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La Gobernabilidad Democrtica. Una aproximacin al concepto. 1- Un poco de Historia sobre la Gobernabilidad. 2- La utilizacin errnea del concepto. 3- Gobernabilidad como accountability. 4- La Gobernabilidad Democrtica como lucha contra la corrupcin. 5- La Gobernabilidad Democrtica como atributo del Sistema Social. 6- El Capital Social. 7- Qu es la Gobernabilidad Democrtica? 8- El paradigma de gobernabilidad. 9- Dficit de Gobernabilidad Democrtica 10- Crisis de Gobernabilidad Democrtica. 11- Dnde ubicar, en este marco conceptual, los problemas de Gobernabilidad Democrtica y las
distintas investigaciones? 12- Conclusin. Un poco de Historia sobre la Gobernabilidad. Para definir el concepto que vamos a describir es preciso antes hacer su historia. El trmino, que deviene de la traduccin de governance1 fue utilizado por los autores de la Comisin Trilateral y desde all su uso se difundi a todos los mbitos de la poltica y de la investigacin cientfica politolgica, desde los centros de investigacin hasta los comits partidarios y la administracin pblica misma. En 1975 Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki elaboraron un reporte para los gobiernos de tres pases occidentales (Japn, Estados Unidos y Francia), en el cual se haca un diagnstico de los problemas y causas que desde su perspectiva se constituan como centrales para el desempeo eficaz del gobierno y de la economa en las sociedades occidentales postindustriales con regmenes polticos democrticos. Si bien es cierto que la discusin de los asuntos de la eficacia y legitimidad del desempeo del sistema poltico en las sociedades capitalistas ya se desarrollaba con cierta profundidad, estos autores tuvieron un impacto profundo en el mundo de las ideas y la poltica. De hecho, las cuestiones asociadas al vocablo gobernabilidad comenzaron a ingresar en la agenda de los polticos y estudiosos de los pases centrales desde mediados de los aos setenta, junto con la crisis de las economas desarrolladas, la emergencia de nuevos movimientos sociales y el agotamiento del llamado Estado de bienestar. A este respecto son clarificadoras las palabras de Adrin Acosta Silva: Hacia fines de la dcada de los sesenta, las democracias occidentales experimentaron un conjunto de fenmenos que presagiaban el fin de una poca y el nacimiento de otra. El 68 francs, los movimientos pacifistas en Inglaterra, las gigantescas marchas contra la intervencin militar norteamericana en Vietnam, la crisis de las ideologas, el agotamiento de la frmula de estabilizacin poltica y desarrollo econmico surgida bajo el modelo del Estado benefactor, la crisis de la economa capitalista mundial a raz de las modificaciones a los precios del ptroleo, se constituyeron como expresiones visibles y espectaculares de que los desequilibrios econmicos internos e internacionales, junto con las "contradicciones culturales del capitalismo" (segn expresin de Daniel Bell), estaban generando cambios profundos en la manera en que las sociedades y los Estados estaban procesando el agotamiento de un patrn de desarrollo, pero que todava no alcanzaban a definir los perfiles de otro.
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Tambin traducida del Ingls al Castellano, por falta de una traduccin exacta, como gobernancia. Algunos autores utilizan este problema de traduccin para establecer una nueva conceptualizacin y diferenciar gobernabilidad y gobernancia adjudicndole significados bien distintos. Aqu hablaremos slo de gobernabilidad en pos de la economa del lenguaje cientfico, por existir un acuerdo semntico logrado a travs del uso y costumbre. La Real Academia Espaola de la Lengua ha tratado de cerrar el debate, optando en noviembre del 2000 por la acepcin gobernanza aunque admitiendo el uso como sinnimo de gobernabilidad.

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Para las lites polticas neoconservadoras, la imagen dominante era de una situacin potencial de ingobernabilidad poltica y anomia social, riesgos que fueron interpretados como efectos de la sobrecarga de demandas de la sociedad hacia el gobierno; y en no pocas vertientes de ese espectro se atribua al "exceso" de democracia los problemas de ingobernabilidad que aquejaban a los pases occidentales. Del otro lado, la lectura que haca de la situacin la nueva izquierda atribua bsicamente a la erosin de la legitimidad del sistema poltico la causa de los disturbios y la incapacidad del gobierno para enfrentar los problemas. 2 La Comisin Trilateral acord la creacin de un grupo de trabajo compuesto por estos tres especialistas para analizar las relaciones entre gobierno y democracia. El resultado fue el Informe del Grupo Trilateral sobre la gobernabilidad de la democracia al Comit Ejecutivo de la Comisin Trilateral. En este reporte, sus autores concluan que despus de un periodo relativamente "exitoso" de consolidacin democrtica y desarrollo econmico (que coincidi con el ascenso y desarrollo del Welfare State), las sociedades occidentales postindustriales enfrentaban problemas que impedan el funcionamiento eficaz de los gobiernos democrticos. En el Informe se diagnosticaba: 1) La bsqueda de las virtudes democrticas de igualdad e individualismo han llevado a la ilegitimacin de la autoridad en general y a la prdida de confianza en el liderazgo. 2) La expansin democrtica de la participacin y compromiso polticos han creado una `sobrecarga' en el gobierno y una expansin desbalanceada de las actividades del gobierno, exacerbando las tendencias inflacionarias en la economa. 3) La competencia poltica, esencial a la democracia, se ha intensificado, llevando a una disgregacin de intereses y a una declinacin y fragmentacin de los partidos polticos. 4) Las respuestas del gobierno democrtico al electorado y a las presiones sociales han llevado a un provincialismo nacionalista (parroquialismo)3 en la forma en que las sociedades democrticas conducen sus relaciones exteriores. De manera ms especfica, Huntington relaciona, para el caso estadounidense, la crisis de gobernabilidad con el grado de participacin. Para l, estas relaciones llevan a una suerte de crculo vicioso donde, a) el incremento de la participacin poltica lleva hacia una mayor polarizacin de la sociedad; b) el aumento de la polarizacin produce desconfianza en las instituciones y la sensacin entre los individuos de una creciente ineficacia poltica; y c) esta sensacin conduce a su vez a una baja en la participacin. Para los autores, el corazn del problema radica en las contradicciones inherentes relacionadas a la gobernabilidad de la democracia. Reconocan que "gobernable" y "democracia" son conceptos en conflicto. "Un exceso de democracia significa un dficit en la gobernabilidad; una gobernabilidad fcil sugiere una democracia diferente". Para ellos, en consecuencia, era necesario restablecer el equilibrio entre el ejercicio del poder y la distribucin de responsabilidades, en el marco de la preservacin de un rgimen democrtico: La restauracin de este equilibrio requiere medidas que alinearn la distribucin del poder con la distribucin de la responsabilidad. Aqullos que han adquirido nuevo poder, como son los medios de comunicacin, los sindicatos, los intelectuales y los tecncratas, deben ser inducidos a usar ese poder en una forma responsable. Aqullos que han tenido la responsabilidad de la toma de decisiones en gabinetes, parlamentos y partidos polticos deben tener un poder proporcional a su responsabilidad. Las demandas constantemente crecientes sobre el gobierno por grupos de la sociedad y la necesidad del gobierno constantemente creciente de manejar las interrelaciones de una sociedad compleja, requieren de un incremento de los recursos materiales y de la autoridad poltica a disposicin del gobierno. Poder y responsabilidad eran vistos, en suma, como las dos caras del problema de la gobernabilidad democrtica en las sociedades pluralistas de occidente. En consecuencia, el incremento de la autoridad poltica y la redistribucin del poder y de las responsabilidades en la sociedad fueron perfilados como estrategias de solucin para ese problema.4
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Acosta Silva, Adrin. Gobernabilidad y Democracia. Perspectivas del Debate a Veinte Aos del Reporte a la Comisin Trilateral. En revista Nosis, Ao V. Publicaciones de la Direccin General de Extensin Universitaria, Subdireccin de Difusin y Divulgacin. Universidad Autnoma de Ciudad Jurez. Ciudad Jurez, Mexico. Julio/Diciembre 1994
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La aclaracin es nuestra. 2

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En Amrica Latina, por su parte, la discusin regional sobre las cuestiones de gobernabilidad estuvo enmarcada por tres complejos procesos que comenzaron a desarrollarse con especial mpetu durante la dcada de los ochenta: el proceso de crisis de deuda, ajuste y reestructuracin econmica; el agotamiento del modelo del Estado interventor y su consiguiente redefinicin en trminos de la reforma del Estado, y el cambiante itinerario de las transiciones y consolidaciones democrticas. En los ltimos aos, y sobre todo al considerar los obstculos y los primeros magros resultados de las nuevas gestiones gubernamentales democrticas, la reflexin sobre el tema ha ido en ascenso. El concepto gobernabilidad es utilizado tanto cientficamente, desde la neutralidad valorativa, como desde la estrategia poltica y la ideologa.5 A continuacin, describiremos algunas percepciones del trmino. La utilizacin errnea del concepto. Muchos autores, analistas polticos y actores, sostienen que la gobernabilidad no implica solo la capacidad de gobernar efectivamente, sino adems y por sobre todo implica la calidad de la interaccin que establece con los actores sociales. La gobernabilidad sera, entonces, altamente democrtica y horizontal. Esta visin sostiene que gobernabilidad es apoyo de los actores sociales y consenso democrtico. Sostenemos aqu que esta visin es errnea por cuanto no respeta las reglas de la escala de abstraccin para la construccin y manipulacin de conceptos.6 Creemos que la gobernabilidad no es igual a la gobernabilidad democrtica. Esto es, la gobernabilidad como concepto ms abstracto significa, digamos por ahora, la capacidad de de gobernar de hecho y de que las decisiones de la autoridad poltica sean acatadas. O lo que es lo mismo, que exista una relacin de dominacin y mientras esta perdure. Como sostena Weber, toda relacin de dominacin, est basada en la creencia de que el mandato de las autoridades debe ser acatado porque de alguna manera es legtimo. La dominacin es llevada a cabo y mantenida por la fuerza y la violencia, pero estas no bastan sino que debe haber un componente de legitimidad, de aceptacin. Si esto no sucede, resulta imposible aplicar la fuerza de manera constante y sobre todos los dominados, pues la dominacin se hara inestable.7 No importa a nuestros efectos en qu est basada esa legitimidad, lo que importa es que de hecho existe en todos los sistemas polticos. De esta manera, asegurar la gobernabilidad de un sistema poltico con un rgimen autoritario puede implicar asegurar mediante la fuerza el sometimiento de un grupo de personas a otro, sin que en esto importen las relaciones democrticas y consensuales con los actores sociales. Por ello es muy importante distinguir varios conceptos de menor escala de abstraccin como gobernabilidad autoritaria y gobernabilidad democrtica. La gobernabilidad democrtica es ms compleja, requiere, como veremos ms adelante, de la satisfaccin de otros requerimientos como la representacin, la accountability vertical, horizontal, etc. De manera que garantizar la gobernabilidad democrtica significar conseguir apoyos y, por ende, satisfacer demandas y formar consensos democrticos. Dejaremos a un lado el concepto de Gobernabilidad Autoritaria y nos ocuparemos especficamente de los Regmenes Democrticos, entendidos estos como lo hace Robert Dahl.8
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Acosta Silva, Adrin. Gobernabilidad y Democracia. Perspectivas del Debate a Veinte Aos del Reporte a la Comisin Trilateral. En revista Nosis, Ao V. Publicaciones de la Direccin General de Extensin Universitaria, Subdireccin de Difusin y Divulgacin. Universidad Autnoma de Ciudad Jurez. Ciudad Jurez, Mexico. Julio/Diciembre 1994 5 Por ejemplo la utilizacin del concepto por el Gobierno de George W. Bush, quien considera dentro del concepto de Gobernabilidad Democrtica la liberalizacin unilateral de la economa, con la creencia cientfica y prcticamente injustificada de que la liberalizacin unilateral mejora la calidad de la democracia. De esta manera, vincula un fondo de ayuda econmica (Cuenta del Reto del Milenio-CRM) a los requisitos de Gobernabilidad Democrtica. A este respecto ver el artculo aparece en el nmero de marzo de 2003 del peridico electrnico Perspectivas Econmicas, de la Oficina de Programas de Informacin Internacional del Departamento de Estado de Estados Unidos. Los peridicos electrnicos se publican en la Internet en: http://www.usinfo.state.gov/journals/jourspa.htm. 6 En Sartori, Giovanni. La poltica. Lgica y mtodo de las ciencias sociales. Fondo de Cultura Econmica de Mxico. 1995. 7 Weber, Max. Economa y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1987. 8 Definicin de poliarqua propuesta por Dahl, bsicamente: autoridades pblicas electas, elecciones libres y limpias, sufragio universal, libertad de expresin, libertad de asociacin. En Dahl, Robert .A. Democracy and its critics. New Haven, Yale University Press, 1989. 3

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Gobernabilidad como accountability. Algunas posturas reducen errneamente el concepto de gobernabilidad a uno de los aspectos, por cierto nada irrelevantes, de la Gobernabilidad Democrtica. Se trata de la Accountability vertical y horizontal.9 La accountability vertical hace referencia al requisito de que el gobierno d cuenta de sus actividades y su accionar al pueblo soberano, quien a travs de distintos mecanismos formales e informales alza su voz y pretende ser escuchado. Ejemplo de accountability vertical son las elecciones peridicas. La accountability horizontal hace referencia a los controles ahora no de los ciudadanos sobre los gobernantes sino de los distintos poderes y organismos dentro del Estado entre s. De esta manera, la sede Argentina del British Council sostiene: Gobernabilidad puede entonces significar el establecimiento de polticas que tiendan a una distribucin ms equitativa de los recursos materiales de la sociedad. Pero tambin el fortalecimiento de los medios de control de los ciudadanos sobre la manera como se administran y distribuyen dichos recursos. Gobernabilidad o "buen gobierno" significa entre otras cosas la garanta de que la provisin de servicios bsicos como salud, educacin, vivienda se realiza sobre la base de principios de equidad, honestidad y transparencia. Es en buena medida el control ejercido por los ciudadanos sobre los actos de sus gobernantes. Con este principio se busca el resguardo del ejercicio de gobierno sobre la base de determinadas prcticas pblicas democrticas, ticas y transparentes.10 Creemos, en cambio, que no se puede cargar de contenido a la Gobernabilidad Democrtica pues se trata de un estado en el que se est o no se est. Esta concepcin del British Council Argentina es claramente reduccionista y centrada exclusivamente en el aspecto de la accountability vertical, incluyendo, inexplicablemente, tambin una idea redistribucionista. Las crisis econmicas de los aos 80 y 90, que slo nombraremos aqu, han producido un especial deterioro e inestabilidad poltica, econmica y social en Amrica Latina. Esto ha hecho que los organismos internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo y la OEA11 tomen un renovado inters en el concepto que nos ocupa y conformen una visin de este muy particular. Su interpretacin del concepto fue apoyada por un volumen de financiacin considerable y su conceptualizacin estuvo siempre ligada a la metodologa de implementacin de las reformas de libre mercado. A medida que se implantaban los planes en America Latina y Africa se haca evidente la necesidad de rigurosos anlisis para sortear los obstculos polticos que se oponan a las reformas y, a la vez, la necesidad de aumentar la eficiencia en la aplicacin. Es as que el trmino fue concebido tambin como una herramienta de anlisis poltico para la aplicacin de los planes. Pero este no fue su nico aporte a la causa del libre mercado. Como sostiene Hewitt de Alcntara: Al hablar de "gobernabilidad" (en lugar de "reforma del Estado" o de "cambios sociales y polticos"), se permiti que los bancos y organismos multilaterales para el desarrollo abordaran temas sensibles reunidos bajo una denominacin relativamente inofensiva, generalmente revestido de un lenguaje muy tcnico, excluyendo as cualquier sospecha de que estas instituciones estaban excediendo los lmites de su autoridad estatutaria al intervenir en los asuntos de poltica interior de los Estados soberanos.12 Ahora bien, el concepto utilizado por los organismos financieros internacionales parece guardar un alto grado de flexibilidad y otro tanto de paradoja. Pues como las reformas deterioraban efectivamente el nivel de vida de la
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ODonell, Guillermo Accountability Horizontal, en revista Agora N 8. Verano de 1998. pp. 5-34. Cussianovich, Ernesto. Gobernabilidad en la pgina web del British Council Argentina, disponible en http://www.britishcouncil.org.ar/spanish/governance/gobernabilidad.htm . Ao 2000. Ernesto Cussianovich es Governance and proyect Manager del British Council. 11 No queremos ahondar en esto porque excede los lmites temticos de este trabajo, pero es muy posible que estos mismos organismos que muestran preocupacin sean los verdaderos causantes, juntos con otros, de las crisis a las que hacemos referencia. 12 Hewitt de Alcntara, Cynthia. Usos y abusos del concepto de gobernabilidad. En el sitio de la UNESCO http://www.unesco.org/issj/rics155/alcantaraspa.html septiembre de 2003. Cynthia Hewitt de Alcntara es Directora Adjunta del Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (United Nations Research Institute for Social Development: UNRISD), Palais des Nations, CH 1211 Ginebra 10, Suiza. Ha dirigido un programa de investigacin sobre el ajuste econmico y el cambio social en Amrica Latina, y ha participado activamente en la preparacin de la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social. Entre sus publicaciones, se incluye Real Markets, 1993, y Social Futures, Global Visions (1996), ambas obras colectivas bajo su direccin editorial.
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ciudadana13 y la fortaleza de las instituciones, los organismos deban a la vez que invocar la Gobernabilidad Democrtica, tomar decisiones en secreto, junto con los ministros de economa y sus tcnicos, de espaldas a la ciudadana. Estos eran (y son), como sostiene Hewitt de Alcntara, procedimientos fundamentalmente autoritarios y, de haberse aplicado en sus propias sociedades, los ciudadanos de los pases de la OCDE jams los habran aceptado. Si alguien se ocupase verdaderamente del problema de Gobernabilidad Democrtica en Amrica Latina, debera empezar claramente por el problema de la crisis de deuda, principal agente de crisis, en vez de preocuparse por abrir mercados a productos extranjeros de manera unilateral. La Gobernabilidad Democrtica como lucha contra la corrupcin. El Grupo de Gobernabilidad del Instituto del Banco Mundial (fundado hacia 1994), la define como el conjunto de: instituciones y tradiciones por las cuales el poder de gobernar es ejecutado para el bien comn de un pueblo. Esto incluye (i) el proceso por el cual aquellos que ejercen el poder de gobernar son elegidos, monitoreados y reemplazados, (ii) la capacidad de un gobierno de manejar efectivamente sus recursos y la implementacin de polticas estables, y (iii) el respeto de los ciudadanos y el estado hacia las instituciones que gobiernan las transacciones econmicas y sociales para ellos.14 A partir de esta concepcin es que el Banco Mundial elabora sus diagnsticos, propugna sus propuestas y acta en consecuencia. Sostenemos aqu que esta percepcin es si no reduccionista, por lo menos incompleta en cuanto a las verdaderas dimensiones de la Gobernabilidad Democrtica, pues esta no se limita a la existencia de accountability vertical, la eficacia/eficiencia y la solidez de las instituciones formales e informales que hacen al buen gobierno. De la misma manera que el British Council, el IBM tambin carga de contenido al concepto al considerar como objetivo de la Gobernabilidad el bien comn. Encontramos esto algo antojadizo, y huelga decir cmo se ha utilizado en la historia el concepto de bien comn para la justificacin de todo tipo de acciones polticas particularistas y francas atrocidades. La visin del IBM est especialmente enfocada al ltimo punto y ms especficamente al combate contra la corrupcin. Es decir que hay una tendencia a identificar la gobernabilidad con la lucha contra la corrupcin, haciendo a un lado el resto de las categoras importantsimas incluidas dentro del concepto. Ms acertadamente, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, en su Informa sobre Desarrollo Humano 200215, seala: Ms all de los argumentos en pro de una gobernabilidad adecuada que exige una transparencia reguladora y la eficiencia de la gestin para el crecimiento, el IDH 2002 bosqueja una amplia concepcin de lo que constituye una gobernabilidad adecuada. No significa nicamente liberar a las sociedades de la corrupcin, sino tambin otorgar al pueblo los derechos, los medios y la capacidad para participar en la toma de decisiones que afectan sus vidas y para hacer que los gobiernos sean responsables de sus actos. Significa que la gobernabilidad ha de ser justa y equitativa, y, ante todo, democrtica. El PNUD vemos que incorpora no slo el factor accountability, el combate a la corrupcin y el nfasis en la transparencia, sino tambin y no menos importante una categora relacionada a la Legitimidad, esto es, la participacin ciudadana en la toma de decisiones y el involucramiento ciudadano con vistas a interesar a la poblacin en la cosa pblica. A diferencia del IBM no limitan su atencin a la lucha contra la corrupcin y destacan la importancia de los nuevos mecanismos de democracia participativa y control ciudadano que se llevan a la prctica en diferentes lugares. El PNUD ha trabajado intensamente y en distintos pases para buscar mecanismos de fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrtica. As, ha acumulado una gran experiencia en la conformacin de consensos alrededor de ciertas polticas.16 Este ncleo duro de polticas que aseguran la Gobernabilidad vamos a llamarlo aqu Paradigma de Gobernabilidad Democrtica. Este Consenso implica acuerdos tcitos y explcitos entre los distintos actores sociales y polticos como los empresarios, los sindicatos, el gobierno, los partidos polticos, las organizaciones del sector pblico no estatal, etc. Estos instrumentos
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No es algo que el autor quiera discutir aqu, sino una obviedad a la luz de la experiencia latinoamericana. World Bank Group, The World Bank Institute, World Bank. Disponible en http://www.worldbank.org/wbi/governance/esp/ 15 Programa de las Naciones Undas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano 2002. Se precisa urgentemente una nueva ola de instauracin de la democracia, disponible en http://www.undp.org/hdr2002/espanol/HDR_PR1_SP.pdf 16 Para mayor informacin acerca de las experiencias el PNUD en el fomento de los acuerdos de gobernabilidad y el dilogo social ver http://www.undp.org.ni/publicaciones/tercer_milenio/pdf/cap14.pdf 5

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como el fomento del dilogo social, son considerados eficaces para aumentar la Gobernabilidad Democrtica y paliar el dficit democrtico diagnosticado por la organizacin. Si bien a nuestro entender la visin del PNUD es correcta, conlleva en s misma un peligro y es la tendencia a concentrar el proceso en el sistema social, restndole importancia a la responsabilidad gubernamental. La Gobernabilidad Democrtica como atributo del Sistema Social. Hay an otras visiones a nuestro entender equivocadas y ampliamente difundidas que remiten la gobernabilidad como un atributo de la sociedad, no del sistema poltico, ni de rgimen, ni de gobierno: Ahora bien, la idea de gobernabilidad va mas all. La gobernabilidad puede ser vista como un atributo del Estado y de la sociedad civil. Es decir, no es simplemente la posibilidad de respuesta que tiene un gobierno en especfico a las demandas de la sociedad civil, sino que forma parte de la visin misma de las demandas que se elaboran desde la sociedad civil. Dicho en otras palabras, la gobernabilidad es la capacidad de procesar los conflictos que tiene una sociedad en su conjunto, es dialogo, intercambio, participacin. Desde esta ptica, los problemas de gobernabilidad no son slo coyunturales y relacionados a polticas especficas, sino que tienen mayores niveles de complejidad. De manera que el hecho de que una medida econmica en especfico pueda provocar potenciales estallidos sociales resulta preocupante y es una evidencia de que algo funciona muy mal en el plano de lo social. En ese sentido debe cuestionarse la forma que cada gobierno ha buscado la gobernabilidad. 17 Este anlisis es inconsistente, porque propugna que la gobernabilidad, ms all de las cuestiones de poltica coyuntural, es la capacidad de la sociedad en conjunto. Pero la sociedad o el sistema social no es el que se encarga de dar las normas y reglas basado en una relacin de dominacin y en una entidad conjunto de instituciones que es el Estado y que posee el monopolio exclusivo de la fuerza legtima. Hay una confusin entre lo social y lo poltico, entre el sistema social y el sistema poltico, pues esta visin, al ubicar la gobernabilidad en la sociedad, necesariamente supone que la sociedad gobierna. Cuando en realidad el nico que gobierna es el gobierno y, por lo tanto, el nico que puede garantizar la gobernabilidad o tener crisis de ella. En el sistema social surgen cuestiones importantes (issues), que se pueden politizar, el sistema social condiciona y a veces determina al sistema poltico y al gobierno, de manera que definitivamente quien quiera asegurar Gobernabilidad Democrtica deber establecer fuertes vnculos (apoyo y demandas) con actores del sistema social y del sistema poltico. Pero esto no significa que la gobernabilidad se construya desde la sociedad. Es ms, hay razones para pensar que muchas veces el camino es el inverso.18 Existe tambin una visin de la gobernabilidad como rgimen, es decir, como el marco de reglas, instituciones, y polticas establecidas que sientan los lmites y los incentivos para el comportamiento de los individuos, las organizaciones y las empresas.19 Esta era la visin sostenida por el PNUD hacia 1997. All se confunden los trminos rgimen y gobernabilidad. Esta postura se debe entender en tanto es un complemento a la visin de la gobernabilidad anterior a la de los noventa (1975-1990). Aqu, el problema no es ya la crisis del Estado de Bienestar y el sobredimensionamiento del sector pblico, sino la necesidad de institucionalizar los cambios y las reformas ya hechas orientadas al mercado (Necesidad expresada por las llamadas reformas de Segunda Generacin, en consonancia con el Consenso de Washington). Aqu el problema es claramente la corrupcin, la debilidad de las instituciones, un diagnstico sostenido por los organismos internacionales, concurrente con la visin desarrollada anteriormente que concibe la ingobernabilidad principalmente como un problema de corrupcin. Su correlato sera el descubrimiento de la importancia que tiene formar coaliciones de apoyo en la sociedad, lo cual parece difcil en un contexto de baja institucionalizacin. Por ello se hace especial nfasis en el fortalecimiento de las instituciones. La visin de la gobernabilidad como rgimen se entiende si pensamos en la utilizacin del concepto por parte de los politlogos y especialistas en Relaciones Internacionales para ver a la Unin Europea (y su proceso de Integracin) como estructura de toma de decisiones a travs de redes de
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Tejada Holgun, Ramn. Los bonos de la gobernabilidad. En el sitio internet de Participacin Ciudadana, Junio 2001. Disponible en http://www.pciudadana.com/articulos_analisis/art_2001/art32_bonos.htm 18 Ms adelante se analizarn el caso del Informe del Gabinete para el fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrtica y se ofrecen variados ejemplos en artculos periodsticos sobre algunos casos en los gobiernos de Luiz Inacio Lula Da Silva y Nstor Kirchner. 19 Declaraciones de Martnez, Elena. Directora del Bur de Amrica Latina y el Caribe del PNUD, Mxico, octubre 1999. 6

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actores gubernamentales y no gubernamentales multinivel20. Tambin por la necesidad de parte de la Ciencia Poltica de relacionar Rgimen Poltico y Desarrollo21, de manera de establecer cul es el mejor Rgimen Poltico para el crecimiento econmico. Esta visin tambin tiene sentido si pensamos en el reconocimiento desde la teora de la gestin pblica de que la eficacia y eficiencia de la gestin ya no depende slo de la accin de gobierno unilateral sino de la capacidad para la creacin y gestin de redes de actores, de cuya calidad depende la Gobernabilidad Democrtica. Esta visin, que como ya dijimos resulta del diagnstico pronunciado en los 70 y principios de los 80 de que el Estado se debe retirar de sus funciones y la sociedad civil debe asumirlas, ha puesto nfasis en el proceso que se debe llevar a cabo para garantizar la gobernabilidad, llevar a cabo las reformas necesarias y mantenerlas, para lo cul ms rgimen resulta imprescindible. Se trata de conseguir los apoyos necesarios de los actores sociales de esa sociedad. Y esto ha orientado mucha atencin hacia las coaliciones de apoyo y actores sociales del llamado sector pblico no estatal22 como as tambin reflexiones acerca del Capital social23, el dilogo social y de la forma de agregacin y combinacin de intereses. El Capital Social. Putnam sostiene que uno de los aspectos esenciales para la Gobernabilidad Democrtica es el Capital Social y podramos quizs, aunque no se le puede criticar que confunda el sistema social y poltico, ubicarlo ms bien entre los autores que ven a la Gobernabilidad Democrtica como un atributo perteneciente ms al primero que al segundo de los sistemas. Putnam afirma que el capital social est comprendido por aquellos factores que se encuentran dentro de una comunidad y que facilitan la coordinacin y cooperacin para obtener beneficios mutuos, rasgos de la organizacin social como confianza, normas y redes que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad facilitando acciones coordinadas.24 El capital social permite la reduccin del costo de transaccin, ya que las relaciones de confianza y cooperacin (teniendo en cuenta la reiteracin de las experiencias en el tiempo) ayudan a superar problemas de informacin y transparencia, facilitando los acuerdos. Este sera, a nuestro entender un factor crucial para la Gobernabilidad Democrtica y as el aporte de Putnam, como otros autores que trabajaron el tema,25 resulta importantsimo para analizar una crisis de Gobernabilidad Democrtica y elaborar una estrategia. Qu es la Gobernabilidad Democrtica? Primeramente debemos localizar el concepto en el mapa conceptual politolgico ms amplio. Un sistema poltico tiene Gobernabilidad. Es decir, el sistema puede o no cumplir con sus funciones de manera adecuada persistiendo, esto es, cambiando pero siendo el mismo. Si el sistema cumple con sus funciones dentro de una normalidad, si el sistema es Estable, Legtimo, Eficiente y Eficaz, el sistema posee gobernabilidad. Un sistema que no puede tomar los insumos y convertirlos en productos no posee gobernabilidad. Es el caso, por ejemplo, de un gobierno autoritario que recibe demandas sociales y no logra ejercer el nivel adecuado de represin para que sus dictados sean acatados. En este sentido, el concepto de gobernabilidad no es ms que un reciclaje o reedicin del viejo concepto de equilibrio sistmico. Un sistema poltico en equilibrio (o gobernable) sera uno que funciona (que cumple con sus funciones) y que lo ha hecho con cierta configuracin o disposicin de sus componentes. (lo que llamamos aqu Paradigma de Gobernabilidad)
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Vic. R. Mayntz, Nuevos Desafos de la Teora de Governance, en Instituciones y Desarrollo, nmero 7, noviembre 2000, pp. 35-51. 21 Un buen ejemplo es el trabajo de A. Przeworski y F. Limongi, "Political Regimes and Economic Growth", Journal of Economic. Perspectivas. 1993. 22 Bresser Pereira, Luiz Carlos y Cunill, Grau. Lo Pblico No-Estatal en la Reforma de lo Estado. Buenos Aires. Editorial Paids. 1998. Tambin disponible en http://www.bresserpereira.org.br/ver_file.asp?id=341 23 Putnam, Robert., Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press, Princeton, 1992. Son antecedentes del desarrollo del concepto los trabajos de Jane Jacobs, Pierre Bourdieu y James Coleman, entre otros. 24 Idem nota N 16. 25 Como Francis Fukuyama y su libro Confianza, o el de Pierre Bordieu Questions de Sociologie. 7

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Luego, un rgimen poltico (nivel de generalidad menor a sistema poltico)26 tiene tambin Gobernabilidad. Esto es, el rgimen puede cumplir sus funciones o no, puede ser Estable, Eficaz, Eficiente y Legtimo o no.27 Luego nos queda el nivel ms bajo de Gobierno. Los problemas de gobernabilidad son problemas que afectan al rgimen poltico y dentro de ste a la estructura de autoridad y a los actores sociales que intervienen en la determinacin de las acciones de gobierno. Por eso el problema radica en las estructuras de autoridad, en como stas se determinan y determinan las acciones polticas que llevan adelante, de manera de conformar y mantener un cierto Paradigma de Gobernabilidad. De esta manera el Gobierno puede ser gobernable y puede querer garantizar la Gobernabilidad Democrtica. Esto es, puede cumplir sus funciones o no, y puede ser Estable, Eficaz, Eficiente y Legtimo o no. ste es justamente el cuerpo poltico susceptible de poseer Gobernabilidad Democrtica que nos interesa en este trabajo. Nos interesa este nivel particularmente porque para que un sistema poltico este en equilibrio y sea gobernable es necesario que el rgimen posea gobernabilidad y a su vez el rgimen precisa un gobierno que tenga asegurado cierto nivel de gobernabilidad. Vamos ahora a intentar dar una definicin lo ms exhaustiva posible del trmino, y ver a la vez las implicancias para cada una de sus categoras includas. Se pueden distinguir dentro del concepto 4 aspectos importantes y que han concentrado, muchas veces individualmente, la atencin de autores, pensadores e instituciones. 1- Legitimidad 2- Eficiencia/Efectividad28 3- Eficacia 4- Estabilidad Antonio Camou29 ha encontrado para cada una de estas categoras una tradicin poltica. A la gobernabilidad con nfasis en la eficacia la rastrea en la tradicin de la Razn de Estado. A la que pone el nfasis en la legitimidad la rastrea en la tradicin del buen gobierno y finalmente, a la tradicin de la Estabilidad, la encuentra en los autores de la antigedad clsica, de la modernidad, y en la preocupacin por la estabilidad de la Ciencia Social del mundo contemporneo. 1- Entiendo la Legitimidad, recordando a Weber, como parte esencial de la relacin de dominacin. Adems, es la creencia en que a los gobernantes les corresponde el lugar que ocupan y que representan efectivamente a los ciudadanos en virtud del procedimiento que determina el acceso a los cargos. Por otro lado, implica tambin el apoyo de los ciudadanos al gobierno, en forma individual, grupal, corporativa, etc. De ms est decir que en este trabajo nos ocupamos solamente de la Gobernabilidad Democrtica. Y es importante destacar, en virtud de la extensa literatura referente a las transiciones democrticas, la diferencia entre Legitimidad de Gobierno, sobre la que tratamos aqu, y Legitimidad de Rgimen (Democrtico). Implicando este ltimo el apoyo o no al rgimen, es decir a las reglas de juego democrtico y de acceso al poder gubernamental, ms all de quien ocupa las responsabilidades de gobierno momentneamente. Es claro sin embargo, como muchos autores han intentado (exitosamente) explicar30 que existe una fuerte relacin, quizs recproca, entre Legitimidad Gubernamental y Legitimidad de Rgimen. Como sostiene Juan Linz: Los miembros de una sociedad otorgan o reiteran la legitimidad de da en da. La legitimidad no existe con independencia de las acciones y actitudes de personas concretas.
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Entendido como conjunto de estructuras efectivamente predominantes no necesariamente formales que regulan el acceso a los roles de gobierno. Ej.: Rgimen Democrtico, Burocrtico Autoritario, Dictatorial, Monrquico, Presidencial, Parlamentario, etc. 27 En este punto es importante el trabajo de los investigadores de las crisis de la democracia. Ver nota al pie N 28. 28 Algunos autores e instituciones aplican el trmino eficiencia, otros efectividad para referirse a la misma cosa, esto es, la efectiva aplicacin de las medidas polticas escogidas. Aqu utilizaremos preferentemente el trmino eficiencia para referirnos a esto. 29 Camou, Antonio. Gobernabilidad y Democracia. Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica. N6. Instituto Federal Electoral. Mxico. 2003. 30 Autores como Giovanni Sartori, Seymour M. Lipset, Stein Rokkan, Leonardo Morlino, Juan Linz, Timothy Scully, Arturo Valenzuela, Alfred Stephan y tantos otros. 8

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Los regmenes, por tanto, gozan de ms o menos legitimidad por el mero hecho de existir. En una democracia es muy posible que flucte rpidamente la cantidad e intensidad del apoyo concedido a gobiernos, lderes, partidos y medidas polticas, mientras que la legitimidad del sistema no se altera. Hay una clara interaccin entre el apoyo al rgimen y el apoyo a los partidos en el gobierno, que en ausencia de otros indicadores lleva a usar los resultados electorales y las respuestas de opinin pblica como evidencia indirecta de la legitimidad del sistema. Por consiguiente, la prdida de apoyo de todos los actores polticos en un rgimen democrtico puede muy fcilmente llevar a una erosin de legitimidad, de igual forma que un amplio apoyo a un gobierno, especialmente ms all de los que le apoyan con su voto, es muy probable que contribuya a reforzar la legitimidad.31 Camou entiende que este elemento de la Gobernabilidad Democrtica se basa en una tradicin de la Justicia y de la legitimidad de un ordenamiento poltico social, la tradicin del respeto a los derechos humanos y de la obligacin gubernamental de proveer el bienestar general, en suma, la tradicin del buen gobierno. El nfasis en la legitimidad para Camou es la preocupacin por la calidad de gobierno, por el sostenimiento de derechos sociales considerados bsicos y por el bien comn. A nuestro entender, sin embargo, Camou pone demasiado contenido en una categora que por momentos puede significar slo cooptacin, prebendismo, clientelismo poltico, pork o horse trading.32 Sobre todo, este es el elemento principal de la Gobernabilidad Democrtica porque es aqu en donde se trabaja sobre la formacin del consenso poltico bsico o Paradigma de Gobernabilidad del que hablbamos antes, pues es el lugar donde se aloja primordial, aunque no exclusivamente, la necesidad de dilogo social. En otras palabras, dentro de esta categora se ubica todo aquello que suma apoyos al gobierno y que autoriza al gobierno a los ojos de la ciudadana y grupos de inters a cumplir su funcin como representante y a formular mandatos que son acatados. Cuestiones que atentan contra la legitimidad son por ejemplo cuando el gobierno no es propiamente elegido, cuando no trata las cuestiones social o polticamente problematizadas (issues), cuando no hace cumplir las leyes y mandatos, cuando ciudadanos o grupos tienen reclamos que no son escuchados y por ende no se sienten representados por el gobierno. Como sostienen miembros del Gabinete para el fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrtica: El crecimiento econmico y el restablecimiento de un principio de equidad social, son fuentes de legitimidad del orden social, y por lo tanto, todos los actores sociales, polticos y econmicos deben participar de ese debate.33 Es muy importante en este punto ser claro en las definiciones. La efectividad o, como preferimos decir aqu, la eficiencia, (outcomes, no outputs) es la capacidad del sistema poltico en general, o gobierno en el caso particular de este trabajo, de llevar a la prctica exitosamente las medidas que han decidido ser implementadas.34 La eficiencia tiende a destacar los resultados ms que la planificacin de las medidas polticas. En este sentido es un factor relevante el conocimiento prctico y la solucin de problemas de informacin imperfecta dado por la repeticin/reiteracin de la experiencia de interaccin entre los actores, es decir, la profesionalizacin de la poltica y el conocimiento y confianza mutua de los actores polticos como as tambin el conocimiento del aparato administrativo del Estado y su funcionamiento. En este

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Linz, Juan. La quiebra de las democracias. Alianza Estidio. Argentina, 1991. Pork, Horse Trading o Patronage. Trminos del Ingls. Significa el otorgamiento de incentivos materiales o de otra ndole, presentes o futuros para que un legislador d su apoyo poltico o consentimiento. Es una negociacin poltica de mutuas concesiones. Pork tambin es definido como las oficinas en la administracin pblica que un poltico puede ofrecer. Ver McCarty, Nolan. Presidential Pork: Executive Veto Power and Distributive Politics. Department of Political Science. Columbia University. June, 1998 Shepsle, Kenneth and Barry Weingast. 1981. Political Preferences for the Pork Barrel: A Generalization. American Journal of Political Science 25: 96. Mebane, Walter R. y Wawroz, Gregory J. Presidential Pork Barrel Politics. Disponible en macht.arts.cornell.edu/wrm1/targeting.pdf 33 Mesa de anlisis de las tensiones con la estructura econmico social. Varios autores. En Informe sobre la Gobernabilidad Democrtica en la Argentina. Pp 73. Gabinete para el Fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrtica. Jefatura de Gabinete de Ministros. Diciembre 2002. 34 Ver Lipset, Seymour. Poltical Man. The social causes of Politics. Cap. 3. pp 77-98. Doubleday. New York. 1960. Y tambin Morlino, Leonardo. Stabilit, legitimita e eficacia decisionale nei sistmi democratici. Revista Italiana di Scinza Poltica N2. pp 247-316, 280 en adelante. Agosto 1973. 9

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sentido, el Gabinete para el fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrtica sostiene: las reglas de juego vinculadas s con la organizacin procedimental del Estado Nacional, particularmente en la Administracin Pblica, no slo est vinculado con la eficacia estatal para formular y ejecutar polticas pblicas, sino tambin en expresar los principios del funcionamiento del Estado Democrtico y Social de Derecho contemporneo. Institucionalidad democrtica y reglas de funcionamiento del aparato estatal se vinculan y retroalimentan.35 Y ms tarde sostiene: Hasta ahora vemos que aparecen demandas que el sistema poltico no sabe interpretar, en parte porque no reconoce al interlocutor. Queda claro que buena parte de la reconstitucin de un rumbo para el pas depende de las acciones que se realicen desde la sociedad poltica, ya que no ha surgido un actor relevante de reemplazo en esa lnea. En ese sentido las acciones que comprometan a los poderes externos al sistema poltico, debern ser alentadas desde los dirigentes polticos, planteando un nuevo esquema de alianzas que incluya a actores ausentes en al actualidad en el proceso de toma de decisiones (incipientes actores sociales, organizaciones informales de sectores excluidos, la universidad, etc.). Ello colaborar, junto a otras medidas propuestas, (consultas populares, revocacin de mandatos, etc.) en la recuperacin de la credibilidad de la poltica. En sntesis: sin una reconstruccin de la legitimidad de sta, se hace difcil pensar la construccin de acciones tendientes a la regulacin de los poderes externos. La apata social, el sentimiento antipartido y la configuracin incompleta de nuevos actores sociales, debilita la legitimidad de los gobiernos.36 Queda en evidencia a lo largo del informe un miedo excesivo a la protesta no institucionalizada por su tendencia a erosionar las instituciones representativas tradicionales como los partidos polticos. Los partidos, as, son considerados por los autores del informe como la principal va de canalizacin de las demandas. Esta preocupacin republicana queda claramente expuesta cuando sostienen: Los Partidos pierden su capacidad de encarnar el elemento legitimador de la democracia representativa. La crisis de credibilidad en los partidos polticos se sustenta en las sensaciones, muchas veces verificables, de ineficacia, opacidad y corporativismo polticos37 La eficacia (outputs) entonces, se refiere a la capacidad de un sistema poltico, rgimen o, en nuestro caso, gobierno, de encontrar soluciones a las cuestiones polticamente problematizadas. La eficacia pone nfasis en la capacidad del gobierno de formular las polticas y ocuparse de su funcin que le es propia. As, un gobierno sin experiencia, paralizado, bloqueado, acfalo, errtico o impermeable a las demandas ser ms ineficaz, pues no ser capaz de formular polticas apropiadas. Asimismo, como lo hace ver Camou, la eficacia puede ser entendida como un criterio de eficacia instrumental dictado por la necesidad de mantener el poder. Esto significara que la eficacia es la capacidad de elegir los medios ms adecuados para lograr el objetivo (teniendo en cuenta a Maquiavelo): mantener el poder. Pero esto no es correcto porque no hay porqu pensar que el objetivo de un gobierno sea mantener el poder, y mucho menos, la Estabilidad. Decir esto es atar innecesariamente el concepto a un particularismo que lo puede llevar a perder poder expicativo. En cambio, creemos que la eficacia implica la correcta eleccin de los medios orientados al fin poltico del gobierno y, a la vez, a la satisfaccin de las demandas cualquiera que ellas fueran. Por Estabilidad debemos entender simplemente la capacidad de un sistema poltico, rgimen, y en nuestro caso gobierno, de adaptarse flexiblemente respecto a los cambios y las exigencias del ambiente y durar de esta manera en el tiempo. La idea de perdurabilidad significa cambiar cuando debe pero no tanto como para no ser el mismo. Adems, la idea de estabilidad implica la previsibilidad de la conducta gubernamental por parte de los actores sociales, polticos y econmicos. As, nuevamente, igual que con

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Informe de la Mesa de anlisis de tensiones en las funciones y organizacin del Estado Nacional. Varios autores. En Informe sobre la Gobernabilidad Democrtica en la Argentina. Gabinete para el Fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrtica, Jefatura de Gabinete de Ministros. Diciembre 2002. 36 Mesa de anlisis de las tensiones con la sociedad civil. Varios autores. En Informe sobre la Gobernabilidad Democrtica en la Argentina. Pp 87. Gabinete para el Fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrtica. Jefatura de Gabinete de Ministros. Diciembre 2002. 37 Mesa de anlisis de las tensiones en el sistema de partidos. Varios autores. En Informe sobre la Gobernabilidad Democrtica en la Argentina. Pp 108. Gabinete para el Fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrtica. Jefatura de Gabinete de Ministros. Diciembre 2002. 10

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la eficiencia, esto favorece la confianza y cooperacin entre los actores, ayudando a la conformacin de un Paradigma de Gobernabilidad. Cada uno de las 4 categoras de la Gobernabilidad Democrtica se relaciona con la otra de manera recproca, es decir, que la relacin es multidireccional. La legitimidad del Gobierno es alimentada por la Eficiencia, por la Eficacia y por la Estabilidad. Y as con cada una de las categoras, tomando, ms bien, la siguiente forma:
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Eficiencia Legitimidad Estabilidad Donde: a) A > Legitimidad > Eficiencia > Eficacia > Estabilidad b) A > Eficiencia > Legitimidad > Eficacia > Estabilidad c) A > Eficacia > Eficiencia > Legitimidad > Estabilidad d) A > Estabilidad > Eficiencia > Eficacia > Legitimidad Ejemplos: a) Un gobierno que posee amplios apoyos de distintos actores sociales y polticos, y que llega al gobierno respetando indiscutiblemente las reglas procedimentales de acceso, etc. Esta condicin de alta legitimidad (por orgen o ejercicio) supone que el gobierno formula las polticas esperadas por sus sectores de apoyo. Por otro lado, hace que la ciudadana oponga menor resistencia a las polticas del gobierno. Asimismo, el aparato administrativo tambin se encuentra incentivado, por lo cual la aplicacin de la poltica se lleva a cabo de manera ms eficiente. Mientras esta situacin perdure el gobierno no deber preocuparse por la Estabilidad. b) Un gobierno que es decisivo, dinmico, que tiene el control de la administracin pblica y puede llevar a la prctica las decisiones que toma es visto por la opinin pblica como ms capaz de afrontar los problemas que se presentan y, por lo tanto los actores polticos, sociales y la ciudadana toda le prestan su apoyo. Asimismo esta eficiencia otorga experiencia y certeza de la eficacia o no de las polticas que el gobierno ha decidido tomar. Sin eficiencia no hay manera de tener eficacia. La falta de eficiencia genera mayor resistencia en la ciudadana a las polticas del gobierno por deteriorar fuertemente su autoridad. c) Un gobierno que tiene buena formulacin y planificacin de su poltica podr estar ms cerca del xito, saciar ms demandas y aumentar su legitimidad. Un gobierno ineficaz ser aquel que no satisface por eleccin o impedimento un grado considerable de las demandas que ingresan al sistema poltico. Este gobierno ser de esperar que pierda legitimidad, pues los distintos apoyos irn menguando y, por lo tanto, tambin lo har eventualmente la Estabilidad. En palabras de la Mesa de anlisis de tensiones en las funciones y organizacin del Estado Nacional : Dicha legitimidad ser a la vez funcin de la eficacia con que el aparato poltico institucional y administrativo logra resolver los conflictos y las cuestiones socialmente problematizadas sobre las que las polticas pblicas de rango nacional actan.39
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Eficacia

Las relaciones son directas e indirectas. Ver Linz, Juan. La quiebra de las democracias. Alianza Estidio. Argentina, 1991. 11

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d) Adems de la obvia persistencia, un gobierno estable es aquel que mantiene pocos cambios en el funcionariado de alto rango y ministos de gobierno, de manera que los ciudadanos, grupos y actores pueden conocer y preveer mejor cual es el estilo y la orientacin poltica del liderazgo como as tambin establecer compromisos, oficiales o no, y fortalecer los vnculos entre esos actores y el gobierno. Nuevamente es crucial aqu la cuestin de la confianza y el conocimiento mutuo, que guarda relacin con la dimensin temporal del concepto. Estabilidad tambin debe hacer referencia a la fortaleza del gobierno y su autoridad, de modo que es indisociable del estado de su Legitimidad y de los otros componentes de la Gobernabilidad Democrtica. Por ltimo es importante tener en cuenta la vinculacin entre esta categora y el concepto de Paradigma de Gobernabilidad en tanto y en cuanto es un elemento necesario para el establecimiento de polticas de Estado y de gobierno. El paradigma de gobernabilidad. En la literatura politolgica recurrentemente se ha hecho referencia a los consensos entre los actores sociales y polticos (dentro de ellos los que ocupan momentneamente el gobierno) respecto a un ncleo bsico de polticas. Este consenso, que puede ser ms tcito o ms explcito, se refiere a polticas que se quieren llevar a cabo o polticas que son mantenidas a lo largo del tiempo en base a este compromiso. Siempre se ha hablado de polticas de Estado haciendo referencia a polticas que son voluntariamente mantenidas por un Estado ms all de los cambios de gobierno, comnmente sobre lo que hace a la poltica exterior de un pas, pero tambin a aspectos estructurales como el mantenimiento de una formacin econmico social capitalista, un compromiso especial con las ideas desarrollistas, una determinada poltica de convivencia de grupos tnicos, etc. Sin algn grado importante de paradigma de gobernabilidad es imposible construir un proyecto de pas. A esto se ha dado diversos nombres, tomaremos aqu el formulado por Camou (que recurre al concepto de paradigma de Thomas Kuhn), quien sostiene: A nuestro juicio, el logro de una adecuada gobernabilidad se basa en una serie de acuerdos bsicos entre las lites dirigentes, los grupos sociales estratgicos y una mayora ciudadana, destinados a resolver los problemas de gobierno; cuando esos acuerdos se estabilizan y toman un carcter institucional, previsible y generalmente aceptado, hablaremos de la conformacin de un "paradigma de gobernabilidad". La conformacin de este paradigma, por cierto, no excluye la existencia de conflictos o desacuerdos de diversa naturaleza, pero lo que importa destacar es que los conflictos y diferencias polticas tienen un carcter ms acotado, en la medida que ocurren en el marco de acuerdos bsicos. Esos acuerdos han de darse en tres niveles distintos, a saber: el nivel de la cultura poltica, el nivel de las instituciones y el nivel de las polticas pblicas. En el nivel de los modelos de orientacin poltica esperamos encontrar un conjunto bsico de ideas, valores y percepciones articulado mediante un discurso capaz de producir "legitimidad" para el rgimen democrtico. Este es el mbito propio de la cultura poltica, de los fines y las orientaciones de la accin, de los principios y valores que conforman las grandes lneas directrices por las que discurre la sociedad. En la medida en que los principios y valores de la democracia configuren el rgimen poltico, sustenten las diversas frmulas de toma de decisiones y animen las polticas pblicas, estaremos en presencia de un "paradigma de gobernabilidad democrtica". En este punto corresponde destacar la importancia de las ideas y valores en la conformacin de las orientaciones de la sociedad. Por un lado, en el mediano plazo, sin un acuerdo bsico sobre un cmulo legitimado de ideas y valores, no es posible integrar las acciones de las lites dirigentes, los grupos estratgicos y una mayora ciudadana; y sin ello no habr un proyecto de pas previsible y consensuado. Por otra parte, en el largo plazo, un orden social y poltico slo se estabiliza si consigue amalgamar cierto sistema de creencias y de valores arraigados. La vigencia de un "paradigma de gobernabilidad" define el caso tpico en el que las diferencias entre demandas y respuestas se encuentran en un equilibrio dinmico, esto es, adquieren rangos de variacin tolerados y esperables para los miembros de la comunidad poltica. Sea como fuere, el acuerdo bsico ofrece siempre una amplio campo para que emerjan diferencias y conflictos acotados.40
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Mesa de anlisis de las tensiones en las funciones y organizacin del Estado Nacional. Varios autores. En Informe sobre la Gobernabilidad Democrtica en la Argentina. Pp 41. Gabinete para el Fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrtica. Jefatura de Gabinete de Ministros. Diciembre 2002. 40 Camou, Antonio. Gobernabilidad y Democracia. Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica. N6. Instituto Federal Electoral. Mxico. 2003. 12

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Nosotros entendemos por paradigma de gobernabilidad, adems, una determinada configuracin de los componentes de la Gobernabilidad Democrtica. Esto es, cada paradigma supone cierto nivel de legitimidad, de eficacia, de eficiencia y de estabilidad, parmetros dentro de los cuales el gobierno democrtico puede moverse con ms o menos dficits pero sin recaer en crisis. Ser pertinente por lo tanto fomentar investigaciones acerca de estas distintas configuraciones de componentes que son los distintos paradigmas de gobernabilidad. Dficit de Gobernabilidad Democrtica El dficit de gobernabilidad se presenta cuando hay un desequilibrio entre el nivel de demandas y la capacidad de respuesta gubernamental. Un dficit de Gobernabilidad Democrtica puede no significar una Crisis, sino solo significa que hay anomalas, que hay cuestiones polticamente problematizadas que no han encontrado solucin. Cada cuestin debe ser ubicada como afectando positiva, neutra o negativamente cada una de las cuatro categoras de la Gobernabilidad Democrtica. Luego de un dficit, si el gobierno responde, o los actores sociales y polticos accionan en un sentido positivo hacia la solucin o dilucin del asunto, el sistema se reequilibra. Crisis de Gobernabilidad Democrtica. La Crisis de gobernabilidad, a diferencia del dficit, implica un problema mucho ms grave, y es cuando lo que est en entredicho es el mismo paradigma de gobernabilidad. Esto significa que se presenta una Crisis no cuando hay un problema sin solucionar o diluir, sino cuando ese problema altera tanto una o ms de las categoras de la Gobernabilidad Democrtica que se hace necesaria toda una configuracin nueva, esto es, un nuevo paradigma de Gobernabilidad Democrtica. Antes de pasar a analizar problemas de gobernabilidad concretos es necesario conceptuar un elemento recurrente para los tericos de la Gobernabilidad. Antes establecimos las relaciones de interaccin de las 4 categoras. All vimos cmo la relacin era positiva. Pero en situaciones de suma cero la relacin puede cambiar de signo, de esta manera: A > Eficiencia < Legitimidad A > Eficacia < Legitimidad Y este problema, que enfrenta conflictivamente Legitimidad Democrtica contra Efectividad/Eficacia Gubernamental (o como muchos errneamente simplifican: Democracia VS Gobernabilidad), ha sido el centro de atencin de muchos analistas de las Ciencias Sociales. Esta contradiccin ha sido expuesta por los autores de la Trilateral, a la que antes aludimos, quienes en el contexto del agotamiento del Estado de Bienestar observaban cmo, a partir de la sobrecarga, se daba un conflicto entre eficiencia/eficacia y legitimidad. As, el uso eficiente de los recursos y la administracin prudente del presupuesto atentaban contra la legitimidad al tener que restringir las partidas presupuestarias, a la vez que la formulacin de las polticas correctas para la solucin de los problemas eran impedidas por la resistencia de los actores polticos y sociales que ejercan presin a travs de la legitimidad. Dnde ubicar, en este marco conceptual, los problemas de Gobernabilidad Democrtica y las distintas investigaciones? A lo largo de los aos 80 y 90 en la Argentina se produjeron problemas de difcil solucin, que desembocaron en Crisis de Gobernabilidad. Esta Crisis se resolvi momentneamente con un modelo econmico basado en el endeudamiento, la venta de activos del Estado y el ingreso de capitales de alta volatilidad y/o dirigidos a negocios con rentabilidad asegurada.41 De esta manera, hacia el 98 el pas comenzara a caer nuevamente en Crisis de Gobernabilidad. Como sostiene el Informe del Gabinete para la Gobernabilidad Democrtica: Sin embargo, estas transformaciones no han contribuido a asegurar que la ciudadana y los distintos actores e integrantes de la comunidad nacional sean provistos adecuadamente de bienes, servicios y regulaciones que hacen al desarrollo econmico y
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Nos referimos a negocios excusivos de alta rentabilidad como los oligoplicos y monoplicos incluyendo los que lo son por naturaleza como los servicios pblicos. 13

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social, a la equidad distributiva y a un pleno ejercicio de la convivencia en el marco republicano y democrtico al que se aspira. A ello se suma la persistente inadecuacin entre ingresos y gastos de los sectores pblicos, que han derivado en las sucesivas crisis fiscales y el endeudamiento del sector pblico, que han comprometido gravemente las ya disminuidas capacidades de accin estatal. Cabe destacar que esas experiencias de reforma carecieron de acuerdos fundamentales entre los distintos actores polticos y sociales, y entre los distintos niveles del Estado, desarrollndose en el marco de la determinacin unilateral y la falta de bases amplias de consenso de las reformas, conspirando contra la continuidad y coherencia de una poltica de Estado. Como sntesis de esta breve descripcin, se puede consignar que el Estado Nacional adolece de legitimidad ciudadana y se caracteriza actualmente por altos ndices de insatisfaccin con la calidad, oportunidad, equidad y accesibilidad a los servicios, con la ausencia de responsabilizacin por resultados y la responsabilidad patrimonial de gobernantes y administradores pblicos, por la ineficiencia y falta de transparencia en la asignacin de los recursos pblicos, por la insolvencia fiscal, por la ineficacia de los sistemas de control republicano y control interno y externo de la hacienda pblica; en suma, por la debilidad institucional del sector pblico para garantizar la primaca del inters pblico sobre los intereses individuales y sectoriales. Todo ello ha derivado en una profunda crtica ciudadana a los roles y al modelo de organizacin institucional y administrativa del Estado Nacional que caracterizaron al paradigma de los aos 90.42 Los gobiernos nacionales muestran una gran debilidad ante los problemas que enfrentan y no logran consolidarse sobre un soporte poltico duradero, debido a la fragmentacin poltica y partidaria y a la fragilidad de las estrategias de alianzas. En este sentido, lo importante y urgente es dotar a los gobiernos de la capacidad de regulacin y control de los conflictos en una sociedad en crisis. Esta regulacin no consiste solamente en recuperar el monopolio de la fuerza, sino en la racionalidad de los acuerdos y la capacidad para restaurar la jerarqua de la autoridad legtima. En el Informe se establece la necesidad de un nuevo paradigma, que defina nuevos roles para el Estado Nacional y unos nuevos principios para organizar la institucionalidad estatal y administrativa. Para ello se declara necesario un nuevo consenso nacional (parte de nuestro concepto de paradigma de gobernabilidad). Forman parte de la problemtica de la Gobernabilidad Democrtica las investigaciones sobre la las relaciones clientelsticas, las prebendas, las ddivas, el horse trading, el pork43, las investigaciones y las acciones de gobierno dedicadas a la cuestin de las relaciones entre la nacin y las provincias -ley de coparticipacin federal, etc. (perfectamente explicado en el Informe, ver nota)-44 con especial repercusin en la dinmica poltica del Senado de la Nacin, la bsqueda de consensos, la poltica de alianzas ,etc. Todos implican los esfuerzos de un gobierno por ampliar su base de legitimidad, y eliminar la resistencia a las polticas de gobierno, de manera de aumentar su eficiencia.45
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Mesa de anlisis de las tensiones en las funciones y organizacin del Estado Nacional. Varios autores. En Informe sobre la Gobernabilidad Democrtica en la Argentina. Pp 36. Gabinete para el Fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrtica. Jefatura de Gabinete de Ministros. Diciembre 2002.
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Ver McCarty, Nolan. Presidential Pork: Executive Veto Power and Distributive Politics. Department of Political Science. Columbia University. June, 1998 Shepsle, Kenneth and Barry Weingast. 1981. \Political Preferences for the Pork Barrel: A Generalization." American Journal of Political Science 25: 96{111. Mebane, Walter R. y Wawroz, Gregory J. Presidential Pork Barrel Politics. Disponible en macht.arts.cornell.edu/wrm1/targeting.pdf 44 Para ver ms sobre este tema: Mesa de anlisis de las tensiones en las funciones y organizacin del Estado Nacional. Varios autores. En Informe sobre la Gobernabilidad Democrtica en la Argentina. Pp 47, 52 y especialmente 55. Gabinete para el Fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrtica. Jefatura de Gabinete de Ministros. Diciembre 2002. 45 Para casos concretos en la poltica argentina y brasilea ver: - El Kirchnerismo prepara un acto para lanzar su espacio Diario Clarn, Pp. 15. Buenos Aires. 16 julio de 2003. - Reutemann se queja y dice que no reconocen lo que hizo Diario Clarn, Pp. 11. Buenos Aires. 11 de agosto de 2003. - Cheresky, Isidoro. Se necesia deliberar ms para decidir mejor. En Diario Clarn, Pp. 29. Buenos Aires. 22 de agosto de 2003. 14

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Uno de los mbitos donde la Gobernabilidad Democrtica se pone claramente en juego es en el Congreso. A este respecto el Informe seala: La crisis por la que atraviesan los partidos polticos (volatilidad de las plataformas, indisciplina partidarias, desdibujamiento de las identidades ideolgicas, crisis de representatividad de sus dirigencias), incide directamente en el funcionamiento del Congreso, arena privilegiada para la conformacin de acuerdos, y en su capacidad de negociacin y control con el Ejecutivo y despus El fortalecimiento del poder de los gobernadores para generar apoyos o vetar acciones del Ejecutivo, pone en un segundo plano al Congreso Nacional como mbito natural de generacin de consensos y expresin de la oposicin46 Los trabajos dedicados al estudio de la Presidencia, sus capacidades, dificultades y modalidades de ejercicio del poder y su relacin con el legislativo, deben tener especial consideracin por este marco conceptual.47 Asimismo la preocupacin por el impacto que la agregacin y articulacin de intereses y demandas y el mismo sistema de partidos tiene en las crisis de gobernabilidad, su desarrollo, evolucin y eventual reequilibramiento.48 Conclusin. La Gobernabilidad es un enfoque, un esquema especfico de aproximacin a un objeto de estudio. No es una propiedad inherente al objeto, que siempre ha estado all, ni una propiedad que los observadores vinculamos - Lula analiza concesiones. Diario Clarn, Pp. 29. Buenos Aires. 10 de julio de 2003. - Un partido atrapado entre su historia y el peso del poder. Diario Clarn, Pp. 25. Buenos Aires. 7 de agosto de 2003. - Lula, con nuevos socios polticos. Diario Clarn, Pp. 30. Buenos Aires. 8 de agosto de 2003. - Lula accede y acepta cambios en su plan de jubilaciones. Diario Clarn, Pp. 25. Buenos Aires. 25 de agosto de 2003. - Castro, Jorge. Lula nos indica un camino correcto. En Diario Clarn, Pp. 28. Buenos Aires. 16 de agosto de 2003. - Kirchner sali a jugar fuerte para apuntalar a Ibarra en el ballottage. Diario Clarn, Pp. 7. Buenos Aires. 26 de agosto de 2003. - Kirchner fue a Misiones con medio Gabinete para respaldar a Rovira. Diario Clarn, Pp. 14. Buenos Aires. 26 de agosto de 2003. - Festejos y guio al Presidente en Catamarca. Diario Clarn, Pp. 15. Buenos Aires. 26 de agosto de 2003. - El Presidente anunci obras: fue un gesto a provincias en campaa. Diario Clarn, Pp. 8. Buenos Aires. 27 de agosto de 2003. - Obeid: Vamos a apoyar fuertemente el proceso que conduce Kirchner Diario Clarn, Pp. 10. Buenos Aires. 6 de septiembre de 2003. - Curia, Walter. Hacer campaa, un ejercicio perturbador. En Diario Clarn, Pp. 13. Buenos Aires. 28 de agosto de 2003. - Kirchner se juega en las provincias el destino de su proyecto poltico. Diario Clarn, Pp. 4. Buenos Aires. 31 de agosto de 2003. - Duhalde busca mostrar poder y ofrece ms apoyo al Presidente. Diario Clarn, Pp. 8. Buenos Aires. 2 de setiembre de 2003. - Kirchner con Sol, entre la campaa y el plan de obras. Diario Clarn, Pp. 9. Buenos Aires. 2 de setiembre de 2003. 46 Mesa de anlisis de las tensiones en las funciones y organizacin del Estado Nacional. Varios autores. En Informe sobre la Gobernabilidad Democrtica en la Argentina. Pp 67. Gabinete para el Fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrtica. Jefatura de Gabinete de Ministros. Diciembre 2002. 47 Ejemplos de este tipo son los trabajos de Sulbrandt, Jos. Presidencia y gobernabilidad en Amrica Latina: de la presidencia autocrtica a la democrtica. En Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 2. Caracas. Julio 1994. All el autor analiza cmo los diferentes cambios que se han venido produciendo afectan a la institucin presidencial y cmo sta se ha ido adaptando a estas circunstancias. Prez Lin, Anbal. Crisis presidenciales: gobernabilidad y estabilidad democrtica en Amrica Latina, 1950-1996. Revista Instituciones y Desarrollo N 8 y 9. pp. 281- 298. Institut internacional de Governabilitat de Catalunya. Barcelona, Espaa. 2001. En este trabajo el autor analiza la relacin entre la legitimidad y la estabilidad en el contexto de las crisis presidenciales, concluyendo que a mayor democracia (procuracin de legitimidad), mayor estabilidad. Mainwaring, Scott y Shugart, Soberg (Compiladores). Presidencialismo y democracia en America Latina. Paids. Buenos Aires. 2002. 48 Ver trabajos como el de Mainwaring, Scott y Scully, Timothy R. Building Democratic Institutions. Party Systems in Latin Amrica. Stanford University Press. Standford, California, EEUU. Marzo 1995. 15

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con el objeto. No es manifiesta ni latente, puede ser una o la otra cosa desde que los mismos actores posicionados en las estructuras de autoridad y los que son objeto de ella utilizan efectivamente esta herramienta de entendimiento. Asimismo es imprescindible para la Ciencia Poltica, desde que los actores estipulan sus estrategias pensando efectivamente en el impacto que ellas tendrn en la Gobernabilidad Democrtica del gobierno de turno, encontrndolas excesivas o no cuando puedan previsiblemente resultar en una Crisis de Gobernabilidad. La perspectiva de la Gobernabilidad Democrtica debe utilizarse imperiosamente, a nuestro juicio, en el estudio y anlisis de los procesos de conversin del sistema poltico, esto es, la llamada caja negra, la formulacin y aplicacin de las polticas llevadas a cabo por el gobierno. Es en el estudio del gobierno y desde su propia perspectiva como un actor poltico ms que este tipo de anlisis deja sus mayores frutos. Y es esto por lo cual decidimos concentrar en el nivel del gobierno a este trabajo. Este trabajo ha intentado dar un panorama de las herramientas conceptuales que nos ofrece la utilizacin del trmino Gobernabilidad Democrtica. Herramientas conceptuales que, apoyndose en una aproximacin sistmica, exigen ser adoptadas explcita y claramente por los cientistas polticos, de manera de mejorar la comunicacin, la produccin del conocimiento y su sistematizacin. No se intenta agotar el tema, ya que falta avanzar mucho an en lo que respecta a la operacionalizacin de las variables. Mucho se est haciendo y puede verse que la disciplina est avanzando en ese sentido. Los conceptos de Gobernabilidad y de Gobernabilidad Democrtica pueden convertirse en dos grandes articuladores de la basta teora poltica contempornea y las investigaciones politolgicas. Bibliografa. Almond y Powell, Poltica Comparada. Paids. Buenos Aires. 1972. Bresser Pereira, Luiz Carlos y Cunill, Grau. Lo Pblico No-Estatal en la Reforma de lo Estado. Buenos Aires. Editorial Paids. 1998. Camou, Antonio. Gobernabilidad y Democracia. Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica. N 6. Instituto Federal Electoral. Mxico. 2003. Easton, David. Esquema para el anlisis poltico. Buenos Aires, Amorrortu. 1973. Gabinete para el Fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrtica. Informe sobre la Gobernabilidad Democrtica en la Argentina. Jefatura de Gabinete de Ministros. Diciembre 2002. Linz, Juan. La quiebra de las democracias. Alianza Estidio. Argentina, 1991 Mainwaring, Scott y Shugart, Soberg (Compiladores). Presidencialismo y democracia en America Latina. Paids. Buenos Aires. 2002. Mainwaring, Scott y Scully, Timothy R. Building Democratic Institutions. Party Systems in Latin Amrica. Stanford University Press. Standford, California, EEUU. Marzo 1995. Mayntz Vic. R., Nuevos Desafos de la Teora de Governance, en Instituciones y Desarrollo, nmero 7, noviembre 2000. McCarty, Nolan. Presidential Pork: Executive Veto Power and Distributive Politics. Department of Political Science. Columbia University. Junio, 1998. Mebane, Walter R. y Wawroz, Gregory J. Presidential Pork Barrel Politics. Michael Coppedege, El concepto de gobernabilidad. Modelos positivos y negativos. En PNUDCORDES (compiladores). 1996 Morlino, Leonardo. Cmo cambian los regmenes polticos. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. 1985. ODonell, Guillermo Accountability Horizontal, en revista Agora N 8. Verano de 1998. Prez Lin, Anbal. Crisis presidenciales: gobernabilidad y estabilidad democrtica en Amrica Latina, 1950-1996. Revista Instituciones y Desarrollo N 8 y 9. Institut internacional de Governabilitat de Catalunya. Barcelona, Espaa. 2001. Putnam, Robert. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press, Princeton, 1992. Programa de las Naciones Undas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano 2002. Przeworski y F. Limongi, "Political Regimes and Economic Growth", Journal of Economic. Perspectivas. 1993. 16

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Sartori, Giovanni. La poltica. Lgica y mtodo de las ciencias sociales. Fondo de Cultura Econmica de Mxico. 1995. Seymour. Poltical Man. The social causes of Politics. Doubleday. New York. 1960. Shepsle, Kenneth y Barry Weingast. Political Preferences for the Pork Barrel: A Generalization American Journal of Political Science N 25. 1996. World Bank. World Development Report 1997: The State in a Changing World. Washington. Marzo 1997.

Trabajo realizado por Juan Manuel Perez Naufel.* cuentanaufel@hotmail.com Octubre 2003 Politlogo (UBA). Miembro de la Comisin Directiva del Observatorio Internacional de Prisiones de Argentina y colaborador en diversas ONGs.

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