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VERS UN DROIT DACCES A LINFORMATION PUBLIQUE AU MAROC

ETUDE COMPARATIVE AVEC LES NORMES ET LES MEILLEURES PRATIQUES DANS LE MONDE

Par Perrine Canavaggio, conservateur gnral honoraire du patrimoine et Alexandra Balafrej, experte en communication Prfaces: Philippe Quau, Reprsentant de lUNESCO pour le Maghreb, Sad Essoulami, Directeur excutif du Centre pour la libert des mdias au Moyen Orient et en Afrique du Nord, et Rachid Filali Meknassi, Secrtaire gnral de Transparency Maroc

Organisation des Nations Unies pour l'ducation, la science et la culture

VERS UN DROIT DACCES A LINFORMATION PUBLIQUE AU MAROC

ETUDE COMPARATIVE AVEC LES NORMES ET LES MEILLEURES PRATIQUES DANS LE MONDE

Par Perrine Canavaggio, conservateur gnral honoraire du patrimoine et Alexandra Balafrej, experte en communication Prfaces: Philippe Quau, Reprsentant de lUNESCO pour le Maghreb, Sad Essoulami, Directeur excutif du Centre pour la libert des mdias au Moyen Orient et en Afrique du Nord, et Rachid Filali Meknassi, Secrtaire gnral de Transparency Maroc

Lauteur est responsable du choix et de la prsentation des faits contenus dans le prsent ouvrage et des opinions qui y sont exprimes, lesquelles ne sont pas ncessairement celles de lUNESCO et nengagent pas lOrganisation. Les appellations employes dans cette publication et la prsentation des donnes qui y figurent nimpliquent de la part de lUNESCO aucune prise de position quant au statut juridique des pays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorits, ni quant au trac de leurs frontires ou limites.

Vers un droit daccs linformation publique au Maroc Etude comparative avec les normes et les meilleures pratiques dans le monde Par Perrine Canavaggio, conservateur gnral honoraire du patrimoine, et Alexandra Balafrej, experte en communication

Edite par Misako Ito, Conseillre pour la Communication et linformation, Bureau de lUNESCO pour lAlgrie, le Maroc, la Mauritanie et la Tunisie Publie par le Bureau de lUNESCO pour lAlgrie, le Maroc, la Mauritanie et la Tunisie 35, Avenue du 16 Novembre B.P 1777 Rabat Maroc

UNESCO 2011

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SOMMAIRE
Prfaces ....................................................................................................... 7 Introduction ............................................................................................. 15 Les avances rcentes du droit daccs linformation publique dans le monde Par Perrine Canavaggio ............................................................. 17
I. Contextes international et national dans lesquels sinscrivent la Convention du Conseil de lEurope sur laccs aux documents publics, ainsi que les autres avances lgislatives majeures .................................. 19 Plusieurs gnrations de lois ................................................................... 19 Les raisons de lmergence de la Convention et des autres lois progressistes ...............21 a. Les bouleversements politiques des annes 1990 et lapparition de nouvelles dmocraties ........................................................................... 22 b. La lutte contre limpunit et laffirmation du droit de savoir ................. 24 c. Le dveloppement des technologies de linformation et de la communication (TIC) et lavnement des socits du savoir ................ 27 d. La modernisation et la dmocratisation de ladministration .................. 28 e. La lutte contre la corruption et lamlioration de la gouvernance ................29 f. La reconnaissance du droit linformation et sa promotion par les organisations internationales ...................................................... 32 g. La demande dinformation sur lenvironnement et la promotion du dveloppement durable .................................................................... 39 h. Les crises conomique et financire....................................................... 41 II. Recensement des normes et meilleures pratiques des pays pionniers en matire daccs linformation publique ........................................... 44 1. Le droit daccs ...................................................................................... 46 a. La garantie constitutionnelle ................................................................. 46 b. Le principe de divulgation maximale .................................................... 47 2. Le champ dapplication .......................................................................... 48 a. Les bnficiaires .................................................................................... 49 b. Les documents sur tout support ............................................................ 49

1. 2.

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c. d. e. f. 3.

Laccs linformation et aux documents .............................................. 50 Le secteur public ................................................................................... 51 Le secteur priv ..................................................................................... 52 La publication proactive des informations............................................. 55

a. Les fonctionnaires doivent aider les demandeurs formuler leur demande ............................................................................................... 62 b. Les dlais de rponse doivent tre aussi courts que possible .................. 63 c. Lidentification des documents doit tre facile....................................... 64 d. Les frais daccs aux documents publics ................................................ 65 Les exceptions et les refus ....................................................................... 68 a. Le recours hirarchique interne ............................................................. 72 b. Le recours un organisme indpendant ................................................ 72 c. Le recours contentieux .......................................................................... 76 a. Les sanctions ......................................................................................... 76 b. La protection juridique des sources et des lanceurs dalerte ................... 76 a. La dsignation de responsables de lapplication de la loi ....................... 79 b. La mise en place de programmes de formation des fonctionnaires ................80 c. La cration dun organisme responsable de la promotion du droit linformation et de la sensibilisation du public ...................... 81 d. Le records management ou la gestion des documents ........................... 82 e. L valuation de lapplication de la loi .................................................... 85 Les mesures de promotion du droit ......................................................... 79 Les sanctions et protections .................................................................... 76 Les recours............................................................................................. 71

Les procdures de demande .................................................................... 61

4. 5.

6.

7.

III. Conclusion ................................................................................................. 86

Le cas du Maroc Par Alexandra Balafrej ........................................... 87


I. 1. 2. Histoire rcente de laccs linformation au Maroc............................... 89 Une prise de conscience progressive la tte de lEtat .............................. 89 Laccs linformation sur lhistoire du temps prsent : l exprience de lInstance Equit et Rconciliation ......................................................... 91

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3. 4. 5. II. 1.

Priorit la dfense du droit des journalistes laccs linformation .............. 91 Une socit civile progressivement mobilise pour le droit daccs linformation ......................................................................................... 93 Des initiatives avortes sur le plan juridique ............................................ 95 Avances et faiblesses de laccs linformation publique au Maroc ............. 97 Un cadre juridique lacunaire et disparate ................................................. 97 a. Des engagements internationaux du Maroc en faveur du droit daccs linformation publique gouvernementale ............................................ 97 b. Lavance majeure de la nouvelle Constitution de 2011 ........................ 98 c. Un cadre lgal national, frein majeur laccs linformation publique ............. 99 d. Quelques avances disparates sur le plan juridique .............................. 100 e. Le projet de loi sur le droit daccs linformation...............................110 f. Les recours du citoyen en cas de refus daccs linformation publique..............111

2. 3.

La communication des archives publiques : une approche par le devoir de mmoire ............................................................................................... 113 Les avances de le-gouvernement : un impratif avant tout conomique .............114 a. b. c. d. Services de dmatrialisation des procdures administratives.............. 115 Services facilitant laccs linformation pour les citoyens .................. 117 Sites Internet institutionnels du gouvernement ou des administrations ............ 119 Une offre dinformation publique en ligne de qualit variable .............122

4.

Un impratif de bonne gouvernance des administrations : des initiatives multiples mais lefficacit limite ......................................................... 124 a. Quelques initiatives gouvernementales notables..................................124 b. Des services dinformation au public peu efficaces ..............................125 Une pratique administrative loin des standards internationaux .............. 127 a. Des limites pratiques pour le citoyen ...................................................127 b. La perception et la pratique de laccs linformation pour les demandeurs et les usagers ......................................................128 c. Linformation budgtaire, zone interdite pour le citoyen marocain ...............132

5.

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III. Perspectives pour le Maroc .......................................................................133 1. 2. 3. 4. 5. Adopter une loi et une stratgie de mise en uvre de la loi de manire concerte ............................................................... 133 Fixer des objectifs ralistes daccs effectif linformation du domaine public gouvernemental......................................................................... 133 Permettre et favoriser lappropriation dun droit par les populations ................ 134

Evaluer limpact des programmes favorisant laccs linformation ............... 133

Lutter contre les limites structurelles qui se posent lexercice du droit daccs linformation .......................................................................... 135 6. Amliorer la gestion et la prservation de linformation ......................... 136 7. Former les fonctionnaires de toutes les administrations au niveau central, rgional et local ........................................................................ 137

Sources et bibliographie ..........................................................................139

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Prfaces
Par Philippe Quau
Reprsentant de lUNESCO pour le Maghreb Le printemps arabe a montr au monde, dune manire clatante, laspiration irrmissible et universelle des peuples pour la libert, la justice et la vrit. Mais comme lhistoire la montr, cest un combat sans fin. Les dmocraties, en se construisant, et mme dans la douleur, attisent une soif toujours plus grande pour ces valeurs immarcescibles. Elles rvlent ainsi leur vritable force aux peuples, leur fixent un horizon, et, en les confortant dans leurs droits fondamentaux, les engagent devenir matres de leur destin. Elles les renforcent aussi dans la conviction -- ds lors inalinable -- que les gouvernements sont leur service, et non linverse, et quils ont une obligation absolue de transparence et de reddition des comptes vis--vis des citoyens, de tous les citoyens. Un Etat ne peut tablir sa lgitimit dans le maintien de lignorance, dans la corruption des lois, dans le mpris des droits. Parmi ces droits, il y a notamment celui, consacr par la Dclaration universelle des Droits de lHomme de 1948, dont larticle 19 garantit tous le droit de chercher, de recevoir et de rpandre les informations et les ides par quelque moyen que ce soit . Cette ambitieuse formule avait le mrite dembrasser un domaine immense, qui est aussi un royaume mondial, celui des informations, des connaissances, des savoirs et des ides accessibles publiquement. Le progrs des techniques, et notamment lapparition dInternet, ont donn un caractre minemment concret ce qui pouvait sembler ntre quune utopie. Mais, au-del des techniques, le progrs des consciences et du droit ne manqua pas de mettre au premier plan la question parfaitement stratgique, pour lesprit des dmocraties, du renforcement de laccs linformation publique et gouvernementale. LUNESCO joua son rle dans cette monte en puissance du droit linformation publique en adoptant en 2003 la Recommandation sur la promotion et lusage du multilinguisme et laccs universel au cyberespace. Cet instrument de soft law , annonant les prmisses dun droit mondial linformation du domaine public , vit une premire ralisation effective et contraignante au niveau multilatral, lorsquen 2009 le Conseil de lEurope adopta la Convention sur laccs aux documents publics, lesquels taient dfinis, dune manire aussi lapidaire que proprement rvolutionnaire, de la manire suivante : On entend par documents publics toutes informations enregistres sous quelque forme que ce soit, rdiges ou reues et dtenues par les autorits publiques.

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En politique, les pionniers ouvrent les voies. Mais souvent, les nouveaux arrivants, bnficiant de lexprience acquise, et dune meilleure apprhension des enjeux et des perspectives, peuvent faire plusieurs bonds en avant. Les dmocraties en mergence, dans lespoir de rformer durablement leur environnement politique et socital, ont de facto une occasion unique daller bien plus vite et bien plus loin dans le sens de la grande histoire, en inscrivant au cur de leur constitution des droits du citoyen renforcs, rvalus. Parmi ceux-ci, le droit de la libert dexpression, et celui, intimement li, le droit daccs linformation. Pour le citoyen, pour le journaliste, pour llu, pour le parlementaire, laccs linformation cela veut dabord dire laccs linformation publique, tant linformation qui relve par nature du domaine public , que linformation dtenue par le gouvernement et par toutes les agences dintrt public. Mais les lois les meilleures ne sont rien sans la main des hommes. Dans le domaine de laccs linformation publique, il faut veiller ce que ces lois soient effectivement applicables, et appliques. Cest souvent l que le bt blesse. Cest l que les meilleures intentions du monde se perdent sous le poids des inerties, des intrts spciaux, des complicits passives ou organises. En premier lieu, il faut sassurer que toutes les avances lgislatives pertinentes soient effectivement confirmes dans la ralit, par la publication des ncessaires dcrets dapplication et des textes rglementaires finalisant les conditions prcises de laccs libre et ouvert du public aux informations. Dailleurs laccs aux informations publiques nest quune condition ncessaire, en ellemme non suffisante. Il faut encore, et surtout, que ces informations soient fiables, cohrentes, pertinentes, mises jour en permanence, facilement accessibles, dans toutes les langues pratiques par les populations. Il faut de plus que les informations soient librement rutilisables, par tous, et pour tous les usages que la libert de circulation des informations permet. Il faut que les administrations publiques aient une obligation lgale de mettre toutes les informations dont elles disposent en libre accs, et donc quelles organisent leurs mthodes de travail pour que cette obligation soit effectivement remplie. Il faut dailleurs que des recours soient prvus, et des sanctions en cas de non application de la loi. Il faut enfin quune vritable stratgie daccs linformation publique soit architecture lchelle nationale, et quelle entre en synergie avec la conception dun gouvernement vraiment ouvert , et non confin dans une culture du secret, une culture de lombre, propice aux petits arrangements, et limpunit. Cest ces conditions que la mfiance endmique que ressent parfois le citoyen envers ladministration, la frustration de la socit civile face aux obstacles bureaucratiques, la colre des entrepreneurs face aux appels doffre non transparents et aux procdures obscures de passation des marchs publics, ou encore les revendications des journalistes pour dfendre leur rle de mdiateurs et de

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commentateurs de linformation, pourront progressivement disparatre. La prsente tude rappelle les avances lgislatives majeures sur le plan international, dans le domaine de laccs linformation, et notamment lmergence des conventions internationales comme celle du Conseil de lEurope. En seconde partie, elle recense les meilleures normes et pratiques des pays qui ont russi rendre ce droit effectif. Enfin, elle propose un tat de lieu sur laccs linformation au Maroc travers son histoire rcente, ses avances et faiblesses ainsi que les perspectives de chantiers. On ne peut que se rjouir en soulignant limmense pas en avant ralis par le Maroc dans ce domaine avec la Constitution de 2011, qui garantit dans son article 27 le droit daccder linformation dtenue par ladministration publique, les institutions lues et les organismes investis dune mission de service public . Si lon ajoute cela des initiatives vritablement structurantes comme en 2007 la loi sur la cration des Archives du Maroc, institution nationale destine grer et administrer les archives publiques et charge dtablir les instruments de recherche et daccs aux archives, ou encore la multiplication de sites dinformation publique oprationnels regroups par le programme egov.ma, on peut se fliciter de lindniable prise de conscience opre par la puissance publique quant limportance de ces questions daccs. Il reste confirmer ces heureuses dispositions par la mise au point et ladoption dune loi, encore dans les cartons, sur le droit daccs linformation, projet annonc en 2010 dans le cadre dun programme de lutte contre la corruption. Pour conclure, je voudrais rappeler cette vrit rmanente. La finalit fondamentale de ces droits, et de ces institutions, nest pas simplement laccs linformation , per se. La vritable finalit est de rendre aux citoyens, tous les citoyens, le pouvoir de se faire une opinion par eux-mmes sur la manire dont ils sont gouverns, et le pouvoir dutiliser les informations publiques ainsi mises leur disposition, pour changer la vie, leur vie.

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Par Sad Essoulami

Directeur excutif du Centre pour la libert des mdias au Moyen Orient et en Afrique du Nord Laccs linformation publique gouvernementale nest pas un luxe ou un privilge rserv une minorit, cest un droit fondamental des citoyens reconnu par le droit international. Il permet de savoir pourquoi, par qui, comment et quand les dcisions publiques, tous les chelons de lEtat, sont prises et mises en uvre. Cest aussi travers lexercice de ce droit que les citoyens peuvent contrler laction du gouvernement, des lus ainsi que des entreprises prives qui travaillent dans le domaine public. La reconnaissance par lEtat de ce droit signifie aussi son acceptation dtre responsable de ses actes devant les citoyens qui ont le droit de lui demander des comptes et de juger de sa politique. Cette obligation doit tre inscrite dans la loi. Nous avons franchi une tape importante dans la bataille pour la reconnaissance juridique du droit daccs linformation au Maroc. Aprs plus de six ans de plaidoyer ce droit est aujourdhui reconnu par lArticle 27 de la nouvelle Constitution marocaine du 1er juillet 2011. Cest une victoire de la socit civile marocaine, une semi-victoire, car nous attendons avec impatience la publication du projet de loi sur le droit daccs linformation par le gouvernement. Nous avons exprim notre regret de ne pas avoir t associs par le gouvernement la prparation du projet de loi ; aucune information sur le comit interministriel responsable de ce travail nest disponible et aucune association de la socit civile na t consulte jusqu maintenant. La prsente publication de lUNESCO vient un moment opportun. Cest un manuel de sensibilisation et dducation, et surtout un outil de plaidoyer afin dassister tous ceux et celles qui militent pour ce droit daccs linformation rviser le projet de loi et proposer des amendements. Nous devrons tre prts pour que la loi ne contienne que des exceptions minimales qui sont lgitimes dans le droit international. Les exceptions qui ont pour objectif de protger des secrets non lgitimes ne doivent pas prvaloir dans le texte de la loi. La rtention de linformation doit tre dans lintrt de la scurit du public et non celle des pouvoirs et des intrts occultes. Il est galement important que la mise disposition dinformations ne fasse lobjet daucune demande formelle, mais dune action proactive de lEtat vers le public. LEtat doit aussi produire linformation sur des secteurs qui souffrent dun grand dficit dinformations comme lenvironnement. Enfin, et cest le point le plus important, la culture du secret qui domine la gestion de linformation publique doit radicalement changer. Nous voulons un Etat transparent. En consquence, les fonctionnaires doivent tre sensibiliss limportance des archives publiques et leur responsabilit de gardien de linformation qui doit tre considre comme un bien public appartenant aux citoyens.

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Enfin, je remercie lUNESCO davoir donn au CMF MENA lopportunit de rviser cette publication et davoir aussi associ Transparency Maroc et le CMF MENA sa publication. Je suis convaincu que nous allons en faire un usage utile dans notre plaidoyer pour une loi dmocratique et aussi dans la formation des groupes de la socit civile, des journalistes, des entrepreneurs, des lus nationaux et locaux, autres groupes professionnels, politiques et syndicaux, et des fonctionnaires qui seront appels grer les demandes dinformation des citoyens.

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Par Rachid Filali Meknassi

Secrtaire gnral de Transparency Maroc Au rythme de la mondialisation et du dveloppement de lconomie du savoir, la libre circulation de linformation devient une condition ncessaire pour lpanouissement personnel, la performance conomique et la cohsion sociale. Plus de 90 pays se sont dots au cours des deux dernires dcennies de lgislations tendant garantir laccs le plus large du public aux donnes disponibles auprs des services publics et dvelopper linformation revtant le caractre dintrt gnral. Les nouvelles technologies ont fortement t sollicites cet effet afin damliorer la collecte et la conservation des documents, de faciliter la diffusion des donnes et de rduire les cots de gestion par les administrations ainsi que de leur utilisation par les citoyens. En retour, elles ont bnfici de nombreuses retombes conomiques en termes de recherche-dveloppement, de profits et de stimulation de la comptitivit. L encadrement normatif qui a t gnr par cette volution a pour sa part, donn jour un Droit daccs linformation entendu comme discipline acadmique distincte du Droit de la communication et surtout en tant que prrogative reconnue chaque personne pour rclamer et obtenir toute linformation quelle souhaite ds lors que son accessibilit nest pas explicitement limite par la loi. Puisant son fondement dans larticle 19 de la Dclaration universelle des droits de lhomme, le droit linformation constitue dsormais la substance des liberts dopinion et dexpression tout en affirmant son indissociabilit avec dautres droits fondamentaux individuels et collectifs, en tte desquels figurent le droit lgalit et la non discrimination, le droit la participation la vie politique du pays et le droit au dveloppement. Cette reconnaissance a pour corollaire lobligation pour lEtat de dfinir un domaine public informationnel et dorganiser son libre accs. Les mesures prises par lEtat contraignent les services publics mettre linformation quils dtiennent la disposition des usagers et leur confrent un rle proactif dans la collecte, la production et la diffusion des informations dintrt public. Il en dcoule forcment une plus grande transparence dans le fonctionnement des rouages de lEtat et de ses dmembrements, propice la reddition des comptes et la participation citoyenne. Cest pourquoi, la reconnaissance de ce droit relve aussi de la modernisation des services publics et de lamlioration de la gouvernance globale. On sy rfre de plus en plus frquemment dans les rapports et documents normatifs internationaux et rgionaux portant notamment sur lducation, la communication, les droits humains, la culture, la dmocratie et le dveloppement durable. La convention des Nations Unies contre la corruption a consacr, pour sa part, la reconnaissance du droit daccs linformation comme un levier du systme national dintgrit. Dans la rgion du Maghreb on mesure de mieux en mieux le prjudice occasionn par les restrictions apportes la circulation de linformation dtenue par les services

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publics et la reconnaissance formelle de ce droit ne semble plus rencontrer dobstacles srieux. Le travail de Transparency Maroc illustre la prise de conscience par la socit civile de limportance de la question et laboutissement actuel de la revendication sociale quelle a suscite depuis le dbut de son plaidoyer. En 2000, quatre mesures prioritaires parmi les 15 que lassociation a rclames pour lutter efficacement contre la corruption avaient trait linformation, sans toutefois quaucune mention explicite ne soit faite ce droit. Mais ds 2003, lassociation a engag sur la base dune tude quelle a consacre au droit daccs linformation, une grande campagne dinformation, suivie en 2005 dun plaidoyer appuy par une proposition de loi. Au cours des trois dernires annes, ce mouvement sest largi en direction de lAlgrie, de la Tunisie et de la Mauritanie travers des tudes comparatives, dune session de luniversit de la transparence et au moyen dun rseau et de la mobilisation de lexpertise internationale pour affiner les propositions de rforme et renforcer son argumentaire politique. Ces efforts trouvent depuis le 1er juillet 2011 leur rcompense dans larticle 27 de la Constitution marocaine qui nonce : Les citoyennes et les citoyens ont le droit daccder linformation dtenue par ladministration publique, les institutions lues et les organismes investis de mission de service public. Le droit linformation ne peut tre limit que par la loi, dans le but dassurer la protection de tout ce qui concerne la dfense nationale, la sret intrieure et extrieure de lEtat, ainsi que la vie prive des personnes, de prvenir latteinte aux liberts et droits fondamentaux noncs dans la constitution et de protger les sources et des domaines dtermins avec prcision par la loi . Une nouvelle tape souvre dsormais pour obtenir le respect effectif de ce droit. Les seules limites qui peuvent dsormais tre invoques pour en restreindre lexercice doivent revtir la forme lgislative et trouver leur motivation explicite dans la prservation de la scurit ou de la vie prive des personnes. Toutes autres entraves lgales et rglementaires figurant dans le droit en vigueur deviennent ipso facto inconstitutionnelles. Il est clair cependant, que la transformation de ce principe en pratique sociale passe par un profond changement de la culture du service public. Elle requiert forcment des mesures daccompagnement destines relever les capacits des services, informer le public sur la porte de ce droit, simplifier les procdures et organiser les voies de recours. Les acteurs politiques et les fonctionnaires ne doivent pas subir les transformations requises comme une immixtion indue dans lexercice de leurs fonctions, mais plutt y trouver lopportunit damliorer leurs performances et dobtenir la reconnaissance de leur contribution la gouvernance publique. Ce nest pas le moindre mrite du prsent ouvrage que de prsenter les composantes de ce nouveau challenge mondial et dexpliquer avec talent, clart et pertinence ses enjeux.

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Introduction
Depuis des annes, lUNESCO sattache promouvoir dans le monde laccs linformation du domaine public gouvernemental. Ses Etats membres disposent de textes de rfrence en la matire depuis ladoption par lOrganisation, en 2003, de la Recommandation sur la promotion et lusage du multilinguisme et laccs universel au cyberespace et la publication en 2004 des Principes directeurs pour le dveloppement et la promotion de linformation du domaine public gouvernemental. De son ct, le Conseil de lEurope a ouvert en juin 2009 la signature de ses 47 Etats membres la Convention sur laccs aux documents publics qui est le premier instrument juridique international contraignant en la matire1. Ce texte sinscrit dans un long processus de reconnaissance du droit daccs linformation - ou droit de savoir - comme un droit de lHomme fondamental. Le prsent rapport rappelle tout dabord les tapes de ce processus ainsi que les facteurs qui ont contribu faire merger la Convention et les avances lgislatives majeures dans ce domaine. Dans une seconde partie, il prsente les normes et les meilleures pratiques des pays qui ont russi rendre ce droit effectif. Enfin, dans une dernire partie, il aborde le cas particulier du Maroc en matire daccs linformation. Il en prsente lhistoire rcente, en examine les avances et les faiblesses, et esquisse les perspectives de chantiers qui sy dessinent, partir des normes et des meilleures pratiques internationales.

1. La Convention entrera en vigueur quand elle aura t ratifie par dix Etats membres. A ce jour (avril 2011), elle a
t signe par 11 pays et ratifie par trois, la Hongrie, la Norvge et la Sude.

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LES AVANCES RCENTES DU DROIT DACCS LINFORMATION PUBLIQUE DANS LE MONDE Par Perrine Canavaggio

I. CONTExTES INTERNATIONAL ET NATIONAL DANS LESQUELS SINSCRIVENT LA CONVENTION DU CONSEIL DE LEUROPE SUR LACCS AUx DOCUMENTS PUBLICS, AINSI QUE LES AUTRES AVANCES LgISLATIVES MAjEURES

1. Plusieurs gnrations de lois


Le mouvement en faveur de laccs aux documents publics sest traduit par plusieurs gnrations de lois et il connat une vritable explosion depuis une dizaine dannes. Apparu au sicle des Lumires, le droit daccs linformation a t progressivement reconnu et mis en uvre aux XIXme et XXme sicles. La Sude a t le premier pays ouvrir laccs aux documents publics avec la loi sur la libert de la presse de 1766 et elle est reste longtemps le seul. La Dclaration franaise des droits de lhomme et du citoyen de 1789 a affirm dans son article 15 que la socit a le droit de demander compte tout agent public de son administration , mais ce principe prometteur est rest thorique. Deux gnrations de lgislations se sont succd : Les premires lois ont ouvert laccs aux archives publiques pour rpondre aux proccupations de la recherche historique. Aprs la loi franaise de 1794 qui a fait de laccs aux archives non plus un privilge accord par le souverain quelques lus mais un droit civique ouvert tous2, ce droit a t progressivement mis en uvre dans toutes les lgislations nationales europennes, avec des dlais de communication des documents plus ou moins longs selon les pays. Ces dlais, de 20 30 ans gnralement, tendent se rduire pour rpondre la demande des historiens intresss par lhistoire immdiate, des dlais plus longs restant prvus pour certaines catgories de documents. LUNESCO a jou un rle dterminant dans le dveloppement et la promotion de ces lois dans le monde, notamment avec les tudes RAMP (Records and Archives Management Programme Programme de gestion des documents et des archives) ralises dans le cadre du Programme gnral pour lInformation (PGI), qui a prcd le Programme Information pour tous (IFAP)3.
citoyen qui en faisait la demande : Tout citoyen pourra demander dans tous les dptscommunication des pices quils renferment : elle leur sera donne sans frais. La pratique administrative du XIXme sicle a sensiblement rduit la porte de ce principe.

2. Larticle 37 de la loi du 7 messidor an II ouvrait la communication libre et sans frais des archives nationales tout

3. Les tudes RAMP sont accessibles http://www.unesco.org/archives/new2010/fr/etudes_ramp.html

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Cest aprs la Seconde Guerre mondiale qua vritablement merg le mouvement en faveur de laccs linformation. Ce mouvement sinspire de la Dclaration universelle des Droits de lHomme de 1948 qui, dans son article 19, garantit tout individu le droit de chercher, de recevoir et de rpandre, les informations et les ides par quelque moyen que ce soit . On peut distinguer quatre grandes catgories de lois sur laccs linformation ou aux documents publics4. La premire est celle des dix pays pionniers : la Sude (1766) na t rejointe par la Finlande quen 1951. Les Etats-Unis se sont dots du Freedom of Information Act (FOIA) en 1966 et la loi a t renforce en 1974 la suite des rvlations de laffaire du Watergate. Ils ont t rejoints par deux autres pays nordiques, le Danemark et la Norvge (1970), la France et les Pays-Bas (1978), et trois anciennes possessions britanniques, lAustralie et la Nouvelle-Zlande (1982), ainsi que le Canada (1983). La deuxime catgorie comprend les 29 pays qui ont adopt une loi loccasion de leur passage la dmocratie et de la rdaction dune nouvelle Constitution, aprs leffondrement du rgime sovitique et de ses satellites. La troisime est celle des 13 pays riches et de tradition dmocratique qui lont fait dans le cadre de leur modernisation administrative. Leurs lois sont gnralement moins progressistes que les prcdentes. Depuis une dizaine dannes, on assiste une vritable explosion mondiale des lois sur laccs linformation, y compris dans des pays en dveloppement qui nont pas connu de transition dmocratique. 13 pays avaient une loi de ce type en 1990, 70 en avaient une et 30 une en cours dlaboration en 20085. Ils sont 84 en 2010 en avoir adopt une6. Aucune organisation internationale navait pris de dispositions pour ouvrir laccs ses documents, il y a vingt ans et elles sont nombreuses aujourdhui lavoir fait. La Banque mondiale en est un exemple remarquable.

4. John M. Ackerman et Irma E. Sandoval-Ballesteros, The Global Explosion of Freedom of Information Laws,
UNESCO, 2008.

5. Toby Mendel, Libert de linformation. Etude juridique comparative. Deuxime dition rvise et mise jour,

Administrative Law Review, Volume 58, Number 1, Winter 2006.

6. Roger Vleugels, Overview of all 90 FOIA Countries & Territories, Fringe Special, 2009. Les chiffres divergent selon quils incluent ou non les pays et les territoires.

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On a aussi vu apparatre rcemment, dans les pays dj dots dune loi sur laccs linformation publique, la reconnaissance dun droit la rutilisation de cette information. Il en rsulte que les administrations ne sont pas seulement obliges de rpondre aux demandes dinformation mais quelles sont galement tenues de diffuser les donnes publiques quelles dtiennent, un format et dans des conditions qui en permettent la rutilisation. Les Etats-Unis et le Royaume-Uni ont t les premiers ouvrir ainsi laccs leurs donnes publiques sur des portails data.gov, en 2009 et 2010. Les lois sur laccs linformation coexistent souvent avec les lois sur les archives, et il faut que leur articulation soit claire pour viter les difficults de mise en uvre. Aux Etats-Unis cest le FOIA qui rgit laccs aux archives publiques et il en est de mme au Royaume-Uni, o la loi sur la libert de linformation de 2000 (Freedom of Information Act) a remplac les dispositions sur laccs de la loi de 1958 sur les archives publiques (Public Records Act). La Convention du Conseil de lEurope sur laccs aux documents publics sinscrit dans ce mouvement gnral de libralisation et vient le parachever. Elle fournit un socle de normes minimales et cherche encourager ses Etats membres qui ne lont pas encore fait mettre leur lgislation en conformit avec ces normes. Des avances lgislatives majeures ont aussi t ralises au cours des dernires annes dans certains pays.

2. Les raisons de lmergence de la Convention et des autres lois progressistes


Les facteurs qui ont contribu lmergence de ces textes sont nombreux et interdpendants. Les principaux dentre eux sont les bouleversements politiques et les avances technologiques que le monde a connus depuis vingt ans avec la fin de la Guerre Froide et le dveloppement des technologies de linformation et de la communication. Laccs linformation publique, longtemps conu comme un simple vecteur de modernisation de ladministration, est dsormais reconnu comme un droit fondamental. Ce droit rpond lobligation de rendre des comptes sur leur action (accountability), obligation laquelle sont dsormais tenus les gouvernants des pays dmocratiques. Laccs linformation se trouve aujourdhui au cur des stratgies dveloppes par les organisations intergouvernementales et des actions menes par la socit civile internationale : lutte contre limpunit, lutte contre la corruption et promotion de la

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bonne gouvernance, protection de lenvironnement et de la sant publique. La crise conomique et financire de 2008 est venue acclrer la demande de transparence.

a. Les bouleversements politiques des annes 1990 et lapparition de nouvelles dmocraties


La deuxime vague de lgislations sur laccs linformation a suivi la dsintgration de lempire sovitique qui a entran la fin des rgimes communistes en Europe centrale et orientale. La chute de ces rgimes a fait apparatre des masses normes darchives des services de renseignement et de la bureaucratie communiste rpressive quil fallait traiter et rendre accessibles, car ils contenaient les preuves des violations des droits des citoyens. Les 180 Kilomtres linaires de fichiers et dossiers de la STASI, la police secrte de la Rpublique Dmocratique Allemande, en sont un exemple emblmatique, mais on pourrait en citer dautres7. La question de la prservation de ces archives et de leur accs a t alors centrale : elles ont permis dtablir de dizaines de milliers de copies de documents prouvant les spoliations dont avaient t victimes certains citoyens sous le rgime communiste et rendu possible leur indemnisation. Elles ont galement permis lidentification et la mise lcart des agents compromis avec le rgime prcdent. De nouvelles lois sur les archives ont alors t votes dans ces pays pour rendre accessibles ces documents secrets. Dsireux de consolider lEtat de droit en Europe postcommuniste, le Conseil de lEurope a soutenu les politiques douverture des archives et de renforcement des structures administratives archivistiques. Un systme national darchives publiques solide est en effet indispensable pour assurer long terme la conservation et laccs des documents qui prouvent lexistence des droits de lEtat et des particuliers. Le Conseil de lEurope a adopt en 2000 la Recommandation R (2000)13 sur la politique europenne en matire daccs aux archives qui est la premire norme intergouvernementale dans ce domaine8. Elle est motive par la conviction thique que la connaissance du pass constitue un droit de lHomme et que, dans une dmocratie, les citoyens ont droit une prsentation impartiale de leur histoire, fonde sur les sources authentiques prserves dans les archives. La reconnaissance de ces droits est la condition pralable la prvention
rpressifs en donne un certain nombre dexemples. Archives of the Security Services of Former Repressive Regimes / A report prepared for UNESCO on behalf of the International Council on Archives by Antonio Gonzalez Quintana . Paris : UNESCO, 1997. http://portal.unesco.org/ci/en/ev.php-URL_ID=4976&URL_DO=DO_TOPIC&URL_ SECTION=201.html.

7. Le rapport du Conseil international des Archives sur les archives des services de scurit des anciens rgimes

8. https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=366099.

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du retour des idologies qui ont conduit aux violations massives des droits de lHomme qua connues le XXme sicle 9. Il est rappel dans lexpos des motifs de la Recommandation quil est communment admis quun pays naccde pleinement la dmocratie que lorsque chacun de ses habitants dispose de la possibilit de connatre de manire objective les lments de son histoire et qu une meilleure connaissance de lhistoire europenne rcente pourrait contribuer la prvention de conflits. Larticle 5 de la Recommandation affirme que Laccs aux archives publiques constitue un droit. Dans un systme politique aux valeurs dmocratiques, ce droit doit tre reconnu tous les utilisateurs, indpendamment de leur nationalit, leur statut ou fonction. Lavnement des nouvelles dmocraties sest galement accompagn dans tous ces pays de ladoption de lgislations sur la libert daccs linformation pour rpondre laspiration des citoyens qui en avaient t privs sous les rgimes prcdents. Un des problmes rencontrs tait la persistance de la culture du secret, hrite des rgimes totalitaires, et le manque de responsabilisation des rouages de lEtat. Ces lois taient une tape essentielle dans la consolidation de lEtat de droit et elles apportaient une solution ce dficit de responsabilit. Elles visaient aussi renforcer la lgitimit des institutions en qui les citoyens navaient plus confiance. Aprs la Hongrie et lUkraine, premiers pays postcommunistes se doter dune loi sur laccs linformation en 1992, les 22 pays issus de lex-Bloc Sovitique en ont adopt une10. Le Conseil de lEurope a consacr en 2002 ce mouvement avec la Recommandation Rec (2002)2 sur laccs aux documents publics11. Considrant limportance que revt, dans une socit dmocratique pluraliste, une administration publique transparente et la disponibilit immdiate dinformations sur les questions dintrt public , ce texte invite les Etats membres garantir toute personne le droit daccder, sa demande, aux documents publics dtenus par des autorits publiques. Les choses sont alles trs vite : seuls huit des 47 pays membres du Conseil de lEurope avaient une loi en 1989 et ils sont aujourdhui 40 avoir mis en place des dispositifs qui correspondent pour la plupart aux normes minimales tablies par la Convention de 200912.
9. Charles Kecskemti et Ivan Szkely, Laccs aux archives, Manuel pour la mise en uvre de la Recommandation nR (2000)3 sur une politique europenne en matire de communication des archives, Editions du Conseil de lEurope, 2007, p. 12. 11. Recommandation Rec (2002)2 sur laccs aux documents publics, http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/ media/doc/H-Inf(2003)003_fr.pdf. 10. 19 pays dEurope centrale et orientale auxquels sajoutent le Tadjikistan, lOuzbkistan et lAzerbadjan.

12. Beyond Access: Open Government Data and the Right to Reuse, Draft for Consultation open to 30 September 2010, Access Info Europe and Open Knowledge Foundation.

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Des organisations internationales, comme lOrganisation pour la Scurit et la Coopration en Europe (OSCE), et rgionales, comme le Conseil de lEurope, ont soutenu cette dynamique. Des organisations de la socit civile et des fondations internationales, telles que lOpen Society Institute, ont galement eu un rle dterminant. Dautres parties du monde ont alors connu une vague de dmocratisation, et la fin des rgimes autoritaires y a t aussi consacre par le vote de nouvelles lois sur les archives et ladoption de lois sur le droit linformation. En Afrique du Sud, le Promotion of Access to Information Act (PAIA) de 2000, qui est aussi une loi novatrice, a galement t adopt dans le cadre de la transition dmocratique, en raction contre le secret que le rgime de lapartheid avait impos comme rgle pendant 40 ans. Pour souligner que le droit linformation faisait partie des fondements du nouveau rgime dmocratique et pluraliste, il a t inscrit dans la nouvelle Constitution. En Amrique Latine, le Mexique a t lun des premiers pays se doter en 2002, loccasion de llection la prsidence dun candidat de lopposition, dune des lois les plus avances en la matire, la loi fdrale sur la transparence et laccs linformation publique gouvernementale (Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental). Au Prou, la loi sur la transparence et laccs linformation publique de 2002 (Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica) a t inspire par la vague de promotion du droit linformation en Europe centrale et orientale, ainsi que par le modle nord-amricain du FOIA13.

b. La lutte contre limpunit et laffirmation du droit de savoir


Dans le mme temps, on a assist lmergence de la notion dune justice universelle et supranationale avec la cration de la Cour pnale internationale, en 1998, et la lutte contre limpunit des responsables de violations des droits de lHomme est devenue une priorit. La Confrence mondiale sur les droits de lHomme a ainsi adopt Vienne, en juin 1993, une Dclaration et un Programme daction demandant lONU dintensifier la lutte contre limpunit14. Le droit des victimes et de leurs familles la vrit et rparation a t formellement reconnu par la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forces que lAssemble gnrale des Nations unies a adopte
13. ibdem. 14. http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/%28symbol%29/a.conf.157.23.fr

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en 2006 15. Le prambule de la Convention affirme le droit de toute victime de savoir la vrit sur les circonstances dune disparition force et de connatre le sort de la personne disparue, ainsi que le droit la libert de recueillir, de recevoir et de diffuser des informations cette fin. Cette Convention sinscrit dans la ligne des propositions faites par le magistrat franais Louis Joinet, rapporteur spcial de lONU sur la question de limpunit des auteurs des violations des droits de lhomme. Le rapport final quil a rendu en 1997 contient en annexe un Ensemble de Principes pour la protection et la promotion des droits de lHomme par la lutte contre limpunit16. La Commission des droits de lHomme des Nations Unies la approuv en 199817 et ces Principes ont, sa demande, t mis jour en 2005 par la juriste amricaine Diane Orentlicher, de faon reflter lvolution de la jurisprudence internationale et de la pratique des tats18. Ces Principes noncent trois droits fondamentaux auxquels dans toute socit dmocratique, tant les individus que les collectivits devraient pouvoir prtendre : le droit de savoir, le droit la justice et le droit rparation. Le droit de savoir implique le droit inalinable la vrit qui est affirm par le principe n 2 : Chaque peuple a le droit inalinable de connatre la vrit sur les vnements passs, ainsi que sur les circonstances et les raisons qui ont conduit, par la violation massive ou systmatique des droits de lhomme, la perptration de ces crimes. Lexercice plein et effectif du droit la vrit constitue une protection essentielle contre le renouvellement des violations. Le troisime principe rsulte du second : cest le devoir de mmoire qui incombe lEtat : La connaissance par un peuple de lhistoire de son oppression appartient son patrimoine et, comme telle, doit tre prserve par des mesures appropries au nom du devoir incombant ltat de conserver les archives et les autres lments de preuves se rapportant aux violations des droits de lHomme et du droit humanitaire et de contribuer faire connatre ces violations. Ces mesures ont pour but de prserver de
15. http://www2.ohchr.org/french/law/disappearance-convention.htm. La Convention est entre en vigueur le 23
des droits de lhomme (civils et politiques), Rapport final rvis tabli par M. L. Joinet, en application de la dcision 1996/119 de la Sous-commission, Commission des droits de lHomme des Nations Unies, Sous-commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorits, E/CN.4/Sub.2/1997/20/ Rev.1, 2 octobre 1997. http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/0/3beb2ad845c6874c8025666a003d41e2?Opendocument dcembre 2010.

16. Ladministration de la justice et des droits de lHomme des dtenus. Question de limpunit des auteurs des violations

17. Rsolution 1998/53 du 17 avril 1998.

18. Promotion et protection des droits de lHomme, Impunit, Rapport de lexperte indpendante charge de mettre

jour lEnsemble de principes pour la lutte contre limpunit, Diane Orentlicher, E/CN.4/2005/102, 18 fvrier 2005 et Ensemble de principes actualis pour la promotion et protection des droits de lHomme par la lutte contre limpunit, E/CN.4/2005/102/Add.1, 8 fvrier 2005. http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G05/109/01/PDF/ G0510901.pdf?OpenElement

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loubli la mmoire collective, notamment pour se prmunir contre le dveloppement de thses rvisionnistes et ngationnistes. Le droit de savoir des victimes est consacr par le principe n4 : Les victimes, ainsi que leur famille et leurs proches, ont le droit imprescriptible de connatre la vrit sur les circonstances dans lesquelles ont t commises les violations, et, en cas de dcs ou de disparition, sur le sort qui a t rserv la victime. Cinq de ces quarante Principes sont consacrs la prservation des archives et la possibilit dy accder qui sont les deux conditions pralables leffectivit du droit de savoir19. La Commission et le Conseil des droits de lHomme ont rappel plusieurs reprises ces Principes20 et la Commission a charg le Haut-Commissariat aux droits de lHomme des Nations Unies de faire une tude sur le droit la vrit. Cette tude, ralise en 2006, confirme que le droit la vrit au sujet des violations flagrantes des droits de lHomme est un droit inalinable, reconnu dans plusieurs traits et instruments internationaux, dans la jurisprudence nationale et internationale ; il est troitement li lEtat de droit et aux principes de transparence, de responsabilisation et de bonne gouvernance dans une socit dmocratique21. Le rapport annuel du Haut-Commissariat prsent en 2009 la 12me session du Conseil inclut dans sa premire partie une tude des meilleures pratiques relatives aux archives et dossiers concernant les violations flagrantes des droits de lHomme22. Des stratgies visant rformer et renforcer les systmes nationaux darchives y sont prconises, ainsi que des mesures destines prserver les dossiers des institutions de la justice transitionnelle (tribunaux pnaux internationaux, commissions denqute extrajudiciaires, du type commissions de vrit). Ces Principes, conus comme des orientations destines aider les Etats mettre en place des mesures efficaces de lutte contre limpunit, sont devenus un document de rfrence quasi normatif pour tous les acteurs impliqus dans des processus daccords de paix, ou de transition ou de retour vers la dmocratie. Ils constituent les quatre piliers sur lesquels se fondent les institutions de la justice transitionnelle pour rtablir
19. Principe 15 : Mesures facilitant laccs aux archives. Principe 16 : Coopration des services darchives avec les tribunaux et les commissions non judiciaires denqute. Principe 17 : Mesures spcifiques concernant les archives caractre nominatif. Principe 18 : Mesures spcifiques relatives aux processus de rtablissement de la dmocratie et/ ou de la paix ou de transition vers celles-ci. 20. Rsolutions 2003/72, 2004/72 et 2005/66 de la Commission des droits de lHomme et Rsolutions 9/11 et 12/12, adoptes en 2008 et en 2009 par le Conseil des droits de lHomme. 21. Promotion et protection des droits de lHomme, Etude sur le droit la vrit, Rapport du Haut-Commissariat des
Nations Unies aux droits de lHomme, 8 fvrier 2006, E/CN.4/2006/91. 2009, A/HRC/12/19.

22. Le droit la vrit, Rapport annuel du Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de lHomme, 21 aot

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lEtat de droit dans ce type de pays. Le Haut-Commissariat y encourage ladoption de politiques de prservation et daccs aux archives pour permettre lapplication effective de ce droit de savoir.

c. Le dveloppement des technologies de linformation et de la communication (TIC) et lavnement des socits du savoir
Les avances technologiques des vingt dernires annes et la baisse des cots des quipements informatiques ont fait merger un monde ouvert o les changes sont devenus instantans. Lexpansion dInternet et sa gnralisation ont augment la demande dinformation de la part du public, des entreprises et des organisations non gouvernementales (ONG). Les flux dinformations nont dsormais plus de frontires et les citoyens habitus accder des sources dinformation trangres sur le web veulent les obtenir de leurs propres gouvernements. Ceux-ci sont techniquement en mesure de rpondre cette demande grce laugmentation considrable de la capacit de stockage et de diffusion des informations au format numrique. Ces avances technologiques ont entran des changements dans les comportements individuels. Le fonctionnement vertical traditionnel des administrations, fond sur le monopole de linformation par les chelons hirarchiques les plus levs, a t remis en cause, car il ne correspond plus aux attentes de la socit. Les nouvelles gnrations qui communiquent en rseaux ouverts sur un mode collaboratif ne sen accommodent plus. Le phnomne Wikipedia est lexemple par excellence de ces nouvelles modalits de partage de linformation au profit du plus grand nombre et de lintrt gnral. Le dveloppement des logiciels libres et celui des formats ouverts relvent de la mme philosophie. Ce fonctionnement dmocratique et participatif de lInternet contribue changer les mentalits des utilisateurs qui ont dsormais les moyens de devenir des acteurs part entire de la socit de linformation. Les TIC ont favoris la monte en puissance des ONG qui se sont imposes, depuis les annes 1990, comme de nouveaux acteurs sur la scne internationale et nationale, et ont leur tour fait pression en faveur de laccs linformation. Le National Security Archive aux Etats-Unis a ainsi contribu rendre effectif le FOIA en y ayant recours systmatiquement pour obtenir la d-classification de documents du gouvernement fdral23. Les textes adopts lissue des sommets mondiaux sur la socit de lInformation de Genve (2003) et Tunis (2005) ont raffirm que laccs universel linformation constituait un des fondements essentiels des socits du savoir inclusives et reconnu le potentiel des TIC, condition quelles soient accessibles chacun, pour faciliter la complte ralisation du droit linformation pour tous24.
24. Dclaration de principes et Plan daction de Genve, Engagement et Agenda de Tunis pour la socit de linformation : http://www.itu.int/wsis/index-fr.html. 23. http://www.gwu.edu/~nsarchiv/nsa/the_archive.html.

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Le mouvement Open Government Data, n dans le monde anglo-saxon25, va encore plus loin dans la demande de transparence. Il plaide pour lextension de la dimension proactive du droit daccs linformation aux donnes brutes et aux bases de donnes publiques. Ses promoteurs militent pour un accs des formats ouverts qui permette la copie et le partage de ces donnes, ainsi que leur rutilisation sur dautres sites web, des fins diffrentes de celles pour lesquelles elles avaient t originellement conues26. Comme louverture et la rutilisation de ces ensembles de donnes ouvrent des perspectives conomiques et commerciales trs prometteuses, des initiatives gouvernementales sont apparues en ce sens ces dernires annes et elles tendent se multiplier27.

d. La modernisation et la dmocratisation de ladministration


Cest dans le cadre dune politique de rforme administrative que la loi franaise sur laccs aux documents administratifs avait t vote en 1978 et que les pays de tradition dmocratique qui navaient pas de lgislation en la matire se sont mis en adopter une partir des annes 1980. Lobjectif tait alors dassurer une plus grande transparence dans les activits gouvernementales, ainsi quune plus grande participation des citoyens la prise de dcisions. La prise en compte de leurs critiques, attentes et propositions tait vue comme un moyen de rapprocher les administrations des besoins des citoyens et damliorer leurs relations avec les administrs28. Lvolution vers une logique de service aux usagers avait pour but de les faire vritablement participer llaboration des changements et des solutions aux problmes, et de faire prcder la dcision dune vritable ngociation. Les bnfices de la transparence administrative sont en effet nombreux. Les lois ont un impact positif dans le domaine politique et conomique : sur le plan politique, les citoyens participent plus activement llaboration des politiques publiques et le dbat public est de meilleure qualit. Les effets sur ladministration sont sensibles : la prise de dcision des fonctionnaires est amliore, car ils se savent responsables devant
25. Les deux acteurs principaux de lOpendata sont la Sunlight Foundation aux Etats-Unis et lOpen Knowledge Foundation au Royaume-Uni.
data-principles.

26. Les dix principes de lOpendata sont accessibles http://sunlightfoundation.com/policy/documents/ten-open27. Beyond Access: Open Government Data and the Right to Reuse, Draft for Consultation open to 30 September

2010, Access Info Europe et Open Knowledge Foundation, http://www.access-info.org/documents/documents/ Beyond_Access_10_Aug_2010_consultationn.pdf.

28. La loi franaise de 1978 qui ouvre laccs aux documents administratifs sintitule Loi portant diverses mesures damlioration des relations entre ladministration et le public . http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTe xte=LEGITEXT000006068643&dateTexte=20110606.

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le public ; les actions illgales sont plus difficiles mener et la gestion publique en bnficie. La lgitimit du gouvernement et la confiance des citoyens son gard en sont renforces, ce qui facilite lapplication des politiques publiques. Ladoption de lois sur laccs linformation a t motive par ces considrations au Royaume-Uni. Cest un exemple intressant, car ce pays a t lun des derniers de lUnion europenne se doter dune telle loi. Ce retard lui a permis de tirer la leon des expriences trangres antrieures et dintroduire des dispositions progressistes dans sa lgislation29. Ce pays tait marqu par une forte culture du secret. Les structures centralises hrites de lempire apparaissaient inadaptes au monde moderne. Des scandales comme celui de lencphalopathie spongiforme bovine (vache folle), en 1996, avaient augment la demande de transparence et de traabilit des dcisions de la part de lopinion publique. Larrive au pouvoir en 1997 du parti travailliste a eu pour consquence ladoption de cette lgislation qui faisait partie dun vaste programme de rformes institutionnelles. Cette loi a reprsent un vritable changement de modle administratif dans le sens dune dmocratie plus responsable et participative. Le Livre blanc (White paper), publi en 1997 par le gouvernement pour prparer la loi, avait dailleurs fait appel largement au public qui avait t invit participer la discussion en envoyant ses commentaires via Internet30. Le rglement (CE) n 1049/2001 du Parlement europen et du Conseil du 30 mai 2001, relatif laccs du public aux documents du Parlement europen, du Conseil et de la Commission, participe de la mme volont de transparence et de modernisation institutionnelle31.

e. La lutte contre la corruption et lamlioration de la gouvernance


La lutte contre la corruption est devenue, depuis le milieu des annes 1990, une des priorits des organisations internationales. Limportance de laccs linformation dtenue par les pouvoirs publics est reconnue par les conventions internationales comme un moyen efficace de lutte contre ce phnomne. La Convention des Nations Unies sur la lutte contre la corruption, entre en vigueur en 200532, oblige les pays qui lont ratifie prendre des mesures pour amliorer
29. http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/36/contents. 30. http://www.archive.official-documents.co.uk/document/caboff/foi/foi.htm. 31. http://www.europarl.europa.eu/RegData/PDF/r1049_fr.pdf. 32. http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50027_F.pdf.

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laccs du public linformation (article 10 sur linformation du public) et a) accrotre la transparence des processus de dcision et promouvoir la participation du public ces processus ; b) assurer laccs effectif du public linformation (article 13 sur la participation de la socit). Ces mesures doivent organiser la prvention, la dtection et la sanction de la corruption, ainsi que la coopration entre les pays dans ce domaine. LUnion Africaine a, de son ct, adopt en 2003 une Convention sur la prvention et la lutte contre la corruption qui, dans son article 9 sur laccs linformation, demande chaque Etat partie dadopter des mesures lgislatives pour donner effet au droit daccs toute information qui est requise pour aider la lutte contre la corruption. Le droit daccs linformation fait partie des mesures de promotion de la bonne gouvernance prnes par les grandes organisations internationales. La bonne gouvernance est considre comme la condition ncessaire des politiques de dveloppement et la Dclaration du Millnaire, adopte par lONU en 2000, en fait un lment central du dveloppement et de lradication de la pauvret. Le Programme des Nations Unies pour le dveloppement considre que le droit linformation constitue une arme-cl pour combattre la pauvret et acclrer le dveloppement humain et conomique. Ses programmes de gouvernance et de lutte contre la corruption intgrent une composante sur laccs linformation. Il soutient ladoption de lgislations dans ce domaine et linvestissement dans le domaine des TIC. Il a publi en 2006 un Guide pour mesurer limpact des programmes de droit linformation qui en souligne les bnfices et donne des indicateurs pour les valuer33. Le Fonds Montaire International encourage ses pays membres amliorer la responsabilisation en donnant une plus grande transparence la politique gouvernementale, conformment aux normes et aux codes reconnus au plan international couvrant ladministration publique, le secteur financier et les entreprises34.

33. Guide to Measuring the Impact of Right to Information Programmes, http://www.undp.org/oslocentre/docs06/A%20 34. http://www.imf.org/external/np/exr/facts/fre/govf.htm.

Guide%20to%20Measuring%20the%20Impact%20of%20Right%20to%20Information%20Programmes%20-%20 final%20(11%2004%2006).pdf.

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Depuis ladoption en 2007 de la stratgie sur la gouvernance et la lutte contre la corruption, les programmes et oprations de la Banque mondiale dans les divers pays et secteurs intgrent de plus en plus un volet sur ce thme35. Le deuxime rapport annuel de lONG de lutte contre la corruption Transparency International a t entirement consacr laccs linformation en 200336. Dans son introduction au rapport, Peter Eigen, le prsident de lONG, considre mme laccs linformation comme peut-tre larme majeure dans la lutte contre la corruption. A l chelon national, les pays qui se sont dots dune loi daccs linformation ont eu souvent comme motivation principale la volont de combattre la corruption. Cest le cas de lEstonie, qui sest dote en 1991 dune loi progressiste sur la libert de linformation. Le consensus stait tabli pour restaurer la dmocratie, faciliter la croissance conomique et rejoindre lUnion europenne. La transparence et la volont de lutter contre la corruption sont apparus la fois comme une preuve de dmocratie vis--vis de ltranger et la condition pralable linstauration de la confiance des investisseurs trangers. Cest aussi le cas des pays dAmrique Latine : Au Mexique, larrive au pouvoir, en 2000, dun parti dopposition, le Parti daction nationale, aprs 70 ans de domination exclusive du Parti rvolutionnaire institutionnel, a cr une conjoncture favorable et le soutien de la socit civile a t dterminant. Le souhait du prsident Fox de voir le pays rejoindre des organisations comme lOCDE ou lOrganisation mondiale du Commerce obligeait les institutions davantage de transparence. Il a annonc, ds le dbut de son mandat en 2000, que laccs linformation comme outil de lutte contre la corruption tait une priorit de son agenda politique, et que la loi faisait partie dun programme global de lutte contre la corruption. Au Prou, la loi sur la transparence et laccs linformation publique a t vote en 2002, afin de lutter contre la corruption et de promouvoir la transparence maximale dans les activits de lEtat. Un moyen efficace de lutte contre la corruption est le dclenchement dalerte ou whistle blowing. Cette action consiste rvler une fraude, un abus ou toute autre malversation dans une entreprise ou une organisation. Cette initiative, qui expose le fonctionnaire ou lemploy lanceur dalerte des reprsailles, est reconnue et protge par trois conventions internationales contre la corruption : la Convention des Nations
35.http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/ACCUEILEXTN/NEWSFRENCH/0,,contentMDK:20 36. Rapport mondial sur la corruption 2003 - Laccs linformation, http://www.transparency.org/publications/gcr/gcr_2003.
487348~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:1074931,00.html.

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Unies, la Convention de lOCDE sur la lutte contre la corruption dagents publics trangers dans les transactions commerciales internationales37 et la Convention interamricaine contre la corruption38. Transparency International travaille au respect et au suivi de ces Conventions, ainsi qu la promotion des lois sur laccs linformation. Lorganisation utilise ces lois pour obtenir des documents qui lui permettent de rvler des cas de corruption et de les prvenir. Elle a aid les lanceurs dalerte en reconnaissant les effets positifs de leurs actions et en faisant du lobbying pour renforcer la lgislation qui les protge contre les reprsailles. Elle a galement mis en place des lignes tlphoniques spciales qui leur garantissent lanonymat (hotlines) et elle encourage les responsables des organisations promouvoir ces actions dans le cadre de leur gestion des risques.

f. La reconnaissance du droit linformation et sa promotion par les organisations internationales


Le droit daccs linformation a t progressivement affirm par les organisations internationales et rgionales, et il est dsormais reconnu comme un droit fondamental par la jurisprudence internationale.

Les Nations Unies


Les fondements du droit linformation ont t poss par les Nations Unies ds la premire session de leur Assemble gnrale, en 1946. La libert de linformation a t alors reconnue comme un droit de lHomme fondamental et la pierre de touche de toutes les liberts la dfense desquelles se consacrent les Nations Unies39. (Rsolution 59(I)) Larticle 19 de la Dclaration universelle des droits de lHomme de 1948 est devenu une obligation contraignante avec le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966. Celui-ci dit, dans son article 19.2, que Toute personne a droit la libert dexpression ; ce droit comprend la libert de rechercher, de recevoir et de rpandre des informations et des ides de toute espce, sans considration de frontires, sous une forme orale, crite, imprime ou artistique, ou par tout autre moyen de son choix. . Et larticle 19.3 prcise que Lexercice de ces liberts comportant des devoirs et des responsabilits peut tre soumis certaines formalits, conditions, restrictions ou sanctions prvues par la loi.
37. http://www.oecd.org/document/20/0,3746,fr_2649_34859_2649236_1_1_1_1,00.html. 38. http://www.oas.org/juridico/fran%C3%A7ais/b-58.htm. 39. http://www.un.org/documents/ga/res/1/ares1.htm.

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Le Rapporteur spcial de lONU sur la promotion et la protection du droit la libert dopinion et dexpression affirme dans son rapport de 2000 que le droit de rechercher, de recevoir et de rpandre des informations nest pas quun simple corollaire de la libert dopinion et dexpression; cest un droit en soi. Le rapport est accompagn dune dclaration conjointe signe du Reprsentant de lOrganisation pour la scurit et la coopration en Europe (OSCE) charg de la libert des mdias et du Rapporteur spcial sur la libert dexpression de lOrganisation des tats amricains (OEA). Une liste de Principes relatifs la lgislation sur la libert de linformation y est galement jointe40. Leur dclaration conjointe de 2004 comporte un certain nombre de principes normatifs importants relatifs laccs linformation. Elle tablit sans quivoque que laccs linformation dtenue par les autorits publiques constitue un droit de lHomme fondamental, auquel une lgislation densemble doit donner corps lchelon national41. Le Comit des droits de lHomme des Nations Unies a adopt en juillet 2011 une observation gnrale sur linterprtation de larticle 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Cette observation, attendue depuis des annes, apporte des clarifications significatives. Deux paragraphes sont consacrs au droit daccs linformation: le paragraphe 18 prcise de faon explicite que larticle 19.2 comprend le droit daccs linformation dtenue par les pouvoirs publics, ce qui inclut les documents dtenus par un organisme public quels quen soient le format, la source et la date. Et, le paragraphe 19 numre les principales mesures que les Etats parties devraient prendre pour rendre ce droit effectif42. LUNESCO est la seule organisation des Nations Unies avoir reu mandat de promouvoir la libert de linformation. Lorganisation sest engage contribuer lamlioration des politiques publiques et stratgies en faveur de laccs universel linformation ; elle a adopt deux documents destins appuyer les politiques nationales en faveur de laccs universel linformation : la Recommandation sur la promotion et lusage du multilinguisme et laccs universel au cyberespace en 200343
40. Rapport dAbid Hussain, Rapporteur spcial sur la promotion et la protection du droit la libert dopinion et dexpression, E/CN.4/2000/63, 18 janvier 2000. http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G00/102/59/ PDF/G0010259.pdf?OpenElement 42. UN Human Rights Committee General comment n34, 21 July 2011, CCPR/C/GC/34, http://www.ccprcentre. org/doc/ICCPR/General%20Comments/CCPR.C.GC34_AUV.pdf 41. http://www.cidh.oas.org/relatoria/showarticle.asp?artID=319&lID=1.

43. Recommandation sur la promotion et lusage du multilinguisme et laccs universel au cyberespace, UNESCO, 2003. http://www.unesco.org/new/fr/communication-and-information/resources/official-documents/.

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et les Principes directeurs pour le dveloppement et la promotion du domaine public gouvernemental, publis en 200444. La Recommandation consacre un chapitre au dveloppement des contenus du domaine public : 15. Les Etats membres devraient reconnatre et faire respecter le droit daccs en ligne universel aux documents publics et dossiers administratifs contenant linformation intressant le citoyen dans une socit dmocratique moderne, compte dment tenu des exigences de confidentialit, de respect de la vie prive et de scurit nationale, ainsi que des droits de proprit intellectuelle dans la mesure o ils sappliquent lutilisation de cette information. Les organisations internationales devraient reconnatre et promulguer le droit de chaque Etat davoir accs aux donnes essentielles relatives sa situation sociale ou conomique.

Les organisations rgionales


Trois des principales organisations rgionales de promotion des droits de lHomme ont reconnu formellement la libert daccs linformation publique et son corollaire, lobligation de ladministration fournir les documents rclams : lOrganisation des Etats amricains (OEA), lUnion africaine et le Conseil de lEurope. LOEA sest activement engage en faveur du dveloppement du droit daccs linformation publique et vient dlaborer et dadopter, en juin 2010, un modle de loi interamricaine sur laccs linformation publique et un guide de mise en uvre45, afin de garantir ce qui est considr par la Cour inter amricaine des droits de lHomme comme un droit fondamental. La Commission africaine des droits de lHomme et des peuples (La Commission africaine) a adopt en 2002, Banjul (Gambie), une Dclaration de principes sur la libert dexpression en Afrique dont le Principe I (1) stipule que la libert dexpression et dinformation est un droit fondamental et inalinable et un lment indispensable de la dmocratie. Le Titre IV de la Dclaration nonce que Les organes publics gardent linformation non pas pour eux, mais en tant que gardiens du bien public et toute personne a le droit daccder cette information, sous rserve de rgles dfinies et tablies par la loi46. La Commission africaine a adopt en novembre 2010, une rsolution sur la garantie dune ralisation effective de laccs linformation en Afrique, par laquelle elle a
44. Paul F. Uhlir, Principes directeurs pour le dveloppement et la promotion de linformation du domaine public gouvernemental, UNESCO, 2004, http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001373/137363fo.pdf. 45. http://www.oas.org/dil/AG-RES_2607-2010_fra.pdf. 46. http://www.achpr.org/francais/resolutions/resolution67_fr.html.

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autoris le rapporteur spcial sur la libert dexpression et laccs linformation en Afrique lancer le processus dlaboration dun modle de loi sur laccs linformation en Afrique47. Le rapporteur a organis des ateliers pour discuter de ce projet de modle, informer les Etats Parties de la Charte africaine et les autres parties prenantes, et recueillir leurs observations. La consultation publique a t lance et le projet est accessible sur le site web de la Commission africaine pour commentaires jusquau 15 aot 201148. La Convention de sauvegarde des droits de lHomme et des liberts fondamentales du Conseil de lEurope affirme dans son article 10 que Toute personne a droit la libert dexpression. Ce droit comprend la libert dopinion et la libert de recevoir ou de communiquer des informations ou des ides sans quil puisse y avoir ingrence dautorits publiques et sans considration de frontires et elle prvoit que des restrictions ncessaires dans une socit dmocratique peuvent y tre apportes par la loi49. Le Commonwealth a galement reconnu limportance du droit linformation ds 1980 et a nonc des principes et des directives en la matire. Il a pris des mesures concrtes pour le promouvoir en diffusant une loi type sur le droit linformation50.

La jurisprudence internationale
La Cour europenne des droits de lHomme a examin plusieurs reprises des demandes daccs des informations publiques. Si elle na jamais reconnu formellement laccs linformation publique comme un droit fondamental pour tous, sa jurisprudence a nanmoins volu au fil du temps. En ce qui concerne la libert de la presse, la Cour a constamment considr que le public avait le droit de recevoir des informations dintrt gnral. En 1979, elle a reconnu dans son jugement Sunday Times c. Royaume Uni, que larticle 10 de la Convention europenne garantissait non seulement le droit de recevoir ou de communiquer des informations ou des ides, mais aussi le droit du public tre correctement inform51.
47. ACHPR/Res.167(XLVIII)2010: Resolution on Securing the Effective Realization of Access to Information in Africa, http://www.achpr.org/english/resolutions/Resolution167_en.htm. 48. http://www.achpr.org/english/other/MODEL%20LAW%20FINAL.pdf. 49. http://conventions.coe.int/treaty/fr/treaties/html/005.htm.

50. http://www.thecommonwealth.org/shared_asp_files/uploadedfiles/%7BAC090445-A8AB-490B-8D4BF110BD2F3AB1%7D_Freedom%20of%20Information.pdf. 51. CEDH, Sunday Times contre Royaume-Uni, jugement du 26 avril 1979.

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En 2009, la Cour a estim, pour la premire fois, dans laffaire Trsasg a Szabadsgjogokrt c. Hongrie que larticle 10 de la Convention comprenait le droit de recevoir des informations dtenues par les autorits publiques et que les activits dune ONG devaient tre, comme celles de la presse, protges par la Convention. La Cour a prcis que lorsque des autorits publiques dtiennent une information qui savre ncessaire la tenue dun dbat public, le refus de mettre les documents concerns la disposition des personnes qui en font la demande constitue une violation du droit la libert dexpression et dinformation garanti par larticle 10 de la Convention52. Elle a considr que lONG requrante avait t mise dans limpossibilit dexercer son rle de chien de garde et de fournir des informations prcises et fiables au public, au mpris de larticle 10. La Cour interamricaine des droits de lHomme, de son ct, a rendu en 2006 le premier jugement reconnaissant que laccs linformation constituait un droit de lHomme fondamental. Elle a estim, dans le jugement Claude Reyes y otros v Chile, que le Chili avait viol larticle 13 de la Convention amricaine des droits de lHomme en refusant de communiquer linformation sur un important projet dexploitation forestire53. La Cour a ordonn au Chili dtablir un mcanisme juridique effectif qui garantisse le droit de chacun demander et recevoir linformation dtenue par les administrations publiques. Elle a soulign le lien entre le droit daccs linformation et la dmocratie : pour que les personnes publiques puissent exercer le contrle dmocratique, il est essentiel que lEtat garantisse laccs linformation dintrt public quil dtient54. A la suite de cette dcision, le gouvernement chilien a introduit le droit linformation dans sa Constitution (article 8) et adopt en 2008 une loi sur laccs linformation publique. Et, en novembre 2010, la Cour a affirm dans larrt Gomes-Lund et al. (Guerrilha do Araguaia) v. Brazil55 que le droit la libert dexpression protg par larticle 13 de la Convention amricaine des droits de lHomme56 comprenait le droit daccder linformation dtenue par lEtat. La Cour a soulign lexistence entre les Etats de la rgion dun consensus sur limportance de laccs linformation. La Cour a confirm le droit de chacun la vrit et particulirement celui des personnes affectes par des violations des droits de lHomme.
52. http://merlin.obs.coe.int/iris/2009/7/article1.fr.html.

54. 87: para que las personas puedan ejercer el control democrtico es esencial que el Estado garantice el acceso a la informacin de inters pblico bajo su control. 55. http://www.opalc.org/web/images/stories/Araguaia_OEA.pdf. 56. http://www.cidh.oas.org/Basicos/French/c.convention.htm.

53. CIDH, Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, Sentencia de 19 de septiembre de 2006, http://www.corteidh.or.cr/ casos.cfm?idCaso=245

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Autres organisations intergouvernementales


LOCDE a adopt en 2008 la Recommandation relative un accs largi et une exploitation plus efficace concernant les informations du secteur public [C(2008)36]57. Elle invite les pays membres maximiser la disponibilit des informations du secteur public en vue de leur utilisation et de leur rutilisation, en prenant louverture comme rgle de base destine faciliter laccs et la rutilisation. laborer un rgime de principes rgissant laccs ou prendre comme rgle de base le caractre ouvert des informations du secteur public chaque fois que possible. LUnion europenne a reconnu progressivement le droit daccs des citoyens europens aux documents des institutions europennes, dans la Dclaration relative au droit daccs linformation, annexe au Trait de Maastricht de 1992, et dans le Trait dAmsterdam de 1997. Le Trait de Lisbonne de 2007 la consacr comme un droit fondamental dans son article 15 : 1. Afin de promouvoir une bonne gouvernance, et dassurer la participation de la socit civile, les institutions, organes et organismes de lUnion uvrent dans le plus grand respect possible du principe douverture. 3. Tout citoyen de lUnion et toute personne physique ou morale rsidant ou ayant son sige statutaire dans un tat membre a un droit daccs aux documents des institutions, organes et organismes de lUnion, quel que soit leur support, sous rserve des principes et des conditions qui seront fixs conformment au prsent paragraphe58. Le Trait a donn une valeur juridique contraignante la Charte des droits fondamentaux, qui le mentionne explicitement dans son article 42 sur le droit daccs aux documents : Tout citoyen ou toute citoyenne de lUnion ou toute personne physique ou morale rsidant ou ayant son sige statutaire dans un tat membre a un droit daccs aux documents des institutions, organes et agences de lUnion, quel que soit leur support59.
57. http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=C(2008)36&docLanguage=Fr. 58. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E015:FR:HTML. 59. http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/dat/32007X1214/htm/C2007303FR.01000101.htm

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Cette tendance gnrale reconnatre le droit daccs linformation comme un droit fondamental a t consacre par la Convention du Conseil de lEurope de 2009. Depuis de nombreuses annes, une coopration internationale a t mene en son sein, afin que le droit daccs aux documents publics devienne une ralit travers lEurope. Lassemble parlementaire demandait dj en 1979 au Conseil des ministres dinviter ses Etats membres adopter une loi et une premire Recommandation N R (81) 19 du Comit des Ministres sur laccs linformation dtenue par les autorits publiques tait adresse en 1981 aux Etats membres. Dautres textes ont t adopts dans les annes suivantes et cest la Recommandation Rec (2002)2 sur laccs aux documents publics qui a t la principale source dinspiration de la Convention60. Lapproche consistant laborer un instrument qui recueillerait les meilleures pratiques existantes en matire daccs aux documents publics a t dbattue. Mais une solution de compromis a t retenue. Le rapport qui prcde la Convention explique que le Comit directeur pour les droits de lHomme, charg de la rdaction de la Convention, a identifi, parmi les divers systmes juridiques nationaux, un socle de dispositions de base obligatoires qui reflte ce qui figure dj dans la lgislation de nombreux pays et qui puisse tre accept par les Etats qui nont pas encore de telles lgislations. Lesprit de la Convention est dencourager les Parties se doter, maintenir ou renforcer des dispositions internes qui accordent un droit daccs plus large pourvu que le socle minimum soit mis en uvre. Quant la rutilisation des documents et donnes publiques, les conditions minimales en ont t tablies par la directive 2003/98/CE du Parlement europen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la rutilisation des informations du secteur public61. LUnion interparlementaire a de son ct adopt en 2009 une rsolution sur la libert dexpression et le droit linformation 62. Ce texte encourage les parlements qui ne lont pas encore fait adopter ds que possible une loi sur la libert de linformation, et souligne que les parlements des Etats disposant dj de ce cadre juridique doivent en assurer lapplication effective.

Les organisations non gouvernementales


Les organisations non gouvernementales de promotion du droit linformation ont jou et jouent encore un rle dterminant dans ce domaine, tant lchelon international que national. Leur implication lors des transitions politiques en Europe
60. Voir note 12. 61. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0098:FR:HTML 62. http://www.ipu.org/conf-f/120/120-3.htm

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et en Amrique latine a t signale prcdemment. Ces ONG ont constitu en 2002 un rseau mondial dorganisations de promotion du droit de savoir, le Freedom of Information Advocates Network (Foianet), qui rassemble environ 190 ONG dans 90 pays63. Ces ONG ont labor et diffus des principes et des normes. On peut citer notamment : Les neuf principes dArticle 19 sur la lgislation sur la libert de linformation, approuvs en 2000 par les rapporteurs sur la libert dexpression de lONU, de lOEA et de lOSCE64. Les dix principes sur le droit de savoir de lOpen Society Justice Initiative, lancs en 2005 loccasion de la 3me Journe annuelle sur le droit de savoir65. La Dclaration dAtlanta et le plan daction pour lavancement du droit daccs linformation publique du Centre Carter de 2008, ayant pour objectif de promouvoir ladoption, la mise en uvre, lapplication et lexercice du droit linformation publique66.

g. La demande dinformation sur lenvironnement et la promotion du dveloppement durable


Devant les consquences plantaires des enjeux cologiques et les inquitudes croissantes suscites par la dtrioration de lenvironnement que provoque lactivit conomique, les gouvernements ont pris conscience de la ncessit dassocier les populations sa prservation. Celles-ci sont en effet les mieux places pour remdier lchelon local aux problmes environnementaux, et les associations cologistes ont fait pression pour tre associes la prise de dcisions dans ce domaine. La Confrence des Nations Unies sur le dveloppement et lenvironnement (Sommet de la Terre), qui sest tenue Rio de Janeiro en 1992, a t de ce point de vue une tape dcisive. La Dclaration signe lissue de la Confrence a, pour la premire fois, invit les
63. http://www.foiadvocates.net/

64. http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf

65. http://www.foiadvocates.net/en/open-society-justice-initiative-2005

66. http://www.cartercenter.org/resources/pdfs/peace/americas/declaration_le_plan_action_atlanta_fr.pdf

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pays amliorer laccs linformation et la participation des citoyens67. Daprs son Principe 10 : La meilleure faon de traiter les questions denvironnement est dassurer la participation de tous les citoyens concerns, au niveau qui convient. Au niveau national, chaque individu doit avoir dment accs aux informations relatives lenvironnement que dtiennent les autorits publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activits dangereuses dans leurs collectivits, et avoir la possibilit de participer aux processus de prise de dcision. Les Etats doivent faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les informations la disposition de celui-ci. En 1998, dans le cadre de lapplication de la Dclaration de Rio, les Etats membres de la Commission conomique des Nations Unies pour lEurope (UNECE) et de lUnion Europenne ont sign Aarhus (Danemark) un instrument juridique contraignant : la Convention des Nations Unies sur laccs linformation, la participation du public au processus dcisionnel et laccs la justice en matire denvironnement68. Cet accord international vise amliorer linformation dlivre par les autorits publiques vis--vis des principales donnes environnementales, favoriser la participation du public la prise de dcisions ayant des incidences sur lenvironnement, et tendre les conditions daccs la justice en matire de lgislation environnementale et daccs linformation. Les autorits publiques sont tenues de communiquer les informations sur lenvironnement quelles dtiennent ou qui sont dtenues pour leur compte, aux personnes qui en font la demande. Ce droit est ouvert toute personne, physique ou morale, sans que le demandeur ait justifier dun intrt. Lexercice de ce droit diffre du droit daccs aux documents administratifs en ce quil prvoit des modalits de mise en uvre particulires et des motifs de refus limits. Cette Convention, considre comme le pilier de la dmocratie environnementale, est entre en vigueur en 2001. Les considrations suivantes qui figurent en tte du texte en exposent les motifs : Considrant quafin dtre en mesure de faire valoir ce droit (de vivre dans un environnement salubre)les citoyens doivent avoir accs linformation. Reconnaissant que, dans le domaine de lenvironnement, un meilleur accs linformation et la participation accrue du public au processus dcisionnel permettent de prendre de meilleures dcisions et de les appliquer plus efficacement, contribuent sensibiliser le public aux problmes environnementaux, lui donnent la possibilit dexprimer ses proccupations, et aident les autorits publiques tenir dment compte de celles-ci69.
67. http://www.un.org/french/events/rio92/rio-fp.htm 69. Ibidem. 68. http://www.unece.org/env/pp/documents/cep43f.pdf

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La Convention qui imposait plus dobligations que les directives existantes sest traduite par une directive europenne 2003/4/CE du Parlement europen et du Conseil du 28 janvier 2003, concernant linformation du public en matire denvironnement70. Elle dispose notamment que toute collectivit doit donner toute linformation quelle dtient en matire denvironnement toute personne qui la lui demande. Le dbat sur le rle des entreprises dans la poursuite dun dveloppement durable gagne aussi en importance sur la scne mondiale. Le secrtariat gnral des Nations Unies a lanc en 2000 linitiative du Pacte mondial, dont le but est dassocier les entreprises lamlioration des performances sociales et environnementales lchelon plantaire71. Les lignes directrices de lOCDE pour les entreprises multinationales promeuvent galement le dveloppement durable72. La communication de la Commission des Communauts europennes Rio - dix ans aprs : Prparation du sommet mondial sur le dveloppement durable de 2002 contient de plus amples informations sur la contribution potentielle des entreprises au dveloppement durable mondial73. Les organisations de consommateurs, les partisans du dveloppement durable et de lintgration de lthique dans lconomie demandent de plus en plus souvent aux entreprises la transparence sur les dcisions quelles prennent, sur leur motivation et sur leur gestion, au-del des seules questions financires ou de lutte contre la corruption. En cas de problmes de scurit pouvant avoir un impact sur la sant, sur lemploi, sur lenvironnement, les entreprises sont de plus en plus invites rendre compte des consquences de leurs activits. Les modles dans lesquels les dcisions sont prises en consultation avec des experts, sans vritable concertation, sont de plus en critiqus. Cest dans ce contexte que le concept thique de responsabilit socitale merge depuis quelques annes. La nouvelle norme ISO 26000:2010, Lignes directrices relatives la responsabilit socitale, adopte en juin 2010, la dfinit comme la responsabilit dune organisation vis--vis des impacts de ses dcisions et activits sur la socit et sur lenvironnement, se traduisant par un comportement thique et transparent qui contribue au dveloppement durable, la sant et au bien-tre de la socit74.
70. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:041:0026:0026:FR:PDF 71. http://www.unglobalcompact.org/Languages/french/francais1.html 72. http://www.oecd.org/document/39/0,2340,fr_2649_34889_1933102_1_1_1_1,00.html 74. http://www.iso.org/iso/catalogue_detail?csnumber=42546

73. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0053:FIN:FR:PDF

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h. Les crises conomique et financire


Dans les annes 2000, la crise financire survenue aprs lclatement de la bulle technologique a vu apparatre plusieurs scandales financiers majeurs comme les affaires Enron (2001) et Worldcom (2002) aux Etats-Unis et laffaire Parmalat (2003) en Europe. Pour empcher que de tels problmes ne se reproduisent lavenir et pour redonner confiance aux investisseurs, les gouvernements de plusieurs pays ont promulgu des lois dites de scurit financire. Aux Etats-Unis, la loi SarbanesOxley a t vote par le Congrs en 200375. Elle impose aux entreprises de nouvelles obligations favorisant la transparence et lexactitude des comptes. La crise conomique et financire de 2008 a branl la confiance des citoyens dans les institutions et les entreprises. Elle a fait apparatre la ncessit dune plus grande transparence de lconomie mondiale et de la finance internationale. Cette demande sinscrit dans le mouvement gnral en faveur du droit de savoir. Un rseau dorganisations internationales de promotion du droit linformation, la Global Transparency Initiative (Initiative pour la Transparence Mondiale) a fait pression sur les institutions financires internationales pour les obliger adopter des rgles quivalentes celles des lois sur le droit daccs linformation publique. Elle a lanc en 2006 une nouvelle charte internationale visant amliorer les normes de transparence dans les institutions financires internationales. Cette charte concerne les organisations intergouvernementales dont les activits principales ont trait aux finances, comme la Banque mondiale, les banques de dveloppement rgional, le FMI et lOMC. La Charte propose une approche fonde sur les droits : celle-ci suppose une rforme radicale des politiques actuelles de divulgation pour mettre fin au dficit dmocratique dont souffrent ces institutions et assurer la clart de la prise de dcisions et de la mise en uvre des projets76. La Banque mondiale a ainsi adopt une politique remarquable douverture et rendu, depuis le 1er juillet 2010, ses donnes accessibles avec une licence dutilisation libre77. Un des pays les plus durement touchs par la crise de 2008, lIslande, en a tir les consquences de manire exemplaire. Ce pays est une des plus anciennes dmocraties du monde. Cest aussi lun des plus riches et des plus galitaires, et il a connu une spectaculaire banqueroute sous leffet combin de la faillite de ses banques et dun endettement tatique dix fois suprieur au PIB du pays. Cette dbcle sest
75. http://www2.eycom.ch/publications/items/praxis/200211/fr_19.pdf 77. http://donnees.banquemondiale.org 76. Le texte franais de la charte est accessible http://www.ifitransparency.org/doc/charter_fr.pdf

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accompagne dune profonde crise conomique et morale qui a traumatis le pays et a eu des rpercussions trs ngatives sur son image ltranger. LIslande a ragi en voulant la fois prvenir la rptition dune nouvelle crise, redresser son image et devenir un modle de transparence et de justice pour le monde entier. Le 16 juin 2010, le Parlement a adopt lunanimit lInitiative islandaise pour la Modernisation des Mdias (Icelandic Modern Media Initiative) 78. Cette loi vise faire de ce pays le paradis de la transparence pour les journalistes et les ONG de dfense des droits de lHomme, et les attirer en leur fournissant un cadre lgal trs protecteur des liberts dexpression et dinformation. Cette Initiative est un ensemble de dispositions juridiques labores sur la base des meilleures lois existantes dans le monde. Elle comprend une nouvelle loi sur la libert de linformation qui sera plus en conformit avec les normes internationales et notamment la Convention du Conseil de lEurope, les recommandations de lOEA et les normes du trait dAarhus. La protection des lanceurs dalerte est galement prvue parmi les mesures annonces, ainsi que la protection de lanonymat des sources des journalistes qui informent le public79. L objectif est de renforcer la dmocratie grce au pouvoir de la transparence et de promouvoir la position internationale du pays.

79. Llaboration de lensemble de lIMMI va prendre environ un an. Les changements introduire dans les textes sont en effet nombreux et complexes : au moins 13 lois se trouvent affectes et quatre ministres sont concerns.

78. Icelandic Modern Media Initiative, http://immi.is/?l=en

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II. RECENSEMENT DES NORMES ET MEILLEURES PRATIQUES DES PAyS PIONNIERS EN MATIRE DACCS LINFORMATION PUBLIQUE
L effectivit du droit linformation suppose la fois lexistence dun cadre juridique adquat et sa mise en application dans la pratique administrative quotidienne. Lexprience prouve quil est plus facile dadopter des lois que de les mettre en uvre et que la qualit des lois ne concide pas ncessairement avec celle des pratiques. Sil existe des tudes comparatives des diffrentes lgislations80, il y en a moins sur les pratiques et elles sont plus difficiles apprhender81. Dans de nombreux pays,les lois servent dalibi dmocratique et doutil de communication, destin montrer que le pays est transparent, plutt quelles naccordent un vritable accs une information de qualit. Dans certains dentre eux, elles restent lettre morte parce quelles ne sont pas appliques correctement ou parce quelles sont ignores des citoyens. Dans dautres, ladministration abuse des exceptions. Il y a loin de la thorie la pratique et la ralit est souvent dcevante. De plus, rien nest jamais acquis et la rgression dans ce domaine reste toujours possible. De nouvelles lois sur le secret ont t adoptes dans le cadre de la lutte anti-terroriste et ont fait reculer laccs. Les Etats-Unis ont une longue pratique du FOIA, depuis son entre en vigueur en 1967, mais, aprs les vnements du 11 septembre 2001, la prsidence Bush a svrement rduit laccs linformation82. En Afrique du Sud, un projet de loi sur la protection du secret soulve actuellement des inquitudes83. Quant aux fuites de documents orchestres par Wikileaks en novembre 2010, elles ont eu leffet inverse de lobjectif recherch. Au lieu daugmenter la transparence, elles ont provoqu un renforcement des contrles : ladministration Obama a ainsi demand toutes les administrations fdrales de rexaminer leurs procdures de scurisation de linformation classifie.
81. Johann Lidberg a systmatiquement analys de relles demandes dinformation dans cinq pays.sur une base comparative dans le cadre de sa thse lUniversit de Murdoch (Australie) : Keeping the Bastards Honest The Promise and Practice of Freedom of Information Legislation, http://researchrepository.murdoch.edu.au/157/2/02Whole.pdf. LOpen Justice Initiative a galement publi en 2006 une tude pilote mene dans 14 pays, accessible http:// www.soros.org/initiatives/justice/focus/foi/articles_publications/publications/transparency_20060928/ transparency_20060928.pdf. 83. http://www.info.gov.za/view/DownloadFileAction?id=118894. 80. David Banisar, Freedom of Information around the World 2006. A Global Survey of Access to Government Information Laws, Privacy International, 2006. Toby Mendel, op. cit.

82. Le Prsident Obama sest au contraire engag dans une politique de transparence du gouvernement fdral ds le dbut de son mandat.

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Le principe douverture dont se rclament les lois implique un changement radical dans la culture bureaucratique et les mentalits dadministrations habitues depuis des annes travailler dans le secret. Cest un point essentiel. Or, vaincre les rsistances et linertie administratives est une des rformes les plus difficiles engager. Il faut aussi que les services disposent des moyens adquats et que leurs capacits soient renforces Ce changement de culture doit tre introduit, aussi bien dans les pays de tradition dmocratique que dans les jeunes dmocraties. Certains, comme lEstonie, ont profit de la transition pour loprer. Des pays de tradition ouverte, comme la Finlande, ont rform leur loi pour reflter les avances technologiques et socitales. Les lois progressistes introduisent dsormais des dispositifs novateurs destins en faciliter la mise en uvre. Les pays qui ont russi raliser ce changement de culture ont men des politiques compltes de modernisation, de promotion et dvaluation du droit linformation pour en accompagner lapplication. LAngleterre est un cas exemplaire de pays qui a su passer dune culture du secret trs enracine un rgime douverture. Le gouvernement a attach une grande attention la mise en uvre de la loi, en dveloppant une vritable stratgie de mise en application. Cette stratgie a t fonde sur lexamen et la comparaison des expriences des pays trangers. Mais la loi a prvu un dlai trs long - de cinq ans - entre son adoption (2000) et sa date dentre en application (1er janvier 2005). Le dlai recommand par le guide de mise en uvre du modle de loi interamricaine sur laccs linformation de lOEA est de deux ans maximum84. Le projet de loi islandais, qui se veut ultramoderne , va tre fond sur les recommandations mises en 2009 par le Conseil de lEurope et lOrganisation des tats Amricains, ainsi que sur les bons lments modernes des lois sur la libert dinformation en vigueur en Estonie, en cosse, en Angleterre, en Norvge et en France; il sera galement en conformit avec les normes tablies par la Convention dAarhus pour linformation environnementale. Les domaines retenus pour prsenter les avances lgislatives et les meilleures pratiques nationales actuelles sont ceux qui figurent dans la mthodologie dvaluation des lgislations sur laccs linformation que se proposent de faire lorganisation Access Info Europe85 et le Centre for Law and Democracy86. Ces organisations se consacrent la promotion et la protection du droit laccs linformation en Europe et dans le
84. Voir note 47. 85. http://www.access-info.org

86. http://www.law-democracy.org

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monde. Access Info a lanc la campagne de ratifications de la Convention du Conseil de lEurope et a diffus en septembre 2010 un nouvel outil dvaluation qui distingue sept domaines couverts par les lois daccs : 1) le droit daccs, 2) le champ dapplication, 3) les procdures de demande, 4) les exceptions et les refus, 5) les recours, 6) les sanctions et les protections, et 7) les mesures promotionnelles87. Cet outil est encore trop rcent pour que lon puisse avoir une ide prcise de leffectivit de ces lois dans la pratique. Les donnes recenses ci-dessous proviennent en grande partie de ltude juridique comparative de Toby Mendel88 et elles ont t compltes par des lments collects par nos soins.

1. Le droit daccs
Il doit tre garanti dans la Constitution et tre largement ouvert.

a. La garantie constitutionnelle
Les rfrences aux grands principes de transparence qui figurent souvent dans les Constitutions sont insuffisantes. La mention prcise du droit daccs linformation ou aux documents publics est indispensable. Il est ainsi protg aujourdhui comme un droit fondamental par les Constitutions dau moins 50 pays89. La Constitution finlandaise est un bon exemple90 : elle consacre sa section 12 (2) la libert dexpression et la publicit. Elle prcise que les documents et autres enregistrements en possession des autorits sont publics, sauf si leur publicit est limite par une loi pour des motifs imprieux. Chacun a le droit dobtenir des informations sur les documents publics. Ces principes constitutionnels doivent tre ensuite poss dans une loi. Le fait dinclure ou de citer les lois dans la Constitution reprsente videmment une garantie supplmentaire, car il est plus difficile de modifier la Constitution quune loi. La Sude offre de ce point de vue une des garanties constitutionnelles les plus anciennes et les plus fortes : la loi sur la libert de la presse figure parmi les quatre
87. The Right to Information (RTI) Legislation Rating Methodology, Centre for Law and Democracy and Access info, http://www.access-info.org 89. Le site Right2INFO.org donne des informations sur le cadre constitutionnel et juridique du droit linformation dans plus de 80 pays, http://www.right2info.org. 90. version franaise : http://www.finlex.fi/pdf/saadkaan/R9990731.PDF 88. Toby Mendel, op. cit.

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lois fondamentales qui composent la Constitution91. Larticle 1 du chapitre 2 sur le caractre public des documents dispose que: Chaque citoyen sudois a le droit daccder librement aux documents officiels, afin dencourager la libert dchanges dopinion et la disponibilit dune information complte. Larticle 2 prvoit que ce droit ne peut tre rduit que sil est ncessaire de protger un des sept intrts numrs et seulement si une loi spciale le spcifie de manire stricte. Les citoyens sudois qui communiquent aux journalistes des informations ont le droit la protection des sources ou la protection de lanonymat, puisque les journalistes ne peuvent jamais tre contraints de rvler leurs sources. La Constitution mexicaine est, avec la Constitution sudoise, celle qui garantit de la faon la plus dtaille et complte le droit linformation92. Un amendement de 2007 a sensiblement tendu cette protection constitutionnelle, en obligeant les 32 tats et le District fdral rviser leurs lois antrieures et introduire, dans un dlai de deux ans, des systmes lectroniques daccs linformation. Le droit daccs et la loi qui doit le mettre en application sont inscrits dans la Constitution dAfrique du Sud de 1996. Larticle 32 du Bill of Rights prcise que la loi destine rendre ce droit effectif doit tre adopte dans les trois ans qui suivent, ce qui a t fait93.

b. Le principe de divulgation maximale


La prsomption en faveur de laccs toute linformation, avec des exceptions limites, doit figurer dans la loi ; cest ce que lassociation Article 19 appelle le principe de divulgation maximale. Il est aussi nomm principe de publicit. Le prambule de la Convention du Conseil de lEurope dispose ainsi que tous les documents publics sont en principe publics et communicables, sous rserve, seulement, de la protection dautres droits et intrts lgitimes. Ce principe est garanti dans la Constitution mexicaine : larticle 6 affirme que dans linterprtation de ce droit le principe de la publicit maximale devra prvaloir. La plupart des lois nationales dfinissent linformation de manire assez large. Elles prescrivent que les documents publics sont en principe accessibles et que la non communicabilit doit tre lexception.
91. http://www.riksdagen.se/templates/R_Page____6313.aspx. 92. http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/. 93. http://www.info.gov.za/documents/constitution/1996/index.htm.

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La loi mexicaine de 2002 (Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin) dispose en son article 2 que toute linformation dtenue par ladministration peut tre accessible aux particuliers, et son article 6 tablit que, dans linterprtation de la loi, il faut favoriser le principe de la transparence des organes publics94. Une dclaration de principes figure parfois dans la loi, appelant une interprtation large du droit linformation et en soulignant les bnfices pour les citoyens. Une telle dclaration est utile, car elle permet de clarifier les fondements de la loi et sert de rfrence au moment de son interprtation, quand il y a un conflit entre louverture et les intrts protger. La loi finlandaise de 1999 (Act on the Openness of Government Activities) expose particulirement bien en son article 3 les objectifs dune loi sur linformation : promouvoir louverture et la bonne pratique de la gestion de linformation dans ladministration, donner aux particuliers et aux entreprises la possibilit de contrler lexercice de lautorit publique et lusage des ressources publiques, de se former librement une opinion, dinfluencer lexercice de lautorit publique, et de protger leurs droits et intrts95. Les objectifs de la loi estonienne de 2000 (Public Information Act) sont prsents dans son 1 : Cette loi a pour objectif dassurer que le public et chaque personne a la possibilit daccder linformation destine lusage public, conformment aux principes dun Etat de droit dmocratique et social et dune socit ouverte, et de donner au public la possibilit de contrler lexercice des responsabilits publiques96.

2. Le champ dapplication
La loi doit dsigner les bnficiaires du droit linformation et prciser sa porte en numrant les autorits qui y sont soumises. Des dispositions rcentes incitent les pouvoirs publics pratiquer une politique proactive de publication de linformation.

96. The purpose of this Act is to ensure that the public and every person has the opportunity to access information intended for public use, based on the principles of a democratic and social rule of law and an open society, and to create opportunities for the public to monitor the performance of public duties. http://ec.europa.eu/information_society/ policy/psi/docs/pdfs/implementation/ee_translation_public_information_act_consolidated_text_march%20_03.htm.

95. The objectives of the right of access and the duties of the authorities provided in this Act are to promote openness and good practice on information management in government, and to provide private individuals and corporations with an opportunity to monitor the exercise of public authority and the use of public resources, to freely form an opinion, to influence the exercise of public authority, and to protect their rights and interests. http://www.om.fi/23963.htm.

94. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf.

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a. Les bnficiaires
Les lois accordent chacun le droit daccs linformation. Ce droit est ouvert aux citoyens comme aux trangers, sans distinction de nationalit ni de rsidence. Larticle 2 de la Convention du Conseil de lEurope affirme que Chaque Partie garantit toute personne, sans discrimination aucune, le droit daccder, sa demande, des documents publics dtenus par des autorits publiques . Et le rapport explicatif prcise que Le droit daccs sapplique tant aux personnes physiques que morales, sans discrimination aucune, y compris fonde sur lorigine nationale, et mme aux trangers vivant lextrieur du territoire dune Partie la Convention . Les demandes nont pas tre justifies par un intrt particulier. Larticle 4 de la Convention est trs clair sur ce point : Le demandeur dun document public nest pas tenu de donner les raisons pour lesquelles il souhaite avoir accs audit document. Le demandeur na pas dcliner son identit et il peut rester anonyme, mais, pour des raisons pratiques, les administrations lui demandent de sidentifier. La loi indienne de 2005 (Right to Information Act) dispose expressment quil ne peut pas tre demand dautres informations personnelles que celles ncessaires pour contacter le demandeur. Les lois finlandaise (section 13,1) et sudoise (article 14.3) autorisent pourtant les demandes anonymes, pour assurer quil ny aura pas de reprsailles contre le demandeur.

b. Les documents sur tout support


Les lois sappliquent tous les documents, quels que soient leur support et leur format. Le Comit des droits de lHomme des Nations Unies a prcis que linformation vise par larticle 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques inclut les documents dtenus par un organisme public, quelles que soient la faon dont linformation est stocke, sa source et la date de production97.
97. UN Human Rights Committee General comment n34, paragraphe 18, CCPR/C/GC/34, http://www.
ccprcentre.org/doc/ICCPR/General%20Comments/CCPR.C.GC34_AUV.pdf

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La Convention du Conseil de lEurope (article 1.2. b) est claire : On entend par documents publics toutes informations enregistres sous quelque forme que ce soit, rdiges ou reues et dtenues par les autorits publiques. La loi anglaise dfinit le terme dinformation comme toute information enregistre sous quelque forme que ce soit dtenue par lorganisme public au moment o la demande est reue. Le terme dinformation officielle (official information) dsigne linformation enregistre (recorded information), telle que courriers lectroniques, comptes rendus de runions, recherche ou rapports. En principe le droit daccs linformation sapplique toutes les informations dtenues par les pouvoirs publics, mais, dans certains pays, les bases de donnes ne sont pas considres comme des documents et elles ne sont donc pas accessibles dans le cadre de la loi ; elles sont parfois exclues, mais les lois ne sont pas toujours claires. Les lois sappliquent aussi bien aux documents manant dune autorit publique qu ceux reus par cette autorit et qui ont t produits par des tiers. Les documents transfrs aux services darchives publics et conservs par leurs soins sont couverts par la loi. Le rapport explicatif de la Convention du Conseil de lEurope le prcise de faon explicite dans son paragraphe 15 : La prsente Convention demeure applicable aux documents verss dans les services darchives.

c. Laccs linformation et aux documents


Les lois anciennes se rfrent au droit daccder aux documents, mais, de plus en plus, cest un droit plus large linformation qui est affirm dans les nouvelles lois et qui est revendiqu par les ONG, comme la Open Society Justice Initiative, Access Info et Article 19. Dans la pratique il ny a pas beaucoup de diffrences entre les deux rgimes. La terminologie de la loi indienne de 2005 reflte cette tendance : elle sintitule Loi sur le droit linformation (Right to Information Act). Daprs la loi cossaise, le Scotland Freedom of Information Act de 2002, une personne qui demande une information une autorit publique cossaise qui la dtient a le droit de la recevoir98.
98. http://www.legislation.gov.uk/asp/2002/13/contents.

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Cette distinction conceptuelle entre information et documents implique dans la pratique une augmentation de la charge de travail des administrations. Sil sagit dinformation, lidentification des documents pertinents appartient en effet ladministration et non au demandeur. Les lois, cependant, nimposent pas dobligation de crer linformation si elle nexiste pas. Le rglement europen de 2001 noblige aucunement les institutions crer des documents, afin de rpondre une demande. Lorsque linformation demande nest pas disponible dans un ou plusieurs documents existants, mais implique des recherches dans des sources diffrentes et llaboration de documents spcifiques et/ ou lagrgation de donnes, la demande est considre comme dpassant clairement le champ dapplication du rglement99. La dfinition donne par le rglement englobe galement les documents exclusivement lectroniques (formats Word, PDF, HTML par exemple). La question des bases de donnes se pose. Celles-ci ne se prsentent en effet pas comme des sries de documents, mais comme des ensembles de donnes en volution constante. Les systmes de gestion financire et comptable constituent des exemples de bases de donnes ne correspondant pas une dfinition classique de document . La pratique de la Commission consiste considrer comme document tout rapport extrait de tels systmes correspondant leur exploitation normale.

d. Le secteur public
La plupart des lois disposent que tous les documents du secteur public peuvent faire lobjet dune demande de communication. En Sude, aucune agence nest exempte; mme la correspondance officielle du Premier Ministre est accessible. Les services de renseignement sont parfois lobjet dexceptions au Royaume-Uni, en Inde et au Prou, mais ils sont soumis la loi en Sude et aux Etats-Unis (CIA et FBI). Plutt que dexempter en gnral ce type dorganismes qui dtiennent beaucoup dinformations ordinaires, il est recommand de nexempter que linformation sensible quils ont en leur possession.
99. Rapport de la Commission sur la mise en uvre des principes du rglement (CE) n 1049/2001 relatif laccs du public aux documents du Parlement europen, du Conseil et de la Commission.

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Il est important que le secteur public soit couvert tous les niveaux. La loi sudoise sapplique tous les chelons de ladministration provinciale et communale. Dans les pays fdraux comme les Etats-Unis, les pouvoirs publics locaux doivent adopter des lois appliquer leur niveau. Certaines lois fdrales couvrent nanmoins aussi les Etats locaux, comme en Afrique du Sud et en Inde. La plupart du temps, en raison de la sparation des pouvoirs, seule la branche excutive est soumise la loi et les branches lgislative et judiciaire sont exemptes. Daprs le Comit des droits de lHomme des Nations Unies, le droit daccs linformation sapplique aux organes publics des trois branches de lEtat et aux autres autorits publiques, tous les niveaux, national, rgional ou local100. La Convention du Conseil de lEurope englobe dans sa dfinition des autorits publiques les organes lgislatifs et les autorits judiciaires dans la mesure o ils accomplissent des fonctions administratives (article 1(2)(a)). Elle laisse toutefois aux Etats la possibilit dtendre cette application ces organes et autorits pour ce qui concerne leurs autres activits. Certaines lois rcentes ont un champ dapplication plus large et incluent le pouvoir lgislatif. Au Royaume-Uni, la loi sur la libert de linformation de 2000 (Freedom of Information Act) sapplique aux autorits publiques. Les organismes publics dsigns sous ce terme sont nombreux et 100 000 organes publics y sont soumis. Une longue liste de 18 pages annexe la loi les numre (Schedule 1). Elle comprend : les administrations centrales et les dpartements ministriels ; la Chambre des Communes et la Chambre des Lords, et les Assembles du Pays de Galles et dIrlande du Nord ;les forces armes ( lexception des forces spciales); les autorits locales ; les services de sant, hpitaux, cabinets mdicaux, dentistes, pharmaciens et opticiens; les coles publiques, collges et universits; les forces de police et les services pnitentiaires ; beaucoup dautres organismes tels que les organes de rgulation et de conseil ;les entreprises publiques ; certains organismes qui ne sont concerns que pour certains types dinformation tels que la BBC et Channel 4101. Il en est de mme en Ecosse, o la loi de 2002 stend aussi au Parlement.
100. General comment n34, paragraphes 18 et 7. 101. http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/36/contents.

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La loi mexicaine de 2002 a une approche nouvelle : elle vise, outre le pouvoir lgislatif fdral, le pouvoir judiciaire fdral. Mais elle a prvu un contrle plus rigoureux sur les organes de lexcutif et elle sest limite imposer aux pouvoirs lgislatif et judiciaire une obligation gnrale sans entrer dans les dtails. Au Prou, la loi sur la transparence et laccs linformation publique de 2002 vise aussi les organismes publics des trois branches. Les entreprises publiques sont gnralement concernes par les lois sur laccs linformation.

e. Le secteur priv
Les assembles annuelles dactionnaires sont une occasion de rendre des comptes, mais cette obligation ne concerne que les actionnaires. La norme ISO sur la responsabilit sociale des entreprises appelle les entreprises plus de transparence, mais le droit daccs linformation dtenue par le secteur priv ny figure pas. Lobservation gnrale du Comit des droits de lHomme des Nations Unies sur larticle 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques vise aussi les organismes qui remplissent des fonctions publiques102. La plupart des lois accordent laccs linformation dtenue par des organismes privs qui exercent une autorit administrative, remplissent des fonctions publiques ou reoivent des fonds publics. Les lois sudoise et nord-amricaine naccordent pas de droit daccs linformation dtenue par des entreprises prives. La loi sudoise a t amende pour couvrir les entreprises diriges ou possdes par lEtat, mais elle ne sapplique pas au secteur priv en gnral. Les organismes qui exercent des fonctions de nature publique ou qui fournissent des services contractuels des organismes publics sont viss par la loi britannique (Section 5). La loi finlandaise sapplique aux documents dtenus par des entreprises prives qui accomplissent des missions publiques et exercent une autorit publique: par exemple les organismes de retraite, les gardes forestiers et les compagnies dassurance pour ce qui est de lassurance obligatoire.
102. General comment n34, paragraphes 18 et 7.

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Le Promotion of Access to Information Act dAfrique du Sud constitue une exception de ce point de vue, puisque cette loi prvoit un accs possible aux documents du secteur priv si le document est ncessaire pour lexercice ou la protection des droits dun individu. (article 50. 1). Le FOIA dAntigua et Barbuda prvoit la mme possibilit (article 16 (3)). Daprs la loi norvgienne sur laccs du public aux documents des administrations publiques de 1970, amende en 2003, une personne morale prive peut tre considre comme une agence administrative, au cas o cette personne prend des dcisions individuelles ou diffuse des rglementations (article 1). Au Danemark, la loi daccs aux documents des administrations publiques de 1985 (Access to Public Administration Files Act) concerne, outre les agences publiques, la plupart des fournisseurs dnergie publics ou privs (article 1(2)). Avec la tendance croissante sous-traiter des entreprises prives des fonctions antrieurement assures par le secteur public, le droit daccder linformation quelles dtiennent commence tre revendiqu103. La loi indienne de 2005 tient compte de ce que des fonctions publiques sont maintenant prises en charge par des acteurs privs. Elle concerne les ONG qui sont substantiellement finances, directement ou indirectement par lEtat (article 2 (h(d)(ii)). En Estonie, la loi de 2000 (5) sapplique tous les dtenteurs dinformation et, outre les organes publics centraux et locaux, elle concerne les personnes morales de droit public et de droit priv, ainsi que les personnes physiques qui remplissent des fonctions publiques (dans le domaine de la sant, de lducation ou des services sociaux par exemple), pour linformation concernant laccomplissement de ces fonctions. Sont galement considres comme dtentrices dinformation soumises aux mmes obligations : 1) les entreprises qui ont une position dominante sur le march ou qui constituent des monopoles pour ce qui est de linformation concernant les conditions et les prix de la fourniture de biens et services. 2) les associations sans but lucratif, fondations et entreprises dont lEtat, un gouvernement local ou une personne morale de droit priv est membre ou le fondateur, ou laquelle participe lEtat, un gouvernement local ou une personne morale de droit priv, - pour ce qui est de linformation concernant lusage des fonds provenant du budget de lEtat ou dun gouvernement local.
103. Mazhar Siraj, Exclusion of Private Sector from Freedom of Information Laws, Journal of Alternative
Perspectives on Social Sciences 2 (1): 222.

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Des lois sectorielles comme les Environmental Information Regulations de 2004 qui traitent de linformation environnementale dtenue par les autorits publiques en Angleterre, Irlande du Nord et Pays de Galles visent encore plus dorganisations que le Freedom of Information Act, puisquelles incluent aussi certains organismes privs104.

f. La publication proactive des informations


Lobligation pour les pouvoirs publics davoir une vritable politique de transparence et de prendre linitiative de publier les informations concernant leurs activits et leur financement, mme en labsence de demande, est un point essentiel. Elle est recommande par les normes internationales et elle figure dans les lois les plus rcentes. La publication dans les bulletins officiels imprims ne suffit pas et de plus en plus de pays rendent des informations accessibles au public en ligne. Ltude la plus complte sur ce point a t ralise pour la Banque mondiale en 2010 par Helen Darbishire105. Elle distingue deux modalits daccs aux informations publiques : la communication ractive , en rponse une demande, et la publication proactive dont linitiative appartient lautorit publique. La publication systmatique de certaines catgories de documents, ds leur production, prsente de nombreux avantages : elle allge la tche des administrations sollicites, en rduisant le nombre de demandes traiter, et elle leur vite davoir rpondre plusieurs fois aux mmes demandes. Elle amliore la gestion interne de linformation et donc lefficacit de ces administrations. Laccs linformation ne se trouve plus limit aux usagers qui en connaissent les modalits et sont familiers des rouages de ladministration. Cest lensemble des citoyens qui peuvent en disposer. Leur participation aux affaires publiques sen trouve encourage puisquils peuvent accder plus rapidement linformation sans avoir faire une demande. Cest un avantage pour les demandeurs qui pourraient craindre des reprsailles dans les pays qui ont connu des rgimes autoritaires ou qui sont affects par une corruption endmique. Le Comit des droits de lHomme des Nations Unies invite les Etats parties du Pacte international relatif aux droits civils et politiques rendre publique linformation administrative dintrt gnral106. La Convention du Conseil de lEurope encourage les politiques de publication proactive dans son article 10 : De leur propre initiative et lorsque cela savre
104. http://www.legislation.gov.uk/uksi/2004/3391/contents/made. 105. Helen Darbishire, Proactive Transparency : The future of the right to information ? A review of standards, 106. General comment n34, paragraphe 19.
challenges and opportunies, The World Bank Institute. http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/2137981259011531325/6598384-1268250334206/Darbishire_Proactive_Transparency.pdf.

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appropri, les autorits publiques prennent les mesures ncessaires pour mettre disposition les documents publics quelles dtiennent dans lintrt de promouvoir la transparence et lefficacit de ladministration et pour encourager la participation claire du public des questions dintrt gnral . Le rapport explicatif de la Convention prcise que cette politique doit permettre aux citoyens de se former leur propre opinion sur les autorits qui les gouvernent et de sengager dans le processus de prise de dcision.. (Paragraphe 71). Le rapport donne des exemples dinformations rendre publics : informations sur leurs structures, leur personnel, leur budget, leurs activits, rgles, politiques, dcisions, dlgations de pouvoir, informations sur le droit daccs et la procdure pour demander des documents publics, ainsi que toutes autres informations dintrt public. Les modalits de mise disposition du public sont prcises : Cela est fait sur une base rgulire et dans des formats incluant lutilisation des nouvelles technologies de linformation (par exemple dans des pages web accessibles au public) et dans les salles de lecture ou les bibliothques publiques, afin de garantir un accs facile et gnralis . (Paragraphe 72). Les conventions internationales sectorielles comportent des dispositions plus dtailles : La Convention des Nations Unies sur la lutte contre la corruption oblige les Etats parties, dans son chapitre II sur les mesures prventives, publier les informations facilitant la transparence de ladministration publique et, notamment, la gestion des agents publics, la passation des marchs et la gestion des finances publiques, le fonctionnement de ladministration publique et les processus dcisionnels 107. La Convention dAarhus sur laccs linformation en matire denvironnement va encore plus loin dans le dtail : elle donne la liste des catgories dinformations rendre publiques et autorise mme le public accder directement aux bases de donnes environnementales108. Le changement dappellation de certaines lois sur linformation exprime cette volont de promouvoir une gouvernance ouverte. En Finlande, la loi sur la publicit des documents officiels de 1951 (Act on Publicity of Official Documents) a t remplace en 1999 par la loi sur louverture des activits gouvernementales (Act on the Openness of Government Activities). Depuis les amendements de 2007, la loi amricaine sur la libert de linformation (Freedom of Information Act) sintitule loi sur une administration ouverte (Open Government Act).
107. http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/signing/Convention_f.pdf. 108. Helen Darbishire op. cit. Un rsum de ces mesures figure en annexe B, p. 43 et 44.

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La loi franaise du 17 juillet 1978 a t lune des premires avoir des dispositions proactives de fait : son article 7 prvoit ainsi que Font lobjet dune publication les directives, les instructions, les circulaires, ainsi que les notes et rponses ministrielles qui comportent une interprtation du droit positif ou une description des procdures administratives. Les administrations..peuvent en outre rendre publics les autres documents administratifs quelles produisent ou reoivent109. La loi mexicaine prvoit dans son article 7 une large obligation de publier par Internet 17 catgories dinformations. Sont viss les oprations gnrales de lorganisme, les services offerts, les procdures, les programmes de subventions, les contrats conclus, les rapports tablis et les possibilits de participation. Larticle 12 prcise que les organes publics doivent publier des informations concernant les montants et les bnficiaires de toutes les ressources publiques dont ils sont responsables. Larticle 9 de la loi oblige mme les organismes publics mettre un ordinateur la disposition du public, ainsi quune imprimante, et de leur apporter une aide technique si ncessaire. Ces informations sont accessibles partir dun portail centralis, le Portail des obligations de transparence (Portal de obligaciones de transparencia)110. La loi pruvienne prvoit aussi des dispositions trs dtailles sur la publication proactive des informations publiques, notamment financires. Les 14 articles du Titre IV sont entirement consacrs la transparence de la gestion des finances publiques et ils donnent une liste dtaille de linformation sur les finances publiques que lEtat doit publier. La loi britannique ne donne pas la liste des informations que chaque autorit publique est tenue de publier. La section 19 prvoit que cest chaque autorit dlaborer, publier et mettre en place un programme de publication (Publication Scheme) prcisant les catgories dinformations quil rendra publiques. Ce programme doit tre approuv par le Commissaire linformation (Information Commissioner). Les services du Commissaire linformation (ICO) ont labor un modle de programme de publication que toutes les autorits publiques ont d adopter avant le 1er janvier 2009. La cohrence et lharmonisation des plans de publication des diffrentes autorits se trouvent ainsi assures. Ce programme type prcise sept catgories dinformation publier rgulirement et il est accessible sur le site de lICO111. Ces informations concernent lorganisation de lautorit publique, sa localisation et les contacts, ses statuts juridiques ; linformation
109. http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006068643&dateTexte=20110610. 111. http://www.ico.gov.uk/upload/documents/library/freedom_of_information/detailed_specialist_guides/ generic_scheme_v1.0.pdf. 110. http://www.portaltransparencia.gob.mx/pot/.

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financire sur les dpenses et revenus projets et rels, les appels doffre et les contrats ; linformation sur les stratgies et les ralisations, les plans, inspections, contrles et rvisions ; les propositions et dcisions de politiques, les processus de dcision, les critres et les procdures internes, et les consultations ; linformation sur les stratgies et les ralisations et les performances, les plans, inspections, contrles ; les protocoles sur laccomplissement de leurs fonctions et responsabilits ; les listes et registres ayant trait leurs fonctions ; la description des services proposs112. Toutes ces informations sont accessibles sur les sites web de chaque organisme. La loi estonienne de 2000 donne, au 28, une liste de 32 catgories dinformations qui doivent tre rendues publiques : statistiques criminelles et conomiques, statuts et organigrammes des agences, description des postes des fonctionnaires avec leur adresse lectronique, qualifications et niveaux de salaire, informations concernant la sant, projets de budget et budgets, informations sur ltat de lenvironnement et projets de lois et rglements, y compris leurs notes explicatives. Ils doivent aussi assurer que linformation nest pas prime, inexacte ou trompeuse. La loi oblige aussi les autorits publiques avoir une politique proactive de publication et lEstonie a systmatiquement dvelopp ladministration lectronique (e-government) : le 31 rend obligatoire la tenue jour de sites web pour la publication des informations numres ci-dessus pour les administrations gouvernementales y compris la chancellerie, le bureau du Prsident de la Rpublique, les services de lAuditeur dEtat, ltat-major des forces de la Dfense, les agences gouvernementales et les personnes morales de droit public. Le 33 prvoit le libre accs par Internet au rseau de communication des donnes (data communication network) dans les bibliothques publiques. Une autre bonne pratique est formalise par la loi slovne de 2003 (Access to Public Information Act). Elle prvoit de publier toute linformation publique qui a t demande au moins trois fois (article 10.1.6). Aux Etats-Unis et au Mexique, la loi prvoit que toute information qui a t communique et qui est susceptible de faire lobjet dune nouvelle demande doit tre rendue accessible par voie lectronique. La loi bulgare de 2000 (Access to Public Information Act) a une disposition novatrice : elle exige que les organes publics publient toute information qui pourrait prvenir une menace pour la vie, la sant, la scurit ou les biens des citoyens, ou qui sert lintrt gnral (article14.(2))113.
112. How to Operate a Publication Scheme, http://www.ico.gov.uk/upload/documents/library/freedom_of_ 113. http://www.aip-bg.org/library/laws/apia.htm.
information/detailed_specialist_guides/how_to_operate_a_publication_scheme_v4.pdf.

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La loi kirghize de 2007 est la seule poser le principe de laccs des citoyens aux runions publiques des organes excutifs et lorganiser (articles 26-29). Cette disposition, qui va dans le sens de la promotion du droit linformation constitue un des neuf Principes de lassociation Article 19114. Elle figure aux Etats-Unis dans le Government in the Sunshine Act de 1976115 et dans des lois spcifiques des Etats. Au-del de laccs, la question de la rutilisation de ces informations se pose. La directive europenne n2003/98/CE du 17 novembre 2003 concernant la rutilisation des informations du secteur public a t prise pour amliorer les possibilits de rutilisation des documents dtenus par des organismes du secteur public des tats membres, des fins commerciales ou non commerciales, autres que lobjectif initial de la mission de service public pour lequel les documents ont t produits116. Elle fixe un ensemble minimal de rgles concernant la rutilisation de ces documents et les moyens pratiques destins la faciliter. Si possible, les documents sont mis la disposition du public sous forme lectronique. Les donnes caractre personnel et celles qui relvent des secrets protgs sont videmment exclues. Lobjectif est de favoriser le bon fonctionnement du march intrieur et le dveloppement satisfaisant de la socit de linformation dans la Communaut. Il est espr que lexploitation du potentiel de ces documents contribue la croissance conomique et la cration demplois. Les initiatives du mme type sont en train de se multiplier dans le monde et les pays anglo-saxons sont des prcurseurs. Le 8 dcembre 2009, conformment aux engagements du Prsident Obama qui a fait de la transparence une priorit117, la directive amricaine sur un gouvernement ouvert (Open Government Directive) a invit chaque administration fdrale prendre des mesures immdiates pour amliorer la transparence, ainsi que la participation et la collaboration du public ses activits118. Ces mesures sont tout fait conformes aux principes de divulgation maximale et de publication proactive de linformation. Elles ont notamment consist mettre en ligne de nouvelles donnes publiques dintrt gnral, en format ouvert, sur les sites ministriels et sur le portail du gouvernement fdral : http://www.data.gov119.
114. Principe n 7: Ouverture des runions au public. Les runions des organismes publics devraient tre publiques. 115. http://www.gsa.gov/portal/content/102416. 116. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0098:FR:HTML. 118. http://www.whitehouse.gov/open/documents/open-government-directive.
plus de 270 000 aujourdhui (avril 2011). le jour de sa prise de fonctions.

117. Il a diffus un mmorandum sur lamlioration de la transparence du gouvernement fdral, le 21 janvier 2009, 119. Le portail, lanc en mai 2009, comprenait alors 47 ensembles de donnes dorigine fdrale (datasets) et il en a

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Le Royaume Uni sest galement engag, en janvier 2010, dans un processus douverture avec le portail de publication des donnes publiques du gouvernement britannique qui contient prs de 6000 jeux de donnes : http://data.gov.uk. En France, un portail unique interministriel de donnes publiques, quivalent des portails amricain et anglais, a t cr par le dcret du 21 fvrier 2011. Ce portail, baptis ETALAB, offrira un unique point daccs aux informations publiques rutilisables. Il est annonc pour dcembre 2011120. La directive europenne de 2003 a t transpose en droit franais par une ordonnance du 6 juin 2005121. La directive posait le principe de la libert de rutilisation des informations, des fins commerciales ou non. Elle ne contenait aucune obligation dautoriser la rutilisation de documents et laissait la dcision dautoriser ou non la rutilisation lapprciation des tats membres ou de lorganisme du secteur public concerns. Lordonnance franaise est alle plus loin et en a fait un droit. Elle fait une distinction entre documents administratifs et informations publiques. Elle amnage une libert daccs aux documents administratifs et un droit de rutilisation des informations publiques122. Depuis le 1er juillet 2010, la Banque mondiale a lanc sa nouvelle politique daccs linformation qui rend la majorit de ses documents accessibles au public. La Banque mondiale a galement ouvert laccs ses bases de donnes123. Celles-ci sont utilisables gratuitement par le biais dune licence ouverte et elles sont accessibles en multiformats et sans exclusivit. Le nouveau dispositif rend publique toute information dtenue par la Banque mondiale qui ne figure pas sur une liste dexceptions prtablie. Cette rforme majeure est considre par la communaut du dveloppement comme la nouvelle norme devant guider les autres organisations internationales en matire daccs linformation124.

120. http://blog.etalab.gouv.fr/pages/Qui_sommes_nous_--4930142.html.

121. Lordonnance n2005-650 du 6 juin 2005 relative la libert daccs aux documents administratifs et la 122. Les donnes publiques. Guide juridique & pratique, Agence des initiatives conomiques, dcembre 2010, http:// www.aecom.org/Vous-informer/Juridique-TIC/Guides-juridiques/Les-donnees-publiques-decembre-2010. 123. http://data.worldbank.org/. 124.http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/ACCUEILEXTN/NEWSFRENCH/0,,contentMDK:2
2635465~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:1074931,00.html. rutilisation des informations publiques modifie et complte la loi du 17 juillet 1978.

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3. Les procdures de demande


Les modalits dexercice du droit daccs doivent tre claires et simples. Les lois prvoient que chacun a le droit de faire une demande sans avoir la justifier. Le demandeur doit seulement donner les prcisions ncessaires lidentification de linformation. La demande peut tre soumise par nimporte quel moyen de communication. Il ny a pas besoin de formulaire spcifique. Le Comit des droits de lHomme des Nations Unies invite les Etats parties du Pacte international relatif aux droits civils et politiques prendre toutes les mesures possibles pour assurer un accs facile, rapide, effectif et pratique linformation125. Daprs larticle 4.3 de la Convention du Conseil de lEurope, les formalits concernant les demandes se limitent ce qui est indispensable pour pouvoir traiter la demande. La loi estonienne permet ainsi que la demande soit faite oralement, par tlphone, ou par crit, mais elle prvoit quelle peut tre exige par crit si linformation fournie oralement est insuffisante ( 13). Certains pays reconnaissent aux demandeurs le droit de choisir le format quils prfrent pour accder linformation, y compris le format lectronique quand cest possible. La Convention du Conseil de lEurope le prvoit dans son article 6.1: Lorsque laccs un document public a t accord, le demandeur a le droit de choisir de consulter loriginal ou une copie, ou den recevoir une copie dans la forme ou le format disponibles de son choix, sauf si cette prfrence nest pas raisonnable. Toutefois le droit daccs est gnralement limit aux formats existants et les administrations ne sont pas tenues de numriser linformation. Daprs la directive europenne de 2003 sur la rutilisation des informations du secteur public (Chapitre III, article 5 1), Les organismes du secteur public mettent leurs documents la disposition du public dans tout format ou toute langue prexistants, si possible et sil y a lieu sous forme lectronique. Aucune obligation nest faite aux organismes du secteur public de crer ou dadapter des documents pour rpondre la demande ni de fournir des extraits de documents, lorsque cela entrane des efforts disproportionns dpassant le stade de la simple manipulation.
125. General comment n34, paragraphe 19.

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Mais dans les considrations de la directive il est dit qu afin de faciliter la rutilisation, les organismes du secteur public devraient mettre leurs documents disposition dans un format qui, dans la mesure du possible et sil y a lieu, nest pas li lutilisation dun logiciel spcifique. La directive nord amricaine de dcembre 2009 sur lOpen Government invite les dpartements ministriels et les agences prendre des mesures pour rendre, si possible, linformation disponible sous des formats ouverts, exploitables par ordinateur126.

a. Les fonctionnaires doivent aider les demandeurs formuler leur demande


Il sagit dune norme mergente qui figure dans la Convention du Conseil de lEurope larticle 5.1 Le rapport explicatif de la Convention prcise que lautorit publique devra dployer des efforts raisonnables pour aider le demandeur identifier le document public pertinent. Cela signifie que le demandeur nest pas oblig davoir identifi pralablement le document demand. Le demandeur devrait formuler sa demande avec suffisamment de clart pour permettre un fonctionnaire qui a t form didentifier le document demand. Lautorit a une certaine marge dapprciation pour dterminer dans quelle mesure il est raisonnable de fournir une aide. Cette aide est particulirement importante lorsque le demandeur est handicap, illettr ou un tranger matrisant mal ou pas la langue. (Paragraphes 44 et 45). La loi anglaise rend cette assistance obligatoire. La section 16 de la loi oblige les autorits publiques apporter des conseils et une assistance raisonnables. Cest une disposition qui se trouve aussi dans la loi estonienne au 15 (2) : Les responsables et les employs des dtenteurs dinformations doivent aider les personnes qui font des demandes dinformation de toutes les manires possibles durant le processus de la demande et lidentification de linformation ncessaire aux personnes qui font des demandes dinformation, la localisation et les moyens les plus appropris dy accder. La loi estonienne va encore plus loin puisquelle prvoit que Sils ne peuvent satisfaire la demande, ils ont lobligation dadresser le demandeur la personne comptente ou de lui transmettre rapidement (dans les 5 jours) la demande, en informant le demandeur de cette transmission. (15 (3) et 21).
126. Voir note 119.

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La Convention du Conseil de lEurope dispose nanmoins quune demande peut tre refuse si elle est trop vague pour permettre lidentification du document recherch ou si elle est manifestement draisonnable : une autorit publique peut refuser de traiter une demande daccs un document public pour deux motifs : soit parce que, nonobstant laide accorde par lautorit publique, la demande reste trop vague pour permettre lidentification du document public recherch, soit parce que la demande est manifestement draisonnable (par exemple, si la demande exige un effort de recherche ou dexamen disproportionn). Lorsque la demande est manifestement abusive (par exemple, demandes systmatiques et en nombre dans le but dentraver le travail dune administration, demandes rptes du mme document dans un laps de temps trs court par le mme demandeur), elle peut galement tre refuse (paragraphe 52).

b. Les dlais de rponse doivent tre aussi courts que possible


La meilleure pratique consiste rpondre immdiatement ou le plus vite possible. La Sude est exemplaire de ce point de vue. La loi sur la libert de la presse dispose quune demande de copies dinformation doit tre traite aussi vite que possible (Chapitre 2, article 12). Une des grandes forces du systme sudois est la jurisprudence de lOmbudsman et des tribunaux administratifs qui, au fil des ans, ont interprt cette expression en heures et jours plutt quen semaines. Le fonctionnaire doit ainsi traiter la demande immdiatement, si elle est limite, et en un jour ou deux si elle est plus importante. La demande est prioritaire par rapport aux autres tches en cours. La loi estonienne dispose dans ses principes gnraux (2) que laccs linformation doit tre assur pour chacun de la manire la plus rapide et la plus facile possible. Il est prcis au 18 (1) quune demande doit tre traite rapidement et, au plus tard, dans les 5 jours ouvrables. Le dlai moyen en Europe est de 14 jours ouvrables et nexcde pas un mois: 14 jours en Finlande et 20 au Royaume-Uni. Il est de 20 jours aux Etats-Unis. Les demandes de documents facilement disponibles sont videmment plus rapides traiter que celles qui exigent des recherches plus approfondies, et des dlais plus longs sont prvus dans ce cas. Le demandeur doit tre inform rapidement de ce retard et des raisons qui le justifient. Le rglement europen prvoit que le dlai de rponse de 15 jours peut tre prolong de 15 jours ouvrables, dans des cas dment justifis (art 7.3).En Estonie, le dlai de 5 jours peut tre port 15 jours si lidentification de linformation prend beaucoup de temps.

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Au Royaume-Uni, si lorganisme public veut se donner un temps de rflexion pour dcider si la divulgation des informations exemptes serait dans lintrt public, il peut bnficier dun dlai raisonnable pour donner une rponse finale. Certains pays, comme lInde ou lAzerbadjan, prvoient des dlais plus courts de 48 heures quand linformation est ncessaire pour protger la vie ou la libert . Aux Etats-Unis, linformation doit tre fournie dans les dix jours, en cas de besoins imprieux (menace pour la vie et la scurit) ou sil existe un besoin urgent dinformer le public sur une activit gouvernementale. Dans de nombreux pays, labsence de rponse dans les dlais impartis est considre comme un refus tacite. Pour les demandes de rutilisation des informations du secteur public, la directive europenne de 2003 prvoit des dlais de rponse raisonnables qui correspondent ceux qui sont applicables aux demandes daccs aux documents.

c. Lidentification des documents doit tre facile


Cest un des points que le projet de loi islandais127 veut amliorer. Il est essentiel de trouver facilement le document recherch. Il est donc recommand davoir un registre accessible par Internet qui donne la liste des documents dtenus par les administrations, et pas seulement celle des documents produits. Il est souhaitable que la recherche puisse tre faite par thme et par sujet, sans que le demandeur ait connatre lexistence dun document. En Sude et aux Etats-Unis, la loi oblige les administrations tenir un registre jour de tous les documents courants et archivs. Ce registre est public et il sert souvent de point de dpart pour localiser les documents. Le rglement europen de 2001 a galement prvu la tenue dun registre lectronique des documents (article 11). Pour chaque document rpertori, le registre contient un ou plusieurs numros de rfrence, le sujet, le titre ou une brve description du contenu, ainsi que les dates de rception ou dlaboration et denregistrement. Pour les documents rendus directement accessibles, un hyperlien permet daccder au texte intgral. Un autre exemple innovant est le Mexique. Un excellent systme lectronique de classement des demandes dinformation y a t mis en place. Il permet au public de
127. Voir note 82.

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voir toutes les demandes qui ont t faites ainsi que les rponses des administrations correspondantes, lexception bien entendu des demandes concernant des donnes personnelles. Le systme de demandes dinformation (Sistema de Solicitudes de Informacin ou SISI128) permet aux demandeurs de faire une recherche sur le sujet qui les intresse, de voir si une demande analogue a t satisfaite et de formuler leur demande en consquence. Chaque demande reoit un numro qui permet au demandeur de suivre tout moment ltat davancement de sa demande. Une fois que ladministration a rpondu, le document demand est mis en ligne et accessible au public129. La transparence du systme facilite la tenue de statistiques et la ralisation de toutes sortes dtudes possibles La directive europenne de 2003 reconnat limportance des rpertoires pour les demandeurs et invite les Etats membres (15) encourager la cration de rpertoires des documents disponibles, accessibles en ligne sil y a lieu, de manire promouvoir et faciliter les demandes de rutilisation ; (23) veiller ce que des dispositions pratiques soient en place pour aider les rutilisateurs dans leur recherche de documents disponibles des fins de rutilisation. Des listes, accessibles de prfrence en ligne, des principaux documents et des portails lis des listes de ressources dcentralises sont des exemples de ces dispositions pratiques130. En France, parmi les rgles minimales respecter pour accompagner louverture des donnes publiques, figure lobligation pour les administrations qui produisent ou dtiennent des informations publiques de tenir la disposition des usagers un rpertoire des principaux documents dans lesquels ces informations figurent. (article 17 de la loi du 17 juillet 1978). Le rpertoire prcise, pour chacun des documents recenss, son titre exact, son objet, la date de sa cration, les conditions de sa rutilisation et, le cas chant, la date et lobjet de ses mises jour. Lorsque lautorit administrative dispose dun site internet, elle rend le rpertoire accessible en ligne.

d. Les frais daccs aux documents publics


Cest un point trs important. Car lexprience passe a montr - en Australie par exemple131 - que si la loi et ses textes dapplication ne fixent pas de frais maximum, beaucoup dagences demandent des frais excessifs pour dissuader les demandeurs.
128. http://ssipson.esonora.gob.mx/Solicitudes/.

129. Kate Doyle, Jesse Franzblau et Emilene Martnez-Morales, FOI in Practice: Analysis of the Mexican FOI System, 130. http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/directive/psi_directive_en.pdf. 131. Lidberg, op. cit.
The National Security Archive, 20 mars 2008, http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB247/index.htm.

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Le Comit des droits de lHomme des Nations Unies prcise que les frais ne doivent pas constituer un obstacle draisonnable laccs linformation132. Daprs larticle 7 de la Convention du Conseil de lEurope, Lexamen dun document public dans les locaux dune autorit publique est gratuit. Cela ninterdit pas aux Parties de fixer le prix des services effectus cet gard par les archives et les muses. La dlivrance dune copie du document public peut tre facture au demandeur, un prix raisonnable qui ne saurait excder le cot rel des frais de reproduction et de distribution. Les tarifs sont publis. La Constitution mexicaine garantit la gratuit de laccs linformation publique et aux donnes personnelles (article 6). Mais, comme dans la plupart des pays, des frais peuvent y tre perus pour couvrir les cots de photocopie et denvoi. La meilleure pratique est celle qui consiste fixer clairement ces frais, de faon centralise, plutt que de les laisser lapprciation des diffrentes administrations. Ils doivent tre limits aux cots rels de la fourniture de linformation et ne pas tenir compte du temps pass la rechercher : ainsi, en Sude le demandeur na payer que les cots de la reproduction. Des dispenses de frais doivent tre prvues dans lintrt gnral ; la loi estonienne lenvisage si le demandeur a besoin de cette information pour la recherche ou pour exercer ses droits et liberts ou remplir ses obligations et si la personne na pas les moyens de payer ( 26). En France, les principes des modalits dexercice du droit daccs aux documents administratifs sont fixs par larticle 4 de la loi du 17 juillet 1978 : Laccs aux documents administratifs sexerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilits techniques de ladministration, soit par consultation gratuite sur place, soit par courrier lectronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme lectronique, soit, sous rserve que la reproduction ne nuise pas la conservation du document, par la dlivrance dune copie sur un support identique celui utilis par ladministration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excder le cot de cette reproduction. Larticle 35 du dcret de 2005 relatif la libert daccs aux documents administratifs et la rutilisation des informations publiques prcise que des frais correspondant au cot de reproduction et, le cas chant, denvoi de celui-ci peuvent tre mis la
132. General comment n34 paragraphe 19.

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charge du demandeur. Pour le calcul de ces frais sont pris en compte, lexclusion des charges de personnel rsultant du temps consacr la recherche, la reproduction et lenvoi du document, le cot du support fourni au demandeur, le cot damortissement et de fonctionnement du matriel utilis pour la reproduction du document ainsi que le cot daffranchissement selon les modalits denvoi postal choisies par le demandeur. Aux Etats-Unis, le FOIA consacre une section entire aux frais que les agences peuvent faire payer pour rechercher et donner copie de linformation. Dans la majorit des cas, la communication est gratuite. Chaque agence doit donner ses tarifs et clairement dire que les frais doivent tre aussi bas que possible. La distinction est faite entre 1) linformation recherche des fins commerciales, auquel cas des frais plus levs peuvent tre demands, qui incluent le temps pass rechercher les documents et les examiner, et 2) linformation recherche des fins non commerciales, telles que scientifiques, ducatives et journalistiques. Dans ce cas, seuls les frais de reproduction doivent tre pays et les cent premires pages sont gratuites. La troisime catgorie comprend les autres demandeurs qui on ne fait payer que la recherche des documents et la reproduction. Mais les deux premires heures de recherche et les cent premires pages reproduites sont gratuites ; ensuite le tarif est actuellement de 10 cents par page. De plus, il est prcis que lagence nest pas autorise exiger le paiement de ces frais lavance. Tout est fait pour encourager les agences faire payer les frais les plus bas. Au Royaume-Uni, la plupart des demandes sont gratuites et on ne fait payer que les frais de photocopies ou dacheminement par courrier postal. Toutefois, dans le cas o la divulgation est payante, un plafond de 600 a t fix pour les requtes effectues auprs du gouvernement central et un plafond de 450 pour les requtes envoyes tous les autres organismes publics. Le demandeur peut recevoir linformation sous forme de copie ou de rsum, ou il peut tre autoris consulter les dossiers la contenant. Il peut aussi la recevoir en braille, au format audio ou traduite dans une autre langue. La loi indienne de 2005 prvoit la gratuit au cas o ladministration na pas t en mesure de rpondre dans les dlais prvus. Quant la rutilisation des informations publiques, elle peut donner lieu redevance. Daprs larticle 6 de la directive europenne de 2003, la rtribution pour la rutilisation de documents publics ne peut pas dpasser leur cot de collecte, de production, de reproduction et de diffusion. Les Etats membres sont invits

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encourager les organismes du secteur public qui autorisent la rutilisation de documents et donnes publics utiliser des licences types de rutilisation (article 8). La directive prvoit aussi que les tats membres ou les organismes du secteur public peuvent appliquer des tarifs infrieurs, voire pratiquer la gratuit totale. En France, le principe de la libert de rutilisation des donnes publiques est reconnu, mais pas celui de leur gratuit. Chaque autorit a le choix de dcider si la rutilisation des informations quelle dtient donnera lieu ou non la perception dune redevance. Les autorits qui dcident de percevoir une redevance doivent dlivrer une licence de rutilisation. Pour la fixation du montant de la redevance, ladministration tient compte des cots de mise disposition des informations, notamment, le cas chant, du cot du traitement permettant de rendre les informations anonymes133. La lgitimit de faire payer la rutilisation des donnes publiques qui ont t cres sur fonds publics et donc dj payes par les contribuables est conteste par le mouvement Opendata. Ses partisans considrent que soumettre la rutilisation des donnes publiques une licence payante est contraire aux principes douverture dont ce mouvement se rclame134.

4. Les exceptions et les refus


Cest un domaine complexe o le risque dinterprtation abusive est grand. Linterprtation des exceptions est en effet une opration dlicate qui peut entraner des drives. Il faut trouver un quilibre entre le droit daccs et les intrts protger. Les meilleures lois prvoient que louverture doit tre la rgle et le secret lexception. Il est lgitime que les lois reconnaissent des exceptions pour protger la vie prive et les intrts suprieurs de lEtat, mais celles-ci doivent tre numres de faon limitative et leur interprtation doit tre restrictive. Les intrts couverts sont gnralement les mmes et seule la formulation change. La Convention du Conseil de lEurope en numre 12 et le rglement europen 9. Deux catgories dintrts doivent tre protges : 1) les intrts publics : les premiers intrts protger se rapportent aux activits souveraines ou rgaliennes de lEtat : la dfense nationale, les relations internationales, la scurit ou lordre public et les politiques montaire, financire et conomique.
133. http://www.cada.fr/fr/reutilisation/frame.htm. 134. Voir note 28.

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Le second groupe dexceptions couvre linformation concernant les poursuites judiciaires, la conduite des enqutes, inspections et contrles, et llaboration des dcisions du gouvernement. La Convention du Conseil de lEurope y ajoute lenvironnement, pour tre en conformit avec la Convention dAarhus. 2) les intrts privs qui sont de trois sortes : les intrts professionnels et le secret des affaires, les intrts commerciaux, et les donnes personnelles. Les communications avec la famille rgnante et sa maison, ou le Chef dEtat, sont parfois galement incluses parmi les limitations possibles. Cest le cas au RoyaumeUni et la Convention du Conseil de lEurope en prvoit la possibilit. Ces exceptions ou exemptions peuvent tre fixes par la loi sur laccs linformation ou par des lois spcifiques. En Sude, la question des exceptions est rgle par le Secrecy Act, qui est une simple loi, entre en vigueur le 30 Juin 2009135. Le rapport explicatif de la Convention du Conseil de lEurope prcise que la notion de scurit nationale doit tre utilise avec modration. Elle ne devrait pas tre utilise mauvais escient pour protger des informations qui pourraient rvler des violations des droits de lHomme, la corruption au sein de lautorit publique, des erreurs administratives, ou une information qui est simplement embarrassante pour des fonctionnaires ou des autorits publiques. (Paragraphe 23) Des techniques ont t mises au point pour limiter le pouvoir discrtionnaire de ladministration dans lapprciation de ces exceptions. Elles sinspirent du principe de proportionnalit et cherchent tablir un quilibre entre les intrts en comptition : lintrt dun accs du public aux documents et lintrt protg par la limitation (balancing test). Le test du prjudice ou dvaluation des risques (harm test) value le dommage que pourrait produire la communication du document. Si celle-ci ne porte aucun prjudice lun des intrts protgs, le document devrait tre accessible. Le test de lintrt public consiste examiner si lintrt public exige de maintenir lexception, plutt que de divulguer les informations. Si laccs du public un document peut porter prjudice lun de ces intrts, le document devrait malgr tout tre communiqu si lintrt du public y avoir accs lemporte sur lintrt protg.
135. http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/13/13/97/aa5c1d4c.pdf.

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Ces dispositifs font partie des avances des lois rcentes et du rglement europen. Le rapport explicatif de la Convention du Conseil de lEurope les prvoit aussi. (Paragraphes 36 et 37). La loi britannique est moins progressiste de ce point de vue car elle prvoit un test dintrt public mais en dispense certaines exceptions dites absolues . Elle comprend en effet deux types dexemptions : les exemptions absolues , numres en section 2 (3), qui ne peuvent tre remises en cause et pour lesquelles il nest pas prvu dvaluation de lintrt public, et les exemptions assorties de conditions pour lesquelles un test dintrt public peut tre ralis. Si lexemption est assortie de conditions , lorganisme public peut dcider de communiquer un document si lintrt public de sa divulgation lemporte sur lintrt protger. La mise en balance de lintrt public dune divulgation avec lintrt protger est un exercice difficile et des guides ont t publis par le Commissaire lInformation pour aider les administrations pratiquer ces tests. Mais les ministres ont toujours la possibilit de dcider en dernire instance de garder linformation secrte (chapitre 36, pt 1, par. 53). Certaines lois, latino-amricaines notamment, prvoient quil y a des intrts suprieurs et absolus qui ne peuvent pas faire lobjet dune exception. La loi mexicaine a ainsi une disposition trs innovante : aprs la liste des exemptions de larticle 14, le texte dit que: linformation peut ne pas tre classifie quand la recherche de violations graves de droits de lHomme fondamentaux ou de crimes contre lhumanit est en jeu. De mme, larticle 12 de la loi uruguayenne de 2008 prvoit quaucune des rserves ne pourra tre invoque quand linformation demande se rapporte des violations des droits de lHomme ou est pertinente pour rechercher, prvenir ou viter des violations de ces droits. La loi indienne de 2005 dispose galement que lexception couvrant les services de renseignement et de scurit ne sapplique pas linformation concernant les allgations de corruption ou de violations des droits de lHomme. (Article 24 (1)). Larticle 36 de la loi estonienne interdit la classification de certaines informations qui concernent notamment les sondages, les statistiques, ltat de lenvironnement, la protection des consommateurs, le travail des dtenteurs dinformation, ainsi que les informations qui risqueraient de porter atteinte leur rputation. Normalement, quand seule une partie dun document est protge par une exception, le reste doit tre accessible.

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Cette disposition figure explicitement dans larticle 6.2 de la Convention du Conseil de lEurope : Si une limitation sapplique une partie des informations contenues dans un document public, lautorit publique devrait nanmoins communiquer les autres informations contenues dans le document. Toute occultation devrait tre clairement prcise. Toutefois, laccs peut tre refus si la version expurge du document sollicit est trompeuse ou vide de sens, ou si mettre disposition ce qui reste du document est une charge manifestement draisonnable pour lautorit. La loi norvgienne prcise au 8 que si la personne qui a demand examiner le document est autorise nen voir que certaines parties, sa communication peut tre faite par la fourniture dextraits. La loi doit aussi contenir une clause limitant la dure de protection des intrts publics une priode raisonnable. Par exemple, le caractre confidentiel dinformations relatives la scurit nationale doit tre lev, une fois dissipe la menace particulire ayant motiv pareille mesure. Daprs larticle 4.7 du rglement europen, les exceptions peuvent sappliquer pendant une priode maximale de trente ans. Dans le cas de documents sensibles ou relevant des exceptions concernant la vie prive ou les intrts commerciaux, les exceptions peuvent, si ncessaire, continuer de sappliquer au-del de cette priode. La loi mexicaine prvoit que les exemptions ne sappliquent que pendant 12 ans. Les lois saccordent refuser de donner suite aux demandes abusives : nombre et volume excessifs de documents, caractre systmatique et rptitif de la demande, volont de mettre ladministration dans limpossibilit matrielle de traiter la demande etc. Quant labsence de rponse (ou silence) de ladministration, elle est considre comme un refus.

5. Les recours
En cas de refus, ladministration doit justifier sa dcision en prcisant lexception invoque pour motiver le refus et elle doit expliquer en quoi la divulgation porterait prjudice aux intrts publics ou privs protgs par cette exception. Elle doit aussi informer le demandeur des procdures dappel appropries. Le Comit des droits de lHomme des Nations Unies a prcis dans son observation gnrale que les autorits doivent fournir les raisons de tout refus et que des dispositions doivent permettre de faire appel en cas de refus ou dabsence de rponse136.
136. General comment n34 paragraphe 19.

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Daprs larticle 6 de la Convention du Conseil de lEurope Lautorit publique qui refuse laccs tout ou partie dun document public donne les raisons sur lesquelles se fonde le refus. Le demandeur a le droit de recevoir, sur demande, la justification crite du refus de cette autorit publique. Il doit toujours avoir accs une procdure de rvision rapide et peu coteuse. Il existe trois types de recours: le recours hirarchique, le recours un organisme indpendant, et le recours judiciaire.

a. Le recours hirarchique interne


Certaines lois prvoient que les citoyens peuvent faire un recours administratif hirarchique auprs de ladministration qui leur a oppos un refus. Le rglement europen prvoit explicitement un recours administratif interne contre toute dcision refusant laccs un document (considrant 13 et articles 7 et 8). Ce recours, appel demande confirmative, prend la forme dun renouvellement de la demande initiale en vue dobtenir une rvision de la position de linstitution. Toute dcision ngative informe le demandeur de la possibilit dintroduire une demande confirmative dans un dlai de 15 jours ouvrables aprs rception. La loi anglaise dispose quen cas de refus le demandeur doit obligatoirement faire appel, en premier recours, un organe hirarchiquement suprieur. Si le demandeur nest pas satisfait de la rponse obtenue, il peut demander lautorit publique ce quelle fasse lobjet dune rvision en interne. Un responsable qui na pas t impliqu dans la dcision initiale doit alors sen charger et informer des rsultats dans un dlai de 20 jours ouvrables. Mais lexprience a prouv en France tout au moins - que les administrations ne veulent pas se djuger et maintiennent souvent leur refus.

b. Le recours un organisme indpendant


Pour cette raison, de plus en plus de lois mettent en place un organisme indpendant, du type mdiateur, commission ou commissaire linformation, pour examiner les refus et faire connaitre la loi. Les experts reconnaissent que cest le meilleur systme, car ces organes sont plus facilement accessibles et moins coteux pour le public que les tribunaux, et il permet aussi de rduire la charge de travail des tribunaux. Ces organismes peuvent tre rattachs au Parlement, ou au Premier Ministre, ou compltement indpendants. Les membres doivent tre dsigns sans interfrence

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politique et leur budget approuv par le Parlement, de sorte que leur indpendance financire soit garantie. Au Canada, le Commissaire linformation occupe sa charge, titre inamovible, pour un mandat de sept ans, sauf rvocation motive par le gouverneur en conseil sur adresse du Snat et de la Chambre des communes137. Ces organismes ont en gnral trois fonctions : 1) ils rvisent au cas par cas les demandes et dveloppent ainsi une expertise spcialise, ce que les recours internes ne permettent pas; 2) leur spcialisation les amne tablir et actualiser en permanence des critres et des normes qui servent ensuite guider les administrations dans leurs dcisions ; 3) la centralisation des recours les met aussi en mesure dexercer un contrle sur la politique daccs et de lvaluer rgulirement. Il existe des variantes de ces organismes, selon quils assurent ou non la protection des donnes personnelles et selon les pouvoirs dont ils disposent. Les commissions daccs aux documents administratifs (CADA) franaise, italienne et portugaise ne sont comptentes que pour les documents et ne garantissent pas la protection des donnes personnelles. La France est lun des premiers pays stre dots de deux autorits administratives indpendantes en 1978 : la Commission Informatique et Liberts (CNIL) assure la protection des donnes personnelles et a un pouvoir juridictionnel ; la Commission daccs aux documents administratifs (CADA) est un organe collgial lger qui facilite laccs aux documents administratifs et aux archives publiques, et son rle nest que consultatif. La CADA doit tre obligatoirement saisie par le demandeur avant tout recours devant le juge administratif. Elle met un avis favorable ou dfavorable la communication du document. Mme en cas davis favorable, ladministration peut confirmer son refus. Les avis de la CADA non suivis reprsentent 13% des cas138. La CADA italienne, contrairement la franaise, a un vrai pouvoir de dcision et peut ordonner une administration de communiquer un document, mais elle na pas de pouvoir de sanction ni de contrainte139. La transposition en droit franais de la directive de 2003 sur la rutilisation des donnes publiques a tendu en 2005 le champ de comptences de la CADA et lui a
137. Site web du secrtariat du Conseil du Trsor du Canada : http://www.tbs-sct.gc.ca/ve/oaal-fra.asp. 138. http://www.cada.fr/fr/rapport/Rapport2009.pdf.
http://www.cada.fr/fr/acces/droit_compare.pdf.

139. Constanze Lademann, Etude de droit compar sur laccs aux documents administratifs, juillet 2010. CADA, p. 6,

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confr le statut dautorit administrative indpendante. En cas de mconnaissance des rgles de rutilisation des informations publiques, larticle 18 de la loi du 17 juillet 1978, modifi par lordonnance du 6 juin 2005, confie la CADA le pouvoir dinfliger des sanctions administratives, pouvant aller jusqu une amende de 300 000 euros. Dans un nombre croissant de pays, cest la mme autorit qui assure la fois lexamen des recours en cas de refus de communication dun document et la protection des donnes personnelles. Cest le cas du Commissaire lInformation britannique (Information Commissioner) et du Commissaire fdral allemand la protection des donnes et du droit linformation (Bundesbeauftragte fr den Datenschutz und die Informationsfreiheit). Au Royaume-Uni, le Data Protection Commissionner, tabli par le Data Protection Act de 1998, a t fusionn avec le nouveau Commissaire linformation. Ce choix sest avr avantageux lusage, car il facilite la cohrence dans linterprtation des deux lois. Ce modle a t transplant ensuite en Estonie, en Slovnie et en Allemagne Le Commissaire linformation est indpendant du gouvernement. Dsign officiellement par la Reine, il est plac sous la responsabilit directe du Parlement. Outre la loi sur la protection des donnes de 1998 (Data Protection Act), il est galement responsable de lapplication de la rglementation sur les informations environnementales de 2004 (Environmental Information Regulations) et de la rglementation sur la vie prive et les communications lectroniques de 2003 (Privacy and Electronic Communications Regulations)140. Le Commissaire ne considre gnralement les plaintes quune fois que la procdure de rvision en interne dune autorit publique a t suivie. Quand il reoit une plainte, il a le pouvoir denquter sur la manire dont lautorit a trait la demande et sur la rponse apporte. Il peut lui donner lordre de communiquer le document. Il doit mettre un avis sur la dcision, si les dispositions de la loi nont pas t appliques. Si lorganisme ne prend pas les mesures exiges de lui par le Commissaire, celui-ci peut le faire savoir aux tribunaux. Le Commissaire britannique dispose de moyens financiers et humains plus importants que la CADA. Il rend des dcisions juridiquement contraignantes et peut imposer des amendes en cas de non application de sa dcision, tandis que la CADA met de simples avis que ladministration est seulement invite suivre. Le mcanisme de rvision est donc plus efficace.
140. http://www.ico.gov.uk/.

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Le Royaume Uni sest dot dun systme trs complet, puisquil existe galement un tribunal spcialis, habilit examiner les recours de niveau suprieur. Si le demandeur ou lorganisme public ne sont pas daccord avec la dcision du Commissaire lInformation, ils peuvent encore faire appel au Tribunal de lInformation, remplac en 2007 par le tribunal de 1er niveau comptent pour tous les droits de linformation (First Tiers Tribunal (Information Rights). Ce tribunal peut maintenir la dcision, la remplacer par une autre ou la rejeter, mais les ministres ont le droit de sopposer aux dcisions du tribunal leur demandant de rendre accessible un document quils souhaitent garder secret. Un systme quivalent existe en Ecosse. Il ny avait pas dorganisme spcial aux Etats-Unis jusqu une date rcente, et chaque agence fdrale disposait dun bureau qui aidait au rglement des litiges. Les contestations en cas de refus daccs maintenu aprs un recours administratif pralable pouvaient tre juges par les tribunaux (Federal District Courts). Le FOIA amend en 2007 a cr un Bureau des services dinformation du Gouvernement (Office of Government Information Services ou OGIS) au sein des Archives nationales amricaines, la National Archives and Records Administration ; il a commenc tre oprationnel en septembre 2009. LOGIS, qualifi par le Congrs dOmbudsman fdral du FOIA, dispose de sept experts en droit de linformation. Il a pour mission dassurer une bonne application de la loi et de lamliorer en faisant des recommandations au Congrs. Il aide les demandeurs et soutient les agents chargs de son application. Il doit galement rsoudre les conflits entre demandeurs et agences en offrant sa mdiation. La Banque mondiale a galement mis en place un Comit dappel indpendant dans le cadre de sa nouvelle politique daccs linformation. Il est charg dexaminer, en seconde et dernire instance, les recours des demandeurs qui se sont vu refuser laccs une information sur ses activits 141. En raison de leur longue tradition de transparence, la Sude et la Finlande nont pas dorganisme spcial. En cas de refus le demandeur sadresse lOmbusdsman du parlement. Celui-ci na quun simple pouvoir consultatif mais il est nanmoins influent. Le recours judiciaire reste toujours possible.

141. http://go.worldbank.org/GD9366XF30.

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c. Le recours contentieux
Les citoyens ont toujours la possibilit de faire un recours contentieux devant un tribunal en dernier recours. En France, ils ne sont recevables que si la CADA a t saisie auparavant. Le demandeur dispose dun dlai de deux mois pour saisir le juge. Le juge peut demander ladministration mise en cause la production de tous les documents ncessaires laffaire, notamment les documents dont la communication a t refuse. Il prononce lannulation de la dcision de refus de communication, sil lestime illgale. Il peut aussi, la demande du requrant, et selon les motifs justifiant lannulation, enjoindre ladministration, ventuellement sous astreinte, de communiquer le document. Ces recours sont vus en Sude comme une question dintrt gnral dont le cot ne doit pas empcher lexamen. Cest un des points forts du rgime sudois.

6. Les sanctions et protections


a. Les sanctions
Des sanctions doivent tre imposes ceux qui agissent dlibrment contre le droit linformation, notamment ceux qui dtruisent linformation sans autorisation. La loi britannique prvoit une amende pour toute personne qui, loccasion dune demande dinformation, modifie, dgrade, bloque, efface, dtruit ou dissimule un document dtenu par une autorit publique, dans lintention dempcher celle-ci de divulguer tout ou partie de linformation (section 77). En cas de violation des rgles de rutilisation des informations publiques, la CADA franaise peut infliger une amende dun montant maximal de 150 000 (300 000 en cas de rcidive dans un dlai de 5 ans), lorsque la rutilisation a t faite en mconnaissance de lobligation de dtention dune licence ou de ses prescriptions ou bien lorsque les donnes publiques ont t altres sans autorisation administrative.

b. La protection juridique des sources et des lanceurs dalerte


Linformation ne provient pas uniquement des documents. Un rgime de lois daccs linformation qui fonctionne bien ne suppose pas seulement que les documents soient librement accessibles, mais aussi que soit assure la protection des droits de ceux qui fournissent linformation et de ceux qui, de bonne foi, rvlent linformation sur des malversations, les lanceurs dalerte ou whistleblowers. Ce sont eux qui ont t

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lorigine de la dcouverte des risques de lamiante, du nuclaire, de la vache folle, et de bien dautres problmes cologiques et sanitaires. Certaines lgislations sur laccs linformation ont des dispositifs qui encouragent les lanceurs dalerte. La loi sudoise sur la libert de la presse protge les lanceurs dalerte et les sources des journalistes (Chapitre 3). Les citoyens sudois qui leur fournissent des informations ont droit la protection des sources (kllskydd) ou la protection de lanonymat (anonymitetsskydd). Les fonctionnaires savent que cest leur employeur qui sera pnalis en cas de fuite, et non eux-mmes. Ils ne risquent pas de perdre leur emploi ni de subir des reprsailles. Le lanceur dalerte sudois est en outre protg par le fait que le journaliste est tenu de ne pas rvler sa source, sous peine damende et de prison. Il ne peut tre contraint la rvler quen cas datteinte la scurit nationale, de trahison, ou si la source a rompu laccord de confidentialit. La loi ougandaise sur laccs linformation de 2005 (Access to Information Act) est une des rares accorder une protection spcifique pour les lanceurs dalerte. La section 45 protge les fonctionnaires, pourvu quils aient agi de bonne foi, et la section 44 prvoit que ceux qui rendent publiques des informations sur les comportements illicites ou les risques srieux pour la sant, la scurit ou lenvironnement nencourent aucune sanction juridique ou administrative. Les comportements illicites incluent une infraction pnale, le non respect dune obligation lgale, une erreur judiciaire, un acte de corruption, une malversation ou la mauvaise administration. Cette protection fait gnralement lobjet de lois spcifiques qui viennent complter les lois sur laccs linformation. En Afrique du Sud, une loi spciale, le Protected Disclosures Act142, complte sur ce point le Promotion of Access to Information Act. Au Royaume-Uni, ce nest pas le FOIA mais le Public Interest Disclosure Act qui protge, depuis 1998, les lanceurs dalerte du licenciement et des pressions. Cette lgislation sapplique tous les employs, salaris ou non, du public et du priv, et concerne un grand nombre de situations - de la ngligence jusquaux risques pour la sant, la scurit ou lenvironnement. La loi belge du 7 avril 2005 sur la protection des sources des journalistes est un modle143. Les journalistes ont le droit de taire leurs sources dinformation. Bnficient galement de la protection de leurs sources les collaborateurs de rdaction, cest--dire
142. http://www.dac.gov.za/acts/Protected%20Disclosures%20Act.pdf. 143. http://www.osce.org/node/19932.

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toute personne qui, par lexercice de sa fonction, est amene prendre connaissance dinformations permettant didentifier une source et ce, travers la collecte, le traitement ditorial, la production ou la diffusion de ces mmes informations, sauf sur requte dun juge. Au Canada, la loi de 2005 sur la protection des fonctionnaires divulgateurs dactes rprhensibles144 assure aux employs du secteur public fdral un processus sr et confidentiel de divulgation dactes rprhensibles graves dans le milieu de travail, et elle les protge des mesures de reprsailles. Les employs disposent de trois moyens de communication srs et confidentiels pour faire une divulgation protge. Au sein de leur organisation, ils peuvent sadresser leur superviseur ou lagent suprieur comptent en matire de divulgation dactes rprhensibles. Ils peuvent aussi sadresser un tiers indpendant, le commissaire lintgrit du secteur public, notamment si leur organisation na pas dagent suprieur comptent en matire de divulgation dactes rprhensibles. Aux Etats-Unis, des lois protgent les lanceurs dalerte de reprsailles de la part de leurs employeurs, publics ou privs. La loi Sarbanes-Oxley protge les employs du priv qui fournissent des preuves de fraude (section 806) et le Whistleblower Protection Act de 1994 les agents publics. La protection varie selon le domaine et parfois lEtat dans lequel se produit le cas. Le False Claims Act de 1863, renforc en 2009 par le Fraud Enforcement and Recovery Act, est une loi fdrale qui accorde des protections et des incitations ceux qui signalent des fraudes diriges contre ladministration. Elle prvoit par exemple des garanties demploi qui leur conservent leur anciennet et leur salaire, et elle leur accorde 15 30% des sommes rcupres, en tant que compensation et encouragement la divulgation de la fraude. Aucune loi fdrale nassure la protection des sources des journalistes, mais certains tats en ont adopt une. Cest le cas de la Californie, avec la California Shield Law de 1935, qui a t incorpore la Constitution en 1980. Le Free Speech Protection Act de juillet 2010 sattaque au libel tourism ou tourisme de la diffamation . Cette pratique consiste intenter des poursuites en diffamation dans des pays trangers ayant de faibles protections en la matire. La loi empche les tribunaux relevant du gouvernement fdral des tats-Unis de reconnatre les jugements des tribunaux trangers qui ne sont pas conformes aux protections que la Constitution amricaine accorde la libre expression.
144. http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/P-31.9/page-1.html.

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7. Les mesures de promotion du droit


Cest un point cl, et ces mesures sont une des conditions de leffectivit du droit. Elles ne figurent gnralement pas dans la loi ou y sont voques de faon succincte. A dfaut des lois, ce sont les codes de pratique qui exposent les diffrentes mesures prendre dans la mise en uvre de la loi au quotidien. Les principes mmes de laccs aux documents et de la transparence sont mis en question, si les ressources appropries ne sont pas prvues. Il faut dabord que les moyens financiers, humains et matriels (quipements informatiques et photocopieuses) soient accords de faon continue aux administrations qui sont imposes des tches nouvelles. Au Royaume-Uni, le FOIA prvoit ainsi lallocation de crdits pour assurer sa bonne application (section 85). Et le guide de mise en uvre du modle de loi interamricaine de lOEA donne mme une liste dtaille des lignes budgtaires prvoir (chapitre 4). Lapplication de la loi pose aussi des problmes structurels et culturels qui sont difficiles rsoudre. Passer dun rgime de secret une gouvernance ouverte ne simprovise pas. Le gouvernement doit la fois prendre des mesures institutionnelles pour permettre dinstruire les demandes et vaincre la rsistance des fonctionnaires en faisant voluer les mentalits. Il doit aussi promouvoir la loi auprs du grand public et lui faire connatre ses droits et les moyens de les exercer. Les mesures suivantes doivent tre prises simultanment :

a. La dsignation de responsables de lapplication de la loi


Lapplication de la loi suppose que linfrastructure ncessaire soit mise en place pour faciliter laccs. Certaines lois prescrivent que des fonctionnaires spcifiques sont responsables du traitement des demandes dans chaque organisme couvert par la loi. Ainsi, lOpen Government Act amricain, qui a amend le FOIA en 2007, oblige chaque agence amricaine designer un Chief FOIA Officer un niveau lev de responsabilit (senior official) ; celui ci dsigne un ou plusieurs FOIA Public liaisons qui sont responsables de lapplication effective de la loi dans lagence. La Section 10 de la loi donne une liste dtaille des diffrentes tches du responsable en chef de la loi qui est charg de la responsabilit de la conformit efficace et approprie de la loi dans lensemble de lagence . Il doit en contrler lapplication et recommander au directeur de lagence les ajustements ncessaires pour en amliorer lapplication en matire de pratiques administratives et politiques, et en matire de personnel et de

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financement. Les FOIA Public Liaisons sont responsables de la rduction des dlais et de laugmentation de la transparence. La liste de tous les responsables et des agents de liaison figure sur les sites web du ministre de la Justice. Des salles de lecture doivent aussi tre prvues dans les agences pour permettre au public de consulter les documents. Des mesures de ce type ne figurent pas ncessairement dans la loi, mais sont arrtes par les rglements dapplication ou les guides de pratiques. En France, le dcret du 30 dcembre 2005 relatif la libert daccs aux documents administratifs et la rutilisation des informations publiques a fix les conditions dans lesquelles les administrations sont tenues de dsigner une personne responsable de laccs aux documents et des questions relatives la rutilisation des informations publiques (PRADA)145. Leur liste et leurs coordonnes figurent sur le site web de la CADA et des administrations concernes. Au Royaume-Uni, le Code de pratique de 2004 prescrit par la section 45 de la loi, requiert la fourniture dune adresse et dun numro de tlphone vers lequel diriger la demande : si possible ceux dune personne nommment dsigne.

b. La mise en place de programmes de formation des fonctionnaires


Il ne faut pas seulement prvoir les moyens ncessaires en personnel et en matriel, mais galement assurer la formation et linformation des personnes concernes. Or, laccs aux documents est une activit transversale qui touche un grand nombre de personnes travaillant au sein des institutions. Dans la phase initiale de la mise en uvre, il est recommand dinformer galement lensemble des fonctionnaires des consquences et bnfices du nouveau droit daccs. Les valeurs dmocratiques que sont lintgrit, la transparence et la responsabilit, doivent leur tre inculques car elles ne sont pas innes. La formation initiale et continue de ceux qui ont la charge dappliquer la loi constitue une priorit. Ils doivent apprendre assurer leurs nouvelles responsabilits concernant le traitement des demandes et des recours, ainsi qu appliquer la loi et linterprter. Cette formation doit tre continue, car, au fur et mesure de lapplication de la loi, les problmes et les solutions voluent. Le Code de pratique britannique charge les autorits publiques de veiller ce que les fonctionnaires soient bien forms. Les organismes les plus importants doivent se doter dun personnel de rfrence disposant de lexpertise suffisante pour donner des conseils aux autres membres du personnel si ncessaire.
145. http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006053066&dateTexte=20110613.

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Les pays disposant dune tradition ancienne de transparence ont galement cherch la renforcer par des efforts de formation. En Finlande, la rforme de la loi en 1999 a t accompagne dun important plan de formation des fonctionnaires, pour tenir compte des nouvelles possibilits offertes par les TIC.

c. La cration dun organisme responsable de la promotion du droit linformation et de la sensibilisation du public


Lexprience a montr quil tait important, au dbut de la mise en uvre de la loi, de la promouvoir activement, tant auprs du grand public que des administrations. Les lois qui traitent de la question de la promotion en chargent lorganisme qui instruit les recours. Ce sont ceux dont le rle a t prcdemment voqu : CADA, ICO, OGIS. Leur mission consiste la fois informer les demandeurs sur leurs droits et aider les organismes publics sacquitter de leurs obligations en la matire. Ils doivent lancer des campagnes de sensibilisation du public et assurer ou mettre en place les actions de formation mentionnes ci-dessus. Le Royaume-Uni a fait un effort considrable dans ce domaine. Cest le Commissaire linformation qui remplit cette mission en faisant adopter par les organismes publics les programmes de publication prcdemment exposs. Les sites web des organismes ont une rubrique prsentant au public la manire de procder leur demande. LICO fait de la promotion pour faire mieux connatre la loi et son fonctionnement. Il publie des informations et des conseils pour encourager les organisations adopter de bonnes pratiques et permettre aux particuliers de comprendre leurs droits. Il a un excellent site qui donne des conseils pratiques, tant aux demandeurs quaux organisations publiques146. La loi mexicaine de 2002 a oblig le gouvernement crer un Institut fdral pour laccs linformation publique (Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica ou IFAI), afin de veiller lapplication de la loi. Cet institut contrle tous les aspects du processus de linformation. Il aide les agences tablir leurs critres de classification et leur fournit formation et soutien technique sur la manire de rendre publiques les informations et de rpondre aux demandes. Il donne aux demandeurs des conseils sur la faon de trouver les informations et de faire une demande, et il traite les recours. Il assure aussi la formation des fonctionnaires et lducation des citoyens, et il publie un guide daccs aux documents fdraux. Il invite les administrations se doter de guides des usagers147.
146. http://www.ico.gov.uk/. 147. http://www.ifai.org.mx/.

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La loi de ltat de Sinaloa,148 au Mexique, contient des dispositions nettement plus progressistes que la loi fdrale. Lune delles mrite dtre signale, car elle oblige lEtat duquer les citoyens sur leur nouveau droit linformation. Cette obligation est dcrite au chapitre III, De la promotion dune culture de louverture . Les organismes publics sont tenus de former leurs fonctionnaires au droit linformation et lHabeas Data149. Les programmes scolaires et universitaires doivent inclure une formation limportance de ces droits dans une socit dmocratique. La Rpublique de Trinit et Tobago a galement accord beaucoup dattention la formation et la sensibilisation du public aux droits que lui ouvrait la loi sur le droit linformation de 1999150.

d. Le records management151 ou la gestion des documents


Leffectivit de la loi dpend aussi beaucoup de la qualit de la gestion des documents et des donnes. Cest souvent un obstacle, car les administrations considrent quil sagit dune tche secondaire et ne savent pas ce quelles dtiennent. Or pour rpondre rapidement une demande dinformation, il faut savoir si elle existe, la localiser et la retrouver. De plus, les documents concerns par la loi sont sur de multiples supports dont la gestion exige des procdures darchivage spcifiques : dossiers et notes, encore sur papier, mais de plus en plus lectroniques, courriels, documents sonores ou audiovisuels, photographies, CD, plans, chantillons, etc. Un bon systme de cration, description, indexation, limination et archivage des documents doit tre mis en place et il doit tre conforme aux normes minimales152. Le recours gnralis llectronique et la dmatrialisation croissante des procdures administratives ont augment les risques de perte massive de donnes juridiques et stratgiques. Larchivage lectronique permet de contrler le cycle de vie de linformation, depuis sa cration jusqu sa slection pour conservation dfinitive ou son limination. Il a pour objectif de garantir lintgrit et lauthenticit des documents en assurant la traabilit de toutes les interventions qui les affectent. Dans un environnement technologique en mutation constante, des programmes appropris de transfert et de sauvegarde priodiques doivent galement tre mis en place pour
148. Ley de Acceso a la Informacin Pblica, http://www.laipsinaloa.gob.mx/ 150. Voir le dtail de ces mesures dans le rapport sur le Maroc note page 116.
corriger ventuellement.

149. LHabeas Data permet aux citoyens latino-amricains davoir accs leurs donnes personnelles et de les 151. Le records management est traduit par gestion de larchivage par la Commission franaise de terminologie et 152. Des normes internationales existent dans ce domaine. La norme ISO 15489 tablit les principes et constitue
un guide pratique pour le records management. de nologie. Dans dautres pays francophones on parle de gestion des documents.

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assurer la prennit de ces informations lectroniques. Ces procdures doivent tre organises ds la cration des informations et ds la conception des applications. Larchivage lectronique est complexe et coteux mais il sagit dun investissement indispensable. Aux Etats-Unis, la loi de 1950 sur les documents fdraux (Federal Records Act) amende fixe les obligations des agences en matire de records management et en confie le contrle la National Archives & Records Administration. LArchiviste des Etats-Unis qui en est le responsable a tmoign devant une commission snatoriale, en mars 2010, dans le cadre des nouvelles mesures douverture des donnes publiques. Il a affirm quun bon records management tait le fondement dune administration transparente et responsable et que le succs long terme de lOpen Government Initiative dpendait de la capacit de chaque agence fdrale grer ses documents de manire efficace153. Le ministre britannique de la Justice (Lord Chancellor)a, conformment aux dispositions de la section 46 de la loi, publi un code de pratique qui donne des indications aux organismes publics sur la tenue, la gestion et la destruction de leurs dossiers et documents, pour leur permettre de rpondre aux nouvelles obligations imposes par la loi154. Ce code traite aussi du versement des archives dintrt historique aux Archives nationales. Les Archives nationales collaborent avec le ministre et diffusent des directives pratiques permettant aux organismes de grer leurs documents, aussi bien traditionnels qulectroniques. Le site web du Commissaire linformation britannique contient aussi des conseils pratiques dtaills en matire de records management. La loi sapplique la fois aux documents courants (records) et aux archives historiques, ce qui donne un droit daccs complet tous les documents, quel que soit leur ge. La loi cossaise impose aussi aux ministres ltablissement dun code de pratique pour la conservation, la gestion et la destruction des documents (article 61). Pour aider les organismes publics mettre en place des dispositifs conformes cet article du code, le Public Records Office a diffus un plan daction type, tabli en collaboration avec le groupe charg de la mise en uvre de la loi155.
153. http://blogs.archives.gov/records-express/?p=586.

154. Lord Chancellors Code of Practice on the management of records issued under section46 of the Freedom of 155. Freedom of Information (Scotland) Act 2002, Code of Practice on Records Management, 2003,
http://www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/1066/0003775.pdf. Information Act 2000. Ministry of Justice, The National Archives. http://www.justice.gov.uk/guidance/docs/foisection46-code-of-practice.pdf.

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La loi estonienne consacre son 58 aux procdures de gestion des documents. (1) Le Gouvernement de la Rpublique tablira les bases des procdures de gestion des documents des agences publiques, tatiques et locales, ainsi que des personnes morales de droit public avant le 1er mars 2001. (2) Les dtenteurs dinformations mettront leurs procdures de gestion des documents en conformit avec cette loi pour le 1er juin 2001. Le chapitre 5 de la loi finlandaise est consacr aux devoirs des autorits de promouvoir laccs et les bonnes pratiques dans la gestion de linformation. Il est notamment demand que les autorits assurent la qualit, la protection et la scurit des donnes. Au Mexique, la Constitution dispose en son article 6 que les documents doivent tre prservs dans des archives administratives tenues jour. Cest lIFAI qui est charg de dfinir les normes et de veiller leur application. La loi canadienne de 1983 prvoit que le ministre dsign pour la mise en uvre de la loi est responsable du contrle des modalits de tenue et de gestion des documents relevant des institutions fdrales. La loi indienne de 2005 prcise en 4(1)(a) les obligations des autorits publiques en la matire : chacune doit maintenir ses documents dment catalogus et indexs de faon faciliter le droit linformationet assurer que tous les documents qui peuvent tre informatiss le soient dans un dlai raisonnable, en fonction de la disponibilit des ressources, et soient rendus accessibles par un rseau qui couvre tout le pays. Le modle de loi interamricaine sur laccs linformation publique que vient dadopter lOrganisation des Etats Amricains est galement remarquable de ce point de vue. Il consacre un paragraphe (33) au records management et prcise que l[organisme responsable des archives] doit laborer, en coordination avec le Commissaire linformation, un systme de gestion des documents qui sera obligatoire pour toutes les autorits publiques. Et le guide de mise en uvre qui accompagne ce modle de loi consacre un chapitre ladoption dune politique de gestion efficace de linformation et aux avantages qui en rsultent. Celle-ci recommande llaboration dun plan darchivage, comportant les dates de conservation et dlimination des documents, conformment aux normes en vigueur. La formation des fonctionnaires dans ce domaine figure parmi les mesures prescrites.

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e.

Lvaluation de lapplication de la loi

Les efforts de mise en uvre de la loi doivent tre contrls et valus de faon permanente pour tre amliors. Les lois prvoient la publication de rapports mensuels ou au moins annuels, ainsi que la prsentation au Parlement dun rapport par la commission ou lagence charge du droit linformation. Les informations doivent tre donnes par les organismes publics, et regroupes dans un rapport annuel dont la diffusion doit tre la plus large possible. Elles doivent donner des statistiques sur le nombre de demandes reues, le nombre de celles qui ont t satisfaites et refuses, les motifs des refus et les dlais de rponse. Elles doivent aussi signaler les difficults rencontres par les administrations dans leur traitement. Au Royaume-Uni, par exemple, le ministre de la Justice doit publier un rapport annuel sur la mise en uvre de la loi. Le Commissaire linformation doit rendre compte annuellement et ponctuellement au Parlement156. Aux Etats-Unis, un site web spcial a t cr au ministre de la Justice, conformment au FOIA. Chaque ministre et agence fdrale doit tablir un rapport sur le traitement des demandes daccs et lAttorney General doit rendre accessible chacun de ces rapports sur le site et envoyer son propre rapport consolid au Congrs. Larticle 39 de la loi mexicaine oblige lIFAI prsenter chaque anne au Congrs un rapport comprenant au minimum les informations suivantes : nombre de demandes adresses chaque administration et rsultat, dlai de rponse, nombre et rsultat des cas examins par lInstitut, tat des recours ports devant les organes de contrle interne, et difficults rencontres dans lapplication de la loi157. En France, la loi de 1978 ne comporte aucune obligation de ce type. La CADA publie un rapport annuel dactivits dtaill, ainsi quun recueil semestriel de ses principaux avis et conseils. Ces publications sont toutes accessibles sur son site web158.

156. Le rapport 2008 et les statistiques trimestrielles 2009 sont disponibles sur le site http://www.justice.gov.uk/ 157. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf. 158. http://www.cada.fr/fr/rapport/frame.htm
publications/freedomofinformationquarterly-archive.htm.

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III. CONCLUSION
Les enjeux soulevs par laccs linformation publique dpassent aujourdhui la question de la transparence et de la responsabilisation des pouvoirs publics. Les possibilits techniques de rutilisation des donnes publiques ouvrent des perspectives commerciales et conomiques prometteuses et les gouvernements commencent raliser le potentiel que reprsentent les gisements de donnes numriques quils dtiennent lchelon national et local. Le mouvement nen est qu ses dbuts mais il est inluctable.

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LE CAS DU MAROC Par Alexandra Balafrej

I. HISTOIRE RCENTE DE LACCS LINFORMATION AU MAROC

1. Une prise de conscience progressive la tte de lEtat


Ds 1993, le roi Hassan II dclarait, dans un discours prononc lors du premier colloque national sur linformation : Linformation, aujourdhui, fait partie des droits du citoyen et par consquent elle est une partie intgrante des droits des socits. () Nous poursuivrons au maximum nos efforts pour permettre aux mdias de sacquitter pleinement de leur rle dinformation et faire en sorte que les citoyens puissent jouir de ce droit . Le passage de ce discours consacre, au sommet de lEtat marocain, le principe du droit daccs aux sources dinformation comme le souligne la Loi n 21-94 relative au statut des journalistes professionnels159 de 1995, qui reprend cette dclaration du Souverain dans lexpos de ses motifs. Depuis, on a assist au Maroc de multiples dclarations dintention et expressions de la volont du gouvernement dinscrire laccs linformation dans son agenda. En 1998, le gouvernement dAbderrahmane Youssoufi adopte un Pacte de bonne gestion160 qui propose de faire de linformation du citoyen un lment central de la rforme de ladministration marocaine. Ce Pacte a alors pour objectif de jeter les bases dune administration moderne, efficace, conome et lcoute de son environnement . Ce Pacte se dfinit comme un moyen dune meilleure satisfaction des besoins des citoyens et un facteur favorisant le rtablissement de la confiance entre ladministration et la socit . Dans son troisime axe, Lengagement de ladministration communiquer, se concerter et tre rceptive , le Pacte stipule que laccueil, linformation et lcoute des citoyens devront dsormais constituer une proccupation centrale des services publics . De fait, les principes du Pacte nont pas t pleinement assimils par les reprsentants de la fonction publique (cf. section 2.5). En 2002, le Ministre de la fonction publique et de la rforme administrative organise un colloque national sur ladministration161 qui prsente un diagnostic clair sur les dficits que prsentent les relations de ladministration avec les citoyens. Les experts sollicits, tous fonctionnaires de diverses administrations, relvent entre autres labsence dune approche globale daccueil et dinformation des usagers ; la faible capacit des administrations fournir des donnes exactes, compltes et prcises sur
159. Dahir n 1-95-9 du 22 ramadan 1415 (22 fvrier 1995) portant promulgation de la loi n 21-94 relative au statut 160. Gouvernement du Maroc. Le Pacte de Bonne Gestion, 1998. Cf. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/ 161. Colloque National sur ladministration marocaine face aux dfis de lan 2010. 7 et 8 mai 2002.
documents/CAFRAD/UNPAN004116.pdf des journalistes professionnels

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les prestations de services fournies aux usagers ; le peu dintrt accord aux demandes de renseignements exprimes par les citoyens ; linsuffisance des moyens permettant lusager dexiger de ladministration la transparence, la clart et le respect de la Loi et plus gnralement la mfiance que nourrit le citoyen marocain lgard de ladministration. Dans le cadre de la Stratgie e-Maroc, un Comit Stratgique pour le Dveloppement des Technologies de lInformation est constitu en 1997 et reconduit en 2004 sous la prsidence du Ministre dlgu auprs du Premier Ministre charg des affaires conomiques et gnrales. Le milieu des annes 2000 voit ainsi lapparition des premiers programmes nationaux de-gouvernement visant notamment faciliter la relation entre ladministration et le citoyen. Cest le cas du programme Idarati (20052008) Pour une administration lectronique intgre et citoyenne . En fvrier 2009, le Ministre de la communication annonce la cration dune commission de la communication gouvernementale charge dinformer lopinion publique nationale et internationale, sur les chantiers et les rformes que connat le Maroc. Il affirme alors que : le public marocain a le droit dtre au courant des rsultats de laction gouvernementale , sans cependant prciser ce que droit recouvre par rapport au droit daccs linformation publique tel quil est aujourdhui envisag par le droit international. Ces exemples ne font quillustrer le faisceau dinitiatives que le Maroc a connu dans son histoire rcente en faveur dune plus grande divulgation de linformation du domaine public. Cette tendance sillustre notamment par des textes de lois qui constituent des avances, souvent sectorielles, en faveur du droit daccs linformation publique. Elle sillustre galement par des plans ambitieux de-gouvernement et par une srie dinitiatives ponctuelles prises par les administrations. Pour autant, si la volont politique est exprime et illustre par certaines de ces initiatives, notamment sur le registre du respect et du dveloppement des droits de lHomme (Instance Equit et Rconciliation, Instance Centrale de Prvention de la Corruption) et avec linscription rcente du droit daccs linformation publique dans la nouvelle Constitution, lapproche de laccs linformation reste parcellaire et les efforts semblent trop disperss pour savrer ce jour pleinement efficaces. Le prsent rapport, aprs avoir list les grands acteurs qui se sont mobiliss, dans lhistoire rcente du Maroc en faveur de laccs linformation publique (axe de la lutte pour les droits de lhomme, pour la libert dexpression, action de la socit civile), sattachera faire un tat des lieux et montrer les avances et les faiblesses de laccs linformation du domaine public gouvernemental, tant sur le plan du cadre juridique, que dans lapproche que le Maroc fait de la question des archives ou du

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e-gouvernement, ou encore dans ses pratiques administratives et de gouvernance. Le rapport proposera ensuite de tracer un certain nombre de perspectives pour le Maroc de demain en matire daccs linformation publique et administrative.

2. Laccs linformation sur lhistoire du temps prsent : lexprience de lInstance Equit et Rconciliation
Dans lhistoire rcente du Maroc, laccs la vrit sur les violations des droits de lHomme commises par lEtat entre 1956, anne de lindpendance, et 1999, anne de lintronisation du roi Mohammed VI, reprsente un moment historique dans laccs linformation du public sur le pass du Royaume et la faon dont lEtat a gr la question des droits et des liberts publiques. Lorsque, la fin des annes 1980 et au dbut des annes 1990, plusieurs centaines de prisonniers politiques sont librs, que des exils rentrent au pays et que le roi Hassan II dcrte une amnistie, la grande majorit des Marocains dcouvrent lexistence de lieux de dtention secrets et de terreur comme Tazmamart et Kelaat Mgouna. En rponse la pression internationale et nationale des dfenseurs marocains des droits humains, est instaur en 1990 le Conseil Consultatif des Droits de lHomme (CCDH) devenu en 2011 Conseil National des Droits de lHomme (CNDH). Mais cest seulement en 2004, avec la cration de lInstance Equit et Rconciliation (IER)162, charge denquter sur les violations, que le Maroc reconnat le droit la vrit et la mmoire sur les annes de plomb . En dpit de ses limites et insuffisances163, largement dnonces par les mdias et la socit civile, lIER a constitu une exprience unique dans lhistoire du Maroc et du monde arabo-musulman et cest par langle des recommandations de lIER, de lhistoire du temps prsent et de la mmoire que la question des archives et de leur communication au public est encore aborde au Maroc aujourdhui.

3. Priorit la dfense du droit des journalistes laccs linformation


Une certaine quivoque rgne encore dans le monde des mdias qui voient souvent le droit daccs linformation comme celui de laccs la nouvelle, aux informations (al akhbar, dans le sens des news en anglais) et comme un droit tant celui avant tout, si ce nest exclusivement, des journalistes et non comme un droit humain qui concerne tous les citoyens et que les mdias se doivent de promouvoir.
162. Cre par Dahir Royal du 12 avril 2004.

163. Voir notamment : CMF MENA. Plaidoyer pour le droit daccs linformation au Maroc, novembre 2005. Section
4.1 Laccs linformation sur les graves violations des droits de lhomme: LInstance Equit et Rconciliation . Entre autre limites, lIER na pas eu accs toutes les archives scuritaires ni interroger certains responsables publics cls.

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Le Syndicat National de la Presse Marocaine (SNPM) sest ainsi mobilis depuis le dbut des annes 2000 en faveur du droit daccs aux informations et aux actualits pour les journalistes, revendiquant dans le cadre de la rforme du Code de la presse le droit des journalistes dobtenir les informations de diverses sources, de les analyser et de les commenter, de les traiter et de les publier. Le Syndicat a officiellement demand plusieurs reprises ladoption dun texte de loi garantissant le droit daccs linformation164. Les mdias, le SNPM et un certain nombre dorganisations de dfense des droits de lHomme se sont particulirement mobiliss en faveur du droit daccs linformation pour les journalistes sous langle de la libert dexpression et de la presse loccasion de laffaire du journal Al Watan Al n. Cet hebdomadaire avait publi en 2007 un dossier relevant du secret-dfense avec des documents confidentiels provenant des services de scurit165. Son directeur, Abderrahim Ariri, avait t condamn alors six mois de prison avec sursis, et le journaliste Mustapha Hormatalla huit mois de prison ferme, passs sept mois de prison ferme aprs appel en septembre 2007. Il avait t incarcr aprs le rejet de son pourvoi en cassation en fvrier 2008 pour purger un reliquat de cinq mois de prison. Les huit militaires impliqus dans laffaire avaient pour leur part t condamns par le tribunal permanent des Forces Armes Royales (FAR) des peines allant de six mois cinq ans de prison ferme pour divulgation du secret professionnel et atteinte la scurit extrieure de lEtat . Au-del de la libert de la presse, le droit daccs linformation a t un thme fdrateur pour la socit civile autour de cette affaire. Le secrtaire gnral du SNPM, Youns Moujahid, avait alors dclar que le droit daccs linformation devait tre trait avec diligence pour mieux organiser et clarifier la relation entre les journalistes et les diffrentes administrations . Concentre sur la dfense des deux journalistes de Al Watan Al n, la socit civile marocaine ne stait lpoque pas massivement mobilise en faveur de la protection des sources de linformation, savoir les militaires qui avaient divulgu les informations dites confidentielles.

164. En mai 2003, loccasion de la journe mondiale de la presse, le SNPM avait soulign dans un communiqu

165. Al Watan Alan, Les rapports secrets derrire ltat dalerte au Maroc (en arabe), juillet 2007

que labsence de texte dapplication du principe du droit dinformation qui figure dans la loi fondamentale du journaliste professionnel et dans le Code de la Presse, assure aux administrations et institutions publiques toute latitude pour dissimuler des donnes et informations, susceptibles de favoriser lmergence dune opinion publique claire sur le cours des vnements. Le plaidoyer du SNPM en faveur dune loi garantissant laccs linformation a t renouvel plusieurs reprises (cf. par exemple le Rapport sur la libert de la presse au Maroc (2004/mai 2006) : http://www.snpm.ma/affdetail.asp?codelangue=23&info=940

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La question de la dfense et de la protection des sources dinformation166 na dailleurs pas t historiquement au cur des revendications des mdias marocains167. La cause des lanceurs dalerte (whistleblowers en anglais) ces individus qui ont connaissance dinformations quils considrent comme menaant la socit ou lenvironnement, ou dinformations sur des faits de corruption et qui dcident de les porter la connaissance du public par des instances officielles, des ONG ou par les mdias, parfois contre lavis de leur hirarchie nest pas encore prioritaire dans lagenda des mdias marocains168.

4. Une socit civile progressivement mobilise pour le droit daccs linformation


Bien que le nombre dorganisations de la socit civile marocaine qui inscrivent la dfense du droit laccs linformation dans leur agenda soit limit et bien que lon note un certain dficit de connaissance des militants associatifs sur cette thmatique, le Maroc connat depuis quelques annes un mouvement civil en faveur de lexercice du droit daccs du citoyen linformation administrative et du domaine public gouvernemental. Les principaux acteurs de ce mouvement, tous mus par leurs propres agendas et objectifs, sont lists ci-dessous. LAssociation marocaine de lutte contre la corruption Transparency Maroc169 aborde laccs linformation sous langle de la lutte contre la corruption et de la transparence. Cr en 2007, son Observatoire de la Corruption et du Dveloppement de la Transparence au Maroc a entre autres pour missions de renforcer le droit daccs linformation et raliser un suivi du phnomne de la corruption . Laccs linformation est depuis 2006 lun des axes stratgiques de lassociation qui bnficie sur cette thmatique de lappui de lAmbassade des Pays Bas, de lUNESCO et de la Fondation Friedrich Ebert. Transparency Maroc a ainsi organis en dcembre 2009 une srie dateliers sur le droit daccs linformation avec les professionnels des Technologies de lInformation et de la Communication (TIC), avec les professionnels des mdias et avec les services administratifs publics qui ont dbouch en janvier 2010 sur la publication dun rapport sous forme de Plaidoyer pour le droit daccs
166. Le Code de la presse de 2002 ne stipule pas expressment la garantie de la protection des sources 167. Bien avant laffaire Al Watan, laffaire du capitaine Mustapha Adib, condamn en 2000 cinq ans de prison
dinformation. pour avoir dnonc la corruption dans larme marocaine (sa peine avait t rduite deux ans et demi en appel aprs que la Cour Suprme eut cass le premier jugement) avait montr la vulnrabilit de ces lanceurs dalerte au Maroc.

168. Le parlement marocain a t saisi en juin 2011 dun projet de loi pour la protection des tmoins 169. http://www.transparencymaroc.ma

de la corruption. Ce texte est jug insuffisant par la socit civile. Cf. notamment Transparency Maroc : http://www.transparencymaroc.ma/uploads/communiques/Fr/70.pdf

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linformation170. En dcembre 2010, Transparency Maroc a organis Rabat, avec le soutien de lUNESCO et en prsence de reprsentants du Ministre de la modernisation des secteurs publics, un atelier de travail de deux jours consacrs au projet de loi sur le droit daccs linformation et aux documents administratifs . Le Center for Media Freedom in Middle East and North Africa (CMF MENA), un centre indpendant de recherche et de plaidoyer pour la libert des mdias et le droit linformation dans la rgion du Moyen-Orient et en Afrique du Nord, se consacre depuis sa cration (1998) la question du droit daccs linformation. Son premier Plaidoyer pour le droit daccs linformation au Maroc de 2005 a jet les jalons dune srie de recherches et dactions sur laccs linformation pour diffrents groupes de la socit marocaine : les mdias, les entreprises prives, les consommateurs, les parlementaires, tout en sintressant des domaines spcifiques comme laccs linformation environnementale ou les archives publiques. Le CMF MENA prside par ailleurs le Rseau arabe pour la libert de linformation (AFOINET) qui regroupe une dizaine dorganisations engages dans la promotion et la dfense du droit daccs linformation dans leurs pays (Maroc, Jordanie, Egypte, Bahren, Liban et Palestine). Ce Rseau a institu en mai 2010 Casablanca le premier comit des journalistes arabes pour le droit linformation. Lassociation Adala ( Justice, en arabe), coordonnatrice du mmorandum pour la rforme de la justice sign en avril 2009 par dix ONG marocaines171 soutient leffort de sensibilisation conduit sur laccs linformation et a organis en mai 2007 Marrakech une confrence nationale sur le thme droit daccs aux informations : loi, administration et justice . Ont particip cette confrence des juges, des avocats, des reprsentants des mdias, des parlementaires et des universitaires. Dj en mai 2005, le CMF MENA, le Syndicat national de la presse marocaine (SNPM), Transparency Maroc, lOrganisation marocaine des droits de lhomme (OMDH) staient constitus en coalition pour dfendre le droit et lexercice de laccs linformation. Plus rcemment, un certain nombre de ces acteurs se sont organiss en rseau. Le Rseau marocain de droit linformation a t cr le 3 mai 2010 loccasion de la Journe mondiale de la libert de la presse Casablanca, linitiative de CMF MENA et de Transparency Maroc. Quelques autres associations ont assist la runion et sont devenues membres de facto ; il sagit notamment de Adala, de
170. Transparency Maroc - Unesco Rabat, Jamal Eddine-Naji. Plaidoyer pour le droit daccs linformation. Rapport 171. LAssociation des Barreaux, la Ligue marocaine de dfense des droits de lHomme, lAssociation marocaine
de consultations sectorielles. Plate - Forme de plaidoyer, janvier 2010. des droits humains, lOrganisation marocaine des droits de lHomme, lAssociation marocaine de lutte contre la corruption, le Forum marocain pour la vrit et la justice, lAssociation Adala, lAssociation marocaine pour la dfense de lindpendance de la justice, Amnesty International- Maroc et lObservatoire marocain des prisons.

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lOrganisation pour les Liberts de linformation, du Centre Marocain des droits de lHomme, de lAssociation Al Ghad, de la Fdration nationale des associations de dfense des consommateurs et dautres associations caractre local. Il nexiste pas ce jour de protocole daccord ou de plan daction du rseau qui travaille pour linstant de manire informelle, CMF MENA en assurant le secrtariat. Dans lensemble, les organisations de la socit civile engages dans la promotion de laccs linformation ont revendiqu que le droit daccs linformation soit inscrit dans la Constitution172 et que le Maroc adopte une loi spcifique garantissant ce droit en retenant le principe de la divulgation maximale .

5. Des initiatives avortes sur le plan juridique


La dernire dcennie a vu un certain nombre dinitiatives visant rformer le cadre juridique contraignant que connat le Maroc sur le droit et lexercice de laccs linformation du citoyen. Suite aux Assises de ladministration de 1999 et la volont du gouvernement dalternance de Abderrahmane Youssoufi de moderniser ladministration marocaine, un comit ministriel a t charg de travailler sur un projet damendement de larticle 18 du statut gnral de la fonction publique (cf. section 2.1.2). Ce projet na jamais abouti. En 2006, le Groupe parlementaire de lUnion Socialiste des Forces Populaires (USFP), a prpar une proposition de loi relative au droit daccs linformation. Ce projet na pas t dpos auprs du Secrtariat gnral du Parlement et na pas t port lordre du jour en raison du contrle du gouvernement sur lagenda du travail lgislatif et na de ce fait pas abouti. Les parlementaires marocains ont vot la rsolution de lUnion interparlementaire de 2009 sur la libert dexpression et le droit linformation et qui rappelle limportance du droit daccs des citoyens linformation 173 mais aucune mesure lgislative na t prise en consquence. Plus rcemment, le dialogue national Mdias et socit qui a eu lieu en 2010 a t loccasion pour les associations et les partis politiques participants dappeler ladoption dune loi sur le droit daccs linformation (Istiqlal, PJD, RNI, USFP) et de
172. Transparency Maroc - UNESCO Rabat, Jamal Eddine-Naji. Plaidoyer pour le droit daccs linformation. 173. Rsolution adopte par la 120me Assemble de lUIP, Addis-Abeba, 10 avril 2009, http://www.ipu.org/conff/120/120-3.htm Rapport de consultations sectorielles. Plate - Forme de plaidoyer, janvier 2010

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recommander la constitutionnalisation de ce droit (PJD, RNI)174. Le Rassemblement National des Indpendants (RNI) recommande galement le dveloppement de la politique e-gov, la formation des fonctionnaires et linitiation de campagnes de sensibilisation ladresse du public, afin de lencourager utiliser ce droit . Le Parti Justice et Dveloppement (PJD) souligne que le droit linformation contribue forger la pluralit et appelle explicitement la constitutionnalisation de ce droit. LUnion Socialiste des Forces Populaires (USFP) insiste quant elle sur la mise en uvre pratique du droit linformation, qui suppose un travail parallle au niveau de larchivage, de la modernisation des administrations et la gnralisation de lutilisation des systmes dinformation . LIstiqlal inscrit la question dune loi sur laccs linformation dans une volont plus gnrale dlaborer un code lgal unifi sur lexercice informationnel , avec un amendement du code de la presse et une approche globale des lois qui concernent linformation et les mdias ( code de la presse, loi sur laccs linformation, loi sur le statut du journaliste professionnel, loi fondant les institutions publiques dinformation - SNRT, MAP, etc. ). Le Parti Authenticit et Modernit, pour sa part, naborde pas la question de laccs linformation dans son memorandum. A ce jour, le gouvernement dclare travailler sur son propre projet de loi sur la question. Mais aucune information na t diffuse sur le comit mis en place pour prparer ce projet de loi.

174. Voir les memoranda remis par les cinq partis politiques loccasion du dialogue national Mdias et socit sur

le site de la plateforme Mdias et socit , http://mediasociete.net/index.php?option=com_docman&task=cat_ view&gid=57&Itemid=77&lang=fr

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II. AVANCES ET FAIBLESSES DE LACCS LINFORMATION PUBLIQUE AU MAROC

1. Un cadre juridique lacunaire et disparate


Le cadre juridique marocain montre combien la situation du droit daccs linformation est singulire et htrogne au Maroc. Malgr un nouveau cadre constitutionnel, certains textes demeurent de relles entraves lexercice de ce droit alors que dautres, rpondant des impratifs et des objectifs sectoriels ou trs spcifiques, organisent laccs linformation de manire parcellaire et disparate. Ces textes constituent autant dinitiatives sur lesquelles le Maroc pourrait capitaliser lavenir, en sachant que le gouvernement prpare un projet de loi sur laccs linformation publique.

a. Des engagements internationaux du Maroc en faveur du droit daccs linformation publique gouvernementale
Le Maroc a ratifi un certain nombre de conventions internationales qui ont des dispositions en faveur du droit laccs linformation. Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, entr en vigueur en 1976, a t ratifi par le Maroc en 1979175 ; il fait tat dans son article 19 du droit la libert dexpression qui comprend la libert de rechercher, de recevoir et de rpandre des informations et des ides de toute espce, sans considration de frontires, sous une forme orale, crite, imprime ou artistique, ou par tout autre moyen de son choix , tout en prcisant que ce droit peut tre soumis certaines restrictions qui doivent toutefois tre expressment fixes par la loi (respect des droits ou de la rputation dautrui; sauvegarde de la scurit nationale, de lordre public, de la sant ou de la moralit publiques). Le Maroc a galement ratifi la Convention des Nations Unies contre la corruption en mai 2007. Son article 9 plaide pour la diffusion publique dinformations concernant les procdures de passation des marchs et les marchs, y compris dinformations sur les appels doffres et dinformations pertinentes sur lattribution des marchs . Plus particulirement, son article 10 stipule que lEtat doit prendre les mesures ncessaires pour accrotre la transparence de son administration publique, y compris en ce qui concerne son organisation, son fonctionnement et ses processus dcisionnels sil y a
175. A noter toutefois que le Maroc na pas ratifi le Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif
aux droits civils et politiques.

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lieu. Ceci peut prendre plusieurs formes, notamment: a) ladoption de procdures ou de rglements permettant aux usagers dobtenir, sil y a lieu, des informations sur lorganisation, le fonctionnement et les processus dcisionnels de ladministration publique, ainsi que, compte dment tenu de la protection de la vie prive et des donnes personnelles, sur les dcisions et actes juridiques qui les concernent ; b) La simplification, sil y a lieu, des procdures administratives afin de faciliter laccs des usagers aux autorits de dcision comptentes ; et c) La publication dinformations, y compris ventuellement de rapports priodiques sur les risques de corruption au sein de ladministration publique. Enfin, larticle 13 de la Convention prvoit que lEtat sengage notamment assurer laccs effectif du public linformation et respecter, promouvoir et protger la libert de rechercher, de recevoir, de publier et de diffuser des informations concernant la corruption.

b. Lavance majeure de la nouvelle Constitution de 2011


En 2011, le Maroc a fait un grand pas en faveur du droit daccs linformation publique. Alors que la Constitution de 1996 proclamait la libert dopinion et dexpression sans voquer ce droit176, la nouvelle Constitution, adopte par rfrendum le 1er juillet 2011, consacre dans son Titre II Liberts et droits fondamentaux , pour les citoyennes et les citoyens le droit daccder linformation dtenue par ladministration publique, les institutions lues et les organismes investis dune mission de service public. (Article 27). En ce qui concerne les limitations de ce droit, la Constitution renvoie la loi en mentionnant tout ce qui concerne la dfense nationale, la sret intrieure et extrieure de ltat, ainsi que la vie prive des personnes et latteinte aux droits et liberts 177. Linscription du droit daccs linformation publique dans la Constitution dun Etat constitue lune des plus importantes garanties en faveur de lexercice de ce droit et la base pour la rforme indirecte de tout un cadre lgislatif national. La nouvelle Constitution de 2011 reprsente ainsi une avance majeure pour la dfense et lexercice du droit daccs linformation publique au Maroc et ouvre la porte une rforme profonde du cadre lgal national qui constitue pour une partie un frein majeur lexercice de ce droit.
176. Constitution du Royaume du 13 septembre 1996, Article 9.

177. Constitution de 2011, Article 27 : Les citoyennes et les citoyens ont le droit daccder linformation dtenue

par ladministration publique, les institutions lues et les organismes investis dune mission de service public. Le droit linformation ne peut tre limit que par la loi, dans le but dassurer la protection de tout ce qui concerne la dfense nationale, la sret intrieure et extrieure de ltat, ainsi que la vie prive des personnes, de prvenir latteinte aux droits et liberts noncs dans la prsente Constitution et de protger des sources et des domaines expressment dtermins par la loi.

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c. Un cadre lgal national, frein majeur laccs linformation publique Code pnal et secret professionnel
Le Code pnal constitue un premier obstacle laccs linformation pour les citoyens. Il nexiste pas, dans le Code pnal178, de dispositions sanctionnant clairement et explicitement les fonctionnaires dune manire gnrale pour non respect du secret professionnel, mais une srie darticles peuvent faire penser que certaines dispositions sur le secret professionnel sappliquent aux fonctionnaires. Larticle 446 punit demprisonnement et dune amende les reprsentants du corps mdical mais aussi toutes autres personnes dpositaires, par tat ou profession ou par fonctions permanentes ou temporaires qui rvlent des secrets quon leur confie ; lexception des avortements et des faits dlictueux et [des] actes de mauvais traitement ou de privations perptrs contre des mineurs, femmes ou entre poux, qui doivent du fait de leur nature tre divulgus aux autorits. Lesprit gnral de cet article peut sappliquer aux fonctionnaires. Larticle 181 prvoit par ailleurs que, pour la dfense de la sret de lEtat, tout Marocain qui livre un secret de la dfense nationale est coupable de trahison et puni de mort . Cette disposition, tout comme les articles 187 et 192, formuls en gnral, ne concernent pas spcifiquement les fonctionnaires mais sappliquent tous les Marocains. Sont galement punis demprisonnement et dune amende ceux qui divulguent des secrets de lentreprise (article 447 du Code Pnal). Ces secrets de la Dfense nationale sont dfinis de manire extensive dans larticle 187 comme les renseignements dordre militaires, diplomatiques, conomiques ou industriels . Et de prciser que ces informations ne doivent tre connu[e]s que des personnes qualifies pour les dtenir, et doivent, dans lintrt de la dfense nationale, tre tenu[e]s secrets lgard de toute autre personne. Laccs ces informations, quelles quelles soient prcisment, et leur divulgation sont donc punis.

Statut gnral de la fonction publique


Bien au-del du Code pnal, le droit administratif marocain pose comme principe gnral linterdiction faite aux fonctionnaires et agents publics de fournir des informations ou transmettre des pices ou documents administratifs autrui. Cette rgle sappuie sur le fameux article 18 du dahir du 24 fvrier 1958 portant Statut gnral de la fonction publique qui stipule lobligation de discrtion professionnelle , avec une interdiction formelle de communiquer des documents administratifs aux tiers :
178. Dahir du 26 novembre 1962

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Indpendamment des rgles institues dans le Code pnal en matire de secret professionnel, tout fonctionnaire est li par lobligation de discrtion professionnelle pour tout ce qui concerne les faits et informations dont il a connaissance dans lexercice ou loccasion de lexercice de ses fonctions. Tout dtournement, toute communication contraire au rglement de pices ou documents de service des tiers sont formellement interdits. En dehors des cas prvus par les rgles en vigueur, seule lautorit du ministre dont dpend le fonctionnaire peut dlier celui-ci de cette obligation de discrtion ou le relever de linterdiction dicte ci-dessus. Quelle que soit la pratique, et au-del du secret professionnel stipul dans le Code pnal, cette rgle peut toujours tre invoque pour refuser quiconque laccs linformation et aux documents administratifs, sauf dans les cas prvus par voie rglementaire. Elle impose une obligation de dissimulation professionnelle tendue en interdisant de rapporter, ne serait-ce quoralement, ce qui se passe au sein de ladministration. Larticle 18 stipule en outre quun fonctionnaire nest libr de son obligation de confidentialit, que par dcision du Ministre auquel il est rattach, lexception des cas prvus par les rgles en vigueur . La production dinformation ou de document devient ainsi lexception.

d. Quelques avances disparates sur le plan juridique


Toutefois, on note quelques avances, ici et l, sur le plan juridique, en faveur de la publication de linformation publique du domaine gouvernemental et de son accs pour les citoyens. Il ne sagit pas dune volont unifie de faire progresser laccs linformation publique mais bien de brches ouvertes dans le droit qui permettent aux citoyens ou un certains groupes de population (entrepreneurs, mdias) dobtenir certaines informations ou donnes dans certains domaines (lhabitat et lamnagement, lenvironnement, les lections, etc.).

Le cas quivoque du Code de la Presse


La rforme du Code de la Presse de 2002179 a inclus un amendement qui stipule que Les citoyens ont droit linformation et que tous les mdias ont le droit daccder aux sources dinformation et de se procurer les informations de sources diverses, sauf si lesdites informations sont confidentielles en vertu de la loi. (Article 1). Trs gnrales, ces dispositions ne dfinissent pas le droit du citoyen linformation, ni les
179. Dahir n 1-02-207 du 25 Rejeb 1423 (3 octobre 2002) portant promulgation de la loi n77-00 modifiant
et compltant le Dahir n1-58-378 du 3 Joumada I 1378 (15 novembre 1958) formant code de la Presse et de ldition -2003.

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ventuelles obligations ou le rle de lEtat ou des pouvoirs publics dans lexercice de ce droit pour les citoyens ou les mdias. Sil ne prcise pas quelle doit tre la source de cette information, cet article reste cependant le seul de la lgislation marocaine qui reconnaisse aux citoyens le droit linformation, sans plus de prcision.

Des lois qui nimposent pas le partage de linformation publique mais le rendent possible
De manire gnrale, la loi marocaine nimpose pas la publication des rapports des institutions et entits publiques, ni ceux du Parlement. Elle laisse le choix de la publication aux entits concernes, ou linitiative du roi. Par exemple, la loi sur le fonctionnement des commissions denqutes parlementaires180 stipule dans son article 18 que La chambre concerne peut dcider que le contenu du rapport de la commission fera lobjet dun dbat en sance publique ou sera examin lors dune sance huis clos. Elle peut galement dcider que le contenu du rapport fera lobjet dune publication partielle ou totale au Bulletin officiel . Dans les faits, on constate que la publication des rapports des commissions denqute parlementaire est tout fait discrtionnaire : certains sont publis, dautres pas181.

Le droit la consultation et la publicit de certains documents administratifs


Certains textes lgaux ou rglementaires organisent un droit spcial laccs et la consultation de documents administratifs et ce dans un certain nombre de domaines : il sagit essentiellement des registres de commerce, dinformations de la conservation foncire, dinformations concernant le domaine de lhabitat et lamnagement et les listes lectorales.

Publicit du registre du commerce


La loi n 15-95 formant code de commerce dispose que toute personne peut se faire dlivrer une copie ou un extrait certifi des inscriptions qui sont portes au registre
180. Dahir n 1-95-224 du 6 rejeb 1416 (29 novembre 1995) portant promulgation de la loi organique n 5-95 181. Dans son rapport sur laccs linformation au Maroc de dcembre 2009, Transparency Maroc prcise sur ce
relative aux modalits de fonctionnement des commissions denqutes parlementaires. point que le Parlement (sous ses deux chambres) a publi les rapports des commissions denqute pour les affaires dites du CIH ( parlement 2001) et CNSS (chambre des conseillers 2002) , mais que le Parlement (chambre des dputs) na toujours pas publi []son rapport de commission denqute sur les vnements de Sidi Ifni, malgr lachvement de ses travaux en juillet 2008 . Plus rcemment la commission denqute sur les vnements du camp de Gdeim Izik et de la ville de Layoune de novembre 2010, a prsent, le 12 janvier 2011, son rapport sur ces vnements, lors dune sance plnire la Chambre des reprsentants.

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du commerce () (article 29) et que le registre central du commerce est public (article 32) en prvoyant que sa consultation ne peut avoir lieu quen prsence du prpos la tenue de ce registre.

Publicit des demandes de cration dtablissements industriels ou commerciaux


Certains textes trs anciens imposent la publicit de certaines informations publiques. Ainsi lorsquune personne formule une demande dautorisation de cration dun tablissement industriel ou commercial, le dahir du 3 chaoual 1332 (25 aot 1914) portant rglementation des tablissements insalubres, incommodes ou dangereux182 prvoit que lautorit comptente ouvre une enqute publique, dans un dlai de 15 jours partir de la rception de la demande, par le biais dun arrt qui indique la nature et limportance de ltablissement projet, le nom du demandeur, ainsi que tous les renseignements qui peuvent intresser le public . Lautorit dsigne par ailleurs le lieu o le dossier de laffaire doit rester dpos la disposition des intresss qui peuvent faire part de leurs observations (article 6). Aprs clture de lenqute, lautorit administrative dispose de deux mois pour accorder lautorisation (article 7), et a la possibilit de la refuser par une dcision qui doit tre motive (article 8).

Publicit des appels doffres dans le cadre des marchs publics


Dans ses motifs, le dcret n 2.06.388 du 5 fvrier 2007 fixant les conditions et les formes de passation des marchs publics183 exprime la dtermination des pouvoirs publics dinscrire de manire irrversible la passation des marchs de lEtat dans une logique de respect des principes de libert daccs la commande publique, dgalit de traitement des candidats, de transparence et de simplification des procdures.
182. Bulletin officiel n 97 du 07/09/1914 (7 septembre 1914) 183. Dcret n 2-06-388 du 16 moharrem 1428 (5 fvrier 2007) fixant les conditions et les formes de passation des marchs de lEtat ainsi que certaines rgles relatives leur gestion et leur contrle. Bulletin Officiel n 5518 du 19 avril 2007. Ce dcret a pour objectifs explicites : - le renforcement des rgles encourageant le libre jeu de la concurrence en favorisant une comptition plus large entre les soumissionnaires ; - la mise en place doutils permettant de garantir la transparence dans la prparation, la passation et lexcution des marchs ; - ladoption du principe dgalit de traitement des soumissionnaires dans toutes les phases de passation des marchs ; - lobligation pour le matre douvrage dassurer tous les concurrents linformation adquate et quitable dans les diffrentes phases des procdures de passation des marchs ; - le renforcement des rgles de la dontologie administrative et de la moralisation en introduisant des mesures de nature rduire les possibilits de recours des pratiques de fraude ou de corruption ; - La dmatrialisation des procdures et lobligation faite aux matres douvrages de publier certaines informations et documents sur le portail lectronique des marchs de lEtat ; - linstitution de voies de recours et de rglement lamiable des litiges portant sur la passation des marchs.

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Le dcret stipule notamment dans son article 20 que ladministration a une obligation de publication de tous les appels doffres ouverts et ce par leur publication sur deux journaux diffusion nationale (lun en langue arabe et lautre en langue trangre), de mme que sur le portail Internet des marchs dEtat. La publication dans le bulletin officiel des annonces lgales, judiciaires et administratives, par des publications spcialises ou par tout autre moyen de publicit notamment par voie lectronique est possible mais pas obligatoire. Ladministration a par ailleurs lobligation de rpondre aux demandes dinformations formule par tout concurrent (article 21) ; et, par quit, tout claircissement ou renseignement fourni par le matre douvrage un concurrent, la demande de ce dernier, doit tre communiqu aux autres concurrents ayant retir le dossier dappel doffres.

Publicit des enqutes dans le domaine de lhabitat


Pour les zones rurales, en application de larticle 3 du dahir du 25 juin 1960184 relatif au dveloppement des agglomrations rurales, les projets de plan damnagement font lobjet dune enqute publique dun mois, pendant lequel le public peut le consulter et mettre ses observations. La diffusion du projet est assure par des avis affichs dans les locaux de lautorit administrative locale concerne. Le projet et les remarques du public sont prsents au conseil rural qui est consult avant que le plan ne soit homologu par arrt du Gouverneur. Cet arrt, approuv par le Ministre de lintrieur, est publi au Bulletin officiel et au sige de lautorit locale. Il vaut dclaration dutilit publique des travaux et oprations publiques ncessaires la ralisation du plan.
Pour les zones urbaines, la loi n 12-90 relative lurbanisme185 prvoit dans son article 25 que tout projet de plan damnagement donne lieu une enqute publique dun mois paralllement ltude du projet par le conseil de la commune concerne. Le prsident du Conseil communal assure la publication de lavis de lenqute publique et met le projet damnagement la disposition du public. Le Conseil tudie les observations et le projet damnagement avant de le transmettre ladministration comptente.

Publicit de lacte dclaratif dintrt public en vue de lexpropriation


Larticle 8 de la loi n 7-81 relative lexpropriation pour cause dutilit publique et loccupation temporaire de 1982186 prvoit que lacte dclaratif dutilit publique soit
184. Dahir n1.60.063 du 30 hija 1379 (25 juin 1960) relatif au dveloppement des agglomrations rurales (Bulletin Officiel du 8 juillet 1960). 185. Dahir n 1-92-31 du 15 hija 1412 (17 juin 1992) portant promulgation de la loi n 12-90 relative lurbanisme.

186. Dahir n 1-81-254 du 11 rejeb 1402 (6 mai 1982) portant promulgation de la loi n 7-81 relative lexpropriation pour cause dutilit publique et loccupation temporaire.

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rendu public au Bulletin officiel, dans un ou plusieurs journaux autoriss percevoir les annonces lgales, et par affichage intgral dans les bureaux de la commune du lieu de situation de la zone frappe dexpropriation . Ces dispositions permettent toute personne concerne, propritaire, locataire ou tout ayant droit sur les biens susceptibles dexpropriation, de faire part de ses observations et de protger ses droits. Labsence de publication entrane le refus du transfert de proprit.

Publication de la situation foncire


Toute personne peut connatre la situation foncire dun bien foncier avant de sen porter acqureur, en vue de porter plainte devant la justice ou pour toute autre raison et ce en vertu de larticle 61 du dahir de 1913 relatif la conservation foncire187 qui stipule que Le conservateur est tenu de dlivrer, lorsquil en est requis, un tat gnral ou spcial des mentions inscrites sur le livre foncier et copie ou extrait des actes dposs () .

Publicit des listes lectorales


La loi n9-97 formant Code Electoral (modifie et complte en mars 2007) qui organise les lections comporte des dispositions qui imposent aux pouvoirs publics la publication des listes lectorales et linformation du public par le biais davis affichs aux portes des administrations, ou diffuss dans les mdias (articles 12, 22, 31). Sur la question des lections et de la transparence du financement de la vie politique marocaine, on note toutefois que le Code lectoral noblige que les candidats aux lections lgislatives prsenter une liste de leurs dpenses la Commission de vrification, et noblige pas la Commission publier son rapport. LInstance centrale de prvention de la corruption (ICPC) a dailleurs attir lattention, dans son rapport publi en juillet 2010188, sur le fait que la loi sur les partis politiques ne prvoit pas lobligation de publier les documents dposs par les partis la Cour des comptes.

La communication des archives publiques


La loi n69-99 relative aux archives189 de 2007 a cr un tablissement public
187. Dahir du 9 ramadan 1331 (12 aot 1913) sur limmatriculation des immeubles. Bulletin Officiel du 12 septembre 1913.

188. Instance centrale de prvention de la corruption, Rapport annuel 2009 : http://www.icpc.ma/ Documentation%20site/Rapport%20ar/Rapport%20annuel%202009.pdf. Rsum en franais : http:// www.icpc.ma/Documentation%20site/Rapport%20fr/r%C3%A9sum%C3%A9%20du%20rapport%20 ICPC%20Fr.pdf (document intgral)

189. Dahir n 1-07-167 du 19 kaada 1428 portant promulgation de la loi n 69-99 relative aux archives. (B.O. n 5588 du 20 dcembre 2007).

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dnomm Archives du Maroc , dot de la personnalit morale et de lautonomie financire (Article 26 de la loi) dont les services sont tenus de collecter, dinventorier, de classer et de mettre la disposition du public les archives dfinitives (Article 12). Larticle 27 de cette loi prcise en outre que linstitution Archives du Maroc est charge dtablir et publier les instruments de recherche en vue de faciliter laccs aux archives . Cette loi, historique dans le sens o elle cre enfin pour le Maroc une institution centrale devant grer et administrer les archives publiques, constitue aussi une avance pour laccs linformation publique puisquelle stipule qu Archives du Maroc est institue dans le but de mettre les archives disposition du public. Historiquement, bien des pays du monde ont entam leur poursuite du droit daccs linformation publique gouvernementale par des lois ouvrant laccs aux archives publiques, posant cet accs comme un droit civique. Cette loi ancre ainsi le Maroc dans le mouvement en faveur de laccs aux documents publics. Bien sr, la loi pose des limites laccs des archives par le public. Elles touchent aux dlais de communication des archives et la nature des documents. Dans sa section II De la communication des archives publiques , la loi de 2007, aprs avoir rappel quun fonctionnaire charg de la collecte ou de la conservation darchives est tenu au secret professionnel en ce qui concerne tout document qui ne peut tre lgalement mis la disposition du public , pose pour principes que les documents qui, de par leur nature, ont vocation tre communiqus au public ou ceux quune loi spciale rend communicables dans les conditions quelle fixe peuvent tre consults, sans dlai, par toute personne qui en fait la demande (Article 15). Les archives publiques sont ainsi librement communicables au public lexpiration dun dlai de trente ans (Article 16), sauf pour un certain nombre de catgories de documents. Le dlai est en effet port cent ans, compter de la date de naissance de lintress, pour les documents comportant des renseignements individuels caractre mdical et pour les minutes et rpertoires des notaires et des adouls, les registres de ltat civil et de lenregistrement. Il est port 60 ans pour les documents dont la communication porterait atteinte au secret de la dfense nationale ; la continuit de la politique extrieure du Maroc ; la sret de lEtat, la scurit publique ou la scurit des personnes ; aux procdures juridictionnelles et aux oprations prliminaires de telles procdures ; lintimit de la vie prive . Ce dlai de 60 ans sapplique aussi aux documents contenant des informations sur la vie personnelle et familiale et, dune manire gnrale, aux faits et comportements dordre priv, collects dans le cadre des enqutes statistiques des services publics . (Article 17) Point important, les archives publiques relatives lhistoire militaire et leur accs ne sont pas rgis par la loi de 2007190.
190. Les archives publiques relatives lhistoire militaire demeurent rgies, quant leur identification, classement,
conservation et communication, par les dispositions du dahir n 1-99-266 du 28 moharrem 1424 (3 mai 2000) portant cration de la commission marocaine dhistoire militaire.

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Toutefois, la loi rserve Archives du Maroc la latitude dautoriser des fins de recherches scientifiques et aprs accord de ladministration dorigine, la consultation darchives publiques sans toutefois porter atteinte au secret de la dfense nationale, de sret de lEtat ou de la vie prive (Article 18) Dans les faits, la cration effective d Archives du Maroc aura attendu la fin mai 2011 avec la nomination de Jama Baida sa tte. Pour que linstitution soit oprationnelle, la loi n69-99 doit tre complte par un ensemble de dcrets dapplication et de textes rglementaires, notamment sur les modalits de communication des archives publiques aux usagers (Article 21 de la loi). Un premier dcret a t promulgu en mai 2009191 sur la composition et lorganisation du conseil dadministration de la future institution. Il stipule notamment que le conseil dadministration est prsid par le Premier Ministre et que ses membres sont issus des autorits gouvernementales reprsentant notamment les ministres de la culture, des affaires trangres, de lintrieur, des finances, de la justice, des affaires islamiques, de la modernisation des secteurs publics, de la communication et du secrtariat gnral du gouvernement. Le Conseil National des Droits de lHomme (CNDH, exCCDH), charg du suivi de la mise en uvre des recommandations de lInstance Equit et Rconciliation (IER), travers son Programme daccompagnement aux recommandations de lInstance Equit et Rconciliation en matire dArchives, dHistoire et de Mmoire appuiera la mise en place oprationnelle d Archives du Maroc afin dorganiser, selon les dispositions de la loi sur les archives de 2007, laccs ces archives. En fait, il est intressant de noter que la cration darchives nationales marocaines et la ncessit de mettre ces archives la disposition du public ont merg dun travail que le Maroc a effectu sur son pass et notamment dun examen, dans le cadre de lIER, des violations graves des droits de lHomme qui se sont produites entre 1956 et 1999. Aujourdhui, la question de lensemble des archives publiques au-del des archives concernant les violations des droits de lHomme entre 1956 et 1999, il sagit de toutes les archives dtenues par la Bibliothque Nationale du Royaume du Maroc, mais aussi par tous les ministres, toutes les administrations et tous les tablissements publics et offices du Royaume et de leur accs par le public constitue un vaste chantier pour le Royaume. En appelant, lors de linauguration officielle de linstitution le 27 mai 2011, la cration dune journe nationale des Archives, le directeur d Archives du Maroc a rappel combien une prise de conscience collective et une sensibilisation limportance des archives dans la construction dun Etat moderne et dmocratique taient ncessaires.
191. Dcret n2-08-543 du 25 joumada aoula 1430 (21 mai 2009) sur les membres du conseil dadministration
d Archives du Maroc .

. 345 80 2 52 0341 )12 9002(

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Laccs linformation environnementale


Le Maroc a adhr la Convention de Rio de 1992 connue sous le nom dAgenda 21 et qui dans son Principe 10 stipule que chaque individu doit avoir dment accs aux informations relatives lenvironnement que dtiennent les autorits publiques 192. Le Maroc a aussi adopt, en fvrier 2010 Bali, lagenda du Programme des Nations Unies pour lEnvironnement (PNUE) portant notamment sur les directives pour llaboration dune lgislation nationale sur laccs linformation . Le Maroc ne dispose pourtant pas ce jour de lgislation sur laccs linformation environnementale. Un projet de loi dans ce sens serait en prparation au sein du Secrtariat gnral du gouvernement depuis avril 2008 mais naurait pas t diffus aux membres du gouvernement et na pas t prsent au public lors des dbats sur la Charte de lenvironnement193. Trs rcemment, dans les Valeurs et Principes du projet de Charte de lenvironnement et du dveloppement durable194 un article est consacr laccs linformation (article 11). Il stipule que laccs linformation environnementale dtenue par toute personne doit tre respect pour assurer laccomplissement des objectifs de la prsente Charte. Il sagirait donc de permettre laccs linformation environnementale afin notamment de raffirmer que la prservation de lenvironnement doit tre une proccupation permanente de tous les Marocains dans le processus de dveloppement durable du Royaume et dfinir en consquence les responsabilits individuelles et collectives de tous les Marocains (Prambule). Toutefois, la dfinition de linformation environnementale reste vague et la Charte reste silencieuse sur les moyens mis en uvre pour respecter laccs cette information. Nanmoins, on peut considrer la prsence de cet article, trs court, dans la Charte comme une avance de la considration de laccs linformation publique dans un secteur prcis, celui de la protection de lenvironnement.

192. Dclaration de Rio sur lEnvironnement et le Dveloppement, Confrence des Nations Unies sur lenvironnement et le dveloppement Rio de Janeiro, Brsil, 3-14 juin 1992.

193. Cf. aussi le rapport du CMF MENA Le Droit dAccs lInformation Environnementale au Maroc : Le Maroc, de par son statut avanc avec lUnion europenne, et aussi dans le cadre du trait du Libre change avec les USA, sest par ailleurs engag respecter le droit des citoyens laccs linformation environnementale et les associer la prise de dcision publique dans ce domaine. 194. La Charte nest ce jour par signe. Elle devait ltre le 22 avril 2010, jour de la clbration de la Journe de la Terre, mais sa signature a t pour linstant reporte.

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La loi sur la protection des donnes personnelles, une motivation avant tout conomique
Sans avoir adopt de loi sur le droit daccs linformation, le Maroc a dj lgifr sur les limitations de ce droit et sur la protection des intrts privs, en particulier la protection des donnes personnelles. Dj en 1968, la loi sur les tudes statistiques195 stipulait dans son Article 8 que les renseignements individuels figurant sur les questionnaires et qui ont trait la vie personnelle et familiale et, dune manire gnrale, aux faits et comportements dordre priv ne peuvent tre lobjet daucune communication de la part du service dpositaire. En outre, les renseignements individuels dordre conomique et financier obtenus au moyen de questionnaires revtus du visa ne peuvent, en aucun cas, tre utiliss des fins de contrle ou de sanctions fiscales ou conomiques. Cette loi prvoit par ailleurs que les agents des services publics amens conduire ou consulter des enqutes statistiques sont astreints au secret professionnel sous peine des sanctions prvues larticle 446 du code pnal . Toutefois le dcret royal de 1968 ne donnait pas une personne physique le droit daccder aux donnes que ladministration dtient sur sa vie personnelle ou familiale pour les vrifier ou les corriger, tout comme elle ne permettait pas lindividu de savoir comment ces donnes taient conserves ou utilises par ladministration. Plus rcemment, le Maroc a adopt la loi 09-08 relative la protection des personnes physiques lgard du traitement des donnes caractre personnel196 prsente par le ministre du Commerce, de lIndustrie et des Nouvelles technologies et adopte en 2009. Calque sur le modle franais, cette loi rglemente essentiellement quatre aspects de la gestion des donnes personnelles : le droit pour le citoyen dtre inform de la collecte ; le droit de refuser de donner des informations et de savoir lusage quil en sera fait ; la possibilit daccder aux informations pour sassurer de leur intgrit et de rectifier les informations qui savrent fausses ; et le droit loubli, cest--dire la destruction de certaines informations qui nont pas rester stockes indfiniment dans une base de donnes. Certains domaines chappent cependant cette loi : la dfense nationale, les donnes collectes dans le cadre de la lutte contre le terrorisme ou la criminalit et celles qui concernent la scurit intrieure et extrieure de lEtat en gnral.
195. Dcret Royal portant loi n 370-67 du 10 Joumada I 1388 (5 aot 1968) relatif aux tudes statistiques. Bulletin Officiel n 2 .911 du 14 aot 1968. 196. Bulletin Officiel n5714 5 mars 2009.

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A linstar de la Commission nationale dinformatique et de liberts franaise (CNIL), la loi prvoit dans son Chapitre IV la cration auprs du Premier Ministre dune Commission nationale de contrle de la protection des donnes caractre personnel, compose dun prsident et de six membres, charge dinformer toutes les personnes concernes de leurs droits et obligations, de donner ses avis au gouvernement, parlement et autorits comptentes et de recevoir les plaintes des personnes concernes. Contrairement la CNIL dont les membres sont lus, ses membres sont nomms par le Roi (article 32). La commission nest pas comptente sur les domaines qui chappent la loi (dfense nationale, terrorisme, scurit nationale, etc.). La mise en application de cette loi, calque sur le modle franais, constitue un dfi (respect des dlais impartis par la loi en particulier). En place depuis octobre 2010, la commission a notamment pour projet de crer des comits ad hoc par secteurs dactivit et de recruter des agents de contrle. Cette loi, en gestation depuis 2000 avec dautres textes relatifs au commerce lectronique sur la protection des messages de donnes et sur la signature lectronique, a t adopte dans le cadre dune mise niveau de larsenal lgislatif du Maroc qui bnficie du statut avanc auprs de lUnion Europenne mais aussi et surtout pour satisfaire les exigences dordre conomique, des investisseurs trangers oprant dans le secteur de loffshoring et refusant de traiter avec le Maroc sil nadoptait pas une lgislation qui protge les donnes des personnes. Toutefois les champs dapplication de cette loi dpassent le simple cadre de la protection des donnes personnelles exploites par des socits trangres qui auraient dlocalis leurs services au Maroc. Elle peut sappliquer des domaines aussi varis que les donnes mdicales, les donnes bancaires, etc. Citons titre dexemple que la Banque Centrale du Maroc, Bank Al-Maghrib, a sign en 2008, avant ladoption de la loi, un contrat de service dlgu de centrale des risques avec une socit amricaine197. Cette socit assure la collecte et le traitement des donnes sur les engagements consentis par la clientle des banques et organismes de financement (personnes physiques et morales) et partage ainsi, sans autorisation pralable des intresss, des informations concernant des personnes physiques avec des tablissements financiers pour les informer dans leur processus doctroi de crdits. Sur ce dossier, Bank Al-Maghrib, comme toutes les institutions actives dans le traitement de donnes caractre personnel, a, selon les dispositions transitoires de la loi (article 67), deux ans, partir de la parution de la loi au Bulletin Officiel, pour rgulariser sa situation.

197. Experian, via sa filiale Experian Maroc : http://www.experian.co.ma

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Lobligation pour ladministration de justifier ses dcisions, et notamment les refus de communiquer des informations
La loi n03.01 de 2002 sur lobligation de la motivation des dcisions administratives 198 dispose que les administrations de lEtat, les collectivits locales et leurs groupements, les tablissements publics et les organismes chargs de la gestion dun service public sont tenus, sous peine dillgalit, de motiver les dcisions administratives individuelles [] lorsquelles sont dfavorables aux intresss. Cette motivation doit tre crite et comporter lnonc des considrations de droit et de fait qui constituent le fondement de la dcision. Cette loi oblige donc les administrations et tablissements publics justifier les dcisions prises lencontre des droits et intrts des citoyens. Elle permet chaque citoyen, sil sestime ls par une dcision administrative, de demander ladministration en question sa justification par crit. La loi impose quune dcision administrative individuelle dfavorable prcise les considrations qui ont conduit la dcision ; labsence de rfrence aux considrations dans le corps de la dcision entrane lannulation de cette dcision (cf. recours possibles section 4), ce qui a tendance pousser ladministration la rflexion avant la prise de dcision, et en assurer une prsentation la plus conforme possible la lgislation. Ce texte sapplique aux dcisions concernant les demandes dinformation publiques faites par les citoyens et va dans le sens dune justification dun quelconque refus de communication de linformation publique.

e. Le projet de loi sur le droit daccs linformation


En octobre 2010, le gouvernement marocain a annonc son intention dlaborer une loi sur le droit daccs linformation dans le cadre dun programme moyen terme (2010-2012) de lutte contre la corruption dans les administrations publiques. Un comit interministriel aurait t charg de prparer un projet de loi dj depuis fin 2009. Certaines organisations de la socit civile, telles que le CMF-MENA199, tout en exprimant leur satisfaction sur la prparation de ce projet de loi, ont attir lattention sur labsence dinformations sur le comit charg de prparer le projet de loi, sur le
198. Dahir n 1-02-202 du 12 joumada I 1423 portant promulgation de la loi n 03-01 relative lobligation de la motivation des dcisions administratives manant des administrations publiques, des collectivits locales et des tablissements publics. (B.O du 15 aot 2002). 199. Communiqu du CMF MENA du 7 dcembre 2010. 5 annes de plaidoyer du CMF MENA pour le droit daccs linformation au Maroc. Le gouvernement marocain accepte enfin de prparer un projet de loi

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fait que la socit civile ntait pas associe llaboration de ce projet, et sur labsence de calendrier pour la finalisation du projet. Les 10 et 11 dcembre 2010, Transparency Maroc a organis Rabat, avec le soutien de lUNESCO et en prsence de reprsentants du Ministre de la modernisation des secteurs publics, un atelier de travail sur le droit daccs linformation qui a dbouch sur un certain nombre de propositions et recommandations relatives une loi sur le droit daccs linformation et aux documents administratifs .

A ce jour, rien ne filtre encore sur lavance du projet de loi marocain.

f. Les recours du citoyen en cas de refus daccs linformation publique200


En cas de refus de la part dune administration de dlivrer une information publique, le citoyen marocain ne dispose que de solutions contraignantes la fois en termes de temps et de ressources elles supposent de recourir aux services dun avocat pour en appeler la justice administrative, soit pour annulation, soit par rfr.

Le recours en annulation dune dcision administrative


Lorsque ladministration refuse une demande individuelle daccder une information ou la consultation de documents administratifs, lindividu peut faire un recours en annulation en application de larticle 23 de la loi instituant les tribunaux administratifs201. Il est en effet possible de requrir auprs de la juridiction administrative comptente lannulation de toute dcision administrative constituant un excs de pouvoir , soit en raison de lincomptence de lautorit qui la prise, soit pour vice de forme, dtournement de pouvoir, dfaut de motif ou violation de la loi (article 20). En vertu de la loi n 03-01 relative lobligation de la motivation des dcisions administratives manant des administrations publiques, des collectivits locales et des tablissements publics202, labsence de justification par ladministration peut suffire pour demander lannulation. Et dans le cadre de son instruction, le juge administratif dispose de moyens permettant dobliger ladministration rvler les informations demandes, et les pices dont la consultation est souhaite. Lannulation
200. Lanalyse des recours prsente ici est inspire du rapport publi par Transparency Maroc. Le droit daccs linformation : Cas du Maroc. 2009 - document en arabe : 201. Dahir n 1-91-225 (22 rebia I 1414) portant promulgation de la loi n 41-90 instituant des tribunaux
administratifs (B.O. 3 novembre 1993).

202. Dahir n 1-02-202 du 12 joumada I 1423 portant promulgation de la loi n 03-01 relative lobligation de
la motivation des dcisions administratives manant des administrations publiques, des collectivits locales et des tablissements publics. (B.O du 15 aot 2002)

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dune dcision administrative de rejeter la demande de transmission dinformation ou de documents impose que ladministration excute le jugement et procde la remise des informations et documents la personne concerne. Cependant, en cas de refus de ladministration, il ny a pas dautre voie pour le citoyen que de recourir nouveau la justice pour porter plainte pour une compensation du dommage subi du fait de ce refus, la condition de pouvoir dmontrer lexistence de dommages.

Le recours en rfr
Paralllement au recours en annulation, il est possible davoir recours au tribunal des rfrs. En application des articles 7 et 19 de la loi instituant les tribunaux administratifs203, le prsident du tribunal administratif exerce les comptences stipules larticle 148 du Code de Procdure Civile204 dont les rgles sappliquent aux tribunaux administratifs et il peut ordonner de mener, sur demande, une interrogation ou dobtenir des informations et des documents retenus par ladministration.

Le recours au mdiateur
Neuf jours aprs le discours du 9 mars 2011, linstitution du mdiateur, Al Wassit, a remplac le Diwan al Madhalim205 afin de moderniser linstitution en harmonie avec les standards internationaux . Charg dassurer la protection des droits des usagers des services publics, Al Wassit se distingue du Diwan al Madhalim notamment par le fait quil disposera de dlgus spciaux dont un charg de faciliter laccs aux informations administratives (article 19) et de mdiateurs rgionaux pour plus de proximit avec les citoyens. Linstitution du mdiateur pourra proposer des poursuites disciplinaires lencontre de ladministration ou saisir le parquet en cas de faute dun fonctionnaire ; elle engagera des dmarches de mdiation et de conciliation ; et elle constituera une force de proposition pour simplifier les procdures et renforcer les principes de bonne gouvernance dans la gestion des services publics. Par ailleurs, on note que, contrairement au rapport annuel du Diwan Al Madhalim, dont la publication tait soumise la discrtion du Roi et pouvait tre partielle, le rapport dAl Wassit est publi au Bulletin officiel et diffus grande chelle (article 37),
203. Dahir n 1-91-225 (22 rebia I 1414) portant promulgation de la loi n 41-90 instituant des tribunaux administratifs (B.O. 3 novembre 1993). Article 7 : Les rgles du code de procdure civile sont applicables devant les tribunaux administratifs ; Article 19 : Le prsident du tribunal administratif ou la personne dlgue par lui est comptent, en tant que juge des rfrs et des ordonnances sur requte, pour connatre des demandes provisoires et conservatoires. 204. Dahir portant loi n 1-74-447 (11 ramadan 1394) approuvant le texte du Code de procdure civile (B.O. 30 septembre 1974).
de lInstitution du Mdiateur.

205. La nouvelle institution a t tablie par le Dahir No 1-11-25 du Rabi II 1432 (17 mars 2011) portant cration

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sans quaucune restriction ne soit prvue. Si, comme pour Diwan al Madhalim, le dahir portant cration de linstitution du mdiateur lui interdit dinstruire des plaintes pour lesquelles la justice est saisie, la rvision dune dcision de justice irrvocable et les questions relevant des comptences du Conseil national des droits de lHomme lex-Conseil Consultatif des Droits de lHomme - (article 6), il nen reste pas moins que la nouvelle institution repose sur une approche plus active et transparente et suscite beaucoup despoirs en matire dquit et de justice pour les citoyens marocains.

2. La communication des archives publiques : une approche par le devoir de mmoire


Dans le cadre du processus de rglement des violations passes des droits humains entre 1956 et 1999, le Maroc a cr en 2004 lInstance Equit et Rconciliation (IER) qui a formul, au terme de son mandat, un certain nombre de recommandations visant garantir la non rptition de ces violations. Parmi ses recommandations, elle a notamment inscrit la prservation des archives de lIER et des archives publiques 206. Si certains ont pu voir dans la priode des 23 mois durant laquelle lIER a travaill une parenthse politique qui aurait pu constituer une occasion pour le Maroc dadopter une loi globale sur laccs linformation publique, lapproche est reste centre sur la communication des archives. La rflexion ayant men ladoption de la loi sur les archives de 2007 qui institue Archives du Maroc est dailleurs en grande partie le fruit des recommandations de lIER. Et cest par langle de lHistoire du temps prsent et de la mmoire que la question des archives et de leur communication au public est aborde au Maroc actuellement. Ainsi, le Conseil Consultatif des Droits de lHomme (CCDH) aujourdhui Conseil National des Droits de lHomme (CNDH) aux prrogatives largies par le Dahir n111-19 du 25 rabii 1432 (1er mars 2011) , charg du suivi de la mise en uvre des recommandations de lIER, aprs avoir engag les actions relatives lindemnisation individuelle des victimes et les actions concernant la rparation communautaire, sest engag dans un Programme daccompagnement aux recommandations de lInstance Equit et Rconciliation en matire dArchives, dHistoire et de Mmoire , dit IER2. Ce programme, dune dure de quatre ans (2010-2014), est intgralement financ par lUnion Europenne dans le cadre de linstrument europen de voisinage et de partenariat, sur un budget de 8 millions deuros. Il est mis en uvre, selon des
206. Recommandations de lIER: http://www.ier.ma/article.php3?id_article=1433

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principes participatifs (organisation de tables thmatiques avec les acteurs concerns) et de prise en compte de la question du genre, par une section dappui au Programme qui a t constitue en aot 2010 (quipe de cinq personnes). Outre les volets Histoire (appui lenseignement de lHistoire du temps prsent : cration dun Master lUniversit Mohammed V ; tudes et recherches ; production de supports de communication et de vulgarisation) et Mmoire (hommages aux victimes ; activits musographiques, etc.), le programme mis en uvre par le CNDH repose sur un important volet Archives. Sur cet axe, le CNDH doit non seulement examiner les archives existantes de lIER (conserves pour la plupart dans les locaux du CNDH Rabat) en les inventoriant, les organisant, les numrisant pour les verser linstitution Archives du Maroc , appuyer la valorisation des archives de la priode 1956-1999207, mais aussi, bien au-del des archives de cette priode, appuyer la mise en place oprationnelle et contribuer lquipement d Archives du Maroc . Cela passe notamment, pour le CNDH, par un accompagnement du Ministre de la culture dans la cration de linstitution208 : travail sur les dcrets dapplication de la loi sur les archives de 2007, conduite dtudes, appui organisationnel, appui une stratgie nationale de conservation des archives, cration de manuels des procdures, formation des cadres du Ministre de la culture, jumelage avec des institutions darchives europennes, etc. Ce travail en est encore ses dbuts et devrait sachever au plus tard en 2014, date annonce pour la fin du Programme IER2.

3. Les avances de le-gouvernement : un impratif avant tout conomique


Dans ses efforts de modernisation de son administration et de ses services publics, le Maroc a investi dans les annes 2000 dans plusieurs programmes de-gouvernement. Ces efforts se sont dploys notamment dans le cadre du programme national e-gouvernement Idarati (en franais mon administration ) entre 2005 et 2008, auquel a succd le programme egov.ma 2008-2013 qui sinscrit dans le Plan Maroc Numeric 2013. Le programme egov.ma actuel (www.egov.ma) affiche pour objectif principal doffrir les services publics de faon intgre, transparente, scurise, continue et efficace, afin daccompagner la transformation de la socit marocaine en socit de linformation .
207. La mise disposition des archives de lIER et du CNDH par Archives du Maroc se fera selon les dispositions de la loi de 2007. 208. Une convention dassistance et de partenariat entre le CCDH et le Ministre de la Culture a dailleurs t signe dans ce sens le 15 septembre 2010 :

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Il annonce 89 projets et services dploys lhorizon 2013, avec un investissement global de 2 milliards de dirhams. Ces services sont dclins pour trois cibles : les citoyens, les entreprises et ladministration elle-mme. Paralllement de nombreux services dinformatisation et de gestion lectronique internes aux services de lEtat (gestion de la paie, des ressources humaines, des dpenses publiques), lessentiel des services de-gouvernement offerts ont pour objectif de dmatrialiser les procdures administratives, alors quune autre catgorie de services, moins nombreux, facilitent laccs linformation administrative pour les citoyens.

a. Services de dmatrialisation des procdures administratives


LEtat marocain investit particulirement dans des services de dmatrialisation des procdures administratives (obtention de formulaires en ligne, procdures et dpt de dossiers en ligne, etc.).

Services dj oprationnels
Pour les citoyens et les entreprises : - Le portail www.service-public.ma a pour vocation dinformer sur les procdures, et les dmarches administratives disponibles en ligne ; il met disposition 197 formulaires administratifs et explique les dmarches entreprendre pour environ 70 procdures administratives courantes. Il offre galement une base de donnes juridique en ligne qui aurait t consulte 18 700 fois en 2010. On aurait compt galement 769 000 utilisations en 2010 de la fonction simulation des salaires. Aprs deux tentatives dix jours dintervalle, il sest avr que le service Poser une question 209 par email du portail ntait pas fonctionnel : aucune rponse, pourtant annonce comme tant donne dans un dlai maximum de quatre jours, na en effet reue nos demandes dinformations administratives. - www.tgr.gov.ma offre un service de paiement des taxes locales en ligne (taxe dhabitation, services communaux, taxe professionnelle). 4 500 rglements auraient t effectus en ligne ce jour. Pour les citoyens : Le site www.passeport.ma informe sur les procdures dobtention du passeport biomtrique (mis en circulation en avril 2010) et permet de saisir et de suivre sa demande de passeport. Le dlai de dlivrance partir du dpt de la demande serait de 5 jours en moyenne.

209. http://www.service-public.ma/Templates/Faq_Poser.aspx

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Depuis 2008, 1 170 000 assurs, employs du secteur public, peuvent suivre les remboursements de leurs dossiers de maladie en ligne sur le site de la Caisse Nationale des Organismes de la Prvoyance Sociale (www.cnops.org.ma). Les portails de la Caisse Marocaine des Retraites (www.cmr.gov.ma) et du Rgime Collectif dAllocation Retraite (www.rcar.ma) permettent dobtenir des attestations de pensions, la situation des cotisations et deffectuer des dmarches administratives distance, avec des rclamations qui seraient traites pour 80% dentre elles en moins de cinq jours.

Pour les entreprises : BADR210, portail de ddouanement des marchandises, prend en charge la totalit des procdures douanires. Le site de la Caisse Interprofessionnelle Marocaine de Retraite, www.cimr. ma, permet aux entreprises deffectuer des tl-dclarations des salaires et le tlpaiement des cotisations. Les entreprises peuvent dclarer et payer limpt sur les socits et la TVA en ligne sur www.tax.gov.ma; prs de 2 000 entreprises y auraient eu recours en 2010. La dclaration et le tlpaiement des cotisations sociales en ligne est possible pour les entreprises affilies la CNSS sur le site www.damancom.ma : 24 500 entreprises en seraient dj utilisatrices. -

Services prvus par le plan e-gov.ma

Pour les citoyens : Linformatisation des procdures des bureaux dtat civil et la constitution progressive du registre national lectronique de ltat civil, pilotes par le Ministre de lIntrieur, sont prvues pour dcembre 2013. La numrisation des actes dtat civil lchelle nationale est prvue pour fin 2011. Les demandes de certificat de mariage et de nationalit devraient pouvoir tre faites de manire lectronique en juin 2011. Tout comme les demandes dextrait de casier judiciaire (pour dcembre 2011), ainsi que la dmatrialisation des relations avec les auxiliaires de justice (dcembre 2011). La mise en ligne des services consulaires (traitement des demandes dtat civil, nationalit, actes adoulaires, certificats et attestations des Marocains rsidant ltranger, etc.) sur www.consulat.ma est prvue pour fvrier 2012. Le site devrait donner la possibilit de prendre rendez-vous, de commander et de payer en ligne des services consulaires. Le site est dj oprationnel depuis janvier 2010 et est en cours de dploiement au niveau des consulats.

210. Source : http://www.egov.ma/Miseeneuvre/Pages/Cataloguedesprojets.aspx

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Linscription en ligne dans les tablissements universitaires prvue par le plan egov.ma pour dcembre 2010 ntait pas effective lheure de la rdaction du prsent rapport.

Pour les entreprises : La dmatrialisation des dclarations et du paiement de limpt sur le revenu est prvue par le Ministre de lEconomie et des Finances pour dcembre 2011 sur le site www.tax.gov.ma. La dmatrialisation du processus de cration dentreprise (certificat ngatif, enregistrement des actes, inscription au registre du commerce, etc.) avec une plateforme lectronique de cration dentreprise en ligne est prvue pour le premier semestre 2012 (pour la cration des SARL). La soumission en ligne aux appels doffres publics, les enchres et achats groups devraient tre disponibles au premier semestre 2011 sur le site www. marchspublics.gov.ma. La mise en uvre du systme informatique portuaire EDI et du guichet unique portuaire PortNet visant mettre disposition de la communaut portuaire une base de donnes centralise et mutualiser linformation lie lescale est en cours de ralisation par lAgence Nationale des Ports et devrait tre oprationnelle pour septembre 2011. La dmatrialisation du dpt de brevets et de marques pour la proprit industrielle par lOffice Marocain de la Proprit Industrielle et Commerciale est annonce pour dcembre 2011.

b. Services facilitant laccs linformation pour les citoyens


Moins nombreux que les services de dmatrialisation, des services qui facilitent laccs linformation pour les citoyens et les entreprises mergent galement.

Services dj oprationnels
Lanc en 2006, Maroc.ma, le Portail national du Maroc , est un portail qui donne des informations institutionnelles de base : activits royales, institutions (liste des membres du gouvernement), informations pratiques, grands chantiers du Royaume, informations gnrales pour les investisseurs, etc. Le site www.listeselectorales.ma permet au citoyen de vrifier son inscription sur les listes lectorales et de localiser son bureau de vote. Le site www.marchspublics.gov.ma est une plateforme de consultation des appels doffres publics qui a pour mission dinformer les entreprises, de renforcer la mise en concurrence et la transparence du processus dachat public. Il a pour vocation, terme, de dmatrialiser la soumission des offres techniques et financires.

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Le portail juridique et judiciaire du Ministre de la Justice211 met disposition un certain nombre de textes juridiques, lois, circulaires, conventions, de guides de procdures, de revues ou de statistiques sur les questions juridiques au Maroc. Des bornes de consultation des droits seraient, daprs le site egov.ma, disponibles dans les tribunaux depuis septembre 2010. En fait, ce nest vraiment le cas que dans certains tribunaux et cours dappel de commerce (en particulier la cour dappel de Casablanca). Le portail de lenseignement suprieur (http://www.enssup.gov.ma), permettant aux tudiants de sinformer sur loffre universitaire, les inscriptions, etc. avec une inscription en ligne dans les universits, suppos selon le plan egov. ma tre oprationnel, ne lest que de manire trs partiel. A la rdaction du prsent rapport, la plupart des fonctions recherche ou dannuaire du portail pour les facults et coles ou encore le corps enseignant sont inactives ou non disponibles. De mme, un site sur les bourses scolaires et prts tudiants pilot par le Ministre de lEducation Nationale, de lEnseignement Suprieur, de la Formation des Cadres et de la Recherche Scientifique est annonc comme oprationnel dans le catalogue des projets du egov.ma mais est rest introuvable.

Services prvus par le plan e-gov.ma


Il est annonc que la consultation en ligne du registre de commerce sera rendue possible par lOffice Marocain de la Proprit Industrielle et Commerciale en juin 2011. Un portail de la sant serait en cours de ralisation pour informer les citoyens sur loffre de soins par rgion et type de soins, et permettant la prise de rendez-vous en ligne. La mise disposition sur Internet des bibliothques publiques et acadmiques du Royaume est affiche comme une ambition du plan e-gov.ma, avec une chance fixe dcembre 2013, mais aucune entit responsable ne semble dsigne. De mme, la collecte et la diffusion des donnes statistiques sur le Maroc en gnral est affiche comme une ambition, avec une chance dcembre 2013, mais aucune entit responsable ne semble officiellement dsigne non plus. Cest le cas galement du Portail du consommateur annonc pour juin 2012 mais sans que le projet nait encore t affect une entit responsable212.

On le voit, les initiatives e-gov marocaines sont plus concrtes et avances quant il sagit de la dmatrialisation des procdures, en particulier pour la cible des entreprises, que dans le partage de linformation publique.
211. http://adala.justice.gov.ma/FR/home.aspx 212. Source : http://www.egov.ma/Miseeneuvre/Pages/Cataloguedesprojets.aspx

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c. Sites Internet institutionnels du gouvernement ou des administrations Ministres


Les Ministres suivants disposent de sites Internet : Primature - www.pm.gov.ma (en arabe seulement) Ministre des Affaires Etrangres et de la Coopration - http://www.maec.gov.ma Ministre de la justice : www.justice.gov.ma Ministre des Habous et des affaires islamiques : www.habous.gov.ma Secrtariat gnral du gouvernement : www.sgg.gov.ma Ministre charg des relations avec le parlement : www.mcrp.gov.ma Ministre des finances : www.finances.gov.ma Ministre de lquipement et des transports : www.mtpnet.gov.ma Ministre de lHabitat, de lUrbanisme et de lAmnagement de lEspace : www. mhu.gov.ma Ministre du tourisme : www.tourisme.gov.ma Secrtariat dEtat auprs du Ministre du tourisme et de lartisanat, charg de lartisanat : www.artesnet.gov.ma Ministre de lnergie, des mines, de leau et de lenvironnement : www.mem.gov.ma Secrtariat dEtat charg de leau : www.water.gov.ma Ministre de la sant : www.sante.gov.ma Ministre de la jeunesse et des sports : www.mjs.gov.ma Dpartement de la Pche (Ministre de lAgriculture et de la Pche Maritime) : www.mpm.gov.ma Ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la formation des cadres : www.men.gov.ma; avec des sous-sites : Dpartement de lalphabtisation et de lducation non formelle : www.alpha.gov.ma et Direction de la formation des cadres www.dfc.gov.ma; Dpartement de lenseignement suprieur : http://www.enssup.gov.ma Ministre de lemploi et de la formation professionnelle : www.emploi.gov.ma Ministre de lIndustrie, du Commerce et des Nouvelles Technologies : http://www. technologies.gov.ma et www.mcinet.gov.ma Ministre du commerce extrieur : www.mce.gov.ma Ministre du Dveloppement Social, de la Famille et de la Solidarit : www.social. gov.ma Ministre de la culture : www.minculture.gov.ma Ministre des affaires conomiques et gnrales : www.affaires-generales.gov.ma Ministre de la modernisation des secteurs publics : www.mmsp.gov.ma Ministre charg de la communaut marocaine rsidente ltranger : www. marocainsdumonde.gov.ma

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Certes, les sites de ministres sont nombreux. Mais une tude prcise et rgulirement actualise mriterait dtre conduite pour valuer la qualit de lensemble des sites des ministres partir dune srie dindicateurs objectifs (types de contenu, accessibilit, ergonomie, actualisation, etc.)213. On note que les instances responsables de legouvernement nont jamais publi dvaluations de ce genre ou denqutes auprs des internautes marocains pour savoir comment ces sites sont utiliss et sils correspondent aux attentes des citoyens. En labsence dune telle tude et le temps imparti la prsente mission ne le permettant pas, nous nous contenterons de quelques remarques sur certains de ces sites, slectionns et examins au hasard. On note dabord que certains ministres nont pas de site : cest le cas des Ministres de lIntrieur, de la dfense et de lagriculture (qui possde plusieurs url, mais non fonctionnelles : www.madrpm.gov.ma ou www.agriculture.gov.ma ; mais le Dpartement de la Pche a son site). Ensuite, on remarque labsence dhomognit tant dans lergonomie des sites que dans les types de contenus en ligne. Alors que certains ministres soignent linformation partage sur leur site (actualisation, services en ligne, documentation rcente, etc.), comme le Ministre de lconomie et des finances, trs riche en informations, le Ministre de lquipement et des transports ou le Ministre charg de la communaut marocaine rsidente ltranger, dautres sont rudimentaires ou carrment en construction (Dpartement de lenvironnement : www.minenv.gov.ma). Surtout, on note un manque de pertinence ou dorganisation des informations partages et labsence dactualisation. Par exemple, le site du Ministre de la Justice (www.justice.gov.ma) est rput riche en informations, mais dat. A titre indicatif, les deux seules tudes mises en ligne sur ce site datent de 1999 et de 2005. Linformation y reste limite : la rubrique Vos droits , centrale pour le citoyen, est limite au Code de la famille. Le Ministre propose cependant des sous-sites intressants tels que e-plainte, un centre de suivi et danalyse des requtes (http://www.justice.gov.ma/plaintes/index.aspx) et ADALA MAROC Portail Juridique et Judiciaire du Ministre de la Justice du Maroc (http:// adala.justice.gov.ma), mettant disposition un grand nombre de ressources et de textes juridiques. Le site propose un Annuaire des sites web des Tribunaux214 (cours dappel, tribunaux de commerce, de premire instance, etc.), ville par ville. Mais beaucoup dentre eux, quelques exceptions prs, ne sont en fait que des coquilles vides (page daccueil fonctionnelle mais liens inactifs, rubriques vides ou introuvables
213. Une premire tude de ce type a t effectue en 2005. Il sagit dun test dvaluation conduit par le CMF
MENA sur dix sites de ministres partir de 19 indicateurs. Cf. CMF MENA. Plaidoyer pour le droit daccs linformation au Maroc, novembre 2005. En 2006, le cabinet Kalyopsis a conduit une tude danalyse de 57 sites Internet de ladministration marocaine. Cette tude na pas t rendue publique.

214. http://www.justice.gov.ma/fr/OrganisationJudiciaire/rubriques.aspx?_idr=8

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ou encore information date) ; certains de ces sites (ex : Tribunaux de commerce de Casablanca : www.tccasablanca.ma, mais aussi de Tanger, Marrakech et Agadir) ne sont mme pas accessibles. Autre exemple, choisi au hasard, le site du Ministre des Habous et des Affaires Islamiques (www.habous.gov.ma) nest pas actualis. La plupart des informations disponibles datent de 2008 voire de 2007 ; de nombreuses rubriques ou sous-rubriques sont vides. Les informations les plus rcentes trouves sur le site concernent les appels doffres, dont le dernier en date de juin 2010.

Agences et autres institutions publiques


Bien dautres institutions publiques, autres que les ministres agences, offices, caisses, etc. disposent de sites Internet. Il est impossible de les lister de manire exhaustive dans ce rapport. En voici quelques uns titre dexemple : - Parlement marocain : http://www.parlement.ma (nombreuses rubriques inactives, tant en franaise quen arabe) - Administration des Douanes et Impts Indirects : http://www.douane.gov.ma - Office des changes : http://www.oc.gov.ma - Centre National pour la Recherche Scientifique et Technique : www.cnr.ac.ma - Agence Nationale de Promotion de lEmploi et des Comptences : http://www. anapec.org - Conseil National des Droits de lHomme : www.cndh.org.ma - Caisse nationale de la scurit sociale : http://www.damancom.ma - Caisse nationale des organismes de Prvoyance sociale : http://www.cnops.org.ma - Agence nationale de lassurance maladie : http://www.assurancemaladie.ma - Initiative Nationale pour le Dveloppement Humain : http://www.indh.gov.ma - Poste Maroc (Barid Al Maghrib) : http://www.bam.net.ma - Agence nationale de rglementation des tlcommunications : http://www.anrt.net.ma - Agence Nationale Pour la Promotion des Petites et Moyennes Entreprises : http://www.anpme.ma
Les collectivits locales et administrations au niveau rgional font galement des efforts pour se doter de sites Internet dinformations dordre institutionnel (ex : Portails de certaines communes urbaines telles Fs215 ou Sal216 ; certaines Acadmies
215. http://www.communedefes.ma/commune/pages/commune/index_c.html 216. http://www.villedesale.ma

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rgionales de lducation et de la formation telle que celle de Fs Boulemane217 ; sites de conseils rgionaux comme pour la rgion du Souss Massa Dra218 ou de Tanger Ttouan219, etc.). On note galement, titre dexemple, le site Internet au profit des usagers de larrondissement urbain Sidi El Bernoussi Casablanca : http://www.bernoussi.ma Financ conjointement par lUNESCO et lISESCO et dvelopp par le CMF MENA, ce projet pilote a t officiellement lanc en 2006 dans le but damliorer la communication entre larrondissement et les citoyens tout en renforant dune part, la transparence et la responsabilisation des lus, cadres et employs de larrondissement et dautre part, laccs des citoyens linformation dtenue par leur arrondissement pour faciliter leur participation la conception et la mise en uvre des projets les concernant. Aucune valuation de lusage rel du site par les administrs de Sidi El Bernoussi na t conduite jusqu prsent, mais la rdaction du prsent rapport, le site montrait quil tait actualis de manire relativement rgulire ; la dernire actualisation datant de janvier 2011. Sur lensemble de ces sites fonction rgionale ou locale galement, une enqute dtaille partir dune grille danalyse commune mriterait dtre engage, tant par les pouvoirs publics eux-mmes que par les organisations de la socit civile.

d. Une offre dinformation publique en ligne de qualit variable


Bien sr, lintgration de le-gov dans le plan daction gouvernementale de lutte contre la corruption220, louverture dun portail national, la mise en ligne de sites lectroniques de plusieurs ministres et institutions publiques et lexistence dun plan de-gouvernement ambitieux sont des volutions importantes enregistres ces dernires annes dans laccs linformation administrative pour les citoyens, par le biais de lInternet.

217. http://www.aref-fesboulemane.ma 218. http://www.regionsmd.com 219. http://www.visitetanger.com

220. Exemple rcent dans ce domaine, lInstance Centrale de Prvention de la Corruption (ICPC) et ses partenaires (le Ministre de lIndustrie du Commerce et des Nouvelles Technologies travers, lAgence Nationale, de Promotion des Petites et Moyennes Entreprises (ANPME), la Confdration Gnrale des Entreprises du Maroc (CGEM), le Ministre de la Justice, le Ministre des Affaires Economiques et Gnrales (MAEG)), ont lanc, avec lappui de la Coopration technique allemande (GTZ), le premier portail de dnonciation de la corruption au Maroc : www.stopcorruption.ma.

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A lchelle internationale, le Maroc tait en 2010 126e sur 192 pays membres dans le classement des Nations Unies sur le-gouvernement221, gagnant 14 places par rapport 2008. Le Maroc reste ainsi, lchelle rgionale, derrire la Tunisie (66e), lEgypte (86e), la Lybie (114e), mais passe devant lAlgrie (131e). La progression est notable par rapport la plupart des pays de la rgion qui stagnent ou reculent dans le classement. Mais on est loin des bonds enregistrs par lEgypte qui avait gagn 61 places entre 2005 et 2008 et plus rcemment par la Tunisie qui gagne 58 places en deux ans. En fait, lorsque lon regarde de plus prs loffre dinformations en ligne produite par les institutions publiques marocaines on constate bien souvent une qualit des contenus, une accessibilit et des fonctionnalits limites pour lutilisateur (cf. section 2.5.2 sur la perception par les usagers). Certains sites sont peu, voire jamais, actualiss. On note labsence de stratgie ou de vision globale sur les objectifs que tous ces sites doivent poursuivre, en particulier en matire dinformations pour les citoyens. Une circulaire provenant de la Primature avait t transmise tous les ministres imposant un canevas de rubriquage des sites (appele Charte de modlisation structurelle dans le programme Idarati de 2005) pour que les sites ministriels rpondent un certain nombre de critres de cohrence et de standards de qualit et offrent un corpus minimum dinformation aux utilisateurs. Dans les faits, cette circulaire na jamais t applique. Ainsi, le Maroc na aucun modle de site ou de portail pour ses administrations et aucun texte noblige les entits administratives se doter dun site Internet. Les mesures daccompagnement du personnel des administrations dans leur ducation et leur encouragement partager de linformation via les sites Internet de leurs institutions sont rduites. Et lon note un manque de cohrence dans la dmarche e-gov entre les diffrentes entits publiques et de grandes disparits entre les administrations sur ce terrain. On peut voir cependant dans le fait que le plan egov.ma soit dsormais pilot par un Comit interministriel e-gouvernement, dit CIGOV, qui runit des responsables ministriels de haut niveau (secrtaires gnraux) et quil repose sur un systme de suivi et dvaluation avec un certain nombre dindicateurs prdtermins le signe dune volont de mise en cohrence et de coordination renforce de la dmarche gouvernementale sur la question de le-gov. Quoi quil en soit ce jour, laccs linformation publique ne constitue pas lobjectif premier de la dmarche e-gov du gouvernement marocain qui semble sinscrire en
221. United Nations, United Nations e-Government Survey 2010 - Leveraging e-government at a time of financial
and economic crisis, New York, 2010, page 63. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/ unpan038851.pdf

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priorit dans une dmarche de modernisation des administrations, de rduction des cots dans la production et le partage de linformation et de dmatrialisation des procdures administratives222. Selon une enqute mene en 2008 par le CMF MENA223 auprs de 300 entreprises marocaines, 56% des entreprises pensent que les sites Internet des administrations, dans ltat de leur proposition et contenu actuels, ne sont pas utiles Enfin, daprs le Rapport de latelier avec les professionnels des Technologies de lInformation et de la Communication (TIC) de Transparency Maroc224 de dcembre 2009, les professionnels des Technologies de lInformation et de la Communications eux-mmes, sensibles au plus haut point cet outil dinformation publique, se dclarent proccups notamment par : les indniables limites et labsence de garantie de transparence qui caractrisent lexistant de le-gouvernement au Maroc et le peu de qualit et dutilit de linformation produite par les pouvoirs publics via le-gouvernement. Par ailleurs, certains acteurs du secteur notent que les pouvoirs publics impliquent trs peu le tissu conomique local marocain dans la conception et la mise en uvre de ces nouveaux services de le-gov.

4. Un impratif de bonne gouvernance des administrations : des initiatives multiples mais lefficacit limite
a. Quelques initiatives gouvernementales notables
A linitiative du Secrtariat gnral du gouvernement, une procdure de publication par voie lectronique des projets de textes lgislatifs et rglementaires relatifs aux secteurs noncs dans le cadre de laccord de libre-change sign entre les EtatsUnis et le Maroc est entre en vigueur fin 2009 selon les termes du dcret du 21 mai
222. En tmoigne, par exemple, la remise du prix e-mtiaz , organise annuellement depuis 2005 (sauf en 2009) par le Ministre de la modernisation des secteurs publics qui a pour objectif dencourager les initiatives russies dans le domaine des services lectroniques publics .Le prix e-mtiaz 2010 a t dcern trois projets qui relvent davantage de la dmatrialisation de certains procdures administratives ou de linformatisation des administrations que dune facilitation de laccs linformation pour les citoyens. Ces trois projets sont : le Systme de gestion du passeport biomtrique marocain, du Ministre de lIntrieur ; le Systme de Gestion Intgre de la Dpense, de la Trsorerie Gnrale du Royaume -Ministre de lEconomie et des Finances ; et le Service Tldclaration et tlpaiement de lImpt sur les socits, de la Direction Gnrale des Impts -Ministre de lEconomie et des Finances. Pour les rsultats des prix e-mtiaz entre 2005 et 2008, consulter http://www.mmsp.gov.ma/fr/decline.aspx?m=4&r=9. 223. CMF MENA. Entreprises prives et accs linformation publique au Maroc, 2008. 224. Transparency Maroc - UNESCO Rabat. Projet pour la promotion de laccs linformation. Rapport de latelier avec les professionnels des Technologies de lInformation et de la Communication (TIC), dcembre 2009.

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2009225. Les projets de texte concerns par cette publication sont ceux qui touchent au commerce des biens et des services, aux mesures commerciales, aux marchs publics, linvestissement, au commerce lectronique, aux droits de la proprit intellectuelle, lenvironnement et au droit du travail. Ils sont ainsi publis sur le site Internet du Secrtariat gnral du gouvernement et soumis aux commentaires des administrations ou personnes intresses226. Ces commentaires doivent tre galement publis. Dans les faits, certaines instances rapportent que tous les textes relatifs aux secteurs lists dans le dcret ne sont pas publis sur le site et que, contrairement ce que prvoit larticle 7 du dcret, les services initiateurs des projets de texte ne rpondent pas sur les commentaires donns sur les projets. Enfin, les commentaires recueillis ne seraient que peu voire pas pris en compte dans les deuximes moutures des textes227. Autres exemples dinitiatives gouvernementales intressantes sur laccs linformation publique, rapportes par Transparency Maroc, le Ministre de la modernisation des secteurs publics a rcemment initi, sous lautorit du Premier ministre, une commission runissant dix ministres autour dun plan d actions urgentes transversales et sectorielles en matire dinformation du public ; le Ministre de la sant se pencherait actuellement, entre autres, sur un projet dinformation du public et de lutte contre la corruption, relatif au systme de sant et doffre de soins 228. On note enfin que le projet de rgionalisation avance retient laccs linformation par les collectivits territoriales elles-mmes comme une priorit pour la bonne gouvernance au niveau rgional. Le rapport229 remis au Roi Mohammed VI en mars 2011 recommande notamment lamlioration du systme national dinformation statistique. Il sagit l de recommandations dordre gnral, les conditions daccs linformation publique par les collectivits devant tre dfini[es] par le gouvernement .

b. Des services dinformation au public peu efficaces


Au niveau des administrations et tablissements publics, on note galement quil existe de nombreux centres dinformation et de documentation. Citons, titre dexemples
225. Dcret n2-08-229 du 25 joumada I 1430 (21 mai 2009) instituant une procdure de publication des projets de textes lgislatifs et rglementaires (http://www.sgg.gov.ma/projets_com/dec_proj_fr.pdf ) 226.Voir : http://www.sgg.gov.ma/commentaire_fr.aspx?id=1102 227. A titre dexemple, Transparency Maroc a ragi au projet de dcret relatif sur marchs publics qui a t publi sur le site

228. Transparency Maroc et Unesco, Projet pour la promotion de laccs linformation - Rapport de latelier de dcideurs 229. Rapport sur la rgionalisation avance/Livre I : Conception gnrale Page 22 18. Systme dinformation.
centraux et responsables de dpartements gouvernementaux et dadministrations publiques, dcembre 2009.

du Secrtariat Gnral du Gouvernement, en particulier sur la ncessit dinstaurer un systme de recours indpendant et spcialis, sur la limitation du pouvoir discrtionnaire des matres douvrage et sur le renforcement de la responsabilit et du contrle. Dbut janvier 2011, le journal Les Echos a publi une information selon laquelle une deuxime mouture du projet na pas tenu compte des remarques dposes sur le site du Secrtariat gnral du gouvernement.

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les centres de documentation de ministres tels que le Ministre du Commerce extrieur, ou celui du ministre de lconomie et des finances dont une partie du fonds documentaire est accessible par Internet (http://cdm.finances.gov.ma). Ou encore le centre de documentation de lInstitut National dAdministration Sanitaire (INAS) qui dpend du Ministre de la sant ; ouvert au public, ce centre a pour mission de rpondre aux besoins en information documentaire de tout utilisateur intress par la sant. Toutefois, ces centres dinformations sont mconnus et peu utiliss par le public. Aucune tude srieuse sur la frquentation de ces centres, ou le nombre de sollicitations dinformations quils reoivent nest disponible. Mais, lorsque lon interroge les publics qui pourraient tre intresss par ces centres, on se rend compte de leur sous-utilisation. Citons dans ce sens lexemple du centre de documentation de la Chambre de Commerce, dIndustrie et de Services de Casablanca. Lenqute du CMF-MENA Entreprises prives et accs linformation publique au Maroc230 montre que moins de 10% des 300 entreprises interroges ont dj utilis les services de la Chambre de Commerce, dIndustrie et de Services de Casablanca et en grande majorit par manque dinformation sur les services offerts par la Chambre. La plupart dentre elles ignorent lexistence mme dun centre de documentation et dinformation au sein de la Chambre. De mme, seules 8% des entreprises interroges ont recours au service dinformation de la Confdration Gnrale des Entreprises du Maroc (CGEM). Par ailleurs, on a not ces dernires annes la disparition progressive des cellules de rception des plaintes des citoyens au sein des ministres dont les missions ont t distribues voire disperses dans divers services, en particulier au niveau des services de linspection gnrale davantage tourne vers la vie en interne de ladministration que vers linformation et la satisfaction du citoyen dans ses relations avec ladministration231. Il existe un nombre considrable de centres dinformations tlphoniques pour les administrations marocaines. Une liste en est dresse sur le site www.servicepublic.ma232. Alors que certains de ces centres dappels sont parfaitement fonctionnels (ex : Centre dappels de lAgence Nationale de la Conservation Foncire, du Cadastre et de la
230. CMF MENA. Entreprises prives et accs linformation publique au Maroc, 2008 231. Voir sur ce point Transparency Maroc - Unesco Rabat, Jamal Eddine-Naji. Plaidoyer pour le droit daccs linformation. Rapport de consultations sectorielles. Plate - Forme de plaidoyer, janvier 2010, p. 68. 232. Liste des centres dappels : http://www.service-public.ma/Annuaire/LiensUtiles.aspx?Type=3

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Cartographie : 0800002929 ; Centre dappels de lAdministration des Douanes et Impts Indirects : 0801007000), dautres ne rpondent pas (Centre dappels du Ministre du Tourisme : 0802000004 ; Centre dappels du Haut Commissariat aux Eaux et Forts et la Lutte contre la Dsertification : 0800000880) ou leurs numros ne sont simplement pas attribus (Service dinformation mokawalati : 0801001210 ; Centre dappel kounouz biladi de lOffice National Marocain du Tourisme : 0801002020 ; Centre dappel de la commune urbaine de Mohammedia : 0800002550). Par ailleurs, presque aucun de ces centres dappel nest disponible aprs 15h. Exemple parlant, le numro des procdures administratives communiqu par le Ministre de la modernisation des secteurs publics (0802003737) ne rpond que pisodiquement.

5. Une pratique administrative loin des standards internationaux


a. Des limites pratiques pour le citoyen
Dans les faits laccs linformation administrative pour le citoyen marocain est une entreprise difficile, un parcours sem dembches. Dans de nombreuses administrations, on dplore la dtrioration, labandon voire labsence darchives. Labsence dun systme darchives performant constitue un obstacle majeur laccs du citoyen linformation du domaine public, en particulier aux donnes personnelles qui le concerne, comme les informations dtenues par les rgimes de retraite, la conservation foncire ou encore la fonction publique. Bien souvent, la tenue des archives repose sur la mmoire dun fonctionnaire, un individu susceptible de quitter ladministration concerne tout moment, sans quil y ait de systme ou de procdures de conservation et de consultation des archives neutre et efficace. Au-del des archives, on note galement un dficit au sein des administrations en matire de gestion de linformation gnre ou stocke par ladministration ellemme. Ensuite, la plupart des administrations semblent ne pas disposer, ou seulement de manire incomplte, de directives et de procdures (notes internes, circulaires, textes rglementaires, etc.) concernant le partage dinformations avec le public, ce qui nencourage pas les fonctionnaires divulguer les informations, mme les plus officielles voire banales. De fait et historiquement, au-del mme du cadre juridique contraignant (voir section 2.1.2) la culture du secret et de la confidentialit outrance, longuement ancre dans la pratique, empche dans une large mesure ladministration marocaine de remplir sa mission dinformation du citoyen. Dans de nombreux cas, cest un dficit en ressources humaines qualifies et formes la conservation et la divulgation de linformation ainsi que labsence de systme de communication et dinformation interne qui sont en cause.

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Lensemble de ces limites laccs linformation dans la pratique administrative sont releves par les hauts responsables et gestionnaires dadministrations centrales eux-mmes, notamment dans une consultation qui a t conduite par Transparency Maroc avec lUNESCO en 2010233. Concrtement, ces dficits et dysfonctionnements constituent des obstacles structurels majeurs laccs linformation par le public et la mise en uvre de toute politique publique qui pourrait tre mise en place en la matire, mme en prsence dune loi, appele de ses vux par la socit civile, sur le droit daccs linformation au Maroc.

b. La perception et la pratique de laccs linformation pour les demandeurs et les usagers


Dans les faits, des groupes importants de la socit marocaine souffrent dune grande opacit de ladministration en matire dinformation. Cest le cas notamment des journalistes, des entreprises prives, ou des parlementaires, comme lont montr certaines enqutes menes auprs de ces groupes par le Center for Media Freedom Middle East and North Africa (CMF-MENA).

Entreprises
Une enqute ralise par le CMF-MENA234 auprs de 300 entreprises marocaines oprant dans sept secteurs conomiques (BTP, textile, nergie, technologies de linformation, finances et assurances, agroalimentaire et tourisme) en dcembre 2008 a montr que plus de 91% des entreprises prives trouvent que les informations quelles reoivent des ministres et des administrations ne sont pas compltes, pas actualises (77,3%), quelles sont inutiles (70%), non fiables (50,3%) et non exploitables (48,7%). En qute essentiellement dinformations sur des statistiques et sur la politique fiscale, prs de 22 % des entreprises interroges dclarent avoir du mal identifier la source administrative de linformation. En mme temps, on constate une mconnaissance par les milieux des entreprises en gnral des sources dinformation qui sont mises leur disposition par les administrations et on constate que les entreprises marocaines sont encore peu organises en matire de recherche et de veille informationnelle : 74% des entreprises interroges ont dclar ne pas possder de service spcialis dans la collecte et le traitement de linformation et prs de 77% dclarent ne pas tre abonnes des publications spcialises concernant leurs secteurs dactivits. Alors qutre membre
233. Transparency Maroc - Unesco Rabat, Jamal Eddine-Naji. Plaidoyer pour le droit daccs linformation. Rapport de consultations sectorielles. Plate - Forme de plaidoyer, janvier 2010, pp. 64-70. 234. CMF MENA. Entreprises prives et accs linformation publique au Maroc, 2008.

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dune association professionnelle peut faciliter lentreprise laccs linformation, lenqute a rvl que 265 entreprises sur les 300 enqutes ne sont pas membres dune association professionnelle, soit prs de 89%. Dailleurs 91% des entreprises interroges nutilisent pas les services dinformations de la Confdration gnrale des entreprises marocaines (CGEM). Il est noter que la grande majorit (91%) des entreprises pensent que ladministration ne pratique ni discrimination ni favoritisme en matire de diffusion de linformation. Les 9% restants invoquent limportance du relationnel, la discrimination entre les PME et les grandes entreprises et le monnayage de linformation. En revanche, sur les 60% des entreprises interroges qui rpondent des appels doffres publics, plus de 40% dentre elles estiment que les appels doffres publics ne sont pas transparents, mettant en cause la corruption (39%), le favoritisme (33%) ou le formalisme (28%). Enfin, prs de 30% des entreprises interroges dclarent avoir eu recours la loi de 2003 sur la justification du refus de linformation par ladministration235. Et prs de 93% des entreprises dclarent que ladministration ne fournit pas de justification crite en cas de refus de linformation.

Mdias
Laccs linformation administrative par les reprsentants des mdias, dont le relais de linformation auprs du public est pourtant le mtier, nest dans les faits pas plus ais. Dj en 2000, selon une tude prpare par le Syndicat National de la Presse Marocaine236, prs de 68% des journalistes dclaraient trouver des difficults pour accder linformation publique. Des rsultats qui ont t confirms par une tude plus rcente. Lenqute du CMF MENA sur laccs linformation administrative et les mdias, conduite en 2007237 auprs de 200 journalistes professionnels a montr la difficile relation que les mdias entretiennent avec ladministration marocaine en matire daccs linformation :
235. Dahir n. 1-02-2002 du 23 juillet 2003 en application de la loi 01-03. Bulletin Officiel n5029 du 12 aot 2003.

236. Mohamed Said et Youns Moujahid, Le mtier de journaliste au Maroc, tude quantitative, Rabat, juillet 2000. 237. CMF MENA. Secrets dEtat : administration et journalistes au Maroc, Le dfi du droit linformation, Rapport dune enqute, mai 2007.

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57% des 200 journalistes sonds ont dclar que les sites Internet des ministres ne sont pas utiles pour leur travail, du fait en particulier de leur manque dactualisation ou de fiabilit et dune information qui serait dj diffuse par les mdias publics. 34% des journalistes pensent que les chargs de communication des ministres ne sont pas accessibles ni coopratifs, et 42 % dclarent quils le sont parfois, dnonant leur manque dautonomie, leur partialit, et le fait quils sont souvent eux-mmes mal informs sur les activits de leur ministre.

Consommateurs
Dans un autre rapport238 datant de 2010, le CMF MENA constate linsuffisance du systme public dinformation pour les consommateurs : absence dune entit unique de collecte et de diffusion de linformation, absence dun systme dalerte, faiblesse dans la mise en uvre des lois dj existantes, absence de protection, surtout au niveau des secteurs informels etc. Tout en pointant les faiblesses des associations de protection des consommateurs, le rapport montre que les oprateurs conomiques connaissent mal leurs obligations et leurs responsabilits sur leur devoir dinformation des consommateurs, en rapport notamment avec la protection de leur sant et de leur scurit.

Parlementaires
Plus surprenant, dans une autre enqute conduite entre mars et avril 2010 auprs dun chantillon de 150 parlementaires sur laccs linformation pour les parlementaires239, le CMF MENA a montr combien la pratique en matire de demande et de rception dinformations et de documents auprs du gouvernement et des administrations par les parlementaires tait dfaillante. Sur les 150 parlementaires interrogs : 35% ont soulign que le pouvoir excutif et les administrations publiques ne leur fournissaient pas les documents et informations dont ils avaient besoin pour accomplir leur travail. 46% de ceux qui ont dclar que lexcutif leur fournissait des informations, ont dclar que le gouvernement ne respectait pas les dlais imposs par la loi pour ses rponses, attribuant ces retards soit une ngligence (43%), soit un manque

238. CMF MENA, Plaidoyer pour le Droit du Consommateur lInformation au Maroc - Obligation de lEtat, responsabilit des professionnels et rle des associations, mars 2010 239. CMF MENA, 2010 ,

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de communication de la part du gouvernement (43%), soit la confidentialit des informations demandes (14%). 46% des parlementaires ont dclar quil existe des documents et des informations que le gouvernement refuse de divulguer du fait de leur caractre confidentiel ou secret. Ces documents sont soit lis au secret professionnel prvu dans la loi sur la fonction publique, soit larme, la scurit ou la question du Sahara, soit aux questions relatives aux affaires trangres, aux budgets du palais, de larme ou de certaines institutions qui ne sont pas supervises par le Parlement. 49% des parlementaires ont affirm que les autorits officielles ne leur fournissaient pas de justifications pour le refus de fournir la documentation et linformation requises. Et quand le refus est justifi, cest gnralement verbalement et non pas par crit comme le stipule le rglement. Enfin, 65% des parlementaires ont dclar que les rponses fournies par le pouvoir excutif leurs questions ne contiennent pas les informations et les donnes dont ils ont besoin.

On note que les chambres parlementaires ont par ailleurs des commissions permanentes sectorielles au sein desquelles sont examines toutes les questions dintrt public ainsi que les nouvelles lois proposes par le gouvernement ou les groupes parlementaires mais que les dbats et les informations dlivres lors des runions de ces commissions permanentes sont secrets et non ouverts au public ou la presse. Avec les questions orales poses au gouvernement de manire hebdomadaire en sance publique, la publicit des questions et des rponses devrait donner aux citoyens un accs linformation sur les politiques publiques dans une certaine transparence. En fait, le gouvernement dispose dun dlai de 20 jours pour rpondre aux questions des dputs, ce qui diminue sensiblement la porte dun tel change entre les reprsentants du peuple et ceux du gouvernement. Enfin, le recours possible la cration de commissions denqute parlementaire (article 42 de la Constitution240) peut reprsenter un levier important dans laccs linformation pour le public sur des dossiers spcifiques. Leurs travaux sont secrets, et leur dure est limite. La commission a le droit de convoquer toute personne physique susceptible dclairer ses membres sur lobjet de lenqute. Toutefois le champ dinvestigation des commissions denqute ne peut concerner la dfense nationale, la sret intrieure et extrieure de lEtat, les relations du Maroc avec
240. Constitution. Article 42 : Outre les commissions permanentes mentionnes lalina prcdent, peuvent tre cres linitiative du Roi ou la demande de la majorit des membres de lune des deux Chambres, au sein de chacune des deux Chambres, des commissions denqute formes pour recueillir les lments dinformation sur des faits dtermins et soumettre leurs conclusions celle-ci. .

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un pays tranger . Et surtout leur mise en uvre est reste limite. En plus de trente ans, la Chambre des reprsentants na constitu que quatre commissions denqute et la Chambre des conseillers une seule241. Une sixime commission parlementaire sest rcemment constitue sur les vnements survenus au Sahara Occidental suite au dmantlement le 8 novembre 2010 du camp Gdim Izik prs de Layoune.

c. Linformation budgtaire, zone interdite pour le citoyen marocain


Le Maroc est class 69e parmi 85 pays valus sur laccs des citoyens linformation budgtaire pertinente, selon lindice du budget ouvert (IBO) 2009 qui vise mesurer le degr de transparence et laccessibilit des citoyens linformation budgtaire pertinente et qui a t rendu public par Transparency Maroc en octobre 2010242. En dautres termes, il est trs difficile pour le citoyen marocain de savoir combien dpense lEtat par an, comment sont rparties ces dpenses et sur la base de quels critres.
Le Maroc fait ainsi partie de lavant dernier groupe de pays qui fournissent une information minimale leurs citoyens. Tout en maintenant son rang au classement mondial par rapport 2008, et se plaant tout juste devant des pays comme le Ymen, le Soudan, lArabie Saoudite, lAlgrie et lIrak, le Maroc (score de 28%) est en recul par rapport dautres pays arabes comme la Jordanie (50%), lEgypte (49%) ou le Liban (32%). En effet, le gouvernement marocain ne publie pas de dclaration pralable au budget, ni de rapport de mi-anne, ni de rapport daudit. Le Parlement marocain ne disposerait pas, daprs Transparency Maroc, de pouvoir suffisant pour amender la proposition budgtaire de lexcutif au dbut de lanne et la loi nautorise pas le public tre prsent durant la prsentation et la discussion du budget. Quant la Cour des Comptes, elle ne serait pas suffisamment indpendante de lexcutif, ne ferait pas de suivi des mesures de redressement prnes par ses rapports daudit et ne disposerait pas de canaux de communication avec les citoyens. Cette restriction de laccs linformation budgtaire entrave la capacit du public, des mdias, des chercheurs et de la socit civile exiger que les dcideurs rendent des comptes et soient redevables et responsables devant les citoyens. Elle cre galement des opportunits pour que les gouvernements dissimulent les dpenses impopulaires, inutiles ou lies la corruption.
241. Commissions denqute de la Chambre des reprsentants : 1979 sur une fraude dans les diplmes de baccalaurat ; 1991 : sur les vnements de Fs et Tanger ; 1996 : sur la drogue au Maroc ; 2001 sur laffaire du CIH. Commission denqute de la Chambre des Conseillers en 2001 sur la Caisse nationale de scurit sociale (CNSS).

242. Etude complte disponible sur www.openbudgetindex.org. Pour le Maroc, consulter : http://internationalbudget.org/files/OBI2010-Morocco.pdf

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III. PERSPECTIVES POUR LE MAROC


On le voit par cet tat des lieux de laccs linformation administrative, le Maroc, en dpit dun certain nombre de faiblesses importantes, a connu dans ce domaine des avances et des initiatives intressantes, souvent mues par diffrents agendas ou objectifs sectoriels, que le Royaume devra traduire en une vision cohrente et une stratgie coordonne de laccs linformation et sur lesquels il devra capitaliser lavenir.

1. Adopter une loi et une stratgie de mise en uvre de la loi de manire concerte
La prparation du projet de loi sur le droit daccs linformation, si elle se faisait de manire concerte avec toutes les parties prenantes, en particulier avec les organisations de la socit civile qui font de laccs linformation administrative une priorit dans leur agenda, pourrait permettre ladoption dune loi qui rponde au mieux aux exigences de la socit marocaine actuelle. Surtout, et bien au-del de ladoption de la loi, les efforts et la mobilisation de tous les acteurs sont dcisifs pour appliquer et mettre en uvre cette loi, tant auprs des citoyens que des administrations elles-mmes. Egalement au-del de ladoption de la loi elle-mme, et la suite de la rforme constitutionnelle, une rvision de lensemble de larsenal juridique qui met en jeu de prs ou de loin le devenir et lexercice du droit daccs linformation du domaine public gouvernemental simposera de fait.

2. Fixer des objectifs ralistes daccs effectif linformation du domaine public gouvernemental
Le passage dune culture du secret et de rtention de linformation une culture du partage de linformation et de la transparence publique ne peut se faire du jour au lendemain, mme si la volont politique est forte et clairement affirme. Cest pourquoi, toute stratgie globale de promotion de laccs linformation publique doit reposer sur des objectifs ralistes et borns dans le temps. A chaque chance, un suivi et une valuation indpendante et impartiale des avances opres et des dfis restant surmonter doit tre effectue avant de fixer de nouveaux objectifs.

3. Evaluer limpact des programmes favorisant laccs linformation


Une progression par paliers, telle que dcrite ci-dessus, impose dvaluer limpact des actions gouvernementales et des administrations en faveur dun meilleur accs

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du public linformation administrative. Ces actions, qui doivent sinscrire dans une stratgie globale et concerte, doivent faire lobjet dun suivi rgulier, fond sur des indicateurs prcis et dfinis eux-mmes de manire concerte. Les rsultats de ces tudes dimpact, par exemple les tudes dusage des services dinformation ou de le-gouvernement, doivent eux-mmes tre rendus publics pour informer le processus de dcision tant au niveau des autorits publiques que des forces vives de la socit marocaine pour qui laccs linformation est fondamental. Ce type dtudes dimpact ne peut en aucun cas reposer uniquement sur des indicateurs quantitatifs unidirectionnels (la mise disposition par les administrations dun nombre donn de services dinformation ou de services Internet243). Bien que ces indicateurs soient pertinents, ils doivent tre associs des indicateurs plus qualitatifs sur lusage rel et effectif que les populations font de ces services et sur les conditions effectives daccs linformation administrative. La socit civile a dailleurs un rle crucial jouer dans lvaluation des programmes, et des services mis en place par les pouvoirs publics pour permettre laccs linformation administrative. A ce titre, Transparency Maroc et lAssociation des Professionnels des Technologies de lInformation (APEBI) envisagent de collaborer pour laborer un index des sources disponibles sur le domaine informationnel public et un indice dvaluation des sites Web de le-gouvernement 244. Ce type dinitiative, si elle a pour objectif de crer une mulation entre les administrations, de proposer une critique constructive de loffre dinformations et de stimuler la divulgation de linformation publique de manire proactive, est encourager et pourra constituer une ressource de rfrence importante tant pour ladministration que pour le citoyen.

4. Permettre et favoriser lappropriation dun droit par les populations


Pour que laccs linformation administrative soit effectif pour tous, les citoyens doivent tre conscients de leur droit, dsormais constitutionnel, daccder cette information. Un travail de sensibilisation et de conscientisation des populations elles-mmes sur ce droit daccder linformation constitue un chantier considrable pour les pouvoirs publics marocains, mais aussi pour les mdias qui doivent jouer leur rle de promoteurs de ce droit , et pour la socit civile qui devra au niveau
243. Voir sur ce point les indicateurs de performance , au nombre limit, retenus pour la stratgie Maroc Numeric 2013 : nombre de services transactionnels en ligne, pourcentage des entreprises utilisant des services transactionnels, audience des sites .ma (http://www.egov.ma/Pages/IndicateurseGov.aspx).) 244. Transparency Maroc - Unesco Rabat. Plaidoyer pour le droit daccs linformation - Rapport de consultations sectorielles, Plate - Forme de plaidoyer, Janvier 2010, p. 84.

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national, rgional et local faire de laccs linformation un thme mobilisateur et accompagner les populations dans lexercice de ce droit. Mme lorsque le cadre juridique est favorable, le niveau dexigence du citoyen est dterminant dans la capacit effective quil a accder linformation publique et dans la qualit de linformation quil obtient. Le travail de sensibilisation sur ce droit et son appropriation par les populations peuvent emprunter des voies diverses, avec de vritables campagnes de communication et des programmes dducation au public sur ses droits245. Enfin, on la vu, les services publics dinformation (centres de documentation, services en ligne) sont souvent mconnus des intresss et sous-utiliss. Un travail de communication sur lexistence mme de ces services permettrait de capitaliser sur les efforts dj entrepris par lEtat marocain et ses diverses administrations. Pour y parvenir, linformation qui y est partage se doit dtre pertinente, accessible (langue, format), actualise et gratuite.

5. Lutter contre les limites structurelles qui se posent lexercice du droit daccs linformation
Lanalphabtisme constitue un obstacle majeur dans laccs linformation publique pour les populations au Maroc, dont peine plus de la moiti des adultes est alphabte (56,4% dadultes et 76,6% de jeunes alphabtes246 daprs les chiffres 2008 de lUNESCO). Concernant les canaux de diffusion de linformation, si le march de lInternet marocain enregistre chaque anne de fortes progressions (croissance du parc dabonns de 56,7% en 2009), en valeur absolue le Maroc ne comptait fin 2009 quenviron
245. Voir sur ce point par exemple lexprience mene depuis 2001 dans lEtat cariben Trinit-etTobago sur la mise en uvre de la loi sur le droit linformation avec des programmes dducation du public sur ses droits, des agents des services publics au sujet de leurs responsabilits, lorganisation de confrences pour les hauts fonctionnaires, un site Web diffusant de linformation sur ce droit, un manuel sur CD pour les services publics, des brochures expliquant la loi aux mnages, achemines par la poste, des programmes de vulgarisation la radio et la tlvision, des annonces et articles dans les journaux sur divers aspects de la loi et des affiches ciblant le grand public (sur ses droits et ses responsabilits) ainsi que les dirigeants et agents des services publics (sur leurs responsabilits), des caravanes du droit linformation sillonnant le pays, etc. Cit dans Transparency Maroc - Unesco Rabat. Plaidoyer pour le droit daccs linformation - Rapport de consultations sectorielles, Plate - Forme de plaidoyer, Janvier 2010. 246. Source : UNESCO htt p://stats.uis.unesco.org/unesco/TableV ie wer/document.aspx?Repor tId=121&I F_ Language=fra&BR_Country=5040

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1 187 000 abonns aux services Internet avec un taux de pntration de 3,81%247. Et lon sait que lInternet est un outil de communication utilis en priorit par les populations jeunes et en milieu urbain. La question du multilinguisme, sil est un facteur de richesse culturelle, pose galement un dfi dans lexercice du droit daccs linformation pour les populations. La diffusion de linformation du domaine public doit tout moment et dans tous les secteurs prendre en compte labsence duniformit dans la pratique des langues arabe, amazigh et franaise par les populations et une adaptation la langue pratique par les usagers de linformation doit constituer une proccupation permanente des administrations et des instances publiques. Ds lors, et en dautres termes, multiplier les sites Internet, offrant exclusivement des supports crits (absence de podcasts vido et audio) et de surcrot en langue franaise seulement peut satisfaire les besoins en information dune part de la population mais ne peut aucunement constituer la stratgie unique pour favoriser un accs large des populations linformation publique. Dautres canaux de communications (services daccueil direct des populations, des horaires adapts leurs besoins, avec des fonctionnaires forms laccueil et la communication ; communication de proximit ; mdias audiovisuels, etc.) sont sans doute privilgier. Les canaux de divulgation de linformation doivent ds lors, secteur par secteur tre attentivement tudis et adapts. Et surtout, la progression de lexercice du droit daccs linformation ira de pair au Maroc avec une progression de lalphabtisation en gnral et de lalphabtisation numrique en particulier.

6. Amliorer la gestion et la prservation de linformation


Un systme national darchives et de gestion de linformation publique solide est indispensable lexercice du droit daccs linformation et la protection des droits des particuliers. Ladoption dune stratgie nationale des archives publiques, devant relever des plus hautes autorits de lEtat, dans le cadre de lapplication de la loi de 2007 sur les archives et de la cration effective de la future institution Archives du Maroc, est une tape jalon incontournable
247. Source : Agence Nationale de Rgulation des Tlcommunications. Rapport annuel 2009 (31/08/2010) : http://www.anrt.net.ma/fr/admin/download/upload/file_fr2034.pdf. La croissance du parc dabonns lInternet est lie lexplosion de loffre Internet sans fil 3G qui domine dsormais le march Internet marocain avec une part de prs de 60% du parc global fin 2009.

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Cela suppose notamment : La cration dun rseau national dArchives qui couvre les diffrents chelons administratifs : Archives du Maroc, Archives rgionales, Archives municipales pour les principales villes du pays. Laffectation ces administrations des quipements et moyens matriels et humains ncessaires. Le recensement des archives existantes dans les administrations centrales et locales ; lidentification des archives qui prsentent une utilit administrative et le transfert de celles qui ont un intrt historique dans linstitution charge de leur conservation dfinitive lchelon national (Archives du Maroc) et local (Archives rgionales et municipales); llimination des documents inutiles ; la numrisation des documents les plus utiliss. La mise en place de procdures de gestion des archives courantes avec ladoption dun plan darchivage par administration prcisant entre autres les dates de conservation et dlimination des documents. Ce systme de gestion des documents doit tre obligatoire pour toutes les administrations. La dsignation de correspondants archives un niveau lev de la hirarchie et la formation du personnel dans chaque administration lutilisation du systme de gestion. La mise en uvre de mesures facilitant laccs des citoyens aux archives transfres dans linstitution charge de la conservation: facilit daccs aux inventaires, rapidit, gratuit (sauf cots de reproduction).

Au-del du travail conduit sur les archives, cest toute la gestion de la production, du stockage et du partage de linformation en interne qui doit tre rvise et amliore au sein de chaque administration, et dote des quipements et ressources appropris.

7. Former les fonctionnaires de toutes les administrations au niveau central, rgional et local
Un travail de sensibilisation des fonctionnaires sur leur mission de service au public, et dinformation du public est une priorit, tous les chelons de ladministration. Ils doivent tre forms tant la gestion de linformation et des archives courantes, qu la communication avec les journalistes et au partage de linformation avec les citoyens de manire gnrale. Cela suppose notamment la mise en place de vritables programmes dducation des agents des services publics au sujet de leurs responsabilits vis--vis du public.

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Le recrutement et la mise en place (voire le renforcement quand les postes sont existants) de rseaux solides de chargs de communication au sein des administrations centrales et locales est un pralable. Ce sont eux qui seront chargs de lapplication de la loi et de suivre les demandes daccs linformation. Ces chargs de communication doivent constituer des interlocuteurs crdibles notamment auprs des mdias ; pour tre eux-mmes bien informs, ils doivent occuper une place stratgique au sein de lorganisation et ils doivent tre mandats pour prendre la parole.

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Sources et bibliographie248
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Autres documents :
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Bureau de l'UNESCO pour l'Algrie, le Maroc, la Mauritanie et la Tunisie 35, Av. du 16 Novembre B.P. 1777, Rabat, Maroc rabat@unesco.org http://rabat.unesco.org