OS DESAFIOS DO CONTROLE DE RESULTADOS NAS ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PBLICO (OSCIP): UM ESTUDO DO CASO DE MINAS GERAIS

Frederico de Morais Andrade Coutinho Gerlainne Cristine Diniz Romero ria Pereira de Melo

II Congresso Consad de Gesto Pblica Painel 45: Parcerias com a sociedade: a experincia das OS e OSCIP

OS DESAFIOS DO CONTROLE DE RESULTADOS NAS ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PBLICO (OSCIP): UM ESTUDO DO CASO DE MINAS GERAIS
Frederico de Morais Andrade Coutinho Gerlainne Cristine Diniz Romero ria Pereira de Melo

RESUMO O objetivo deste artigo investigar os desafios do controle de resultados das parcerias com Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), por meio da anlise da evoluo de quatro anos na execuo, acompanhamento e avaliao do modelo no Estado de Minas Gerais, que combina os paradigmas da Nova Gesto Pblica com a Governana. Primeiramente desenvolve-se a noo de parceria de resultados no contexto internacional, passando pela experincia brasileira, at se chegar iniciativa de Minas Gerais. Em uma segunda seo faz-se uma indagao quanto suficincia do controle de resultados, apresentando-se a possibilidade da assimetria informacional se configurar em risco moral com comportamentos patrimonialistas. Em um terceiro momento apresentam-se as os novos institutos que Minas Gerais adotou para agregar valor ao controle de resultados, alm de se fazer uma anlise crtica dessa evoluo, embasando-se em uma avaliao efetuada com todas as OSCIPs e representantes de rgos Estatais que possuem parcerias em vigncia, apresentada em uma quarta seo. Por final, espera-se argumentar acerca da importncia em se promover a accountability das parcerias por meio da combinao entre controle de resultados, social e de procedimentos.

SUMRIO

1 PARCERIAS DE RESULTADOS............................................................................ 03 1.1 Contexto internacional......................................................................................... 03 1.2 Viso nacional...................................................................................................... 05 1.3 Iniciativa mineira.................................................................................................. 06 2 DESAFIOS DO CONTROLE DE RESULTADOS................................................... 08 3 EVOLUO DA APLICAO DO MODELO DE PARCERIAS DE RESULTADOS EM MINAS GERAIS......................................................................... 10 3.1 Panorama geral 2003-2009................................................................................. 11 3.2 Refinamento do modelo....................................................................................... 12 4 AVALIAO DA EVOLUO DO MODELO MINEIRO DE PARCERIA................ 18 4.1 Controle social..................................................................................................... 19 4.2 Gesto do Modelo pela SEPLAG......................................................................... 20 5 CONCLUSO......................................................................................................... 22 6 REFERNCIAS....................................................................................................... 23

1 PARCERIAS DE RESULTADOS 1.1 Contexto internacional Em meados da dcada de 70, o modelo de Estado de Bem Estar Social entrou em crise, haja vista o abalo econmico mundial diretamente ligado crise do petrleo, crise fiscal (dficits governamentais), ingovernabilidade e aos problemas advindos da globalizao (ABRUCIO, 2006). O modelo burocrtico weberiano, tido como ineficiente, moroso, e apegado aos procedimentos, cujo controle administrativo estava voltado para o controle dos processos e dos procedimentos, sofreu diretamente com a crise. Surgiram, portanto, reformas estatais visando diminuir o tamanho do Estado, ligando-o diretamente s suas reas estratgicas. Essa gerao de reformas teve como resultados, entre outros, o estabelecimento de parcerias entre o governo e a iniciativa privada. O Estado passa de executor para indutor de polticas pblicas, sendo que, novas tcnicas de gesto, utilizadas pelo setor privado, entraram em cena como uma espcie de remdio infalvel para os problemas da administrao pblica. Entre os pases pioneiros no processo de modernizao da Administrao pblica, no que tange introduo de novos modelos de gesto, cita-se Inglaterra, Nova Zelndia, Austrlia e EUA. Brevemente se contextualizar as duas primeiras experincias. Margareth Thatcher elegeu-se na Gr Bretanha apresentando um modelo de governo ligado reforma, com nfase na implantao do modelo gerencial puro1. Como sada aos problemas do modelo burocrtico ingls, esse governo props que as responsabilidades dos funcionrios, dentro das agncias governamentais, fossem claramente definidas; que os objetivos organizacionais fossem analisados quanto substncia, e no enquanto processo administrativo; e que os recursos pblicos fossem mais valorizados, maximizando a relao financeira entre os recursos iniciais e os gastos realizados com polticas pblicas. Para cumprir os objetivos deste novo modelo, quais sejam introduzir a viso empresarial na administrao pblica, buscando sanar os problemas ligados ao modelo burocrtico, novos instrumentos gerenciais foram incorporados ao modus operandi da administrao pblica, como

O modelo Gerencial Puro possui seu foco no aumento da produtividade e na eficincia do servio pblico, com o objetivo de sanar problemas ligados ao modelo burocrtico (JENKINS, 2006).

tcnicas de avaliao de desempenho, de resultados, alm do controle oramentrio (ABRUCIO, 2006). A administrao por objetivos (Management by objectivies) foi adotada com o intuito de desenhar mais claramente as aes desenvolvidas pelas agncias governamentais, possibilitando instituir uma avaliao de desempenho baseada na comparao dos resultados obtidos com aquilo que foi pactuado. Da evoluo deste modelo surgiu um modelo gerencial marcado pela nfase nas preferncias dos consumidores, o Consumerism. As demandas dos consumidores passaram a ser priorizadas, e estes ansiavam cada vez mais por servios de qualidade, sendo introduzida a lgica da qualidade total (Total Quality Management) no setor pblico. Um novo modelo contratual foi introduzido no setor pblico, modelo este que possibilitou a extenso das relaes contratuais no fornecimento de servios entre o setor pblico, o privado e o voluntariado/no lucrativo (CLARKE apud ABRUCIO, 2006) Na Nova Zelndia, a situao do setor pblico era semelhante da Inglaterra, com problemas advindos da aplicao do modelo burocrtico. Os objetivos da reforma eram, ento, melhorar a eficincia na produo de bens e servios, tornar o setor pblico mais atento s necessidade dos consumidores, estimular o controle social e constituir uma poltica fiscal responsvel

(RICHARDSON, 2006). A reforma na Nova Zelndia se pautou, tambm, na corrente terica do managerialism, que enfatiza os princpios da administrao privada. Buscou-se o aumento da eficincia dos departamentos, por meio da instituio de um regime baseado no desempenho e na accountability, sendo que a remunerao dos funcionrios passou a refletir o desempenho alcanado. No que tange execuo de atividades rotineiras, tendo em vista o pressuposto de que o setor privado mais eficiente, houve uma grande difuso da tendncia da terceirizao no ncleo do setor estatal. J as atividades comerciais do Estado foram retiradas por completo do campo institucional e dos departamentos e reconstitudas como Empresas Estatais.

1.2 Viso nacional O tema reforma do Estado foi reavivado no Brasil no Governo Fernando Henrique Cardoso, em 1995. Na esfera da Unio, os objetivos desta reforma eram, em curto prazo, facilitar o ajuste fiscal. Em mdio prazo, tornar mais eficiente a administrao pblica, que deveria se voltar ao atendimento das necessidades dos cidados. Nesse Governo, foi elaborado pelo ento criado e j extinto Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). A reforma partiu da identificao de quatro setores dentro do Estado, sendo eles: o ncleo estratgico, onde so definidas as leis e a poltica; as atividades exclusivas do Estado, em que exercido o poder de Estado, como fiscalizao e polcia; os servios no exclusivos ou competitivos, tais como educao, sade e cultura, que deveriam ser realizados por organizaes privadas de interesse pblico, e; a produo de bens e servios para o mercado, que deveria ser afeta ao setor privado lucrativo. A reforma deveria se pautar na celebrao de contratos de gesto2 com o setor privado lucrativo e com o setor das entidades de interesse social, concedendo-lhes maior autonomia gerencial, em troca de compromissos com resultados (PACHECO, 2004). O objetivo destes contratos conceder

flexibilidades aos procedimentos administrativos amarrados pela burocracia pblica. O PDRAE introduziu, ento, o conceito de Organizaes Sociais (OSs)3, que so entidades de direito privado, no lucrativas, qualificadas mediante juzo de convenincia e oportunidade do poder pblico, para celebrar contratos de gesto, absorvendo atividades antes executadas pelo Estado nas reas de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade.

Segundo Lima (1998), Contrato de Gesto seria uma forma de relacionamento entre Governo e sua administrao, por intermdio de um contrato formal, com o intuito de fixar objetivos, metas e indicadores de desempenho. 3 As Organizaes Sociais foram introduzidas no ordenamento jurdico nacional pela Lei Federal n 9.637/98.

Em perspectiva diversa das OSs, mas de matriz relacionada, foi se desenvolvendo o papel exercido pela sociedade civil propriamente dita, num espao de intensificao democrtica. Liderado pela antroploga Ruth Cardoso, o Conselho da Comunidade Solidria, iniciou discusso acerca do marco legal que regia as organizaes de interesse social, culminando com a publicao em 1999 da lei n 9.790, que introduzia a figura das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), com o objetivo de articular a ao do Estado junto s instituies do Terceiro Setor. Estas instituies teriam condies de atuao mais flexveis e legtimas, devido ao maior controle social. O instrumento atravs do qual se institui vnculo de cooperao entre o poder pblico e as OSCIPs chamado de Termo de Parceria.

1.3 Iniciativa mineira Em 2002, de acordo com diagnstico apresentado pelo Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), o panorama mineiro era de uma grave crise fiscal, com uma mquina estatal quase obsoleta, bastante morosa e com polticas pblicas que no apresentavam resultados (CUNHA JR, 2004). Para lidar com essa situao, o governo ento empossado apresentou uma estratgia de reforma de Estado denominada Choque de Gesto. Este incorporou e incrementou algumas inovaes e iniciativas de modernizao da gesto iniciadas pelo governo federal. Buscou-se avanar na elaborao de um novo marco legal para a construo de uma administrao voltada para resultados, com nfase no fortalecimento do capital social e no conceito de governana4. Novos arranjos institucionais foram concebidos, entre eles o Acordo de Resultados5 e os Termos de Parcerias com as OSCIPs. A Lei Estadual n 14.870/03 dispe sobre a qualificao de entidades de direito privado sem fins lucrativos como OSCIP e disciplina o Termo de Parceria em mbito estadual.

De acordo com Eli Diniz apud Justino (2008, p. 26), governana definida como conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com a dimenso participativa e plural da sociedade, o que implica expandir e aperfeioar os meios de interlocuo e de administrao do jogo de interesses. Para Guy Peters (2005), a lgica que subjaz o enfoque da governana a de que maior participao cidad trar consigo maior qualidade na tarefa de governar. 5 Instrumento de pactuao de resultados, mediante negociao entre rgos do executivo e as autoridades que sobre eles tenham poder hierrquico.

O Governo de Minas instituiu essa forma de contratualizao por resultados com o intuito de conferir maior eficincia, eficcia e efetividade s polticas pblicas do Estado, alm de induzir um aumento da participao numa arena de governana. A justificativa para o desenvolvimento desse tipo de parceria se deve ao fato de o poder pblico ter perdido, em parte, sua capacidade de dar respostas s crescentes demandas da sociedade por si prprio, e ainda, devido ao entendimento de que o trabalho intersetorial gera externalidades positivas. Verificase que o Terceiro Setor possui uma expertise no disponvel no setor pblico, maior autonomia operacional, alm de estar em contato direto com o pblico-alvo, sendo que este diferencial pode proporcionar ganhos de eficincia e de escala no provimento de solues em iniciativas de interesse pblico. Desse modo, a iniciativa mineira busca no modelo de parcerias as suas potencialidades, combinando eficincia com participao, transparncia com flexibilidade, accountability com adaptabilidade SILVA, 2008). (COUTINHO; BERNARDO;

2 DESAFIOS DO CONTROLE DE RESULTADOS O novo paradigma da gesto, denominado de New Public Management (NPM) introduziu na administrao pblica novos arranjos de gesto, que foram disseminados por todo o mundo. Esse modelo ganhou flego num momento de recesso da economia, ingovernabilidade e crise fiscal, apontando para uma possvel falncia do modelo weberiano. Modelos de avaliao de desempenho, novas formas de controlar o oramento e servios pblicos direcionados s preferncias do pblico-alvo so parmetros fundamentais desse novo paradigma. Dentre os objetivos propostos pela NPM, o que interessa ao presente trabalho o que indica a necessidade de se retirar o foco do controle de processos e procedimentos, transferindo-o para os resultados a serem alcanados (HOOD apud NICKSON, 2002). O modelo de controle por resultados implica na reduo dos controles formais, enfatizando a eficincia. O controle das polticas pblicas realizado atravs de indicadores de resultados, construdos em conjunto pelos signatrios do instrumento de gesto. Necessrio relembrar que alm da flexibilizao administrativa proposta pelo NPM, sua outra base de sustentao est na accountability, esta entendida como a obrigao de prestar contas. Em que pese os dois pilares, flexibilizao e accountability, verifica-se pela experincia que o primeiro tem avanado em descompasso ao segundo, que permanece menos explorado. Nesse contexto, o controle de resultados pode no responder totalmente aos anseios da sociedade levando a utilizaes distorcidas dos novos arranjos de gesto. Primeiramente cabe atentar que em qualquer processo de contratualizao h determinados graus de assimetria informacional. No que tange ao provimento de polticas pblicas de cunho social, somente muito recentemente iniciou-se o processo de mensurao do custo dessas polticas, de modo que a sua execuo por meio de uma parceria, caso seja acompanhada somente pelo vis do resultado poderia induzir a comportamentos oportunistas induzidos pelo risco moral. No se trata aqui de uma cultura do medo patrimonialista, como Martins (2002) afirmaria, trata-se apenas de uma constatao de que, por exemplo, uma poltica de protagonizao juvenil pode no ter paralelos ou precificao no mercado, e dessa forma, o controle de resultados no poderia ser a nica forma de accountability para

se repousar. Concorda-se com Willianson (1985), segundo o qual possvel atenuar o risco moral com um incremento do um monitoramento da execuo dos contratos. Outro aspecto a relevar sobre o real desenvolvimento do controle social, outra possibilidade importantssima do conceito de responsabilizao. Diz-se possibilidade, pois o que se v a dificuldade de acesso a informaes bsicas sobre cada instrumento de contratualizao e seus resultados. Como verificam Sano e Abrucio (2008), ao estudar as diversas experincias de contratualizao de resultados em nvel estadual e do Governo Federal, quando informaes so publicadas, o veculo mais utilizado so os dirios oficiais, que h muito deixaram de ser (se alguma vez o foram) um canal de comunicao e transparncia acessado pela populao. Ou seja, h falta de incentivo participao dos cidados, tornando fraca a possibilidade de complementar o controle de resultados somente com o controle social. O argumento que aqui se expe, embasa-se fortemente no aspecto do aprendizado organizacional, para que se seja cauteloso com as novas formas de arranjos reformistas, mesmo porque, devido ao seu baixo enraizamento na sociedade, um descuido pode desacreditar estes instrumentos de gesto, que so to valiosos, na medida em que podem traduzir reais ganhos de eficincia, efetividade e participao para a gesto da res publica. Na seqncia ver-se- como o Estado de Minas Gerais tem enfrentado estes questionamentos.

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3 EVOLUO DA APLICAO DO MODELO DE PARCERIAS DE RESULTADOS EM MINAS GERAIS O modelo de Termo de Parceria no Estado de Minas Gerais foi institudo com o intuito de se criar um vnculo de cooperao entre o poder pblico e as OSCIPs, haja vista que o Terceiro Setor consolida um espao de articulao e participao social (SALOMON & ANHEIER apud COSTA E DAVOLI, 2002), sendo constitudo de entidades que transcendem seus papis de executora de atividades para auxiliar a comunidade, passando a atuar como formuladoras e

implementadoras de polticas pblicas. Alm desta perspectiva de incremento da Governana, os modelos de parceirizao com OSCIPs tambm expressariam maior agilidade e ganhos de eficincia para o provimento de polticas pblicas, alinhandose com o NPM. Busca-se, nas OSCIPs, a expertise do setor privado, culminando na excelncia na gesto dos recursos e na operacionalizao das atividades. Salientase que quando da elaborao do modelo, em 2003, a preocupao estatal era desenvolver indicadores que pudessem mensurar os resultados, sem se ater aos processos e procedimentos, caracterizando-se a aplicao do modelo gerencial com o controle resultados. Entretanto, com a execuo dos primeiros Termos de Parceria, percebeu-se certa carncia por parte das entidades qualificadas como OSCIPs no que tange a conhecimentos das normas e dos princpios da administrao pblica, at mesmo falta de mecanismos consolidados de controle de recursos, o que afeta a transparncia da gesto dos mesmos, alm de incipincia de conhecimento sobre assuntos trabalhistas, de prestao de contas e gesto organizacional. Isso se explica em face da heterogeneidade do Terceiro Setor, com instituies de todos os portes e especialidades, que muitas vezes mantiveram foco exclusivo em sua atividade fim, de atendimento comunidade, em detrimento de uma gesto profissional da rea meio. Dessa forma, o modelo de parcerias de resultados no Estado de Minas Gerais tendeu a evoluir no sentido de se perquirir um equilbrio entre a busca contnua dos resultados para a sociedade e a observncia das normas privadas e dos princpios tico-administrativos pelas OSCIPs, alm de tentativas de minimizar o

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risco moral envolvido na contratualizao, justificando-se, nesse sentido, a introduo de novos mecanismos de apoio s entidades, como o Comit de Apoio Gesto dos Termos de Parceria (CGTP), o fortalecimento do papel da AuditoriaGeral do Estado (AUGE) e a introduo de nova normatizao (Decreto Estadual n 44.914/08).

3.1 Panorama geral 2003-20096 Nesta seo dar-se- tratamento a alguns dados numricos para evidenciar o porte da experincia de Minas Gerais. Em relao qualificao de entidades como OSCIP em Minas Gerais, ressalta-se que ato vinculado aos requisitos da Lei Estadual n 14.870/03, ou seja, uma vez observados os dispositivos legais, o administrador pblico fica obrigado a proceder qualificao, no cabendo nenhum juzo de valor ou de convenincia (TORRES, 2007). A entidade que pleiteia o ttulo deve verificar se seu estatuto est adequado s exigncias legais e, aps esta verificao, dever enviar os documentos arrolados no art. 7o da referida lei para a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (SEPLAG-MG). De dezembro de 2003 a maro de 2009 foram qualificadas 145 entidades da sociedade civil, sejam associaes ou fundaes, sem fins lucrativos, com o ttulo de OSCIP, nas diversas reas descritas no art. 4o da citada lei. Nesses ltimos quatro anos j foram formalizados 25 Termos de Parceria, em praticamente todas as reas de polticas pblicas sociais, como educao, cultura, esporte, meio ambiente, defesa dos direitos estabelecidos, assistncia social, preveno criminalidade e sade, estando 14 em vigncia. Em termos de recursos totais, desde 2003 foram destinadas a tais parcerias R$ 135.977.580,76 para a realizao de diversos projetos estratgicos com o Estado, como Fica Vivo! (preveno criminalidade), Minas Sem Lixes, gesto do canal de televiso Rede

Todas as informaes desta seo esto disponveis www.planejamento.mg.gov.br/governo/ choque/oscip/oscip.asp.

no

stio

eletrnico:

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Minas7, gesto da Orquestra Filarmnica de Minas Gerais, Jogos Escolares de Minas Gerais (JEMG), entre outros. Quanto ao nmero de beneficirios e distribuio regional de municpios atendidos com estas polticas, h que se perquirir caso a caso, pois as atividades em parceria distinguem-se enormemente em escopo e objetivo.

3.2 Refinamento do modelo A prtica vivenciada pela parceirizao entre Estado e OSCIPs faz com que mecanismos de aprimoramento sejam elaborados, de forma a possibilitar a evoluo dos Termos de Parceria em consonncia com a transparncia da execuo do que fora pactuado, bem como pela busca da efetividade nos seus resultados. A Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (SEPLAG-MG) possui esta obrigao, de coordenar o modelo e uniformizar os avanos setoriais. O modelo pensado inicialmente para a implementao de Termos de Parceria tem no resultado o grande vetor favorvel para a sua utilizao. No entanto, este no o nico interesse do Estado. Deve-se cogitar o uso dessa modalidade de gesto a partir do senso legal e principiolgico que permeia a administrao pblica de um modo geral. No se pode permitir a evoluo de um modus operandi sem favorecer o mesmo alcance no que tange transparncia, controle e efetividade. A eficcia no pode suprir a ausncia da legalidade e do controle.
Assim, parece claro que no sistema administrativo brasileiro a eficincia no configura um fim em si mesma, assim como a atividade da Administrao Pblica no pode ser dividida to somente em razo dos resultados alcanados. (JUSTINO, 2008. p. 182)

Contudo, as inovaes contratuais estabelecidas dentro do contexto da administrao pblica no podem ser repelidas pelo receio da flexibilizao de seus princpios, pois eles no o sero. Nesse sentido, manifesta-se o Professor Canotilho da seguinte forma:

Esta parceria completar quatro anos ao final de 2009.

13 Ao reconhecer-se (...) administrao, um papel criativo de modo a adaptar-se a evolues inesperadas, impem-se, como corolrio do Estado de Direito, o reforo, relativamente a esta administrao, do controlo poltico e jurdico. Trata-se, portanto, de conciliar o princpio da legalidade da administrao como o princpio da oportunidade ou optimidade, de forma a administrao poder assegurar com eficincia a realizao do bem comum sem comprometer as garantias do Estado de Direito. O princpio da eficincia da administrao ergue-se a princpio constitutivo do princpio da legalidade, desde que isso no signifique preterio das dimenses garantsticas bsicas de um Estado de direitos. Estas garantias ficariam, por exemplo, comprometidas se as tarefas atribudas administrao se transformassem em cheque em branco a uma burocracia ou tecnocracia sem transparncia democrtica (...) e isentas de quaisquer mecanismos de controlo da natureza poltica ou jurisdicional. (CANOTILHO apud JUSTINO, 2008, p.183)

Transparncia, efetividade e controle, formam a trade de sustentao do modelo de OSCIP em Minas Gerais. A partir desse raciocnio alguns mecanismos de aprimoramento j se encontram em uso, como os que se destaca na seqncia. Ressalta-se que no sero mencionados no escopo deste trabalho mecanismos j consolidados de controle de resultados, como as Comisses de Avaliao, devido ao foco que se pretende dar8.

3.2.1 Comit de Apoio Gesto dos Termos de Parceria (CGTP) A partir da Resoluo SEPLAG No. 037, de 02 de outubro de 2007, instituiu-se o CGTP, cuja formao se d por servidores responsveis pela coordenao central do modelo de parcerias, integrantes da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto, que tambm esto engajados nas Comisses de Avaliao de cada Termo de Parceria. Como finalidades do Comit se elencam a promoo da efetividade no alcance dos resultados com a replicao de boas prticas, o apoio e a orientao aos supervisores dos rgos Estatais Parceiros, o aprimoramento do controle e monitoramento das parcerias, e a promoo de orientaes acerca da racionalidade da aplicao dos recursos pblicos. Para tanto, o Comit se prope a realizar visitas bimestrais na sede da OSCIP ou local de desenvolvimento de suas atividades, com a participao obrigatria do supervisor do Termo de Parceria, representante do rgo Estatal Parceiro (OEP), o rgo finalstico da parceria. Nestas visitas se estabelece uma
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A orientao para resultados j est se consolidando por uma importante mudana cultural nos rgos e instituies parceiras de Minas Gerais, como pode ser visto em Peci e colaboradores (2008).

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relao de confiana entre os atores, pois se discutem aspectos que possam aprimorar cada parceria, num esforo contnuo de aprendizado organizacional. Quando possvel elaboram-se planos de ao para atacar determinada oportunidade de melhoria, sendo feito o monitoramento de sua execuo em uma visita posterior. Todas as visitas so estruturadas com temas pr-definidos, mas no se impede que outras matrias sejam discutidas, s se garante que aquele tpico da rodada ser analisado por todos. Como assuntos de destaque que j foram tratados ao longo de 2008 e 2009, pode-se identificar: transparncia das aes da parceria como forma de incentivar o controle social; discusso acerca do regulamento de compras e contrataes, enfatizando-se a razoabilidade na instituio de tais procedimentos, mas tambm a imperatividade de sua observncia aps publicados; orientao sobre aspectos trabalhistas inerentes s entidades privadas de interesse social; necessidade de obteno e manuteno de fontes de comprovao fidedignas dos resultados alcanados; orientao sobre administrao de patrimnio de forma segura e eficiente; orientao sobre a necessidade de aplicao dos recursos ainda no despendidos no mercado financeiro de forma responsvel, alm da identificao de possibilidades de economia em transaes bancrias. Ainda que a genealogia dos Termos de Parceria defenda a poltica por resultados e o controle destes, a experincia vivenciada pelas parcerias pactuadas em Minas Gerais trouxe voga a necessidade de o Estado acompanhar a gesto das OSCIPs, cuja finalidade a de maximizar o potencial das parcerias, garantindo o melhor alcance dos resultados pactuados, bem como o gerenciamento ideal dos recursos pblicos. Ademais, a noo de regime jurdico-administrativo brasileiro, cujas bases encontram-se solidamente fixadas em nossa Constituio, exige a conciliao da eficincia com os demais valores e princpios que desse regime fazem parte (JUSTINO, 2008. p. 182).

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Ressalte-se, porm, que o CGTP no possui carter fiscalizador e desprovido de qualquer poder de interveno nessas entidades. O Comit est direcionando aos OEPs e s OSCIPs na construo de solues para as oportunidades de melhoria identificadas, num processo de aprendizado contnuo. Fomentar a confiana entre OSCIP e Estado, embora parea pressuposto para a relao de parceria, no surge concomitantemente celebrao do Termo. Das visitas pelo CGTP foi possvel difundir e fomentar a idia da transparncia pelas OSCIPs e OEPs, fazendo, por exemplo, com que o parceiro privado disponibilizasse em seu stio eletrnico os Termos de Parceria e seus aditivos, relatrios gerenciais da entidade, estatuto social, divulgao das vagas de emprego e estgio, divulgao de editais de compra ou seleo de fornecedores9. Portanto, a principal funo do CGTP oferecer apoio aos dirigentes das OSCIPs e aos supervisores dos Termos, a fim de que as parcerias sejam mais transparentes e efetivas. O CGTP no possui cunho punitivo, mas informativo e educativo, em que a confiana entre os parceiros entendida como sendo a rocha estrutural da parceria.

3.2.2 Grupo de checagem amostral Dentre as obrigaes dos rgos Estatais Parceiros (OEP), como constam do pargrafo nico do art. 23 do Decreto n 44.914/08, a indicao pelo seu dirigente mximo de um representante da sua Assessoria Jurdica e outro da rea de Contabilidade e Finanas para auxiliarem o supervisor do Termo de Parceria, no que tange s suas reas de atuao. Ressalta-se a obrigao especfica, consignada no art. 42, pargrafo 4o deste Decreto, referente necessidade do grupo realizar visitas com periodicidade trimestral para checar amostras de documentos fiscais, trabalhistas e previdencirios da OSCIP, assim como de contratos e extratos bancrios, observando o cumprimento do regulamento de compras e contrataes e a adequao das despesas.

J pode ser identificado que 70% das OSCIPs que possuem Termos de Parceria com o Estado divulgam em seus stios eletrnicos institucionais um conjunto mnimo de documentos, como o instrumento de contratualizao, o regulamento de compras da entidade e seus relatrios de resultados. Espera-se ampliar essa ao com a criao de um ranking de transparncia no stio da SEPLAG/MG.

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Trata-se de verdadeiro controle de procedimentos, rechaado pelos doutrinadores mais enfticos no abandono do modelo de administrao burocrtico weberiano, mas visto com bons olhos na experincia mineira. A peculiaridade desta verificao a sua caracterstica amostral, esta permite um controle que no desgasta nem exaure a OSCIP, mas que tambm evita possveis comportamentos patrimonialistas, pois a entidade sabe que estar sob controle constante, no sabendo a amostra a ser pesquisada. A partir dessa situao de aparente permanncia do controle, espera-se gerar comportamentos embasados nos princpios norteadores do interesse pblico, diminuindo o risco moral. Alm desse ganho subjetivo, as visitas trimestrais tambm geram mais espao para o aprendizado contnuo da parceria, circularizao de informaes, crescimento e colaborao mtua, pois a finalidade da parceria mantm-se no atendimento ao objeto social pactuado, mas no possvel fechar os olhos para a escorreita utilizao dos recursos pblicos. Por se tratar de um grupo de servidores do rgo Estatal Parceiro, h a possibilidade de se aplicarem sanes indevida utilizao do recurso pblico, como a solicitao de um estorno de um gasto que no se coadune como objeto do Termo de Parceria. Em ltima anlise, esse grupo pode subsidiar a autoridade mxima do OEP nas suas decises de manter ou finalizar a parceria.

3.2.3 Fortalecimento do papel da Auditoria-Geral do Estado (AUGE) A Auditoria-Geral do Estado o rgo que desempenha a funo de controle do executivo estadual mineiro. No que tange s parcerias com OSCIPs, a AUGE atua em dois momentos, prvio e concomitante execuo. Para essa execuo, a Auditoria criou unidade especfica10 para se especializar nos Contratos de Gesto de Minas Gerais, quais sejam, os Acordos de Resultados11 e os Termos de Parceria com OSCIPs. O controle prvio12 se baseia na anlise de documentos anteriores assinatura da parceria, como minuta do Termo e Programa de Trabalho, planilhas financeiras, justificativa de escolha da OSCIP e certides de regularidade fiscal,
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Esta unidade se denomina Diretoria Central de Auditoria em Contratos de Gesto DCACG. Contratualizao de metas baseado em indicadores de desempenho com o objetivo de alinhar os resultados do planejamento estratgico do governo com os rgos melhorando o desempenho global da Administrao Pblica. 12 Est detalhado nos artigos 15 e 17 do Decreto n 44.914/08.

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trabalhista e previdenciria. Mais do que um controle formal, a prtica tem mostrado a grande valia da anlise da Auditoria, uma vez que o parecer produzido por seus tcnicos geralmente conduz a um refinamento dos indicadores do Programa de Trabalho, e a uma melhor ateno do OEP no momento de definir a OSCIP parceira com base em critrios tcnicos explicitados em sua justificativa de escolha, quando discricionria. O controle concomitante execuo do Termo de Parceria se desenvolve em duas vertentes, a auditoria de gesto e a auditoria operacional. A auditoria de gesto se preocupa em avaliar o desempenho da OSCIP em termos da eficincia, eficcia e efetividade no alcance dos resultados pactuados. Beneficirios so entrevistados, as fontes de comprovao de metas so checadas, assim como a entrega dos produtos esperados. J a auditoria operacional faz um trabalho de anlise de contas e procedimentos, verificando a pertinncia do gasto e a adequada observncia do regulamento de compras e contrataes publicado pela prpria OSCIP. Este controle concomitante, de resultados e de procedimentos, gera relatrios que so entregues aos rgos Estatais Parceiros e s OSCIPs com recomendaes para se elevar o patamar de qualidade da parceria. Novamente trata-se de espao para aprendizado e crescimento organizacional, que ao ver deste artigo, corrobora para o incremento da accountability do modelo.

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4 AVALIAO DA EVOLUO DO MODELO MINEIRO DE PARCERIA A Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais possui a atribuio de coordenar a poltica de parcerias com as OSCIPs de forma central, erigindo as principais normatizaes acerca do tema, e avaliando de maneira sistemtica a poltica como um todo para garantir a sua boa utilizao, ou seja, a sua aplicao em consonncia com a estratgia de resultados do Estado e balizada pelos princpios ticos reinantes na Administrao Pblica. Para produzir um conhecimento efetivo acerca do modelo que lhe cabe aprimorar, a SEPLAG realizou ao final de 2007 uma avaliao das experincias de contratualizao com as OSCIPs por meio da customizao de uma metodologia genrica de avaliao de experincias contratuais13. Ao final de 2008, esta avaliao foi novamente aplicada, sendo possvel estabelecer uma relevante base para anlises. O diagnstico foi obtido por meio de entrevistas com grupos de pessoas dos rgos Estatais Parceiros e das OSCIPs, em momento separados, pois cada parceiro, necessariamente, possui uma referencial distinto, no se devendo confrontar diretamente essas ticas para no se perder a riqueza das consideraes de cada um. O instrumento de avaliao continha 25 quesitos agrupados em cinco categorias de condies: metas, meios, controle, incentivos e outros fatores intervenientes. Cada quesito deveria suscitar um julgamento que oscilaria entre, num plo, condies totalmente insatisfatrias (que corresponde pontuao um), ilustrada por uma descrio desta situao, e, noutro plo, condies totalmente satisfatrias, (que corresponde pontuao cinco), ilustrada por uma descrio desta situao. O modelo conceitual subjacente est ilustrado na figura abaixo.

A metodologia que a SEPLAG tomou por base para customizar foi apresentada pelo pesquisador Humberto Falco Martins no VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002.

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Para fins deste artigo, sero aqui apresentados os resultados sobre duas das vinte e cinco variveis analisadas.

4.1 Controle social A varivel Controle Social se articula com o restante do trabalho uma vez que um modelo de contratualizao de resultados deve manter estreita relao com o controle social para garantir a inocorrncia de eventuais desvios na execuo, como apropriaes patrimonialistas. Nas entrevistas tentou-se identificar o grau de conhecimento, interferncia e principalmente questionamentos que a sociedade civil estaria exercendo em cada parceria. O resultado revelou uma mdia de 47% sobre a possibilidade de pontuao mxima, que corresponderia a uma sociedade civil atuante,

questionadora e participativa.

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O desempenho fraco desta varivel corrobora a posio adotada pelo modelo mineiro de fortalecer outros tipos de controles (CGTP, grupos de controle amostral), que no estritamente o de resultados puro. Alm disso, incentiva-se a adoo de medidas de transparncia nas parcerias mineiras, como forma de possibilitar sociedade civil, quando de sua participao, que tenha sua disposio informaes qualificadas sobre a execuo e avaliao de cada poltica.

4.2 Gesto do Modelo pela SEPLAG A varivel Gesto do Modelo tenta captar a percepo dos parceiros em relao coordenao central da poltica de parcerias exercida pela SEPLAG. Relevante mencionar que no ano de 2008 foram implementadas mudanas estruturais nessa conduo, qual seja a publicao do Decreto 44.914/08 e a introduo da rotina de visitas do CGTP. Em um modelo de controle de resultados puro, no limite, no haveria espao para uma rea de coordenao central, pois cada rgo finalstico poderia controlar os resultados de suas parcerias de forma direta e descentralizada. No entanto, j em 2007 a avaliao desse quesito era positiva, atingindo uma mdia de 70% da nota mxima, que corresponderia a uma situao em que os parceiros percebem que a SEPLAG proporciona a devida assistncia na implantao do Termo de Parceria (da formulao ao monitoramento e avaliao) e zela pela manuteno e aperfeioamentos (incluindo reviso e ajustes) da parceria, promovendo iniciativas inovadoras e necessrias para o bom desenvolvimento do modelo de parceirizao. Ao final de 2008, a nota mdia deste quesito elevada para 77%, girando os comentrios, principalmente, em torno das inovaes estabelecidas naquele ano. Fazendo-se um corte na anlise, verifica-se que os rgos Estatais Parceiros se sentiram majoritariamente melhor guarnecidos pelas novas diretrizes. Ao se analisar o plo das OSCIPs, percebe-se uma diviso, em que um segmento identifica que o modelo de parcerias estaria perdendo seus pressupostos iniciais de foco em resultados, resultando num retrocesso, e outro segmento, o majoritrio, que percebeu as iniciativas de 2008 como necessrias e positivas para um aprimoramento dos resultados.

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Em suma, esta varivel denotou o apoio dos rgos Estatais Parceiros e das OSCIPs s inovaes capitaneadas pela SEPLAG, em que pese a doutrina majoritariamente reformista provavelmente venha a questionar tais institutos recm implementados. Ressalta-se que esta avaliao foi feita para tentar compreender os aspectos subjetivos do modelo de parceria, uma vez que a anlise dos resultados pactuados no evidenciaria a riqueza de informaes obtidas por meio deste instrumento de pesquisa.

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5 CONCLUSO Ao longo deste artigo tentou-se desmistificar a idia de que o controle de resultados incompatvel com certo grau de controle de procedimentos em um modelo de parcerias com o Terceiro Setor patrocinado por um Estado gerencial. A estratgia adotada por Minas Gerais para as parcerias com OSCIPs envida esforos para manter um ambiente de aprendizado organizacional que incentiva as prticas de accountability, balanceando controle de resultados, de procedimentos e incentivando o controle social. Argumenta-se que a utilizao nica do controle de resultados pode levar a comportamentos oportunistas, de risco moral, em virtude da assimetria de informaes entre os parceiros. Dessa forma, o monitoramento mais prximo, o controle de procedimentos amostral, assim como o fortalecimento da transparncia, pode minorar as chances de que vicissitudes patrimonialistas venham a ganhar espao. Ainda assim, acredita-se no foco que deve ser dado ao controle de resultados, grande contribuio da ltima onda das reformas na Administrao Pblica, preocupando-se verdadeiramente com as entregas ao cidado. No entanto, rechaa-se a idia de que o modelo burocrtico weberiano deve ser abandonado por completo. Os estgios da Administrao Pblica (patrimonialista, burocrtica e gerencial) no so estanques, a todo o momento eles se interpenetram e se combinam, devendo o gestor ser hbil a conceber um arranjo institucional que esteja apto a lidar com o contexto em que suas experincias so vivenciadas. A matriz terica adotada pelo modelo mineiro recupera tanto elementos da Nova Gesto Pblica quanto da Governana, num escopo que combina eficincia, flexibilidade, transparncia e participao. Por meio dessas consideraes, no descuidando da accountability, espera-se que haja uma institucionalizao das parcerias no seio da sociedade, sua verdadeira legitimao, de modo a perenizar esta experincia e a atingir cada vez mais e melhores resultados para os cidados. Ressalta-se que as mudanas empreendidas no modelo estadual estudado ainda so extremamente recentes, sendo necessrio aguardar o seu maturamento para se confirmar mais veementemente as assertivas deste trabalho. Importante a avaliao contnua das experincias, de modo a gerar um aprendizado que culmine em um aggiornamento dos arranjos institucionais, mais adequados realidade vivenciada, e como conseqncia, melhores parcerias.

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AUTORIA Frederico de Morais Andrade Coutinho graduado em administrao pblica pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundao Joo Pinheiro Belo Horizonte/Minas Gerais (2005), em direito pela Universidade Federal de Minas Gerais UFMG (2008). servidor da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais (SEPLAG/MG). Atualmente ocupa a funo de diretor central de parcerias com OSCIPs da SEPLAG. Filiao institucional: Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais (SEPLAG/MG). Endereo eletrnico: frederico.coutinho@planejamento.mg.gov.br Gerlainne Cristine Diniz Romero graduada em administrao pblica pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundao Joo Pinheiro Belo Horizonte/Minas Gerais (2008), e bacharelanda em direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. servidora da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais (SEPLAG/MG). Atualmente setorialista da diretoria central de parcerias com OSCIPs da SEPLAG. Filiao institucional: Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais (SEPLAG/MG). Endereo eletrnico: gerlainne.romero@planejamento.mg.gov.br ria Pereira de Melo graduada em direito pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (2006), especialista em direito do trabalho pela Universidade Cndido Mendes RJ/Praetorium Instituto de Ensino, Pesquisa e Atividade de Extenso em Direito (2007), aluna da disciplina de atualidades do direito administrativo no mestrado da PUC/MG. Atualmente setorialista da diretoria central de parcerias com OSCIPs da SEPLAG e professora de direito do trabalho, instituies de direito pblico e privado, mediao e arbitragem da Faculdade Novos Horizontes BH. Filiao institucional: Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto de Minas Gerais (SEPLAG/MG). Endereo eletrnico: iria.melo@planejamento.mg.gov.br