D8trqr8vrpvhSrtvhyqr6qhypth)6qhypthrryihyqryvtyYYD

COMUNICACIN

EVOLUCION Y REPERCUSIONES ECONOMICAS DEL ENDEUDAMIENTO DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS

Araceli de los Ros Berjillos Universidad de Crdoba

I.- ASPECTOS ECONOMICOS DE LA NORMATIVA ENTORNO AL ENDEUDAMIENTO AUTONOMICO. El objetivo de este primer punto del trabajo es exponer la regulacin que afecta al endeudamiento autonmico, resaltando los aspectos econmicos implcitos en las condiciones que limitan el recurso al crdito como fuente de financiacin de los entes territoriales autonmicos. Siguiendo el orden en que el artculo 14 de la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas (LOFCA) expone la regulacin sobre el endeudamiento autonmico, en primer lugar, se establece que las CC.AA. podrn realizar operaciones de crdito por plazo inferior a un ao, con objeto de cubrir sus necesidades transitorias de tesorera. La finalidad de este tipo de endeudamiento es cubrir los desfases que, a corto plazo, se producen entre los pagos y los ingresos de las comunidades autnomas, que son debidos a la dependencia de las transferencias de la administracin central como principal fuente de financiacin de estos entes territoriales. Este objetivo, y la escasa repercusin que la deuda a corto plazo tiene sobre el equilibrio financiero de las comunidades a largo plazo, justifican que los requisitos exigidos para recurrir a este tipo de deuda sean menores que los establecidos para el endeudamiento a largo plazo. Los lmites a los que est sujeto el endeudamiento a corto plazo son, el de la coordinacin con la poltica de endeudamiento del Estado, a travs del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera (CPFF) y, por su puesto, a su amortizacin en el perodo establecido. Adems, en caso de que se concrete en moneda extranjera requerir la autorizacin previa del Estado. Las Comunidades Autnomas tambin podrn obtener recursos a travs de las operaciones de crdito a largo plazo, segn establece el apartado segundo del artculo 14 de la LOFCA. Respecto al endeudamiento materializado en valores y crditos a largo plazo, se establecen las siguientes limitaciones: a) Debe destinarse en su totalidad a financiar gastos de inversin. Por tanto, el endeudamiento a largo plazo no podr financiar en ningn caso los gastos corrientes, a diferencia del endeudamiento a corto plazo que, tiene como destino cubrir los desfases que se puedan producir entre los ingresos y los pagos, y stos ltimos pueden corresponder a operaciones corrientes o de capital. Aunque el artculo no lo especifica, se puede sobreentender que los recursos procedentes del endeudamiento tambin pueden financiar las transferencias de capital y que quedan excludos aquellos gastos de inversin que, expresamente, se financian con recursos procedentes del Fondo de

162

D8trqr8vrpvhSrtvhyqr6qhypth)6qhypthrryihyqryvtyYYD

COMUNICACIN

Compensacin Interterritorial (FCI), los Fondos Europeos u otros recursos de carcter condicionado1. Adems, tambin habra que excluir, como destino de los recursos captados a largo plazo, la financiacin del gasto de reposicin o mantenimiento de las inversiones anteriores, pues dicho gasto forma parte del coste de los servicios transferidos que se financia a travs de los recursos procedentes de la Participacin en los Ingresos del Estado (PIE). Este primer lmite que se exige a la deuda a largo plazo, responde al problema de la equidad intergeneracional, la cual se alcanza cuando aquellos ciudadanos que se benefician de un proyecto, tambin soportan sus costes. En el caso de las operaciones de capital, los beneficios se proyectan a lo largo del tiempo, y una forma de alcanzar este objetivo es, financiarlos de tal forma que, a largo plazo coincidan los beneficios y los costes de la inversin. De hecho, la carga por amortizacin ms intereses debera guardar una determinada proporcin respecto a los beneficios derivados en un mismo periodo 2. Mediante este lmite tambin se evita que, el recurso a la deuda para financiar gastos corrientes lleve a las CC.AA a una perpetua situacin deudora. De no establecerse ste requisito, el nico lmite al endeudamiento vendra dado por la capacidad de cada comunidad para captar recursos en los mercados financieros, lo cual dependera de la confianza inspirada por cada una. Al restringirse el destino de la deuda a largo plazo, tambin se asegura una menor competencia en cuanto a la captacin de recursos en stos mercados entre la administracin central y las CC.AA. Por otra parte, cabe plantearse en qu medida al financiar los gastos de inversin con endeudamiento, aumentan los recursos que las comunidades pueden destinar a gastos corrientes que de otro modo deberan destinarse a inversin 3. b) El importe total de las anualidades de amortizacin, por capital e intereses, no debe exceder del veinticinco por ciento de los ingresos corrientes de la Comunidad Autnoma. Este segundo lmite afecta a la emisin de deuda interior y exterior, as como a los prstamos y crditos a largo plazo, pero no al endeudamiento a corto plazo. Mediante esta segunda restriccin se pretende salvaguardar el equilibrio financiero de los distintos gobiernos autonmicos, tratando de evitar que en un momento determinado la carga financiera, por amortizacin e intereses de la deuda, sea superior al ahorro generado, lo que repercutira negativamente sobre los presupuestos de aos posteriores. Este no es la nica finalidad que se persigue al establecer un mximo para la carga financiera, tambin se evita que se realice un uso excesivo de la deuda por parte de los distintos gobiernos con fines polticos. La financiacin del gasto mediante deuda genera un efecto de ilusin fiscal ya que, los costes se trasladan al futuro y los beneficios quedan en el presente. Esto representa una invitacin a los gobiernos autonmicos a incrementar el gasto, ya que stos no consideran los efectos negativos de la ineficaz asignacin de recursos, siempre y cuando stos se manifiesten ms all del perodo legislativo del correspondiente gobierno. Segn se deduce de la norma, el alcanzar el lmite del 25% supondra una contencin inmediata del endeudamiento por parte de la respectiva comunidad. Sin embargo, existen determinadas carencias en la regulacin que restan eficacia a ste lmite. Al no concretarse un organismo encargado del control de esta restriccin, ni establecerse sanciones especficas para aquellas comunidades que rebasen el lmite, en la

1 2

MONASTERIO y SUAREZ (1996), pg. 208 MONASTERIO y SUAREZ (1993) pg. 6 3 LAGO MONTERO, J.M. (1992), pg. 85. 163

D8trqr8vrpvhSrtvhyqr6qhypth)6qhypthrryihyqryvtyYYD

COMUNICACIN

prctica, se ha dado el caso de CC.AA cuya carga financiera ha sido superior al 25% de sus ingresos corrientes y no ha ocurrido nada. Respecto a la definicin del lmite 1, los ingresos de capital tienen como destino los gastos de capital, de forma que no generan capacidad para atender a la carga financiera de la deuda, esto justifica que el porcentaje se establezca sobre los ingresos corrientes. En cuanto al 25%, es un lmite amplio, sobre todo si se tiene en cuenta que las comunidades autnomas, salvo las uniprovinciales, nacen con un endeudamiento nulo. En su punto tercero, el artculo 14 establece que, para concertar operaciones de crdito en el extranjero y para la emisin de deuda o cualquier otra apelacin al crdito pblico, las Comunidades Autnomas precisarn autorizacin del Estado. A diferencia del lmite anterior, ste no parece tener como objetivo asegurar el equilibrio financiero de las comunidades ya que, de ser as se exigira la autorizacin de la administracin central para todos los instrumentos de crdito, y no slo para la emisin de deuda pblica y el endeudamiento en divisas, quedando excludos los prstamos y crditos bancarios en pesetas. Tampoco parece que la justificacin sea el control de los efectos, que la forma de financiar el dficit tenga sobre la demanda agregada, ya que, por ejemplo, la financiacin del exceso de gasto mediante endeudamiento en divisas tiene un efecto expansivo sobre la demanda, en trminos corrientes, superior al de la emisin de deuda (al aumentar la base monetaria del pas), y sin embargo, la autorizacin es un requisito exigido a ambos recursos2. En el caso del endeudamiento en divisas, la autorizacin estatal est justificada en la medida en que presenta un riesgo adicional con respecto al endeudamiento en pesetas, dicho riesgo es el de la variabilidad del tipo de cambio. Mientras que en la deuda pactada en pesetas el deudor debe atender al pago de intereses y a la devolucin del principal, con el nico riesgo de las oscilaciones del tipo de inters, si ste se ha pactado variable; en el endeudamiento en divisas, una apreciacin de la moneda extranjera en que se haya acordado la deuda, encarecera el prstamo, al incrementar los pagos por intereses y amortizacin del principal. Adems, otros motivos de poltica econmica justifican la necesidad de la autorizacin estatal para este tipo de endeudamiento, por ejemplo, el equilibrio del la balanza de pagos o el mantenimiento de un determinado nivel de reservas de divisas. Ms difcil resulta justificar la necesidad de autorizacin estatal para la emisin de deuda. Anteriormente, haba una posible explicacin que guardaba relacin con lo establecido en el punto cinco del artculo 14 de la LOFCA, dicho punto establece que la deuda pblica de las Comunidades Autnomas y los ttulos valores de carcter equivalente emitidos por stas, estarn sujetos, en lo no establecido por la presente ley, a las mismas normas y gozarn de los mismos beneficios y condiciones que la deuda pblica del Estado. Desde 1979 hasta 1991, estuvo vigente una deduccin en el impuesto sobre la renta de las personas fsicas por la adquisicin de valores pblicos de renta fija con cotizacin calificada en la Bolsa. Segn el punto cinco descrito, esta deduccin tambin se aplicaba a la deuda de las CC.AA 3. Teniendo presente que la LOFCA es de 1980, cabe interpretar que, la autorizacin estatal para la emisin de deuda pblica

Cabe destacar que existen determinadas dificultades para el clculo, tanto del numerador (carga financiera) como del denominador (ingresos corrientes), sobre dichas dificultades puede consultarse MONASTERIO y SUAREZ (1996), pg. 209-212. 2 MONASTERIO y SUAREZ (1996), pg. 212-213 3 Desde 1979 hasta 1986, dicha deduccin era del 15%, a partir de 1987 se aplic slo a la renta variable. 164

D8trqr8vrpvhSrtvhyqr6qhypth)6qhypthrryihyqryvtyYYD

COMUNICACIN

autonmica constituye una forma de controlar la prdida de recaudacin de la administracin central debida a dichas deducciones en el IRPF. Sin embargo, en el IRPF aplicado desde 1992 queda suprimida esta ventaja fiscal, por lo que parece quedar sin justificacin tal exigencia. Actualmente, la nica razn encontrada es el deseo, por parte de la administracin central, de no perder la posibilidad de vigilar la emisin de deuda pblica de las CC.AA que pueda competir con la suya. Por ltimo, el punto cuarto del artculo 14 de la LOFCA establece que, las operaciones de crdito de las Comunidades Autnomas debern coordinarse entre s y con la poltica de endeudamiento del Estado, en el seno del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera. Para que la administracin central pueda desarrollar adecuadamente la poltica econmica, es necesaria su coordinacin con las CC.AA en materia presupuestaria y de endeudamiento, ya que, el grado de descentralizacin del gasto es elevado. Utilizando ejemplos concretos, puede ser necesario limitar los crditos en divisas para salvaguardar el equilibrio exterior, o regular el nivel de una variable de demanda del sector pblico, en relacin con la inflacin. El cuadro nmero 1, muestra cul ha sido la evolucin de dicha descentralizacin desde el perodo transitorio hasta el ao 1994. CUADRO 1: GASTO CONSOLIDADO DEL SECTOR PUBLICO
% sobre total Estado CC.AA 1984 72,6 14,4 1985 70,7 15,8 1986 68,7 17,2 1987 66,7 18,7 1988 61,5 22,7 1989 60,7 23,1 1990 59,6 23,9 1991 58,4 25,4 1992 57 26,6 1993 58,1 26,4 1994 58,8 26,7

Fuente: MINISTERIO DE ECONOMIA Y HACIENDA (1995), La descentralizacin del gasto pblico en Espaa. Perodo 1984-1994. Direccin General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales. Nota: No incluye el gasto por variacin de pasivos financieros, ni pensiones de la Seguridad Social y clases pasivas. Como se ha podido deducir de lo expuesto anteriormente, la autorizacin estatal para determinados tipos de endeudamiento trata de coordinar la poltica fiscal autonmica, con los objetivos de la poltica econmica central, pero sta autorizacin no impide que las CC.AA se endeuden en forma de crditos y prstamos bancarios que, adems, tienen un mayor coste financiero. Tambin se ha podidio apreciar lo poco operativo que, hasta el momento, ha resultado el lmite de la carga financiera sobre los ingresos corrientes 1. El cumplimiento de los criterios de convergencia relativos a la actuacin del sector pblico en la economa, es un aspecto ms que justifica la importancia de la necesidad de coordinacin. Por ello, el acuerdo sobre el sistema de financiacin de las CC.AA para el quinquenio 1992-1996, del 20 de enero de 1992, defini un marco de dficit y endeudamiento para las CC.AA coherente con los objetivos de Maastricht. Estos marcos de referencia constituyen los Escenarios de Consolidacin Presupuestarios que, para cada comunidad se concretan en los Programas Anuales de Endeudamiento, tanto interior como exterior, a corto y a largo plazo, que son fruto del acuerdo entre la administracin central y cada comunidad autnoma.

Sobre el grado de cumplimiento de este lmite puede consultarse el trabajo realizado por MONASTERIO y SUAREZ (1993), pg. 1721. 165

D8trqr8vrpvhSrtvhyqr6qhypth)6qhypthrryihyqryvtyYYD

COMUNICACIN

El objetivo asumido por las CC.AA fue reducir sus necesidades de financiacin desde el 1,1% del PIB en 1991, al 0,8% a finales de 1996. En marzo de 1995 el CPFF modific el escenario, con motivo de la revisin del programa de convergencia, y fij como objetivo el 0,2% del PIB para 1997. Como puede apreciarse en el cuadro nmero dos, el grado de cumplimiento de estos programas ha sido relativamente alto. CUADRO 2: GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LOS ESCENARIOS DE CONSOLIDACIN PRESUPUESTARIA
Deuda real/escenario Andaluca Aragn Asturias Baleares Canarias Cantabria Castilla-La Mancha Castilla y Len Catalua Com. Valenciana Extremadura Galicia La Rioja Madrid Murcia Navarra Pas Vasco 1992 86.19 81.14 80.00 108.43 74.27 75.27 96.05 98.07 104.20 123.91 96.62 97.51 65.54 96.39 112.51 105.69 98.92 1993 86.57 92.79 78.34 111.34 89.80 88.67 86.71 90.49 109.56 115.304 82.31 94.72 89.79 112.79 106.83 9.88 93.74 1994 86.65 87.04 84.13 113.28 84.56 88.64 104.95 111.04 116.817 133.88 86.96 96.14 90.75 118.96 106.61 98.98 94.72

Fuente: MONASTERIO y SUAREZ (1996), pg. 219 y elaboracin propia. Nota: Los escenarios se revisaron para algunas CC.AA en 1993 y en 1995, los porcentajes se han calculado sobre la deuda del escenario final. Los valores superiores a 100 indican que la deuda real ha superado a la deuda pactada, por ejemplo, en Baleares, Catalua, Murcia, Comunidad Valenciana y Madrid. Los valores inferiores a 100 indican que la deuda real ha sido inferior a la autorizada. Este xito puede explicarse a partir de las caractersticas que definen el funcionamiento de estos escenarios. Mientras el endeudamiento no supere los lmites fijados en el programa, la comunidad autnoma correspondiente no precisa la autorizacin del Estado para la emisin de deuda o el endeudamiento en divisas. Un incumplimiento de los lmites pactados en el programa suspende temporalmente la autorizacin automtica de concesiones. El grado de cumplimiento de los escenarios pone de manifiesto que las CC.AA son conscientes de que siempre que existan intereses generales superiores a los de las comunidades, lo que la administracin central no consiga por la via del acuerdo o la negociacin, lo obtendr por la autorizacin. Sin embargo, no es sta la nica causa que explica el xito de estos programas. El que la Unin Monetaria sea un hecho es cuestin de unos aos. Espaa est a las puertas de ser uno de los pases que pasen en primer lugar a la tercera fase de dicha Unin, tanto las administraciones territoriales, como, por supuesto, la administracin central, son conscientes de que sin su esfuerzo no podremos entrar.

166

D8trqr8vrpvhSrtvhyqr6qhypth)6qhypthrryihyqryvtyYYD

COMUNICACIN

II.- ANALISIS ECONOMICO-FINANCIERO DEL ENDEUDAMIENTO DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS. El estudio econmico-financiero que se aborda a continuacin, se basa en los datos que sobre el endeudamiento de las CC.AA elabora el Banco de Espaa, anualmente en el Boletn Econmico y mensualmente, desde 1991, en el Boletn Estadstico. A diferencia del saldo de pasivos financieros recogido en las Cuentas Financieras, los datos empleados slo recogen el endeudamiento materializado en valores y crditos no comerciales. Por tanto, no se incluyen las operaciones pendientes de pago y otros pasivos financieros surgidos del desfase temporal entre que se reconoce la obligacin de pagar y se realizan los pagos. El concepto de endeudamiento que se emplea en el presente trabajo, coincide con el utilizado en los criterios de convergencia en materia de deuda pblica que, excluye los anteriores pasivos por la dificultad que puede suponer reclamar un derecho de cobro no materializado en instrumentos financieros. En todos los casos se prescinde del endeudamiento de los organismos, entes y empresas dependientes. 2.1.- Caractersticas del endeudamiento autonmico 2.1.1.- Instrumentos La necesidad de autorizacin de la administracin central para la emisin de deuda pblica y las operaciones de crdito en divisas, ha desviado el endeudamiento autonmico hacia otros tipos de instrumentos como son los prstamos y crditos no comerciales. Esta es una caracterstica comn a casi todas las CC.AA, aunque cabe distinguir entre las de rgimen comn y las forales, en stas ltimas la financiacin de la deuda en el mercado de valores, tiene un carcter prcticamente exclusivo 1, dada su mayor capacidad para captar recursos en este mercado. El endeudamiento en crditos y prstamos no comerciales suele tener un mayor coste pues, junto a la retribucin de los recursos obtenidos, nico coste de la financiacin captada en el mercado de valores, hay que aadir la remuneracin de la entidad intermediadora (banco, cajas de ahorro, etc). El siguiente cuadro, nmero 3, permite analizar la estructura del endeudamiento del total de CC.AA, y de Andaluca en particular, mostrando el porcentaje que representa la deuda segn el instrumento en que se materializa sobre el total de endeudamiento en junio de 1996. CUADRO 3: ENDEUDAMIENTO MATERIALIZADO EN VALORES Y CREDITOS NO COMERCIALES: INSTRUMENTOS. TOTAL CC.AA Y ANDALUCIA MM de ptas.
Valores 1854 (43.5%) 384 (52.45%) En ptas. 1588 (37.3%) 285 (38.9%) Valores a c/p 136 (3.19%) 49 (6.69%) Obligaciones deuda i bl 1452 (34.1%) 236 (32.24%) Moneda extranjera bonos 266 (6.24%) 99 (13.52%)

Valga como ejemplo, la situacin de la deuda de las dos comunidades forales en diciembre de 1995. El volumen de endeudamiento de Navarra era de 131 m.m. de ptas., materializado en su totalidad en obligaciones y crditos no comerciales. El Pas Vasco, tena una deuda total de 293 m.m. de ptas., de los cules slo mil millones estaban instrumentados en prstamos y el resto en valores. 167

D8trqr8vrpvhSrtvhyqr6qhypth)6qhypthrryihyqryvtyYYD

COMUNICACIN

Endeudamiento 4261 (100%) 732 (100%) Prstamos y crditos no 2407 (56.5%) 348 (47.54%)

Entidades de crdito 1850 (43.42%) 234 (31.9%)

Bancos 1251 (29.35%) 172 (23.5%) Cajas de ahorro 549 (12.8%) 50 (6.83%) ICO y otras 50 (1.17%) 12 (1.63%)

Resto del mundo 557 (13.1%) 113 (15.43%)

Fuente: BANCO DE ESPAA (1996), Boletn estadstico, noviembre. Nota: Datos sobre el total de CC.AA hasta el mes de junio de 1996, includa Andaluca, sin considerar los organismos, entes y empresas dependientes. En cursiva y negrita se recoge la situacin de la comunidad autnoma andaluza. Hay que destacar que, en una primera clasificacin entre valores y prstamos y crditos no comerciales, ms de la mitad del endeudamiento de la comunidad autnoma andaluza est materializado en valores, mientras que la deuda media del total de CC.AA, en este mismo instrumento no alcanza el 45% del total. El endeudamiento en moneda extranjera, tanto en valores como en prstamos y crditos no comerciales, tambin representa un porcentaje mayor sobre el total de deuda para Andaluca. La financiacin procedente de la banca es superior a la proporcionada por las cajas de ahorro. En el caso de Andaluca la financiacin de las cajas de ahorro es ms de la mitad de los recursos obtenidos por el total de CC.AA de estas mismas entidades (6.83% y 12.8% respectivamente). El porcentaje de deuda financiado con recursos procedentes de la banca increment desde que, en 1994 las entidades oficiales de crdito (Banco Exterior de Espaa, Caja Postal, Banco de Crdito Local, etc.) quedaron integradas en la agrupacin bancos, luego no es un incremento real. Respecto al plazo de amortizacin de las operaciones de crdito en pesetas, por trmino medio del total de CC.AA los valores a corto plazo representan un 3.19% del total de recursos y la financiacin a este mismo plazo de las entidades de crdito un 19.26%, en total un 22.45% del endeudamiento es a corto plazo. Los valores a largo plazo representan un 34.1% y la financiacin de entidades de crdito a este mismo plazo un 24.15%. En la comunidad andaluza un 23.22% del endeudamiento total en pesetas es a corto plazo (6.69% sobre el total en valores y el 16.53% procedente de entidades de crdito), por encima de la media del total de CC.AA. El endeudamiento a largo plazo representa un 47.84% del total (32.24% sobre el total en valores y un 15.6% procedente de entidades de crdito). 2.1.2.- Evolucin Lo ms significativo de la evolucin seguida por el endeudamiento de las CC.AA en el perdo 19841995, es la desaceleracin del ritmo de crecimiento del endeudamiento desde 1993, que coincide con la puesta en marcha de los escenarios de consolidacin presupuestaria. Las altas tasas de variacin de los primeros aos, se explican por el bajo nivel de endeudamiento de partida. El perodo 1989-1991, es en el que el endeudamiento crece a un mayor ritmo, aunque para las CC.AA de rgimen comn ms que para las forales, situacin que se altera a partir de 1992, cuando las tasas de variacin de las comunidades forales es superior a las de rgimen comn. Todo ello puede apreciarse en el cuadro nmero 4.
168

D8trqr8vrpvhSrtvhyqr6qhypth)6qhypthrryihyqryvtyYYD

COMUNICACIN

CUADRO 4: ENDEUDAMIENTO MATERIALIZADO EN VALORES Y CREDITOS NO COMERCIALES MM de ptas.

1984 1985 TOTAL CC.AA 123 VARIACION % REG. COMUN VARIACION % REG. FORAL VARIACION % ANDALUCIA VARIACION % 9 24 90 210 70.73 164 82.22 33 37.50 13 44.44 1986 332 58.10 250 52.44 50 51.52 32 146.1 1987 373 12.35 290 16.00 52 4.00 31 -3.13 1988 425 13.94 324 11.72 62 19.23 39 25.81 1989 629 48.00 471 45.37 75 20.97 83 112.8 1990 945 50.24 656 39.28 98 30.67 191 130.1 1991 1467 55.24 1064 62.20 121 23.47 282 47.64 1992 2120 44.51 1501 41.07 192 58.68 427 51.42 1993 2765 30.42 1956 30.31 275 43.23 534 25.06 1994 3466 25.35 2481 26.84 362 31.64 623 16.67 1995 3992 15.18 2885 16.28 424 17.13 683 9.63

Fuente: BANCO DE ESPAA, (1996), Boletn Econmico, febrero El cuadro nmero 5 nos permite extraer conclusiones sobre aquellas comunidades ms y menos endeudadas. Catalua es la comunidad ms endeudada, de hecho, en 1995 su endeudamiento era casi el 25% del total. Las dos comunidades forales, tambin tienen un alto nivel de endeudamiento, aunque en el caso del Pas Vasco ha ido disminuyendo a lo largo del perodo analizado, y en el caso de Navarra, los datos del cuadro cinco no permiten apreciar el ritmo acelerado de crecimiento del endeudamiento de esta comunidad. Madrid es tambin una de las comunidades con mayor endeudamiento, lo cual viene a confirmar la idea de que las comunidades con ms recursos son algunas de las ms endeudadas, lo cul entre otros factores, vendra explicado por su mayor capacidad para captar recursos. Entre las CC.AA menos endeudadas nos encontramos a Extremadura y La Rioja. La informacin proporcionada por el cuadro 5 nos permite apreciar qu CC.AA son las que participan con mayor peso en el endeudamiento total de las CC.AA, pero tendramos que recurrir al lmite de las cargas financieras sobre ingresos corrientes, para analizar si esto coincide con un mayor desequilibrio financiero, o por el contrario es un nivel de endeudamiento sostenible. CUADRO 5: PORCENTAJE SOBRE EL TOTAL DE ENDEUDAMIENTO DE LAS CC.AA
% ANDALUCIA CANTABRIA CATALUA EXTREMADURA GALICIA LA RIOJA MADRID NAVARRA PAIS VASCO 1986 9.64 1.81 42.47 0.60 3.01 0.30 2.11 2.41 12.65 1984 8.31 2.95 42.63 0.54 2.68 0.27 5.09 2.14 11.80 1988 9.18 3.06 38.59 0.47 2.12 0.24 8.24 1.41 13.18 1989 13.20 4.29 31.16 0.32 2.38 0.64 12.24 1.11 10.81 1990 20.21 4.13 22.43 0.42 5.08 0.95 12.28 0.63 9.74 1991 19.22 3.14 19.77 0.48 8.66 1.09 12.75 0.34 7.91 1992 20.14 2.03 19.10 1.65 8.58 0.80 10.90 1.93 7.12 1993 19.31 1.56 19.28 1.88 8.46 0.69 11.28 2.75 7.20 1994 17.97 1.13 21.09 1.93 8.31 0.55 10.96 3.14 7.30 1995 17.11 0.88 24.17 1.83 8.29 0.55 10.55 3.28 7.34

Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del Boletn Econmico del Banco de Espaa, de febrero de 1996. Respecto al porcentaje que el endeudamiento total de las CC.AA representa sobre el de el total de administraciones pblicas, ste ha pasado de un 2% en 1986 a un 8% en 1994 y 1995 respectivamente, por el contrario, el porcentaje que el endeudamiento de la administracin central representa sobre el de las AA.PP ha pasado del 91% en 1986 al 84% en 1994.

169

D8trqr8vrpvhSrtvhyqr6qhypth)6qhypthrryihyqryvtyYYD

COMUNICACIN

2.1.3.- Endeudamiento y dficit Desde que en 1986 las cuentas pblicas empezaron a saldarse con dficit, el inters sobre este hecho se centr ms en la repercusin que el desequilibrio del sector pblico tiene sobre las distintas variables macroeconmicas que sobre sus causas. La resistencia a la baja que ha caracterizado al dficit espaol, y los criterios de convergencia aprobados en el Tratado de Maastricht han centrado la atencin sobre este problema de la economa espaola. El anlisis realizado anteriormente sobre la evolucin del endeudamiento de las CC.AA lleva a la conclusin que lo preocupante de ste no es tanto, su volumen en trminos absolutos, cuanto el crecimiento acelerado que comenz en 1989, y que dio lugar a unas tasas de variacin del 48%, 50.24% y 55.24% en 1989, 1990 y 1991 respectivamente. Este rpido crecimiento del endeudamiento y el alto grado de descentralizacin del gasto pblico llevaron a que en el acuerdo de financiacin para el quinquenio 1992-1996, se estableciera la necesidad de coordinacin presupuestaria y financiera entre la administracin central y las administraciones territoriales. La coordinacin se concret en dos tipos de medidas. En primer lugar, el acuerdo de remitir toda la informacin econmico-financiera-presupuestaria a la secretara del CPFF. En segundo lugar, se establecieron los, ya mencionados, escenarios de consolidacin presupuestaria. De los siguientes cuadros, nmeros 6 y 7, relativos al grado de cumplimiento de los dos criterios de convergencia que se refieren a la actuacin del sector pblico en la economa, se extrae la conclusin de que a pesar de que los datos sobre el dficit de las CC.AA y su nivel de endeudamiento sobre el PIB regional no son alarmantes, si son de un nivel tal que no es posible la elaboracin de una poltica macroeconmica de convergencia con la Unin Europea, sin un compromiso de las CC.AA por reducir el dficit y limitar el recurso al endeudamiento. CUADRO 6: EVOLUCION DEL PORCENTAJE DE DEFICIT SOBRE EL PIBpm
1986 Total AA.PP Adm. central CC.AA Andaluca 6.0 5.2 0.5 0.5 1987 3.1 3.5 -0.1 -0.2 1988 3.3 3.0 0.3 0.7 1989 2.8 2.2 0.6 1.4 1990 4.1 2.9 0.8 2.4 1991 4.9 2.3 1.4 2.9 1992 4.1 2.3 1 1.5 1993 7.4 6.2 1.1 1994 6.6 5.1 1.0 -

Fuente: BANCO DE ESPAA (1996), Boletn Econmico, febrero. Para los datos del Estado se ha tomado como fuente: BANCO DE ESPAA (1996), Boletn Estadstico, febrero.
Nota: El porcentaje correspondiente a la AA.PP, la administracin central y las CC.AA se ha calculado sobre el PIBpm total, y el porcentaje correspondiente a Andaluca se ha calculado sobre el PIBpm regional.

CUADRO 7: EVOLUCION DEL PORCENTAJE DE DEUDA SOBRE EL PIB pm

% Total AA.PP Estado Total CC.AA Regimen Comn Regimen Foral Andalucia 1986 45.0 41.0 1.0 0.83 1.75 0.7 1987 45.5 41.5 1.0 0.88 1.5 0.6 1988 41.7 57.4 1.1 0.9 1.5 0.7 1989 43.2 36.8 1.4 1.34 1.55 1.4 1990 45.1 38.7 1.9 1.77 1.8 2.8 1991 45.8 38.4 2.7 2.64 1.9 3.7 1992 48.3 40.3 3.6 3.35 4.2 5.3 1993 60.4 51.1 4.5 4.1 6.55 6.5 1994 63.1 52.9 5.4 4.6 8.5 7.2 1995 65.3 5.7 4.7 9.2 7.4

Fuente: Banco de Espaa (1996), Boletn Estadstico, febrero y noviembre y elaboracin propia.
Nota: Los datos de las CC.AA se calculan sobre el PIBpm regional. Dentro de las CC.AA de rgimen comn no se han includo ni Andaluca, ni Ceuta, ni Melilla.

170

D8trqr8vrpvhSrtvhyqr6qhypth)6qhypthrryihyqryvtyYYD

COMUNICACIN

El dficit de las CC.AA y en particular de Andaluca, no ha superado ningn ao el 3% del PIB, sin embargo entre 1991 y 1992, ste ratio no ha bajado del 1%, lo cual representa casi un 20% del dficit del Estado sobre el PIB. En cuanto al nivel de endeudamiento sobre el PIB, tampoco ha superado el 60%, pero el valor de este ratio en 1995 es tres veces el de 1990, para el total de CC.AA. Andaluca ha duplicado dicho porcentaje entre 1991 y 1995, y aunque en el perodo analizado el ratio incrementa tanto para las CC.AA de rgimen comn como para las de rgimen foral, en el caso de stas ltimas, el nivel de endeudamiento sobre el PIB regional es superio. CONCLUSIONES El artculo catorce de la LOFCA contiene la normativa comn a aplicar a las diez y siete CC.AA, pero la dispar situacin existente entre ellas, respecto a sus necesidades de financiacin y el nivel de endeudamiento, requiere un tratamiento individualizado para alcanzar el objetivo marcado por el CPFF de reducir, hasta el 0,2% del PIB, las necesidades de financiacin de las CC.AA en 1997. Este trato individualizado queda reflejado en los programas anuales de endeudamiento que se vienen pactando entre la administracin central y los gobiernos de las distintas CC.AA. desde 1992. La convergencia en dficit y endeudamiento, establecida para las CC.AA. en los escenarios de consolidacin presupuestaria, es equiparable a la establecida entre los distintos estados de la Unin Europea. Del mismo modo que entre los pases de la Unin Europea, un incumplimiento del criterio de dficit, puede dar lugar a la apertura de un procedimiento de dficit excesivo, entre las CC.AA y la administracin central, un incumplimiento del dficit o de la deuda pactada, supone la ruptura de la concesin automtica de autorizacin para la emisin de deuda. En cualquier caso, si el recurso al endeudamiento va a quedar limitado y el nuevo modelo de financiacin resta protagonismo a las transferencias del Estado como principal fuente de ingresos de las CC.AA, para dejar paso a la recaudacin por IRPF, la cul depender de la evolucin de la base imposible de cada comunidad, de alguna forma habr que controlar que todo ello no repercuta en una disminucin de las inversiones llevadas a cabo en las CC.AA, especialmente en las menos desarrolladas. Ser interesante analizar cmo van a repercutir sobre este aspecto los instrumentos de solidaridad que incorpora la reforma del sistema de financiacin, por lo pronto, se ha descongelado la dotacin del Fondo de Compensacin Interterritorial. BIBLIOGRAFIA (1996), La deuda de las autonomas alcanza el 5,7% del PIB, La CAIXA boletn mensual, mayo, pg. 49. ALVAREZ BLANCO, R. (1980), Una aproximacin al endeudamiento de las administraciones territoriales, Papeles de Economa Espaola, Suplementos sobre el Sistema Financiero, pg. 49-58. BANCO DE ESPAA, (1991), Endeudamiento de las Administraciones territoriales, Boletn Econmico, diciembre, pg. 51-65. BANCO DE ESPAA, (1994), Endeudamiento de las Administraciones territoriales, Boletn Econmico, enero, pg. 53-64. BANCO DE ESPAA, (1995), Endeudamiento de las Administraciones territoriales, Boletn Econmico, enero, pg. 55-65.

171

D8trqr8vrpvhSrtvhyqr6qhypth)6qhypthrryihyqryvtyYYD

COMUNICACIN

BANCO DE ESPAA, (1996), Endeudamiento de las Administraciones territoriales, Boletn Econmico, febrero, pg. 53-63. BANCO DE ESPAA, (1996), Boletn Estadstico, febrero y diciembre. BIESCAS FERRER, J.A. (1991), El endeudamiento de las Comunidades Autnomas, Rev. Presupuesto y Gasto Pblico, n. 5, pg. 159-172. LAGO MONTERO, J.M. (1992), Notas sobre el endeudamiento como fuente de financiacin de las Comunidades Autnomas, Rev. Hacienda Autonmica y Local, pg.81-101. MEDEL CAMARA, B. (1987), La dimensin autonmica de la deuda pblica; Papeles de Economa Espaola, n. 33; pp.329-335. MINISTERIO DE ECONOMIA Y HACIENDA (1995), La descentralizacin del gasto pblico en Espaa. Perodo 1984-1994. Direccin General de Coordinacin con las Haciendas Territoriales, pp. 76. MONASTERIO ESCUDERO, C. Y SUAREZ PANDIELLO, J. (1993), Financiacin autonmica y corresponsabilidad fiscal, Fundacin BBV, pp. 169. MONASTERIO ESCUDERO, C. Y SUAREZ PANDIELLO, J. (1993), El endeudamiento autonmico. Teora y evidencia emprica, Fundacin BBV, pp. 40. MONASTERIO ESCUDERO, C. (1994), Endeudamiento autonmico y convergencia de la economa espaola, Cuadernos de Informacin Econmica, n. 90, septiembre, pg. 50-58. MONASTERIO ESCUDERO, C. Y SUAREZ PANDIELLO, J. (1996), Manual de hacienda autonmica y local, Ed. Ariel Economa, pp. 638. ORTIZ JUNQUERA, P. (1987), Endeudamiento de los entes territoriales, Papeles de Economa Espaola, n. 37, pg. 338-341. PIERO CAMPOS, J.M. (1996), El sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas espaolas de rgimen comn 1980-1996, Boletn Econmico ICE, n. 2507, julio, pg. 11-25.

172