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EXECUO ORAMENTRIA DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL NO GOVERNO LULA: CONTINUIDADE OU MUDANA?

Ivanete Boschetti1; Sandra Oliveira Teixeira2 Resumo: Neste trabalho traamos breve anlise da execuo oramentria da poltica de assistncia social efetuada pela Unio, por meio do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), no binio 2003/2004, a fim de identificar as tendncias no Governo Lula. Para tanto, examinamos criticamente a relao entre os recursos autorizados e executados, a evoluo dos montantes gastos pelo FNAS e sua proporcionalidade em relao ao PIB e ao oramento da seguridade social, bem como a distribuio destes recursos entre as aes. Palavras-chaves: Execuo Oramentria; Assistncia Social, Seguridade Social, Financiamento Introduo No Brasil, o reconhecimento da assistncia social como direito social completou 15 anos em 2003, mas, tradicionalmente, aes assistenciais eram implementadas, embora assumindo mais a marca do dever moral de ajuda do que do dever legal (Pereira, 1996). A assistncia social, caracterizada por um campo nebuloso de interveno poltica e social, desfalcada de uma legislao que a concebesse como direito social, se constituiu em alvo de orientaes diversas, imprecisas e muitas vezes contraditrias. Era rea marcada por aes fragmentadas e subjugadas ao clientelismo, ausncia de espaos de publicizao, participao e controle democrtico, sobra de recursos de reas afins, indefinio dos beneficirio e dos objetivos a serem alcanados e ausncia de critrios definidos claramente quanto distribuio de recursos entre as aes e entre as esferas de governo (Boschetti, 2003a). Uma nova concepo de assistncia social foi introduzida no marco legal desta poltica social, sobretudo na Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), fruto de longos embates polticos e de mobilizao de organizaes da sociedade civil. Aps a promulgao desta lei, iniciou-se um processo de luta para assegurar sua implementao, sendo a natureza, o montante e o modelo de financiamento desta poltica pontos cruciais para garantir sua efetivao como direito social.

Assistente Social, doutora em sociologia pela EHESS/Paris, professora e coordenadora do Programa de Ps-graduao (mestrado e doutorado) em Poltica Social da Universidade de Braslia. Coordenadora do Grupo de Estudos e Pesquisas em Seguridade Social e Trabalho (GESST). ivanete@unb.br. 2 Assistente Social, mestranda em Poltica Social na Universidade de Braslia. Bolsista CNPq. sandraot@unb.br.

Foi deflagrada a reorganizao das aes assistenciais, baseada nas diretrizes de descentralizao e participao, objetivando uma nova forma de relao entre Estado e sociedade, com partilha de poder no processo de tomada de deciso entre estado e sociedade. Assim, nas trs esferas de governo foram institudos Conselhos, Fundos e Planos de Assistncia Social e foram criadas secretarias especficas de assistncia social com equipe tcnica qualificada e interdisciplinar em todos os Estados da federao e em diversos municpios (Boschetti 2003b). Esta nova estrutura, sobretudo no mbito do financiamento, constitui um mecanismo potencial de acompanhamento e controle da trajetria dos recursos aplicados na rea, possibilitando a gesto transparente do oramento pblico. Em linhas gerais, durante o perodo do governo FHC, o Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) apresentou trs caractersticas: a) reduzido crescimento dos recursos previstos e executados, apesar de sua ampliao crescente em relao ao PIB e ao oramento da seguridade social; b) elevada concentrao dos recursos no Benefcio de Prestao Continuada com reduo de recursos em outras aes; c) repasse de recursos aos fundos estaduais e municipais apenas para aes planejadas nacionalmente (Boschetti, 2003). Este texto centra a anlise na execuo oramentria do FNAS nos anos de 2003 e 2004, com o objetivo de analisar a tendncia do gasto na poltica de assistncia social durante os primeiros 19 meses do governo Lula e, assim, verificar se esto se processando mudanas em relao ao governo anterior. Os dados utilizados integram o banco de dados disponibilizado no site da Cmara Federal dos Deputados, elaborado com base no Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI). A Poltica de Assistncia Social no Contexto da Poltica Econmica do Governo Lula A assistncia social reconhecida legalmente como direito social no Brasil em momento de reorientao das polticas sociais, submetidas ao iderio neoliberal (Anderson, 1995). Desde 1990, medidas de liberalizao e desregulamentao do mercado vm sendo implementadas no Brasil, sob orientao do FMI e do Banco Mundial, assegurando lucros elevados s instituies financeiras. Com base neste iderio neoliberal, sobretudo aps o governo FHC, o modelo econmico vem priorizando a estabilidade monetria e no a reduo das desigualdades sociais pela via do investimento e ampliao dos direitos sociais. Trata-se de modelo orientado pelos

acordos assinados com o FMI, que dita as regras do ajuste fiscal a ser adotado no pas, de modo a garantir o pagamento dos juros da dvida pblica. O atual governo brasileiro optou pela continuidade deste modelo de estabilizao monetria e adotou uma poltica de austeridade fiscal que significa um verdadeiro sacrifcio social, pois enquanto o gasto social previsto para 2004 de R$ 68,3 bilhes, a previso governamental gerar um supervit primrio neste ano de R$ 70 bilhes, ou seja, o governo vai investir menos em polticas sociais do que vai poupar para pagar os juros da dvida (FBO, 2004:10). Indo alm da meta requerida pelo FMI de gerar um supervit primrio de 3,75% do PIB, o Governo Federal se comprometeu a gerar um supervit de 4,25% do PIB e no perodo de janeiro a junho de 2004, esse percentual j atingiu 5,76% do PIB (FBO, 2004:7). Para gerar essa economia forada o governo ampliou receitas por meio do aumento de impostos e das reformas tributria e da previdncia (arrecadao dos inativos, por exemplo) e, ainda por meio do corte de gastos, com a reduo de investimentos em polticas e programas sociais. J no primeiro semestre do governo Lula foi lanado um documento pelo Ministrio da Fazenda, intitulado Poltica Econmica e Reformas Estruturais, que apresentava as prioridades da agenda econmica deste Ministrio. Alm de assumir o compromisso com o ajuste fiscal e a manuteno do supervit primrio, conforme apontado acima, este documento, em sntese, posiciona-se contrrio ao princpio da universalidade e destaca a focalizao nos grupos de menor renda como princpio orientador das polticas sociais. Ao mesmo tempo em que era lanado este documento pela rea econmica, outros setores do governo abriam espao de negociao e de possibilidade de reverso de algumas prioridades deste documento com a participao da sociedade civil na elaborao do Plano Plurianual 2004-2007. Parceria entre o Governo Federal e as ONGs Inter-Redes e ABONG foi firmada para viabilizar a participao da sociedade civil no processo de construo do Plano Plurianual 2004-2007: um Brasil para Todos e Todas. O resultado deste processo, contudo, no se fez notar no PPA, o que levou estas entidades a romperem a parceria e a divulgarem um comunicado em agosto de 2004, onde afirmam: Aps os debates em todos os estados e o envio do projeto de Lei do PPA ao Legislativo, diversas organizaes e redes que compem a Abong e a Inter-redes acompanharam a tramitao do PPA no Congresso Nacional e constataram que o rico processo participativo de consulta realizado com a sociedade civil no foi sequer tema de debate. O que monopolizou a ateno dos parlamentares e da mdia foi a insistncia do governo e da base governista no Congresso, em manter a todo 3

custo o compromisso de supervit primrio de 4,25% do produto Interno Bruto PIB, durante os quatro anos do PPA. (Inter-Redes, 2004). Os efeitos perversos desta poltica econmica tm implicaes para todas as polticas pblicas, inclusive a de assistncia social. As inovaes legais e as foras polticas que atuam na defesa da assistncia social como direito social e que agem para sua construo na perspectiva do atendimento das necessidades sociais esbarram, inevitavelmente, na poltica econmica que prioriza o ajuste fiscal em detrimento do social, fazendo com que no se verifiquem mudanas significativas na rota neoliberal que continua ditando as regras. Magnitude dos Recursos e Execuo do Fundo Nacional de Assistncia Social Desde a instituio do FNAS, em 1996, este vem apresentando uma tendncia de crescimento dos recursos executados, conforme mostra a tabela abaixo, o que revela sua importncia como mecanismo de financiamento e gesto, necessrio para assegurar visibilidade aos gastos pblicos e, assim, possibilitar o exerccio do controle social. Tabela 1 Evoluo do Oramento e da Execuo Oramentria do FNAS no perodo de 1996 a 2004
Ano 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* R$ Orado (A) 1.307.739.115 1.723.955.940 2.120.456.450 2.940.812.708 3.694.233.418 4.839.898.658 5.726.211.331 8.146.501.415 R$ Executado (B) 1.240.734.846 1.642.284.098 2.039.827.718 2.701.917.973 3.330.121.200 4.477.962.261 5.343.231.662 3.829.195.542 % B/A 94,88 95,26 96,20 91,88 90,14 92,52 93,31 47,00

Fonte: SIAFI/STN. COFF/Cmara dos Deputados e PRODASEN. Valores correntes em R$ 1,00. * Execuo realizada at 24/07/2004.

Embora se observe aumento dos recursos executados em todos os anos, a relao entre o valor orado e o valor executado revela que o recurso previsto nunca foi executado totalmente. No primeiro ano do governo Lula, em 2003, foram executados 93,31%, e at 24 de julho de 2004 no foram executados nem 50% dos recursos autorizados. Quanto ao percentual de crescimento dos valores nominais em relao ao ano anterior, verifica-se que, em 2004 houve aumento de 42,27% dos recursos aprovados em relao ao executado em 2003. Este aumento, contudo, deve-se, principalmente incorporao da Renda 4

Mensal Vitalcia (RMV) pelo FNAS, que absorver R$ 1.846.258.550,00. Descontado esse valor, o FNAS tem um oramento previsto de R$ 6.300.242.865,00, o que corresponde a um crescimento de apenas 17,9% em relao ao recurso executado em 2003. Este percentual inferior ao crescimento verificado nos valores executados em anos anteriores, que foram de 27,5% em 2001, 32,8% em 2002 e 26,7% em 2003. Tambm no se pode deixar de registrar que os recursos aprovados para o Bolsa Famlia para 2004 (Transferncia de Renda Diretamente s Famlias em Situao de Pobreza), que totalizam R$ 4.263.240.276,00 no integram o FNAS, embora sejam geridos pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Quanto ao significado e magnitude desses recursos, inegvel que, desde a criao do FNAS, esse ampliou sua parcela de participao no PIB e no oramento da seguridade social, conforme revela a tabela abaixo.
Tabela 2 Percentual do PIB e do Oramento da Seguridade Social Destinado ao FNAS 1996-2004 Anos % PIB % Seguridade Social 1996 0,07 0,68 1997 0,14 1,28 1998 0,17 1,56 1999 0,21 1,77 2000 0,24 2,03 2001 0,28 2,24 2002 0,34 2,57 2003 0,37 2,70 2004 3,48 Fonte: SIAFI/STN; COFF da Cmara Deputados e PRODASEN. IBGE/Sistema de Contas Nacionais.

Apesar do crescimento, o percentual quase insignificante quando comparado ao PIB, no chegando a meio ponto percentual. Quando comparado ao oramento da seguridade social, o percentual representativo do FNAS est ainda longnquo das reivindicaes das conferncias de assistncia social, visto que na 4a Conferncia, realizada em 2003, foi deliberado 10% desse oramento para compor o FNAS. Se excluirmos a RMV do oramento do FNAS para 2004, o seu percentual em relao ao oramento da seguridade social cai para apenas 2,6%, ou seja, inferior ao ano de 2003. A concluso que no houve crescimento real de recursos para o FNAS, se considerada sua proporcionalidade em relao ao oramento da seguridade social e se descontado o valor destinado RMV. Concentrao dos Recursos do FNAS em Algumas Aes 5

O aumento global dos recursos do FNAS no indica distribuio homognea desse crescimento entre as aes. preciso, antes de apontar os indicadores, esclarecer que no ano de 2003 o atual governo teve que trabalhar com as aes e oramento aprovados pelo governo anterior sem, portanto, muita margem de manobra. J o ano de 2004 retrata o planejamento oramentrio e de metas desse governo, quando aes novas foram includas, outras mantidas com a mesma nomenclatura e outras mantidas com novas designaes, como o caso dos servios de ao continuada (SAC) que passam a se denominar Servios de Proteo Socioassistencial. O ano de 2003 manteve a concentrao de recursos no BPC, seguido pelo PETI, enquanto no ano de 2004 a concentrao dos recursos esteve dividida entre o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e a Renda Mensal Vitalcia (RMV). Em 2003, o BPC ficou com 84%, j em 2004, sua parcela no FNAS caiu para 69% enquanto a RMV abocanhou 23% do recurso autorizado. Juntos, o BPC e a RMV, absorveram a fatia de 92% do FNAS. Neste ano, as demais aes partilharo os 8% restantes. Estas duas aes de transferncia monetrias, em tese, executam a maior fatia de recursos, porque so benefcios nominais, assegurados constitucionalmente, cujos montantes so vinculados ao valor do salrio mnimo, o que garante seu pagamento automtico. Em caso de necessidade oramentria, recursos de outras aes que no apresentam estas caractersticas so realocados para garantir seu pagamento aos beneficirios. Os grficos a seguir permitem visualizar a acentuao desta tendncia.
Grfico 1 Distribuio dos Recursos Executados pelo FNAS Segundo a Participao do BPC - 2003 Grfico 2 Distribuio dos Recursos Executados pelo FNAS Segundo a Participao do BPC e da RMV - 2004
8%

16%

84%
BPC Outras Aes

92%
BPC e RMV Outras Aes

Os grficos expressam nitidamente a tendncia do FNAS de se restringir a mecanismo de financiamento e pagamento destes dois benefcios de transferncia de renda, enquanto as demais 6

aes tm sua participao cada vez mais reduzida, o que se concretiza na sua baixa execuo oramentria, conforme revelam os dados seguintes. possvel que recursos de outras aes, embora autorizados, estejam sendo redirecionados para o pagamento do BPC e RMV. Execuo Oramentria Diferenciada entre as Aes do FNAS Ainda com base na anlise da distribuio dos recursos previstos e executados por ao notamos uma ltima tendncia, que diz respeito aos percentuais de execuo inferiores aos recursos autorizados para a maioria das aes. No ano de 2003, apenas o BPC executou 100% dos recursos autorizados e algumas aes executaram mais de 80% dos seus recursos previstos: Programa de Erradicao ao Trabalho Infantil; Agente Jovem; Atendimento nos Servios de Ao Continuada (SAC) e Capacitao de Liderana Comunitria. Outras aes executaram percentuais bastante reduzidos: Gerao de Renda, Ao Social e Comunitria Populaes Carentes, Ncleo de Apoio Famlia e Combate Explorao e Abuso Sexual de Crianas e Adolescentes. Duas aes, as nicas referentes construo de equipamentos sociais, no tiveram execuo, conforme detalha a tabela 3. Tabela 3 Execuo Oramentria do FNAS por Ao no ano de 2003
Aes Benefcio de Prestao Continuada PETI Bolsa Agente Jovem Bolsa Adm. Benefcios SAC (Atendimento) SAC (Construo) PETI (Jorn. Amp. e Gerao Renda p/ Famlias) Implantao de Centros da Juventude Capacitao de Agente Jovem Abrigo Atend. Criana Adolesc. Vtima de Viol. Sex. Implantao de Ncleo de Atendimento Famlias Aes Sociais e Comunitrias Aes de Gerao de Renda Capacitao de Liderana Comunitria Total
R$ Orado (A) R$ Executado (B)

4.505.678 274.997 43.842 64.483 396.564 34.223 206.350 3.449 12.377 13.955 20.737 31.000 73.766 40.292 4.500 5.726.213

4.505.581 233.921 36.350 21.426 330.870 00 171.566 00 11.054 8.941 10.315 7.039 1.197 595 4.377 5.343.232

% B/A 100,0 85,1 83,0 33,2 83,3 0,0 83,1 0,0 89,3 64,1 49,7 22,7 1,6 1,5 97,3 93,31

Fonte: SIAFI/STN. COFF/Cmara dos Deputados e PRODASEN. Valores correntes em R$ 1,00. * Execuo realizada at 24/07/2004.

Para o ano de 2004, alm da incorporao da RMV, foram concebidas outras alteraes na estrutura programtica do FNAS. O SAC passou a ser denominado de Servio de Proteo

Socioassistencial e expandiu os segmentos a serem atendidos, absorvendo pessoa adulta e criana e adolescente vtima de explorao, abuso e violncia sexual. Foram acrescidas as aes de Promoo da Incluso Produtiva, Atendimento a Comunidades Quilombolas e Bolsa de Estudo no Combate Discriminao, que tiveram percentuais reduzidos de execuo. A execuo at 24 de julho de 2004 revela que apenas duas aes aplicaram mais de 50% dos recursos previstos: Bolsa e Capacitao Agente Jovem e Jornada Ampliada do PETI. Trs aes executaram entre 40% e 50% dos recursos previstos: BPC, RMV, Atendimento dos Servios de Proteo Socioassistencial. Outras trs apresentam execuo bastante reduzida: Ncleo de Atendimento Integral Famlia, Atendimento s Comunidades Quilombolas, e Promoo Incluso produtiva. Outras cinco aes ainda no executaram os recursos autorizados: Bolsa de Estudo no Combate Discriminao, Construo de Centros Pblicos de Atendimento, Funcionamento de Centros Pblicos de Atendimento Juventude, Aes Sociais e Comunitrias e Gerao de Renda. Tabela 4 Execuo Oramentria do FNAS por Ao no ano de 2004* Aes R$ Orado (A) R$ Executado (B) Benefcio de Prestao Continuada 5.488.603 2.662.974 Renda Mensal Vitalcia 1.846.258 865.190 Bolsa e Capacitao Agente Jovem 37.000 27.804 Adm. Benefcios 44.198 2.817 Bolsa de Estudo no Combate Discriminao 100 0 Servio de Proteo Socioassistencial (Atendimento) 407.824 188.438 Construo de Centros Pblicos de Atendimento 62.193 0 PETI Jornada Ampliada 108.017 68.278 Centros Pblicos de Atendimento Juventude 630 0 Ncleo de Atendimento Integral Famlia 80.617 13.094 Aes Sociais e Comunitrias 40.214 0 Aes de Gerao de Renda 7.270 0 Atendimento a Comunidades Quilombolas 1.560 186 Promoo da Incluso Produtiva 22.016 414 Total 8.146.500 3.829.195
Fonte: SIAFI/STN. COFF/Cmara dos Deputados e PRODASEN. Valores correntes em R$ 1,00. * Execuo realizada at 24/07/2004.

% B/A 48,52 46,86 75,14 6,37 0,00 46,20 0,00 63,21 0,00 16,24 0,00 0,00 11,92 1,88 47,00

Como se pode constatar, at o momento, permaneceu a transferncia dos recursos do FNAS para os Fundos de Assistncia Social subnacionais com base nas aes planejadas nacionalmente. A perspectiva de reverso deste quadro e destas tendncias est sendo formulada na proposio do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), aprovado na 4a Conferncia Nacional de Assistncia Social ocorrida em Braslia em dezembro de 2003. Em termos de assero, o SUAS rompe com a herana histrica de planejamento e definio nacional de aes 8

fragmentadas por segmentos; retoma os princpios da Loas, concretizando-os na proposio de um sistema unificado com padronizao de servios, nomenclatura, contedo e padro de funcionamento; define competncias das esferas; prope a integrao de objetivos, aes, servios, benefcios, programas e projetos; e, ao instituir sistemas de proteo social bsico e especial, respeita a oferta de servios com base na proximidade territorial e necessidades locais. Sua implementao vem sendo defendida e ansiosamente aguardada por aqueles que se opem ao predomnio da rentabilidade econmica e defendem a consolidao da assistncia como direito social. Referncias Bibliogrficas
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