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AS/Jur (2011) 44 4 novembre 2011

fjdoc44 2011

Commission des questions juridiques et des droits de lhomme

Garantir lautorit et lefficacit de la Convention europenne des droits de lhomme1


Rapport
Rapporteuse :Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc, Pays-Bas, Groupe du Parti populaire europen

A.

Projet de rsolution

1. L'Assemble parlementaire rend hommage l'extraordinaire contribution de la Cour europenne des droits de l'homme (la Cour) la dfense des droits de l'homme en Europe. Ce faisant, elle reconnat le caractre subsidiaire du mcanisme de surveillance tabli par la Convention europenne des droits de l'homme (la Convention), et notamment le rle fondamental que les autorits nationales, c'est--dire les gouvernements, les juridictions et les parlements, doivent jouer pour garantir et protger les droits de l'homme. 2. L'Assemble raffirme que l'essence du droit de requte individuelle, qui est au cur du mcanisme de protection de Strasbourg, doit tre prserve et que la Cour doit tre en mesure de procder la clture du traitement des requtes dans un dlai raisonnable, tout en maintenant la qualit et l'autorit de ses arrts. Il s'ensuit que la priorit doit tre donne aux difficults rencontres dans les Etats qui ne mettent pas convenablement en uvre les normes de la Convention. La Cour devrait par consquent tre encourage continuer hirarchiser ses affaires en fonction de la politique de prioritisation quelle a rcemment adopte. 3. Il dcoule de ce qui prcde que, afin de garantir l'efficacit durable du systme de protection de la Convention, il convient de renforcer et damliorer l'chelon national l'autorit des droits consacrs par la Convention (y compris l'autorit de la chose interprte res interpretata de la jurisprudence de la Cour), d'accrotre l'efficacit des voies de recours internes dans les Etats confronts d'importants problmes structurels et de garantir l'excution rapide et effective des arrts de la Cour. Les parlements nationaux peuvent contribuer de manire essentielle endiguer l'afflux de requtes qui submerge la Cour, par exemple en vrifiant soigneusement que les projets de loi ou la lgislation soient compatibles avec les exigences de la Convention et en veillant ce que les Etats se conforment rapidement et pleinement aux arrts de la Cour. 4. A cet gard, l'Assemble appelle une nouvelle fois les parlements crer des structures internes adquates pour assurer le suivi rigoureux et rgulier du respect, par les Etats, de leurs obligations internationales en matire de droits de l'homme (Rsolution 1823 (2011), Les parlements nationaux : garants des droits de lhomme en Europe ) et, notamment, un contrle parlementaire effectif de l'excution des arrts de la Cour (Rsolution 1516 (2006) Mise en uvre des arrts de la Cour europenne des Droits de lHomme , paragraphe 22.1).

Projet de rsolution et de recommandation adoptes lunanimit par la Commission Paris le 16 novembre 2011.
F 67075 Strasbourg Cedex | e-mail: assembly@coe.int | Tel: + 33 3 88 41 2000 | Fax: +33 3 88 41 2776

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5. Comme le dbat sur l'avenir du systme de la Convention qui a fait suite la Confrence dInterlaken ne prend pas suffisamment en compte le rle des parlements (Rsolution 1823 (2011), paragraphe 5.2), lAssemble et les parlements nationaux doivent veiller ce qu'ils aient la possibilit d'examiner attentivement les rapports que les Etats membres sont tenus de remettre au Comit des Ministres sur la mise en uvre nationale des parties pertinentes des dclarations d'Interlaken et d'Izmir. 6. Enfin, l'autorit et l'efficacit du systme de la Convention sont subordonnes la volont politique des Etats membres et lengagement qu'ils ont pris de fournir lOrganisation les moyens financiers adapts l'exercice de son mandat en matire de droits de l'homme. La situation budgtaire difficile dans laquelle se trouve le Conseil de l'Europe exige d'urgence l'attention des Etats membres, commencer par le pouvoir lgislatif, compte tenu du rle dcisif qu'il joue dans la fixation des crdits budgtaires nationaux.

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A.

Projet de recommandation

1. L'Assemble parlementaire, rappelant sa Rsolution (2012), Garantir lautorit et lefficacit de la Convention europenne des droits de lhomme , exhorte vivement le Comit des Ministres, garant statutaire de la viabilit du mcanisme de surveillance, veiller : 1.1. rsoudre les difficults financires du Conseil de l'Europe au plus haut niveau politique, de manire ce que l'Organisation puisse exercer efficacement son mandat en matire de droits de l'homme ; 1.2. ce que l'Assemble parlementaire et les parlements nationaux prennent pleinement part la mise en uvre du processus d'Interlaken et aient la possibilit d'examiner attentivement les rapports remis dans ce contexte. 2. L'Assemble invite par ailleurs instamment le Comit des Ministres adresser une Recommandation aux Etats membres pour leur demander de renforcer sans tarder, par des mesures lgislatives, judiciaires ou autres, l'autorit de la chose interprte (res interpretata) des arrts de la Cour europenne des droits de l'homme.

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C.

Expos des motifs par Mme Marie-Louise Bemelmans-Videc, rapporteuse

Sommaire : 1. 2. Introduction Vue d'ensemble de la situation actuelle 2.1. Le rle de la Convention europenne des droits de l'homme 2.2. L'engorgement de la Cour 2.3 Le rapport du Groupe des Sages ; les confrences d'Interlaken et d'Izmir 2.4. Le principal point d'achoppement : les difficults budgtaires du Conseil de l'Europe Points prendre particulirement en compte 3.1. Rappel de la signification du principe de subsidiarit 3.2. L'absence de recours internes effectifs reste extrmement problmatique 3.3. La ncessit de renforcer l'autorit de la Convention et de la jurisprudence de la Cour l'chelon national 3.4. Les avis consultatifs : une plate-forme de dialogue judiciaire 3.5. Le filtrage des requtes et des affaires rptitives devant la Cour : les options disponibles 3.6. Utilit d'une simplification de la procdure d'amendement de la Convention 3.7. Cest la responsabilit des parlements de veiller au respect des normes de la Convention. Conclusion ***** 1. Introduction

3.

4.

1. A la suite du dbat d'actualit de l'Assemble parlementaire du 2 octobre 2007, La Cour 2 europenne des Droits de lHomme menace par une crise imminente : une action urgente simpose , le Bureau de l'Assemble a demand la commission des questions juridiques et des droits de l'homme (AS/Jur) de prsenter un rapport sur cette question. J'ai t nomme rapporteuse le 12 novembre 2007. Le 6 mars 2008, j'ai prsent une bauche de rapport la commission, en lui proposant d'en modifier le titre. La commission a accept cette proposition, en convenant de la ncessit d'largir le champ des sujets traits. En consquence, comme le laisse entendre le nouveau titre du rapport, l'examen de la question devra, dans loptique de garantir l'autorit et l'efficacit du systme de la Convention, englober non seulement les points directement lis au fonctionnement de la Cour, mais encore ceux qui lui sont troitement associs, comme la situation budgtaire difficile du Conseil de l'Europe, la mise en uvre ou l'absence de mise en uvre des normes de la Convention par les Etats membres et la ncessit d'une excution rapide et complte des 3 arrts de la Cour de Strasbourg . 2. Le prsent rapport doit tre considr comme une contribution la rflexion sur le dbat suscit depuis longtemps par l'avenir du systme de la Convention europenne des droits de l'homme. Il offre une vue d'ensemble des mesures prises au cours de ces dernires annes pour rpondre l'appel la rforme 4 du systme (Partie 2) , afin d'examiner comment amliorer l'efficacit institutionnelle et l'application effective des normes de la Convention, et fournit des lments de rflexion sur le moyen de consolider et de renforcer 5 l'autorit des arrts de la Cour europenne des droits de l'homme (la Cour de Strasbourg) . J'ai pris le parti

Voir le doc. AS (2007) CR 31 de lAPCE, disponible sur http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/Records/2007/F/0710021500F.htm 3 Voir ce propos, par exemple, la Rsolution 1787 (2011) et la Recommandation 1955 (2011) de lAssemble sur La mise en uvre des arrts de la Cour europenne des droits de lhomme , adoptes le 26 janvier 2011 sur la base d'un rapport (doc. 12455) tabli par M. C. Pourgourides, prsident sortant de lAS/Jur, disponible sur http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta11/FRES1787.htm et http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc10/FDOC12455.htm, et surtout les paragraphes 195 208 de cette dernire, qui renvoient des informations de fond supplmentaires. 4 Toute mention de la Convention dans le prsent rapport englobe en principe les droits substantiels garantis par ses protocoles. 5 Selon moi, depuis l'entre en vigueur du Protocole n 11 la Convention en 1998, les deux rapports essentiels sur le sujet sont le rapport remis par le Groupe d'valuation au Comit des Ministres sur la Cour europenne des Droits de l'Homme (2001), prsid par l'ambassadeur J. Harman, et le Rapport du Groupe des Sages au Comit des Ministres, document CM(2006)203 (2006, doc. CM(2006) 203). Ces deux textes figurent dans l'ouvrage La rforme de la Convention europenne des droits de lhomme : Un travail continu (2009, ditions du Conseil de l'Europe), p. 563-628.

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dlibr, et quelque peu arbitraire, de traiter des points prendre en compte (Partie 3) qui mritent, selon moi, que l'Assemble leur accorde une attention particulire. 3. Depuis la Confrence ministrielle europenne sur les droits de l'homme, qui s'est tenue Rome en novembre 2000, plusieurs organes du Conseil de l'Europe, dont le Comit des Ministres par l'intermdiaire principal de son Comit directeur pour les droits de lhomme (CDDH) et d'autres groupes de travail, ont consacr beaucoup de temps et d'nergie apporter une rponse ces questions. 4. Ces initiatives se sont tout rcemment concrtises sous la forme des confrences dInterlaken et 7 dIzmir , respectivement en fvrier 2006 et avril 2011, ainsi qu'avec l'entre en vigueur du Protocole n 14 la Convention en juin 2010. Une telle volution traduit laction substantielle qui a t et continue tre 8 mene pour atteindre les objectifs voqus plus haut . 5. Le prsent rapport n'a pas pour vocation de reprendre en dtail, voire de synthtiser, l'ensemble des travaux entrepris sur le sujet. Comme je l'ai indiqu auparavant, je considre que notre qualit de parlementaire devrait nous conduire porter notre attention sur des questions qui prsentent une pertinence immdiate pour nos travaux et qui mritent d'tre tout particulirement prises en considration par l'Assemble. Cela dit, toute analyse de cette question doit tre envisage en gardant l'esprit les deux grands cueils que peu de dirigeants des Etats membres du Conseil de l'Europe sont prts surmonter ouvertement : le manque de volont, pour ne pas dire la procrastination, dont certains Etats font preuve au 9 sujet du respect des normes dfinies en matire de droits de l'homme par la Convention et la situation 10 budgtaire intenable du Conseil de l'Europe ; on peut y ajouter la ncessit de ragir nergiquement aux critiques, souvent gratuites et dplaces, formules ces derniers temps propos de la jurisprudence de la 11 Cour de Strasbourg. 2. Vue d'ensemble de la situation actuelle
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6. Depuis son entre en vigueur en 1953, le systme de la Convention europenne des droits de l'homme a t prsent juste titre comme l'un des plus efficaces mcanismes juridiques de protection des 12 droits de l'homme internationaux, si ce n'est le plus efficace . Mais il est galement admis que la viabilit du systme passe par sa capacit faire face la ranon de son succs : il faut donc trouver le moyen de grer efficacement l'afflux d'affaires, qui entrane un arrir important d'affaires pendantes devant la Cour, sans perdre de vue que la Convention europenne des droits de l'homme a pour vocation premire d'tre la 13 garante collective des droits de l'homme en Europe . Cet arrir reprsentait 86 000 affaires en 2006 et plus de 160 000 affaires pendantes aujourd'hui, soit une augmentation de 20 000 affaires par an. Mais il ne faudrait pas, selon moi, accorder trop d'importance cet aspect de la situation. Il importe de recentrer le dbat en cessant de s'inquiter jusqu lobsession de l'augmentation de l'arrir d'affaires en instance (95 % dentre elles environ pourraient, sur la base des taux de production actuels, donner lieu une clture de 14 traitement en peine deux ans et demi, grce aux formations de juge unique), de faire preuve de ralisme,
Dclaration dInterlaken, Confrence de haut niveau sur lavenir de la Cour europenne des droits de lhomme (19 fvrier 2010). 7 Dclaration dIzmir, Confrence de haut niveau sur lavenir de la Cour europenne des droits de lhomme (27 avril 2011). 8 Comit des Ministres, Rapport sur lavenir de la Cour europenne des droits de lhomme : suivi des confrences dInterlaken et dIzmir, doc. CM(2011)57 final (3 mai, 2011), disponible sur https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=CM(2011)57&Language=lanFrench&Ver=final&Site=CM&BackColorInternet=C 3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383. 9 Voir, par exemple, les observations de l'ancien prsident de la Cour, L. Wildhaber, et de F. Sudre, auxquelles renvoie la rcente contribution de A. Drzemczewski au Liber Amicorum Peter Leuprecht (sous la direction de O. Delas et M. Leuprecht, 2011), p.105-115, p.114 (note de bas de page 22). 10 Voir, par exemple, le paragraphe 10 de mon rapport sur le processus d'Interlaken , doc. 12221 de lAPCE du 27 avril 2010, disponible sur http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc10/FDOC12221.pdf. 11 Voir, par exemple, Criticism of the European Court of Human Rights : Wikipedia http://en.wikipedia.org/wiki/Criticism_of_the_European_Court_of_Human_Rights. J'ai dpos une proposition sur ce sujet devant le Parlement nerlandais, disponible sur : www.rijksbegroting.nl/2011/kamerstukken,2011/4/21/kst155514.html. Motie van het lid Bemelmans-Videc c.s. (Proposition de la snatrice Bemelmans-Videc c.s.) ; cette proposition, dpose lors de l'examen du budget du ministre des Affaires trangres, plus prcisment lors du dbat sur la situation de l'Union europenne 2010-2011 le 19 avril, a t adopte le 10 mai. 12 Voir, par exemple, E. Bates The Evolution of the European Convention on Human Rights (2010, Oxford UP), p.1-2. 13 Voir M. OBoyle, The Legitimacy of Strasbourg Review: Time for a Reality Check? in La conscience des droits. Mlanges en lhonneur de Jean-Paul Costa (2011), p.489-498. 14 er Rapport intrimaire dactivit du CDDH, doc. CDDH (2011) R72 Addendum I, du 1 avril 2011, paragraphe 8. Cela dit, il faudrait prs de 20 ans pour clturer le traitement de toutes les autres requtes pendantes devant les chambres et
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en admettant que la Cour de Strasbourg privilgie un travail de qualit et traite les affaires les plus importantes et les plus urgentes dans lesquelles il est question de trs graves violations des droits de 15 l'homme (voir la politique de prioritisation de la Cour) , et de garder l'esprit que le mcanisme de contrle de la Cour de Strasbourg est subsidiaire, puisque les droits de l'homme doivent d'abord et avant tout tre garantis l'chelon national par les Etats parties. En d'autres termes, si les problmes structurels/systmiques majeurs taient rgls dans six Etats, savoir en Italie, en Pologne, en Roumanie, en Fdration de Russie, en Turquie et en Ukraine, qui reprsentent eux seuls prs de 70 % de l'ensemble 16 des requtes introduites devant la Cour de Strasbourg , cette dernire pourrait consacrer beaucoup plus de temps sa mission premire de garante des droits de l'homme dans l'Europe toute entire. C'est ce qu'a prcis ds 2009 l'ancienne prsidente de la commission des questions juridiques et des droits de l'homme, Mme Dubler-Gmelin, qui a crit l'poque : la Cour na pas les moyens de rendre justice tous les individus (comme en tmoigne lexistence des procdures de juge unique et de comits, cache-misre visant maintenir la fiction juridique dun examen sur le fond de toutes les requtes) ; il est parfaitement insens que la Cour et ses agents gaspillent du temps et des efforts examiner des requtes rptitives [elle mentionne les contrevenants chroniques que sont l'Italie, la Moldova, la Pologne, la Roumanie, la Russie et l'Ukraine] ; [elle voque galement le] manquement de nombreux Etats remplir effectivement leurs obligations au titre de la Convention, dans la mise en uvre hasardeuse du programme de rforme 17 2000-2004 et [les] retards inacceptables dans la pleine excution des arrts de la Cour de Strasbourg . Je tiens souligner que le plus urgent n'est pas forcment, l'heure actuelle, de se concentrer sur les avantages et les inconvnients d'une rforme du mode de fonctionnement de la Cour. Le systme de la Convention est au bord de l'asphyxie et les Etats doivent, pour autant qu'ils souhaitent conserver la Cour sa mission premire de garante des normes applicables en matire de droits de l'homme en Europe, s'employer avant tout garantir la protection effective des droits de l'homme l'chelon national. Ce faisant, ils libreraient la Cour d'une charge de travail gigantesque laquelle aucune autre juridiction internationale na t confronte (et qu'elle ne devrait pas avoir traiter) et creraient les conditions qui lui permettraient d'accomplir ses missions principales, y compris la prservation et le renforcement indispensables de la qualit et de la cohrence de sa jurisprudence. 2.1. Le rle de la Convention europenne des droits de l'homme

7. Le systme de la Convention europenne des droits de l'homme garantit l'heure actuelle le respect par les Etats parties des normes de la Convention, principalement, mais pas exclusivement, grce aux requtes individuelles. Le droit de recours individuel, qui tait au dpart facultatif au mme titre que la comptence de la Cour, avait pour vocation premire de contribuer offrir aux justiciables le bnfice d'une garantie intertatique collective, en imposant au droit interne des parties contractantes certaines 18 limites . Mais cette conception sest mue depuis en une approche personnalise , qui porte spcifiquement remde chaque grief fond. L'entre en vigueur du Protocole n 11 la Convention a rendu le droit de requte individuelle obligatoire et a permis aux justiciables de saisir directement la Cour, tout en attribuant cette dernire une comptence sur l'ensemble des Etats membres et des justiciables relevant de leur comptence. Le droit de requte individuelle est aujourd'hui considr comme un outil indispensable au maintien de lun des plus solides mcanismes de respect des droits de l'homme en vigueur

comits, en supposant de faon purement thorique qu'aucune nouvelle requte ne soit introduite (mme si cette catgorie comporte entre 60 et 70 % d'affaires structurelles manifestement bien fondes !). 15 Voir le site Web de la Cour : politique de prioritisation : http://www.echr.coe.int/ECHR/FR/Header/The+Court/How+the+Court+works/Case+processing/ et l'article 41 (Ordre de traitement des requtes) de son Rglement, qui prcise : pour dterminer lordre dans lequel les affaires doivent tre traites, la Cour tient compte de limportance et de lurgence des questions souleves, sur la base de critres dfinis par elle. La chambre et son prsident peuvent toutefois droger ces critres et rserver un traitement prioritaire une requte particulire . 16 Voir Etats avec des problmes structurels/systmiques majeurs devant la Cour europenne des droits de lhomme: les statistiques , doc.AS/Jur/Inf (2011) 05 rev 2, disponible sur http://assembly.coe.int//MainF.asp?link=http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2011/ajinfdoc05%202011rev_FR.pdf, p. 7. Ces statistiques ne tiennent pas compte des nombreux problmes que l'excution des arrts de la Cour de Strasbourg continue poser dans plusieurs autres Etats (numrs dans la note 4 du doc. AS/Jur/Inf (2011) 05 rev 2). Elles ne font pas davantage de distinction entre les affaires rptitives de moindre gravit et celles qui portent sur des droits fondamentaux auxquels il ne peut tre drog ; la Cour est tenue de traiter systmatiquement ces dernires en priorit. 17 Lavenir de la Cour de Strasbourg et la mise en uvre des normes de la CEDH : rflexions sur le processus dInterlaken , doc. AS/Jur (2010) 06, disponible sur le site web de lAS/Jur. http://assembly.coe.int//MainF.asp?link=http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2010/20100120_%20fjdoc06%202010.p df, p.2 (paragraphe 9). 18 E. Bates, note 11 ci-dessus, p.147 (qui cite D. Harris, M.OBoyle et C. Warbrick Law of the European Convention on re Human Rights 1 dition, 1995, p.33).

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et a galement conduit confrer la Convention europenne des droits de l'homme le caractre d'une 19 sorte de Dclaration europenne des droits . 8. La Convention europenne des droits de l'homme peut galement tre considre comme titulaire d'une mission quasi constitutionnelle , qui consiste tablir les normes europennes communes applicables en matire de droits de l'homme et dfinir le degr minimal de protection que tout Etat partie 20 est tenu de respecter . La porte de la Convention dpasse, dans l'accomplissement de cette mission, le 21 cadre habituel du droit des traits . Ce point de vue repose essentiellement sur l'ide que les droits garantis par la Convention europenne des droits de l'homme sont concrets et tangibles et que l'application par la 22 Cour de la thorie de l'instrument vivant lorsqu'elle interprte la Convention et ses protocoles lui permet 23 de suivre l'volution de la socit et des normes . En outre, bien que les Etats parties n'aient pas juridiquement l'obligation d'incorporer la Convention en droit interne, ils ont tous, sans exception, choisi de le faire et toute dcision de droit interne rendue par les juridictions nationales ou prise par les pouvoirs publics et juge incompatible avec la jurisprudence de la Cour de Strasbourg doit tre dment mise en conformit : 24 voir les articles 1, 13, 19, 32 et 46 de la Convention . 9. D'aucuns ont affirm ces dernires annes que la Cour devait se contenter de jouer un rle constitutionnel , en examinant uniquement les requtes individuelles d'application plus gnrale, et de contribuer l'tablissement d'un ordre public europen fond sur les droits de l'homme, la dmocratie et la 25 prminence du droit . Toutefois, les organisations non gouvernementales (ONG), les universitaires et les juristes qui ont une connaissance approfondie du contentieux, comme certains juges de la Cour de Strasbourg, sont opposs la limitation de l'accs des justiciables la Cour, considrant que cette rforme 26 nuirait la lgitimit et la vocation premire de la Convention , charnire essentielle entre le justiciable et le systme de la Convention europenne des droits de l'homme. 10. Si l'on examine la ralit laquelle est confront le systme de la Convention europenne des droits de l'homme, il apparat clairement que cette double fonction est indispensable, surtout pour les Etats qui ont adhr au Conseil de l'Europe sans avoir au pralable tabli une dmocratie fonctionnelle et mis en uvre 27 la prminence du droit et qui ont effectivement besoin de la surveillance concrte que permet d'exercer le droit de requte individuelle. J'ai raffirm avec force la position adopte par l'Assemble ce propos lorsque j'ai soulign, en mars 2007 Saint-Marin, que la Cour de Strasbourg devait conserver sa double attribution : une mission constitutionnelle , qui consiste noncer les principes communs relatifs aux droits de l'homme (en dfinissant le degr minimal de protection que les Etats sont tenus de respecter), et le rle essentiel de rendre des dcisions de justice dans les affaires individuelles dont elle est saisie en dernier
Pour une tude dtaille de la question, voir E. Bates, note 11 ci-dessus, p.146. Voir galement, id. p.149 ( [Le Protocole n 11] a pleinement judiciaris et consacr le droit de recours individuel comme le moteur du mcanisme de contrle prvu par la Convention, confirmant ainsi que la mission de la Convention tait indissoluble du droit de recours individuel [et] de justice individuelle (citant P Mahoney , Thinking a Small Unthinkable: Repatriating Reparation from the European Court of Human Rights to the National Legal Order, in Liber Amicorum Luzius Wildhaber: Human Rights Strasbourg views (sous la direction de L. Caflisch et autres, 2007) p. 263). 20 Voir, par exemple, Luzius Wildhaber Der Menschenrechtsgerichtshof fr Europa - berlastet, berlastend oder gerade richtig? (2011,sterreichisches Institut fr Menschenrechte), et S. Greer The European Convention on Human Rights: Achievements, Problems and Prospects (2006) passim. 21 La Cour considre la Convention comme un instrument constitutionnel de lordre public europen : Loizidou c. Turquie (exceptions prliminaires), arrt du 23 fvrier 1995, paragraphe 75 ; voir galement A. Drzemczewski European Human Rights Convention in Domestic Law: a Comparative Study (1983), p. 22 34. 22 Voir, par exemple, Airey c. Irlande, 32, Cour europenne des droits de l'homme (1979) et Tyrer c. Royaume-Uni, 36, Cour europenne des droits de l'homme (1978). 23 Voir, par exemple, mes observations sur le Rapport du Groupe des Sages examin du point de vue de l'Assemble parlementaire du Conseil de l'Europe, allocution prononce lors du colloque de Saint-Marin (22-23 mars 2007), doc. AS/Jur (2007) 25 disponible sur http://assembly.coe.int//MainF.asp?link=http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2007/20070410_fjdoc25_2007.pdf. 24 Voir le paragraphe 7 de mon document de travail AS/Jur L'efficacit de la Convention europenne des Droits de l'Homme au niveau national , doc. AS/Jur (2007) 35 rev 2, disponible sur http://assembly.coe.int//MainF.asp?link=http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2008/20070726_efficaciteConvention.pd f. Voir galement H. Keller et A.Stone Sweet (sous la direction de), A Europe of Rights. The impact of the ECHR on national legal systems (2008), passim. 25 Rsum par E. Bates, note 11 ci-dessus, p. 500-502. Voir galement la note 18 ci-dessus. Pour des commentaires rcents sur cette question, voir les articles de R. Harmsen, S. Hennette-Vauchez, J. Christoffersen et L. Wildhaber in The European Court of Human Rights between Law and Politics (J. Christoffersen et M.R.Madsen (sous la direction de), 2011). 26 Id. 27 La dmocratie, telle que lvoque le Prambule de la Convention europenne des droits de l'homme, s'entend comme un rgime politique vritablement dmocratique .
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ressort par les requrants ; le caractre unique de la Cour de Strasbourg tient ce lien direct qu'elle 28 entretien avec le justiciable et qui figure au cur de son mcanisme . 2.2. L'engorgement de la Cour

11. Il faut admettre que le double rle jou par la Cour de Strasbourg dans le systme de la Convention europenne des droits de l'homme que nous venons d'voquer a entran une prolifration des requtes, qui a plac la Cour dans une situation extrmement difficile. Ce genre d'volution est, dans une certaine mesure, inhrent tout mcanisme de contrle international ou national. Plus de 25 000 affaires sont ce jour pendantes devant la Cour et plus de 55 000 nouvelles requtes sont attribues une instance dcisionnelle chaque anne, alors que la Cour est au mieux capable de rendre un peu moins de 2000 arrts 29 dfinitifs par an . Plus de 90 % de ces requtes sont dclars irrecevables, essentiellement au motif qu'elles sont manifestement dpourvues de fondement, et plus de 60 % des affaires recevables sont rptitives ou dcoulent d'un droit d'action similaire celui d'affaires dans lesquelles la Cour a conclu la violation de la Convention. Compte tenu du volume des requtes introduites, le filtrage indispensable des affaires recevables et rptitives a dvi de lexamen des griefs fonds d'une partie des ressources limites dont dispose la Cour. 12. L'origine des requtes est par ailleurs trs ingale, puisque prs de 70 % des requtes pendantes proviennent uniquement de six Etats parties : l'Italie, la Pologne, la Roumanie, la Fdration de Russie, la 30 Turquie et l'Ukraine . Ces Etats prsentent d'importants problmes structurels ou systmiques lis aux dysfonctionnements de leurs ordres juridiques internes, y compris pour les normes nonces par la Convention. Le nombre disproportionn de requtes provenant de ces Etats contribue galement perptuer l'arrir d'affaires pendantes devant la Cour. 2.3. Le rapport du Groupe des Sages
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; les confrences d'Interlaken et d'Izmir

13. Le Comit des Ministres a charg le Groupe des Sages d'analyser les mcanismes de contrle du systme de la Convention europenne des droits de l'homme et d'en proposer la rforme, ainsi que de relayer et d'amplifier le Protocole n 14 pour remdier aux problmes voqus plus haut. Aprs un certain nombre d'enqutes et d'auditions, le Groupe a prsent plusieurs recommandations dans son rapport de novembre 2006 qui, selon le groupe des Sages, soulagerait la Cour de Strasbourg de l'engorgement de 32 requtes si elles taient mises en uvre de concert . 14. Ces recommandations prconisaient damender la Convention pour permettre au Comit des Ministres de modifier les dispositions relatives au mcanisme juridictionnel, en vue dassouplir la procdure de rforme ; de crer un nouveau mcanisme de filtrage, un Comit judiciaire compos de juges indpendants, qui servira de tampon entre les requrants et la Cour actuelle en rendant des dcisions dfinitives sur la recevabilit des requtes renvoyes devant lui par le Greffe de la Cour ; de consolider le principe de subsidiarit et le rle jou par les juridictions nationales en matire de contrle du respect de la Convention, au moyen d'avis consultatifs rendus par la Cour sur des questions fondamentales d'intrt gnral ; de renforcer les voies de recours internes visant rparer les violations de la Convention ; et, enfin, de promouvoir le recours des moyens alternatifs de rglement des litiges, la place de la procdure 33 juridictionnelle, lorsque les circonstances s'y prtent .

Voir les paragraphes 4 7 de l'allocution que j'ai prononce lors du colloque de Saint-Marin, doc. AS/Jur (2007) 25, disponible sur http://assembly.coe.int//MainF.asp?link=http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2007/20070410_fjdoc25_2007.pdf 29 Statistiques tires de http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Reports/Stats/Statistiques_2009_fr.pdf et donnes statistiques disponibles sur le site Web de la Cour : http://www.echr.coe.int/ECHR/FR/Header/Reports+and+Statistics/Statistics/Statistical+information+by+year/ 30 Statistiques fournies dans le document AS/Jur/Inf (2011) 05 rev2 Etats avec des problmes structurels/systmiques majeurs devant la Cour europenne des droits de lhomme: les statistiques , disponible sur http://assembly.coe.int//MainF.asp?link=http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2011/ajinfdoc05%202011rev_FR.pdf. Voir galement Cour europenne des droits de lhomme, Pending Applications Allocated to a Judicial Formation (30 juin 2011), disponible sur http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/92D2D024-6F05-495E-A714-4729DEE6462C /0/Pending_applications_chart.pdf. 31 Groupe des Sages, Rapport du Groupe des Sages au Comit des Ministres, document CM(2006)203 (15 novembre 2006), disponible sur https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1063767&Site=CM. 32 Voir Gil Carlos Rodrguez Iglesias, prsident du Groupe des Sages, Prsentation du rapport du Groupe des Sages, allocution prononce lors du colloque de Saint-Marin (22-23 mars 2007). 33 Id.

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15. Plusieurs initiatives supplmentaires ont t prises pour prsenter ces propositions. Qu'il me suffise de rappeler la participation de l'Assemble en mars 2007 au colloque de Saint-Marin sur lvolution venir de 34 la Cour europenne des droits de l'homme la lumire du rapport des Sages , en juin 2008 au colloque de Stockholm, Vers une meilleure application de la Convention europenne des droits de lhomme au 35 niveau national et en octobre 2010 la Confrence de Skopje, Renforcer la subsidiarit : intgrer la 36 jurisprudence de la Cour dans les lgislations et les pratiques judiciaires nationales , sans oublier, bien entendu, les deux importantes confrences haut niveau sur lavenir de la Cour europenne des droits de lhomme, Interlaken en fvrier 2010 et Izmir en avril 2011. 16. Le processus dInterlaken , dans lequel j'ai intgr, pour les besoins du prsent rapport, la Confrence de suivi d'Izmir, a fait lobjet dun dbat l'Assemble en avril 2010 : voir la Rsolution 1726 37 (2010) . Le Plan d'action d'Interlaken impose un certain nombre d'obligations au Comit des Ministres, aux Etats parties, la Cour et au Secrtaire Gnral dans les domaines suivants : (1) l'accs la Cour et au droit de recours individuel, (2) la mise en uvre de la Convention au niveau national, (3) l'examen de nouveaux mcanismes de filtrage au sein de la Cour et la diminution des requtes rptitives, (4) l'amlioration de la structure interne de la Cour et l'application des critres de recevabilit en vigueur en vue dune plus grande efficacit, (5) la surveillance effective et transparente de l'excution des arrts de la Cour et (6) la simplification de la procdure d'amendement de la Convention, afin que le Comit des Ministres 38 puisse modifier cet instrument . En juin 2010, le Protocole n 14 la Convention europenne des droits de l'homme est entr en vigueur, ce qui a permis de poursuivre la rflexion sur certaines rformes voques Interlaken et recommandes par le Groupe des Sages. 17. A ce jour, le Comit des Ministres a adopt une recommandation aux Etats membres sur les recours effectifs face la dure excessive des procdures et a mis en place un systme de surveillance deux axes en janvier 2011, qui prvoit la surveillance continue de l'excution des arrts de la Cour par les Etats, 39 tout en promouvant la subsidiarit . La Cour de Strasbourg a galement mis en uvre un certain nombre de rformes, parmi lesquelles un systme de juge unique pour filtrer les requtes irrecevables (et la cration d'une section de filtrage pour les cinq Etats contre lesquels sont introduites le plus de requtes), des comits de trois juges (pour certains Etats au titre du Protocole n 14 bis et de l'accord de Madrid sur l'application provisoire du Protocole n 14), l'application de nouveaux critres de recevabilit tous obligatoires depuis l'entre en vigueur du Protocole n 14, ainsi qu'une importante politique de priorits, destine dfinir l'ordre de traitement des requtes, l'adoption d'un nouvel article 61 du Rglement de la Cour, qui rgit la procdure de l'arrt pilote pour remdier aux dfaillances systmiques et structurelles et aux requtes rptitives, et une campagne d'information mene par le Greffe de la Cour pour faciliter l'accs des ventuels requrants et de leurs mandataires en justice aux prcdents de la jurisprudence de la Cour, notamment sous la forme d'un guide pratique sur les critres de recevabilit, disponible en quatre langues (et dont la version en huit autres langues est en prparation). Le Greffe et les reprsentants des gouvernements ont galement examin les mesures qui pourraient tre prises pour diminuer l'afflux des requtes. Malgr cette avance,

Lvolution venir de la Cour europenne des droits de l'homme la lumire du rapport des Sages, colloque de SaintMarin, disponible sur http://www.coe.int/t/e/human_rights/cddh/1._publications/SanMarino_en.pdf. Voir galement la note 22 ci-dessus. 35 Une slection de textes du colloque de Stockholm, dont mon discours sur la dimension parlementaire , figure dans le doc. AS/Jur (2008)32 rev, disponible sur http://assembly.coe.int//MainF.asp?link=http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2008/20080623_fjdoc32_2008_rev.pdf 36 Lors de laquelle le prsident de lAS/Jur, C. Pourgourides, a prsent un document portant sur l'autorit de la chose interprte (res interpretata) attache la jurisprudence de la Cour, voir doc. AS/Jur/Inf (2010) 04, disponible sur http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2010/20101125_skopje.pdf 37 Disponible sur http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta10/FRES1726.htm Ce texte, intitul Mise en uvre effective de la Convention europenne des droits de lhomme: le processus dInterlaken , se fondait sur un rapport de lAS/Jur, doc 12221 (disponible sur http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc10/FDOC12221.htm), dont j'tais la rapporteuse. 38 Dclaration dInterlaken, Confrence de haut niveau sur lavenir de la Cour europenne des droits de lhomme (19 fvrier 2010), disponible sur https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=InterlakenDeclaration&Language=lanFrench&Ver=original&Site=COE&BackCo lorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864. 39 Comit des Ministres, Rapport sur lavenir de la Cour europenne des droits de lhomme : suivi des confrences e dInterlaken et dIzmir, 121 session, doc. CM(2011)57 final, du 3 mai 2011, disponible sur https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=CM(2011)57&Language=lanFrench&Ver=final&Site=CM&BackColorInternet=C 3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383, voir p. 34, paragraphe 87, pour l'examen de la modification de la procdure d'excution des arrts par le Comit des Ministres aprs l'adoption du Protocole n 14. Ces nouvelles mthodes de travail seront values en dcembre 2011.

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les rformes mises en uvre ce jour n'ont pas endigu le flux de nouvelles requtes et l'augmentation de 40 l'arrir d'affaires traiter . 18. Tout rcemment, les participants de la Confrence de suivi dIzmir ont considr qu'il fallait laborer et mettre en uvre des stratgies court, moyen et long terme afin de poursuivre et faire progresser le 41 processus d'Interlaken . Nous examinerons plus loin dans la Partie 3 du prsent rapport un certain nombre de questions qui mritent, selon moi, d'tre prises en considration. Il convient, avant cela, de souligner un aspect trange de la Confrence dIzmir. Alors que l'intervention du Prsident de l'Assemble soulignait l'importance de la dimension parlementaire des travaux entrepris dans ce domaine par l'Assemble et 42 les organes lgislatifs nationaux , la Dclaration d'Izmir ne mentionne pas le moins du monde la ncessit de faire participer les parlements nationaux ce processus et voque uniquement l'Assemble lorsqu'elle parle de la cration du panel consultatif d'experts sur les candidats l'lection de juges la Cour europenne des droits de l'homme. Je ne parviens tout simplement pas comprendre pourquoi le texte adopt Izmir ne propose pas d'associer plus troitement un organe statutaire essentiel de notre 43 Organisation, ainsi que le pouvoir lgislatif des autorits nationales, au processus d'Interlaken . L'Assemble elle-mme est revenue sur ce point dans sa Rsolution 1823 (2011), adopte en juin dernier : lAssemble [...] regrette que le dbat sur lavenir du systme de la Convention qui a fait suite la Confrence dInterlaken ne prenne pas suffisamment en compte le rle important que pourraient jouer les parlements et dplore le silence de la Dclaration dIzmir sur ce point (le libell original ne comporte pas 44 de passage en gras) . Lorsque les Etats membres rendront compte au Comit des Ministres, la fin de l'anne, des avances ralises dans la mise en uvre du processus d'Interlaken , il conviendra de veiller ce que les parlements nationaux et l'Assemble aient la possibilit d'examiner attentivement ces rapports. 2.4. Le principal point d'achoppement : les difficults budgtaires du Conseil de l'Europe

19. Bien que daucuns jugent le moment mal choisi pour dbattre des difficults budgtaires du Conseil de l'Europe (mais on peut se demander quand ils le trouveraient opportun), je me dois d'aborder cette question, surtout lorsque lOrganisation est dsormais installe dans une vritable croissance zro de son budget. Comme je l'indiquais dj en avril 2010 dans mon rapport sur le processus d'Interlaken , les parlementaires que nous sommes ont l'obligation de porter cette question l'attention des dirigeants politiques de leurs pays respectifs. La situation actuelle est tout simplement intenable, pour ne pas dire 45 suicidaire . Les tudes comparatives que jai ensuite menes sur le sujet sont cet gard difiantes. 20. Le cot annuel, pour le budget du Conseil de l'Europe, de l'embauche d'un juge la Cour europenne 46 des droits de l'homme est estim 333 667 EUR , soit un montant suprieur la contribution annuelle de 47 15 Etats membres . En d'autres termes, la contribution verse par ces Etats ne suffit mme pas financer le cot de leur propre juge !

Id. Il convient galement de reconnatre que la rsolution de certains types de problmes soulevs Strasbourg est uniquement possible au niveau politique intergouvernemental. L'ide que la Cour puisse rgler les litiges immobiliers survenus aprs-guerre est assez irraliste , estime le juge E. Myjer, The European Court of Human Rights and armed conflict between High Contracting Parties; some general remarks, dans La conscience des droits. Mlanges en lhonneur de Jean-Paul Costa (2011), pp.461-472, p.471. 41 Dclaration dIzmir, Confrence de haut niveau sur lavenir de la Cour europenne des droits de lhomme, 27 avril 2011, disponible sur https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=IzmirDeclaration&Language=lanFrench&Ver=original&Site=COE&BackColorInt ernet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864 42 Voir le Procs-verbal de la Confrence de haut niveau sur lavenir de la Cour europenne des droits de lhomme, Izmir, 26-27 avril (2011, version bilingue anglais/franais), p. 19-21. 43 Dans une lettre du 6 avril 2011 adresse au prsident turc des Dlgus des Ministres, l'ambassadeur gorgien proposait d'ajouter, dans ce qui est prsent le point 6 de la Mise en uvre [du Plan de suivi actuel] , qui traite de la consultation de la socit civile, la formule invite l'Assemble parlementaire du Conseil de l'Europe et les parlements des Etats membres contribuer la mise en uvre effective du Plan de suivi . Voir galement ce propos la note de bas de page n 2 in A. Drzemczewski The Parliamentary Assemblys involvement in the supervision of the judgments of the Strasbourg Court in Vol.28 Netherlands Quarterly of Human Rights (2010), p. 164-178, p. 165. 44 paragraphe 5.2 de la Rsolution 1823 (2011), disponible sur http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta11/FRES1823.htm 45 Voir le paragraphe 10 de mon rapport, doc. 12221, note 36 ci-dessus, p.4. 46 Montant calcul en additionnant le cot pour lOrganisation d'un juge (225 000 EUR), dun tiers de poste B3 (47 000 EUR/3) et d'un agent A2 (93 000 EUR). 47 Ces chiffres ont t obtenus auprs du Service du Programme et du Budget de la Direction du Programme, des Finances et des Services linguistiques du Conseil de l'Europe.

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21. La comparaison des dpenses des autres juridictions internationales ou organes et institutions rgionaux avec le budget de 58,96 millions EUR et les 630 agents de la Cour est galement riche d'enseignement : LAgence des droits fondamentaux (FRA) est une instance indpendante de l'Union europenne (UE), cre pour dispenser assistance et expertise lUE et ses Etats membres pour lapplication du droit communautaire/de lUE des questions relatives aux droits fondamentaux. Elle emploie environ 48 70 agents et a pour tche de runir des donnes sur les droits fondamentaux, d'effectuer des recherches et des analyses, de prodiguer des conseils indpendants aux dirigeants politiques, de travailler en rseau avec les acteurs des droits de lhomme et, enfin, de mettre en place des activits de communication afin de diffuser les rsultats de ses travaux et de sensibiliser lopinion publique aux droits fondamentaux. Elle n'est pas habilite examiner des recours individuels, exercer des pouvoirs dcisionnels rglementaires, suivre la situation des droits fondamentaux dans les Etats 49 membres aux fins de l'article 7 du trait de lUE , contrler la lgalit des actes communautaires/de lUE ni vrifier si un Etat membre n'a pas respect une obligation ne du trait. Son budget tait en 50 51 52 2009 de 17 millions EUR , en 2010 de 20 millions EUR et en 2011 de 20 millions EUR nouveau . LOffice des publications de lUnion europenne est un office interinstitutionnel qui a pour objet dassurer ldition des publications des institutions de lUnion europenne. En 2010, il employait 672 53 agents et son budget administratif tait de 90 millions EUR . La Cour de justice de l'Union europenne (CJUE) se compose aujourd'hui de trois juridictions : la Cour de justice, le Tribunal et le Tribunal de la fonction publique. En 2010, les trois juridictions cumules ont t saisies au total de 1903 nouvelles affaires, ont trait 1230 affaires et comptaient 54 2284 affaires pendantes . Les trois juridictions employaient au total 1927 agents en 2010 et 1954 55 56 agents en 2011 . Son budget tait de 330 millions EUR en 2010 et de 341 millions EUR en 2011 . Le Tribunal pnal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY) a clos 126 procdures d'accusation et 57 compte actuellement 35 procdures engages . En aot 2011, il employait 919 agents pour un 58 budget 2010-2011 de 209 millions EUR . La Cour pnale internationale (CPI) tait dote en 2010 d'un budget de 103 millions EUR . Celuici se fondait sur l'hypothse de cinq instructions et jusqu' trois procs mens par le procureur au 60 cours de l'anne 2010 . Un effectif de 763 agents a t approuv et 686 de ces postes ont t 61 pourvus . Ces chiffres peuvent tre compars au nombre total des requtes sur lesquelles la Cour de Strasbourg a statu en 2010 (41 183), au nombre total des requtes pendantes devant elle (139 650) et aux ressources dont elle dispose (630 agents et un budget total de 58,96 millions EUR en 2011) trs infrieures au budget global de l'Office des publications de lUE en 2010 ou quivalentes moins d'un quart du budget de la Cour de justice de l'Union europenne en 2011, moins d'un tiers du budget du TPIY en 2011 et environ la moiti du budget de la CPI en 2010. Ces chiffres se rvlent encore plus contrasts si on prend en compte le nombre d'affaires traites par la Cour europenne des droits de l'homme, compar celui de la CJUE, du TPIY ou de la CPI.
Source: Organisation of the FRA. Cet article confre au Conseil un pouvoir de sanction en cas de graves violations des droits fondamentaux dans un Etat membre. 50 FRA revenue and expenditure 2009. 51 FRA revenue and expenditure 2010. 52 FRA revenue and expenditure 2011. 53 Office des publications - Chiffres cls 2010. 54 Chiffres tirs de Statistiques judiciaires de la Cour de justice, Statistiques judiciaires du Tribunal et Statistiques judiciaires du Tribunal de la fonction publique. 55 Budget of the European Union 2011, page I/115. 56 Section IV of the European Union budget - Court of Justice, page 8. Voir galement A. Lester The European Court of Human Rights after 50 years in The European Court of Human Rights between Law and Politics, note 24 plus haut, p. 98- 117, p.106-107. 57 TPIY - Chiffres cls. 58 TPIY Le Tribunal en bref. Veuillez noter que les chiffres en euros correspondent la conversion de 301 895 900 USD un taux de change de 0,69. 59 Report on budget performance of the ICC as at 31 March 2010. 60 Ibid. 61 Ibid.
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22. Pire encore, chaque fois que le budget de la Cour a augment par le pass (l'expos des motifs de mon rapport sur le processus d'Interlaken en donne plusieurs exemples), les fonds ont t transfrs du budget des programmes d'activits du Conseil de l'Europe celui de la Cour, amputant et compromettant ainsi gravement l'impact des autres activits du Conseil, par exemple l'action des autres principaux mcanismes de suivi et les programmes de formation aux droits de l'homme. Comme il a t mis un terme cette politique de transfert, le budget de lOrganisation ne parvient plus faire face aux besoins logistiques 62 de la Cour . Compar d'autres organisations, le budget du Conseil de l'Europe est extrmement modeste, alors que sa tche est gigantesque. Pourtant, ni la Dclaration d'Interlaken, ni la Dclaration d'Izmir ne comporte la moindre allusion ces importantes questions. Au lieu de s'attacher avant tout renforcer d'urgence cette situation budgtaire comparativement fragile, le Comit des Ministres ne semble pas s'en inquiter outre mesure. Il est donc indispensable que l'Assemble, en sa qualit d'autre principal organe statutaire du Conseil de l'Europe, prenne fermement position sur ce point. 3. Points prendre particulirement en compte

23. Comme je l'indiquais dans lintroduction, il ne me parat pas ncessaire, ni d'ailleurs utile, de procder une analyse approfondie de tous les travaux consacrs l'autorit et l'efficacit de la Cour, que ce soit l'chelon gouvernemental ou intergouvernemental et qu'il s'agisse des documents publis par le Secrtaire Gnral, le Commissaire aux droits de l'homme, la Cour elle-mme ou tout autre organe l'intrieur ou l'extrieur de l'Organisation, y compris les contributions des ONG ; je renvoie par consquent le lecteur la documentation cite dans les deux premires parties du prsent expos des motifs. J'ai par ailleurs choisi de ne pas aborder un certain nombre de questions importantes qui ont dj t traites en dtail, notamment dans les prcdents rapports prsents par lAS/Jur lAssemble. Je renvoie ce propos le lecteur au site Web de lAS/Jur - http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Committee/JUR/role_F.htm o il pourra consulter ces travaux. Plusieurs rapports, qui traitent de sujets aussi varis que la ncessit d'lire des juges de la plus haute stature la Cour, le non-respect des mesures provisoires prises par la Cour, l'adhsion de lUE la Convention europenne des droits de l'homme, la corruption de la justice dans certains Etats parties ou la ncessit de mettre un terme l'impunit, prsentent une pertinence particulire 63 en la matire . 3.1. Rappel de la signification du principe de subsidiarit

24. Les Etats membres doivent assumer pleinement leurs responsabilits, en veillant au respect des droits de l'homme et la conformit de leur droit et de leurs pratiques avec la Convention, et excuter intgralement et en temps utile les arrts de la Cour de Strasbourg. Ds lors que les droits de l'homme seront efficacement et effectivement protgs l'chelon national, c'est--dire dans les Etats parties la Convention, les requtes introduites devant la Cour seront moins nombreuses. Dans le cas contraire, la Cour finira terme par ne plus pouvoir traiter le nombre croissant des requtes, ce qui pourrait bien faire obstacle l'accs des justiciables la Cour. Cette situation serait extrmement prjudiciable au droit de requte individuelle tel que nous le connaissons aujourd'hui. Il est donc urgent de convaincre les Etats dans 64 lesquels les graves violations des droits de l'homme sont les plus nombreuses , ainsi que ceux qui
Dans sa demande budgtaire pour 2012-2013, la Cour a demand 150 agents supplmentaires. Consulter les rapports de lAS/Jur, disponibles sur http://assembly.coe.int/ASP/Doc/ATListingCommittee_F.asp et les documents et les dclarations publiques de lAS/Jur sur http://assembly.coe.int/MainF.asp?link=/CommitteeDocs/ComDocMenuJurFR.htm. Voir galement les questions souleves dans mon bauche du prsent rapport en 2008, mais que j'ai dcid de ne pas aborder en profondeur dans cet expos des motifs. Parmi elles figurent notamment l'importance des arrts pilotes (je renvoie ce propos au nouvel article 61 du Rglement de la Cour : voir le texte de A.C Buyse disponible sur http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1514441 ; le blog de M. Buyse sur la Convention europenne des droits de l'homme, intitul ECHR Blog est l'un des meilleurs sur ce point, disponible sur http://echrblog.blogspot.com/), l'octroi d'une satisfaction quitable, les questions relatives aux rglements amiables (voir H. Keller, M. Forowicz et L. Engi, Friendly Settlements before the European Court of Human Rights, 2010) et au droit aux prestations de scurit sociale et pension de retraite des juges, qui leur est dsormais accord (voir ce propos la Rsolution CM/Res (2009)5 du Comit des Ministres sur le statut et les conditions de service des juges de la Cour europenne des droits de l'homme et du Commissaire aux droits de l'homme, disponible sur https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Res(2009)5&Language=lanFrench&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet= C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383 ; voir galement P. Mahoney, The international judiciary - independence and accountability , in vol. 7 The Law and Practice of International Courts and Tribunals (revue des praticiens du droit, 2008), p. 313-349) : doc. AS/Jur (2008) 07, en particulier les p. 6- 8. 64 Ces graves violations des droits de l'homme sont recenses et dmontres dans les rapports de lAS/Jur par, respectivement, Mme H. Dubler-Gmelin, dans le doc. 11934, disponible sur http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc09/FDOC11934.pdf, et M. C. Pourgourides, dans le doc. 12455, disponible sur http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc10/FDOC12455.pdf ;
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prsentent les principaux problmes structurels , de prendre des mesures rigoureuses pour remdier cette situation. Si rien n'est fait, la Cour de Strasbourg ne sera pas en mesure de clturer le traitement des requtes dans un dlai raisonnable, tout en maintenant la qualit et l'autorit de ses arrts. 25. Selon la Convention europenne des droits de l'homme, il incombe avant tout aux Etats parties de garantir les droits et liberts fondamentaux toute personne relevant de leur comptence (article 1), la Cour ne pouvant tre saisie quaprs l'puisement des voies de recours internes (article 35, paragraphe1) : c'est ce que l'on appelle le principe de subsidiarit. Cette subsidiarit et, dans une certaine mesure la 66 doctrine de la marge d'apprciation qui lui est associe, impose la Cour de Strasbourg de jouer un rle complmentaire des dcisions de justice et de la lgislation nationales : les Etats ont l'obligation d'intgrer dans leur propre ordre juridique les normes de la Convention, selon l'interprtation retenue par la 67 Cour . En d'autres termes, le principe de subsidiarit prsente un double aspect : le premier est procdural et exige des justiciables qu'ils aillent au bout de toutes les procdures pertinentes de leur pays ; le second est d'ordre substantiel et repose sur le postulat que les Etats parties sont en principe les mieux placs pour apprcier la ncessit et la proportionnalit des mesures spcifiques qu'ils sont amens prendre. Cela dit, un Etat peut garantir et garantit souvent un degr de protection plus lev que la Convention, et la Cour accorde videmment une certaine latitude aux autorits nationales dans l'tablissement de ce qu'elles estiment tre un juste quilibre entre la ncessit d'une mesure et le respect par celle-ci des droits consacrs par la Convention, dans l'esprit de la jurisprudence europenne pertinente. Mais il revient la 68 Cour de dcider de l'interprtation de la Convention dans chaque affaire dont elle est saisie . 3.2. L'absence de recours internes effectifs reste extrmement problmatique

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26. A ce jour, plusieurs Etats parties n'ont pas t capables, et parfois nont pas eu la volont politique, de respecter leur obligation de rparer effectivement les violations de la Convention commises au sein de leur 69 ordre juridique national, comme l'exige l'article 13 de la Convention . La Cour et le Comit des Ministres ont dfini les recours internes effectifs comme une voie de recours accessible aux justiciables et qui leur accorde une rparation adquate pour toute violation dj survenue ou prvient la poursuite d'une violation 70 en gnral . Il arrive toutefois que, bien quun arrt de la Cour de Strasbourg constate l'existence d'une violation, la pratique qui la cause persiste et que l'intress ne dispose plus d'une voie de recours ou que celle-ci ne soit plus applicable aux violations ultrieures en raison des dfaillances structurelles de l'ordre 71 juridique interne ou d'une controverse politique . Une telle situation compromet l'efficacit du systme de la Convention, tout en occasionnant l'introduction de requtes rptitives ou clones.
ces deux documents ont conduit l'adoption par l'Assemble de la Rsolution 1675 (2009) sur la Situation des droits de lhomme en Europe : ncessit dradiquer limpunit (disponible sur http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta09/FRES1675.htm) et de la Rsolution 1787 (2011) sur La mise en uvre des arrts de la Cour europenne des droits de lhomme (disponible sur http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta11/FRES1787.htm). 65 Voir le document AS/Jur/Inf (2011)05 rev.2, note de bas de page 29 plus haut. 66 La notion de marge d'apprciation nationale peut s'entendre comme le fait d'autoriser les Etats parties dcider de manire discrtionnaire de la faon dont ils respectent leurs obligations nes de la Convention, notamment au titre des articles 8 12 de la Convention europenne des droits de l'homme. Cela traduit clairement le fait que la Convention n'impose pas et n'aspire pas davantage une stricte uniformit des normes relatives aux droits de l'homme en Europe. 67 Avis rendu le 4 avril 2011 par la Cour pour la Confrence d'Izmir. Voir galement Interlaken Follow-up: principle of subsidiarity , note du jurisconsulte de la Cour europenne des droits de l'homme, doc. 3188076, du 8 juillet 2011, et L. R. Helfer, Redesigning the European Court of Human Rights: Embeddedness as a Deep Structural Principle of the European Human Rights Regime , Vol.19 European J. of Intl. Law, (2008), p.125-131. 68 Voir les articles 19, 32 et 46 de la Convention. Voir galement J.-P. Costa, On the legitimacy of the European Court of Human Rights judgements in vol. 7 European Constitutional Law Review (2011), p. 173-182. 69 Larticle 13 de la Convention europenne des droits de l'homme est libell comme suit : Toute personne dont les droits et liberts reconnus dans la prsente Convention ont t viols, a droit l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors mme que la violation aurait t commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles . 70 Voir par exemple l'arrt rendu par la Cour de Strasbourg dans l'affaire Surmeli c. Allemagne (2006), paragraphe 99, et deux recommandations du Comit des Ministres aux Etats membres : la Recommandation sur l'amlioration des recours internes, CM Rec. (2004)6., disponible sur https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=Rec(2004)6&Language=lanFrench&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet =C3C3C3%20&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=FDC864 et la Recommandation sur des recours effectifs face la dure excessive des procdures, CM Rec. (2010)3, disponible sur https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Rec(2010)3&Language=lanFrench&Ver=original&Site=CM&BackColorInte rnet=C3C3C3&BackColorIntranet=EDB021&BackColorLogged=F5D383. Voir galement T. Barkhuysen et M. L. van Emmerik, Legal Protection Against Violations of the ECHR: Improving (Co-)operation of Strasbourg and Domestic Institutions, Vol. 12 Leiden J. of Intl Law (1999), p. 833- 851, p. 841. 71 Voir ce propos le document prsent par le greffier de la Cour, E. Fribergh, How to deal with repetitive applications in the future lors d'une table ronde organise Bled, en Slovnie, les 22-23 septembre 2009, disponible sur le site

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27. Les gouvernements, c'est--dire l'excutif, ne sont pas les seuls responsables de l'absence de recours effectif l'chelon national : les organes lgislatifs ont leur part de responsabilit. Il est trop facile de dsigner autrui lorsqu'on peut en partie reprocher aux parlementaires que nous sommes de ne pas rsoudre correctement les problmes structurels qui subsistent dans notre pays. La dure toujours excessive des procdures engages au civil, au pnal et en matire administrative, en violation de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention, a t constate notamment en Bulgarie, en Grce, en Italie, en Moldova, en Pologne, en 72 Roumanie, en Fdration de Russie, en Turquie et en Ukraine . Cette catgorie d'affaires est devenue l'une des principales sources de contentieux devant la Cour depuis l'arrt rendu en 2000 dans l'affaire Kuda, qui a amen la Cour de Strasbourg raffirmer clairement que l'article 13 exige que de telles violations puissent 73 faire l'objet de recours internes . 28. En outre, la prolifration des requtes introduites au titre de l'article 6 peut vritablement nuire la qualit des arrts rendus par la Cour. Il a t propos que, pour ne pas tre davantage submerge, la Cour apprcie ces affaires de faon quasi automatique , en analysant sommairement chaque affaire, au 74 lieu de procder un examen judiciaire complet et approfondi . La diversit des ordres juridiques internes aggrave encore ces problmes : ils peuvent se produire dans les dmocraties rcentes, dont l'ordre juridique se heurte de graves difficults structurelles, et dans les Etats dont le rgime dmocratique est bien tabli, 75 mais dans lesquels l'administration de la justice manque d'efficacit . 29. Les Etats ont utilis diverses mthodes pour se conformer ces obligations. Ainsi, dans l'affaire Procaccini, la Cour a indiqu que tout les Etats parties pouvaient reprendre leur compte la technique utilise par certains Etats, qui ont mis en place un double recours interne en cas de violation de l'article 6 : il 76 combine l'indemnisation des victimes des mcanismes permettant d'acclrer la procdure judiciaire . De mme, un texte de loi polonais rcemment adopt dans un souci de mise en conformit avec la Convention 77 78 europenne des droits de l'homme a t jug efficace par la Cour de Strasbourg , car il permet aux justiciables de demander l'acclration de la procdure, l'octroi d'une satisfaction quitable ou l'obtention de dommages-intrts pour violation du droit la tenue d'un procs dans un dlai raisonnable. Qui plus est, cette loi est applicable aux requtes introduites avant sa rdaction devant la Cour de Strasbourg et qui n'ont toujours pas fait l'objet d'une dcision sur leur recevabilit ; les requrants peuvent ainsi saisir les juridictions nationales pour que celles-ci statuent dans ces affaires. Une telle lgislation permet aux Etats d'assumer 79 leurs obligations nes de la Convention et diminue le nombre de requtes devant la Cour .

Web de la cour http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/F4E1DAB4-9382-4CF1-8407EE82A92A275A/0/ErikFriberghBledspeech.pdf , et C. Pourgourides, Situation des droits de l'homme et de la dmocratie en Europe, rapport de lAS/Jur, doc. 11202 (mars 2007), disponible sur http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc07/FDOC11202.pdf, passim. 72 Voir, pour plus de prcisions, la Rsolution 1789 (2011) de l'Assemble, adopte sur la base d'un rapport (doc. 12455) tabli par M. C. Pourgourides, note 1 plus haut, passim. Voir galement F. Edel The length of civil and criminal proceedings in the case-law of the European Court of Human Rights (2007), p.83-84. Cette information peut galement tre prsente de la manire suivante : ces affaires reprsentent plus d'un tiers des violations constates dans les arrts prononcs contre chacun des Etats suivants : Belgique, Croatie, Chypre, Rpublique tchque, Danemark, Finlande, France, Allemagne, Grce, Hongrie (82 % !), Italie, Liechtenstein, Luxembourg, Pologne, Portugal, Slovaquie, Slovnie et l'ex-Rpublique yougoslave de Macdoine . Le problme est proportionnellement moins important en Bulgarie, Moldova, Roumanie, Russie, Turquie ou Ukraine voir Statistiques sur les arrts par Etat : 1959-2010 , disponible sur http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/72912CF0-95BC-4D2E-8AD8-D50C988ED9EC/0/Graphique_violation_fr.pdf 73 Kuda c. Pologne (2000). 74 Per K. Drzewicki, allocution prononce lors de l'atelier sur L'amlioration des recours internes avec un accent particulier sur les cas de dure draisonnable des procdures (Strasbourg, 29 avril, 2005). 75 Id. Drzewicki. Il laisse galement entendre que la diffrence de capacit des Etats respecter plus ou moins les exigences de l'article 6 peut provenir du type d'ordre juridique qui est le leur (common law ou droit civil). 76 Voir Giuseppina et Orestina Procaccini c. Italie, (2006), arrt de Grande Chambre, paragraphes 70- 96. 77 Ustawa o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postpowaniu sdowym bez nieuzasadnionej zwoki 2004, disponible sur http://www.abc.com.pl/serwis/du/2004/1843.htm (en polonais). 78 Charzyski c. Pologne (dcision), requte n 15212/03, (2005-V), paragraphes 36-42, Cour europenne des droits de l'homme. Voir galement Krasuski c. Pologne, n 61444/00, (2005) (qui comporte une traduction de ce texte de loi et examine lapprobation par la Cour de ce recours effectif). 79 Voir galement ce sujet la proposition de procdure de renvoi des affaires rptitives de R. Lawson : ds que la Cour identifie une affaire soulevant uniquement des questions dj traites dans des affaires prcdentes, elle la renverrait un tribunal national. Ce dernier pourrait tre une juridiction spcialise dans la protection des droits de lhomme ou la Cour suprme ( charge pour cette dernire de saisir lorgane judiciaire appropri). Lessentiel est de disposer dun tribunal de substitution dsign lavance. Lun des grands avantages de cette ide, en plus de soulager la Cour, est quelle imposerait une solution de laffaire au niveau national. Le systme judiciaire de ltat concern serait donc plus mme de simprgner des enseignements pertinents par rapport la situation o laffaire aurait fait lobjet dun arrt extrieur rendu Strasbourg (R. Lawson, Garantir l'autorit et l'efficacit de la

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30. Les deux arrts rendus par la Cour de Strasbourg dans les affaires Procaccini et Scordino montrent que les Etats parties jouissent d'une marge d'apprciation dans le choix du mode de mise en uvre des recours internes ; cette latitude n'est cependant pas absolue, dans la mesure o tout recours doit satisfaire un certain nombre de critres gnralement admis. Bien que les mesures prventives et les mesures de rparation reprsentent la solution la plus adapte aux yeux de la Cour, elle admet galement que les Etats offrent uniquement aux justiciables la possibilit d'engager un recours en indemnisation, sous rserve que 81 celui-ci soit trait efficacement et rapidement . En outre, les Etats ne peuvent se contenter de mettre en place un mcanisme de prvention des retards de la procdure judiciaire sans rparer galement le 82 prjudice caus . Ils ont la facult de dfinir les critres applicables au dpt d'un recours en fonction des affaires qui en font l'objet. La Cour a ainsi conclu que le fait de tenir compte au pnal de la dure de la procdure pour la fixation de la peine (facteur dattnuation) pouvait tre un bon moyen doctroyer une 83 rparation des violations de l'article 6, paragraphe 1 . 31. Bien que plusieurs Etats aient rdig des projets de loi similaires la lgislation polonaise par souci de conformit avec l'article 6, cette approche n'a pas t suivie uniformment ou, parfois, n'a pas t 84 effectivement mise en uvre . Ainsi, la loi Pinto en Italie, dont le but est le mme que celui de la loi polonaise voque, est si imparfaite qu'elle endigue fort peu le flux des requtes italiennes introduites devant la Cour de Strasbourg au titre de l'article 6 et qu'elle offre mme aux requrants la possibilit 85 d'ajouter des griefs supplmentaires au titre de l'article 13 pour absence de recours satisfaisant . 32. Lors de la runion qu'elle a rcemment tenue Oslo les 6 et 7 juin 2011, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme a procd une audition sur cette question. A cette occasion, l'un des experts, M. D. Kotliar, a rsum fort propos la situation. Selon lui, les principaux problmes structurels, qui subsistent essentiellement en raison du manque de volont politique dont les Etats font preuve pour y remdier, sont la dure excessive des procdures judiciaires, la non-excution ou l'excution tardive des dcisions de justice dfinitives, le recours la dtention provisoire illgale ou prolonge, les dcs ou mauvais traitements survenus alors que la victime se trouvait sous la responsabilit des pouvoirs publics et l'absence d'enqute effective leur sujet, ainsi que l'tat dplorable des tablissements de dtention et la surpopulation qui y rgne. S'agissant de la dure excessive des procdures judiciaires, la solution consiste bien souvent, en principe, rformer l'ensemble du systme judiciaire. Mais il convient galement d'envisager d'autres modes de rglement des litiges et la mise en place de dlais de clture des procdures. Pour ce qui est des dcs ou des mauvais traitements survenus alors que les victimes se trouvaient sous la responsabilit des pouvoirs publics, il est souvent indispensable de prvoir de nouvelles sanctions et de modifier la lgislation pnale, ainsi que l'tat d'esprit et les habitudes des services rpressifs. M. Kotliar a conclu que, de manire gnrale, notamment dans un certain nombre de nouvelles dmocraties , il convenait de mettre en place sans tarder des recours internes effectifs (par exemple pour violation des droits de l'homme ou pour obtenir une indemnisation) et des mcanismes de surveillance et de prvention. La Cour de Strasbourg a par exemple conclu qu'un recours dpos devant une Cour constitutionnelle au sujet 86 de la dure d'une procdure judiciaire pouvait constituer un recours interne effectif . 33. Comme mon collgue de la commission, M. Kivalov (Ukraine, ADLE), prsentera un rapport distinct sur le thme Assurer la viabilit de la Cour de Strasbourg : les insuffisances structurelles dans les Etats 87 Parties , je me suis abstenue de traiter en dtail cet important sujet dans le prsent rapport. Il serait
Convention europenne des Droits de l'Homme , doc. AS/Jur (2008) 5, disponible sur http://www.respoint.se/itp/event/europaradet/content/File/14PACE.report.Lawson.Fra.doc 80 Scordino c. Italie, arrt n 183 (2006). 81 Procaccini, arrt, paragraphe 80-88. 82 Id. 83 Procaccini, arrt, paragraphe 75. 84 Pour de plus amples informations sur l'approche retenue par chaque tat membre vis--vis de la dure excessive des procdures, voir mon rapport AS/JUR(2007)35 rev 2, note 23 plus haut et D. Kotliar, Solving Systemic Problems in States Parties: A Way to Ensure Viability of the Strasbourg Court , allocution prononce lors de la runion de lAS/Jur Oslo, Norvge (7 juin, 2011), disponible auprs du Secrtariat. 85 Voir l'arrt Procaccini (qui numre plusieurs dfaillances substantielles de la loi Pinto). 86 Debeli c. Croatie, arrt (2007). Voir galement Commission de Venise, tude n 538/2009, paragraphe79. 87 Proposition de rsolution, doc.12370 disponible sur http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc10/FDOC12370.htm. Voir galement le document dinformation du Secrtariat, doc. AS/Jur/Inf(2011)05 rev 2, note 29 plus haut. Pour une excellente vue d'ensemble des difficults rencontres par le Comit des Ministres sur ces questions et des points connexes, voir Surveillance de e lexcution des arrts de la Cour europenne des droits de lhomme, 4 Rapport annuel du Comit des Ministres (pour lanne 2010, 2011), disponible sur http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2010_fr.pdf passim.

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toutefois malvenu de ne pas voquer une catgorie particulire de grands problmes structurels, savoir ceux qui ont trait de graves violations des droits de l'homme. Comme l'expliquait M. Pourgourides, il est tout simplement inacceptable, pour des Etats appartenant une organisation europenne qui se pose en conscience de l'Europe, de ne pas prendre des mesures immdiates et rigoureuses la suite de dcs ou de mauvais traitements infligs par des forces de l'ordre; l'importance de supprimer l'impunit ne saurait tre surestime, et ce pas uniquement dans la rgion du Caucase du Nord de la Fdration de Russie, mme si ce problme y est le plus virulent, comme M. Dick Marty l'a montr dans son rapport [doc. 12276]. L'inexcution des arrts de la Cour en pareil cas met gravement en pril le systme de protection tabli par 88 la Convention . Cela dit, au vu de la liste des problmes numrs par M. Kotliar, il est clair qu'une approche unique ne serait pas adapte aux besoins de l'amlioration des recours internes (imposer au lgislateur de chaque Etat d'adopter une lgislation identique n'aurait, par exemple, gure de sens). La Cour reconnat que les Etats parties ont besoin de souplesse pour agir dans les limites de leurs diffrents cadres juridiques et conditions applicables. J'aimerais galement attirer l'attention sur le fait que, comme le soulignait M. Kotliar, l'absence de la volont politique de remdier certains problmes structurels (notamment ceux qui ont trait de graves violations des droits de l'homme, en cas de non-conformit 89 flagrante avec un arrt de la Cour de Strasbourg), demeure dans certains cas un obstacle majeur . 3.3. La ncessit de renforcer l'autorit de la Convention et de la jurisprudence de la Cour l'chelon national 34. Il reste encore beaucoup faire pour que non seulement le texte de la Convention et de ses protocoles, mais encore la jurisprudence de la Cour, soient disponibles dans toutes les langues des Etats membres du Conseil de l'Europe. Il est absolument indispensable de mettre en place et, le cas chant, de renforcer les programmes de formation l'intention notamment des responsables des services rpressifs et de l'administration de la justice. Mais il est surtout essentiel, selon moi, pour optimiser l'efficacit et l'autorit de la Cour, que le Comit des Ministres adopte ds prsent une recommandation sur le principe de l'autorit de la chose interprte (res interpretata l'autorit de principe de la chose interprte des arrts de Grande Chambre de la Cour dans l'ordre juridique des Etats autres que l'Etat dfendeur dans une affaire donne). 35. L'importance que revt l'autorit de la chose interprte des arrts de principe rendus par la Grande Chambre de la Cour au sein des ordres juridiques des Etats autres que l'Etat dfendeur concern dans une 90 affaire donne t aborde de nombreuses reprises au sein de lAS/Jur , ainsi que par le prsident sortant de la Cour, J.-P. Costa, lorsqu'il a crit : [i]l nest plus acceptable quun Etat ne tire pas le plus tt possible les consquences dun arrt concluant une violation de la Convention par un autre Etat lorsque son ordre juridique comporte le mme problme. Lautorit de la chose interprte par la Cour va au-del de 91 la res judicata au sens strict . Il est donc indispensable d'intgrer la jurisprudence de la Cour de Strasbourg en droit interne et dans la pratique judiciaire des Etats parties en allant au-del des exigences 92 minimales de l'article 46, paragraphe1, de la Convention . 36. La Dclaration dInterlaken de 2010 souligne dans son prambule la nature subsidiaire du mcanisme de contrle institu par la Convention et notamment le rle fondamental que les autorits nationales, savoir les gouvernements, les tribunaux et les parlements, doivent jouer dans la garantie et la protection des droits de lhomme au niveau national (le texte original n'est pas soulign). De plus, le Plan
Paragraphe 212 du doc. 12455, rapport sur La mise en uvre des arrts de la Cour europenne des droits de l'homme , disponible sur http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc10/FDOC12455.htm. J'espre que M. Kivalov traitera dans son rapport de la dlicate question, et ventuellement des sujets connexes pour autant quils concernent la Cour de la capacit de la Cour mener l'enqute : voir C. Paraskeva, Reforming the European Court of Human Rights: An Ongoing Challenge 76 Nordic J. Intl. L. (2007) 185- 215, p. 199-200 (o il propose la cration d'une Chambre d'enqute au sein de la Cour), et P. Leach, C. Paraskeva et G. Uzelac International human rights & fact-finding (2009), disponible sur http://www.londonmet.ac.uk/library/e40396_3.pdf passim. 89 Voir ce propos, par exemple, l'arrt rendu par la Cour dans l'affaire Abuyeva c. Fdration de Russie (2010), paragraphes 241-243, et les indications de P. Leach, pour qui la procdure de manquement prvue l'article 46 paragraphe 4 de la Convention europenne des droits de l'homme pourrait s'appliquer en l'espce (Bulletin de lEHRAC, 2011, n 15), p.1-3, disponible sur http://www.londonmet.ac.uk/fms/MRSite/Research/HRSJ/EHRAC/Publications/EHRAC%20Bulletin%20Issue%2015%20 ENG%20ONLINE.pdf 90 Voir les p.14-15 du doc. AS/Jur/Inf (2010)04 Strengthening subsidiarity: integrating the Strasbourg Courts judgments case-law into national law and judicial practice disponible sur http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2010/20101125_skopje.pdf 91 Mmorandum prsent lors de la Confrence d'Interlaken, texte disponible dans le doc. AS/Jur/Inf(2010) p.10. 92 Larticle 46, paragraphe1 prcise : Les Hautes Parties contractantes s'engagent se conformer aux arrts dfinitifs de la Cour dans les litiges auxquels elles sont parties .
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d'action d'Interlaken appelle les Etats parties sengager tenir compte des dveloppements de la jurisprudence de la Cour, notamment en vue de considrer les consquences qui simposent suite un arrt concluant une violation de la Convention par un autre Etat partie lorsque leur ordre juridique soulve le mme problme de principe (Point B. Mise en uvre de la Convention au niveau national, paragraphe 4.c). 37. Par consquent, ds lors que, d'une part, les autorits d'un Etat partie la Convention (le pouvoir excutif, les juridictions, le pouvoir lgislatif) ont connaissance des normes qui dcoulent de la jurisprudence de la Cour europenne des droits de l'homme dans des affaires qui ne concernent pas uniquement leur propre pays mais galement d'autres Etats et que, d'autre part, ces normes sont appliques, les requtes introduites devant la Cour de Strasbourg sont invariablement moins nombreuses. La pratique des Etats parties offre un nombre croissant d'exemples de l'enracinement de l'autorit de la chose juge (res interpretata) de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. Je me limiterai quelques initiatives lgislatives prises cet gard : la loi relative aux droits de l'homme de 1998 du Royaume-Uni, dont l'article 2 paragraphe 1 prcise que les juridictions nationales doivent tenir compte des arrts de la Cour de Strasbourg, et l'article 17 de la loi ukrainienne n 3477IV de 2006, libelle comme suit : les juridictions appliquent la Convention [europenne des droits de l'homme] et la jurisprudence de la Cour [de Strasbourg], qui sont 93 autant de sources du droit . La jurisprudence de la Cour europenne des droits de l'homme, commencer par les arrts de principe rendus en Grande Chambre, constitue un corpus de droit qui englobe les normes europennes communes , lesquelles lient les Etats et notamment leurs autorits judiciaires. Cette surveillance europenne s'effectue sans prjudice de l'opportunit d'une protection plus importante des droits de l'homme, lorsque celle-ci s'avre possible (article 53 de la Convention). 38. La traduction, la publication et la diffusion de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg revtent galement la plus grande importance et, d'ailleurs, sont souvent indispensables pour permettre aux instances judiciaires suprmes des divers Etats d'en tenir compte. La jurisprudence de la Cour est disponible 94 dans la base de donnes HUDOC de son site Web ; elle est galement publie en plusieurs langues dans diverses publications extrieures, qui vont des bulletins ministriels et autres publications officielles des Etats, en passant par les documents publis par les ONG et l'hbergement de sources universitaires et 95 commerciales, jusqu' une srie croissante de liens vers des sites Web et des blogs de qualit variable . Bien que l'emploi de deux langues officielles seulement, le franais et l'anglais, puisse faciliter Strasbourg les travaux des personnes qui en matrisent au moins une, il est loin d'tre satisfaisant pour la rception l'chelon national de la jurisprudence de la Cour. Les instances judiciaires et administratives nationales, les praticiens du droit, les universitaires et le grand public devraient pouvoir (mieux) accder dans leur langue 96 aux principaux arrts de la jurisprudence de la Cour europenne des droits de l'homme . 39. Je partage avec le Groupe des Sages (voir plus haut les paragraphes 13 et 14) lide qu'il appartient avant tout aux pouvoirs publics de veiller au moins la traduction et la diffusion ou la publication des extraits des arrts les plus importants de la Cour de Strasbourg dans les Etats membres. A cet gard, je trouve l'tablissement d'une liste annuelle d'environ cinq arrts de rfrence, complts par cinq autres 97 arrts propres aux pays concerns, tout fait judicieux . L'utilisation de cette liste restreinte d'affaires, qui
Le doc. AS/Jur/Inf(2010)04 en donne quelques autres exemples, en particulier dans la compilation des documents de rfrence p.5 -44, passim. 94 Base de donnes HUDOC de la Cour europenne des droits de l'homme, disponible sur http://www.echr.coe.int/ECHR/FR/Header/Case-Law/Decisions+and+judgments/HUDOC+database/. Cela dit, plusieurs sites Web du Conseil de l'Europe (dont celui de la Cour) proposent de la documentation disponible en plusieurs autres langues ou des hyperliens vers les sites Web sur lesquels ces traductions peuvent tre consultes. 95 Voir ce propos et pour les questions connexes une compilation des rponses donnes par les Etats membres dans le document du Comit des Ministres CM (2008) 52 : Comit directeur pour les Droits de lHomme (CDDH) Rapport dactivit Action soutenue afin dassurer lefficacit de la mise en uvre de la Convention europenne des droits de lhomme aux niveaux national et europen , passim (dans le cadre du suivi du train de rformes de 2004 et de la Recommandation (2002) 13 du Comit des Ministres aux Etats membres sur la publication et la diffusion dans les Etats membres du texte de la Convention europenne des Droits de l'Homme et de la jurisprudence de la Cour europenne des Droits de lHomme). Lun des meilleurs blogs sur la Convention est celui dA.C Buyse, ECHR blog , disponible sur http://echrblog.blogspot.com/ 96 Voir, par exemple, S. Sedley, Speaking in Tongues. The dissemination of Human Rights judgments in La conscience des droits. Mlanges en lhonneur de Jean-Paul Costa (2011), p.571-574 et C. Gusy How can the role of the European Court of Human Rights be enhanced? Recommendations for Germany (2009), disponible sur http://www.statewatch.org/news/2009/may/echr-germany-policy-paper.pdf (rdigs et publis pour le projet JURISTRAS). Voir galement, ce propos, la dcision de traduire en allemand les principaux arrts de la Cour de Strasbourg prise par la maison d'dition N.P. Engel: Europischer Gerichtshof fr Menschenrechte. Deutschprachige Sammlung. 97 Voir R. Lawson Garantir l'autorit et l'efficacit de la Convention europenne des Droits de l'Homme , doc. AS/Jur (2008)05, 7 (fvrier 2008) disponible sur
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doivent tre reprsentatives de l'volution de la jurisprudence, diminuerait considrablement les frais de 98 traduction, indpendamment du fait de savoir qui celle-ci incombera . Il sensuit logiquement que, lorsque la traduction d'un arrt de la Cour de Strasbourg est ordonne dans le cadre des mesures de caractre gnral prvues pour l'excution d'un arrt de la Cour au titre de l'article 46, paragraphe 2, de la Convention, les frais de traduction et la diffusion de cette dcision de justice sont la charge de l'Etat dfendeur. 40. Plusieurs Etats redoublent galement d'efforts pour proposer des stages de formation professionnelle la Convention et la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, notamment aux juges, aux avocats et aux personnes charges de l'application de la loi et de l'administration de la justice. Cette tche est souvent 99 assume en coopration avec le Conseil de l'Europe . Ainsi, le Programme HELP II a t lanc en 2010 pour aider les tablissements nationaux de formation des juges et des procureurs intgrer la Convention 100 europenne des droits de l'homme dans leur programme de formation initiale et continue . Il privilgie notamment le renforcement des capacits des tablissements nationaux de formation. Toutefois, 101 contrairement au programme initial dont il est une suite , il se limite un nombre relativement restreint 102 d'Etats . 41. Le Fonds fiduciaire Droits de l'Homme (HRTF), gr par la Banque de dveloppement du Conseil 103 de l'Europe (CEB), a t constitu en 2008 et soutient la mise en uvre de la Convention europenne 104 des droits de l'homme au moyen de deux projets . Le premier vise lever les obstacles l'excution des arrts des juridictions nationales, dans la mesure o leur non-excution est l'une des sources les plus 105 frquentes des violations constates par la Cour dans plusieurs Etats (voir plus haut ) ; il est appliqu par six Etats. Le second vise contribuer l'excution des arrts de la Cour de Strasbourg par la Fdration de 106 107 Russie . Cette initiative mrite d'tre davantage soutenue, notamment par la CEB elle-mme . S'il comptait davantage de membres, le Fonds fiduciaire Droits de l'Homme pourrait devenir un important forum de financement, d'laboration et de mise en uvre de programmes de formation la Convention 108 europenne des droits de l'homme au sein des Etats parties . Il pourrait peut-tre contribuer au financement du dtachement des juges et juristes originaires de certains pays auprs du Greffe de la Cour de Strasbourg.

http://www.respoint.se/itp/event/europaradet/content/File/14PACE.report.Lawson.Fra.doc, p.7. Voir galement les propositions faites par S. Sedley, note de bas de page 95, ci-dessus. 98 R. Lawson fait galement remarquer qu'un financement de l'UE pourrait tre obtenu, en cas de besoin, pour ces traductions. 99 Voir la note 94 ci-dessus, particulirement pour les informations sur les suites donnes la Recommandation (2004) 4 du Comit des Ministres aux Etats membres sur la Convention europenne des Droits de l'Homme dans l'enseignement universitaire et la formation professionnelle. 100 Rapport dactivit 201 0 de la Direction de la coopration, page 12. Le site Web http://www.coehelp.org offre une documentation et des outils utiliss pour la formation des juges et des autres professionnels du droit. 101 Le Programme HELP, lanc en 2006, visait approfondir les connaissances et les comptences, dans le domaine des normes des droits de l'homme europens, des professionnels et de la socit civile, grce des activits de formation et de sensibilisation, ainsi qu' mettre en place et renforcer les procdures, mcanismes et recours destins protger efficacement les droits de l'homme l'chelon europen et national. 102 Albanie Armnie, Azerbadjan, Bosnie-Herzgovine, Croatie, Gorgie, Moldova, Montngro, Fdration de Russie, Serbie, lex-Rpublique yougoslave de Macdoine et Ukraine. 103 Voir la Dcision du Comit des Ministres : Accord mettant en place un Fonds Fiduciaire Droits de lHomme (16 janvier 2008), disponible sur https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Notes/1015/4.6&Language=lanFrench&Ver=original&Site=CM&BackColorInter net=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864 104 LAllemagne, les Pays-Bas et la Finlande ont rejoint l'initiative prise par la Norvge pour financer ce projet. Voir le projet de Fonds fiduciaire Droits de l'Homme , disponible sur http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/themes/hrtf/intro_hrtf_FR.asp? 105 Voir, notamment l'vocation de ces problmes structurels souligns dans le document 12455 (rapport de M. C. Pourgourides, note de bas de page 2, et AS/Jur/Inf (2011) 05, note de bas de page 15, plus haut). 106 Id. 107 La CEB ralise un bnfice annuel de plus de 100 millions EUR, notamment grce au capital (en 2010, 3 milliards EUR souscrits, mais non appels, et 2 milliards EUR de capital et de rserves verss) mis sa disposition par ses actionnaires (tats membres), exonr d'impt ou de rmunration verse sous forme de dividendes. Les informations relatives aux travaux de la CEB peuvent tre consultes sur le site Web de la Banque, sur http://www.coebank.org/. Les tats membres du Conseil de l'Europe ne sont pas tous membres de la CEB ; il manque notamment l'Autriche, la Fdration de Russie, l'Ukraine et le Royaume-Uni. 108 Voir W. Schwimmer, Institutional and functional arrangements for the protection of human rights at national and European levels: introductory report , in La rforme de la Convention europenne des droits de lhomme : Un travail continu (2009), p.29.

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42. Il existe, enfin, d'importants programmes grs conjointement par le Conseil de l'Europe et l'UE. Bien que la majorit des programmes conjoints soient propres un pays, certains d'entre eux prsentent un caractre thmatique rgional et multilatral qui concerne, par exemple, les minorits nationales ou la sensibilisation l'abolition de la peine de mort, ainsi que le renforcement de la dmocratie et l'volution constitutionnelle en Europe centrale et orientale, en liaison avec la Commission de Venise du Conseil de 109 l'Europe . 3.4. Les avis consultatifs : une plate-forme de dialogue judiciaire

43. La Dclaration d'Izmir d'avril 2011 comporte une partie spcialement consacre aux Avis consultatifs , qui prcise : Tenant compte de la ncessit de contribuer activement la diminution du nombre des requtes par des mesures nationales adquates, [la Confrence] invite le Comit des Ministres rflchir lopportunit dintroduire une procdure permettant aux plus hautes juridictions nationales de demander des avis consultatifs la Cour concernant linterprtation et lapplication de la Convention qui contribueraient clarifier les dispositions de la Convention et la jurisprudence de la Cour et fourniraient ainsi 110 des orientations supplmentaires permettant dassister les Etats Parties viter de nouvelles violations . Bien que cette formulation ait t comprise par certaines personnes comme une invitation rouvrir le dbat sur les dcisions prjudicielles de la Cour de justice de lUE, j'y vois plutt une demande de rexamen de 111 la proposition dj avance par le Groupe des Sages en 2006 : offrir un moyen de dialogue 112 supplmentaire entre les juridictions nationales suprmes et la Cour de Strasbourg . 44. Cette procdure, prvue sous forme de protocole facultatif la Convention europenne des droits de l'homme, permettrait aux juridictions nationales de consulter la Cour de Strasbourg sur des points de droit relatifs l'interprtation de la Convention. Ces avis, dpourvus de caractre contraignant, auraient une autorit considrable, sans constituer une ingrence dans le droit de requte individuelle (article 34 de la Convention europenne des droits de l'homme). Comme les arguments favorables et contraires cette 113 et seront encore examins en profondeur sur le plan proposition ont t dj examins intergouvernemental, je limiterai mes observations dire que je souscris cette ide. Il ne s'agit sans doute pas d'une question prioritaire et cette procdure risque au dpart de gnrer un surcrot de travail pour la Cour, qui est dj surcharge. Mais elle pourrait se limiter une catgorie troite d'affaires, tout en s'appliquant un grand nombre de questions qu'elle permettra ventuellement aux Etats de rgler, prvenant ainsi l'introduction de futures requtes rptitives devant la Cour de Strasbourg. Le fait de rgler les questions d'interprtation de la Convention permettrait de passer d'un rglement a posteriori un rglement par anticipation ; la Cour raliserait ainsi de prcieuses conomies de moyens. Qui plus est, cet unique retard de la procdure nationale prsente l'avantage de rgler de manire permanente une question d'interprtation, ce qui permettrait de rsoudre plus rapidement les affaires parallles l'chelon national. Une telle procdure renforcerait galement le lien entre la Cour de Strasbourg et les juridictions suprmes des Etats, en crant une plate-forme de dialogue judiciaire, ce qui faciliterait l'application de la jurisprudence de la Cour europenne des droits de l'homme par les juridictions nationales. 3.5. Le filtrage des requtes et des affaires rptitives devant la Cour : les options disponibles 45. Afin d'tre sr que les juges disposent d'assez de temps consacrer aux affaires qui soulvent des questions substantielles ou de nouveaux points de droit complexes en matire de droits de l'homme ou qui portent sur des allgations de graves violations des droits de l'homme, ce qui justifie de suivre intgralement le processus de dcision judiciaire motive, les esprits s'accordent penser que le mcanisme de filtrage des formations de juge unique ou de trois juges (charges de traiter les affaires manifestement bien fondes ), institu par le Protocole n 14, doit tre complt. Ds 2001, le Groupe d'valuation voquait la

Voir le site Internet des Programmes conjoints. Voir galement le site Web du Conseil de lEurope et de lUnion europenne pour de plus amples informations sur les relations entre les deux institutions. Voir, comme exemple rcent, le plan d'action triennale lanc en septembre 2011 pour l'Ukraine, prcisions disponibles sur http://www.coe.int/lportal/c/document_library/get_file?uuid=24875c00-6299-4c4f-9bd5-ad47a56d5f1e&groupId=10227. Voir galement ce propos, J. McBride, The training needs of Ukrainian judges and lawyers with regard to the ECHR , Programme conjoint de l'Union europenne et du Conseil de l'Europe sur la transparence et l'efficacit du systme judiciaire ukrainien (projet TEJSU), doc. DG-HL (2011), 2 novembre 2011, en particulier les paragraphes 13, 103, 109, 115, 116, 130, 135, 136 et 144, disponible sur http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/capacitybuilding/source/echr/CoE_Ukraine_ECHR_Training_Report_Final.pdf. 110 Partie D, voir plus haut la note de bas de page 40. 111 Voir le Rapport du Groupe des Sages p.80, note 4 plus haut. 112 Question examine plus en dtail par M.OBoyle, greffier adjoint de la Cour, in The legitimacy of Strasbourg review: time for a reality check? in La conscience des droits. Mlanges en lhonneur de Jean-Paul Costa (2011), p.489-498. 113 Voir le doc. DH-GDR (2011) 15.

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ncessit de recourir des juges remplaants , tandis que le Groupe des Sages prconisait en 2006 la mise en place d'une instance de filtrage judiciaire entirement nouvelle (un Comit judiciaire compos de 115 juges de rang infrieur) . Les dclarations d'Interlaken et d'Izmir invitaient toutes deux prendre de 116 nouvelles mesures pour filtrer efficacement et traiter convenablement les requtes rptitives . 46. Mon intention nest pas ici de marcher hors des sentiers battus . Je prfre au contraire prendre fermement position sur la question et indiquer que, pour des raisons que j'exposerai plus loin, une bonne partie de ce travail devrait tre effectu par des juges temporaires et/ou des juristes chevronns du greffe. 118 Plusieurs propositions ont t faites en ce sens . Une proposition me parat judicieuse : confier certains juristes chevronns du greffe la tche de rejeter, sous la supervision d'un juge, tout ou partie des affaires clairement irrecevables, qui n'exigent pas et ne mritent pas davantage l'attention soutenue d'un juge international. 47. Une autre proposition consiste charger une nouvelle catgorie de juges, variante de celle que proposait le Groupe des Sages, de procder ce filtrage. Ils se consacreraient avant tout, mais pas exclusivement, cette tche. Cette approche conserverait la prise de dcision son caractre judiciaire, 119 tout en permettant aux juges ordinaires de consacrer davantage de temps aux affaires a priori recevables . 48. Une troisime solution, inspire du systme des juges ad litem adopt par le Tribunal pnal 120 international pour lex-Yougoslavie (TPIY) , permettrait d'toffer les effectifs de la Cour grce des juges 121 temporaires . Ces deux dernires propositions impliquent une catgorie distincte de juges nomms pour une dure dtermine et dans un but prcis, en vue de renforcer la capacit judiciaire de la Cour. Toutefois, les juges ad litem du TPIY sont avant tout destins exercer la mme fonction que les juges permanents (bien quils puissent galement faire office de juges de rserve) et doivent possder les mmes qualifications. Mais dans les deux cas, ces juges ne seraient pas immdiatement oprationnels. Le mcanisme de filtrage pourrait combiner deux de ces propositions, voir davantage. 49. La Dclaration d'Interlaken invitait galement le Comit des Ministres examiner si les affaires rptitives pouvaient tre traites par les juges chargs du filtrage. Cette solution pourrait bien videmment tre envisage pour les deux dernires catgories de juges, mais pas pour les agents du greffe. 50. Il convient de noter cet gard que la Cour a indiqu plusieurs reprises que sa capacit de traitement des affaires pourrait tre considrablement (mais pas suffisamment) accrue, avant mme l'adoption d'un nouveau mcanisme, par une augmentation des effectifs du greffe. Aucun mcanisme de filtrage ne serait d'ailleurs en mesure d'accrotre significativement la capacit dcisionnelle de la Cour sans personnel supplmentaire charg, au sein du greffe, de prparer les dcisions, sauf aux dpens du traitement dautres affaires plus prioritaires, ce qui irait sans aucun doute l'encontre du but recherch. 51. Si cette tche n'tait pas confie des juristes chevronns du greffe, comment et par qui prcisment les juges seraient-ils dsigns et choisis ? Quel rle l'Assemble jouerait-elle ou pourrait-elle jouer dans ce cas, si tant est qu'elle en ait un jouer ? Il convient de ne pas perdre les considrations budgtaires de vue. A ce propos, j'ai calcul quel pourrait tre en gros le cot d'une nouvelle instance de juges de filtrage : raison de cinq juges rmunrs comme un greffier de section de la Cour, de 20 juristes assistants chargs de prparer les dcisions et de deux assistantes, le cot annuel supplmentaire serait denviron 1,5 million EUR de salaires, ce qui permettrait le traitement d' peu prs 8000 dcisions de plus (le greffe estimant qu'un juriste assistant est en mesure de prparer 400 projets de dcision par an). Il s'agit d'une dpense considrable, compte tenu de l'arrir d'affaires, qui augmente de plus de 20 000 requtes chaque anne. Mais en remplaant les cinq juges de filtrage par des agents du greffe (par exemple, par quelques agents
Voir le rapport, paragraphe 87, p.603, note 4 plus haut. Voir le rapport, paragraphes 51 65, p.617-618 (et note 30), note 4 plus haut. 116 Voir les textes des deux dclarations d'Interlaken et d'Izmir, notes 37 et 40 plus haut, passim. 117 Voir, par exemple, l'annexe IV du Rapport intrimaire dactivit du CDDH, doc. CDDH (2011) R72 Addendum I, p.1525, qui examine en dtail les questions du filtrage des requtes et du traitement des requtes rptitives. 118 Information tire du Rapport intrimaire dactivit du CDDH, doc. CDDH (2011) R72 Addendum I, paragraphes 11 21. 119 Cette proposition tait soutenue par les autorits allemandes : voir H. Keller, A. Fischer et D. Khne, Debating the future of the European Court of Human Rights after the Interlaken Conference: two innovative proposals vol. 21 Eur. J. Intl L. (2010) p.1025 -1049, p. 136. 120 Le terme juge ad litem est expliqu dans mon rapport d'information Juges ad hoc la Cour europenne des droits de lhomme : un aperu , in doc.AS/Jur (2011) 36, paragraphes 30-31 et 35. 121 Proposition faite par les experts finlandais et norvgiens (note d'information : Observations de la Norvge, 14 juillet 2010, disponible auprs du Secrtariat, rcemment peaufine dans le doc. DH-GDR (2011)019), avec le soutien des Pays-Bas, voir le doc. DH-GDR(2011)014.
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plus expriments supplmentaires et un nombre considrable de juristes assistants placs sous la supervision des premiers), ce rsultat pourrait tre tripl pour le mme montant dpens. Par consquent, si les Etats continuent exiger que le pouvoir dcisionnel reste aux mains des juges, les agents plus expriments du greffe pourraient tre dsigns juges supplants et chargs de rendre des dcisions sur la 122 recevabilit ou lirrecevabilit d'une affaire, comme le proposait le Groupe d'valuation ds 2001 . Il existe encore un autre argument en faveur de cette solution : tout systme supposant la nomination de personnes extrieures au greffe entranerait automatiquement des dpenses supplmentaires de formation et de changement de rsidence des intresss, avec une rotation du personnel invitablement plus frquente que 123 le mandat actuel de 9 ans exerc par les juges de la Cour . 3.6. Utilit d'une simplification de la procdure d'amendement de la Convention

52. Le paragraphe 12 du Plan d'action d'Interlaken prconise de recourir une procdure simplifie pour 124 l'amendement de dispositions d'ordre organisationnel de la Convention , une ide dj avance par le 125 126 Groupe d'valuation en 2001 et par le Groupe des Sages en 2006 . 53. Il est logique de prvoir la possibilit de modifier les dispositions relatives aux questions organisationnelles au moyen, par exemple, d'une rsolution du Comit des Ministres adopte l'unanimit, sans qu'il faille chaque fois procder lamendement de la Convention, surtout au vu des difficults 127 rencontres pour l'entre en vigueur du Protocole n 14 . Les travaux de rflexion sur ce sujet ont t confis un sous-comit du CDDH spcialement constitu cette fin en 2010 et se poursuivront 128 probablement en 2012 . Cette proposition de mise en place d'un mcanisme plus souple semble intressante. Mais la mise en uvre de cette procdure pourrait ncessiter l'adoption d'un protocole d'amendement. La difficult tient au fait que certains Etats pourraient ne pas juger cette forme de dlgation de comptence compatible avec les procdures de ratification tablies, dans lesquelles les 129 parlements nationaux jouent un rle important . Par consquent, l'application d'une telle disposition aprs son entre en vigueur (par exemple la dsignation de juges ad litem ou de rang infrieur ) devrait tre soumise, j'imagine, l'autorisation pralable de l'Assemble (et sans doute galement de la Cour). 54. L'ouverture de ngociations complexes sur un ventuel Statut de la Cour ne me parat pas 130 prioritaire . Le fait de s'engager dans dinterminables discussions propos de l'utilit du dclassement

Rapport, paragraphe 85, p. 603, note 4 plus haut. Voir E. Lambert Abdelgawad, Approche critique des propositions de rforme de la Cour Europenne des droits de lhomme du point de vue de Strasbourg : allocution prononce devant lAS/Jur Oslo, le 7 juin 2011. Texte disponible auprs du Secrtariat. Voir galement un document directif du ministre nerlandais de la Scurit et de la Justice, tabli galement pour le compte du ministre des Affaires trangres, publi le 3 octobre 2011 et intitul Position du gouvernement sur la rforme de la Cour europenne des droits de l'homme et l'adhsion de lUE la Convention europenne des droits de l'homme , disponible sur http://www.mr-online.nl/images/stories/files/20111003-5708634kabinetspunt-inzake-de-hervormingen-van-het-eur-hof-voor-de-rechten-vd-mens.pdf ; rfrence du Parlement nerlandais : Tweede Kamer 2011-2012, 32735-32. 124 Le texte est libell comme suit : 12. La Confrence appelle le Comit des Ministres examiner la possibilit de mettre en place, par le biais dun Protocole damendement, une procdure simplifie pour tout amendement futur de certaines dispositions de la Convention qui sont dordre organisationnel. La procdure simplifie pourrait notamment tre ralise par le biais : a) dun Statut pour la Cour ; b) dune nouvelle disposition dans la Convention, similaire celle figurant larticle 41 lit. d du Statut du Conseil de lEurope .[L'article 41d du Statut du Conseil de l'Europe permet l'amendement, par le Comit des Ministres et l'Assemble, de dispositions spcifiques du Statut de 1949 : texte disponible sur http://www.conventions.coe.int/Treaty/FR/Treaties/Html/001.htm] 125 Voir le paragraphe 88 du Rapport, p.603, note 4. 126 Voir les paragraphes 44 50 du Rapport du Groupe des Sages, p.616, note 4, et note 30. 127 Voir ce propos lAvis 271 (2009) de lAPCE sur le Projet de protocole n 14 bis la Convention de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales , disponible sur http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta09/FOPI271.htm (qui se fonde sur le doc.11879 AS/Jur, Rapporteur K. de Vries, disponible sur http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc09/FDOC11879.pdf). 128 Le Comit d'experts sur une procdure simplifie d'amendement de certaines dispositions de la CEDH (DH-PS), qui a tenu ses trois premires runions en octobre 2010, mars 2011 et octobre 2011. La mission du DH-PS est plus tendue que celle qui tait envisage au dpart : voir E. Fribergh et J.Darcy, p.78, note 138. 129 Voir le doc. DH-PS (2011)R 2, en particulier les paragraphes 6 et 20 : certains experts estimaient qu'il pouvait tre important, pour assurer la prsence de freins et contrepoids, de prvoir la consultation de l'Assemble afin de rassurer les parlements nationaux, mais je crains que cette consultation ne soit pas suffisante. 130 Pour les arguments en faveur d'un statut, voir H.Keller, D. Khne et A. Fischer, Proposal for a Draft Statute of the European Court of Human Rights qui sera publi in HRLJ ; version allemande in vol.38 EuGRZ (2011), p.341-359, et K.
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de certaines dispositions de la Convention et du reclassement de plusieurs articles du Rglement de la Cour en un ventuel Statut risque de s'avrer compliqu, voire dangereux, et il n'est pas utile de considrer cette dmarche comme une priorit dans un proche avenir. 3.7. Cest la responsabilit des parlements de veiller au respect des normes de la Convention.

55. Le double mandat des parlementaires, membres de lAPCE et de leurs parlements nationaux respectifs, peut se rvler primordial pour veiller ce que les normes garanties par la Cour de Strasbourg soient effectivement protges et mises en uvre dans chaque Etat membre sans que, dans l'immense majorit des cas, les justiciables n'aient besoin de s'adresser elle pour obtenir justice. Il est donc utile de souligner, malgr l'apparente absence de reconnaissance de l'intrt de cette dimension parlementaire 131 dans les dclarations d'Interlaken et dIzmir (voir plus haut le paragraphe 18) , le rle essentiel que les parlements nationaux peuvent jouer pour endiguer le flot de requtes qui submergent la Cour, notamment en procdant lexamen attentif de la compatibilit des (projets de) lois avec les exigences de la Convention, et en contribuant garantir une mise en conformit rapide et complte des Etats avec les arrts de la Cour (paragraphe 5 de la Rsolution 1726 (2010) de lAPCE). 56. Il incombe aux autorits nationales des Etats membres de garantir les droits et liberts consacrs par la Convention et ses protocoles : Les Hautes Parties contractantes reconnaissent toute personne er relevant de leur juridiction les droits et liberts dfinis au titre I de la prsente Convention (article 1 de la Convention). Il appartient tous les organes de l'Etat excutif, juridictions et pouvoir lgislatif de prvenir les violations des droits de l'homme commises l'chelon national ou d'y porter remde. La prvention de ces violations relve principalement de la comptence des gouvernements et parlements, tandis que le fait dy remdier relve essentiellement de celle de la justice, sauf si le seul moyen d'y parvenir est de modifier la lgislation. Le lgislateur doit vrifier que les projets de loi soient compatibles avec la Convention et ses protocoles, conformment l'interprtation retenue par la Cour de Strasbourg. Celle-ci intervient uniquement lorsque le systme national est dfaillant. L'Etat concern est nouveau tenu d'agir en cas de constatation dfavorable de la Cour : il doit alors excuter l'arrt rendu, sous la surveillance du Comit des Ministres (article 46 de la Convention europenne des droits de l'homme). Le Parlement peut galement tre amen intervenir ce stade. La pleine conformit avec les arrts de la Cour exige bien souvent l'adoption (rapide) de mesures lgislatives. Il est donc indispensable que les parlements, qui peuvent avoir une influence sur la direction et la priorit des initiatives lgislatives, exercent un contrle effectif de l'action ou de l'inaction de 132 l'excutif . 57. Plus important encore comme l'ont rappel rgulirement plusieurs rsolutions de l'Assemble 133 depuis 2000 il est clair que l'Assemble et les parlements nationaux doivent dsormais agir davantage en amont dans ce domaine, mme si l'excution des arrts de la Cour relve avant tout de la comptence du Comit des Ministres, en vertu de l'article 46 de la Convention ; la viabilit du systme de protection de la 134 Convention est ce prix . L encore, le double rle jou par les parlementaires en qualit de membres de leurs organes lgislatifs nationaux et de l'Assemble, mrite d'tre privilgi. L'action mene en la matire par les parlements est malheureusement, pour bon nombre d'entre eux, peu satisfaisante. Dans sa rcente Rsolution 1823 (2011) de juin 2011, Les parlements nationaux: garants des droits de lhomme en
Drzewicki Remodelling of the Treaty-Based System for European Human Rights Protection , in La rforme de la Convention europenne des droits de lhomme : Un travail continu (2009), p. 193-99. 131 Examine paragraphe 18, plus haut, et dans mon rapport sur Le processus d'Interlaken , prsent par lAS/Jur lAssemble plnire, doc. 12221, en avril 2010, note 36 plus haut, paragraphes 18 23. 132 Voir A. Drzemczewski, note 42 plus haut, p.178. Lexprience montre par ailleurs que les parlements nationaux doivent disposer d'un service juridique efficace, extrmement comptent sur la Convention europenne des droits de l'homme. En l'absence d'une telle expertise, les parlementaires pourraient avoir du mal sacquitter convenablement de cette tche importante. 133 Par exemple la Rsolution 1787 (2011) et les textes numrs dans le doc.12455 (note 4, page 7), note 2 plus haut. LAssemble devrait notamment veiller ce que le nouveau mcanisme de surveillance deux axes, utilis par le Comit des Ministres depuis janvier 2011 et qui prvoit la surveillance soutenue de l'excution des arrts de la Cour dans les affaires complexes, fonctionne efficacement : si, par exemple, un plan d'action est dfini dans le cadre des mesures de caractre gnral , il nous appartient galement de contribuer la mise en uvre rapide et complte de ces mesures. La nouvelle procdure de surveillance deux axes est explique dans le doc. CM/Inf/DH (2010) 37, disponible sur https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=1694242&SecMo de=1&DocId=1616260&Usage=2 134 Rsolution 1787 (2011) de lAPCE, paragraphe 2, note 2 plus haut. Le Comit des Ministres a reconnu que la mise en uvre des arrts de la Cour europenne des Droits de lHomme avait largement bnfici par le pass et continue de bnficier de lengagement accru de lAssemble parlementaire et des parlements nationaux (Rponse la Recommandation 1764 (2006) de lAssemble parlementaire sur la mise en uvre des arrts de la Cour europenne des Droits de lHomme, doc. 11230, du 2 avril 2007, paragraphe 1).

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Europe , lAssemble mettait en avant les exemples positifs quoffrent plusieurs Etats membres, notamment le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l'Allemagne, la Finlande et la Roumanie, dans lesquels il existe des structures et/ou de (rigoureuses) procdures parlementaires de contrle de l'excution des arrts de la Cour. 135 Mais ces mcanismes de surveillance font dfaut la plupart des parlements . Dans ces conditions, je ne peux que partager le point de vue de M. C. Pourgourides, rapporteur de lAS/Jur sur la mise en uvre des arrts de la Cour, qui a systmatiquement soulign dans chaque pays o il s'est rendu la ncessit de renforcer la participation des parlements cet gard. Il est mme all jusqu' laisser entendre que l'Assemble pourrait, l'avenir, envisager srieusement de suspendre les droits de vote de la dlgation d'un pays o le Parlement n'exerce pas srieusement son contrle sur l'excutif dans les affaires de mise en 136 uvre dfaillante des arrts rendus par la cour de Strasbourg . Le 5 avril 2011, le Prsident de l'Assemble a demand par crit un certain nombre de prsidents de dlgations de l'APCE de lui indiquer les suites donnes par leurs parlements respectifs la Rsolution 1787 (2011) qui, dans son paragraphe 10.4 invit[ait] les prsidents des dlgations parlementaires nationales si ncessaire, en concertation avec les ministres concerns des [huit] Etats o des visites sur place ont t effectues, prsenter les rsultats atteints pour rgler les graves problmes relevs dans la prsente rsolution . Dans sa lettre, le Prsident avusoglu prcisait qu'il tait indispensable de procder une mise en conformit complte et rapide de la situation avec les arrts de la Cour, ce qui, dans bien des cas, exige une surveillance parlementaire rgulire et rigoureuse. L'Assemble parlementaire en gnral, et la commission des questions juridiques et des droits de l'homme en particulier, ont le devoir d'assurer le suivi de cette importante initiative. 4. Conclusion

58. Il incombe avant tout aux juridictions et aux autorits nationales de faire appliquer les normes de la Convention, la Cour ne devant jouer en la matire qu'un rle secondaire. Cette obligation est consacre par le principe de subsidiarit. Il est entendu que, dans la plupart des cas, les Etats offrent un degr de protection suprieur celui du niveau ordinaire europen garanti par la Cour de Strasbourg ; par ailleurs, les autorits nationales jouissent d'une certaine latitude dans la mise en uvre des droits consacrs par la Convention. Mais il revient la Cour de Strasbourg de statuer en dernier ressort dans les affaires dont elle 137 est saisie : articles 19, 32 et 46 de la Convention (voir plus haut les paragraphes 24 et 25) . 59. Les statistiques tablies pour la Cour de Strasbourg sont quelque peu alarmantes. 160 000 requtes sont actuellement pendantes devant la Cour et leur volume continue de crotre raison de plus de 10 % par an. Fin 2010, 9 922 affaires taient pendantes devant le Comit des Ministres. Mais seuls 13 % environ d'entre elles taient des affaires de rfrence , c'est--dire faisaient tat de nouveaux problmes 138 systmiques et/ou structurels qui exigeaient l'adoption de nouvelles mesures de caractre gnral . Le reste, soit 87 % d'entre elles, est en principe constitu d'affaires clones ou rptitives. Cela dit, comme l'a indiqu le greffier de la Cour, il est vident que l'origine du problme [] est simple et bien connue : les 139 requtes introduites devant la Cour sont trop nombreuses par rapport sa capacit actuelle . Malgr plusieurs tentatives de rforme du systme, il n'a pas t possible d'endiguer le dferlement de nouvelles requtes, de rduire l'arrir d'affaires de la Cour ni, semble-t-il, de crer un systme durable qui restera 140 efficace lavenir . D'aucuns ont affirm ce propos que le Protocole n 14 lui-mme avait une dure de vie limite et spcifique, puisque qu'il tait uniquement destin assurer la survie provisoire du systme en 141 attendant que d'autres solutions plus adaptes soient trouves .
Le texte de la Rsolution 1823 (2011) est disponible sur http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta11/FRES1823.htm. il se fonde sur un rapport (doc.12636) tabli par M. Pourgourides, prsident sortant de lAS/Jur, qui offre une vue d'ensemble des bonnes pratiques parlementaires dans ce domaine aux paragraphes 61 89, disponible sur http://assembly.coe.int/Documents/WorkingDocs/Doc11/EDOC12636.pdf. Voir, notamment, l'ide qu'il prconise de la cration de commissions des droits de l'homme spcifiques ou de structures analogues adquates par les parlements. 136 Mise en uvre des arrts de la Cour europenne des droits de lhomme. Rapport de suivi , doc. AS/Jur (2009) 36 (dclassifi par lAS/Jur le 11 septembre 2009), paragraphe 23, disponible sur http://assembly.coe.int//MainF.asp?link=http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2009/fjdoc36_2009.pdf 137 Voir galement A. Mowbray, The Interlaken DeclarationThe Beginning of a new era for the European Court of Human Rights, vol.,10 H.R.L. Rev.(2010), p. 521- 533, p.528. 138 Voir le paragraphe 12 du doc. AS/Jur/Inf (2011)05 rev.2, note 15 plus haut. 139 Per E. Fribergh, The future of the Court after Interlaken in Mlanges C. Rozakis (2011), p. 199- 206, p.201 . Voir galement E. Fribergh et J. Darcy The European Court of Human Rights changes and challenges in n 7 Human Rights, Journal of the Council of Judges of Russia & the International Union of Jurists (2011), p. 74-79. 140 Voir P. Leach, On Reform of the European Court of Human Rights, 6 E.H.R.L.R (2009) p. 725- 733, p. 726 . 141 Voir, par exemple, M. OBoyle On reforming the operation of the European Court of Human Rights E.H.R.L.R (2008), p.1-11 ( les instruments prvus par le Protocole n 14 [] visaient permettre la Cour de survivre , de faire pour ainsi dire du sur-place, en attendant l'issue du processus de rforme long terme ).
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60. Deux questions distinctes et pourtant troitement lies mritent d'tre traites en priorit. Il s'agit en premier lieu d'accorder absolument la Cour les moyens d'assurer convenablement le filtrage des requtes et de traiter les affaires rptitives (comme nous l'avons vu plus haut dans la partie 3.5, aux paragraphes 45 51). Il importe que les experts gouvernementaux ne sgarent pas dans des solutions de bricolage, comme 142 la commission d'office dun avocat ou l'ventuelle perception de frais et dpens par la Cour . La Cour a pris le parti audacieux dadopter une politique de prioritisation qui aura pour effet, si elle est rigoureusement mise en uvre, de faire en sorte que les affaires les plus graves ou les affaires rvlant lexistence de problmes grande chelle de nature gnrer un grand nombre de requtes supplmentaires soient 143 traites plus rapidement . En prenant cette dcision, la Cour a en effet donn un peu d'oxygne aux parties prenantes du processus de rforme, ce qui permettra chacune d'entre elles de recentrer le dbat, loin de la proccupation obsdante de l'arrir croissant des requtes pendantes devant la Cour, en s'attaquant au problme des contrevenants chroniques , dans lesquels de graves violations des droits de 144 l'homme sont commises . L'avenir du systme de protection de la Convention est entre nos mains tous, pas seulement entre les mains de la Cour. Il appartient par consquent avant tout aux Etats membres, ainsi qu leur pouvoir excutif et leurs autorits judiciaires et parlementaires, de garantir l'autorit et l'efficacit durable de la Convention europenne des droits de l'homme.

Ces ides rencontrent une forte opposition. Voir par exemple les observations communiques lAS/Jur par Mme Lambert Abdelgawad lors de notre audience du 7 juin 2011 Oslo, note 122 plus haut. La dernire se heurte mme l'hostilit de la Cour : voir lAvis rendu par la Cour pour la Confrence d'Izmir, doc. 3484768 du 4 avril 2011, paragraphe10 ; les principales ONG de dfense des droits de l'homme sont du mme avis : voir la dclaration faite la Confrence d'Izmir, disponible sur http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/conferenceizmir/Amnesty%20International%20%20Joint%20NGO%20Statement.pdf 143 Voir note 14, plus haut ; disponible sur http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/0E26BD4F-A617-4A98-8BE023006526789C/0/2010__Politique_de_prioritisation__Communication.pdf. 144 Per Mme H. Dubler-Gmelin, dans son texte sans dtour sur Lavenir de la Cour de Strasbourg et la mise en uvre des normes de la CEDH : rflexions sur le processus dInterlaken , note 16 plus haut, p. 2, paragraphe 9.

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