Unidad 4 Oszlak y ODonnell Estado y polticas estatales en Aca.

Latina El estudio de las polticas estatales permite conocer el Estado Latinoacano. El inters por su estudio deriva de su potencial para dar a conocer las transformaciones del estado y de las nuevas modalidades que asumen sus relaciones con la sociedad civil. El estado Latinoacano. tiende a ser ms moderno, en el sentido de abarcar autoritariamente elementos y relaciones anteriormente reservados a la sociedad civil. En este sentido puede decirse que estos estados han experimentado la emergencia de sistemas de dominacin mucho ms expansivos y burocratizados. Algunos de los procesos que han pasado a ser funcin propia de estos estados son: 1) la mayor extensin territorial de su accin efectiva en perjuicio de autonomas regionales, 2) la expansin del control estatal sobre sectores sociales, 3) la emergencia de ncleos tecnoburocrticos con autoridad interna. Estos cambios se relacionan con otros procesos, como 1) la emergencia de una nueva coalicin integrada por sectores burocrticos (civiles y militares), por el capital internacional y por capas de la burguesa nacional, que escapan al poder de decisin del estado y desvan su acumulacin hacia mercados extranjeros, y 2) la tendencia a un perfeccionamiento de mecanismos de control estatal sobre el sector popular mediante represin, cooptacin y organizacin corporativa. Todo esto constituye un refuerzo hacia el papel del estado latinoacano. como agente activo y visible de la acumulacin y reproduccin de formas ms avanzadas de capitalismo dependiente, ya que para cumplir su papel econmico este estado debe controlar y estabilizar a la sociedad, y para esto, a su vez, debe expandirse, tecnificarse y burocratizarse. El problema econmico muestra as su contenido poltico. Econmicamente se genera un estado darwiniano de supervivencia del ms apto, que necesita para su reproduccin de ciertas condiciones sociales, por lo que el Estado se transforma en su garante haciendo su rol ms activo, expansivo y penetrante. Este Estado genera intereses burocrticos propios. Al plantear el tema de la autonoma del estado, se encuentra que esa autonoma no es la del estado global frente a una sociedad indiferenciada, sino que se trata de una autonoma relativa, de grados y pautas de autonoma diferentes segn se refiera a uno u otro sector social. Estudiar las polticas estatales sirve para ver al estado en accin, desagregado como estructura global y entrecruzado en un proceso con otras fuerzas sociales. (El estudio de polticas estatales permite desagregar y poner en movimiento al estado y a actores. Este enfoque implica el estudio de caso). Las polticas estatales pueden ser estudiadas como 1) la respuesta (variable dependiente) del estado a determinadas demandas que recibe de las fuerzas sociales (variable independiente), sin intentar conocer cmo se origin la poltica; o al contrario, 2) pueden estudiarse desde el impacto que generan en las fuerzas sociales en este caso la relacin se invierte y la pol. estatal pasa a ser la variable independiente, mientras que el impacto causado por sta es la variable dependiente-. Esquema 1:

Inputs

Estado

Unidad 4 Esquema 2:

Estado

Otra de las miradas posibles es la siguiente:

A Estado B

Sin embargo, este esquema hace que el estado aparezca externamente determinado por las fuerzas sociales A y B, lo cual excluye toda posibilidad de iniciativa por parte del estado, y no tiene en cuenta que C y D pueden sufrir impactos no slo del estado, sino tambin de otras fuerzas. Como conclusin, los autores entienden que la dinmica de las transformaciones sociales puede conocerse siguiendo la trayectoria de una cuestin. Es importante estudiar el periodo previo a que dicha cuestin se convierta en tal, atendiendo a quin la reconoci como problemtica y logr convertirla en cuestin. Una poltica estatal es una toma de posicin que intenta resolver la cuestin, por lo tanto, es un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan determinada modalidad de intervencin del estado en relacin a una cuestin que interesa a la sociedad civil. No es una respuesta aislada, sino que vista en un momento histrico permite ver la posicin del estado frente a una cuestin. El conflicto de polticas es atribuible a la existencia de unidades con cierta autonoma dentro del aparato estatal que entran en conflicto, y son capaces de influir en el proceso de toma de posicin del estado. La poltica estatal est influida por un clculo de la reaccin probable de actores a los que se presume poderosos, son nudos del proceso social porque su implementacin produce importantes consecuencias, y porque as son percibidas por otros actores. Adems provoca procesos burocrticos horizontales y verticales (asignacin de recursos). Debe ser estudiada teniendo en cuenta la cuestin que intenta resolver, las condiciones de surgimiento de dicha cuestin, y las polticas adoptadas por actores sociales privados.

LA CONSTITUCIN DE LA AGENDA Y EL CICLO DE POLTICAS PBLICAS.

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Por Miguel Anselmo Bitar 1.-INTRODUCCIN. Existe un enfoque del anlisis poltico en el que las polticas pblicas o estatales, entre ellas las sociales, se convierten en un indicador del modelo estatal existente, de su proceso de transformacin y de sus relaciones con otros actores sociales y polticos. En este anlisis, el Estado y sus organizaciones se convierten en el actor principal. Se trata de acceder al anlisis del Estado a travs de las polticas pblicas, partiendo tanto del anlisis de la agenda de las instituciones territoriales que la ejecutan, como del anlisis de la agenda gubernamental y de sus macro-polticas a las cuales aquellas estn vinculadas, comprendiendo mediante ellas, cmo el Estado contribuye a la reproduccin del sistema de dominacin en el que est inserto. Pero este enfoque de ndole estrictamente "estatal", no es el nico a travs del cual nos aproximamos a las polticas pblicas, sino que contamos con otra matriz a la que los especialistas denominan "enfoque de proceso", por el que se trata de entender la poltica pblica y/o social como un proceso decisorio que va desplegando acciones, procesos inteligentes y tecnologas. Mientras que el enfoque anterior es eminentemente descriptivo y explicativo, este est ms ligado a la accin. Es un enfoque que no se concibe a s mismo, sino es influyendo en la prctica concreta de los actores sociales y polticos. Desarrollando, una investigacin aplicada para la toma de decisiones, la que se expresa en el ciclo de polticas pblicas, en sus diversos momentos: agendaformulacin-adopcin-implementacin-evaluacin. Estos momentos del ciclo se distinguen analticamente, pero en la prctica se autoimplican e influyen, de manera tal que en ella se redefinen permanentemente. Pero, basta pensar que este saber aparece asociado al planeamiento estratgico, a la gestin por objetivos, al gerenciamiento de excelencia, al rediseo del Estado, al surgimiento de organizaciones adhocrticas, etc. (Bitar, M. 1999), para comprender que el mismo se desarrolla al calor del proceso de transformacin de la relacin Estado/sociedad gestada durante el perodo del Estado Social. Los "grandes planes polticos" ligados al planeamiento normativo-tecnocrtico y sus fracasos, la crisis fiscal, el proceso de burocratizacin, la supuesta descinsentivacin del trabajo y la inversin, las prcticas clientelares, etc., fenmenos considerados como productores de la crisis del Estado Social, no dejan de ocultar que su problematizacin responde a una nueva percepcin de la realidad "construida" desde el ejercicio de la nueva hegemona del capital financiero, aliado a los sectores ms concentrados de la produccin y al proceso de globalizacin al que estn vinculados. Si bien de esta afirmacin se desprenden sospechas legitimas respecto de estos "saberes", no menos legitima parece ser la conviccin de que ellos estn "habindoselas" con la necesidad de "abrir la caja negra" que nos presenta el nuevo escenario, de reconocer sus leyes y por lo tanto de estructurar las condiciones de las nuevas praxis sociales, polticas y profesionales. Seguramente el contenido final de las mismas depender del debate, la confrontacin y por qu no de la lucha ideolgica que a su alrededor se libre, pero lo que no parece sensato es negar el poder estructurador que tienen estos saberes respecto de las prcticas actuales. Negarlo, es quiza, desconocer uno de nuestros desafos, dado que ellos estn incluidos en las "cajas negras" de las que nosotros tenemos que hacernos cargo, porque es conociendo su contenido que podremos operar una transformacin ms profunda en la realidad social, que aquella a la que estos saberes estn vinculados. Tal vez frente a este desafo podramos pensar, a modo de ejemplo, en cmo el "desarrollo de la comunidad" termin desencadenando su reconceptualizacin, una nueva sntesis que se produjo en la praxis de los aos '60/'70. Frente a la pregunta: Por qu, en general, no se consiguieron los objetivos, que la planificacin normativo-tecnocrtica determinaba en cada caso? La respuesta desde el saber dominante es: porque pretendimos ajustar la realidad a los objetivos y no los objetivos a la realidad, porque no tuvimos en cuenta que esta era cada vez ms cambiante, ms impredecible, ms turbulenta, y ms compleja la trama de actores. Si analizamos esta respuesta en sus dos partes, podramos refutar que, si se trata en todos los casos de ajustar los objetivos a la realidad ser muy difcil operar otra transformacin que trascienda la mera reproduccin de las condiciones de dominacin existentes y con ello el horizonte de un cambio se alejara con cada intento. Pero respecto de la segunda parte: Podemos con seriedad negar que el contexto es cada vez ms inestable e impredescible? Podemos negarnos a reconocer que las tramas multiactorales vuelven ms compleja la resolucin de los problemas? Podemos desconocer que las polticas estatales contienen contradicciones que responden a una sociedad cada vez ms heterogenea y fragmentada y que por lo tanto los objetivos claros, la administracin ideal y el entorno estable que supona el Estado Social y sus prcticas, se han modificado? Si esto es as, no podemos dejar de abordar el conocimiento de saberes que se han desarrollado en relacin con estas cuestiones. No podremos dejar de "pasar" por ellos si pretendemos superarlos. En funcin del argumento anterior es que en este artculo abordaremos la produccin del "problema socialmente relevante" (Ozslak y O"Donnell, 1984) y el primer momento del anlisis del ciclo de polticas pblicas: la constitucin de la agenda. (Dado la extensin definida para esta publicacin es que, la transferencia a ejemplos concretos que puedan permitir su visualizacin en el ejercicio del trabajo social quedan librados al lector. Pero podemos afirmar que su comprensin permite la crtica y la obtencin de herramientas para aportar a su praxis, tanto a nivel de las instituciones territoriales como gubernamentales). 2.- "CONTEXTO DE DESCUBRIMIENTO".MAIL

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Para encaminarnos hacia el objeto de este artculo, comenzaremos abordando sucintamente dos problemticas que nos facilitarn la comprensin de su "contexto de descubrimiento". Ellas son el proceso social y la constitucin de lo pblico y el proceso poltico y la constitucin de la estatidad. A lo pblico, podemos entenderlo como las esfera en la que la sociedad se representa sus intereses comunes e instrumenta acciones o gestiones para su resolucin. Pero cuyo contenido est permanentemente redefinido a partir de la relacin de fuerzas o los recursos que las distintos actores sociales hagan jugar a su favor. As, lo que hoy consideramos un "bien pblico" maana puede no serlo, vaya como ejemplo el caso de la estatizacin de empresas en los aos '40 y su privatizacin en los '90. Qu cambi? Cambi la fuerza social hegemnica y con ello el contenido de lo que la sociedad perciba como el "bien pblico" o simplemente "lo pblico", lo de inters comn. Cambio la percepcin de los problemas y las cuestiones de las que la sociedad a travs de la opinin pblica, los partidos polticos, las organizaciones de la sociedad civil y el Estado a travs de sus instituciones se ocuparon. Estos cambios, no pueden leerse sin atender a su vez a la modificacin de la hegemona como principal factor constituyente del contenido de las polticas estatales. Pero, por qu el Estado? Porque el Estado como "componente poltico de la relacin de la dominacin en una sociedad territorialmente determinada" (O'Donnell, G. 1984), objetiva en sus instituciones o aparatos estatales, las tomas de posicin que frente a los problemas o crisis sociales, permiten la reproduccin de la relacin social bsica . Para esto, el Estado, invoca la representacin de la voluntad del conjunto de la comunidad, la representacin de lo pblico en su mayor grado de realizacin y cuenta con el poder del monopolio de la coercin para hacer cumplir esta voluntad. Por lo que sus decisiones o tomas de posicin ante los problemas, tienen mayor grado de generalidad y obligatoriedad que la de cualquier otro actor social. El Estado, mediante sus polticas, no slo es garante de la reproduccin del sistema, tambin lo organiza, lo articula. Cmo? a) Formalizando las relaciones sociales, mediante la institucionalizacin del derecho, como expresin jurdica de las mismas. (Ej.: consagracin de la propiedad privada, la igualdad ante la ley, los derechos civiles, polticos, sociales, etc.) b) Poniendo lmites negativos a las consecuencias socialmente destructivas de su reproduccin ampliada del capital. (Ej.: leyes antimonoplicas, leyes de proteccin del trabajo, procesos de : mercantilizacin/desmercantilizacin del trabajo, etc.) c) Organizando el consenso. (Creando un "arco solidario" o sentido de pertenencia la Nacin, el pueblo, promoviendo valores compartidos, etc.) d) Acondicionando el contexto social (educacin, salud, vivienda, etc.). En este ltimo rol encontramos el origen de las polticas sociales, en su condicin de ser la manera estatal de efectuar "la transformacin duradera de obreros no asalariados en obreros asalariados", de promover en los trabajadores, la voluntad para concurrir al mercado a vender su fuerza de trabajo y las habilidades necesarias para mantenerlos dentro del sistema (Offe, C. 1992). Qu es lo que le permite al Estado cumplir con este rol de organizador, articulador y garante de las relaciones de dominacin social? Que el Estado es ese tercer actor social que surge entre los dos actores sociales bsicos: el capitalista y el trabajador. En el proceso de surgimiento del Estado capitalista, as como el obrero es despojado de los medios de produccin, el capitalista es expropiado de los medios de la coercin. Quin se apropia de ella? El Estado. La relacin social capital/trabajo queda entonces libre, en lo posible, de cualquier injerencia en las leyes del mercado por un agente extrao a l. El Estado va garantizar el cumplimiento de las normas que permiten la convivencia en una sociedad desigual, asimtrica. Para ello, monopoliza la coercin y dispone de una racionalidad que no es ni capitalista, ni obrera, en sentido concreto (individual), sino que es una racionalidad ms general, que le permite convertirse en arbitro. Un arbitro ciertamente parcial, que inclina la cancha, dado que reproduce una relacin desigual, pero que permite que se siga jugando el partido, cuando las relaciones sociales aparecen de algn modo amenazadas, agrietadas. Frente a las "crisis" o "grietas" en el funcionamiento del sistema, el Estado toma, en general, posiciones, medidas para superar la amenaza. Estas tomas de posiciones son las polticas pblicas o estatales. Las situaciones frente a las que las toma, son los problemas socialmente relevantes que en la medida que se incorporan a su espacio de atencin se convierten en cuestiones. 3.- EL PROBLEMA SOCIALMENTE RELEVANTE.Segn O'Donnell (O'Donnell, G. 1984), el sesgo u orientacin de las instituciones estatales hacia la reproduccin de la sociedad, se manifiesta en dos ocasiones: a) En las tareas rutinarias de la administracin pblica. (Tejido habitual y poco visible de las decisiones, de sostn y organizacin de la sociedad, sostenido por la actividad burocrtica y la vigencia del derecho). b) Respuestas a situaciones percibidas como problemas o crisis. Qu es un problema? - La diferencia entre el estado actual y el estado ideal. - La relacin o distancia entre el obstculo y su objetivo.

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- La brecha o distancia entre lo que se desea como salida o resultado de un proceso y la salida o resultado que efectivamente produce. Los problemas, pueden ser definidos desde fuera o desde dentro del aparato estatal, pero siempre los actores sociales involucrados lo deben percibir como tal. Se infiere, que no cualquier necesidad se convierte en problema, slo lo logra aquella que es interpretada como tal por los actores sociales con recursos de poder, capaces de imponerlas al inters comn, a la agenda pblica, entonces se vuelven problemas socialmente relevantes, los que para transformarse en cuestiones deben ingresar a la agenda poltica o estatal. Por lo tanto, los problemas que entran en la agenda estatal, lo logran como resultado del replanteo constante de la lucha en las mismas bases del sistema de dominacin social. Es el resultado de las relaciones de fuerza, de las luchas y las contradicciones sociales entre los actores involucrados y de ellos con el Estado, lo que abre, posterga o excluye el ingreso de un problema socialmente relevante a la agenda del Estado. Toda cuestin tiene una gnesis histrica que puede responder a las siguientes preguntas: - Quin y cmo problematiz el asunto? - Quin, cmo y cundo lo convierte en cuestin? - Sobre la base de qu recursos y alianzas? Con qu oposicin? - Cul es la definicin inicial de la cuestin? Como afirmamos, frente al problema, el Estado, trata de resolverlo mediante las polticas pblicas que consisten en: "Un conjunto de acciones u omisiones que menifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin a una cuestin que concita la atencin de las sociedad civil" (Oszlak y O'Donnell, 1987). Pero s como tambin afirmamos, slo logran convertirse en cuestiones, aquellas que son interpretadas por actores con recursos de poder capaces de imponerlas a la agenda pblica, es porque el problema para ser tal requiere, primero, ser percibido y tornado relevante por algn actor, para luego ingresar a alguno de los niveles de la agenda estatal. Ahora, la lucha poltica, la relacin de fuerzas a la que hacamos mencin es de tal relevancia que condiciona la misma definicin semntica del problema y esta depende a su vez de la percepcin que cada actor tiene del problema. Esto es de tal importancia que, cada vez predomina ms la certeza de que se producen muchos ms errores como consecuencia de la errnea definicin de un problema, que como resultado de ofrecer malas soluciones a problemas bien planteados (Subirats, J. 1989). Podemos concluir hasta aqu que cada cara o faceta del problema vuelve ms compleja su estructuracin, pero al mismo tiempo abre nuevas oportunidades. A su vez, afirmar la existencia de "facetas del problema", nos lleva a la deduccin que los problemas que generan la formacin de las polticas pblicas, son casi siempre interdependientes, es decir, nunca es un slo problema. Los problemas son artificiales en el sentido de que responden a una decisin voluntaria de existan y se resuelvan y no tienen vida al margen de los individuos y grupos que los definen. El problema, es subjetivo o intersubjetivo, por lo que su reconocimiento demanda un proceso de construccin social. La primera reflexin que lo expuesto merece es que, los problemas no estn all afuera esperndonos, que no existen los problemas objetivos. Ellos dependen de la percepcin y de la accin de sus protagonistas. El rol del trabajador social parece insinuarse con claridad: en el ejercicio de su profesin, este se puede constituir en analista de los problemas sociales, en animador y constructor de los mismos. Tanto el conocimiento y la investigacin, como la accin estructurante que esta funcin implican, el trabajador social la desarrolla junto a los sectores populares. Desde esta situacionalidad le corresponde participar de la gestin integral de resolucin de los problemas sociales, es decir, de su investigacin, definicin, alternativas de solucin y de la formulacin, adopcin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas. 3.1.- LAS VAS DE SOLUCIN DEL PROBLEMA.La dimensin subjetiva del problema, ms an en las cuestiones sociales, propicia la participacin de los distintos actores. De la misma manera que esta participacin implica muchas definiciones del problema, tambin implica muchas soluciones. Es posible que la participacin de los diversos actores generen ms interrogantes, ms discusiones, pero tambin una gama de soluciones muy diversas y seguramente mayor sustentabilidad. La manera de plantear el problema debe ser instrumental, es decir que posibilite la intervencin para la mejora. Implica ligar la definicin del problema con la toma de decisin. Dada la subjetividad del problema y la participacin de mltiples actores, ligar la definicin del problema con la toma de decisin implica meterse en un laberinto. Frente al que la cuestin no ser ignorarlo suprimiendo a los actores y/o sus posiciones sino formularlo correctamente. (Subirats, J. 1989). Para esto el planeamiento estratgico viene en nuestra ayuda, aportando tcnicas que nos permiten identificar y priorizar los problemas. A partir de estas tcnicas podremos obtener un orden en este laberinto de problemas. A partir de este momento, se compararn las alternativas de solucin y se ir construyendo el laberinto en el que se colocan las distintas vas de salida. En definitiva se tratar de una toma de decisiones, de escoger entre distintas alternativas de solucin, contando con las tcnicas apropiadas.

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3.2 LA CUESTIN Y LA TOMA DE POSICIN DEL ESTADO Y DE LOS OTROS ACTORES SOCIALES.Cuando, frente a las cuestiones, el Estado toma posicin a lo largo del tiempo, van a ser generalmente ms de una de sus agencias las que se impliquen en ellas, lo que hace que la toma de decisiones no sea nunca unvoca, ni homognea, ni permanente, dado que aunque supongan cierta direccionalidad, los intereses de las diversas organizaciones estatales y de sus beneficiarios van a determinar una distinta percepcin de los problemas, sus definiciones y alternativas. Frente a la "cuestin", el Estado, aparece como un actor ms en el proceso social. Aunque complejo y contradictorio, su toma de partido puede ser por accin: Iniciar la cuestin, hacerse cargo y legitimarla; profundizarla, moderarla, bloquearla. O por omisin: Dejar que se resuelva en la arena privada, esperar a que se definan los actores involucrados, no salir de la omisin por considerarlo lo mejor para el rgimen (Subirats, J. 1989). Que las "cuestiones" afecten a actores no-estatales objetiva o subjetivamente, no implica una correspondencia necesaria y una toma de posicin de todos ellos. Puede ser por distintos motivos que no acten: falta de conciencia, de recursos, naturalizacin del problema, amenazas, cooptacin. Pero otros se pueden hacer cargo e incluso ir pasndose la posta en los distintos momentos del ciclo de la poltica pblica. La intervencin de estos actores ms el Estado, describe un proceso social complejo. Las estrategias de accin de los actores est muy vinculada a sus recursos y a sus expectativas respecto al comportamiento de otros actores. Aqu se presenta el pensamiento de tipo estratgico y supone un anlisis de fortalezas y debilidades y de oportunidades y amenazas explcito o implcito que realizan los actores. Podemos hablar de la interaccin entre los actores involucrados, en el sentido de que la accin o inaccin de uno es resultado de la accin o inaccin de otro y de la prediccin de la respuesta probable de los distintos actores. Es tan complejo el entramado de actores estatales y civiles involucrados frente a una "cuestin", que una vez que la toma de decisin produce resultados es difcil establecer que proporcin de cambio es atribuible a cada uno. De todas maneras podemos afirmar la importancia de la toma de posicin estatal por la condicin coactiva y por su nivel de generalizacin siempre mucho mayor que la de los otros actores. Estos atributos convierten sus polticas en nudos o conectores de importancia siempre estratgica frente a los problemas socialmente relevantes. Adems de los efectos de los procesos sociales o contextuales hasta aqu analizados la inclusin de una cuestin en la agenda y la posterior toma de decisin genera impactos en las mismas organizaciones estatales. Estos efectos pueden ser: - Horizontales: Toma y reajuste de posiciones de otras agencias o unidades administrativas con las que compite o se articula. - Verticales: Aprestamientos para los procesos de distribucin de competencias y asignacin de recursos a unidades formalmente dependientes de la que adoptar la decisin (Ozslak y O'Donnell, 1987). 4.- LA AGENDA PBLICA O ESTATAL.Afirmbamos que cuando los problemas adquieren una relevancia social significativa y el Estado se ocupa de ellos se incorporan a su agenda como cuestiones a ser resueltas. Por lo que debemos inferir que la agenda est constituida por aquellas cuestiones que entran dentro del espacio problemtico estatal, es decir de aquellos problemas a los que el Estado en diversos niveles y/o poderes le presta consideracin o atencin. Cuando consideramos el hecho de que algunos problemas ingresen a la agenda y otros no y que esto se puede deber a diversos motivos, por ej.: falta de recursos, falta de legislacin, falta de voluntad poltica, ausencia de la adecuada presin poltica o social, o de los medios de comunicacin, ausencia de liderazgo, etc. Resulta evidente que nos encontramos frente a una competencia entre cuestiones, ante las que los poderes pblicos establecen prioridades, otorgando la condicin de problemas pblicos o "cuestiones" a algunos temas y a otros no. Aqu nos encontramos frente a un nuevo nivel contextual. Ya no se trata del proceso que rodea a cada "cuestin" o cmo ella debe ser resuelta, sino tambin del que determina qu cuestiones se deben resolver. Son muchos los problemas (sin pretensin de ser exhaustivos) que pueden originar que las cuestiones ingresen a los distintos tipos o niveles de la agenda del estado: - Los cambios tecnolgicos. (Ej.: Nuevos procesos de trabajo, etc.) - Las demandas de grupos polticamente activados. (Ej.: Demandas de genero, ecologistas, homosexuales, etc.) - La evolucin de los valores sociales.(Ej.: valoracin de la violencia, la estabilidad econmica, etc.). - La amenaza de crisis o crisis. (Ej.: Situacin de la pobreza en los cordones suburbanos de las grandes ciudades, etc.) - Las condiciones econmicas cambiantes. (Ej.: Hiperinflacin, crisis de las economas regionales, etc.) - La voluntad poltica de un lder fuerte. - - La presin de los medios de comunicacin. (Ej.: caso Cabezas).

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Estos factores se pueden combinar para encaramarse en la agenda pblica. La agenda nos muestra cual es la percepcin de los poderes pblicos acerca de lo que se debe hacer o resolver. Se pueden distinguir en este sentido dos momentos: uno acceder a la agenda, el otro mantenerse en ella. En general, los analistas organizacionales nos indican que acceder a la agenda y decididas determinadas partidas presupuestarias y recursos humanos, resulta complicado hacer desaparecer ese problema del programa de actuacin pblico, dadas las tendencias sobre incrementalismo y expansin de las organizaciones burocrticas complejas. As en gral. detectaremos muchos temas recurrentes y pocas novedades, en las agendas estatales. No obstante el nivel de crisis o amenaza que un tema alcanza, determina su posicionamiento en la agenda o en diversos niveles de la agenda estatal. Para lo que conviene distinguir entre las agendas: 1.- Sistmica: un cierto conjunto de problemas percibidos por distintos actores de la sociedad civil y distintos actores del Estado, de los cuales solamente una parte de ella se transforma en "cuestiones". 2.- Gubernamental: Las del mximo nivel de gobierno por ej. el ejecutivo nacional o provincial hasta el nivel de secretaras. 3.- Institucional: del nivel de subsecretario o directores para abajo (aqu se incluyen las instituciones territoriles). 4.- Organizacional: aquel campo problemtico que hace al funcionamiento interno de las organizaciones y que no est ligado inmediatamente a la administracin de la agenda, a la decisin de polticas, etc. pero que hace a la eficacia y eficiencia de la organizacin (ej. capacitacin de los rrhh, seleccin, divisin y coordinacin del trabajo). Los mecanismos frente a la relevancia de la cuestin pueden ser de: - Desplazamiento: la perdida de estatus de una cuestin pblica a mano de otra cuestin que adquiere mayor relevancia y la relega en la agenda. Por ej. caso del clera: en un momento del mayor pico de la amenaza, el problema se encaram en los primeros lugares de la misma agenda presidencial y del Ministario de Salud. Luego aparecieron otros problemas que lo fueron relegando hasta desaparecer de estos niveles de decisin. - Expansin: Es el opuesto al caso anterior. La "cuestin" adquiere status en vez de perderlo. La crisis que provoca refuerza su importancia y convoca a diversas reas de actuacin pblica, incluso la presidencial. Sera el caso del clera en su momento de mayor amenaza. - Transformacin: hace referencia al cambio de situacin a partir del cual se modifica la relevancia del problema. En el caso del clera con el correr del tiempo y normalizada la situacin, se deriv hacia una Comisin y hacia las instituciones encargadas de implementar la campaa. Es decir pas de la agenda gubernamental a la agenda institucional. Esta situacin es dinmica y turbulenta y puede volver a modificarse. Tres pueden ser los papeles que el gobierno o el organismo decisor o institucin del caso pueden adoptar: - Dejar que transcurra el tiempo adoptando un papel ms o menos pasivo frente al problema. (alrternativa pluralista). - Impulsar o reforzar determinada visin del problema, rol ms activo. - Actuacin previsora del organismo decisor ante un posible agravamiento o surgimiento de una crisis. Rol anticipador. En la dinmica de formacin de la agenda, podemos distinguir tres caractersticas generales: - Valorar el grado de apoyo que el tema o cuestin puede concitar. (Ej.si se incorpora el tema de la discriminacin a las minoras, qu apoyo se puede tener y qu oposicin). - Valorar su significacin, su nivel de impacto sobre la realidad social. (Ej. qu comportamiento y modificacin en las conductas puede tener el hecho de que se incorpore a la agenda el tema de las minoras sociales). - La viabilidad de la solucin anticipada o previsible. (Ej: estimar los recursos que permitiran afrontar las actividades y ser eficaces). Todo lo sealado remarca la dimensin intersubjetiva de estas cuestiones, lo que no simplifica su resolucin, sino que la complejiza en la medida que distintos actores se involucran en la cuestin. De lo que se deduce el carcter en gral. incrementalista de las polticas. Pero la relacin con el tiempo puede permitir anticipar las cuestiones y con ello generar cambios a largo plazo que trasciendan el incrementalismo. As podemos hablar de Agendas: - Incremental: aquella que se desarrolla sobre la base del mismo tipo de resolucin actualizada de una misma cuestin, con poca capacidad innovadora y poca presicin en los objetivos, aunque en gral. con efectos claros. (Ej. poltica de bacheo municipal, polticas de nutricin infantil, etc.). - Modernizadora: aquella ms innovadora que supone plantearse las cuestiones vinculadas con los cambios actuales. Supone mayor racionalidad que la anterior en la formulacin de sus objetivos y mayor caudal de voluntad poltica. (Ej. capacitacin del personal en las nuevas tecnologas de gestin. Obras de infraestructura municipal para enfrentar los desafos del Mercosur, reforzamiento de la sociedad civil). - Futuro: la que contiene las cuestiones que se pueden prever a largo plazo, como resultado de las tendencias actuales. (Ej. problemas de desarrollo urbano y desocupacin que pueden generar las obras de infraestructura actuales como el puente Rosario-Victoria). 5.- CONCLUSIN.

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Podramos afirmar la existencia de tres niveles de contexto, que determinan o influyen sobre la percepcin, definicin y accin frente a cada problema: - El del juego de los problemas socialmente relevantes y su ingreso a la agenda. - El de la relacin y competencia de las diversas cuestiones una vez ingresadas a la agenda. - El de la estructura social. Hasta aqu hemos discurrido acerca de los dos primeros. Pero estos, aunque tienen su dinmica propia, no se agotan en ella. Dado que es en el ltimo nivel de contexto, el ms global, complejo y agragado, en el que los diversos actores van delimitando o percibiendo sus problemas y disponiendo sus recursos para enfrentarlos o resolverlos. En este contexto global, las organizaciones del Estado, trascendiendo su inercia burocrtica y el inters meramente organizacional, se vinculan al conflicto social, a los intereses dominantes, desafiantes y reprimidos (Bronw y Erie, 1984). El ciclo de polticas pblicas parte y se realimenta en todos sus momentos de los insumos y la dinmica que este ltimo contexto genera. Las polticas pblicas deben dar respuestas a crisis o problemas que se caracterizan como una situacin colectiva en la se presentan contradicciones y rupturas, plenas de tensiones y desacuerdos, que hacen que los individuos y grupos vacilen acerca de la lnea de conducta que deben adoptar, porque las instituciones quedan en "cierto" suspenso o inclusive, algunas veces, desfasadas con relacin a las nuevas posibilidades que ofrecen los intereses y las ideas que surgen del cambio, sin que sea posible, sin embargo, pronunciarse claramente sobre la justeza y eficacia de las nueva vas. Esta incertidumbre caracteriza tambin, como lo afirmbamos en la introduccin, al estado de la cuestin, respecto del grado del saber que tenemos sobre la crisis actual y a la necesidad de "abrir esa caja negra" para avanzar en las repuestas ms apropiadas para una nueva praxis, superadora. Si un problema social es una significativa discrepancia entre un standar de deseabilidad y una realidad observada, es trascendente para su percepcin y definicin, el momento en el que se supera para los sujetos involucrados, el margen de tolerabilidad de dicha discrepancia. Es decir, que es a partir de este margen de tolerabilidad rebasado, cuando se constituye el consenso de que la situacin debe corregirse mediante la accin colectiva. Es aqu cuando el problema se torna socialmente relevante y cuando el Estado podr hacerlo objeto de su intervencin. Seguramente, el trabajo social, con su accin e investigacin, tanto en las bases de la sociedad como en la superestructura estatal, tendr mucho que aportar a esta compleja dinmica y al conflicto de sus interpretaciones en el marco de los procesos sociales actuales.

6.- BIBLIOGRAFA. O'Donnell, G.: "Apuntes para una Teora del Estado" en Oszlak, O. compilador: "Teora de la Burocracia Estatal". Paidos. Bs. As. 1984. Offe, C.: "Contradicciones del Estado de Bienestar". Alianza. Madrid. 1992 Brown y Erie: "Poder y Administracin: Paradigmas Alternativos para el Anlisis de la Burocracia Estatal" en Oszlak compilador Op. Cit.Mintzberg, H.: "Diseo de Organizaciones Eficientes". Ateneo. Bs. As. 1997. Oszlak y O'Donnell: "Estado y Polticas Estatales en Amrica Latina: Hacia una Estrategia de Investigacin" en Revista Redes. Bs. As. 1987. Subirats, J.: "Anlisis de Polticas Pblicas y Eficacia de la Administracin". I.N.A.P. Madrid. 1989. Bitar, M.: "La Poltica de Descentralizacin Educativa". Univ. Nac. de Rosario. 1999.