DESAPROPRIAO POR INTERESSE SOCIAL PARA FINS DE REFORMA AGRRIA

Andrea Grotti Clemente Advogada da Unio Fabrcio Stendard Advogado da Unio Ivaniris Queiroz Silva Advogada da Unio

Natlia Camba Martins Advogada da Unio Co-orientao: Fabola Souza Arajo Procuradora Federal Orientao e Superviso: Grace Maria Fernandes Mendona Advogada da Unio Secretria-Geral de Contencioso

Sumrio: 1. Introduo; 2. Breve Histrico e Evoluo Legislativa; 3. Conceito; 4. Sujeitos da Desapropriao; 5. Objeto da Desapropriao; 6. Limites ao Poder Expropriatrio; 7. Procedimento Administrativo; 8. Casustica; 9. Concluso; 10. Referncias Bibliogrficas.

1.Introduo O presente artigo foi elaborado em conseqncia dos estudos desenvolvidos no mbito da Secretaria-Geral de Contencioso com a finalidade de melhor analisar o instituto da desapropriao para fins de reforma agrria. Emps a abordagem histrica, evoluo legislativa, descrio do instituto, foram tratados, de forma sistemtica, os aspectos mais importantes do procedimento administrativo da desapropriao, abordando caractersticas tericas e prticas da notificao, da vistoria e do decreto expropriatrio. O enfoque do trabalho teve em mira as especificidades relacionadas matria, exemplificadas com a jurisprudncia mais abalizada e atual da Corte Suprema. 2. Breve Histrico e Evoluo Legislativa No h consenso sobre a existncia da desapropriao na Roma Antiga. Alguns juristas afirmam sua inexistncia ante o carter absoluto da propriedade de ento; outros defendem que a ausncia de legislao no impedia a tomada arbitrria da propriedade; outros, ainda, sustentam que os romanos desapropriavam fazendo uso de princpios assemelhados aos que orientam os atuais sistemas jurdicos. O instituto no recebeu maiores luzes na Idade Mdia, considerando-se que o sistema feudal concentrava a propriedade nas mos da nobreza e do clero. E essa situao no conheceu avano de relevo nem no perodo do Renascimento, nem na Idade Moderna. 1

A Revoluo Francesa, entretanto, deu corpo s liberdades individuais. Na esteira dela, a Constituio Francesa de 1791 reconheceu expressamente o direito propriedade, assegurando que a interveno do Estado somente seria admitida em caso de necessidade pblica e mediante retribuio pecuniria ao proprietrio. E o Cdigo Civil Napolenico, de 1804, estabeleceu que o proprietrio poderia gozar e dispor da coisa, exceto se o exerccio desses poderes implicasse desrespeito s leis. No Brasil, a exemplo da legislao francesa, todas as Constituies, desde a Carta Imperial de 1824, declararam o direito propriedade, sempre ressalvando, contudo, a possibilidade de ingerncia estatal quando a justificasse o interesse pblico e desde que precedida de ressarcimento ao proprietrio. A Constituio de 1934 estabeleceu a necessidade de indenizao justa. Sob sua gide, foi editado o Decreto-Lei n 3.365/1941, ainda vigente, por meio do qual enumeraram-se as hipteses de necessidade e utilidade pblicas aptas a justificar a retirada da propriedade. A Constituio de 1946 passou a exigir que a indenizao, alm de prvia e justa, fosse feita em dinheiro. Nesse mesmo contexto despontou a preocupao com o justo reparto da propriedade1 e com o atendimento de sua funo social. Com lastro constitucional (art. 147), a Lei n 4.132/1962, ainda vigente, foi editada para disciplinar as hipteses de desapropriao por interesse social. A modalidade de desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria foi instituda pela Emenda Constitucional n 10/1964. Previu-se, ento, a possibilidade de indenizao em ttulos da dvida pblica como forma de sano ao proprietrio omisso quanto funo social do imvel rural. Na esteira dessa nova disciplina, foi editado o Decreto-Lei n 554/1969, posteriormente revogado pela Lei Complementar n 76/1993, ainda vigente. A Constituio Federal de 1988, por sua vez, assim trata da questo: Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei. (...) clara a evoluo do contedo conceitual da propriedade, que deixa de ser concebida como um instituto ilimitado para jungir-se ao necessrio cumprimento de uma funo social. E a desapropriao, nesse passo, torna -se um valioso instrumento de poltica social. 3. Conceito Desapropriar privar algum da propriedade ou tirar ou fazer perder a propriedade2. Desapropriar, que na linguagem vulgar se confunde com o verbo expropriar, tem, na acepo jurdica, uma significado particular; desapropriar, na linguagem jurdica, tomar a propriedade mediante a devida indenizao ao proprietrio. Dessarte, a desapropriao espcie do gnero expropriao, no qual tambm se
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NOBRE JNIOR, Edilson Pereira. Desapropriao para fins de Reforma Agrria. In: Revista ESMAFE Escola de Magistratura Federal da 5 Regio. Recife/PE. N 04. 2002, pp. 74. 2 HOLANDA, Aurlio Buarque de. Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa. 3 ed. So Paulo: Positivo, 2004

compreendem os casos de perda da propriedade que dispensam a recomposio patrimonial do proprietrio, e. g., o confisco. A desapropriao, segundo denota sua evoluo histrica, somente se justifica em face da satisfao do interesse pblico, e a desapropriao em estudo representa um dos matizes desse interesse pblico, chamado de interesse social. No h definio constitucional do que seja interesse social, embora se possa intuir de alguns dispositivos (arts. 182 e 184) que esse interesse, no caso, coincide com o atendimento da funo social da propriedade. O ordenamento infraconstitucional, de outra banda, apenas enumera, de forma exemplificativa, as hipteses representativas desse interesse, como fazem as Leis n 4132/1962 e n 4504/1964 (Estatuto da Terra). Essa enumerao, todavia, suscetvel de acrscimos ou restries, segundo os aspectos conjunturais de determinado momento histrico. Na doutrina, Francisco Pontes de Miranda3 leciona que o interesse social compreenderia composio, apaziguamento, previdncia e preveno. Hely Lopes a Meirelles4, por sua ve z, descreve que o interesse social ocorre quando as circunstncias impem a distribuio ou o condicionamento da propriedade para seu melhor aproveitamento, utilizao ou produtividade em benefcio da coletividade, ou de categorias sociais merecedoras de amparo especfico do Poder Pblico. E, de acordo com Marcos Prado de Albuquerque,5 a compreenso do que seja interesse social pode modificar, mas o legislador, o julgador e o doutrinador devero sempre, por mandamento constitucional, interpretar como incluso nesse conceito a reforma agrria. A Constituio Federal no conceitua reforma agrria. O Estatuto da Terra, por seu turno, a considera o conjunto de medidas que visem promover melhor distribuio da terra, mediante modificaes no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princpios de justia social e ao aumento da produtividade (art. 1, 1). A mesma idia reproduzida no artigo 16 do mesmo diploma legal. Dessarte, com base no estudo dos trs principais signos lingsticos que compem o texto do artigo 184 da Constituio desapropriao, interesse social e reforma agrria segue-se o conceito estruturado por Marcos Prado de Albuquerque, segundo o qual desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria a atuao da vontade do Estado, mediante indenizao, consistente na retirada de bem de um patrimnio, em atendimento composio, apaziguamento, previdncia e preveno impostos por circunstncias que exigem o cumprimento de um conjunto de medidas que visem a melhor distribuio da terra, capaz de promover a justia social, o progresso e o bem estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econmico do Pas, com a gradual extino do minifndio e do latifndio. Ao lado do sobredito conceito, de color ideolgico, cabe definir o instituto de maneira mais adequada linguagem tcnico-jurdica. Assim, a desapropriao para fim de reforma agrria pode ser identificada com o procedimento administrativo por meio do qual o Poder Pblico se apropria de determinado imvel, declarado de interesse social, e recompe o patrimnio do proprietrio original mediante o pagamento de indenizao. 4. Sujeitos da Desapropriao
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Tratado de Direito Privado. 3 ed. Rio de Janeiro: Borsoi, 1971, p. 187 Direito Administrativo. 6 ed. So Paulo: Max Limonad, 1986, p. 576 5 Desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria, in O Direito Agrrio na Constituio. Rio de Janeiro: Max Limonad, 2005, p. 165. Op. cit., p. 166

Segundo o magistrio de Celso Antnio Bandeira de Mello, na desapropriao realizvel para fins de reforma agrria, nos termos do artigo 184 e atendidas as disposies dos artigos 185 e 186, s a Unio competente para realiz-la e s incidir sobre imveis que no estejam cumprindo sua funo social6 . O Estado o sujeito ativo da desapropriao para reforma agrria, mas uma anlise mais detalhada impe o enfrentamento do assunto sob o prisma da diviso de competncias dos entes federativos. H que se observar, portanto, a competncia para legislar sobre desapropriao para reforma agrria, a competncia para declarar o interesse social da propriedade rural e a competncia para promover a desapropriao desse imvel. Compete privativamente Unio legislar sobre desapropriao em geral (art. 22, II, da CF), incluindo-se a a desapropriao para fim de reforma agrria. E no que toca a esta ltima, alis, parece que sequer resta espao para a delegao de competncia prevista no pargrafo nico do mencionado artigo, considerando que a atuao exclusiva da Unio (art. 184 da Lei Maior) no deixa margem para que os Estados legislem sobre questes especficas. A Lei n 4.132/1962 incumbe aos trs nveis federativos a declarao do interesse social do imvel. Contudo, a norma, que disciplina o interesse social em geral, de ser conformada atuao exclusiva indicada no artigo 184 da Constituio Federal, de sorte que, fora convir, somente Unio compete declarar o interesse social do imvel rural se a desapropriao tiver por objetivo a implementao da reforma agrria. O procedimento desapropriatrio, mais adiante esmiuado, compe-se de dois momentos: um, consistente na declarao do interesse social do imvel; outro, o de promoo da desapropriao, compreende a execuo dos atos necessrios implementao daquela. Tambm a promoo da desapropriao para reforma agrria, por fora do j mencionado artigo 184, reservada competncia da Unio. Nada impede, entretanto, que esse ente federativo incumba tal tarefa a um rgo ou entidade da administrao indireta criados com a especial finalidade de promover a reforma agrria, a exemplo do que ocorre com o INCRA. Quanto ao sujeito passivo da desapropriao em tela, nada o distingue substancialmente do sujeito das demais modalidades de desapropriao. A peculiaridade, na espcie, que o sujeito passivo deve ser proprietrio de imvel rural, o que, em verdade, diz mais com o objeto da desapropriao do que com o seu aspecto subjetivo. Assim, pode ser sujeito passivo qualquer pessoa, fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, proprietria de bem subsumvel na descrio do artigo 184 da Constituio e no compreendido nas limitaes indicadas no artigo 185 da Magna Carta. 5. Objeto da Desapropriao A desapropriao para fins de reforma agrria tem como objeto o imvel rural, ex vi a disciplina do artigo 184 da Constituio Federal. Dessarte, imprescindvel traar a diferenciao entre imvel urbano e imvel rural com o intuito de delimitar a incidncia do poder expropriatrio do Estado. O Estatuto da Terra, em seu art. 4, inciso I, define imvel rural como prdio o
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Curso de Direito Administrativo. 15 ed., So Paulo: Malheiros, 2003, p. 736.

rstico, de rea contnua qualquer que seja sua localizao que se destine explorao extrativista agrcola, pecuria ou agroindustrial, quer atravs de planos pblicos de valorizao, quer atravs da iniciativa privada. E nesse mesmo passo, a Lei n 8.629/1993, em seu art. 4, inciso I, indica como imvel rural o prdio rstico de rea contnua, qualquer que seja sua localizao, que se destine ou se possa destinar explorao agrcola, pecuria, extrativista vegetal, florestal ou agro-industrial. Assim, possvel concluir que a legislao conceitua o imvel rural em razo de sua destinao, e no simplesmente em funo de sua localizao. Por relevante, importa lembrar que a aplicao do critrio fundado na destinao do imvel foi afastada da rbita tributria em razo da reserva de lei complementar insculpida no artigo 146 da Constituio Federal (RE n 938508). Todavia, esse entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no desautoriza a definio inscrita nos textos legais transcritos, eis que sobre a matria agrria no pesa a mencionada reserva de instrumento normativo. 6. Limites ao Poder Expropriatrio sabido que a Constituio Federal assegura o direito de propriedade (art. 5, XXII). Ao mesmo tempo, entretanto, a Lei Maior relativiza esse direito, fazendo recair sobre ele uma sria hipoteca social consubstanciada no atendimento da funo social que lhe inerente (art. 5, XXIII). E o descumprimento dessa funo social legitima a interveno estatal na esfera dominial privada. O poder expropriatrio do Estado, contudo, alm dos limites substanciais e formais impostos pelo princpio do devido princpio legal (art. 5, LIV e LV), encontra limitaes de ordem material insculpidas no prprio artigo 185 da Constituio da Repblica, o qual estabelece uma zona de imunidade em relao I- a pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietrio no possua outra; II- a propriedade produtiva. A conceituao de pequena e de mdia propriedades rurais est assentada no art. 4, incisos II e III, da Lei n 8.629/93, segundo o qual pequena propriedade aquela com rea compreendida entre 1 (um) e 4 (quatro) mdulos fiscais e mdia propriedade o imvel rural de rea superior a 4 (quatro) e at 15 (quinze) mdulos fiscais. O mdulo fiscal, como elemento caracterizador da propriedade rural, cresce em importncia na medida em que varia segundo as peculiaridades do imvel, a exemplo da regio onde ele est situado e da cultura nele produzida. Como forma de obviar desmembramentos suspeitos na iminncia da desapropriao, e assim afastar eventual burla imunidade indicada no artigo 185, I, da Constituio, a Lei n 8.629/1993 (art. 2, 4, com redao dada pela Medida Provisria n 2.183-56/2001) previu uma clusula de ineficcia de negcio jurdico. Segundo ela, tm-se por desconsideradas as modificaes operadas no imvel nos seis meses subseqentes notificao da vistoria, inclusive no tocante a sua dimenso. Insta notar que a pequena e a mdia propriedades, ainda que improdutivas, no se sujeitam ao poder expropriatrio do Estado em tema de reforma agrria. Para a plena incidncia dessa imunidade, no entanto, vale repisar que o imvel rural h de ser unititularizado, ou seja, que seu proprietrio no seja senhor de nenhum outro. De outro turno, tambm a produtividade, por si s, funciona como fator impeditivo da desapropriao (art. 185, II, da CF). A propsito, oportuno observar que a Lei Maior, 5

nesse ponto, aparenta uma contradio. De fato, o artigo 184 enuncia que a propriedade no cumpridora da funo social passvel de desapropriao, enquanto o artigo 186 considera que essa funo atendida quando a propriedade proporciona, cumulativamente, aproveitamento racional e adequado, utilizao apropriada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente, observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho e explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. Assim, quando imuniza a propriedade to-somente em razo de sua produtividade parece o constituinte haver ignorado as demais condies para que essa propriedade seja considerada socialmente adequada. Ao que tudo indica, a Constituio de 1988 priorizou o aspecto econmico do imvel rural. A propriedade avaliada como produtiva, embora descumpra os requisitos estabelecidos no artigo 186, ainda assim no pode ser objeto de desapropriao conquanto no se exima, certo, de outras sanes administrativas (multa, e.g.) por conta do desvio de sua funo social. O art. 6, 7, da repisada lei de desapropriao determina que a propriedade no perder a qualificao de produtiva se, por razes de caso fortuito ou fora maior devidamente comprovados pelo rgo competente, deixar de apresentar, no ano respectivo, os graus de eficincia na explorao exigidos para a espcie. Mister se faz, portanto, a comprovao do nexo de causalidade entre a improdutividade e os fenmenos descritos na lei fatos imprevisveis, inevitveis e incontornveis, vale insistir. Tambm no pode ser considerado improdutivo, conforme inscrito na mesma lei (arts. 7 e 8), o imvel que comprovadamente seja objeto de implantao de projeto tcnico nos moldes legais ou que seja oficialmente destinado execuo de atividades de pesquisa e experimentao, designadas ao avano tecnolgico da agricultura. Tais propriedades, por certo, tambm no so passveis de desapropriao. Cumpre comentar, outrossim, a inovao das Leis n 8.629/1993 e n 4.504/1964 operada Medida Provisria n 2.027-38/2000, reeditada pela ltima vez sob o nmero 2.183-56/2001. Ao artigo 2 da primeira lei foram acrescidos os 6 e 7, posteriormente fundidos num nico 6, que passaram a tratar da inexpropriabilidade do imvel esbulhado; segunda foi acrescentado o artigo 95-A, tratando da impedimento desapropriao do imvel objeto de arrendamento rural. A medida foi objeto da ADI n 2.213/DF, sob o fundamento de que a legislao infraconstitucional no poderia criar novos casos de inexpropriabilidade, incompatveis com o carter taxativo do artigo 185 da Constituio da Repblica. A ao ainda no foi definitivamente julgada, mas a medida cautelar propugnada foi denegada. Com efeito, no parece que o sobredito artigo constitucional contenha rol taxativo de hipteses definidoras da inexpropriabilidade do imvel rural. O preceito veicula situaes obstativas interveno expropriatria da Unio, as quais no podem ser suprimidas ou ter seu mbito reduzido pelo legislador ordinrio em respeito vontade soberana do constituinte. No h empeo, contudo, a que o legislador infraconstitucional reforce as imunidades indicadas na Lei Maior. Sob esse enfoque, o esbulho possessrio e o arrendamento rural caminham ao encontro da vontade constitucional. Veda-se a desapropriao da terra esbulhada porque a lei permite presumir, em determinadas circunstncias, que a invaso interfere na produtividade do imvel, sem que se possa inculpar o proprietrio por esse fato. Veda-se a desapropriao, no caso de arrendamento rural, com o objetivo de estimular a transformao da propriedade at ento improdutiva. As novas regras, em verdade, so 6

mecanismos de fomento funo social indicada no artigo 186 da Magna Carta. No que pertine primeira delas, impende desvendar o alcance do bice desapropriao em razo da extenso, da motivao e do resultado do esbulho. A primeira leitura do dispositivo legal (art. 2, 6, da Lei n 8.629/1993) parece indicar que a invaso motivada por conflito agrrio causa autnoma e suficiente para obstar a desapropriao. A jurisprudncia mais recente do STF, entretanto, tem entendido que a simples ocupao no tem o condo de tornar a propriedade insuscetvel de desapropriao. O bice desapropriao, na viso da Corte, somente se justificaria se expressiva for a rea invadida e se ao fato se puder imputar a subseqente improdutividade do prdio rstico, a exemplo do que ocorre com a fora maior. certo que h posicionamento divergente, manifestado pelo Ministro Celso de Mello, no sentido de que o legislador teve o intuito de preservar a ordem social, desestimulando invases profissionalizadas, de forma a coibir os excessos a que tm dado causa grupos organizados de trabalhadores rurais, que transformaram o esbulho possessrio, praticado contra bens pblicos ou contra a propriedade privada, em instrumento de ao poltica e de presso social (ADI n 2.213). Tal interpretao, todavia, carrega certa dose de injustia, pois possibilita a continuidade da explorao inadequada, sem qualquer forma de punio, mesmo em prazo posterior invaso. Por fim, esclarea-se que o impedimento desapropriao ocasionada pelo arrendamento da terra somente persiste enquanto o imvel permanecer integrado ao Programa de Arrendamento Rural. A norma, conforme se disse, tem o fito de estimular os arrendatrios ao atendimento da adequada funo da propriedade. 7. Procedimento Administrativo Duas so as caractersticas primordiais do procedimento administrativo: a fiscalizao do Poder Pblico sobre o cumprimento da funo social da propriedade rural e a determinao da convenincia e da oportunidade da desapropriao. Esse procedimento se desenvolve em duas fases, a seguir expostas. A fase inicial consiste na ao dos rgos administrativos no sentido de identificar as caractersticas do imvel rural, aferindo o grau de atendimento da funo social segundo ndices de utilidade e de produtividade previamente estabelecidos pela legislao infraconstitucional. Essa ao administrativa, consoante determina a Lei n 8.629/19937 de ser precedida de comunicao escrita ao proprietrio do imvel. A exigncia da prvia notificao ao proprietrio ou a seu preposto ou representante, como indica a mencionada norma festeja o princpio do contraditrio e da ampla defesa, pois possibilita ao titular do domnio, ciente do ingresso dos agentes pblicos em sua propriedade, oferecer-lhes informaes e elementos destinados a demonstrar a adequada explorao da propriedade. A propsito, como bem salientou o Ministro Maurcio Corra, no julgamento do MS n 22.613, do qual foi relator, o conhecimento prvio das diligncias efetuadas no imvel, corolrio do due process of law, direito fundamental do proprietrio. Importa consignar, todavia, que a regra da notificao prvia comporta exceo
Art. 2 (...) 2o Para os fins deste artigo, fica a Unio, atravs do rgo federal competente, autorizada a ingressar no imvel de propriedade particular para levantamento de dados e informaes, mediante prvia comunicao escrita ao proprietrio, preposto ou seu representante. (redao determinada pela MP 2.183-56/2001).
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prevista pela prpria lei de desapropriao, a saber, quando a verificao das caractersticas do imvel rural decorrer do exerccio do poder de polcia8. Ademais, embora o proprietrio tenha o direito de ser avisado com antecedncia das diligncias realizadas pelo rgo administrativo competente no caso, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) , no pode ele opor-se realizao do levantamento de dados, porque a Administrao Pblica, na hiptese, exerce faculdade que a lei lhe assegura e porque o simples vistoriamento do imvel, via de regra, no enseja dano ao titular do domnio. O artigo 2, 4, da Lei n 8.629/1993 estabelece o prazo mximo de seis meses entre a notificao e a realizao da vistoria, e, nesse perodo, desconsidera qualquer modificao relativa ao domnio, dimenso ou s condies de uso do imvel. O dispositivo objetiva impedir que o proprietrio implemente reformas, melhorias ou desmembramentos almejando a sub-reptcia reclassificao do imvel. Por outro lado, a vistoria realizada posteriormente aos ditos seis meses no poder ignorar as alteraes eventualmente introduzidas aps aquele perodo. Cumpre lembrar, outrossim, o que se disse anteriormente a respeito do esbulho possessrio. A ocorrncia de invaso motivada por conflito agrrio causa obstativa da realizao da vistoria durante os dois anos subseqentes desocupao do imvel, sendo dobrado esse prazo na hiptese de reincidncia. No se invalida, entrementes, a vistoria realizada antes da ocorrncia do esbulho, se j restara constatada a improdutividade da propriedade nesse sentido, os Mandados de Segurana n 25.360/DF e n 25.283/DF. A vistoria, alm de se prestar correta caracterizao do imvel rural, tem por escopo o levantamento de informaes acerca da capacidade de assentamento. O ato realizado por profissionais devidamente habilitados perante Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CREA). Essa vistoria, importa ressaltar, no se confunde com aquela prevista no art. 2, 2, da Lei Complementar n 76/1993, destinada avaliao do imvel para aferio da indenizao devida ao expropriado. Por oportuno, necessrio mencionar que o Decreto n 2.250/1997 facultou s entidades representativas de trabalhadores rurais e pequenos agricultores a indicao de reas passveis de desapropriao para reforma agrria. Nesse caso, a realizao da vistoria, a ser procedida no prazo de cento e vinte dias da indicao, dever ser comunicada entidade representativa para que esta providencie representante tcnico para acompanhamento dos trabalhos. Enfim, h de se referir necessidade de nova intimao do proprietrio do imvel aps a elaborao do laudo de vistoria para que sobre ele se manifeste, se acaso desejar, na forma gizada pelo Decreto n 2.250/979 . Sem embargo a essa oportunidade de defesa, fora convir que os atos materiais que integram o levantamento de dados tambm esto sujeitos a controle judicial, vez que nenhuma leso a direito pode ser excluda da apreciao do Poder Judicirio (art. 5, XXXV da CF/88). A segunda fase do procedimento deflagrada pela apresentao do laudo tcnico
Art. 2 (...) 5o No caso de fiscalizao decorrente do exerccio de poder de polcia, ser dispensada a comunicao de que tratam os 2o e 3o . (redao determinada pela MP 2.183-56/2001). 9 Art. 3- Os laudos de vistoria, bem como as atualizaes cadastrais resultantes, sero comunicados ao proprietrio do imvel rural, que poder exercer, no prazo de quinze dias, direito de manifestao.
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contendo a concluso acerca do cumprimento da funo social do imvel vistoriado. Esse laudo fornecer os elementos que orientaro a eventual declarao de interesse social da propriedade para fim de reforma agrria. Cabe ao Presidente da Repblica, na forma de decreto (art. 184, 2 c.c. art. 84, IV, ambos da CF), declarar o interesse social do imvel rural. Esse decreto presidencial caracteriza-se como ato administrativo em sentido estrito, dotado dos atributos que lhe conferem o regime jurdico de direito pblico, produtor de efeitos concretos e imediatos e, por fim, passvel de controle jurisdicional incidente sobre o aspecto da legalidade. De natureza declaratria no que diz com o reconhecimento do interesse social da propriedade, no passa despercebido o aspecto constitutivo do ato ao impor verdadeiro nus real sobre o imvel, que fica diretamente sujeito, a partir de ento, ao desapropriatria do Estado. O decreto presidencial ato discricionrio. Assim, a despeito do parecer tcnico pela suscetibilidade do imvel reforma agrria, a ele no se vincula o Presidente da Repblica, a quem cabe apreciar a convenincia da desapropriao e decidir sobre a oportunidade de promov-la, com vistas, inclusive, s implicaes financeiras do ato. Outrossim, no se cogita de caducidade do decreto, considerando eventual lapso temporal contado da concluso do laudo tcnico. A legislao no estabelece prazo para a expedio do ato, no que se mostra adequada natureza discricionria daquele. 8. Casustica Este tpico destinado a identificar as controvrsias atinentes ao decreto desapropriatrio e norteia-se exclusivamente pelo repositrio de jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, considerando a hiptese de competncia originria daquela Corte (art. 102, I, d, da CF). Verifica-se, de incio, que a unanimidade dos mandados de segurana impetrados contra o decreto presidencial sustentam a ilegalidade do ato em vcios atinentes a dois dos seus elementos: o objeto e a forma entendendo-se por forma, na acepo ampla do termo, todo o procedimento administrativo. O vcio imputado ao objeto assenta-se na impossibilidade jurdica em face das regras de imunidade anteriormente abordadas. O vcio suscitado no tocante forma relaciona -se aos atos preparatrios do decreto de expropriao, cuja inobservncia implicaria maltrato garantia do devido processo legal. Passa-se especificao de cada um deles. Em item antecedente, j se disse da inexpropriabilidade da pequena e da mdia propriedades rurais unititularizadas (art. 185, I, da CF). Lastreados nessa garantia constitucional, so reiterados os writs fundados no desmembramento da propriedade em decorrncia do qual o imvel resultaria dividido em novos imveis com rea inferior ao limite da imunidade. Entretanto, conforme tem assentado a Suprema Corte, a validade e a eficcia do desmembramento so condicionadas, respectivamente, pela solenidade do negcio jurdico e pelo contexto temporal em que ele se insere. O registro condio de validade da diviso do imvel e da alienao das fraes da propriedade dividida, e bem conhecida a disciplina legal a respeito (art. 1245 do C. Civil e art. 167 da Lei 6015/1973). Alm disso, insta notar que o artigo 2, 4, da Lei n 8.629/1993 (com a redao dada pela MP n 2.183-56/2001) previu uma hiptese de ineficcia de negcio jurdico ao desconsiderar quaisquer modificaes operadas no imvel nos seis meses subseqentes notificao prvia vistoria. Por conseguinte, 9

inoponvel Administrao Pblica o desmembramento promovido nesse perodo crtico, assim denominado pelo Ministro Marco Aurlio (MS n 24933). Ainda no que tange extenso da propriedade rural como causa inviabilizadora do decreto expropriatrio, so freqentes as impetraes calcadas na existncia de condomnio, institudo entre vivos ou mortis causa. Argumenta -se, nesse caso, que o imvel no poderia ser considerado em sua integralidade, seno em proporo frao ideal de cada um dos condminos. A tese, contudo, unanimemente rechaada pelo Pretrio Excelso. Como bem expressou o Ministro Eros Grau, coisa distinta da titularidade do imvel a sua integridade fsica como um a s unidade. Ainda que exista o condomnio sobre o bem, essa unidade no pode ser afastada ou superada quando da apurao da rea para fins de reforma agrria. No se pode, no caso, tomar cada parte ideal, averbada no registro imobilirio de forma abstrata, como propriedades distintas. (MS n 24488). A clusula de imunidade insculpida no art. 185, II da Constituio Federal tambm foi enfrentada em item anterior. Baseados nela, so recorrentes os mandados de segurana manejados com o intuito de opor ao decreto expropriatrio a produtividade do imvel rural. O Pretrio Excelso, todavia, considerando a via estreita do remdio constitucional, no tem conhecido das alegaes de produtividade cuja verificao dependa de dilao probatria (vide MS n 23.872). Apesar do bice produo de prova, observa-se que as impetraes so insistentes no que tange ao critrio de aferio da produtividade da terra e s causas justificativas da improdutividade descritas nos artigos 6, 7, e 7 da Lei n 8.629 de 1993 caso fortuito, fora maior ou renovao de pastagens e implantao de projeto tcnico. Contudo, evidente que nenhuma das justificantes previstas nos mencionados dispositivos legais prescinde de prova, cujo nus, alis, impe-se ao expropriado, nos termos da disciplina processual (art. 333 do CPC). Ainda no que tange s exculpantes de improdutividade, merece nfase a questo relacionada ao esbulho e invaso da propriedade rural por grupos ligados a movimentos agrrios (art. 2, 6, da Lei n 8.629 de 1993, inserido pela Medida Provisria n 2.183-56 de 2001, originalmente editada em 1997, sob o nmero 1.577). Conquanto a mens legis do dispositivo no induza vnculo entre o esbulho ou a invaso e a produtividade do imvel rural, segundo se disse em momento anterior, impende salientar que a interpretao adotada pelo Supremo Tribunal Federal tendente a promover tal vinculao, relacionando o fato hiptese de caso fortuito e fora maior indicada no art. 6, 7, da lei de desapropriao. Nesse sentido foi o voto do Ministro Carlos Velloso no julgamento do MS n 24133, do qual foi relator, acompanhado pelos Ministros Nelson Jobim, Ellen Gracie e Celso de Mello. fato que o Ministro Velloso restou vencido no mencionado julgamento, pois os demais julgadores, acompanhando o voto dissidente do Ministro Carlos Britto, decidiram que a invaso de parte mnima da gleba rural por integrantes do Movimento dos SemTerra no induz, por si s, ao reconhecimento da perda de produtividade do imvel em sua totalidade. Entretanto, o resultado do julgamento no desautoriza inferir que a equiparao do esbulho ou da invaso hiptese de caso fortuito ou de fora maior invoca, por conseqncia, a aplicao da mesma disciplina probatria. Assim, a prova do nexo causal entre a invaso e a improdutividade nus do proprietrio, o qual se sujeita, ademais, restrio da atividade probatria em sede de mandado de segurana. 1 0

Em arremate, quanto aos critrios para aferio da produtividade da terra, observase que a prpria Lei n 8.629, em regulamentao ao art. 186 da Constituio Federal, traou minuciosa sistemtica a respeito (art. 6), de modo a no deixar margem a dvidas. No se ignora que o diploma legal causou celeuma ao delegar Administrao Pblica a tarefa de fixar os ndices relativos aos graus de utilizao e de eficincia da explorao da propriedade. Todavia, a controvrsia soobrou perante o entendimento firmado pela Suprema Corte no julgamento do MS n 22302-PR. No tocante aos vcios de forma, argumento recorrente a alegao de afronta ao devido processo legal pela inexistncia ou defeito da notificao prvia. Conquanto as teses respeitantes matria no comportem uma emoldurao hipottica exaustiva, pois as possibilidades concretas de desvio do procedimento legal so inumerveis, possvel destacar as questes mais freqentemente enfrentadas pelo Pretrio Excelso. A aventada necessidade de notificao do cnjuge foi rechaada no julgamento do MS n 23133, sucedido de outros tantos (23311, 24375, 24443, 24578, dentre outros). Segundo o relator, Ministo Octavio Galloti, afora o fato de a questo no se confundir com a hiptese de ao real imobiliria (art. 10, I, do Cdigo de Processo Civil), o recebimento da notificao, no caso, ato que se encerra no mbito dos poderes de administrao do marido sobre os bens comuns (art. 233, II, do Cdigo Civil). Quanto aos imveis em condomnio, nota -se, em princpio, que o Supremo Tribunal Federal entende obrigatria a notificao de todos os condminos (MS n 23193). Por outro lado, a mesma Corte entende vlida a comunicao feita somente a um dos coproprietrios, se constitudo ou presumido representante dos demais10 (MS n 24110). No que tange necessidade de notificao das associaes de classe dos trabalhadores e produtores rurais, pacificou-se a inteligncia da Corte Maior no sentido de que a comunicao prescrita pelo art. 2 do Decreto n 2.250 de 1997 somente exigida quando a iniciativa da desapropriao tenha partido daquelas prprias entidades, nos moldes do art. 1 do mesmo diploma regulamentar (MS n 23645). Alm disso, constata -se, ainda, a incidncia de causas em que se discute a validade da comunicao encaminhada a terceiro. Ressalte-se que a notificao feita na pessoa do titular da propriedade rural, de sorte que eventuais negcios jurdicos estabelecidos entre o proprietrio do imvel e terceiros somente surtem efeito perante o ente expropriante aps o lanamento no registro de imveis (MS n 24657). De outro giro, no entanto, no se pode ter por hgida a notificao efetuada na pessoa de terceiro, completamente estranho condio de preposto ou representante do proprietrio, sob pena de se virtualizar a oportunidade de manifestao assegurada a esse ltimo e, decerto, maltratar-se o princpio do devido processo legal (MS n 23856-MS). No que pertine vistoria do imvel rural, destacam-se as suscitaes acerca do intervalo mnimo contado da notificao prvia, da necessidade de acompanhamento do ato pelo proprietrio do imvel e do prazo de validade do levantamento de dados apurado pelo rgo tcnico da entidade expropriante. A notificao prvia, j se disse em tpico anterior, tem por escopo possibilitar ao proprietrio do imvel rural a participao na vistoria executada pelo poder pblico. Conquanto o art. 2, 2, da Lei n 8.629 de 1993 no estabelea um interregno mnimo entre a notificao e a vistoria, o Pretrio Excelso tem se pautado pela razoabilidade ao
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Cdigo Civil:Art. 1.324. O condmino que administrar sem oposio dos outros presume-se representante comum.

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julgar os casos em que se discute esse perodo, decidindo que o intervalo h de ser o suficiente para assegurar o cumprimento da finalidade a que se destina a comunicao prvia. Nessa linha, por exemplo, j se declarou viciada a vistoria realizada no mesmo dia da notificao prvia (MS n 23562). No mesmo sentido, reconheceu-se a va lidade do ato quando o proprietrio, notificado apenas no dia anterior vistoria, acompanhou, sem qualquer oposio, o trabalho dos peritos (MS n 24036). Paralelamente a isso, entretanto, convm acrescentar que a oportunidade de acompanhamento da vistoria pelo proprietrio do imvel no importa a obrigatoriedade da presena daquele durante o desenvolvimento das atividades de levantamento de dados. No dizer do Ministro Maurcio Corra, a notificao da Lei n. 8.629/93 tem por finalidade assegurar ao proprietrio o direito de acompanhar os trabalhos do INCRA ou indicar preposto ou representante, sem condicionar a validade da vistoria presena daquele (MS n 25351). Por ltimo, quanto ao prazo de validade dos dados apurados na vistoria, fora colacionar, mais uma vez, a lio do Ministro Maurcio Corra no julgamento do MS n 23598, porque bem ilustra a interpretao dada pelo Supremo Tribunal Federal ao 4 do artigo 2 da Lei 8.629/93. Segundo o Ministro, O dispositivo no fixa prazo de validade para o laudo. Determina apenas que as modificaes introduzidas no imvel no perodo de seis meses contados a partir do incio da vistoria no podem ser levadas em conta para os efeitos da desapropriao. O preceito em tela, endereado ao proprietrio e no ao expropriante, visa evitar que, aps o incio da vistoria, sejam alteradas as divisas e modificadas as condies do domnio e uso do terreno, de tal sorte que o torne insuscetvel de desapropriao. No existe norma alguma que fixe em seis meses o prazo de validade da vistoria e que nesse lapso deve ser editado o decreto presidencial. Enfim, respeitadas eventuais variantes de ordem ftica, e de pequena expresso, eis a sntese da jurisprudncia firmada pela Suprema Corte no tocante aos questionamentos opostos declarao expropriatria promovida pelo Presidente da Repblica. 9. Concluso Considerando que o trabalho foi desenvolvido sob um prisma eminentemente descritivo, embora no desapegado da perspectiva crtica, no parecem adequadas a este eplogo a propositura de indagaes ou a tomada de uma postura propriamente conclusiva. Apesar disso, entende-se vlida a retomada sucinta de alguns pontos de maior relevo. Do esboo histrico, vale notar o sentido evolutivo dos institutos da propriedade e da desapropriao, acentuando-se a relativizao do primeiro e o proporcional ganho de corpo do segundo. Assim que a propriedade passou a se submeter aos limites de uma funo estabelecida pelo Estado Social e a expropriao, antes justificada unicamente pela utilidade ou pela necessidade pblicas, passou a ocorrer, tambm, em razo do interesse social representado pelo imvel. Nesse contexto, insere-se a desapropriao destinada a promover a justa distribuio de terras rurais. A respeito da subjetividade ativa da desapropriao, no deve passar despercebida a oportunidade, at ento indita, de deflagrao do procedimento expropriatrio por entidades da sociedade civil; o que se d com a indicao do imvel exproprivel promovida pelas entidades classistas de trabalhadores rurais e de agricultores, nos moldes do art. 2 do Decreto n 2.250 de 1997. 1 2

No tocante definio de imvel rural, importa observar que a adoo do critrio da destinao, em detrimento da localizao, implica uma potencial ampliao do objeto da desapropriao, possibilitando a redistribuio social da propriedade, ainda que situada em solo urbano. Quanto aos limites do poder expropriante, insta notar que os obstculos desapropriao institudos pela Medida Provisria n 2.183-56 de 2001, na verdade, no se equipararam a novas hipteses de imunidade. Por um lado, objetivaram dar concreo prpria funo social da propriedade, estimulando a pesquisa cientfica e a implantao de projetos tcnicos; por outro, procuraram inibir as prticas de transgresso da ordem pblica, forcejando a realizao da reforma agrria de maneira pacfica. Acerca do procedimento administrativo, enfatiza-se a importncia da comunicao realizada previamente vistoria do imvel. A notificao antecipada do proprietrio do imvel rural medida que fortalece o devido processo legal, assegurando maior participao no procedimento administrativo e proporcionando melhor oportunidade de defesa. Por derradeiro, relembra-se o carter discricionrio da declarao expropriatria, sujeita ao juzo de convenincia e de oportunidade do Presidente da Repblica. Alm disso, acentua-se, dentre os efeitos dela decorrentes, a imposio de nus real sobre o imvel expropriando. Esse, em breves linhas, o panorama da desapropriao para fim de reforma agrria que cabia retratar. 10. Referncias Bibliogrficas ALBUQUERQUE, Marcos Prado de. Desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria. In O direito agrrio na Constituio, orgs. e colaboradores Lucas Abreu Barroso, Alcir Gursen de Miranda e Mario Lucio Quinto Soares. Rio de Janeiro: Forense, 2005. ALMEIDA, Paulo Guilherme de. Aspectos Jurdicos da Reforma Agrria no Brasil. So Paulo: LTR, 1990. ARAJO, Jos Osterno Campos de. Acordo Judicial em Ao de Desapropriao. Boletim dos Procuradores da Repblica - Ano III - n 32- Dezembro 2000. BITTAR, Carlos Alberto. A Propriedade e os Direitos Reais na Constituio de 1988. So Paulo: Saraiva, 1991. BESERRA, Marcelo. Desapropriao do Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2001. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2003. FORSTER, Germano de Rezende. A Privatizao das Terras Rurais. Barueri, SP: Manole, 2003. FURTADO, Renata. A conciliao na desapropriao. Revista Consulex - Ano V - n 1 3

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