, art. 186), mientras que en Brasil se fija, asimismo, el mnimo constitucional por circunscripcin electoral. Por el

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contrario, las constituciones no hacen referencias especficas a los sistemas de candidatura y votacin, exceptuando los dos casos en que el sistema electoral se halla descrito de forma exhaustiva y exacta (Mxico y Panam). En las leyes electorales, las disposiciones sobre el sistema electoral no siempre se hallan resumidas en un captulo nico. En las leyes electorales de Ecuador y El Salvador, por ejemplo, stas se encuentran esparcidas a lo largo de todo el texto legal. En las leyes electorales tampoco se encuentra siempre una denominacin del tipo de sistema electoral. Representacin proporcional, sistema de representacin proporcional, representacin proporcional de las minoras, sistema de representacin por cocientes electorales etc., se utilizan sin relacin alguna con contenidos especficos: sistemas similares son denominados de diferente manera y sistemas diferentes de manera anloga. Cuando se recurre a elementos tcnicos para la denominacin del tipo de sistema electoral, como por ejemplo. al procedimiento de conversin de votos en escaos (cociente electoral, residuo mayor, cifra repartidora etc.), no se toman empero de ninguna manera elementos importantes para el tipo de sistema electoral y sus consecuencias. A menudo, se olvida mencionar el tamao de las circunscripciones. En algunas leyes electorales no es posible saber a ciencia cierta cul es la forma de funcionamiento del sistema electoral, como por ejemplo en Panam, Mxico y Bolivia. En general, las inexactitudes y las incertidumbres mencionadas dificultan la comparacin de los sistemas electorales.

4. ELECCIONES

PARLAMENTARIAS Y ELECCIONES PRESIDENCIALES

A continuacin distinguimos entre dos tipos de elecciones: unipersonales y elecciones pluripersonales. En el primer caso, slo se trata de elegir a una persona para ocupar un cargo: por ejemplo, un presidente, un alcalde; en el segundo caso, se trata de nombrar a varios representantes: los mltiples miembros de un rgano. Ahora bien, mientras que todos los sistemas electorales que se utilizan para la eleccin de rganos unipersonales (o uninominales) pueden emplearse tambin para la eleccin de rganos pluripersonales (o plurinominales) no todos los sistemas electorales que sirven para la eleccin de rganos pluripersonales pueden utilizarse para la eleccin de rganos unipersonales. Las elecciones unipersonales slo pueden ser celebradas de acuerdo con el principio de decisin de la mayora. Los sistemas electorales proporcionales quedan aqu excluidos. En otras palabras, los

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sistemas electorales presidenciales se corresponden con un grupo de sistemas electorales parlamentarios; no obstante, con la pecularidad de que el procedimiento empleado slo una vez en el caso de la eleccin de una nica persona para ocupar un nico cargo disponible, tiene que ser empleado repetidamente, en el caso de la eleccin parlamentaria, para ocupar todos los escaos disponibles y, por cierto, tantas veces como escaos existan. Esta diferencia tiene una relevancia especial para los interrogantes sobre la representacin poltica, el sistemas de partidos, la estabilidad poltica, etc. La pregunta acerca de los efectos de los sistemas electorales se vincula ms con los sistemas electorales parlamentarios y mucho menos con los presidenciales. En tal sentido, resulta comprensible que el debate sobre los sistemas electorales generalmente girase en torno de los sistemas electorales parlamentarios. Las diferencias en los sistemas electorales presidenciales apenas fueron tomadas en cuenta en los trabajos cientficos (y, en ese caso, de manera descriptiva). En general, se trat dichos interrogantes de tal manera que no era posible relacionar las reglamentaciones especficas con cuestiones de la estructura poltica y del desarrollo poltico. Esta situacin parece estar cambiando no slo por la consideracin de que existe ms que un nico sistema presidencial la concentracin en el sistema presidencial de Estados Unidos haba constituido la regla durante dcadas en el campo de estudio de los gobiernos comparados, sino asimismo mediante el supuesto de que el presidencialismo constituye una variable que tiene probablemente ms peso que el sistema electoral parlamentario para la estructura y dinmica de los sistemas de partido (Nohlen, 1988b).

5. LA

ESTRUCTURA Y LOS ELEMENTOS PARTICULARES DE LOS SISTEMAS ELECTORALES Y SUS CONSECUENCIAS

Los sistemas electorales son estructuras complejas. Se componen de diferentes elementos tcnicos que se agrupan en cuatro reas: la distribucin de las circunscripciones electorales, la forma de la candidatura y modalidad del voto, y la transformacin de votos en escaos. Cada uno de los distintos elementos en particular ejerce efectos muy diferentes en el conjunto del sistema electoral y en el resultado de una eleccin. Los efectos polticos de un sistema electoral en su conjunto dependen de la combinacin de los distintos elementos particulares, los cuales pueden ser as reforzados,

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eliminados o neutralizados. A continuacin nos ocuparemos de los efectos de los elementos particulares siempre bajo las condiciones de la clusula ceteris paribus.

5.1. El prorrateo o la distribucin de las circunscripciones electorales El prorrateo se refiere al proceso de determinacin del nmero y tamao de las circunscripciones electorales. El tamao de la circunscripcin electoral no alude por lo tanto a su extensin territorial, sino al nmero de escaos que se adjudican en la circunscripcin. La distincin bsica radica aqu entre las circunscripciones uninominales y las plurinominales. Las ltimas pueden diferenciarse a su vez en circunscripciones plurinominales pequeas (de dos a cinco escaos), medianas (de seis a diez) y grandes (ms de diez). El tamao de la circunscripcin es de gran importancia para los efectos del sistema electoral; primero, para la relacin entre votos y escaos y, segundo, para las oportunidades electorales de los partidos polticos. Si se observa el tamao de las circunscripciones en s, es vlida la siguiente regla (utilizando la regla de decisin proporcional): cuanto ms pequea la circunscripcin electoral, menor el efecto proporcional del sistema electoral y, generalmente, tambin menores las posibilidades de que partidos pequeos accedan al parlamento. Esta regla se apoya exclusivamente en la matemtica: el porcentaje de votos que necesita un partido para obtener un escao es matemticamente mayor, cuanto menor sea el nmero de escaos que se adjudiquen en la circunscripcin. Esta simple regla tiene empero una gran importancia poltica. Mediante el tamao de la circunscripcin puede ejercerse influencia sobre la representacin poltica, la estructura del sistema de partidos y las relaciones de poder. Por este motivo, la distribucin de las circunscripciones electorales suele ser origen de debates polticos. El gerrymandering, es decir, el intento de alterar las posibilidades electorales de los candidatos a travs de la delimitacin de las circunscripciones de acuerdo con criterios polticos, demuestra que la distribucin de las circunscripciones puede ser objeto de manipulaciones. Adems, el tamao de las circunscripciones influye tambin en la relacin entre elector y elegido. Se puede suponer que en una circunscripcin uninominal es ms factible la formacin de una relacin entre elector y candidato o diputado basada en el conocimiento del candidato, la confian-

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za y la responsabilidad, que en una circunscripcin plurinominal. Mientras en las circunscripciones plurinominales el elector otorga su voto por lo general a una lista de partido, en las circunscripciones uninominales elige entre candidatos individuales (que normalmente representan la lista de un determinado partido). Sin embargo, se pasa a menudo por alto que tambin en circunscripciones plurinominales existe la posibilidad de instrumentar formas de candidatura y votacin que le permiten al votante hacer una seleccin precisa en trminos personales.

5.2. Formas de candidatura y modalidades de voto En el caso de la candidatura, la distincin bsica es entre la candidatura individual y la lista. Respecto a la lista se pueden diferenciar tres formas distintas: a) la lista cerrada y bloqueada slo le permite al votante dar su voto a una lista en bloque. El elector tiene que ceirse al orden de aparicin de los candidatos en la lista tal y como fue dispuesto por los gremios partidarios; no puede alterarlo; b) la lista cerrada y no bloqueada (o semiabierta) le brinda al elector la oportunidad de alterar la disposicin de los candidatos en la lista del partido, dejando en sus manos la decisin de quin debe representar al partido. Los gremios partidarios slo preestructuran dicha decisin; c) la lista abierta (es decir, no cerrada y no bloqueada) le ofrece al elector la oportunidad de ir ms all de los lmites partidarios y elegir candidatos de listas diferentes, conformando as su propia lista. Las listas de los partidos slo constituyen aqu una propuesta. La forma de votacin est relacionada estrechamente con la forma de la candidatura. Consecuentemente, la distincin bsica consiste en el voto por un candidato individual y el voto por una lista de partido. En el caso de la lista cerrada y bloqueada, el elector dispone nicamente de un voto mediante el cual elige una lista en su conjunto. En el caso de las otras formas de listas, el elector dispone de varios votos mediante los cuales expresa sus preferencias; por un candidato: en el caso de la lista cerrada y no bloqueada, si tiene solamente un voto, puede entregarlo a un candidato como voto de preferencia; si dispone de dos votos, uno sirve para votar una lista y otro para votar un candidato. Existe la posibilidad de que el elector pueda emitir tantos votos como diputados a elegir en la circunscripcin. Otra consistira en dar incluso varios votos a un mismo candidato (cumulacin). En el caso de la lista abierta puede confeccionar su propia lista a partir de las

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propuestas de los partidos (panachage). Formas especiales de votacin son la votacin limitada a un nmero variable de votos, en la que el elector dispone de menos votos que los cargos que se eligen en la circunscripcin, as como la votacin alternativa, en la cual el elector manifiesta segundas, terceras, cuartas y sucesivas preferencias. Las formas de candidatura y de votacin tienen una gran importancia, especialmente en tres sentidos: a) Para la relacin entre elector y candidato/diputado. Es obvio que en el caso de candidaturas individuales la persona desempea un papel importante, aun cuando en sistemas de partidos bien estructurados el candidato sea mucho menos determinante para el voto que el partido al que representa. Pero desde que esta relacin ganara importancia en las concepciones de la representacin poltica (como consecuencia de la crtica a las annimas listas cerradas y bloqueadas en sistemas electorales proporcionales), se han tornado ms atractivos los sistemas electorales en los que la candidatura individual se combina con la representacin proporcional como principio de representacin. As, la circunscripcin uninominal se introdujo en sistemas de representacin proporcional, eliminando el efecto que sta tiene en los sistemas electorales mayoritarios, i.e. producir una desproporcin entre votos y escaos a favor del partido ms fuerte. Slo permanece el efecto de una relacin estrecha entre electores y elegidos. b) Para la relacin entre los candidatos/diputados y su respectivo partido. Las distintas formas de candidatura y votacin le permiten al elector ejercer una mayor o menor influencia sobre la seleccin de candidatos dentro del partido. Las candidaturas individuales fomentan en cierta forma la independencia del candidato frente al partido. En el caso de las listas de partidos, segn sea su forma, puede fortalecerse (lista cerrada y bloqueada) o debilitarse (lista cerrada y no bloqueada, lista abierta) la dependencia del candidato frente a su partido. En el caso de las listas cerradas y bloqueadas, el candidato est atado a la nominacin del partido, pero no as en el caso de las listas cerradas y no bloqueadas y de las listas abiertas, como hemos apuntado anteriormente. c) En cuanto a la posibilidad de los partidos de planear la composicin de los grupos polticos en el parlamento. Sobre todo con listas cerradas y bloqueadas, los partidos pueden nominar por ejemplo a especialistas, mujeres o representantes de determinados grupos sociales en lugares seguros en la lista. Esta estructuracin de la representacin poltica segn criterios

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sociales o funcionales es ms difcil en el caso de candidaturas individuales y otras formas de listas. Las distintas formas de candidatura y modalidades de voto pueden ser empleadas para mejorar la representacin poltica. Si se critica, por ejemplo, la debilidad de los partidos y la frecuente y excesiva independencia de los diputados bajo el sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales, entonces parece recomendable pensar en la introduccin de la eleccin por lista y, en particular, la lista cerrada y bloqueada. En otros pases se critica, por el contrario, la partidocracia, la frecuente gran concentracin de poder de los partidos y en los partidos, a menudo como probable efecto de la lista cerrada y bloqueada. En este caso, es recomendable encarar una reforma con el fin de introducir las circunscripciones uninominales o listas no bloqueadas. Sin embargo, es muy posible no poder contrarrestar las carencias sealadas en la representacin poltica con la ayuda de los sistemas electorales. Cabe advertir en contra de alentar expectativas de tipo maximalista, como si fuera posible superar todos los dficit de la representacin poltica criticados usando los medios de la ingeniera electoral, independientemente de los factores de contexto. Respecto a las relaciones de fuerza de los partidos, las formas de candidatura y las modalidades de voto son menos importantes. Las ventajas y desventajas de las diferentes formas se reparten en principio de manera igual entre los partidos sin importar su tamao.

5.3. Las frmulas electorales de conversin de votos en escaos En lo referente a la conversin de votos en escaos es de importancia, en primer lugar, la regla de decisin, es decir, el mtodo segn el cual se decide quines son los vencedores y los vencidos en una eleccin. Respecto a la regla de decisin, hay que distinguir entre la mayoritaria y la proporcional. En el caso de la regla mayoritaria, la adjudicacin de los escaos depende de que un candidato rena la mayora exigida relativa o absoluta de los votos. De acuerdo con esta regla, slo se toma en cuenta en la adjudicacin de los escaos a los vencedores en las circunscripciones respectivas. Se considera como una ventaja de la regla de decisin mayoritaria que el elector se enfrente a una decisin clara y est en condiciones de comprender qu sucede con su voto. Esto es as debido a que, de acuerdo con la regla

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mayoritaria, los votos depositados a favor de un candidato conducen al xito, mientras que los votos para el perdedor simplemente se pierden. No obstante, puede tener como consecuencia que, en las circunscripciones en las que un partido es decididamente dominante, la utilizacin de la regla mayoritaria lleve a que la oposicin poltica se vea desalentada completamente o al menos en parte a presentar candidatos. En el caso de los baluartes partidarios se presenta, por lo tanto, el peligro de un achatamiento del paisaje partidario y de una disminucin de la participacin electoral. Por otra parte, tambin se derrochan aquellos votos para el candidato ganador que van ms all de la mayora requerida en la circunscripcin, lo que puede resultar en una desventaja para aquellos partidos que tienen concentrado su electorado en unos pocos baluartes electorales. El requerimiento de la mayora absoluta puede conllevar un efecto poltico particular, debido a que conduce a una segunda vuelta electoral si ningn candidato alcanza la mayora absoluta en la primera. Las consecuencias polticas de la segunda vuelta radican en la importancia que adquieren los partidos pequeos. stos pueden tornarse interesantes para los partidos grandes que compiten por la mayora en la circunscripcin e intentar obtener, a travs de alianzas electorales, algunos mandatos uninominales a cambio del apoyo de los candidatos de uno de los partidos grandes en otras circunscripciones. En el caso de la regla proporcional, la adjudicacin de escaos resulta del porcentaje de votos que obtienen los distintos candidatos o partidos. A diferencia de la regla mayoritaria, aqu se da al menos de manera aproximada un mismo valor de logro a cada voto. Una proporcin mucho mayor del electorado ve su participacin coronada con el xito, puesto que sus votos contribuyeron a la obtencin de escaos por parte de un partido. Para los candidatos y simpatizantes de los partidos polticos vale la pena luchar por cada voto, lo que puede significar, adems, una mayor vitalidad en la competencia partidaria y la participacin electoral. Sin embargo, la proporcionalidad pura ocasiona un efecto paradjico: fomenta la dispersin de los votos y la prdida de buena parte de ellos, debido a que no logran ser votos tiles de manera que contribuyan efectivamente a la eleccin de un candidato o un partido. En cuanto a la frmula de conversin de los votos en escaos, en el caso de aplicar la regla proporcional, existe una multiplicidad de procedimientos que en parte son verdaderamente complicados y que dificultan mucho al elector saber qu sucede realmente con su voto.

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Las dos frmulas electorales ms importantes son los procedimientos de divisor y los procedimientos de cociente. Los procedimientos de divisor se conocen, asimismo, como frmulas del promedio mayor. stos se caracterizan por dividir a travs de distintos divisores los totales de los votos obtenidos por los diferentes partidos (por ejemplo, en el caso del mtodo dHondt: 1, 2, 3, 4, 5, etc.), lo cual produce secuencias de cocientes decrecientes para cada partido. Los escaos se asignan entonces a las cifras ms altas. La cifra repartidora, muy utilizada en Amrica Latina, es un procedimiento que se basa en el mtodo dHondt y que reproduce resultados idnticos a ste. La ltima cifra que an logra adjudicarse un escao es la cifra repartidora que se aplica para la divisin de los votos conseguidos por los partidos polticos. El cociente resultante indica el nmero de escaos que recibe un partido. En los procedimientos de cociente se establece un cociente electoral o cuota mnima de votos para obtener un escao (que resulta, por ejemplo, en el caso del mtodo del cociente simple o Hare, de la divisin de los votos vlidos emitidos entre el nmero de escaos en la circunscripcin). Los partidos obtienen tantos escaos como veces quepa el cociente en el nmero de votos obtenidos. Puesto que los procedimientos de cocientes se caracterizan porque, en general, no todos los escaos disponibles se pueden asignar en una nica operacin, los escaos restantes deben ser asignados en una segunda operacin, aplicando por ejemplo el mtodo del resto mayor, o el mtodo del promedio mayor, o incluso el mtodo dHondt, en caso de que se sumen los escaos nacionales restantes. Estos escaos ofrecen la oportunidad de mejorar (o limitar) la proporcionalidad entre votos y escaos. Los procedimientos de cociente se emplean en general en sistemas proporcionales que aspiran a una proporcionalidad bastante exacta entre votos y escaos. Hay que tener en cuenta que los escaos se pueden adjudicar en varios planos: en el de la circunscripcin, en el de agrupaciones de circunscripciones y en el nacional. As, es posible que un sistema electoral combine distintos procedimientos de conversin de votos en escaos, por ejemplo la adjudicacin de escaos directos en circunscripciones uninominales segn la regla de decisin mayoritaria y la adjudicacin de escaos adicionales o compensatorios en el mbito regional o nacional segn la regla proporcional. Los diferentes procedimientos de conversin en los respectivos planos exhiben a su vez efectos polticos que pueden reforzarse o debilitarse en su juego conjunto, y generalmente se los combina de tal forma que en su conjunto se mantengan dentro del principio de representacin poltica buscado.

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Las llamadas barreras legales (thresholds) tienen una importancia especial en la conversin de votos en escaos. Se habla de barreras legales cuando los partidos tienen que alcanzar un determinado porcentaje de votos para ser tomados en cuenta en la distribucin de escaos en la circunscripcin plurinominal o nacional. Las barreras legales se refieren solamente al partido en cuestin, no al candidato individual (de un partido), que en caso de una victoria en su circunscripcin electoral (por ejemplo, en el caso de la adjudicacin de un determinado nmero de escaos directos segn la frmula de mayora relativa en circunscripciones uninominales), conserva su escao, independientemente de que su partido en conjunto haya podido superar la barrera legal. A diferencia de las barreras fcticas naturales que surgen por el tamao de las circunscripciones y varan segn ellas, las barreras legales se establecen artificialmente. Se pueden diferenciar de acuerdo al rea de utilizacin y a su altura. Las barreras legales pueden referirse a todo el territorio nacional, a agrupaciones de circunscripciones o a circunscripciones individuales. Adems, pueden ser aplicadas en la primera o en la segunda fase de la conversin de votos en escaos. Y, finalmente, pueden variar mucho en su altura. La nica funcin de las barreras legales consiste en excluir a pequeos partidos polticos de la distribucin de escaos y, por consiguiente, de la representacin parlamentaria, con el fin de ejercer un efecto concentrador sobre el sistema de partidos. Hasta qu punto se cumple esta funcin, depende naturalmente de forma decisiva del mbito de aplicacin y de la altura de la barrera legal, as como del contexto sociopoltico del pas en cuestin (por ejemplo, de la distribucin geogrfica de las preferencias partidistas).

6. LOS

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Ahora pasemos al estudio comparativo de los sistemas electorales de Amrica Latina, empezando con la distincin de categorias tradicional respecto al tipo bsico de sistema electoral, es decir, la distincin en trminos de las grandes alternativas de los principios de representacin: por mayora y proporcional. Estos principios expresan una determinada comprensin social y funcional de la representacin poltica, la cual en algunos pases tiene una tradicin histrica que con frecuencia se encuentra plasmada en el texto constitucional, y evidencia objetivos propios. En el caso del principio de representacin por mayora, el objetivo consiste en producir una ma-

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yora parlamentaria, formada por un solo partido o por una coalicin de partidos; en el caso de la representacin proporcional, se trata, por el contrario, de reproducir lo ms fielmente posible en el parlamento las fuerzas sociales y los grupos polticos existentes en la poblacin.

6.1. Tipos y distribucin de los sistemas electorales Se suele opinar que, por regla general, hoy en Amrica Latina se elige aplicando un sistema de representacin proporcional. Sin embargo, esta visin de conjunto se refiere a las cmaras de diputados. Ms all de destacadas excepciones, si tomamos en cuenta los sistemas electorales para los senados y la mitad de los 18 pases tiene un sistema bicameral (vase el cap. VII de este Tratado y el prrafo siguiente), aumentan considerablememente los sistemas de representacin por mayora. Comparando la frecuencia de los tipos bsicos de sistemas electorales, en el caso de las cmaras de diputados dominan efectivamente los sistemas de representacin proporcional. Slo Chile, con un sistema binominal, Ecuador, con el sistema de mayora relativa en circunscripciones plurinominales, y Mxico, con el sistema segmentado de orientacin mayoritaria, contradicen la regla general. En el caso de los senados, se impone la representacin por mayora. Seis de los nueve pases con sistema bicameral aplican un sistema de representacin por mayora, a saber: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Mxico y Repblica Dominicana. Por otra parte, los sistemas electorales que se agrupan en las categoras bsicas varan mucho entre ellos, tanto en su composicin como en sus efectos, de modo que es imperioso mirar hacia los tipos de sistemas electorales vigentes. Actualmente se pueden diferenciar los siguientes 12 tipos de sistemas electorales en Amrica Latina: 1) El sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales. Se trata del sistema clsico correspondiente al principio de representacin por mayora. Se aplica en la Repblica Dominicana (Senado) y Brasil (Senado, para una parte de los senadores que se renuevan por tercio). 2) El sistema de mayora relativa en circunscripciones plurinominales con tantos votos para el elector como mandatos adjudicados a la circunscripcin. Se aplica en Ecuador.

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3) El sistema de mayora absoluta en circunscripciones uninominales (con segunda vuelta). Se trata de un sistema electoral con mucha historia, que en la actualidad se emplea en Hait. 4) El sistema binominal: se aplica en Chile (diputados y Senado), Brasil (Senado para una parte de los senadores que se renuevan por tercio). 5) El sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales con representacin de minoras. La variante vigente en Amrica Latina es el sistema de voto nico en circunscripciones trinominales. El partido ms votado recibe dos, la primera minora un mandato: Argentina (Senado), Bolivia (Senado), Mxico (Senado para 92 de los 128 senadores). 6) El sistema segmentado. En este sistema se adjudica gran parte de los escaos en circunscripciones uninominales y en forma separada un determinado nmero de escaos adicionales en varias circunscripciones plurinominales a travs de listas de partido segn la frmula de decisin proporcional. Se aplica en Mxico (diputados). 7) El sistema que consta de un alto nmero de circunscripciones uninominales que se suman a las plurinominales. Se aplica en Panam. 8) El sistema que consta de un alto nmero de circunscripciones binominales que se juntan a las plurinominales. Se aplica en la Repblica Dominicana. 9) El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales. Se aplica en Argentina (Cmara de Diputados), Brasil (diputados), Colombia (diputados), Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per. 10) El sistema proporcional con circunscripciones plurinominales y uno adicional nacional. Se aplica en El Salvador y Guatemala. 11) El sistema proporcional personalizado. Se combina la adjudicacin de un determinado nmero de escaos (directos) en circunscripciones uninominales con el principio de representacin proporcional. El porcentaje de escaos de cada partido se determina en la circunscripcin plurinominal. El nmero de escaos alcanzados en la circunscripcin uninominal por el partido en cuestin se sustrae del porcentaje de escaos que le corresponden segn la frmula proporcional. Se aplica en Bolivia (diputados) y Venezuela. 12) La representacin proporcional pura, o sea con una circunscripcin nacional nica, o con circunscripciones plurinominales y una distribucin de los mandatos que respeta la proporcionalidad entre votos y escaos en el mbito nacional. Colombia (Senado), Paraguay (Senado), Uruguay (Cmara de Diputados y Senado).

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Debido en parte a su forma de introduccin, los sistemas de representacin proporcional ofrecen el mayor grado de diferenciacin interna segn los pases. Este proceso puede reconstruirse histricamente a lo largo de todo un siglo. Costa Rica introdujo la representacin proporcional en 1893 en los distritos electorales con ms de dos diputados. Sigui Uruguay, con el primer sistema electoral proporcional integral. En la dcada de 1930 realizaron el cambio de sistema electoral varios pases: Per, en 1931; Brasil y Colombia, en 1932; Chile, en 1937. Luego seguiran Ecuador, en 1945; Guatemala, en 1946; Bolivia, en 1956; Venezuela, en 1958; El Salvador, en 1963. En Paraguay se utiliz por primera vez la representacin proporcional en 1990. El paso de un tipo bsico de sistema electoral a otro se realiz, en casi todos los casos, ms fluidamente que en Europa, puesto que se mantuvo la divisin de los distritos electorales, remplazndose por sistemas proporcionales de adjudicacin de escaos slo la regla decisoria en los distritos plurinominales, la mayora relativa y el orden de los candidaCUADRO Tipos de sistemas electorales para las cmaras de diputados o asambleas nacionales
Sistema segmentado RP distritos plurinominales X X X X X X X X X X X X X X X X X RP personalizada RP pura

XVI.1.

Pas Argentina Brasil Bolivia Chile Colombia Costa Rica Ecuadora El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

Sistema binominal

a Ecuador escapa de los tipos desglosados en este cuadro. Su sistema electoral es mayoritario con altos efectos de fragmentacin.

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tos conforme a los votos alcanzados. As, de esta forma incrementalista, se decidi en cierta medida la composicin y el tipo del sistema proporcional.

6.2. La composicin de los sistemas electorales de las cmaras de diputados La siguiente informacin se refiere a elementos particulares de los sistemas electorales para las cmaras de diputados, aplicando el orden sistemtico de la exposicin del apartado 5. 1) Prorrateo: en la actualidad, todos los pases distribuyen los escaos en circunscripciones electorales. No existe un sistema electoral con distrito nico. En general, las circunscripciones electorales son plurinominales y variables. La estructura de su distribucin vara segn los pases. Un antecedente decisivo es la divisin poltico-administrativa del pas. Para la divisin territorial de las circunscripciones electorales, en todos los casos se adopta la divisin en departamentos o provincias, o estados (territorios o distritos federales). Ante los sistemas de representacin proporcional, resulta llamativo el gran nmero de circunscripciones pequeas (de uno a cinco parlamentarios). El cuadro XVI.2. informa que en dos casos, Chile y Panam, todas las circunscripciones se incluyen en la categora de tamao pequeo. En otros casos, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay, el porcentaje de las pequeas circunscripciones sobre el total de circunscripciones, y el porcentaje de los diputados elegidos en pequeas circunscripciones sobre el total de los diputados, es muy notorio. Este hecho favorece el voto personal, pese a que pueda existir la lista cerrada y bloqueada (vase ms adelante). Es interesante aadir aqu que los dos pases, Brasil y Per, que no tienen circunscripciones pequeas son, junto con Panam, los que tienen alguna forma de voto personal o preferencial. Estas listas semiabiertas constituyen un equivalente funcional de las pequeas circunscripciones respecto a la relacin votante-elegido. Cabe considerar los casos especficos con lista nacional que balancean la representacin, y los casos de representacin proporcional personalizada. En Venezuela, por ejemplo, ms de la mitad de los diputados son elegidos en circunscripciones uninominales; en Bolivia (a partir de 1997), 68 de 130. Salvo Nicaragua y Uruguay, en todos los pases los escaos se asignan exclusivamente en el nivel de circunscripciones. Es decir, no se asignan esca-

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CUADRO
Pas 1 Boliviab (68) Chile Colombia Costa Rica Ecuadorc 1 El Salvador Guatemalac 8 Mxicod Nicaraguac 1 Panam 26 Paraguay 4 Per 3 R. Dominicana Uruguay Venezuelab (102) Argentinaa
a

XVI.2.

La presencia de pequeas circunscripciones


Cantidad de distritos 5 2 1 ) 2 1 2 2 2 1 3 3 Abs. % del total 20 1 60 24 3 15 14 21 300 13 40 13 11 28 17 10 83.3 11.1 100.0 72.7 42.8 71.4 87.5 91.3 60.0 76.5 97.5 61.9 45.8 93.3 89.5 43.5 Cantidad de escaos Abs. 61 (68) 5 120 14 53 42 45 300 33 65 29 270 75 41 43 % del total 48.0 (52.3) 3.8 100.0 24.5 variablee 50.0 variablee 60.0 38.0 91.5 39.7 15.0 62.5 41.4 22.7

Cantidad de diputados por distrito 2 5 60 12 6 300 5 7 4 2 16 11 3 11 ( 4 8 1 6 1 2 4 8 5 5 4 2 12 1 9 2 3 1 3 2 2 1 1 2

Renovacin parcial, lo que disminuye el tamao de las circunscripciones. Sistema de representacin proporcional personalizada, lo que significa que ms de la mitad de los diputados son elegidos en circuitos uninominales (cifras entre parntesis) dentro de las circunscripciones plurinominales que constituyen el mbito de la distribucin proporcional de los escaos. Venezuela eligi aplicando la representacin proporcional personalizada por primera vez en 1993, Bolivia en 1997. A partir de 1998, en Venezuela, el elector tiene tantos votos en la circunscripcin plurinominal como sta dispone de escaos. Por otra parte, en este pas, las corrientes polticas distorsionan el funcionamiento del sistema personalizado por presentarse estratgicamente divididas, con diferentes partidos o filiales para participar separadamente en los escaos uninominales y en la distribucin de los escaos plurinominales, sin que los primeros sean abstrados de los segundos para efectos proporcionales. De este modo, el sistema supuestamente de representacin proporcional personalizada se asemeja a un tipo de sistema segmentado. c Una parte de los diputados se elige por lista nacional en una circunscripcin de mbito nacional. d Sistema segmentado o paralelo. e No se fija la cantidad de diputados; depende del desarrollo demogrfico.
b

os restantes en funcin de una mayor o menor proporcionalidad en otros niveles, ni existen procedimientos de compensacin. Constituyen otra excepcin, en cierto modo, los casos de Guatemala y (nuevamente) Nicaragua, con circunscripciones nacionales aadidas. 2) Formas de candidatura: en los sistemas de representacin proporcional, la candidatura suele darse por listas. En todo caso, cabe sealar que, dado el elevado nmero de circunscripciones electorales pequeas en los sistemas latinoamericanos de representacin proporcional, a veces se produce de hecho una situacin uninominal o binominal. Por lo general, las

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listas son cerradas y, casi siempre, bloqueadas, con las excepciones de Brasil, Panam y Per. En Uruguay es discutible que pueda considerarse la lista como bloqueada o no bloqueada. El texto legal, por el que se guan muchos autores, habla de listas cerradas y bloqueadas, si bien dentro de los lemas se presentan diversas listas (sublemas) de candidatos. El elector puede escoger entre ellos, pero ciertamente no puede modificar nada dentro de estas listas. 3) Modalidad del voto: respecto a los sistemas de votacin, por regla general el elector dispone de un voto. Venezuela y Bolivia (tras las reformas de 1989 y 1993, respectivamente) constituyen el primer grupo de excepcin. All, el elector tiene dos votos; con su primer voto escoge un candidato de un partido en una circunscripcin uninominal; y, con su segundo voto elige una lista de partido en una circunscripcin plurinominal. En Venezuela, a partir de la reforma de 1998, los votantes mantienen su voto partido en la circunscripcin electoral, pero disponen de tantos votos nominales como diputados a elegir en una circunscripcin. Otras excepciones las constituyen Ecuador y Panam: en las circunscripciones plurinominales, el elector tiene tantos votos como diputados corresponden a la respectiva circunscripcin. En Brasil, el elector puede votar dentro de un sistema semiabierto por una lista o por un candidato, en Per puede emitir un voto adicional de preferencia opcional. Por fin, Guatemala y Nicaragua forman un tercer grupo de excepcin, ambos con dos votos, pera cada uno con una peculiaridad. En Guatemala, el elector con el voto que emite para las elecciones presidenciales, que se realizan paralelamente con las parlamentarias, escoge un cuarto de los diputados a la Asamblea Legislativa. En Nicaragua, el primer voto cuenta en la circunscripcin electoral plurinominal y variable, el segundo en el mbito nacional. En Mxico, en el sistema segmentado, el votante dispone de un solo voto, unipersonal, emitido en las respectivas circunscripciones uninominales y, al mismo tiempo, de una lista que determina la distribucin proporcional de los escaos en las cuatro grandes circunscripciones plurinominales. Aqu cabe preguntarse tambin si el elector dispone de uno o varios votos para la eleccin de diversos rganos constitucionales. En caso del voto nico, surge el interrogante de hasta qu punto el voto vinculante tiene efecto de arrastre. En Argentina, Bolivia, Honduras, Repblica Dominicana y Uruguay, hasta hace poco el elector slo dispona de un voto para elegir los cargos ejecutivos y legislativos. Las reformas electorales en Bolivia y la Repblica Dominicana acabaron con este sistema de voto nico. En

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Bolivia, con el primer voto se eligen los diputados uninominales, con el segundo los diputados plurinominales, los senadores y el presidente de la Repblica. En la Repblica Dominicana, diputados y senadores son elegidos con el mismo voto. 4) Finalmente, nos referimos al proceso de conversin de votos en escaos. En la mayora de los pases la asignacin de los escaos se realiza exclusivamente en la circunscripcin electoral. Los casos de excepcin, incluyendo los ya mencionados, son los siguientes: Uruguay, asignacin de escaos en circunscripcin electoral unida a una distribucin global de mbito nacional; Nicaragua, asignacin de los escaos restantes en el mbito nacional y eleccin de 20 diputados en el mbito nacional en una circunscripcin nacional; Venezuela, la mitad de los mandatos se elige en circunscripciones uninominales (circuitos) dentro de las circunscripciones plurinominales. Frmulas electorales: respecto a los sistemas de adjudicacin de escaos, la mitad de los pases latinoamericanos utiliza el procedimiento del cociente electoral, y la otra mitad, el mtodo dHondt en la versin de la cifra repartidora (vase arriba). En el mtodo del cociente electoral se suele utilizar el cociente simple o Hare (vase arriba). La excepcin es Nicaragua, para circunscripciones pequeas (uno o dos diputados). Por otra parte, se producen diferencias en el clculo del cociente electoral, segn el

CUADRO XVI.3. Sistemas electorales de las cmaras de diputados


Pas Argentina Circunscripciones Renovacin parcial cada dos aos: 24 plurinominales: 127: 35/1, 13/1, 9/1, 5/2, 4/2, 3/10, 2/6 130: 35/1, 12/1, 9/2, 5/2, 4/5, 3/9, 2/4 Dos tipos: uninominales (68) y plurinominales (9): 31/1, 22/1, 18/1, 15/1, 11/1, 10/1, 9/2, 5/1 Candidatura/ votacin Un voto. Lista cerrada y bloqueada Procedimiento de adjudicacin Sistema dHondt. Barrera legal de 3% sobre electores inscritos a nivel de circunscripcin electoral.

Bolivia

Dos votos: uno para elegir a un candidato, otro para votar una lista, al presidente y al Senado. Lista cerrada y bloqueada

Representacin proporcional personalizada: a nivel uninominal: mayora relativa; a nivel de circunscripcin plurinominal: mtodo d Hondt.

CUADRO XVI.3. Sistemas electorales... (continuacin)


Pas Circunscripciones Distribucin de las uninominales dentro de las plurinominales: en el distrito de 31 diputados, 16 uninominales: 22/11, 18/9, 15/8, 11/6, 10/5, 9/5, 5/3. Candidatura/ votacin Procedimiento de adjudicacin Los escaos obtenidos uninominalmente se restan de los escaos obtenidos en la circunscripcin plurinominal. El remanente se adjudica a la lista plurinominal. Si el nmero de diputados uninominales de un partido es mayor al que le corresponde proporcionalmente, este partido se queda con el excedente. La diferencia con el nmero de diputados de la circunscripcin se cubre restando un diputado del partido que tenga el cociente ms bajo en la distribucin por el mtodo dHondt. Rige una barrera legal de 3% nacional. Un voto. Lista cerrada y no bloqueada; el elector puede votar por un candidato o por una lista. Puede votar en blanco. Cociente electoral (votos vlidos divididos por el nmero de escaos, redondendose a uno la fraccin superior al medio), nmero de votos recibidos por una lista es igual a la suma de votos nominales de partido y votos de lista. Escaos restantes: mtodo de la media mayor. Adjudicacin dentro de las listas segn orden de votacin de sus candidatos.

Brasil

27 plurinominales: 70/1, 53/1, 46/1, 39/1, 31/1, 30/1, 25/1, 22/1, 18/1, 17/2, 16/1, 12/1, 10/2, 9/1, 8/11 Segn constitucin mnimo de 8 y mximo de 70.

[313]

CUADRO XVI. 3. Sistemas electorales... (continuacin)


Pas Chile Circunscripciones 60 binominales. Candidatura/ votacin Un voto. Lista cerrada y no bloqueada. Procedimiento de adjudicacin Mayora relativa. Obtienen los dos escaos las dos listas ms votadas, siempre que el partido ms votado no obtenga ms del doble de la votacin del segundo partido. En este caso, la lista mayoritaria obtiene los dos escaos. Dentro de la lista decide la mayora de votos. Cociente electoral simple, en los distritos binominales, mtodo dHondt en los plurinominales. Barrera legal: 50% del cociente electoral Cociente electoral simple. Escaos restantes: mtodo del resto mayor y subcociente (50% del cociente electoral). Mtodo dHondt (dentro de un sistema mayoritario).

Colombia

33 plurinominales: 25/1, 19/1, 14/1, 6 a 10/6, 3 a 5/12, 2/12

Un voto. Lista de partido cerrada y bloqueada o, alternativamente lista semiabierta con voto preferencial opcional. Un voto. Lista cerrada y bloqueada.

Costa Rica

7 plurinominales: 21/1, 10/1, 6/2, 5/2, 4/1

Ecuador

22 o 21 + prorrateo circunscripciones:18/1, 14/1, 8/1, 5/3, 4/4, 3/8, 2/3. Un distrito nacional con 20 escaos, 14 distritos plurinominales con total de 64 escaos: 16/1, 6/1, 5/2, 4/2, 3/8. Un distrito nacional con 31 escaos, 1 distrito uninominal y 22 plurinominales: 19/1, 11/1, 10/1, 9/2, 8/1, 7/1, 6/1,5/2,4/3, 3/7, 2/2.

Tantos votos como diputados a elegir en una circunscripcin, voto personal Un voto. Lista cerrada y bloqueada.

El Salvador

Cociente electoral simple. Escaos restantes: mtodo del resto mayor.

Guatemala

Dos votos: para lista nacional (vale la votacin presidencial, primera vuelta) y listas departamentales, ambas cerradas y bloqueadas. [314]

Cifra repartidora.

CUADRO XVI. 3. Sistemas electorales... (continuacin)


Pas Honduras Circunscripciones 2 uni y 16 plurinominales 23/1, 20/1,6 a10/8, 2 a 5/6. Dos partes: a) 300 circunscripciones uninominales y b) 5 circunscripciones plurinominales para 200 diputados. Topes de representacin: a) ningn partido puede obtener ms de 60% de los escaos. b) 8% como mximo de la diferencia que puede existir entre el porcentaje del total de los diputados que le corresponde a un partido y el porcentaje de la votacin nacional emitida en su favor. Candidatura/ votacin Un voto. Lista cerrada y bloqueada. Un voto para la candidatura individual y para la distribucin de los mandatos proporcionales. Listas cerradas y bloqueadas. Procedimiento de adjudicacin Cociente electoral simple. Escaos restantes: mtodo del resto mayor. a) Mayora relativa; b) Slo participan en la distribucin de los escaos los partidos que obtienen 2% de la votacin. Cociente electoral rectificado es igual a los votos efectivos (votos vlidos sin votacin para los partidos con menos de 2%) divididos por escaos ms dos. Escaos restantes: primero, cociente electoral de unidad es igual a los votos efectivos descontando votos utilizados en el procedimiento anterior dividido por escaos restantes; segundo, regla del resto mayor, participando slo los partidos que obtuvieron escaos en los procedimientos anteriores. En el distrito nacional y los distritos de ms de dos escaos: cociente electoral simple; escaos restantes: mtodo de la media mayor; en los distritos uni y binominales: cociente electoral ms uno. Mayora relativa y en los distritos plurinominales, con ms de dos

Mxico

Nicaragua

20 nacionales, 70 distritales: 19/1, 6/3, 4/1, 3/6, 2/5, 1/1.

Dos votos: uno para la lista nacional y otro para la lista distrital. Lista cerrada y bloqueada.

Panam

26 uninominales y 14 plurinominales: 6/1, 5/2, 4/3, 3/1, 2/7.

Un voto. Candidatura individual en los distritos unino[315]

CUADRO XVI. 3. Sistemas electorales... (continuacin)


Pas Circunscripciones Candidatura/ votacin minales y lista cerrada y no bloqueada en los plurinominales; en estos ltimos, el elector tiene tantos votos como diputados a alegir y vota por candidatos. Procedimiento de adjudicacin escaos: cociente electoral simple y medio cociente electoral para los an no elegidos, o sea los candidatos (y no las listas; candidatos pueden presentarse en varias listas); escaos restantes: mtodo del resto mayor. Dentro de las listas ganan los candidatos ms votados. Mtodo dHondt.

Paraguay

4 uni y 14 plurinominales: 17/1, 13/1, 6/2, 5/1, 4/2, 3/2, 2/4, 1/4. En total 80 diputados. 120 diputados: uno uninominal y 24 plurinominales: 35/1, 7/1, 6/1, 5/7, 4/2, 3/4, 2/8. 19 binominales y 28 plurinominales: 8/1, 6/2, 5/5, 4/7, 3/13.

Un voto. Lista cerrada.

Per

Voto de lista con voto preferencial opcional para dos candidatos de su preferencia. Lista cerrada. Voto nico para Cmara de Diputados y Senado. Lista cerrada, voto preferencial. Un voto. El votante vota por una lista de candidatos, cuyo orden interior no puede variar.

Cifra repartidora (dHondt). Dentro de las listas deciden los votos preferenciales.

Repblica Dominicana

Mtodo dHondt.

Uruguay

19 plurinominales (1994): 45/1, 13/1, 3/7, 2/10 (mnimo constitucional: 2).

Tres escrutinios: a) a nivel de circunscripcin: cociente electoral simple; b) a nivel nacional: mtodo dHondt; se adjudican todos los escaos; c) se restan los escaos distritales ya ortogados de los adjudicados a nivel nacional; estos escaos restantes se adjudican por la Tabla de cocientes decrecien-

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CUADRO XVI. 3. Sistemas electorales... (conclusin)


Pas Circunscripciones Candidatura/ votacin Procedimiento de adjudicacin tes y dems reglas constitucionales. Venezuela Dos tipos: uninominales (60% de los escaos) y 24 plurinominales (40%). Los distritos tienen 3 diputados, ms uno por cada 1.1% de la poblacin. Dos votos: uno para las candidaturas uninominales (en distritos uni o plurinominales, o sea tantos votos como diputados por elegir por va uninominal; otro para las listas plurinominales, que son cerradas y bloqueadas. Representacin proporcional personalizada: a nivel uninominal: mayora relativa; a nivel de circunscripcin plurinominal mtodo dHondt. Los escaos obtenidos en distrito uninominal se restan de los escaos de circunscripcin plurinominal alcanzados por los partidos. La diferencia se llena con los candidatos de la lista segn el orden de su postulacin. Si el nmero de escaos uninominales de un partido es mayor del que le corresponde, el partido mantiene este nmero y se sustrae el equivalente de escaos proporcionales utilizando los ltimos cocientes de la frmula dHondt.

punto de referencia usado (en el caso de Brasil, por ejemplo, se incluyen los votos vlidos y los votos en blanco). Junto con el mtodo del cociente electoral, por lo general se utiliza la regla del resto o residuo mayor para la asignacin de los mandatos restantes; en el caso de Brasil, la regla de la media mayor. Las barreras legales son casi desconocidas en Amrica Latina. Las nicas excepciones son: 1) Argentina, que tiene una barrera legal del 3% en el nivel distrital, calculada sobre la base de ciudadanos inscritos (hasta 1973 era 8%). La barrera legal es tan baja que slo puede tener un significado de

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hecho en una circunscripcin electoral (con 35 diputados). 2) Bolivia, que desde la reforma de 1996 tiene una barrera legal de 3% en el nivel nacional. 3) Mxico, cuya barrera legal nacional y para participar en la asignacin de los escaos de representacin proporcional era de 1.5%, hasta que se increment con la reforma de 1996 a 2% de la votacin nacional. Cabe aadir una pecularidad, que consiste en topes de representacin introducidos en el sistema segmentado mexicano en las reformas de 1986 y 1996. En 1986 se fij un tope de representacin de 70% de los escaos, que se redujo en 1993 a 65% y en 1996 a 60% de los escaos. En este ltimo ao, se estableci el 8% como el mximo de diferencia que puede existir entre el porcentaje del total de los diputados que le corresponde a un partido y el porcentaje de la votacin nacional emitida en su favor. Este tope de sobrerrepresentacin no se aplicar al partido poltico que, por sus triunfos en las circunscripciones uninominales, obtenga un porcentaje de escaos del total de la Cmara superior a los ocho puntos porcentuales de su votacin nacional.

6.3. Sistemas electorales de los senados Respecto a los sistemas electorales de los senados, destaca la tendencia hacia sistemas de representacin mayoritaria. En la Repblica Dominicana se vota segn el sistema de mayora relativa tal cual. Tres pases, Argentina, Bolivia y Mxico, aplican el sistema de mayora con representacin minoritaria, al que Mxico ha aadido en su reforma de 1996 un elemento proporcional. Por otra parte, llama la atencin que en dos pases, Colombia y Paraguay, se vota en una circunscripcin nacional nica, o sea, con un sistema proporcional puro. Los elementos tcnicos de los distintos sistemas electorales para los senados se resumen en el cuadro XVI.4.

7. LOS

EFECTOS DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

7.1. Criterios de valoracin Para la evaluacin de los sistemas electorales, es conveniente aplicar criterios que tomen en cuenta las demandas funcionales que se les plantean generalmente. Estos son (vase detalladamente Nohlen, 2004: 147 y ss.):

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a) Representacin. Este criterio se entiende en un doble sentido: por un lado, representacin para todos, en trminos de que se vean representados los distintos grupos de personas, fundamentalmente, las minoras y las mujeres; por otro lado, representacin justa, es decir, una representacin ms o menos proporcional de las fuerzas sociales y polticas, equivalente a una relacin equilibrada entre votos y escaos. El parmetro de medicin emprica de una representacin adecuada es el grado de proporcionalidad entre votos y escaos. Desviaciones demasiado pronunciadas de la proporcionalidad suelen considerarse problemticas. b) Concentracin y efectividad. En el proceso electoral se trata de la agregacin de intereses sociales y opiniones polticas, de tal manera que de stas resulten decisiones polticas y que la colectividad adquiera capacidad de accin poltica. Las elecciones son entendidas como un acto de formacin de la voluntad poltica y no slo como una forma de copiar o de medir las opiniones de la poblacin. Los parmetros de la adecuada capacidad de concentracin de un sistema electoral son: 1) el nmero o, mejor dicho, la reduccin del nmero de los partidos que obtienen mandatos en el parlamento; 2) la formacin de una mayora partidaria o de una coalicin que tenga carcter estable en el parlamento, base de un gobierno estable. Los sistemas multipartidistas, que a menudo coinciden con gobiernos inestables, son vistos normalmente como problemticos. Por consiguiente, este criterio abarca asimismo el de la efectividad del sistema electoral. El CUADRO
Pas Argentina XVI.4.

Sistemas electorales de Amrica Latina: senados


Periodo electoral 6a Escaos y circunscripciones Tres por provincia ms Buenos Aires (plus vicepresidente, sin derecho a voto), renovacin parcial por tercios de las provincias cada tres aos Tres por departamento Modalidad de voto y frmulas electorales Dos escaos para el partido ms votado, Uno para la primera minora

Bolivia

Dos escaos para el partido ms votado, Uno para la primera minora

Renovacin por tercios cada dos aos.

CUADRO
Pas Brasil

XVI.4.

Sistemas electorales de Amrica Latina... (conclusin)


Periodo electoral 8b Escaos y circunscipciones Tres por estado, renovacin parcial de un tercio y dos tercios cada cuatro aos, las circunscripciones son uni o binominales 19 circunscripciones binominales (plus senadores nombrados) Modalidad de voto y frmulas electorales Un voto por escao a llenar; mayora relativa o los dos candidatos ms votados

Chile

Las dos ms altas mayoras, salvo que la primera mayora recibe ms del doble Circunscripcin nacional nica; mtodo dHondt barrera legal de 2% Dos escaos para el partido ms votado, uno para la primera minora; lista adicional de 32, representacin proporcional Circunscripcin nica nacional, listas cerradas, mtodo dHondt Sistema de mayora relativa

Colombia

100 ms dos para comunidades indgenas, listas cerradas y bloqueadas 32 circunscripciones trinominales

Mxico

6c

Paraguay

45 (30 suplentes)

Repblica Dominicana

30 uninominales, voto nico para diputados y senadores 30 (plus vicepresidente con derecho a voto)

Uruguay

Voto simultneo, circunscripcin nica nacional, lista cerrada y no bloqueada, dHondt

b c

Renovacin por tercios cada cuatro aos (un tercio o dos tercios alternativamente). Renovacin por tercios cada tres aos.

[320]

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321

parmetro de la efectividad de un sistema electoral es qu tanto contribuye a generar estabilidad en el funcionamiento del sistema poltico. A menudo se teme que una reforma del sistema electoral en direccin a la representacin proporcional conlleve inestabilidad poltica. Esto no sucede necesariamente. La introduccin de elementos proporcionales en el sistema electoral puede instrumentarse de tal forma que no slo no se reduzca la estabilidad gubernamental, sino que se incremente a travs suyo la legitimidad de la representacin poltica y as la estabilidad poltica del sistema democrtico. En todo caso, la estabilidad gubernamental es un valor en s. Por supuesto, no todo gobierno estable es un buen gobierno, pero es altamente improbable que la inestabilidad poltica genere un buen gobierno. c) Participacin. Aqu no se trata de la participacin en el sentido comn del trmino pues las elecciones son en s un acto de participacin poltica, sino de un ms o un menos en la posibilidad de expresar la voluntad poltica por parte del elector y, por cierto, en el marco de la alternativa entre el voto personalizado y el voto de partido o de lista. Esta alternativa se asocia con un ms o un menos en relacin, en conocimiento, en responsabilidad y en identificacin entre electores y elegidos. El parmetro para medir una adecuada participacin (en el sentido restringido) permitida por un sistema electoral, es la forma de votacin personalizada. Si sta se halla totalmente descartada, como por ejemplo bajo la forma de la lista cerrada y bloqueada, esto se interpreta como problemtico. d) Simplicidad. Esta demanda constituye ms bien un requisito orientativo, ya que todo intento de cumplir simultneamente con los criterios de representacin, efectividad y participacin, conduce inevitablemente a un sistema electoral ms complicado que el del tipo que resultara si uno tratara de satisfacer slo uno de los criterios. Sin embargo, es vlido el criterio de que el electorado comprenda cmo opera el sistema electoral y pueda, hasta cierto punto, prever cules sern los efectos de su voto. e) Legitimidad. Este ltimo criterio engloba todos los dems, en el sentido de que se refiere a la aceptacin general del resultado de las elecciones y del sistema electoral; aun ms: a la legitimidad de las reglas del juego de la democracia. Un parmetro para juzgar el sistema electoral de acuerdo con este criterio, puede ser el de observar si el sistema electoral sirve para unir o, por el contrario, para desunir a una sociedad. Si observamos las reformas de los sistemas electorales parlamentarios en Amrica Latina en la dcada de 1990, notamos cambios del tipo de sistema

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electoral en cuatro pases: Bolivia, Ecuador, Per y Venezuela. Conviene aadir Uruguay, por la reforma de su tradicional doble voto simultneo, una reforma sin duda de mayor alcance. En los dems pases se produjeron cambios en algunos elementos tcnicos, en la cantidad de escaos del parlamento, en el prorrateo, en el grado de simultaneidad de las elecciones parlamentarias con las presidenciales. Considerando la totalidad de las reformas, se podra decir que la legislacin electoral estuvo orientada hacia la profundizacin de la funcin de representacin. Se observa tambin una mayor atencin al criterio de participacin. Sin embargo, no se mejor de manera significativa la funcin de la efectividad del sistema electoral.

7.2. Efectos de los sistemas electorales parlamentarios Veremos a continuacin los efectos de los sistemas electorales sobre los sistemas de partidos. Su especial inters proviene de la relacin que a menudo se establece entre sistema electoral, tipo de sistema de partidos, capacidad de ste para generar mayoras parlamentarias unicolores o estables, y para darle estabilidad al gobierno y gobernabilidad al pas. Se supone la existencia de esta relacin incluso en el sistema presidencial, aun cuando esta forma de gobierno en contraste con el sistema parlamentario no hace depender al ejecutivo del parlamento, ni en su nombramiento ni en su accin poltica. Algunos politlogos sostienen que la representacin proporcional es, en cierta forma, responsable de los problemas de estabilidad y eficiencia polticos que Amrica Latina sufre desde hace dcadas. Sostienen que la coincidencia de la representacin proporcional con la inestabilidad de la democracia en Amrica Latina no es casual (Blais y Dion, 1990); y que la combinacin del presidencialismo con la representacin proporcional es la peor de las posibles combinaciones, estableciendo el siguiente orden de puestos: sistema parlamentario y representacin proporcional, sistema parlamentario y sistema mayoritario, sistema presidencial y sistema mayoritario y, finalmente, sistema presidencial y representacin proporcional (Lijphart, 1991). Los efectos de los sistemas electorales pueden precisarse ms fcil y directamente en el campo de la conversin de votos en escaos. Cun proporcionales son los resultados de este proceso de conversin? Qu consecuencias tiene la conversin para la representacin poltica? Se excluye a algunos partidos por medio del sistema electoral? Se dan mayoras par-

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lamentarias para un partido poltico, lo que significa en el caso de los sistemas presidenciales una mayora del presidente en el parlamento que facilitara la gobernabilidad? a) Respecto a la diferencia de porcentaje entre votos y escaos, y tomando como base la ltima eleccin parlamentaria (entre 1999 y 2003), en 11 de los 18 pases la diferencia era inferior a cinco puntos porcentuales, y en ocho pases incluso inferior a 3%. O sea, en estos casos se confirma el alto grado de proporcionalidad de los resultados electorales. Bolivia (5.1), Mxico (6.4) y Repblica Dominicana (6.5) no se alejan mucho del valor de 5.0% escogido como punto separador. Mientras que para Chile y Ecuador resulta difcil el clculo debido a alguna modalidad de su sistema electoral, slo Panam y Per demuestran un alto grado de desproporcionalidad, Per con un sistema proporcional y Panam con uno funcionando en pequeos distritos. En trminos generales, se cumple bien con la funcin de la representacin. b) En cuanto al efecto reductor, cabe afirmar primeramente que todos los sistemas electorales lo implican. Se trata, pues, de determinar su alcance o fuerza. sta puede identificarse mediante la diferencia entre el porcentaje de votos y el porcentaje de escaos que alcanzan los partidos polticos, a travs del nmero de los partidos (elective party system) que compiten en relacin con el nmero de partidos que obtienen mandatos parlamentarios (parliamentary party system). Los efectos reductores, sin embargo, no slo dependen del sistema electoral, sino tambin del sistema de partidos, cuya configuracin no es determinada solamente por aqul. En algunos pases, los clculos respectivos son difciles debido tanto a la dbil estructuracin del sistema de partidos como a las complicadas formas de las candidaturas (muchos partidos regionales, alianzas electorales distintas por circunscripcin). En otros pases, la complejidad de la estructura de los partidos (fraccionalismo interno) y el aprovechamiento distorsionador del sistema electoral por parte de los partidos polticos hacen difciles estos anlisis (Uruguay, Honduras). En Per, por ejemplo, el sistema electoral foment las alianzas entre partidos para la competencia electoral, pero este efecto no condujo a la formacin de grupos parlamentarios ms concentrados. A esa escala, se escap del posible efecto reductor del sistema electoral. Esta estrategia electoralista puede llevar a que el nmero de grupos parlamentarios sea mayor que el de los partidos presentados ante el electorado. En tal escenario partidista, se pierde el efecto reduccionista del siste-

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ma electoral, efecto considerado por la teora de los sistemas electorales como comn a todos ellos. En trminos generales, puede decirse que el comportamiento de los partidos polticos, su manera de utilizar los sistemas electorales en pro de sus estrategias de poder, influyen mucho en los efectos que ejercen los sistemas electorales. El efecto concentrador de un sistema electoral en la votacin puede ser anulado por el factor en el escenario parlamentario. En otras palabras, no existe una relacin causal lineal entre sistema electoral y sistema de partidos polticos. El efecto reductor que tampoco est determinado por el efecto de desproporcionalidad es leve en Nicaragua y Honduras, tambin en Guatemala, coincidiendo, en los dos primeros casos, con una alta proporcionalidad y, en el tercero, sin embargo, con un efecto de desproporcionalidad. Es algo ms fuerte en Ecuador y considerable en Costa Rica aparejado con una alta proporcionalidad y, con la reforma de 1986, tambin en Bolivia (la mitad de los partidos, o menos, obtiene un mandato). Donde result ser mayor ha sido en Venezuela, coincidiendo con la formacin de un bipartidismo con alternancia en el gobierno, aunque denigrado en la opinin pblica como partidocracia, antes de que sucumbiera en la dcada de 1990. Desde entonces, Venezuela es el ejemplo para el rpido traspaso de un sistema de partidos supuestamente estable hacia otro de tipo hegemnico con connotaciones polticas totalmente diferentes. c) En lo que respecta a la formacin de mayoras, un clculo hecho sobre 111 elecciones parlamentarias entre 1970 y 2003 demuestra que un solo partido pudo alcancar 32 veces una mayora absoluta. De estas mayoras, 18 eran naturales el partido ganador recibi ms de 50% de los votos y 14 manufacturadas, resultantes del efecto mecnico mayoritario del sistema electoral. Mayoras absolutas se produjeron en 12 de los 18 pases, lo que significa una dispersin considerable. Slo Bolivia, Chile, Ecuador, Mxico (a partir de la reforma de 1996), Panam y Uruguay eludieron dicha situacin. El porcentaje ms bajo, pero suficiente para alcanzar la mayora absoluta en el parlamento, fue de 34.6% (Guatemala, 1985). Los dems porcentajes se encontraron, en todos los casos, por encima de 40%. La concentracin del voto en un solo partido alcanz 53.9% en Nicaragua, 55.2% en Costa Rica, 56.4% en Colombia y 74.5% en Paraguay. Se confirma, ante todo, que los sistemas bipartidistas, o que se aproximan al bipartidismo (dos grandes partidos junto a numerosos partidos menores que no cuentan), forman un muy buen supuesto previo para el logro de mayoras parlamentarias absolutas por parte de un solo partido. Considerado mate-

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mticamente, esto no es inslito, sino casi inevitable. Por eso, no debera sobrevalorarse el resultado, sobre todo en la versin tambin existente en Amrica Latina de algunas situaciones bipartidistas coexistentes con sistemas de representacin proporcional, cuyas elecciones arrojan inherentemente mayoras parlamentarias partidistas. Las 24 de las 32 mayoras que hay de este tipo se produjeron en sistemas bipartidistas virtuales o en sistemas bipartidistas efectivos. Siguiendo con la idea de la concentracin y su relacin con mayoras unicolores, el sistema tripartidista (el que por nmero de partidos se aproxima ms al bipartidista) constituye el caso contrario. El tripartidismo parece ser la garanta ms segura para que un solo partido no alcance la mayora parlamentaria, de manera relativamente independiente del sistema electoral. Como casos ilustrativos, mencionaremos Bolivia, Repblica Dominicana (1990), Uruguay y Mxico (a partir de la reforma de 1996), debiendo destacarse que los procesos de cambio en los sistemas de partidos en estos tres ltimos pases han coincidido con la prdida de la capacidad de dichos sistemas para producir mayoras parlamentarias partidarias. Pese al intento de abrir el bipartidismo tradicional, Colombia no sigui un camino similar y conserv la vocacion mayoritaria de su sistema de partidos. El caso peruano es diferente dada la continua variacin de la competencia partidaria. All, la formacin de mayoras parlamentarias dependa en la dcada de 1980 de la forma en que el espectro partidario se presentaba a las elecciones. En concreto, si la izquierda lograba crear una alianza, el sistema de partidos se aproximaba, en ese caso, al sistema tripartidista en la estructura competitiva de las elecciones. Por cierto, en el caso peruano es muy importante considerar el factor de la volatilidad electoral, que en este pas adquiri dimensiones extraordinarias, contribuyendo as a lo que se ha descrito como colapso de un sistema de partidos (Tanaka, 1998). Con posterioridad al autogolpe de Alberto Fujimori, su partido Cambio 90/Nueva Mayora logr dos veces la mayora absoluta de los votos y, por supuesto, de los escaos (1992 y 1995). Finalmente, tomaremos en cuenta la fragmentacin como propiedad del sistema de partidos. Observamos que el multipartidismo incluso con representacin proporcional no impide la formacin de mayorias parlamentarias absolutas. Brasil, Per y, especialmente, Guatemala demuestran incluso la coincidencia entre representacin proporcional, alta volatilidad y mayora unicolor absoluta. Desde un ngulo comparativo, estas observaciones empricas nos llevan a postular dos tesis respecto a los sistemas tripar-

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SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

tidistas y multipartidistas. En sistemas tripartidistas bien estructurados, con volatilidad escasa, resulta muy difcil para un solo partido alcanzar la mayora en elecciones parlamentarias. Por el contrario, en sistemas multipartidistas no muy estructurados, con alta volatilidad, la formacin de mayora por un solo partido resulta posible, incluso ms probable que en un sistema tripartidista. As, la volatilidad ejerce una funcin de variable que interviene con evidente incidencia en la relacin entre la configuracin del sistema de partidos (bi, tri o multipartidismo) y su capacidad de producir mayoras monocolores o estables en apoyo a la accin del gobierno. Mas all de las estructuras de los sistemas de partidos y de la volatilidad del voto, la formacin de mayoras absolutas por un partido obedece tambin a tendencias histricas en el comportamiento electoral. Dichas tendencias tienen que ver con el desarrollo de la cultura poltica, con la aparicin de nuevas fuerzas sociales y nuevas lneas de conflicto, as como con el grado de satisfaccin con la democracia y el desempeo de los gobiernos alternantes. Un dato es muy indicativo: en las ltimas elecciones (entre 1999 y 2003), el partido ms votado gan slo dos veces ms de 40% de los votos, siete veces entre 30 y 40%, cinco veces entre 20 y 30% y tres veces menos de 20% de los votos. Comparado con los datos de los dos decenios anteriores, los sistemas de partidos de Amrica Latina han perdido continuamente su habilidad para formar mayoras unicolores, si bien los sistemas electorales no han cambiado, de manera que este factor no puede explicar tal hecho. Estos resultados probablemente tienen que ver con los problemas de funcionamiento de las democracias en la regin respecto a sus desempeos econmicos y sociales, pero merecen ser analizados ms a fondo respecto a sus causas y consecuencias. Los efectos de los sistemas proporcionales sobre los sistemas de partidos en Amrica Latina se resumen de la siguiente forma: Los sistemas electorales ejercen en general un efecto moderado en este continente, sea desproporcionador (sobre la relacin entre votos y escaos) o reductor (sobre el nmero de partidos). De esta manera influyen, sin duda, en los sistemas de partidos, sin llegar a determinar su estructura de manera exclusiva y tajante. La capacidad del sistema electoral de estructurar el sistema de partidos no slo depende de su efecto de desproporcionalidad y reductor, sino tambin de la configuracin de este ltimo. Dicho de otro modo, el formato del sistema de partidos afecta la incidencia que tiene el sistema

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electoral. Esto se aprecia de manera especialmente clara cuando la configuracin de aqul cambia debido a factores externos a ste. Una variable muy importante es la volatilidad electoral, la cual, gracias a factores institucionales (la no reeleccin, la falta de partidos bien estructurados) y a factores de cultura y conducta polticas (el personalismo, el desgaste poltico, etc.) resulta frente a los pases altamente industrializados bastante alta en Amrica Latina. La capacidad de los sistemas de partidos para producir mayoras monocolores, fenmeno vinculado a la gobernabilidad democrtica, parece en declive. Mientras que en la dcada de 1980 tal capacidad era similar al promedio de resultados de series de elecciones de mayor mbito y de ms larga data, lo cual desautoriz la crtica a la representacin proporcional y su falta de apoyo a la gobernabilidad en el presidencialismo latinoamericano, esta evolucin negativa hizo reabrir el debate sobre reformas institucionales tendientes a mejorar la gobernabilidad democrtica por medio de la representacin poltica.

8. LA

INTERRELACIN DE LAS ELECCIONES

Debido a la pecularidad de Amrica Latina en cuanto a la existencia de sistemas presidenciales que incluyen dos rganos surgidos de la votacin popular (el ejecutivo y el legislativo), y dada la importancia de la variable presidencialismo para la estructura de los sistemas de partidos, antes de analizar los sistemas electorales presidenciales vamos a considerar la interrelacin entre las elecciones parlamentarias y presidenciales. El punto central se refiere a si stas se realizan simultneamente y, en ese caso, cul es el grado de intensidad de dicha coincidencia. Al respecto, distinguimos tres grados: baja simultaneidad (cuando se llevan a cabo en el mismo da), simultaneidad mediana (cuando se sufraga con la misma boleta), alta simultaneidad (cuando el elector emite un solo voto). El cuadro XVI.5 ofrece informacin sobre esta interrelacin en los pases latinoamericanos. Como se desprende del cuadro, hay coincidencia de fechas entre elecciones presidenciales y parlamentarias en la gran mayora de los pases latinoamericanos. Las nicas excepciones rgidas son Brasil, Colombia y, recientemente, Repblica Dominicana. En cuanto a la boleta electoral, en cuatro pases el nico voto del cual dispone el elector cuenta para las dos decisiones que hay que tomar. Este alto grado de simultaneidad puede pro-

CUADRO XVI.5. Elecciones presidenciales y parlamentarias en Amrica Latina: su relacin a travs del votoa
Pas Argentina Eleccin simultnea S (no, respecto a la renovacin parcial) S No Nob No S S No S Boleta nica S Voto nico S

Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala

S No No No No No No No

Sa No No No No No No No (s, respecto a 25% de los diputados) S

Honduras

S (salvo elecciones intermedias) S S S S S

Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela


a

No No No No S

No No No No No

No S S

No S No

No S No

Salvo escaos uninominales (primer voto) A partir de 2005: S. FUENTE: Nohlen, 2005: 23 y ss.
b

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SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

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vocar efectos de arrrastre de la votacin presidencial sobre la eleccin parlamentaria. Un punto vigente en esta discusin es determinar si la relacin actual debe mantenerse o alterarse. Ciertamente, este aspecto tiene importancia para el efecto estructurador que los diversos tipos de elecciones implican. Con fines heursticos y en trminos muy generales, puede constatarse que, a mayor simultaneidad, mayor ser el influjo directo de la decisin sobre la eleccin presidencial la ms importante en el presidencialismo en la decisin del electorado sobre la eleccin parlamentaria. Las situaciones que no se sujetan a esta regla deben (y, por lo tanto, pueden) explicarse separadamente. La relacin es compleja y sutil. En un primer plano, se trata ante todo de saber cmo les va a los partidos en la votacin misma. Con mayor grado de simultaneidad, un buen candidato presidencial atrae ms votos a un partido en la eleccin parlamentaria? Pero esta pregunta no debiera ser la decisiva. Se trata, en ltimo trmino, del efecto estructurador que esta relacin reviste en la situacin decisoria del elector, de los partidos (internamente) y en el sistema de partidos, as como en la relacin entre el ejecutivo y el legislativo. Estos diversos niveles pueden ser afectados por el solo timing de las elecciones para los diversos rganos (ninguna o baja simultaneidad). Y, ms all de la cuestin de los posibles efectos de, por ejemplo, la igual o desigual duracin del mandato (baja simultaneidad), est el problema de cul es, desde el punto de vista poltico-constitucional, la mejor solucin respectiva en cuanto a las estructuras poltico-partidistas existentes, la capacidad de desempeo gubernamental frente a las demandas polticas al sistema de gobierno, es decir: la gobernabilidad.

9. LOS

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES

Ahora estudiaremos los sistemas electorales destinados a elegir los presidentes. El cuadro XVI.6 ilustra semejanzas y diferencias. La semejanza mayor existe en la prohibicin de la reeleccin directa de un presidente (vase el captulo XV sobre la reeleccin en esta misma obra). El periodo para el cual son electos los presidentes en Amrica Latina dura cuatro aos (nueve casos) o cinco (ocho casos). Slo en tres casos, Mxico, Nicaragua y Chile, se elige presidente para seis aos, cambindose en el caso de Chile la norma constitucional de ocho aos y la prctica

330

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

poltica anterior de cuatro aos (vase el captulo VII sobre los rganos electivos en esta obra). Desde la abolicin de la eleccin presidencial indirecta mediante el colegio electoral en Argentina en 1994, la eleccin directa del presidente es hoy la regla sin excepcin. En cuanto al sistema electoral propiamente dicho, en la eleccin popular, hasta hace poco, las ms de las veces bastaba la mayora relativa de las preferencias. En 2005 quedan slo cinco pases que siguen votando con este sistema: Honduras, Mxico, Panam, Paraguay y Venezuela. En algunos pases, la regla de la mayora relativa ha sido ampliada por el requisito de que el candidato vencedor cumpla con una votacin mnima. En Costa Rica, el candidato triunfante debe alcanzar al menos 40% de los votos emitidos. Asimismo, Argentina, Ecuador y Nicaragua introdujeron este tipo de requisito. En Argentina se exige la mayora de 45% de los votos vlidos o 40%, si adems existe una diferencia mayor de 10 puntos de porcentajes sobre el candidato que le sigue en nmero de votos. En Nicaragua se pide 45% de los votos vlidos. En nueve de los 18 pases, se exige la mayora absoluta de los votos vlidamente emitidos (si se trata de votos emitidos o de votos vlidos es algo que a veces se discute). Si ningn candidato obtiene la mayora absoluta, la decisin debe tomarse en una segunda instancia electoral. En ocho casos, los electores son convocados nuevamente a concurrir a las urnas: se lleva a cabo una eleccin entre los dos candidatos que hayan obtenido ms votos. Slo en Bolivia decide el Congreso, hasta la reforma de 1993, con la pecularidad de que el Congreso tena que decidir entre los tres candidatos ms fuertes. A partir de las elecciones de 1997, el Congreso elige entre los dos candidatos con mayor nmero de votos y, en caso de empates continuos, se proclama electo el candidato que hubiera logrado la mayora relativa en la eleccin popular (vase cuadro XVI.6). Existen varios criterios para evaluar los sistemas electorales presidenciales. Los ms importantes son la legitimitad y la eficiencia. Respecto al sistema mayoritario, ste, por un lado, ofrece un mayor grado de legitimidad para el ganador electoral debido al apoyo mayoritario que alcanza por lo menos en la segunda vuelta. Por otro lado, en la primera vuelta de un sistema mayoritario, el elector es libre de votar conforme a su preferencia real, lo que puede promover una gran dispersin de los votos y fomentar la fragmentacin del sistema de partidos polticos. Estos efectos pueden influir en la gobernabilidad, especialmente en el caso de que las elecciones presidenciales y parlamentarias se celebren simultneamente y los candidatos presidenciales figuren como los competidores ms visibles de los par-

CUADRO
Pas Constitucin
Argentina 1994

XVI.6.

La eleccin presidencial en Amrica Latina*


Mayora exigida Vueltas electorales posteriores
Segunda vuelta entre las dos frmulas ms votadas.

Mayora de 45% de los votos afirmativos o 40%, si adems hay una diferencia mayor de 10 puntos porcentuales sobre el candidato que le sigue en nmero de votos. Mayora absoluta

Bolivia 1994

Elige el Congreso entre dos candidatos con mayor nmero de votos. En caso de empate, se repetir la eleccin dos veces. De persistir el empate, se proclama electo el candidato que hubiera logrado la mayora simple en la eleccin general. Segunda vuelta entre dos candidatos con mayor nmero de votos. Segunda vuelta entre dos candidatos con mayor nmero de votos. Segunda vuelta entre dos nminas con ms votos. Segunda vuelta entre dos candidatos con mayor nmero de votos. Segunda vuelta entre dos candidatos con mayor nmero de votos. Segunda vuelta entre dos candidatos con mayor nmero de votos.

Brasil 1994

Mayora absoluta

Colombia 1991

Mayora absoluta

Costa Rica 1949 Chile 1993

Mayora de votos que exceda 40% del total de votos vlidos. Mayora absoluta

Repblica Dominicana 1994 Ecuador 1998

Mayora absoluta

Mayora de votos que exceda 40% y una diferencia mayor de 10 puntos porcentuales respecto al segundo candidato ms votado Mayora absoluta

El Salvador 1983

Segunda vuelta entre dos partidos o coaliciones de partidos que hayan obtenido mayor nmero de votos.

* Datos hasta mitad de 2005.

[331]

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SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

CUADRO

XVI.6.

La eleccin presidencial en Amrica... (conclusin)


Mayora exigida
Mayora absoluta

Pas Constitucin
Guatemala 1985

Vueltas electorales posteriores


Segunda vuelta entre los dos candidatos con las dos ms altas mayoras relativas.

Honduras 1982 Mxico 1917 Nicaragua 1995

Mayora relativa Mayora relativa Mayora relativa (con lo menos 40% de los votos) Segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados.

Panam 1983 Paraguay 1992 Per 1993

Mayora relativa Mayora relativa Mayora absoluta (los votos nulos o en blanco no se cuentan) Segunda vuelta entre los candidatos con dos ms altas mayoras relativas. Mayora absoluta

Uruguay 1996 Venezuela 1999

Mayora absoluta Mayora relativa

tidos en su lucha por conseguir escaos parlamentarios. Esto implica que el proceso que resulta en una mayora absoluta del candidato vencedor no se ve acompaado de un efecto similar respecto al sistema de partidos polticos. En contraste, del sistema de mayora relativa se dice que tiende a concentrar los votos en pocos candidatos en la primera y nica vuelta, demostrando un efecto concentrador colateral sobre el sistema de partidos (Lijphart, 1994: 15). Aunque estos efectos son de dficil comprobacin emprica debido a la presencia de otros factores que intervienen en la relacin, varios indicadores sealan que las diferentes frmulas electorales en la eleccin presidencial tienen un efecto similar a lo que sostena M. Duverger (1951) en su estudio pionero sobre los efectos de los sistemas electorales parlamentarios sobre los sistemas de partidos. Por otra parte, se confirma que hay un cierto trade off entre legitimidad y eficiencia/gobernabilidad y que la opcin por sta u otra frmula electoral se reduce de alguna mane-

SISTEMAS ELECTORALES PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS

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ra a la opcin entre una u otra funcin. Sin embargo, el sistema de mayora relativa con mnimo de votacin equivale a una opcin que acumula ambos efectos. Puede incentivar la concentracin del voto en la primera vuelta, que puede resultar ser la nica siempre y cuando el candidato mayormente votado sobrepase el qurum del porcentaje mnimo, lo que le concedera un apoyo masivo y, as, el requerido grado de legitimidad. Comparando los efectos empricos de los diferentes sistemas electorales presidenciales desde la redemocratizacin, Payne et al. (2002: 74) encontraron que el vencedor electoral promedio en el sistema de mayora relativa recibi 49.5%, aplicando un sistema de mayora absoluta en la primera vuelta alcanz 41.0%, mientras que empleando un sistema de mayora relativa con votacin mnima consigui 49.1% de los votos. En cinco pases con sistema de mayora relativa, el candidato vencedor promedio recibi un porcentaje de votos superior a 50%, mientras que en Bolivia (31.1%), Ecuador (28.0%) y Guatemala (37.1%) el apoyo electoral recibido por el candidato ms votado en la primera vuelta del sistema mayoritario era especialmente bajo. En trminos generales, se concluye que el sistema de mayora relativa est asociado a una menor cantidad de candidatos competidores con posibilidades de xito, as como a una menor cantidad de partidos exitosos. Sin embargo, comparando los resultados en pases que cambiaron el sistema electoral presidencial en una u otra direccin (Argentina, Colombia, Ecuador, Repblica Dominicana y Uruguay), las diferencias de salida que observamos han sido tan decisivamente influidas por otros factores que resulta difcil establecer una relacin general. Por otra parte, como sostienen Payne et al. (2002: 71), los pases en los que concurren muchos partidos y se presentan muchos candidatos presidenciales, son aquellos que prefieren un sistema electoral de doble vuelta. As, se confirma la relacin circular entre el sistema electoral y el sistema de partidos que he defendido en mis estudios anteriores acerca de los efectos de los sistemas electorales sobre el sistema de partidos polticos (vase Nohlen, 2004).

XVII. SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES*


JOS MOLINA

1. INTRODUCCIN Los estudios sobre sistemas electorales comparados en Amrica Latina, como sera de esperarse, han tendido a concentrarse en el mbito nacional (Nohlen, 1993; Jones, 1993; Nohlen, 1991, Nohlen, 2005). Los trabajos que analizan los sistemas electorales municipales o regionales tienden a referirse a un slo pas, o a formar parte del anlisis de procesos electorales concretos. La ausencia de bibliografa justificara por s sola un estudio comparativo de los sistemas electorales subnacionales latinoamericanos, ya que nos permitira tener una visin de conjunto y determinar si hay o no una tendencia predominante en estos pases que pueda caracterizarlos. Sin embargo, no es la nica razn. En el mbito subnacional se efecta un nmero significativo de elecciones, y si bien en general las mismas no despiertan en la poblacin el mismo inters que las elecciones nacionales (Milbrath y Goel, 1977: 139), son poltica y socialmente muy importantes. Por otra parte, en el estudio de los sistemas electorales tiene inters analizar la relacin que exista entre los sistemas electorales nacionales y subnacionales: tienden a ser iguales?, presentan los sistemas subnacionales rasgos especficos que los diferencien de los nacionales?, son los sistemas subnacionales laboratorios de ensayo para cambios en el sistema electoral nacional?, qu explica las diferencias? Para este trabajo se ha hecho un estudio comparado de los sistemas electorales subnacionales de 18 pases latinoamericanos (vase los cuadros
* En la primera edicin del Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, este captulo cubra hasta 1994. El autor agradece a Janeth Hernndez por su colaboracin en el trabajo original, y a Alonso Lujambio, Jos de Jess Orozco, Mark P. Jones, Ren Mayorga, Ileana Aguilar y Dieter Nohlen por la informacin aportada para la realizacin de esta actualizacin. 334

SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

335

al XVII.6). Se examinan los sistemas utilizados para las elecciones municipales o locales y las de autoridades estaduales, provinciales o regionales. Es decir, dentro de lo subnacional se consideran dos mbitos: el municipal y el regional, ambos presentes en Amrica Latina. Todos los pases tienen elecciones municipales, pero, slo ocho eligen gobiernos regionales que abarcan todo su territorio.1 Esta circunstancia aconseja hacer nfasis, para el anlisis comparado, en los sistemas electorales municipales. A esta escala, dada su extensin universal en Amrica Latina, es posible intentar extraer conclusiones sobre la tendencia subcontinental en cuanto al sistema electoral y respecto a sus relaciones con los sistemas electorales nacionales. sta es la lnea seguida en el artculo. En las dos prximas secciones se considerarn los sistemas electorales municipales de los pases latinoamericanos, primero en lo que respecta al poder ejecutivo (alcalde, intendente, presidente municipal) y luego al poder legislativo u rgano deliberante (concejo, ayuntamiento). Tambin se dedica una seccin a los sistemas electorales regionales (estaduales, provinciales). En la seccin final las conclusiones se dirigen a extraer del anlisis las tendencias comunes en cuanto a los sistemas electorales subnacionales, con la finalidad de precisar si puede hablarse de rasgos propios de lo subnacional en relacin con lo nacional y de sealar las causas que explican estas diferencias. Igualmente se considerar en las conclusiones si los hallazgos del trabajo en esta materia brindan apoyo a las hiptesis que ms adelante plantearemos en relacin con las posibles diferencias entre los sistemas electorales nacionales y los factores que las explican. De los dieciocho pases analizados (vase el cuadro XVII.3), 16 establecen mediante legislacin nacional sus sistemas electorales subnacionales. Es el mismo sistema para todos los municipios o para todos los estados, departamentos, regiones o provincias. En estas 16 repblicas puede propiamente hablarse de un sistema electoral local o regional nico, respecto al cual pueden establecerse comparaciones con las otras. En los otros dos pases, Argentina y Mxico, como parte de su sistema federal de gobierno,2 la legislacin electoral municipal y regional se decide en forma descentralizada en cada provincia o estado, de modo que en teora podra haber mltiples
XVII.3
1 Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per y Venezuela. Nicaragua elige gobiernos para regiones autnomas especficas: los Consejos Regionales de la Costa Atlntica en Nicaragua, pero estos no abarcan sino una parte restringida del territorio. 2 En los otros pases con sistema de gobierno federado (Brasil y Venezuela), la legislacin electoral es competencia del poder central.

336

SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

sistemas electorales (Jackisch, 1993: 191; Woldenberg, 1992: 121; Jones, 1997). Sin embargo, en algunos aspectos hay una tendencia dominante u homognea en cuanto a los sistemas electorales municipales y regionales, es esta tendencia la que registraremos en la medida en que hayamos tenido disponible la informacin, de modo que sea posible la comparacin con el resto de Latinoamrica. Como parte importante del trabajo se refiere a la comparacin de los sistemas electorales subnacionales con los nacionales, es imprescindible comenzar sealando las caractersticas de los sistemas electorales nacionales tanto para el ejecutivo, como para el legislativo. Los cuadros XVII.1 y XVII.2 ofrecen esta informacin.3 Los mbitos de gobierno nacional y subnacional presentan diferencias de naturaleza tal que haran esperar tambin variaciones en sus sistemas electorales. Como es sabido, los sistemas electorales afectan bsicamente tres dimensiones del sistema poltico mediante su influencia en los procesos electorales y los sistemas de partidos: representatividad, gobernabilidad y participacin ciudadana (Payne et al., 2003: 92). A su vez, mediante su efecto en estas tres variables tienden igualmente a afectar la legitimidad del sistema poltico (Molina, 2000). Las elecciones subnacionales tienen una incidencia menor que las nacionales sobre la legitimidad y la gobernabilidad global del sistema poltico, y por ello sera de esperar que en ellas los sistemas electorales adoptaran menores exigencias en cuanto a la primera y favorecieran en mayor medida que los sistemas electorales nacionales la representatividad. En cuanto a la legitimidad, ha habido en Amrica Latina una tendencia progresiva a la introduccin de la eleccin por mayora absoluta o mayora relativa especial4 del presidente de la repblica (vase el cap. XVI de esta misma obra), lo que ha perseguido, entre otros objetivos, reforzar las condiciones de legitimidad del presidente y evitar la victoria de candidatos extremistas de apoyo pequeo y amplio rechazo. Se asume que la legitimidad precaria que sera consecuencia de una eleccin con un apoyo popular relativamente bajo, disminuira gravemente la gobernabilidad y la estabilidad del sistema poltico (Molina, 2000). Igualmente, la eleccin para la
3 La informacin sobre sistemas electorales nacionales se toma de los cuadros presentados por Dieter Nohlen en esta misma obra (cap. XVI), de las constituciones y leyes electorales de cada uno de los pases, y de los datos contenidos en Payne, Zovatto, Carrillo y Allamand, versin castellana de 2003. 4 Se exige una mayora relativa especial cuando se establece que puede ganarse en la primera vuelta, siempre que se supere una votacin especfica inferior a la mayora absoluta. Por ejemplo, Costa Rica establece una mayora relativa especial de 40% de los votos vlidos.

SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

337

presidencia de la repblica de un candidato extremista con apoyo pequeo y rechazo radical de la mayora tendra altas posibilidades de resultar en una inestabilidad intensa y posiblemente en el quiebre de la democracia. Por el contrario, la eleccin de gobernadores y alcaldes por mayora relativa, aun cuando en algunos casos resulte muy minoritaria o uno que otro sea extremista con rechazo mayoritario, no resultara capaz de afectar la gobernabilidad global del sistema poltico ni conducira a situaciones de inestabilidad que pusieran en peligro la democracia. Al mismo tiempo, la exigencia de mayora absoluta y la posibilidad de una doble vuelta tiene costos elevados para pases subdesarrollados. En consecuencia, sera de esperar que haya una diferencia notable entre el mbito local y el nacional en el sentido de que en el primero la exigencia de una mayora relativa debera ser mucho ms frecuente que en el segundo, y nuestro anlisis nos permitir determinar si esta hiptesis es correcta. Tambin respecto al jefe del ejecutivo, en el mbito nacional en Amrica Latina, el sistema electoral ha reflejado tanto la necesidad de estabilidad por una parte, como el temor al excesivo personalismo y al abuso del poder para perpetuarse en l por parte de los presidentes. Se busca estabilidad y continuidad poltica con base democrtica, es decir, cuando as lo desee la poblacin, pero se teme procurarla utilizando la institucin ms difundida para ello en las democracias modernas: la reeleccin acompaada de periodos relativamente cortos. La reeleccin presidencial es la va normal para asegurar la estabilidad y continuidad de polticas que la voluntad popular considera satisfactoria, pero el temor a los vicios antes sealados ha hecho que la misma sea rechazada en Amrica Latina para la eleccin presidencial (vase el cap. XV de esta misma obra). Ya que por la naturaleza local o regional de las elecciones subnacionales los peligros de abuso de poder y caudillismo, aunque presentes, son ms fciles de controlar y causaran mucho menos dao al pas en su conjunto, sera de esperar que en las elecciones subnacionales se aprovecharan con mayor frecuencia las ventajas de la reeleccin y, al mismo tiempo, que sta se acompaara de periodos cortos que potenciaran el control popular sobre los gobernantes. A causa del efecto que la gobernabilidad tiene sobre la estabilidad del sistema poltico, en lo nacional se tiende a procurar que el sistema electoral adoptado evite un excesivo fraccionamiento del poder legislativo y para ello es comn en Amrica Latina (vase el cuadro XVII.1) adoptar sistemas de orientacin mayoritaria mediante la utilizacin de circunscripciones pequeas (uno a cinco escaos) y umbrales o barreras electorales. De esta manera,

CUADRO
Voto personalizado Barrera S 3% Circunscripcin No Principio de representacin predominante Forma de candidatura Frmula DHondt 5 Lista cerrada y bloqueada Promedio de escaos por circunscripcina

XVII.1.

Sistemas electorales legislativos nacionales en Amrica Latina (Cmara Baja o nica)

Pas

Duracin del mandato

Postulacin de candidatos

Argentina

4 Mayoritario (frmula proporcional en circunscripciones pequeas) Proporcional (representacin proporcional personalizada) Lista cerrada y bloqueada + candidaturas nominales en circunscripciones uninominales* DHondt* (mayora relativa para candidatos nominales) 14 Lista cerrada no bloqueada 19 DHondt S S* (50% de escaos) S* 3% Nacional

Slo partidos polticos

Bolivia

5+

Partidos polticos, agrupaciones de ciudadanos, pueblos indgenas* S Cociente electoral S No Slo partidos polticos

[338]
Proporcional Mayoritario (frmula proporcional en circunscripciones pequeas: binominales) Lista cerrada no bloqueada Mayoritario (frmula proporcional en circunscripciones pequeas) Cerrada y bloqueadac DHondt* DHondtb 2 5

Brasil

4-

Chile

Partidos y grupos de electores independientes

Colombia

Noc

S* Medio cociente

Partidos y grupos de ciudadanos

Costa Rica Proporcional Lista cerrada y bloqueada Cociente natural y restos ms altos DHondt* 5 S* No* Partidos y candidatos independientes* 8

No S Medio cociente

Slo partidos polticos

Ecuador Mayoritario Listas abiertas* (frmula proporcional en circunscripciones pequeas) Proporcional Lista cerrada y bloqueada Cociente natural y restos ms altos 6 DHondt 5 No No No No

El Salvador

Slo partidos polticos

Guatemala Lista cerrada y bloqueada

4-

[339]
Proporcional Listas cerradas y bloqueadas 7 Cociente natural y restos ms altos No

Mayoritario (frmula proporcional en circunscripciones pequeas)

Slo partidos polticos

Honduras

No

Partidos y grupos independientes

* Indica cambio desde 1994. +/- Aument o disminuy desde 1994. a Para efectos de este trabajo, dado que el promedio de escaos por circunscripcin para cada pas puede arrojar decimales, redondearemos hacia el nmero entero inferior los decimales hasta 0.49, y hacia el entero superior los decimales de 0.5 en adelante. b La frmula aplicada es equivalente a dHondt en circunscripciones binominales: las dos listas con las ms altas votaciones obtienen los dos cargos, a menos que la primera doble a la segunda, en cuyo caso obtiene los dos cargos. Este procedimiento es exactamente equivalente a utilizar la frmula dHondt en este tipo de circunscripciones. c En Colombia, a partir de 2003 los partidos tienen la opcin de utilizar listas cerradas y no bloqueadas, pero no es obligatorio.

CUADRO
XVII.1.
Voto personalizado Barrera S 2% S Principio de representacin predominante Forma de candidatura Frmula Uno para escaos uninominales 40 escaos de lista 300 escaos por Mayora candidaturas relativa para uninominales escaos y 200 escaos uninominales; por listas y cociente cerradas y natural con bloqueadas restos ms altos para las listas Lista cerrada y bloqueada 5 DHondt* No No Mayoritario (segmentado) Promedio de escaos por circunscripcina Postulacin de candidatos Slo partidos polticos

Sistemas electorales legislativos nacionales... (continuacin)

Pas

Duracin del mandato

Mxico

Nicaragua

5-

Mayoritario (frmula proporcional en circunscripciones pequeas) Mayoritario 26 escaos (frmula para candidatos proporcional en uninominales y circunscripciones 46 escaos en pequeas) listas cerradas y no bloqueadas Cociente natural y restos ms altosd Mayoritario (frmula proporcional en circunscripciones pequeas) Lista cerrada y bloqueada DHondt 2

Slo partidos polticos

[340]
4 Mayoritario* (frmula Lista cerrada no bloqueada DHondt 5

Panam

S Medio cociente

Slo partidos polticos

Paraguay

No

No

Partidos polticos y grupos independientes (movimientos polticos) S No Partidos y grupos de

Per

proporcional en circunscripciones pequeas) Mayoritario (frmula proporcional en circunscripciones pequeas) Lista cerrada y bloqueada DHondt 3 Proporcional Lista cerrada y bloqueada DHondt 99 DHondt (mayora relativa para candidatos nominales) 6 S 60% Escaose No No No No No Partidos polticos y grupos de electores independientes Slo partidos polticos Partidos polticos y candidaturas independientes

electores independientes

Repblica Dominicana

Uruguay

Venezuela

Proporcional (representacin proporcional personalizada) Lista cerrada y bloqueada + candidatos nominales en circuitos uninominales y plurinominales

[341]

* Indica cambio desde 1994. +/- Aument o disminuy desde 1994. d Como se toman en cuenta todos los votos vlidos y se aplica la barrera de medio cociente para participar en la distribucin por restos, pudieran an quedar cargos sin distribuir. En ese caso se adjudican a los candidatos ms votados an no electos. e El porcentaje de escaos a elegirse por mayora relativa se elev a 60% en el Estatuto Electoral especial para las elecciones de 2000. La Ley Orgnica del Sufragio que fija este porcentaje en 50% no fue derogada, de modo que en principio sera la aplicable a elecciones posteriores. Es un punto que probablemente se dilucide judicialmente.

CUADRO
Pas
Argentina

XVII.2.

Sistemas electorales ejecutivos nacionales en Amrica Latina


Mayora exigida
Relativa especial (45 o 40% con 10 puntos % de ventaja) Absoluta

Duracin Reeleccin Eleccin mandato inmediata directa


4 S S

Segunda vuelta
S

Bolivia

5+

No

S Slo primera vuelta S S S S S

No. Decide el Congreso entre los dos ms votados S S S S

Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador

46 4 4 4

S* No No No No

Absoluta Absoluta Absoluta Relativa especial (40%) Relativa especial (Absoluta o 40% + 10 puntos % de ventaja) Absoluta Absoluta Relativa Relativa Relativa especial (40 o 35% con 5 puntos % de ventaja) Relativa Relativa Absoluta

S S S No No

El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua

5 44 6 5-

No No No No No

S S S S S

S No No S

Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

5 5 5

No No No*

S S S

4 5 6

S No S

S S S

Absoluta Absoluta* Relativa

S S* No

* Indica cambio desde 1994. +/- Aument o disminuy desde 1994. [342]

SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

343

aun cuando se utilicen frmulas electorales de tipo proporcional, como la dHondt o del cociente natural y restos ms altos, la proporcionalidad del resultado se ve fuertemente restringida, se tiende a excluir o subrepresentar a las fuerzas minoritarias y a facilitar la formacin de mayoras parlamentarias que no representan la mayora de los votos. Puesto que el mbito local tiene una incidencia mucho menor que el nacional en la gobernabilidad del pas, sera de esperar que hubiera menos restricciones a la proporcionalidad y que, por lo tanto, se le diera una alta prioridad a la representatividad. De ser esto as, deberamos encontrar que los sistemas electorales locales tienden a ser ms proporcionales, a utilizar circunscripciones de mayor tamao y a hacer un uso menos frecuente de umbrales o barreras electorales.

2. SISTEMAS

PARA LA ELECCIN DEL PODER EJECUTIVO MUNICIPAL

Para el anlisis comparado de los sistemas para la eleccin del jefe del poder ejecutivo o administracin municipal en Latinoamrica (alcaldes, intendentes, presidentes municipales) hemos adoptado como variables definitorias las cinco utilizadas por Nohlen en referencia al poder ejecutivo nacional (Nohlen, 1993: 46): duracin del mandato, reeleccin, eleccin directa o indirecta, mayora exigida para ganar la eleccin, y que se disponga o no de una segunda vuelta de eleccin popular para el caso de que no se alcance la mayora exigida en la primera vuelta.5 El cuadro XVII.3 nos presenta las caractersticas de los sistemas electorales para la eleccin del jefe del poder ejecutivo local en cuanto a estas cinco variables. El cuadro XVII.4 nos presenta el resultado de comparar el sistema electoral para los ejecutivos locales con el utilizado para los ejecutivos nacionales. La duracin del mandato para los ejecutivos locales es de un mnimo de tres aos (tres pases) y un mximo de cinco (cuatro pases), con la mayora de los pases (once) ubicados en cuatro aos. El promedio para los 18 casos es ahora de cuatro aos, similar al encontrado en 1994 que era
5 Se recopil informacin hasta febrero de 2004. Fuente bsica de informacin fueron los anlisis de los procesos y sistemas electorales aparecidos en el Boletn Electoral Latinoamericano hasta el ao 2000, las publicaciones especializadas sobre cada pas que aparecen citadas y la legislacin electoral ms reciente disponible en las pginas web de los organismos electorales de cada pas, la pgina web de la Georgetown University, Political Data Base of the Americas: http://www.georgetown.edu/pdba/, y del Centro de Asesora y Promocin Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos: http://www.iidh.ed.cr/comunidades/redelectoral.

CUADRO

XVII.3.

Sistemas electorales para jefes del ejecutivo del gobierno municipal


Eleccin directa S Slo la primera vuelta* S S* S S S No Semidirecta S No Semidirectac No Semidirecta S* S S No Semidirecta S S S Mayora exigida Relativa No Segunda vuelta

Pas Argentinaa Bolivia

Duracin mandato 4 5+

Reeleccin inmediata S S

Absoluta* Relativab Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa* Relativa Relativa Relativa

Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxicod Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

4 4 3 4 4 3 44 3 45 5 4+

S S No S S S S S No No* S No S

El Concejo decide entre los dos ms votados S para municipios con ms de 200 000 electores. No No No No No No No No No No No No No No No

4 5 4

S S S

* Cambio desde 1994. +/- Aument o disminuy desde 1994. a Argentina: los datos aportados reflejan la tendencia predominante entre los sistemas electorales municipales en la Repblica Argentina, tal como la aprecia el autor con base en informacin suministrada por Mark P. Jones de la Michigan State University en febrero de 2004, y la bibliografa disponible al respecto (Prez, 1991: 328). b Brasil: se exige mayora absoluta en los municipios con ms de 200 000 electores. Si ningn candidato a alcalde la alcanza, se va a una segunda vuelta. En los municipios con menos electores gana el candidato con la mayora relativa (Sadek, 1992: 13). c Honduras: Se declara electo alcalde municipal el primer ciudadano que aparezca en la lista de candidatos que haya obtenido la mayora de sufragios, restndose del total de votos que favorecen a dicha lista el equivalente de un cociente electoral municipal (Moncada, 1986: 243). d Mxico: los datos del cuadro reflejan la tendencia predominante entre los sistemas electorales para presidentes municipales en Mxico, tal como la aprecia el autor con base en los datos recabados por el autor, la Constitucin, y la informacin suministrada por Alonso Lujambio y por Jos de Jess Orozco en marzo de 2004.

[344]

SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

345

de 3.9 aos.6 El cambio respecto a aquel entonces es que ahora es ms clara la preferencia por mandatos de cuatro aos, y que han desaparecido los periodos menores de tres aos o mayores de cinco. Como se aprecia en el cuadro XVII.4, en 11 pases la duracin del mandato es la misma que en el poder nacional, mientras que en siete es menor. En ningn caso es mayor. De modo que puede afirmarse que la duracin de los periodos para los ejecutivos locales en Latinoamrica tiende a ser igual o menor que la de los ejecutivos nacionales, situacin similar a la de 1994. Cuando hay diferencias entre ambos mandatos, el local es menor. Tal como expresamos en la introduccin, es de esperar que los mandatos de los gobiernos subnacionales sean menores que los nacionales, la razn es que en las democracias modernas uno de los objetivos que se persigue es el de un alto grado de control sobre la gestin por parte de la poblacin. El mecanismo bsico para este control son las elecciones peridicas. Mientras ms corto es el mandato, mayor control. En el mbito nacional este objetivo tiende a verse equilibrado por la necesidad de asegurar una continuidad mnima para los planes y programas gubernamentales, lo cual se busca estableciendo periodos presidenciales relativamente largos. En lo local, la meta de la continuidad en las polticas pblicas viene apuntalada por la posibilidad de reeleccin que usualmente no se da en Amrica Latina en el plano nacional. La reeleccin tiende a justificar periodos cortos, ya que permite mantener la continuidad de las polticas pblicas en la medida en que as lo desee la poblacin y, al mismo tiempo, incrementar el control popular mediante periodos cortos. En cuanto al grado de participacin de la poblacin en la designacin del jefe del ejecutivo local (carcter directo, semidirecto o indirecto de la eleccin), predomina la eleccin directa. En 14 de los 18 pases los jefes de los ejecutivos locales son electos directamente por la poblacin en elecciones universales, directas y secretas, aunque en Bolivia la participacin directa se reduce a la primera vuelta; de haber segunda vuelta la decisin la asumen los concejales (Gonzlez, 1992; Lezcano, 1992: 591; Murillo y Torres, 1991: 36; Ocampo y Ruiz, 1991; Pea, 1990: 53). En los otros cuatro pases (El Salvador, Honduras, Mxico y Per) la eleccin es semidirecta (Garca,
6 Las referencias a la versin anterior del trabajo, cuyos datos corresponden a 1994, incluyen a Hait, que fue considerado para entonces como parte de las democracias de Amrica Latina, y como tal incluido en el anlisis, pero que para el ao 2004 es excluido por la generalizada consideracin como pas no democrtico, por ejemplo en el informe de 2003 de Freedom House (http://www.freedomhouse.org/).

346

SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

CUADRO

XVII.4.

Comparacin de los sistemas electorales municipales respecto a los nacionales: jefe del poder ejecutivoa
Duracin mandato Igual Igual Igual Menor Menor Igual Igual Menor Igual Igual Menor Menor Igual Igual Menor Igual Igual Menor Participacin (eleccin Reeleccin directa) inmediata Igual Igual Igual Igual Igual Igual Igual Menor Igual Menor Menor Igual Igual Igual Menor Igual Igual Igual Igual (S) S/No Igual (S) S/No Igual (No) S/No S/No S/No S/No S/No Igual (No) Igual (No) S/No Igual (No) S/No Igual (S) S/No Igual (S) Mayora exigida Menor (Relativa/Relativa especial) Igual (Absoluta) Menor (Relativa/Absoluta) Menor (Relativa/Absoluta) Menor (Relativa/Absoluta) Menor (Relativa/Relativa especial) Menor (Relativa/Relativa especial) Menor (Relativa/Absoluta) Menor (Relativa/Absoluta) Igual (Relativa) Igual (Relativa) Menor (Relativa/Relativa especial) Igual (Relativa) Igual (Relativa) Menor (Relativa/Absoluta) Menor (Relativa/Absoluta) Menor (Relativa/Absoluta) Igual (Relativa)

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

a La comparacin se hace tomando como base el ejecutivo local, de modo que menor significa que en el poder local la duracin del mandato, por ejemplo, es menor que en el nacional; s/no indica que hay reeleccin local, pero no nacional, etctera.

1992; Bensa, 2002; Vargas, 2002). Esta categora se refiere a los casos en los que la poblacin vota por una lista de candidatos al rgano legislativo (concejales o regidores), y el cargo de jefe del ejecutivo local (alcalde, intendente o presidente municipal) es ocupado por el primer candidato de la lista ms votada. En El Salvador se postula una lista que incluye los candidatos a alcaldes, sndicos y regidores; la lista ganadora obtiene el alcalde y todos los regidores, de modo que no hay votacin separada para los alcaldes, razn por la cual lo clasificamos en la categora de elecciones semidirectas (Alcntara, 1994: 165). La situacin de Mxico es similar, salvo que la lista ganadora ocupa la mitad ms uno de los cargos y no la totalidad, es tambin un caso de eleccin semidirecta. Los dos pases en los cuales los alcaldes eran designados en 1994 por los miembros de la legislatura municipal (eleccin indirecta), Nicaragua y Bolivia, se han movido hacia la

SISTEMAS ELECTORALES SUBNACIONALES

347

eleccin directa, aun cuando en Bolivia todava la seleccin del alcalde puede quedar en manos de los ediles si ningn candidato obtiene la mayora absoluta de los votos en la primera vuelta. Como en todos los pases latinoamericanos el presidente es elegido en forma directa, las diferencias en esta variable slo se presentan en los cuatro casos que introducen modalidades semidirectas. Se observa que la tendencia a la eleccin directa se ha acentuado respecto a 1994. El predominio de la eleccin directa se explica por la preferencia latinoamericana por esquemas de separacin de poderes de corte presidencial, as como por la tendencia a incrementar institucionalmente el control popular a fin de combatir los abusos de poder tan frecuentes en la regin. Para el cargo del ejecutivo nacional, el temor al abuso del poder, al caudillismo y a la personalizacin del gobierno ha sido un freno contra la posibilidad de reeleccin inmediata del presidente de la repblica. Tal como se seal en las hiptesis propuestas en la introduccin, ste no es el caso en el mbito local, donde en 14 de los 18 pases para los que tenemos informacin se permite la reeleccin de los jefes del ejecutivo local al menos por un periodo. Slo en Colombia, Mxico, Nicaragua y Paraguay (Prieto, 1991) sta no se permite. Se cambia de no reeleccin nacional a reeleccin local en 10 pases. En ocho, la situacin de la reeleccin es la misma en lo nacional y lo local. Colombia, Mxico, Nicaragua y Paraguay no la permiten en ninguno de los casos; mientras que Argentina, Brasil, Repblica Dominicana y Venezuela s la autorizan en ambas situaciones. La tendencia predominante es, pues, a autorizar la reeleccin local y a no hacerlo en lo nacional. Esto podra explicarse porque los peligros que entraa la reeleccin del jefe del ejecutivo para pases de institucionalidad dbil y que han llevado a su rechazo nacional en muchos pases de Amrica Latina, son menores para el caso del ejecutivo municipal. De modo que no se justifica desechar localmente una institucin de gran tradicin democrtica y de utilizacin generalizada en las democracias modernas. En efecto, las posibilidades de abuso del poder para influir en los resultados electorales, y los peligros de una excesiva personalizacin del poder en pases de institucionalidad dbil, son menores en el plano local que en el nacional. De modo que no tienen ni la misma magnitud ni la misma posibilidad de impunidad que si ocurrieran en la eleccin nacional, por lo cual puede establecerse la reeleccin inmediata buscando generar un incremento del control popular sobre la gestin del gobernante que se ver sometido personalmente al juicio de sus electores, lo cual usualmente resulta en un mayor inters por parte del gobernante en

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cumplir con las aspiraciones del electorado para preservar su apoyo y, al mismo tiempo, incrementar la posibilidad para la continuidad de las polticas pblicas si as lo decide el electorado. Entre los pases que eligen directamente al jefe del ejecutivo local (14), en 12 de ellos la eleccin se decide siempre por mayora relativa (De la Calle, 1990: 22; Escobar, 1985: 163; Rosada, 1990: 39). Las dos nicas excepciones son Brasil y Bolivia. Brasil exige mayora absoluta para los municipios con 200 000 o ms habitantes y, en caso de que no se alcance, se va a una segunda vuelta. En Bolivia, para todos los casos est prevista la eleccin por los legisladores locales si no se alcanza la mayora absoluta de votos por uno de los candidatos. De estos 14 pases en 10 la exigencia de mayora es menor para la eleccin del jefe del ejecutivo municipal que para la eleccin del presidente de la repblica. En estos 10 pases el alcalde o similar se elige por mayora relativa, mientras que para el presidente se requiere mayora absoluta o relativa especial para ganar en la primera vuelta. En los otros cuatro casos la mayora exigida es similar para ambos funcionarios: relativa en dos pases y absoluta en los otros dos. Por otra parte, en tres de los cuatro casos de eleccin semidirecta del alcalde, intendente o presidente municipal, se utiliza la mayora relativa como frmula electoral, mientras que el presidente de la repblica se elige por mayora absoluta. En el cuarto pas de eleccin semidirecta para el presidente municipal (Mxico) se utiliza la mayora relativa para ambos casos. Dando apoyo a las hiptesis iniciales del trabajo, dos tendencias predominantes parecen claras en la eleccin de los jefes del gobierno local: eleccin por mayora relativa y requerimiento de una votacin menor a la prevista para la Presidencia de la repblica. Ello puede explicarse porque las exigencias de legitimidad democrtica y de bsqueda de apoyo poltico slido como fuente de estabilidad y gobernabilidad que han llevado a que en la regin predominen las frmulas de mayora absoluta o mayora relativa especial para la eleccin presidencial (Nohlen, 1993: 46; Molina, 2000: 39-45; Nohlen, tomo 2, 2005: 24-28) no se presentan con la misma urgencia a nivel municipal. En este ltimo caso, las ventajas de la exigencia de mayora absoluta no parecen ser suficientes para compensar el costo y esfuerzo adicional que implica la doble vuelta para los pases de la regin. Ello explica igualmente que de establecerse, se haga (como en Brasil) para municipios de poblacin elevada cuyas elecciones pueden tener trascendencia nacional, o mediante una modalidad que no implica ni un costo adicional ni apartarse del esquema utilizado nacionalmente como en Bolivia.

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Como hemos visto, los sistemas electorales locales para la eleccin del jefe del ejecutivo no son una reproduccin de los sistemas nacionales. En 17 de los 18 casos hay alguna diferencia, y en 10 stas afectan dos o ms de las variables consideradas. En resumen, el sistema electoral para la eleccin del jefe del poder ejecutivo municipal en Amrica Latina se caracteriza por periodos de entre tres y cinco aos con claro predominio de los mandatos de cuatro aos, eleccin directa, posibilidad de reeleccin y mayora relativa. En comparacin con el mbito nacional, el sistema electoral local presenta periodos ms cortos, hay mayores posibilidades de que la eleccin no sea directa, la reeleccin tiende a permitirse lo que no ocurre a nivel nacional, y es mucho ms frecuente la mayora relativa. Si algo puede decirse respecto a 10 aos antes, es que persisten las mismas tendencias centrales. Se puede concluir que en trminos generales los sistemas electorales nacionales tienden a acentuar ms que los locales la bsqueda de legitimidad (eleccin directa y mayora absoluta), la prevencin de la personalizacin excesiva del poder poltico (no reeleccin), y buscan darle una continuidad razonable a las polticas pblicas no por la va de la reeleccin, sino adoptando periodos ms largos que los establecidos para el poder local.

3. SISTEMAS

PARA LA ELECCIN DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES

A fin de caracterizar los sistemas electorales para los miembros de concejos municipales o ayuntamientos (concejales, ediles o regidores), se recolect informacin sobre las siguientes variables (Lijphart, 1985: 7 y 8; Rae, 1971: 154; Nohlen, 1981: 96 y ss.; Lijphart, 1994: 1): a) duracin del mandato; b) tipo de sistema electoral, tomando como tal el que resulta del principio de representacin aplicado (Nohlen, 1988a: 37) (proporcional o mayoritario), definido con base en la interaccin entre la frmula electoral utilizada y las circunscripciones electorales. Son sistemas con principio de representacin mayoritario aquellos que tienden a potenciar artificialmente el porcentaje de escaos de la primera fuerza por encima de su porcentaje de votos, con el resultado de producir usualmente mayoras manufacturadas, y que, por lo tanto, dan prioridad a la gobernabilidad sobre la representatividad. En este caso se encuentran los sistemas que utilizan frmulas electorales mayoritarias, aquellos que utilizan en forma segmentada o separa-

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da frmulas electorales mayoritarias y proporcionales, y tambin los que utilizan frmulas de adjudicacin proporcionales, pero en circunscripciones pequeas (cinco o menos escaos) que tienden igualmente hacia mayoras manufacturadas y la exclusin de las fuerzas minoritarias. Son sistemas con principio de representacin proporcional aquellos que, dando prioridad a la representatividad, tienden a distribuir los escaos entre las fuerzas polticas en proporcin a su votacin, de modo que los organismos deliberantes reflejen en su composicin las preferencias polticas del electorado. Estos sistemas son los que utilizan frmulas de representacin proporcional en circunscripciones que en promedio son medianas (seis a diez escaos) o grandes (ms de 10 escaos); y tambin los de representacin proporcional personalizada que, combinando frmulas proporcionales y mayoritarias (mixtos), lo hacen de modo que la distribucin de escaos sea determinada por las primeras (para ampliar lo relativo a los principios de representacin puede consultarse el trabajo de Dieter Nohlen sobre sistemas electorales parlamentarios y presidenciales en el cap. XVI de este Tratado. La comparacin de la proporcionalidad entre el sistema electoral local y el nacional se hace con base en los principios de representacin electorales utilizados en cada pas de acuerdo con nuestro anlisis, ya que esta categora resume el funcionamiento del sistema electoral en cuanto a su proporcionalidad tomando en cuenta los dos elementos del sistema que influyen en ella: frmula electoral y promedio de escaos por circunscripcin (magnitud). El resultado final de cada eleccin depende tambin en buena medida de factores ajenos al sistema electoral, tales como el sistema de partidos especfico del pas y el comportamiento electoral coyuntural de los votantes, pero estos factores estn fuera del alcance de este trabajo.7 c) Forma de la candidatura: lista cerrada y bloqueada; lista cerrada, pero no bloqueada, o lista abierta, para los casos de distribucin proporcional; y candidaturas nominales en circuitos uninominales o plurinominales para elecciones por mayora8
7 La comparacin de proporcionalidad entre el sistema electoral para las legislaturas nacional y local indica exclusivamente si hay diferencias en cuanto al principio de representacin. Es decir, a la tendencia que con base en sus caractersticas sera de esperar fuera promovida por el sistema electoral. La informacin disponible no nos permite comparar los resultados producidos por cada sistema con base en un indicador cuantitativo de desviacin de la proporcionalidad como la D de Loosemore y Hanby (1971). Estos resultados, como decimos en el texto, son el efecto no slo del sistema electoral, sino de su particular interaccin con el sistema de partidos y el comportamiento electoral. 8 Vase sobre las formas de candidatura el captulo XVI, prrafo 9 en este Tratado. Es importante indicar que hay una candidatura de lista cuando la votacin se acumula para cada organizacin, y con base en ella se determinan los cargos. No hay realmente lista si las can-

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(Molina, 1991: 42). El tipo de lista determina el grado de personalizacin del voto. Personalizacin se refiere a si existe o no la posibilidad de que el elector vote directamente por candidatos individuales y no slo por partidos. Cuando las candidaturas se postulan exclusivamente en listas cerradas y bloqueadas no habr personalizacin del voto; s lo habr en el resto de los casos. d) Frmula electoral: indica el procedimiento matemtico para la adjudicacin de los escaos: dHondt, cociente natural y restos ms altos, mayora relativa, mayora absoluta, etc. e) Escaos por circunscripcin se refiere al nmero de cargos que se eligen en cada circunscripcin, lo cual es el principal factor de la proporcionalidad del sistema. En el caso de la legislatura nacional se indica el nmero promedio de escaos por circunscripcin, que es un nmero que nos permite clasificar la tendencia principal del sistema en cuanto a la magnitud de las circunscripciones como pequeas (1 a 5 escaos), medianas (6 a 10 escaos) y grandes (11 o ms escaos). Para los concejos municipales y las legislaturas estaduales, provinciales o regionales no tenemos disponible este promedio y por ello presentamos el nmero mnimo y mximo de escaos por circunscripcin, lo que igualmente nos permite conocer la orientacin predominante en esta materia. f) Barrera (o umbral legal): indica si se ha establecido o no un mnimo de votos que deben ser alcanzados como requisito para participar en la distribucin de escaos (Molina, 1991: 46). g) Postulacin de candidatos: informa esta variable si la postulacin de candidatos es facultad exclusiva de los partidos, o si pueden hacerlo grupos electorales independientes. Con base en esta variable se establece el grado de control partidista sobre el sistema local en comparacin con el nacional. Este control pardidaturas de un mismo partido no se benefician en nada de los votos de sus copartidarios. sta es una diferencia importante entre la lista abierta, cuya votacin es la suma de los votos de sus candidatos (Ecuador a partir de 2000), y las candidaturas nominales en circuitos pluripersonales de mayora relativa, en los cuales compiten todos contra todos y ganan los ms votados individualmente, sin favorecerse en nada del voto de sus copartidarios. De este ltimo tipo son las candidaturas para las circunscripciones plurinominales de mayora relativa en Venezuela. Para diferenciarlas de las candidaturas de lista, en este trabajo se denominan candidaturas nominales aquellas que compiten en forma individual sin beneficiarse en absoluto del voto por otros candidatos de su mismo partido. Las candidaturas nominales pueden competir en circunscripciones uninominales, de modo que se elige un escao y cada partido presenta un candidato, o circunscripciones plurinominales en las cuales se eligen varios escaos y cada partido puede presentar varios candidatos, pero estos compiten tanto entre s como en contra de los de otros partidos, sin beneficiarse de la votacin de sus copartidarios o de una votacin de lista. Pueden presentarse visualmente agrupados bajo un smbolo partidista, pero no conforman una lista desde el punto de vista electoral.

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tidista ser menor en las elecciones municipales si en el nacional se permite slo la postulacin partidista y en el local pueden presentarse candidaturas independientes. En la situacin contraria (no ocurre en la prctica) sera mayor el control partidista sobre el nivel local. h) Elecciones simultneas: se refiere a si las elecciones locales se realizan o no simultneamente con las elecciones nacionales. Se considerar que hay simultaneidad cuando la eleccin municipal, estadual o provincial de que se trate coincida con la eleccin del presidente de la repblica o de miembros del poder legislativo nacional en cualquiera de sus cmaras. El cuadro XVII.5 nos muestra las caractersticas de los sistemas electorales para las legislaturas municipales y el XVII.6 los compara con los respectivos sistemas electorales nacionales. La duracin del mandato de las legislaturas municipales en cada uno de los pases es la misma que para los jefes del ejecutivo local considerados antes. Es decir, tienden a oscilar entre tres y cinco aos, con un promedio de cuatro. Las consideraciones realizadas respecto al periodo de los jefes del ejecutivo municipal son igualmente vlidas para el caso del poder legislativo. La tendencia predominante en cuanto al principio de representacin electoral es la proporcionalidad (13 casos, uno ms que en 1994) (Crahan, 1993: 19; Espinosa, 1987: 15; Rosada, 1990: 39). En estos pases se utiliza una frmula electoral proporcional en circunscripciones electorales que tienen tendencia predominante a ser medianas o grandes, de modo que efectivamente puede hablarse de sistemas electorales con orientacin hacia la representacin proporcional. Entre los cinco pases que clasificamos como de principio electoral mayoritario, cuatro (Mxico, Per, Uruguay y El Salvador) utilizan listas cerradas y bloqueadas en circunscripciones plurinominales. En los primeros tres, a la lista que alcance la votacin ms alta se le asigna la mayora de los escaos en forma automtica, y el resto de los cargos se distribuye proporcionalmente entre las otras listas. En El Salvador la lista ganadora obtiene todos los cargos (Alcntara, 1994: 165,173; Eguizbal, 1994: 85). El otro pas mayoritartio, Panam, utiliza exclusivamente circunscripciones uninominales de mayora relativa.9 Como vemos, hay un predominio de la proporcionalidad mayor al que se observa en los sistemas electorales nacionales. Ello es debido a que, en general, las
9 Panam utiliza tambin en forma subsidiaria circuitos plurinominales pequeos con frmula proporcional, pero estos no alteran el principio mayoritario.

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circunscripciones son de mayor tamao, y que a nivel local no tenemos casos, frecuentes a nivel nacional, en que el uso de la frmula electoral proporcional se ve acompaado de circunscripciones electorales pequeas en promedio que neutralizan el posible efecto proporcional, y nos llevan a clasificar el sistema nacional como de principio electoral mayoritario. En comparacin con el sistema electoral nacional, en slo ocho casos el principio de representacin no se altera en la eleccin legislativa municipal. De los 10 donde hay diferencia entre la eleccin nacional y municipal, en ocho casos ocurre esto porque a nivel municipal se adopta un principio de representacin proporcional, mientras que a nivel nacional se sigue una orientacin mayoritaria. En todos ellos la diferencia no est en la frmula electoral utilizada, que es la misma, sino en que a nivel nacional se utilizan circunscripciones pequeas como promedio, mientras que a nivel municipal la regla es la circunscripcin mediana. En los otros dos casos de diferencia entre lo municipal y lo nacional, El Salvador y Uruguay, el movimiento es en sentido contrario, a nivel municipal se utiliza un sistema mayoritario, mientras que en el nacional el sistema de representacin es proporcional, en ambos casos ocurre esto porque se toma una previsin de carcter extremo para asegurar la gobernabilidad municipal: la lista ganadora obtiene todos los cargos en El Salvador y la mayora de ellos en Uruguay. Estos dos pases dan mayor importancia a la gobernabilidad local que a la nacional, pero sta no es la tendencia predominante en Amrica Latina; por el contrario, a nivel local predominan los sistemas electorales proporcionales, lo que hace que los sistemas electorales municipales tiendan a darle mayor prioridad que los nacionales a la representatividad. Como hemos dicho, la diferencia est fundamentalmente en el tamao promedio de las circunscripciones. Las diferencias en cuanto al principio de representacin y la proporcionalidad entre los sistemas electorales legislativos nacionales y municipales responden a las circunstancias polticas propias de cada pas. Pareciera, sin embargo, que un elemento comn a varios de ellos es que se ensayan a nivel municipal cambios que han sido reclamados por movimientos sociales fuertes o minoras polticas significativas. ste es el caso de la introduccin de los circuitos uninominales como mecanismo predominante a nivel legislativo municipal en Venezuela a finales de la dcada de 1980 por exigencia del movimiento vecinal con fuerte respaldo de la opinin pblica, para luego uniformar los sistemas electorales para el ao 2000. En Mxico y Chile la representacin proporcional ha sido un reclamo de sectores polticos sig-

CUADRO
Forma de candidatura Frmula DHondt Slo los partidos Partidos polticos, agrupaciones de ciudadanos, pueblos indgenas* Slo partidos DHondt* 5 a 11 No No 3 a 24 No No Voto personalizado Barrera Postulacin de candidatos Lista cerrada y bloqueada Lista cerrada y bloqueada Escaos por circunscripcin S No Elecciones simultneas

XVII. 5.

Sistemas electorales para los consejos municipales (legislaturas locales)

Pas

Duracin mandato

Principio de representacin predominante

Argentinaa

Proporcional

Bolivia

5+

Proporcional

Brasil

4 Lista cerrada no bloqueada DHondt 9 a 55 S Lista cerrada no bloqueada DHondt 6 a 10 S

Proporcional

S Cociente electoral No

No

[354]
Lista cerrada y bloqueadab DHondt* 7 a 21 Nob Lista cerrada y bloqueada Cociente natural y restos ms altos DHondt* 5 a 13 No Lista abierta* 5 a 15 S* Lista cerrada y bloqueada Mayora relativa 4 a 14 No

Chile

Proporcional

Partidos polticos y grupos de electores independientes S Medio cociente S Medio cociente No* Partidos polticos y grupos de ciudadanos Slo partidos polticos Partidos y candidatos independientes No Slo partidos polticos

No

Colombia Costa Rica

Proporcional

No

Proporcional

Sc

Ecuador

Proporcional

No

El Salvadord

Mayoritario

S Con las legislativas

Guatemala Partidos polticos y grupos independientes (comits cvicos electorales) Partidos y grupos de electores independientes Slo partidos S

4-

Proporcional

Lista cerrada y bloqueada No

DHondt

4 a 10

No

Honduras

Proporcional

Lista cerrada y bloqueada No

Cociente natural y restos ms altos Cociente natural + restos ms altos 1 a 31 No S (fijado por cada estado)

3 a 11

No (Ley de Lemas)

Mxicoe Lista cerrada y bloqueada

Mayoritario Lista ganadora asegura mitad ms uno de los escaos Lista cerrada y bloqueada DHondt* S No Candidaturas uninominalesf Mayora relativa DHondt 7 a 25 No No menos de 5 4 a 17 No

No

Nicaragua

4-

Proporcional

Slo partidos* Medio cocientef No Partidos y candidatos independientes Partidos polticos y grupos independientes (movimientos polticos)

No S

[355]
Lista cerrada y bloqueada

Panam

Mayoritario

Paraguay

Proporcional

No

+/- Aument o disminuy desde 1994. * Cambio desde 1994. a Argentina: los datos aportados reflejan la tendencia predominante entre los sistemas electorales locales en la Repblica Argentina, tal como la aprecia el autor con base en informacin suministrada por Mark P. Jones en febrero de 2004, y la bibliografa disponible al respecto (Prez, 1991: 328). b A partir de 2003 los partidos tienen la opcin de utilizar listas cerradas y no bloqueadas, pero no es obligatorio. c Aunque los regidores se eligen simultneamente con los cargos nacionales, los alcaldes se eligen en una fecha diferente. d En El Salvador la lista ganadora (mayora relativa) obtiene todos los cargos del concejo municipal (alcalde, sndico y regidores). e Mxico: los datos del cuadro reflejan la tendencia predominante entre los sistemas electorales para cabildos en Mxico, tal como la aprecia el autor con base en los datos recabados por el autor, la Constitucin, y la informacin suministrada por Alonso Lujambio en marzo de 2004. f Los concejos son integrados por un representante por cada corregimiento del distrito. Slo si estos no llegan a cinco se eligen concejales por representacin proporcional para completar este nmero, utilizando el sistema seguido para los legisladores.

CUADRO
Forma de candidatura Frmula DHondt No No* Partidos y grupos de electores independientes 5 a 39 Barrera Postulacin de candidatos Lista cerrada y bloqueada Escaos por circunscripcin Voto personalizado No Elecciones simultneas

XVII. 5.

Sistemas electorales para los consejos municipales... (conclusin)

Duracin mandato

Principio de representacin predominante

Per

4+

Mayoritario Lista ganadora asegura mitad ms uno de los escaos Lista cerrada y bloqueada DHondt No No Cinco o ms Partidos polticos y grupos independientes No Slo partidos polticos

Republica Dominicana

Proporcional

Sg

Uruguay

5 Lista cerrada y bloqueada No (Ley de Lemas)

Mayoritario Lista ganadora asegura mitad ms uno de los escaos Candidaturas nominales + lista cerrada y bloqueada* DHondt (mayora relativa para candidatos nominales)h 5 a 13 S (60% de escaos)h

DHondt

31

No

[356]

Venezuela

Proporcional* (representacin proporcional personalizada)

No

Partidos y candidatos independientes

No

+/- Aument o disminuy desde 1994. * Cambio desde 1994. g La eleccin municipal coincide con la del Congreso Nacional. h El porcentaje de escaos a elegirse por mayora relativa se redujo a 60% en el Estatuto Electoral especial para las elecciones de 2000. La Ley Orgnica del Sufragio que fija este porcentaje en 66% no fue derogada, de modo que en principio sera la aplicable a elecciones posteriores. Es un punto que probablemente se dilucide judicialmente.

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CUADRO

XVII.6.

Comparacin de los sistemas electorales municipales con los nacionales: poder legislativoa
Proporcionalidad (principio de Personalizacin representacin) del voto Mayor Igual Igual Mayor Mayor Igual Mayor Menor Mayor Igual Igual Mayor Igual Mayor Igual Mayor Menor Igual Igual (no) Menor Igual (s) Igual (s) Igual (no) Igual (no) Igual (s) Igual (no) Igual (no) Igual (no) Menor Igual (no) Igual (s) Igual (no) Menor Igual (no) Igual (no) Igual (s) Grado de control por Todo los partidos igual? Igual Igual Igual Igual Igual Igual Igual Igual Menor Igual Igual Igual Menor Igual Igual Igual Igual Igual No No S No No S No No No S No No No No No No No No

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

Duracin mandato Igual Igual Igual Igual Menor Igual Igual Igual Igual Igual Igual Menor Igual Igual Menor Igual Igual Menor

a La comparacin se hace tomando como base el ejecutivo local, de modo que menor significa, por ejemplo, que en el poder local el periodo es menor que en el nacional; s/no indica que hay reeleccin local pero no nacional, etctera.

nificativos. Esta situacin sugiere que en el caso de exigencias de cambio electoral con fuerte respaldo poltico o social, pero con igualmente slida resistencia por organizaciones con fuerza institucional para bloquearlas, lo ms probable es que, de aplicarse, comiencen su implementacin por el nivel local. Por otra parte, esto pareciera tener sentido, sobre todo cuando se trata de cambios radicales a sistemas electorales relativamente exitosos y consolidados, como fue el venezolano hasta 1988. Un factor que pareciera estar presente como explicacin de las diferencias entre lo nacional y lo local es la menor trascendencia del nivel munici-

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pal en comparacin con el sistema electoral nacional, en cuanto a la legitimidad y gobernabilidad del sistema democrtico como un todo. Este hecho favorece la introduccin de alteraciones que podran ser contraproducentes a nivel nacional. Se trata de una diferencia cualitativa en el plano nacional en cuanto al ambiente que condiciona el sistema electoral y que, por lo tanto, permite esperar en un nmero significativo de pases diferencias en aspectos fundamentales del sistema, tales como el principio electoral. Esto es particularmente cierto en relacin con la proporcionalidad y la representatividad. Ampliar la proporcionalidad implica facilitar la presencia institucional de sectores minoritarios, en algunos casos extremistas, que pueden ser vistos como peligrosos por las fuerzas mayoritarias. Pero este peligro es percibido como menor a nivel local, donde la apertura del sistema electoral puede contribuir a la progresiva institucionalizacin de estos sectores extremistas, sin el peligro de afectar la gobernabilidad nacional. Sobre la forma de la candidatura y la personalizacin del voto encontramos que predomina la lista cerrada y bloqueada, utilizada en forma exclusiva en 13 de nuestros 18 pases, lo que representa una situacin similar a la que encontramos en 1994. Es decir, que en general a nivel local se vota exclusivamente por partidos y no por los candidatos individuales (De la Calle, 1990: 22; Espinosa, 1987). De los cinco pases donde se puede votar por candidatos, dos adoptan listas cerradas y no bloqueadas (Brasil y Chile), uno las listas abiertas (Ecuador), uno las candidaturas uninominales (Panam), y el otro combina las candidaturas nominales para 60% de los cargos con la lista cerrada y bloqueada para el resto (Venezuela). Este predominio del voto exclusivamente partidista mediante la lista cerrada y bloqueada es un indicador del peso que conservan los partidos polticos como mediadores de la actividad poltica, a pesar del creciente proceso de personalizacin de la poltica respecto a las elecciones presidenciales, y del predominio de la nocin segn la cual votar es, antes que todo, la opcin por una corriente poltica, y slo en segundo plano la seleccin de los individuos que adelantarn el programa de dicha corriente. Aun as, que cinco pases (uno ms que en 1994) hayan establecido el voto por candidatos individuales es indicador de la bsqueda al menos de un control ms directo de los ciudadanos sobre sus representantes, y de la influencia que en forma lenta, pero creciente ha adquirido la tesis que propicia la personalizacin del sufragio como un mecanismo de perfeccionamiento de la democracia. En relacin con el sistema electoral para la legislatura nacio-

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nal, en general el sistema local tiende a adoptar el mismo grado de personalizacin del sufragio y slo en tres pases encontramos voto personalizado en un mbito, y voto exclusivamente partidista en el otro: Bolivia, Mxico y Per. Lo interesante del caso es que en estos tres pases la realidad se mueve en sentido contrario a lo que sera de esperarse partiendo de la mayor cercana del nivel municipal a las comunidades, el menor nmero de electores y la mayor personalizacin de la poltica local en comunidades pequeas. Estas caractersticas llevaran a pensar que el nivel municipal es particularmente propicio para el voto personalizado que permita a los electores seleccionar a los ediles no slo en funcin de su tendencia partidista, sino de sus cualidades personales. No obstante, en estos tres pases, donde hay diferencias en cuanto a personalizacin del voto entre el nivel municipal y el nacional, encontramos que ocurre lo contrario: hay personalizacin del voto a nivel nacional y no la hay a nivel municipal. En relacin con la frmula electoral, de los 16 pases que incluyen alguna modalidad de distribucin proporcional sobre los que tenemos informacin, 13 utilizan una frmula de las llamadas de divisores, concretamente la frmula dHondt (tambin conocida como cifra repartidora o media ms alta), y slo tres utilizan la frmula del cociente natural y los restos ms altos (De la Calle, 1990: 22; Pinzn, 1990: 47). Predomina la frmula dHondt que, como ha sido demostrado, es la menos proporcional de las frmulas proporcionales usuales, y es claramente menos proporcional que la frmula de cociente natural y restos ms altos. Esto parece responder al inters de evitar el fraccionamiento excesivo de los cuerpos legislativos y de introducir algunos elementos propicios a la gobernabilidad en sistemas electorales que tienden a dar prioridad a la representatividad, particularmente a nivel local (Nohlen, 1993: 18). Los pases que adoptan frmulas mayoritarias en forma exclusiva (El Salvador y Panam) deciden por mayora relativa, la cual es tambin utilizada por Venezuela para 60% de los escaos que se deciden por mayora. Es de notar que en la mayora de los pases, 14 de 18, no se producen cambios de frmula entre el nivel nacional y el local. Los pases latinoamericanos tienden, pues, a utilizar la misma frmula electoral en los distintos niveles de gobierno, lo cual no significa que el principio de representacin se mantenga igual. Como vimos, el aumento del nmero de escaos por circunscripcin tiende a hacer las elecciones locales ms proporcionales, aun cuando se mantenga la misma frmula electoral. De los cuatro pases donde hay modificacin de la frmula electoral, en Bolivia la frmula proporcional de dHondt que a ni-

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vel nacional determina 50% de los escaos, se utiliza a nivel local para todos los cargos; en Mxico la mayora relativa que a nivel nacional funciona en circunscripciones uninominales, a nivel local sirve para adjudicar a la lista ganadora la mayora de los escaos. De modo que de estos dos pases tambin podra decirse que siguen a nivel local la frmula electoral nacional, aunque con modificaciones. Ms drstico es el cambio en Panam y El Salvador, donde ambos pases utilizan la mayora relativa a nivel municipal, y la frmula proporcional de cociente natural con restos ms altos a nivel nacional. En slo cinco de los dieciocho pases se establece una barrera electoral para la eleccin del concejo municipal: Brasil, Colombia, Costa Rica, Mxico y Panam. En Panam, slo para la eleccin subsidiaria de regidores cuando las circunscripciones uninominales (corregimientos) no alcancen a cinco. Tanto en Mxico como en Panam, la barrera opera en sistemas electorales que ya de por s tienen una orientacin mayoritaria hacindolos an ms excluyentes para las fuerzas polticas minoritarias. En Brasil, Colombia y Costa Rica, cumplen la funcin que usualmente se atribuye a este elemento del sistema electoral: impedir el excesivo fraccionamiento de los organismos legislativos cuando se utiliza un procedimiento de adjudicacin realmente proporcional. La tendencia predominante es a no exigir un mnimo de votos que deba alcanzarse para participar en la distribucin proporcional de cargos. De los cinco pases que imponen este obstculo para la presencia institucional de las fuerzas minoritarias, en cuatro existe exactamente igual a nivel nacional, y en el quinto, Mxico, las variaciones responden al carcter federal del Estado. Quince de los dieciocho pases presentan una situacin idntica a nivel nacional y local en cuanto a esta caracterstica. De modo que la tendencia es a adoptar la misma modalidad en ambos casos, tanto cuando se implanta la barrera como cuando ocurre lo contrario. Adems de Mxico, las otras dos excepciones son Argentina y Bolivia nicos casos en que hay barrera a un nivel y no la hay en el otro. En estos dos pases la barrera existe en el nivel nacional, pero no en el municipal (al menos no como tendencia predominante en la federacin argentina). Esta comparacin indica que en el nivel local las restricciones a la representatividad que implica la barrera electoral no son en ningn caso mayores que a nivel nacional, y cuando hay diferencias, stas se dan porque la barrera nacional no se utiliza a nivel local. Esto es coherente con la idea de una tendencia hacia una representatividad mayor o al menos igual en el nivel local en relacin con el nacional.

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De los 18 pases, en siete slo pueden postular candidatos los partidos polticos (Rivera, 1992: 316), mientras que en 11 se admiten tambin las candidaturas independientes en diversas modalidades (Brea, 1986b; De la Calle, 1990: 22; Escobar, 1987: 41; Lezcano, 1992: 591; Lezcano y Martini, 1991:27). Esta situacin se mantiene sin cambios significativos en comparacin con 1994, cuando eran ocho los pases que slo permitan la postulacin por partidos polticos. Dos pases (Bolivia y Ecuador) pasaron de la postulacin exclusivamente partidista a la admisin de candidatos independientes, y un pas (Nicaragua) se movi en sentido contrario. Este movimiento hacia un menor control partidista de la vida poltica, aunque pequeo, parece ser un reflejo del proceso de prdida de centralidad de los partidos y avance de la personalizacin de la poltica por una parte, y de la mayor relevancia que han adquirido los movimientos sociales, particularmente los indgenas en Bolivia y Ecuador, precisamente los dos pases que expanden las posibilidades de participacin ms all de los partidos (Van Cott, 2002; Alb, 2002; Selverston-Scher, 2001; vase el cap. XXIV de esta obra). El cambio en sentido inverso en Nicaragua responde al esfuerzo que han hecho los dos principales partidos de ese pas, el Partido Liberal Constitucionalista y el Frente Sandinista de Liberacin Nacional por crear condiciones favorables para el bipartidismo, prevenir el fraccionamiento del sistema de partidos e intentar contrarrestar la aparicin de nuevas opciones al margen de los principales partidos (Anderson y Dodd, 2002). En comparacin con el nivel nacional, como se ve en el cuadro XVII.6 en la columna relativa a grado de control de partidos que compara el sistema electoral legislativo local con el nacional de cada pas en cuanto a si pueden postular candidatos slo los partidos, o tambin grupos independientes, en 16 pases la situacin es igual, y en dos (Guatemala y Panam) el control de los partidos es menor a nivel local que nacional. Es decir, en estos dos pases se admiten postulaciones independientes locales, pero no nacionales, y por lo tanto las normas sobre postulacin son ms restrictivas a nivel nacional que a nivel local. Esto pareciera lo natural y lo acorde con la tendencia que hemos observado antes en el sentido de permitir una mayor posibilidad de representacin local. Lo que resulta llamativo es que esta situacin (menor control partidista y mayor amplitud de las postulaciones locales) no est ms extendida entre los pases que preservan para los partidos el escenario poltico nacional. Un aspecto de gran relevancia es el relativo a si las elecciones locales son simultneas en el tiempo con las nacionales. En el caso de eleccio-

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nes simultneas, la eleccin nacional tiene una influencia importante sobre las locales, de modo que se favorece la uniformidad poltica entre los gobiernos locales y el nacional y, por ello, presenta como ventaja que contribuye a la gobernabilidad. Su desventaja consiste en que resta efecto a los asuntos locales sobre las elecciones correspondientes, y tiende a menoscabar la autonoma de los gobernantes municipales. En siete pases existe simultaneidad (vase el cuadro XVII.7) y en once no. El predominio de esta segunda postura es coherente con la tendencia favorable a la descentralizacin en la regin, en el sentido de que elecciones no simultneas tienden a favorecer liderazgos locales elegidos con base en sus propios mritos, con apoyo popular propio, lo que afianza su autonoma frente a las direcciones nacionales de los partidos o los lderes personales de carcter nacional. Entre los pases con elecciones locales no simultneas a las nacionales, la falta de coincidencia en el tiempo tiende a ser consecuencia de diferencias de periodo en cuatro casos (Colombia, Nicaragua, Per y Venezuela). La ausencia de simultaneidad aparece asociada al carcter federal del Estado. En tres de los cuatro pases federales no se dan elecciones locales simultneas con las nacionales. En estos pases el desarrollo de la idea federalista explica el inters por asegurar la autonoma de los gobiernos locales y estatales. La excepcin es Argentina, que siendo un pas federal presenta una tendencia en sus elecciones locales a coincidir con las elecciones nacionales de acuerdo con la informacin que tenemos. Podra hablarse tambin de un factor regional. Con la nica excepcin de Nicaragua, los pases centroamericanos presentan elecciones simultneas (Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panam y El Salvador) (Eguizbal, 1991: 19; 1992: 60), a ellos se suman Repblica Dominicana y la mencionada Argentina. En el caso de Argentina, el hecho de que las provincias argentinas tiendan a realizar elecciones provinciales, municipales y nacionales en forma simultnea, podra no ser un indicador de que se busca la influencia de la poltica nacional en la local, sino de lo contrario, dada la fuerza que en ese pas tienen los liderazgos provinciales, tal como lo plantea Jones (1997). Esto sugiere que la simultaneidad, cuando no implica la eleccin presidencial, en algunos casos excepcionales pudiera ser un mecanismo que fortalezca la influencia regional sobre la poltica nacional. Sin embargo, para que ello pueda ocurrir, sera necesario que los liderazgos polticos regionales tuvieran autonoma y peso propio en las organizaciones polticas, de modo que resultaran determinantes en las elecciones parlamentarias. En la mayora de los casos, la eleccin simultnea tiende a desdibujar el perfil propio de la polti-

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ca local, y por ello resulta positivo que la orientacin predominante en la regin sea hacia la no simultaneidad. Tampoco en el caso del poder legislativo puede decirse que se repiten en el mbito local las caractersticas del sistema electoral nacional (vase el cuadro XVII.6). En 13 pases hay algn cambio en cuanto a las variables consideradas. En cuatro de ellos la diferencia es en dos o ms de las caractersticas. El aspecto en que tienden a ser ms frecuentes las diferencias es en lo que respecta al principio de representacin. La proporcionalidad es significativamente ms frecuente a nivel local. Sin embargo, la identidad entre lo nacional y lo local es claramente mayor aqu que en el caso de los sistemas electorales para jefes del ejecutivo. Como se recordar, entre estos ltimos 17 pases presentaron al menos una diferencia en las variables analizadas, y de ellos 10 lo hicieron en dos o ms. Puede avanzarse como explicacin que la labor legislativa tiende a asemejarse ms que la ejecutiva. Es en esta ltima donde los requerimientos de legitimidad y estabilidad son claramente mayores en el mbito nacional, e influyen, como hemos visto, en las caractersticas del sistema electoral que, por ello, a nivel nacional tiende a tener periodos ms largos y a no permitir la reeleccin. En resumen, el sistema electoral para la eleccin de concejales, regidores o sus equivalentes, tiende a establecer mandatos con una duracin igual a la de los ejecutivos locales, oscilando de tres a cinco aos. Predominan ampliamente las frmulas electorales proporcionales. Las listas tienden a ser cerradas y bloqueadas. Entre las frmulas proporcionales la ms utilizada es dHondt. Una amplia mayora no utiliza barreras electorales. Para 2004, a diferencia de 10 aos antes, la mayora de los pases permite la postulacin de candidatos independientes, y realiza las elecciones municipales en una fecha distinta a las elecciones nacionales. En comparacin con el sistema electoral para las legislaturas nacionales, el municipal adopta periodos ms cortos, presenta una mayor orientacin hacia la proporcionalidad, tiene un grado similar de personalizacin del sufragio y de utilizacin de barreras, tiende a utilizar la misma frmula electoral nacional, y la frecuencia del control exclusivo de las postulaciones por parte de los partidos es similar, aunque cuando se presentan diferencias, stas se dan en el sentido de permitir localmente la postulacin de candidaturas independientes, no autorizadas a nivel nacional.

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4. SISTEMAS

ELECTORALES REGIONALES

En seis pases latinoamericanos se realizan elecciones de carcter estatal, provincial o regional. Las caractersticas de los sistemas electorales utilizados pueden apreciarse en los cuadros XVII.7 y XVII.8 Se trata de los cuatro pases federales (Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela), adems de Colombia, Ecuador, Paraguay y Per. Estos dos ltimos se suman a los primeros seis que consideramos en la primera edicin de este Tratado. Para el ejecutivo la duracin del mandato se sita entre tres y cuatro aos, con la nica excepcin de Mxico, donde los gobernadores tienen un mandato de seis aos, igual al del presidente de la repblica. En todos los pases la eleccin es directa. En cinco se permite la reeleccin de los mandatarios regionales y en tres no. Con la nica excepcin de Brasil, la eleccin de gobernadores se realiza en una sola vuelta por mayora relativa, a pesar de que cinco de los ocho pases exigen una mayora absoluta o relativa especial para la eleccin presidencial (Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Per) (Sadek, 1990: 13). En comparacin con el sistema electoral nacional, la duracin del mandato es en promedio menor, predomina CUADRO
Pas Argentinaa Brasil Colombia Ecuador Mxicob Paraguay Per Venezuela
XVII.7.

Sistemas electorales ejecutivos regionales


Eleccin directa S S S S S S S S Reeleccin inmediata S S No S No No S S Mayora exigida Relativa Absoluta Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa Relativa

Duracin mandato 4 4 4* 4 6 5 4 4

* Indica cambio desde 1994. a Se recoge la tendencia predominante en las provincias (Jones, 1997, e informacin suministrada por Mark P. Jones, 2004). b Mxico: los datos del cuadro reflejan la tendencia predominante entre los sistemas electorales para gobernadores de estado en Mxico, tal como la aprecia el autor con base en los datos recabados por l, en la Constitucin, y la informacin suministrada por Alonso Lujambio en marzo de 2004.

CUADRO
XVII. 8.
Tipo de lista Frmula DHondt No Slo partidos polticos Slo partidos polticos 1 a 50 S S Barrera Postulacin de candidatos Cerrada y bloqueada Cerrada y bloqueada DHondt S S Cociente Electoral S* Medio cociente No* Partidos y grupos de ciudadanos Partidos y candidatos independientes S Fijada por cada estado (Usual 2%) S Slo partidos 24 a 94 Escaos por circunscripcin Voto personalizado Elecciones simultneas

Sistemas electorales legislativos regionales

Pas

Duracin mandato

Principio de representacin predominante

Argentinaa

Proporcional

Brasil

Proporcional

Colombia Nob

4* Cerrada y bloqueada DHondt 7 a 25

Proporcional

No

[365]
Abierta* DHondt S* 5 a 11 Cerrada y bloqueada; y candidatos uninominales Cociente natural y restos ms altos; mayora relativa 5 a 26

Ecuadorc

Proporcional

No

Mxicod

Mayoritario (segmentado)

No

* Cambio desde 1994. a La informacin se refiere a la tendencia predominante, tal como la aprecia el autor con base en la informacin recabada (Jones, 1997 e informacin suministrada por Mark P. Jones, 2004). En cuanto a la barrera o umbral, se exige una votacin mnima para participar en la distribucin proporcional en 11 de las 23 provincias. Esta barrera vara entre 2 y 5%. Aunque no es la mayora de las provincias, dado el elevado nmero que utiliza barrera, lo adecuado parece clasificar a Argentina entre los que la exigen para las legislaturas locales. b A partir de 2003 los partidos tienen la opcin de utilizar listas cerradas y no bloqueadas, pero no es obligatorio. c La mitad ms uno de los consejeros provinciales son electos en forma popular y directa. El resto es electo por Colegios Electorales integrados por alcaldes y consejeros municipales. d Mxico: los datos del cuadro reflejan la tendencia predominante entre los sistemas electorales para los congresos de los estados en Mxico, tal como la aprecia el autor con base en los datos recabados por el autor, la Constitucin, y la informacin suministrada por Alonso Lujambio y Jos de Jess Orozco en marzo de 2004.

CUADRO
XVII. 8.
Tipo de lista Frmula DHondt Partidos y grupos independientes (movimientos polticos) Partidos y grupos independientes 7 a 21 No No Barrera Postulacin de candidatos Cerrada y bloqueada Escaos por circunscripcin Voto personalizado S Elecciones simultneas

Sistemas electorales legislativos regionales (conclusin)

Pas

Duracin mandato

Principio de representacin predominante

Paraguay

Proporcional

Per

4 Cerrada y bloqueada DHondt 7 a 25 No No

Mayoritario Lista ganadora asegura mitad ms uno de los escaos DHondt Cerrada y (Mayora bloqueada + relativa candidatos para nominales en candidatos circuitos uninominales nominales) y plurinominales 7 a 15 S (60% de los escaos)e No

No

[366]

Venezuela

Proporcional (Representacin proporcional personalizada)

Partidos y grupos independientes

No

+/- Aument o disminuy desde 1994. e El porcentaje de escaos a elegirse por mayora relativa se elev a 60% en el Estatuto Electoral especial para las elecciones de 2000. La Ley Orgnica del Sufragio que fija este porcentaje en 50% no fue derogada, de modo que en principio sera la aplicable a elecciones posteriores. Es un punto que probablemente se dilucide judicialmente.

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la mayora relativa en vez de la exigencia de mayora absoluta o relativa especial con doble vuelta, y tiene mayor aceptacin la reeleccin. En ambos niveles la eleccin del jefe del ejecutivo es siempre directa. Al igual que para el caso de los alcaldes, estas diferencias parecen deberse a que en el mbito regional tienen influencia menor factores como la necesidad de una alta legitimidad, el peligro de la personalizacin del poder y la bsqueda de estabilidad, por lo que se hacen ms frecuentes que a nivel nacional la mayora relativa, la reeleccin y los periodos cortos. En este sentido hay una diferencia consistente entre ambos niveles de eleccin subnacional y la eleccin del jefe del ejecutivo nacional, lo que da apoyo a la explicacin que hemos adelantado respecto a las causas que producen esta diferencia. En cuanto al poder legislativo regional, con la nica excepcin de Paraguay que presenta un periodo de cinco aos, en los otros siete pases el periodo oscila entre tres y cuatro aos. En la mayora de los pases, al igual que en las elecciones municipales, el principio de representacin es el proporcional. Las excepciones son Mxico y Per cuyos sistemas electorales son de orientacin y frmula electoral sobre todo mayoritaria. El tipo de lista predominante es la cerrada y bloqueada. En cuanto a la frmula electoral, la ms usual es la frmula dHondt, combinada en los casos de Venezuela, y con la de mayora relativa para parte de los escaos en Per. Mxico combina en forma segmentada la frmula de mayora relativa con la de cocientes naturales y restos ms altos. Cuatro de los ocho pases presentan votacin personalizada. La postulacin de candidatos presenta la misma caracterstica que para las elecciones locales y nacionales. ste es un campo donde tiende a haber uniformidad en los diferentes niveles de gobierno, como se seal. En el caso de los ocho pases con elecciones regionales, cinco permiten candidaturas independientes y tres canalizan la participacin ciudadana en forma exclusiva mediante los partidos polticos. En lo que respecta a la simultaneidad entre las elecciones regionales y las nacionales, tenemos que en cinco hay separacin en la fecha y en tres (Argentina, Brasil y Paraguay) las elecciones son simultneas. Es interesante que en dos de estos tres casos, Brasil y Paraguay, se establece la simultaneidad para las elecciones regionales, pero no para las municipales, lo que es coherente con la idea de que mientras menor sea la incidencia en la poltica del pas de la eleccin, mayores son las posibilidades de que se permita que stas se realicen en forma autnoma. No hay ningn caso de elecciones locales simultneas y regio-

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nales separadas. El tercer caso de simultaneidad, Argentina, es, como antes indicamos, un caso sui generis, en el sentido de que la fuerza de los liderazgos regionales expresados en las candidaturas a gobernador es muy significativa en este pas. Hasta el punto de que, como lo ha sealado Jones (1997), tiende a revertir la tradicional relacin de influencia de lo nacional en lo subnacional. Tan es as, que la votacin para gobernador tiende a trasladarse y colorear las elecciones legislativas nacionales. Pero esto es una excepcin debida a la fuerza de los liderazgos regionales que es peculiar de Argentina, y que no se da en igual magnitud en la mayora de los otros pases de Amrica Latina.

5. CONCLUSIONES En general, los sistemas electorales latinoamericanos subnacionales son fijados por ley nacional, en razn de lo cual tiende a haber en cada pas un nico sistema electoral para todos sus municipios o regiones, las excepciones son dos de los pases federales: Mxico y Argentina. Desde 1994 hasta ahora, observamos un claro movimiento para evitar la simultaneidad de las elecciones locales con las nacionales. Mientras que antes la mayora de las elecciones municipales eran en alguna forma simultneas con las nacionales, hoy se realizan en fechas distintas en 11 de las 18 democracias de Amrica Latina. Este movimiento que forma parte del proceso de descentralizacin tiende a acentuar la autonoma de los gobiernos locales y a intensificar el control de los ciudadanos sobre sus mandatarios ms cercanos. En este sentido, el cambio del sistema electoral hacia la no simultaneidad es un indicador de mejoramiento en la calidad de la democracia en nuestros pases. La duracin del mandato de los rganos de gobierno subnacional oscila entre tres y cuatro aos, con pocas excepciones, y tiende a ser menor que el fijado para los poderes pblicos nacionales. Esto da fuerza a la tesis de que a nivel subnacional la bsqueda de estabilidad poltica no tiene la misma fuerza que a nivel nacional, y en todo caso puede darse por la va de la reeleccin, con lo cual es posible al mismo tiempo acentuar el control de los gobernados sobre los gobernantes, fijando periodos relativamente cortos en comparacin con el nivel nacional. Respecto al poder ejecutivo, se sigue, en general, el modelo presidencial de gobierno que caracteriza a la regin en el mbito nacional. Es decir,

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los jefes del poder ejecutivo subnacional tienden a ser electos directamente por la poblacin. Estas elecciones son, generalmente, por mayora relativa, y lo comn es que se permita la reeleccin. De manera que tanto la no reeleccin como la segunda vuelta estn menos presentes a nivel subnacional que nacional. Como lo indicamos, estas caractersticas conjuntamente con los periodos ms cortos, sugieren que es correcta la hiptesis planteada en el sentido de que en el plano local el equilibrio entre representatividad y gobernabilidad, que es uno de los puntos clave de todo sistema electoral, puede inclinarse a acentuar la representatividad y el control ciudadano sobre su gobierno, debido a que los avatares de la poltica subnacional no afectan la estabilidad y legitimidad del sistema poltico global en la misma medida que lo hacen los eventos que afecten al gobierno nacional. Por ello, en el mbito local se tiende a considerar innecesario incurrir en los gastos que implica la segunda vuelta para asegurar una mayor legitimidad del gobierno, y al mismo tiempo se busca elevar el control popular sobre el gobierno y dar posibilidad a la continuidad poltica, si as lo quieren los ciudadanos, mediante periodos cortos, reeleccin y elecciones separadas. En la eleccin de los cuerpos legislativos subnacionales la representacin proporcional es la pauta. Predomina la lista cerrada y bloqueada. La frmula electoral ms utilizada es la dHondt. La restriccin del derecho de postulacin de candidaturas, hacindolo exclusivo de los partidos polticos, es similar a lo que sucede en el mbito nacional, aunque ligeramente menor. Aunque en los dos casos en que hay diferencias en cuanto al grado de control partidista sobre la postulacin de candidaturas, sta tiene la direccin esperada, es decir, el mbito local es ms permisivo, hubiera sido de esperarse una diferencia ms acentuada en el sentido de que en el plano local sean mucho ms frecuentes las candidaturas independientes. El que esto no se produzca indica que a pesar de las diferencias de naturaleza que se han apuntado entre las dos elecciones hay una cierta inercia que lleva a mantener la homogeneidad del sistema electoral en campos donde ella no se justifica. Como hemos visto, los sistemas electorales subnacionales no son una copia al carbn de los sistemas nacionales, especialmente para la eleccin del jefe del Poder Ejecutivo, ya que presentan un conjunto suficiente de caractersticas particulares y comunes que nos permiten sealar una tendencia predominante con los rasgos antes indicados. Las condiciones propias del gobierno local hacen esta situacin no slo explicable sino desea-

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ble. Ms an, parece factible esperar que con la profundizacin de la democracia y la descentralizacin aumente la autonoma de los gobiernos subnacionales y, con ello, se produzca una acentuacin de las diferencias en el sistema electoral. Eso ha ocurrido de manera modesta desde la primera edicin de este Tratado, y esperaramos que se intensificara en el futuro.

XVIII. LOS RGANOS ELECTORALES SUPREMOS


JUAN JARAMILLO

1. INTRODUCCIN En Latinoamrica, la lucha por elecciones limpias ha sido una reivindicacin democrtica tan importante como la que se logr por la instauracin del voto universal, directo y secreto y por el establecimiento de la representacin de las minoras y de la representacin proporcional. Desde la creacin de los estados latinoamericanos, tanto lo relacionado con la organizacin misma de las elecciones como con su juicio o calificacin fueron habitualmente objeto de numerosas crticas. As, respecto a la organizacin se afirmaba que los organismos electorales eran manejados en ltima instancia por el Ejecutivo, con lo que se le abran a ste todas las puertas para la manipulacin de los resultados electorales.1 Por su parte, la calificacin de las elecciones, que estuvo reservada por muchas dcadas a los mismos parlamentos,2 era censurada fuertemente por los abusos que solan cometer,3 en tanto que se observaba que los partidos o las alianzas mayoritarios anulaban a menudo la eleccin de los candidatos de los dems partidos, allanndole as el ingreso a sus propios candidatos.4
1 Vase respecto a Argentina: Ortega, 1963: 207 y 407; respecto a Ecuador: Mena, 1988: 24; Tinajero, 1990: 3; respecto a Chile: Gonzlez Heise, 1982: 19 y ss.; Born, 1971: 399 y ss.; Campos Harriet, 1985: 27 y ss.; respecto a Uruguay: Gros Espiell, 1960: 85-86; Kerbusch, 1971: 16 y 26. 2 Vase Gros Espiell, 1960: 38 y ss.; Charnay, 1964: 355, 379-382 y 420 y ss. 3 Los abusos de los parlamentos en la calificacin de las elecciones de sus miembros se han observado tambin en otros pases, desde mucho tiempo atrs. Matteucci (1998: 147) comenta que, en 1769, la Cmara de los Comunes expuls cuatro veces de su seno al diputado Wilkes, quien haba sido regularmente reelegido por el condado de Middlessex. La Cmara declar legalmente vencedor al adversario de Wilkes, con el fin de librarse de la incmoda presencia de este ltimo. 4 Vase respecto a Brasil: Ribeiro, 1976: 94 y ss.; De Sousa Sampaio, 1972: 114 ss.; respecto a Per: Basadre, 1980: passim; respecto a Chile: Gonzlez Heise, 1982: 207 y ss.; Campos Harriet, 1985: 48; respecto a Ecuador: Tern, 1989: 64; respecto a Mxico: Tena Ramrez, 1981: 272 y ss.

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LOS RGANOS ELECTORALES SUPREMOS

En vista de esta situacin, desde el decenio de 1920 se inici un proceso de creacin de organismos electorales centralizados y especializados y, por lo menos en lo nominal, independientes de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Por esta razn Miranda (1957: 273), en su libro acerca de las tendencias constitucionales en Amrica Latina entre 1945 y 1956, afirmaba:
subsanar los muchos y arraigados vicios que padece en casi todos los pases latinoamericanos el organismo electoral ha sido una de las preocupaciones ms notorias de los constituyentes de ese orbe en los ltimos tiempos, a juzgar por lo que ella se refleja en la obra de stos. Y lo que al propsito han arbitrado legislativamente consiste en normas reguladoras y cuerpos especiales encargados de la organizacin y el control electoral, normas y cuerpos que hacen ya su aparicin en los cdigos polticos de la posguerra 1918-1939.5

En consecuencia, hoy en da los pases latinoamericanos poseen un rgano estatal encargado de las funciones electorales, el cual se encuentra situado en la mayora de los casos al margen de los tres poderes pblicos tradicionales por lo cual muchos autores tienden a calificarlos como cuarto poder del Estado, mientras que en tres pases (Argentina, Brasil y Paraguay) est integrado al Poder Judicial. En ese lapso se ha dado un proceso de consolidacin de estos organismos, mediante el cual han pasado a ser, en casi todos los casos, materia de regulacin constitucional y han adquirido un carcter permanente. Asimismo, han ido asumiendo aun cuando cabe hacer diferencias de acuerdo con el pas ms y ms funciones, como la calificacin de las elecciones, la elaboracin del registro electoral y en varios pases tambin la de los registros fundamentales para l, como el registro civil y el registro de ciudadanos, la reglamentacin de la ley electoral, el reconocimiento y cancelacin de la personera de los partidos polticos, la administracin de los fondos pblicos para el financiamiento de los partidos y de las campaas
5 Fiallos (2000: 348) afirma que este proceso se inicia en la regin con la creacin de la Corte Electoral y el Registro Cvico Nacional uruguayos, en 1924. Vase tambin Clagett 1952: 98 y ss.; Pierson y Gil, 1957: 339, quienes en el decenio de 1950 resaltaban, igualmente, la existencia de tribunales especiales para los asuntos electorales. Cabe agregar que esta corriente se apoy tambin en la tendencia surgida en la primera posguerra europea de retirar de los parlamentos la calificacin de las elecciones, trasladando esta atribucin a rganos especiales o al mismo Poder Judicial. As lo hicieron las Constituciones de Weimar, en 1919, y las de Austria y Checoslovaquia de 1920. Vase Gros Espiell, 1960: 39 y ss.; Charnay, 1964: 377 y ss.; Ribeiro, 1976: 92 y ss.; Linares Quintana, 1945: 92 y ss.

LOS RGANOS ELECTORALES SUPREMOS

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electorales, el control de las finanzas partidarias, el control de todo lo relacionado con la propaganda electoral en las campaas electorales, el control de la vida interna de los partidos, etctera. El presente texto se propone, en primer lugar, hacer una presentacin comparativa de los organismos electorales en Latinoamrica. Luego, intentar establecer la relacin de los rganos electorales supremos con el acreditamiento de las elecciones y el fortalecimiento del rgimen democrtico y, finalmente, formular algunas consideraciones acerca de los organismos electorales en su estado actual. Para la exposicin entenderemos como rganos electorales supremos a las instituciones estatales encargadas de la organizacin, direccin y vigilancia de los procesos electorales. El trmino rgano electoral supremo lo utilizaremos aqu de forma genrica, aun cuando en cada pas estos organismos reciben una denominacin diferente. Como sinnimos de este concepto, hablaremos tambin de cortes o tribunales electorales o de organizacin electoral, autoridad electoral u organismo electoral. La definicin con la que trabajaremos se ajusta en casi todos los casos a las caractersticas bsicas de los rganos estatales que son considerados en los diferentes pases como los rganos electorales supremos. Quiz se presentan dificultades en tres pases: Chile, Per y Mxico. En el primer pas, porque all existen dos organismos especializados encargados de los asuntos electorales: el Servicio Electoral, cuyas funciones se ajustan a nuestra definicin de rgano electoral supremo, y el Tribunal Calificador de Elecciones, que en lo fundamental se ocupa del escrutinio y juicio de las elecciones y conoce, adems, de algunos recursos contra las decisiones del Servicio Electoral, sin que se pueda decir, sin embargo, que este rgano dependa de aqul. Para los efectos de este trabajo consideraremos al Servicio Electoral como el rgano electoral supremo chileno, en tanto que sus tareas se acomodan a la definicin comentada, y al Tribunal Calificador de Elecciones como otra autoridad estatal interviniente en la organizacin electoral, como ocurre tambin con los tribunales superiores de justicia de algunos pases y con el Congreso argentino. Tambin en Mxico nos encontramos con dos organismos autnomos investidos con funciones electorales. As, por una parte, la administracin de las elecciones