DESCARACTERIZAO DE REA DE PRESERVAO PERMANENTE Estefnia Prezutti Denardi Enga. Florestal, consultora ambiental, formanda em Direito.

O tratamento legal das reas de Preservao Permanente (APP) iniciou-se com o Cdigo Florestal de 1965, Lei 4.771, artigo 2, para o qual consta sua alterao a partir da edio da Medida Provisria 1.511 de 1996, atualmente reeditada pela MP 2.166-67/01, texto que vigora no mbito federal. Assim, define o artigo 1 do Cdigo:
Artigo 1 II - rea de preservao permanente: rea protegida nos termos dos arts. 2o e 3o desta Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas;

Dentro da mesma norma preciso destacar a relao de reas consideradas de preservao permanente, dada pelo artigo 2: do Cdigo Florestal, bem como a possibilidade dada pela Lei de uso destas categorias de reas em reas urbanas. Assim tem-se:
Artigo 2: Pargrafo nico. No caso de reas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio abrangido, observar-se- o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princpios e limites a que se refere este artigo.(Includo pela Lei n 7.803 de 18.7.1989)

Para o enfoque tcnico sobre a importncia das reas de PP, podemos apresentar a prpria introduo da Resoluo CONAMA 302/02:
Considerando a funo ambiental das reas de Preservao Permanente de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populaes humanas, resolve: Art. 1 Constitui objeto da presente Resoluo o estabelecimento de parmetros, definies e limites para as reas de Preservao Permanente de reservatrio artificial e a instituio da elaborao obrigatria de plano ambiental de conservao e uso do seu entorno

Como se denota a esfera legislativa do CONAMA, a partir do que dispe a Medida Provisria 2.166-67/01, resumiu a funo ambiental da rea de preservao permanente, j relatada pela doutrina tcnica, trazendo com objetividade os benefcios dela advindos. Outros dois conceitos indispensveis utilidade pblica e interesse social ao tema devem ser apresentados, dados pelo artigo 1, inciso IV e V na Lei 4.771/65, tambm dados pela MP 2.166-67/01

IV - utilidade pblica: a) as atividades de segurana nacional e proteo sanitria; b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos servios pblicos de transporte, saneamento e energia; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA; V - interesse social: a) as atividades imprescindveis proteo da integridade da vegetao nativa, tais como: preveno, combate e controle do fogo, controle da eroso, erradicao de invasoras e proteo de plantios com espcies nativas, conforme resoluo do CONAMA; b) as atividades de manejo agroflorestal sustentvel praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que no descaracterizem a cobertura vegetal e no prejudiquem a funo ambiental da rea; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resoluo do CONAMA;

Mesmo considerando-se tais definies acima, vrias interpretaes foram elaboradas para estes textos, aquelas que entendem ser permitido o uso das reas de PP, ou ao contrrio, ser completamente proibido. Em relao a reas rurais, de fato imprescindvel a manuteno de vegetao nativa pela qual se visa a proteo do ambiente e a produo de bens ambientais, como no caso da gua. Enquanto na rea urbana encontra-se uma situao de difcil ponderao entre conservao / preservao de reas ou construo / uso de reas de PP. Outra questo em debate sobre o assunto exatamente a que se refere a validade da Medida Provisria, ou seja, qual a intensidade de validade da MP em relao a Lei anterior existente, no caso, o Cdigo Florestal de 1965. Neste aspecto, TCITO 1 expe que a doutrina veio a adotar uma soluo de compromisso, dizendo:
At ser convertida em lei (o que lhe confere definitividade), a medida provisria no revoga a lei anterior, mas apenas suspende-lhe a vigncia e a eficcia, que se restauram se no subsiste a medida provisria, tanto pela rejeio como pela inrcia do Congresso, aps o vencimento do prazo de apreciao. Fica , por essa exegese, superada a objeo de que a lei, quando revogada, somente repristinada mediante norma expressa que a restaure.

Tambm entende desta forma TEMER 2,

A edio da medida provisria paralisa temporariamente a eficcia da lei que versava a mesma matria. Se a medida provisria for aprovada, se opera a revogao. Se, entretanto, a medida provisria for rejeitada, restaura-se a eficcia da norma anterior. Isto porque, com a rejeio, o Legislativo expediu ato volitivo consistente em repudiar o contedo daquela medida provisria, tornando subsistente anterior vontade manifestada de que resultou a lei antes editada.

No que se refere aos efeitos dos atos praticados no perodo de vigncia da MP, a doutrina coloca que com a ocorrncia da rejeio da MP pelo Congresso Nacional, esta se opera de modo retroativo anulando os atos praticados no curso
1

TCITO, C. As medidas provisrias na Constituio de 1988. in Revista de Direito Administrativo, 176/6.

2

TEMER, M. Elementos de Direito Constitucional, p. 142.

de sua temporria eficcia, e neste caso, a Constituio defere ao Congresso o poder dever de editar normas que venham a regular as relaes jurdicas que se tenham constitudo no perodo em questo. Na rea urbana porm, bastante conflituoso o assunto, pois afinal a ocorrncia de aglomeraes urbanas sempre esteve ligada a existncia e disponibilidade de gua. Aps vrios anos da edio do Cdigo Florestal O Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, rgo vinculado ao Ministrio do Meio Ambiente onde seus membros representam a sociedade em suas diversas atividades, editou a Resoluo 302/02 e 303/02, sendo a que primeira
Dispe sobre os parmetros, definies e limites de reas de Preservao Permanente de reservatrios artificiais e o regime de uso do entorno, enquanto a 303/02 Dispe

sobre parmetros, definies e limites de reas de Preservao Permanente. Estas Resolues vieram na verdade a suprir uma grande deficincia de informaes, de modo oficial, sobre Preservao Permanente. Enquanto a R. 302/02 apresentou a possibilidade de tratamento dos problemas de uso de reservatrios artificiais, situaes estas que no encontravam embasamento legal para tomada de decises junto aos organismos da administrao pblica. A Resoluo 303/02 determinou conceitos adicionais questo de preservao permanente, entre eles o que se refere a rea urbana. A norma do Conselho trata ento de qualificar como rea urbana consolidada
Artigo 2, XIII - rea urbana consolidada: aquela que atende aos seguintes critrios: a) definio legal pelo poder pblico; b) existncia de, no mnimo, quatro dos seguintes equipamentos de infra-estrutura urbana: 1. malha viria com canalizao de guas pluviais, 2. rede de abastecimento de gua; 3. rede de esgoto; 4. distribuio de energia eltrica e iluminao pblica ; 5. recolhimento de resduos slidos urbanos; 6. tratamento de resduos slidos urbanos; e c) densidade demogrfica superior a cinco mil habitantes por km2.

Este ato do CONAMA foi fundamental para que os municpios passassem a ter mais uma referncia normativa voltada para gerenciamento de questes de preservao permanente. Atualmente o gestor municipal, quando no planejamento urbano voltado para questes ambientais e florestais, deve contemplar no seu escopo de referncias, alm das normas citadas, o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/01), e a Resoluo do CONAMA 237/97. Esta ltima traz:
Art. 6 - Compete ao rgo ambiental municipal, ouvidos os rgos competentes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumentos legal ou convnio. ... Art. 20 - Os entes federados, para exercerem suas competncias licenciatrias, devero ter implementados os Conselhos de Meio

Ambiente, com carter deliberativo e participao social e, ainda, possuir em seus quadros ou a sua disposio profissionais legalmente habilitados.

Esta norma do organismo ambiental federal permite a atuao municipal em questes ambientais, desde que cumpridas as exigncias de estrutura e capacitao mnima da Administrao Pblica (Prefeitura), ou seja: dispor de secretaria de meio ambiente ou afim, legislao municipal ambiental e conselho municipal de meio ambiente. H de se considerar que, pela conseqncia de atos irregulares praticados o administrador pblico pode ser enquadrado na Lei 9.605/98, com pena de deteno de 1 a 3 anos e multa. Este mesmo instrumento legal prev as conseqncias para danos em relao a reas de PP, onde:
Dos Crimes contra a Flora Art. 38. Destruir ou danificar floresta considerada de preservao permanente, mesmo que em formao, ou utiliz-la com infringncia das normas de proteo: Pena - deteno, de um a trs anos, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente. Pargrafo nico. Se o crime for culposo, a pena ser reduzida metade. Art. 39. Cortar rvores em floresta considerada de preservao permanente, sem permisso da autoridade competente: Pena - deteno, de um a trs anos, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.

Ainda sob o aspecto de legalidade, a MP 2.166-67/01 encontra-se no Congresso Nacional, para votao e aprovao. Deve-se destacar que a Emenda Constitucional 032/01, em seu artigo 2, que As medidas provisrias editadas em data anterior da publicao desta emenda continuam em vigor at que medida provisria ulterior as revogue explicitamente ou at deliberao definitiva do Congresso Nacional. Como trata de reforma do Cdigo Florestal tem sido debatido por vrios setores da sociedade, tendo sido levado a plenrio na Cmara dos Deputados para votao, onde a divergncia entre os deputados no permitiu sua aprovao. A diferena de opinio sobre as alteraes do Cdigo Florestal dada principalmente por dois setores da sociedade: a produo agrcola e agropecuria, representado pela Confederao da Agricultura (CNA) e as Organizaes No Governamentais (ONGs) contrrias ao PL apresentado pelo Deputado Moacir Micheletto e defensoras de ndices percentuais de proteo da floresta amaznica e de reas de preservao permanente acima do que o parlamentar prope. Este defende a gesto da regio amaznica pelo Plano de Zoneamento Ecolgico Econmico o qual acredita ser instrumento para o desenvolvimento e proteo da biodiodiversidade. Atualmente constam 30 projetos de lei no congresso nacional voltados para o tema de preservao permanente, dentre estes alguns foram arquivados por motivos internos do rgo, e entre aqueles em anlise destacamos dois: PL 1876/99 - Dispe sobre reas de Preservao Permanente, Reserva Legal, explorao florestal e d outras providncias. Revogando a Lei n 4.771, de 1965 (Cdigo Florestal); e PL 2151/99 - Dispe sobre a concesso de incentivos fiscais

s pessoas fsicas e jurdicas que promovam a recomposio das reas de preservao permanente. Para categorias enumeradas pelo Cdigo Florestal como sendo de preservao permanente, as que mais geram discusses e impasses quanto aplicao do diploma legal referem-se s reas situadas ao lado de rios, crregos ou mesmo os banhados. Explica-se pelo fato da utilizao de reas de morros ou encostas dificilmente permitirem o uso por vrias atividades econmicas ou com fins sociais. Eventualmente, nos deparamos com casos de ocupao imobiliria que advm de processos administrativos de licenciamento ambiental e chegam aos tribunais para deciso de documento autorizador do rgo competente, manuteno ou destruio de obras civis, ocupao irregular, ou mesmo de domnio (caso das reas de faixa de marinha). Considerando-se que toda ocupao territorial d-se preferencialmente prximo a fontes de guas, muito antiga a situao de discrdia entre aqueles que entendem como reas inacessveis e os que entendem como de uso limitado as reas de preservao permanente. Na esfera judiciria, no temos colocaes incisivas sobre a descaracterizao de reas de Preservao Permanente devido a inexistncia de vegetao ou floresta nativa. O Superior Tribunal de Justia (STJ) cita o informativo 288 como modo de esclarecer sobre as indenizaes cabveis em processos de desapropriao onde existam reas de PP:
Informativo 288 (RE-267817) Ttulo Desapropriao e rea de Preservao Permanente Artigo Com base na jurisprudncia do STF no sentido de serem integralmente indenizveis as matas e revestimentos vegetais que recobrem reas dominiais privadas, objeto de desapropriao, ou sujeitas a limitaes administrativas, mesmo que integrantes de reas de preservao permanente, a Turma conheceu em parte do recurso extraordinrio, e, nessa parte, deu-lhe provimento para reformar acrdo do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo que, em ao de desapropriao direta, entendeu indenizveis apenas a parcela das matas no sujeitas proteo permanente e, portanto, passveis de explorao comercial. Precedente citado: RE 134.297-SP (RTJ 158/205). RE 267.817-SP, rel. Min. Maurcio Corra, 29.10.2002. (RE-267817)

Esta posio fundamental, visto que algumas decises do Tribunal do Estado de So Paulo apresentam posio contrria, ou seja, consideram que reas de preservao permanente no tm carter de produo econmica e portanto no so passveis de indenizao, exemplo do Recurso Especial RESP 408172/SP-2002/0009063-6 e do RESP 259948/SP/2000/0049831-9. Ainda dentro do mbito judicirio, a jurisprudncia divide-se quanto ao uso de reas de preservao permanente. O Agravo Regimental da Medida Cautelar 7807/RJ/2004/0016855-6 , onde a deciso refere-se ao fato de ser vlido o ato administrativo praticado pelo rgo dando autorizao para construo em rea de PP. Ver item 2.: Legitimidade do ato administrativo praticado, uma vez que o empreendimento imobilirio questionado est em fase de concluso e foi devidamente licenciado pelo Poder Pblico. Porm, anteriormente, temos vrios julgados opostos a esta situao contrrios a ocupao de reas de preservao permanente - que levam de fato a

uma jurisprudncia no uniforme, caso de Ao Civil Pblica por Dano Ambiental com o Agravo de Instrumento 38.397.5/1-Ubatuba Rel. Ds. Demstenes Braga; Liminar de Ao Civil Pblica Danos urbansticos e ao meio ambiente - TJSPAgravo de Instrumento no. 40.039-5-j. 29.10.97 Rel. Ds. Toledo Silva; Ao de Anulao de Registro de Loteamento, sentena de 17.09.96, processo 697/85, 1 vara da Comarca de So Sebastio; Ao Civil Pblica Loteamento em rea de preservao permanente obrigao de no fazer e indenizao por danos ecolgicos, sentena de 31.07.96, processo 88.27635-0, 4 Vara Federal de Florianpolis. De fato, at o momento presente, encontramos muitas posies jurisprudenciais contrrias a utilizao ou ocupao de reas de PP, ressalvandose as situaes de interesse pblico legitimadas pela legislao e que, portanto, so reconhecidas como factveis. No tema de loteamentos e obras em reas de PP, deve ser aplicada, juntamente com a legis ambiental a Lei 6.766/79, ou lei de parcelamento e uso do solo, e suas respectivas alteraes: Lei Federal 9.785/99 e 10.932/04. Esta ltima altera a lei de 1979, fazendo constar uma importante modificao no tratamento das reas de preservao permanente e no que tange ao tema solicitado nesta pesquisa, ou seja, caso de avenida com leito asfaltado prximo a lagoa artificial, temos:
Art. 2 O inciso III do art. 4 da Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, passa a vigorar com a seguinte redao: "Art. 4 ............................................................................................................. III - ao longo das guas correntes e dormentes e das faixas de domnio pblico das rodovias e ferrovias, ser obrigatria a reserva de uma faixa no-edificvel de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigncias da legislao especfica; .................................................................................................." (NR) Art. 3 O art. 4 da Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, passa a vigorar acrescido do seguinte 3 : "Art. 4 .............................................................................................................. 3 Se necessria, a reserva de faixa no-edificvel vinculada a dutovias ser exigida no mbito do respectivo licenciamento ambiental, observados critrios e parmetros que garantam a segurana da populao e a proteo do meio ambiente, conforme estabelecido nas normas tcnicas pertinentes."

V-se assim, a premncia dos interesses de segurana e proteo ambiental dirigidas para a rea pblica, o que se volta aos preceitos da MP 2.16667/01, ou seja, utilidade pblica e interesse social (artigo 1, inciso IV e V na Lei 4.771/65, dispostos pela MP 2.166-67/01). A interface entre estes conceitos, aplicando-os com cautela ao caso concreto, que permite a gesto dos problemas de ocupaes atuais e futuras em reas de PP em centros urbanos. As legislaes referenciadas para proteo de reas de preservao permanente dispem que so objeto de tal preservao a rea, coberta ou no por vegetao nativa, e que a mesma deve ser tratada de forma diferenciada com vistas a proteger ela prpria e sua funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas

(MP 2.166-67/01, art. 1, inciso I). Assim, entende-se que mesmo no dispondo de cobertura com alguma vegetao, e no tendo uma funo de proteo num determinado momento, ela no esta descaracterizada como rea de preservao permanente. Ainda, a legislao nacional vigente requer sejam consideradas as seguintes legislaes: Lei 4.771/65 (Cdigo Florestal), MP 2.166-67/01, Resoluo CONAMA 302/02 (para reservatrios artificiais), Lei Federal 10.932/04, e ainda as legislaes do Estado em questo e do municpio (Plano Diretor e legislaes ambientais). Cabe lembrar que as legislaes editadas pelos entes federados (estados, distrito federal e municpios) devem ser no plano suplementar, nunca contrariando o que foi disposto pelos documentos legais de mbito federal. No caso, a manuteno de uma faixa de preservao ambiental (mesmo que esta tenha que ser recuperada ou implantada) deve ser feita considerando-se a Resoluo CONAMA 302/02 e, principalmente, a Lei Federal 10.932/04 que em seu artigo 4, inciso III, prev a situao em debate: ao longo das guas correntes e dormentes e das faixas de domnio pblico das rodovias e ferrovias, ser obrigatria a reserva de uma faixa no-edificvel de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigncias da legislao especfica. Assim, a aplicao ftica da legislao deve se dar em paralelo com anlises tcnicas de campo para que se verifique a obrigatoriedade em manter ou no uma faixa de preservao permanente, tendo em vista a existncia de uma via pblica. Fundamental, a participao e responsabilidade do poder pblico (rgo de meio ambiente competente, Promotoria de Meio Ambiente, Prefeitura Municipal) em definir o tratamento a ser dado a estas reas existentes - de carter pblico e social - seja no plano prtico e tcnico, seja no aspecto legal. O melhor instrumento para o poder pblico municipal para gesto do territrio municipal, na atualidade, o Plano Diretor (Lei 10.257/01) onde esto previstas atividades de publicidade, audincia pblica e acesso de qualquer indivduo aos documentos de sua realizao, dando total transparncia e possibilidade de participao da sociedade. BIBLIOGRAFIA AKAOUI. F.R.V. Parcelamento do Solo e Meio Ambiente. In: Manual Prtico da Promotoria de Justia do Meio Ambiente. BENJAMIN. A. H. SCOLI. J. C. M. ANDRADE. F.A.V. 2. Ed. So Paulo: 1999. CASTANHEIRO. I. C. Implantao e Regularizao de Condomnio de Lazer em rea de Preservao Permanente. In: Manual Prtico da Promotoria de Justia do Meio Ambiente. BENJAMIN. A. H. SCOLI. J. C. M. ANDRADE. F.A.V. 2. Ed. So Paulo: 1999. TCITO. C. As medidas provisrias na Constituio de 1988. in Revista de Direito Administrativo, 176/6. TEMER, M. Elementos de Direito Constitucional, p. 142. GLOSSRIO:

Preservao. (1) Sistema de proteo conferido a determinada rea quando se deseja garantir sua intocabilidade. (2) Ao de proteger, contra a destruio e qualquer forma de dano ou degradao, um ecossistema, uma rea geogrfica defina ou espcies animais e vegetais ameaados de extino, adotando-se as medidas preventivas legalmente necessrias e as medidas de vigilncia adequadas. Preveno de aes futuras que possam afetar um ecossistema (USDT, 1980). (3) a proteo rigorosa de determinadas reas e de seus recursos naturais, considerados de grande valor como patrimnio ambiental, sem qualquer interveno humana. (4) Conjunto de mtodos, procedimentos e polticas que visam a proteo a longo prazo das espcies, habitats e ecossistemas, alm da manuteno dos processos ecolgicos, prevenindo a simplificao dos sistemas naturais (ARRUDA et alii, 2001). (5) So as prticas de conservao da natureza que asseguram a proteo integral dos atributos naturais (ARRUDA et alii, 2001). (6) Cuidar da sobrevivncia das espcies de organismos vivos, animais e vegetais (Glossrio Ibama, 2003). (fonte: ambientebrasil.com.br, em 28/03/05)