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APROPRIAO DE TERRAS NO BRASIL E O INSTITUTO DAS TERRAS DEVOLUTAS Ionnara Vieira de Arajo1 Maria Cristina Vidotte Blanco Trrega2

INTRODUO

A ocupao do territrio brasileiro, em funo das dificuldades decorrentes das distncias e do clima, demandou da Coroa Portuguesa a adoo de diversos sistemas como as Capitanias Hereditrias e os Governos Gerais. Nesta poca, as terras estavam fora do comrcio. Sua apropriao econmica dependia de favoritismos originados a partir da adoo do regime de sesmarias. Note-se que mesmo nesta poca o beneficirio, ou seja, o sesmeiro, tinha por obrigao medir, demarcar e cultivar as terras, sob pena de comisso. No incio do Brasil Imprio houve a proibio da concesso de sesmarias, sob os argumentos de no estarem produzindo os efeitos de aumentar a povoao do territrio e de melhorar a produtividade na atividade agrria. Houve, ento, a inaugurao do assim chamado regime de posses, que vigorou de 1822 at 1850. Entretanto, mesmo nesta poca, o imvel rural no era instrumento para cumulao de riqueza. A riqueza estava no trabalho escravo, no na propriedade das terras. Somente em 1850, com a publicao da Lei 601, as terras entraram definitivamente no comrcio. A partir da, a aquisio da propriedade passou a se dar mediante compra e venda. Modificou-se, enfim, tal como previsto, um regime centenrio, o das sesmarias, para um regime de apropriao econmica da terra. A propriedade rural entrou no comrcio e
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Advogada, mestre em Direito Agrrio pela UFG, bolsista PIBIC-CNPQ da Universidade Federal de Gois ,

Brasil.
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Doutora em Direito, professora titular da Universidade Federal de Gois e no Programa de Mestrado da Universidade de Ribeiro Preto. Pesquisadora foi bolsista produtividade do CNPq avaliadora do INEP, supervisora da SESu (ad hoc) e parecerista CNPq (ad hoc). Integra o Conselho Editorial de vrios peridicos cientficos. responsvel pela Revista da Faculdade de Direito da UFG

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tornou-se, mais ainda, instrumento de poder poltico e econmico. Alm disso, deu-se resposta preocupante questo fundiria brasileira entregue, at ento, ao regime de posses com todas as suas mazelas. Entretanto, a questo fundiria permanece no resolvida. Na verdade, no se sabe, ainda, em sua totalidade, o que terra devoluta e o que pertence ao patrimnio particular. Terras devolutas so aquelas que no estando afetadas a algum uso pblico federal, estadual ou municipal, no caram regularmente no patrimnio dos particulares. Terras devolutas so espcies de terras pblicas. O Estado Brasileiro grande possuidor de terras devolutas, mas no sabe exatamente onde esto, nem sua verdadeira extenso. Alm disso, sabedor de sua complexa situao fundiria tem clara noo de que no possvel simplesmente arrestar as terras devolutas rumo a seu patrimnio sem trazer severos prejuzos de ordem social. O referencial terico utilizado neo-positivismo que, apesar de no solver todas as dvidas, abre a perspectiva dos princpios enquanto espcies de normas jurdicas, o que no pouco em vista da dogmtica jurdica anterior. O mtodo o descritivo j que busca, neste estudo, apresentar os institutos ligados regularizao fundiria e sua relao com as terras devolutas. Isto no significa que no se proceder, nos momentos oportunos, as consideraes de ordem crtica que se fizerem necessrias.

1 - APROPRIAO DE TERRAS NO BRASIL

1.1 Brasil Colnia

A aquisio de terras no Brasil, como meio formal e generalizado, comeou na capitania de So Vicente em 1532, e por intermdio de seu donatrio Martim Afonso de Souza. Foi a carta de sesmaria o ttulo de concesso dominial, de que lanou mo o colonizador portugus para a consolidao da conquista do territrio incorporado ao reino de Portugal, em 1.500, regime que vigorou no Brasil at 1822.3 Havia em Portugal, desde 1.375, na ltima dinastia Borgonha do rei D. Fernando, o confisco das terras desaproveitadas que
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JUNQUEIRA, M. O Instituto Brasileiro das Terras Devolutas. So Paulo: Edies LAEL, 1976, p. 11.

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deveriam ser entregues a quem as lavrasse, costume este que foi herdado dos belgas e dos galos. (Lei das Sesmarias, publicada em Santarm em 1375). 4 Juridicamente no houve no Brasil sesmarias e sim datas e concesses da Coroa, que foram largamente utilizadas. Tais concesses possuam carter estritamente enfitutico. No Brasil apenas houve sesmarias regidas pelos forais, debaixo do regime enfitutico.5 Em 1530, D. Joo II expediu uma carta de poder ou carta de patente a Martim Afonso de Souza, na qual outorgou-lhe poder para, quanto as terras que descobrisse no Brasil, d-las s pessoas que nelas quisessem viver e povoar . As cartas rgias e de foral (1531) e a carta de doao de 1535, tambm expedidas Martim Afonso, trataram apenas da capitania de So Vicente. Surge ento a concesso enfiteuta, com divises de poderes e atribuies. Ao donatrio, Martim Afonso de Souza, na carta de doao, se atribuiu uma poro da costa brasileira de cem lguas. 6 Foi a carta de Foral que instituiu no Brasil o sistema de concesses de cartas de sesmarias, debaixo do regime enfitutico, uma vez que havia uma carta de foral para cada capitania, fazendo corpo com a respectiva carta de doao, outorgada a cada donatrio. 7 Era o Foral uma lei especial, derrogatria do direito comum constante das ordenaes do Reino. Foral a lei dada pelo senhorio direto do respectivo territrio, diz o Elucidrio de Frei Joaquim Rosa de Viterbo, lei, portanto ditada ao titular do domnio til do imvel enfitutico. 8 A carta de Sesmaria concesso foreira desde o incio, eis que regida pela carta de foral, uma para cada capitania, mas de teor idntico. Esse foro que no comeo era representado pelo dzimo, de carter modificado, durante a segunda metade do sculo XVIII, passando a cobrar-se um tanto por lgua, segundo a importncia das terras. 9
As sesmarias, (...) antiga tradio jurdica da pennsula Ibrica, nada mais eram do que terras sujeitas a uma obrigao de cultivo, reconhecendo-se agora o direito de propriedade, limitado a essa obrigao (...). O proprietrio tinha sobre a terra no um

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Ibidem, p. 12-13. COSTA, Helio Roberto Novoa. Discriminao das terras devolutas. So Paulo:Ed. Universitria de Direito, 2000, p. 32. 6 JUNQUEIRA, 1976, p. 18-19. 7 Ibidem, p. 24. 8 Ibidem, p. 24. 9 Ibidem, p. 24.

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direito real pleno, semelhana do direito de propriedade de nossos dias, mas 10 limitando-se pela servido pessoal que lhe era imposta de cultivar a terra.

A diviso do Brasil em capitanias hereditrias foi sugerida a D. Joo III, pelo diplomata portugus Diogo de Gouveia, muito entendido de colonizao e que tanto gabava o sistema que j havia demonstrado sua eficincia nas Ilhas da Madeira e dos Aoures. A carta rgia de 28 de setembro de 1532 dividiu o Brasil em capitanias hereditrias. 11 Os capites detinham grande poder poltico e jurdico, distribuam as terras da capitania para os sesmeiros que passavam a seus filhos por herana, mas independente de qualquer situao a terra brasileira era parte do patrimnio pessoal do rei. A propriedade da terra era reservada coroa. Quem recebia doaes no tinha ttulo de proprietrio. Podia usufruir apenas da terra.12 A sesmaria, contrato enfitutico a ttulo perptuo, era concedida com a obrigao de prestar o dzimo Ordem de Cristo. Mas o foro na sesmaria brasileira, em vez de ser fixo e anual era retributivo pagos pelos que recebiam terras de sesmarias. A preferncia dada ao sistema de rao (penso ou dzimo) ao foro certo, proveio de ser ele o mais de acordo com as idias religiosas dos colonos.13 O pedido de sesmaria era feito ao capito mor, capites generais e governadores da provncia, identificando o peticionrio, o local e rea desejada, caracterizada em seus limites e confrontaes. Este recebia informaes da Fazenda Real do municpio de situao das terras e do procurador da coroa. Deferido o despacho era lavrado na Secretaria de Estado a carta de sesmaria, ttulo provisrio, devendo o interessado requerer ao rei, em trs anos, a carta de confirmao, esta a ttulo definitivo.14 Ao concessionrio corria a obrigao de demarcar as terras, dentro de trs anos. O inadimplemento de qualquer dessas clusulas acarretaria o comisso da concesso, possibilitando a concesso das terras a outrem.15

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MIRANDA, Custdio da Piedade. Natureza Jurdica das Sesmarias. In: Revista do Direito Agrrio. Braslia. 10 (9), p. 9-13, 1 sem. 1983, p. 10. 11 JUNQUEIRA, op. cit., p. 21. 12 VIAL, Sandra Regina. Propriedade da terra: uma anlise sociojurdica. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2003, p.164. 13 JUNQUEIRA, op. cit. , p. 24-25. 14 Ibidem, p. 29. 15 Ibidem, p. 29-30.

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O certo que logo de incio a sesmaria encontrou na colnia um timo campo de aplicao o latifndio canavieiro. A colonizao rpida do territrio brasileiro s poderia verificar-se atravs do latifndio. 16 Com a falncia da Capitanias Hereditrias, instala-se no Brasil o Governo Geral de 1548, que teve por fim uniformizar a administrao do territrio, submetendo os donatrios a uma autoridade superior com sede no Brasil, regime que perdurou at 1808, com a chegada da famlia real ao Brasil. 17 Das capitanias hereditrias at a proibio de doaes por sesmarias no se viu uma significativa alterao na forma de distribuio de terras baseado em uma poltica marcada pelos favoritismos. 18

1.2- Brasil Imprio

Jos Bonifcio de Andrada e Silva, analisando o quadro territorial do Brasil de ento ofereceu instrues no ano de 1.821, aos deputados de So Paulo s Cortes portuguesas, recomendando-lhes:
Que haja uma nova legislao sobre as chamadas sesmarias que, sem aumentar a agricultura, como se pretendia, antes tm dificultado a povoao progressiva e unida porquanto as sesmarias de seis, oito e mais lguas quadradas, possudas por homens sem cabedais e sem escravos, que no s as no cultivam mas nem sequer as vendem e repartem por quem melhor as saiba aproveitar, originando-se daqui que as povoaes do serto se acham muito espalhadas e isoladas, por causa dos imensos terrenos de permeio, que se no posem repartir e cultivar, por serem sesmarias, seguindo-se tambm daqui, viver a gente do campo dispersa e como feras no meio das brenhas e matos, com sumo prejuzo da administrao d justia e da civilizao conveniente que seguindo-se o esprito da lei do senhor D. Fernando sobre esta matria, que serviu e fonte ao que est determinado na Ordenao do livro 4, ttulo 43, se legisle, pouco mais ou menos, o seguinte. 4Que todas as terras que foram dadas por sesmaria e no se acharem cultivadas, entrem outra vez na massa dos bens nacionais, deixando-se somente aos donos das terras, meia lgua quadrada, quando muito com a condio de comearem a cultiv-las em tempo determinado, que parece justo. 5Que os que tm feito suas as terras, s por mera posse e no por ttulo legal, as hajam de perder, exceto o terreno que j tiverem cultivado e mais 400 geiras acadmicas, para poderem estender a sua cultura, determinando-se-lhes, para isso, tempo prefixo.

16 17

Ibidem, p.31. VIAL, 2003, p.166. 18 VIAL, 2003, p.175.

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6Que de todas as terras que reverterem por esse modo nao e de todas as outras que tiverem vagas, no se dem mais sesmarias gratuitas, seno nos poucos casos abaixo apontados, mas se vendam em pores ou lotes, que nunca possam exceder de meia lgua quadrada, avaliando-se, segundo a natureza e bondade das terras, a geira acadmica de 400 braas quadradas, de sessenta ris para cima e 19 procedendo-se demarcao legal

Jos Bonifcio dizia que as terras que deveriam entrar outra vez na massa dos bens nacionais ou reverter, por esse modo, nao, seriam exatamente, de 1850 em diante, as terras devolvidas, isto , as terras devolutas.
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Em 17 de julho de 1822 D. Pedro I baixou a

resoluo do Reino n 76, ratificada pela proviso de 22 de outubro de 1822, suspendendo a concesso de sesmarias, at a ulterior convocao da assemblia geral, Constituinte e Legislativa.21 Em 1822, inicia-se no Brasil o Regime da Posse de Terras Devolutas, decorrente da proibio da concesso de sesmarias aliada falta de uma legislao que regulamentasse o uso e a propriedade da terra, perodo que se estendeu at 1850 com a promulgao da Lei de Terras. 22 Ao contrrio do regime sesmarial, a posse pressupunha a explorao da terra para depois vir o reconhecimento legal estatal da situao. No incio o posseiro ocupava terra de ningum, nos intervalos das sesmarias. Depois, passa a ocupar as sesmarias abandonadas ou no cultivadas . Chega, por fim, s terras devolutas. Em alguns casos chega ao latifndio semi explorado. 23 A Constituio Imperial de 1.824, influenciada pelo pensamento liberalista garantiu o pleno direito de propriedade conforme dispe no artigo 179:

XXII. E'garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem publico legalmente verificado exigir o uso, e emprego da Propriedade do Cidado, ser elle prviamente indemnisado do valor della. A Lei marcar os casos, em que 24 ter logar esta unica excepo, e dar as regras para se determinar a indenizao .

19 20

JUNQUEIRA, 1976, p. 36-38. Ibidem, p. 36-38. 21 COSTA, 2000, p.44. 22 VIAL, 2003, p.178. 23 SANTOS, Fbio Alves. Direito Agrrio: Poltica Fundiria no Brasil. Belo Horizonte: Del. Rey, 1995, p. 63. 24 BRASIL. Constituio Poltica Do Imprio Do Brazil (de 25 de maro de 1824). <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao24.htm >.Acesso 01 abr. 2009, 15:23:14.

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Neste perodo a situao fundiria do pas era composta por: Sesmarias concedidas e integralmente confirmadas, o proprietrio tinha sobre elas o domnio legal; Sesmarias concedidas mas no confirmadas, tinham a posse mas no o domnio; Glebas ocupadas por posses, sem qualquer ttulo, configurando-se a situao de fato por ocupao com ou sem explorao efetiva e; terras sem ocupao no concedidas ou j revertidas ao Poder Pblico, ou seja terras devolutas. 25 At a segunda metade do sculo XIX a propriedade da terra era estatal ou semi-estatal, no podia ser comprada nem vendida. Somente a partir de 1850 se pode falar em propriedade privada da terra. 26 Com a suspenso da concesso de sesmarias em 1822, ocorreu um perodo de lacuna legal, onde a nica forma de aquisio de propriedade era por meio da ocupao, verificandose a ausncia do Estado em relao aquisio da terra.27 Na verdade, o territrio brasileiro esteve de julho de 1822, at a vigncia da Lei 601, de 18 de setembro de 1850, com tolerncia do governo imperial, merc de quem quisesse pura e simplesmente ocup-lo. 28 Nesta fase extralegal as terras brasileiras encontravam-se: Integrando o patrimnio de particulares originrios de sesmarias, que cumpriram os requisitos legais; na posse de particulares tambm originrios de sesmarias, mas que no cumpriram os requisitos legais e por isso no obtiveram a confirmao da doao; na posse de particulares sem nenhum ttulo hbil; integrando o patrimnio pblico desde a colonizao, sem terem sido dadas em sesmarias ou ocupadas; e, devolutas propriamente ditas, que so as terras que caram em comisso, devolvidas ao patrimnio imperial.29 Na ordem de 18 de abril de 1.842, declarou-se que, para um terreno aforado ficar legalmente devoluto, preciso que o foreiro seja convencido e julgado em comisso pelos meios judiciais. 30 A Lei de Terras, como ficou conhecida a Lei n. 601 de 1850, um documento fundamental para compreender a organizao agrria do Brasil. Ela atendia evidente necessidade de organizar a situao dos registros das terras concedidas desde o perodo
25 26

SANTOS, F., 1995, p. 65. Ibidem p. 66. 27 Ibidem, p. 61. 28 JUNQUEIRA, 1976, p. 38. 29 SOUSA, Joo Bosco. Direito Agrrio: Lies Bsicas. 3.ed. So Paulo, Saraiva, 1994, p. 20. 30 JUNQUEIRA, 1976, p. 74.

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colonial e legalizar as terras ocupadas sem autorizao, para depois reconhecer as chamadas terras devolutas, pertencentes ao Estado. Logo, tambm deu suporte para que se processassem as transformaes capitalistas no Brasil. 31 Esta lei objetivou, impedir que os escravos livres pudessem se apossar de terras, vez que em 1830 j havia cessado o trfico de escravos, em razo do artigo 1. da lei de 7 de outubro de 1831 Todos os escravos que entrarem no territrio e portos do Brasil, vindos de fora ficam livres. 32 O registro paroquial, previsto na Lei de Terras, no era considerado ttulo de domnio, tratava-se de mero recenseamento de possuidores de terras, j que no conferia direito aos registrantes (art. 94 do decreto 1318 de 1854). Segundo Messias Junqueira se no fosse a cobrana por letras o registro paroquial seria um timo cadastro de terras possudas quele tempo, mas hoje dificilmente identificveis, em razo da conciso dos registrantes a fim de pagarem menos.33
Os sagrados direitos de propriedade, o dogma da liberdade do domnio sempre foram argumentos que se levantam, com maior ou menor desenvoltura, quando se deseja contrapor s decorrncias da titulao a realidade de uma produo, de um trabalho enfim, que se realiza margem da formalidade- seja perante os pretores (em Roma), os donatrios (no Brasil das capitanias hereditrias), a Coroa (no Imprio), ou agora perante a Unio, Estados e Municpios (no caso das Terras Devolutas) e os titulares de domnio, confiados apenas na exatido do brocardo s dono quem registra.34

Rompendo a estrutura latifundiria, a Lei 601 de 1.850, possibilitou no Brasil a formao da pequena propriedade. J que a propriedade da terra de privilgio passou a ser mercadoria. Democratizou a estrutura social com a nobilitao do posseiro, dando-lhe status. O destino dessa lei, cujas razes mergulham nas aspiraes de nossa independncia poltica, era romper o etos cultural contemporneo da conquista, fazendo-se presente no primeiro golpe vibrados contra as instituies liberticidas, para ajudar depois na grande obra de composio pacfica e definitiva do territrio. 35
31

MARQUES, Daiane da Cunha. Uma Anlise Scio- Jurdica da Parceria Rural em Ervlia MG. 2007. 138f. Dissertao (Ps-Graduao em Extenso Rural)- Universidade Federal de Viosa, Viosa, Minas Gerais ,2007, p. 31. 32 JUNQUEIRA, 1976, p. 78. 33 Ibidem, p. 78. 34 ALVARENGA, Octvio Mello. Contratos agrrios. Braslia: Fundao Petrnio Portella, 1982. (Curso de Direito Agrrio, 8), p. 17. 35 JUNQUEIRA. op. cit., p. 91.

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A Lei 601 de 1850, dispe sobre as terras devolutas no Imprio, e acerca das que so possudas por titulo de sesmaria sem preenchimento das condies legais, bem como por simples titulo de posse mansa e pacifica. Alm disso, esta Lei determina que, medidas e demarcadas as terras devolutas, sejam elas cedidas a titulo oneroso. Prev que Art. 1 Ficam prohibidas as acquisies de terras devolutas por outro titulo que no seja o de compra. E que: Exceptuam-se as terras situadas nos limites do Imperio com paizes estrangeiros em uma zona de 10 leguas, as quaes podero ser concedidas gratuitamente.36 Embora no se pudesse conceder novas sesmarias a lei de terras permitiu a revalidao das sesmarias, ou outras concesses do Governo Geral ou Provincial, que se acharem cultivadas, ou com princpios de cultura, e morada habitual do respectivo sesmeiro ou concessionrio, ou do quem os represente, embora no tenha sido cumprida qualquer das outras condies, com que foram concedidas. 37 Esta lei tambm legitimou as posses mansas e pacificas, adquiridas por ocupao primria, ou havidas do primeiro ocupante, que se acharem cultivadas, ou com principio de cultura, e morada, habitual do respectivo posseiro, ou de quem o represente. demarcao da posse a lei de terras diz:
Art. 7 O Governo marcar os prazos dentro dos quais devero ser medidas as terras adquiridas por posses ou por sesmarias, ou outras concesses, que estejam por medir, assim como designar e instruir as pessoas que devam fazer a medio, attendendo s circumstancias de cada Provincia, comarca e municipio, o podendo prorogar os prazos marcados, quando o julgar conveniente, por medida geral que comprehenda todos os possuidores da mesma Provincia, comarca e municipio, onde a prorogao convier. Art. 8 Os possuidores que deixarem de proceder medio nos prazos marcados pelo Governo sero reputados cahidos em commisso, e perdero por isso o direito que tenham a serem preenchidos das terras concedidas por seus titulos, ou por favor da presente Lei, conservando-o smente para serem mantidos na posse do terreno que occuparem com effectiva cultura, havendo-se por devoluto o que se achar 39 inculto.
38

Quanto a

Portanto, numa linguagem mais aproximada do atual contexto histrico, o fim do regime de sesmarias (lei de 17 de julho de 1822), e a edio da lei de terras (1850),

36

BRASIL. Lei no 601, de 18 de setembro de 1850.Disponvel em: .<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LIM/LIM601.htm>. Acesso em 01 abr. 2009. 17:12:54. 37 Ibidem. 38 Ibidem. 39 Ibidem..

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democratizaram o acesso terra, pois extinguiram o sistema de concesses que permitia o acesso somente dos bem relacionados com a Cora.

1.3 Brasil Repblica

Na primeira Constituio Republicana, de 1.891, houve a transferncia das terras de uso pblico da Unio para os Estados. Tal fato produziu desarmonia federativa, pois, cada Estado deu soluo diversa para a questo fundiria, no havendo controle da Unio.40 Segundo o artigo 67 da Constituio de 1891: Pertencem aos Estados as minas e terras devolutas situadas nos seus respectivos territrios, cabendo Unio somente a poro do territrio que for indispensvel para a defesa das fronteiras, fortificaes, construes militares e estradas de ferro federais.41 O Cdigo Civil de 1916 estabeleceu a via judicial para a discriminao das terras devolutas pertencentes aos Estados. Neste perodo no se aceitava mais a revalidao das sesmarias, e nem era possvel a legitimao da posse, mas era possvel a aquisio por usucapio. 42 A Constituio dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937, de cunho eminentemente autoritrio, foi um retrocesso na evoluo do direito de propriedade no Brasil, j que no trouxe em seu texto o sentido social do direito de propriedade dado pela Constituio de 1934. A Constituio de 1.946 assim disps sobre o direito de propriedade:
Art. 141. A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: 16 garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro.

40 41

VIAL, 2003, p. 185. BRASIL. Constituio Da Repblica Dos Estados Unidos Do Brasil ( De 24 De Fevereiro De 1891) . Disponvel em: .<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao91.htm>. Acesso 01 abr. 2009, 15:23:14. 42 VIAL. op. cit. p. 185.

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Art. 147 O uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social. A lei poder, com observncia do disposto no art. 141, 16, promover a justa distribuio 43 da propriedade, com igual oportunidade para todos.

Esta Constituio alm de ter condicionado o uso da propriedade ao bem-estar social ainda estabeleceu a desapropriao por interesse social. Nela os brasileiros so includos no acesso terra. Mas embora previsse a justa distribuio de terras, ainda se desconhece a sua efetividade.
Art 34 - incluem-se entre os bens da Unio: II - a poro de terras devolutas indispensvel defesa das fronteiras, s 44 fortificaes, construes militares e estradas de ferro.

A Constituio de 1.967, trouxe quanto o regime das terras devolutas: Art. 5 Incluem-se entre os bens dos Estados os lagos e rios em terrenos de seu domnio e os que tm nascente e foz no territrio estadual, as ilhas fluviais e lacustres e as terras devolutas no compreendidas no artigo anterior. 45 Finalmente, a Constituio Federal de 1988 traz como bens da Unio somente as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental, definidas em lei, incluindo entre os bens dos Estados as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio. Previu tambm que a destinao de terras pblicas e devolutas ser compatibilizada com a poltica agrcola e com o plano nacional de reforma agrria.46 Embora o art. 5 da Constituio de 1988 garanta aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito propriedade, ao estrangeiro limitada a aquisio da propriedade rural: conforme se enuncia: Art. 190. A lei regular e limitar a aquisio ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa fsica ou jurdica estrangeira e

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BRASIL. Constituio dos Estados Unidos do Brasil (De 18 de Setembro de 1946). Disponvel em: .< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao46.htm>. Acesso 01 abr. 2009, 16:23:12. 44 Ibidem.. 45 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1.967. Disponvel em: .<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao67.htm>. Acesso: 02 abril 2009, 12:36:11. 46 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1.988. Disponvel em: .< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso: 13 abr. 2009, 18:36:08.

RFD- Revista da Faculdade de Direito da UERJ, v.1, n. 19, jun./dez 2011. estabelecer os casos que dependero de autorizao do Congresso Nacional. 47 Quanto as ters pblicas tambm foi previsto pela Constituio de 1988 que:
ADCT- Art. 51. Sero revistos pelo Congresso Nacional, atravs de Comisso mista, nos trs anos a contar da data da promulgao da Constituio, todas as doaes, vendas e concesses de terras pblicas com rea superior a trs mil hectares, realizadas no perodo de 1 de janeiro de 1962 a 31 de dezembro de 1987. 1 - No tocante s vendas, a reviso ser feita com base exclusivamente no critrio de legalidade da operao. 2 - No caso de concesses e doaes, a reviso obedecer aos critrios de legalidade e de convenincia do interesse pblico. 3 - Nas hipteses previstas nos pargrafos anteriores, comprovada a ilegalidade, ou havendo interesse pblico, as terras revertero ao patrimnio da Unio, dos 48 Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios.

Assim, a evoluo constitucional e legislativa, do direito terra, no direito brasileiro, claramente no sentido de expandir tal garantia a todos, na forma da lei, desde que vinculada aos interesses sociais o que significa, desde que haja o efetivo cumprimento de sua funo social.

2- TERRAS DEVOLUTAS

2.1- Definio Legal e Doutrinria

A Concepo de terras devolutas no Imprio era a de terras desocupadas ou devolvidas Coroa Portuguesa (por incorrerem os beneficirios das sesmarias em comisso). J na Repblica, terras ocupadas podiam ser consideradas devolutas, desde que no pertencessem ao particular. Segundo a Lei de Terras ( art. 3) so terras devolutas:
1 - As que no se acharem aplicadas a algum uso pblico, nacional, provincial ou municipal. 2 - As que no se acharem em domnio particular por qualquer ttulo legtimo, nem forem havidas por sesmarias e outras concesses do Governo Geral ou Provincial, no incursas em comisso por falta do cumprimento das condies de medio, confirmao e cultura. As que no se acharem dadas por sesmarias, ou outras concesses do Governo, que, apesar de incursas em comisso, forem revalidadas por esta Lei. As que no se acharem ocupadas por posses, que, apesar de no se fundarem em ttulo legal, forem legitimadas por esta Lei.

47 48

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1.988. Ibidem.

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O mais importante objetivo da Lei de Terras foi conferir titulao a todos aqueles que no a tinham, embora ocupassem terras consideradas devolutas, evitando perpetuar o regime de posses instaurado com a suspenso das sesmarias. Em 1946, o Decreto-lei n 9.760, tratando
do patrimnio imobilirio da Unio, veio a definir terras devolutas como:
Art. 5 So devolutas, na faixa da fronteira, nos Territrios Federais e no Distrito Federal, as terras que, no sendo prprios nem aplicadas a algum uso pblico federal, estadual territorial ou municipal, no se incorporaram ao domnio privado: a) por fora da Lei n 601, de 18 de setembro de 1850, Decreto n 1.318, de 30 de janeiro de 1854, e outras leis e decretos gerais, federais e estaduais; b) em virtude de alienao, concesso ou reconhecimento por parte da Unio ou dos Estados; c) em virtude de lei ou concesso emanada de governo estrangeiro e ratificada ou reconhecida, expressa ou implicitamente, pelo Brasil, em tratado ou conveno de limites; d) em virtude de sentena judicial com fora de coisa julgada; e) por se acharem em posse contnua e incontestada com justo ttulo e boa f, por termo superior a 20 (vinte) anos; f) por se acharem em posse pacfica e ininterrupta, por 30 (trinta) anos, independentemente de justo ttulo e boa f; g) por fora de sentena declaratria proferida nos termos do art. 148 da Constituio Federal, de 10 de Novembro de 1937.

Segundo Jos Cretella Jnior, o termo terras devolutas designa no s as terras que foram devolvidas ao patrimnio pblico como as que nunca tiveram proprietrio e so do Estado.49 Outros autores como Altir de Souza Maia conceituam terras devolutas, espcie do gnero de terras pblicas, como
[...] aquelas terras que, tendo sido dadas em sesmarias, foram, posteriormente, em virtude de haverem cado em comisso, devolvidas Coroa. Pelo menos, foi esse, originariamente, o conceito que as nominava, evoluindo, ao depois, para a definio contemplada no Decreto- lei n 9.760/46, art. 5, i. e., so devolutas as terras que no se acharem aplicadas a algum uso pblico federal, estadual ou municipal, ou que no hajam, legitimamente, sido incorporadas ao domnio privado. 50

Por fim terras devolutas so terras no incorporadas ao patrimnio particular e que no se encontram destinadas a um uso especfico pelo poder pblico. O Juiz Federal Dirley da Cunha Jnior estabelece uma distino entre terras pblicas (lato sensu e stricto sensu) e terras devolutas. Segundo ele:

49 50

CRETELA JUNIOR, 1984, p. 348. Apud ALMEIDA, 2003, p. 313.

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so terras pblicas todas aquelas pertencentes ao poder pblico, ou seja, so bens pblicos determinados ou determinveis que integram o patrimnio pblico, incluindo-se, a, as terras devolutas. Assim, as terras devolutas so espcie de terras pblicas lato sensu. A outra espcie so as terras pblicas stricto sensu. Temos, pois, duas espcies de terras pblicas lato sensu (gnero): as terras devolutas e as terras pblicas stricto sensu.51

A simples posse, sem titulao, no legitimada, no retira de uma terra, ainda que efetivamente ocupada e com morada habitual de seu possuidor, o carter de terra devoluta. Por isso, melhor parece ser o conceito de Lus de Lima Stefanini, quando manifesta seu entendimento sobre terras devolutas como sendo aquelas espcies de terras pblicas (sentido lato) no integradas ao patrimnio particular, nem formalmente arrecadas ao patrimnio pblico, que se acham indiscriminadas no rol dos bens pblicos por devir histricopoltico.52

2.2. Titularidade e Destinao

As terras devolutas podem ter natureza de bens pblicos dominicais quando so terras pblicas do domnio privado do Estado, portanto, disponveis, nos termos do artigo 101 do Cdigo Civil. E de outra natureza quando se trata de bens pblicos de uso especial, como, e.g., as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por aes discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas naturais, conforme o artigo 225, 5, da Constituio de 1988. A propriedade dos bens pblicos est traada, na Constituio, art. 20, II: So bens da Unio: as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental, definidas em lei. E tambm art. 26, IV que trata dos bens dos Estados neles includos: as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio. A jurisprudncia sobre o assunto:

AO CIVIL PBLICA. VENDA A NON DOMINO. TERRAS DEVOLUTAS SITUADAS NA FAIXA DE FRONTEIRA. ENTENDIMENTO PACIFICADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONSTITUIO DE 1946. 1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinrio n. 52.331, definiu que as terras devolutas situadas na faixa de fronteira, tidas como zona
51

CUNHA JNIOR, Dirley da, Terras devolutas nas constituies republicanas Disponvel em:.<http://www.jfse.jus.br//obras%20mag/artigoterrasdevdirley.html>. Acesso em: 25 maio 2008. 52 Apud LEITE , 2004., p. 9.

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indispensvel defesa do Pas at o limite de 150 Km, so de domnio da Unio. [...] 3. As terras devolutas tidas por indispensveis defesa nacional, assim consideradas as situadas na faixa de fronteira, no podem ser transferidas pelos Estados-Membros a particulares sob pena de caracterizar venda a non domino, uma vez que se trata de terras dominicais da Unio, conforme entendimento manifestado pelo STF [...]( REsp 680860 / PR RECURSO ESPECIAL 2004/0112244-0, DJ 12.02.2008, p. 1)

Analisando os dispositivos acima conclui-se que todas as terras devolutas brasileiras pertencem ou Unio ou aos Estados. Em sntese, no h terras devolutas municipais. So de propriedade da Unio apenas aquelas indispensveis defesa das fronteiras brasileiras, das fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental, nos termos definidos em lei. Todas as demais pertencem aos estados-membros, de acordo com a sua localizao. Nestes termos a Smula n. 477 do STF: As concesses de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domnio com a unio, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relao aos possuidores. O poder pblico, em regra, deve destinar as terras devolutas existentes para fins de colonizao e Reforma Agrria sobre isso a Constituio leciona: Art. 188. A destinao de terras pblicas e devolutas ser compatibilizada com a poltica agrcola e com o plano nacional de reforma agrria. Exceto para fins de reforma agrria, todas as alienaes ou concesses de terras pblicas, a qualquer ttulo, com rea superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa fsica ou jurdica, ainda que por interposta pessoa, depender de prvia aprovao do Congresso Nacional. ( 1 e 2, art. 188,CF) No se admite usucapio de terras devolutas por estas serem consideradas bens pblicos em sentido estrito. O Supremo Tribunal Federal, pacificou o entendimento jurisprudencial, com a Smula n 340: Desde a vigncia do Cdigo Civil, os bens dominicais, como os demais bens pblicos, no podem ser adquiridos por usucapio. Por fim diante do histrico dentro do qual formou-se o patrimnio imobilirio privado no Brasil (do qual exigiu-se, primeiramente ainda que sem validade formal a inscrio nos Livros Paroquiais; e, depois ento com validade formal no Registro de Imveis), possvel extrair a concluso de que podem ser identificadas, com relativa preciso, as terras pertencentes a particulares. Da o sentido da ao discriminatria aquela que visa a separar

RFD- Revista da Faculdade de Direito da UERJ, v.1, n. 19, jun./dez 2011. as terras do domnio pblico das do domnio particular que se funda na verdade da assertiva: no Brasil, todas as terras so pblicas, exceto as que so particulares 53. 3 DISCRIMINAO DAS TERRAS DEVOLUTAS

Discriminao de terras devolutas a operao do Estado cujo objetivo estabelecer a natureza jurdica da terra, decifrando se a gleba de domnio pblico ou privado.54 O artigo 11 do Estatuto da Terra (Lei 4.504/64) previu que o Instituto Brasileiro de Reforma Agrria, atual Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria, est investido de poderes de representao da Unio, para promover a discriminao das terras devolutas federais e com autoridade para reconhecer as posses legtimas manifestadas atravs de cultura efetiva e morada habitual, bem como para incorporar ao patrimnio pblico as terras devolutas federais ilegalmente ocupadas e as que se encontrarem desocupadas. Na realidade a ao do INCRA no a de representante da Unio e sim de substituto processual, pois ele age em nome prprio na defesa de direito da Unio Federal.55 A lei n 6.383, de 7 de dezembro de 1976, dispe sobre o processo discriminatrio de terras devolutas da Unio. Visa-se com a ao discriminatria separar as terras devolutas das particulares, verificando-se quem tem posse legtima. O tribunal pleno do STF julgando a ao cvel originria, proposta pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA conta o estado do Tocantins e outros o seguinte:
EMENTA: Ao Cvel Originria. - So da Unio as glebas que, anteriormente edio do Decreto-Lei n 2375/87, tinham sido incorporadas ao patrimnio dela pelo Decreto-Lei n 1164/71 (cuja constitucionalidade se reconhece), e que foram excepcionadas por ele de seu mbito de aplicao por estarem registradas, na forma da lei, em nome de pessoa jurdica pblica e por configurarem objeto de situao jurdica, j constituda ou em processo de formao, a favor de algum. Ao 56 julgada procedente, sendo a reconveno julgada improcedente.

53 54

LEITE, 2004, p. 20 CRETELLA JUNIOR, 1984, p. 348. 55 BORGES, Marcos Afonso. Processo Judicial da Ao Discriminatria. Goinia:AB, 1998, p.42. 56 ACO 477 / TO - TOCANTINS Relator(a): Min. MOREIRA ALVES Julgamento: 27/06/2002 Publicao DJ 01-08-2003 PP-00099, Disponvel em: .<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(ACO$.SCLA.%20E%20477.NUME.) %20OU%20(ACO.ACMS.%20ADJ2%20477.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em 15 abr. 2009.

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Ilhas martimas (ilhas costeiras ou continentais e ilhas ocenicas ou pelgicas). Santa Catarina. Ilha costeira. Usucapio de reas de terceiros nela existentes. Domnio insular da unio federal (cf, art. 20, iv). Possibilidade jurdico-constitucional de existirem, nas ilhas martimas, reas sujeitas titularidade dominial de terceiros (cf, art. 26, ii, in fine). A questo das terras devolutas. Inexistncia de presuno juris tantum do carter devoluto dos imveis pelo s fato de no se acharem inscritos no registro imobilirio. Insuficincia da mera alegao estatal de tratar-se de imvel pertencente ao domnio pblico. Afirmao que no obsta a posse "ad usucapionem". Necessidade de efetiva comprovao, pelo poder pblico, de seu domnio. Doutrina. Jurisprudncia. Domnio da unio federal no comprovado, no caso. Possibilidade de usucapio. Matria de prova. Pronunciamento soberano do tribunal recorrido. Smula 279/stf. Recurso extraordinrio no conhecido. (RE n 285.615, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 23.02.2005. E ainda: RE n 372.166, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, DJ de 04.02.05; RE n 446.953, DJ de 03.06.2005, e AI n 421.887, DJ de 01.12.2004, Relator Ministro CEZAR PELUSO).

O carter devoluto da gleba de terra durante a discriminao precisa ser declarado anteriormente pela autoridade competente. A ao discriminatria somente se aplica a Terras Devolutas, para a apurao dos demais bens pblicos se aplica a ao de demarcao de terras. 57 3.1. Procedimento Administrativo

O processo discriminatrio ser administrativo ou judicial. O processo discriminatrio administrativo ser instaurado por Comisses Especiais constitudas de trs membros, a saber: um bacharel em direito do Servio Jurdico do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, que a presidir; um engenheiro agrnomo e um outro funcionrio que exercer as funes de secretrio. A Comisso Especial instruir inicialmente o processo com memorial descritivo da rea, no qual constar: o permetro com suas caractersticas e confinncia, certa ou aproximada, aproveitando, em princpio, os acidentes naturais; a indicao de registro da transcrio das propriedades; o rol das ocupaes conhecidas; o esboo circunstanciado da gleba a ser discriminada ou seu levantamento aerofotogramtrico; e, outras informaes de interesse. ( Art. 3, lei n 6.383/ 76). O edital de convocao conter a delimitao perimtrica da rea a ser discriminada com suas caractersticas e ser dirigido, nominalmente, a todos os interessados, proprietrios, ocupantes, confinantes certos e respectivos cnjuges, bem como aos demais interessados
57

Helio Roberto Novoa COSTA. Discriminao das terras devolutas. 2000, p.116-117.

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incertos ou desconhecidos.

O edital deve ser afixado em lugar pblico na sede dos

municpios e distritos, onde se situar a rea nele indicada; com publicao simultnea, por duas vezes, no Dirio Oficial da Unio, nos rgos oficiais do Estado ou Territrio Federal e na imprensa local, onde houver, com intervalo mnimo de 8 (oito) e mximo de 15 (quinze) dias entre a primeira e a segunda. Reconhecida a existncia de dvida sobre a legitimidade do ttulo, o presidente da Comisso Especial reduzir a termo as irregularidades encontradas, encaminhando-o Procuradoria do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, para propositura da ao competente. (art. 8) Concludos os trabalhos demarcatrios, o presidente da Comisso Especial mandar lavrar o termo de encerramento da discriminao administrativa, do qual constaro, obrigatoriamente: I - o mapa detalhado da rea discriminada; II - o rol de terras devolutas apuradas, com suas respectivas confrontaes; III - a descrio dos acordos realizados; IV - a relao das reas com titulao transcrita no Registro de Imveis, cujos presumidos proprietrios ou ocupantes no atenderam ao edital de convocao ou notificao (artigos 4 e 10 desta Lei); V - o rol das ocupaes legitimveis; VI - o rol das propriedades reconhecidas; e VII - a relao dos imveis cujos ttulos suscitaram dvidas. (Art. 12 ) Encerrado o processo discriminatrio, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA providenciar o registro, em nome da Unio, das terras devolutas discriminadas, definidas em lei, como bens da Unio.

3.2. Procedimento Judicial

Na discriminao judicial das terras devolutas da Unio o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA fica investido de poderes de representao da Unio. O processo discriminatrio judicial ser promovido: quando o processo discriminatrio administrativo for dispensado ou interrompido por presumida ineficcia; contra aqueles que no atenderem ao edital de convocao ou notificao da discriminao administrativa; e quando configurada alterao de quaisquer divisas na rea discriminada, a derrubada da cobertura vegetal, a construo de cercas e transferncias de benfeitorias a qualquer ttulo, sem assentimento do representante da Unio.

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Pontes de Miranda, juntamente com a maioria da doutrina entendem ter a ao discriminatria natureza jurdica de ao declaratria, entendendo que a sentena no atribui domnio ao autor, pois este preexiste propositura da ao, tendo pois a sentena efeito meramente declaratrio do domnio estatal. Diferentemente, Marcos Afonso Borges entende ser constitutiva-condenatria a natureza da ao discriminatria. A Justia Federal competente para processar e julgar o processo discriminatrio judicial. No processo discriminatrio judicial ser observado o procedimento sumrio de que trata o Cdigo de Processo Civil. A petio inicial ser instruda com o memorial descritivo da rea. A citao ser feita por edital, e da sentena proferida caber apelao somente no efeito devolutivo, facultada a execuo provisria. A demarcao da rea ser procedida, ainda que em execuo provisria da sentena, valendo esta, para efeitos de registro, como ttulo de propriedade. O processo discriminatrio judicial tem carter preferencial e prejudicial em relao s aes em andamento, referentes a domnio ou posse de imveis situados, no todo ou em parte, na rea discriminada, determinando o imediato deslocamento da competncia para a Justia Federal. Sempre que se apurar, atravs de pesquisa nos registros pblicos, a existncia de domnio particular em reas rurais declaradas indispensveis segurana e ao desenvolvimento nacionais, a Unio, desde logo, as arrecadar mediante ato do presidente do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, do qual constar: a circunscrio judiciria ou administrativa em que est situado o imvel, conforme o critrio adotado pela legislao local; e, a eventual denominao, as caractersticas e confrontaes do imvel. O procedimento acima descrito aplica-se no que couber terras devolutas estaduais, em conformidade do que dispuser a Lei de Organizao Judiciria local.58

CONSIDERAES FNAIS

58

Ao discriminatria de terras devolutas de estado-membro.competncia. e estadual a competncia para processar e julgar a ao, a mngua de interesse da unio. a hiptese no se enquadra no art. 109-i da constituio. Conflito conhecido e declarada competente a justia estadual. (CC 14729 / SC Conflito de Competncia 1995/0039635-, DJ 18.12.1995 p. 44457)

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No perodo colonial esta ocupao foi marcada pelos favoritismos do regime de sesmarias. Durante o Imprio com a proibio da concesso de sesmarias, inauguro-se um perodo de lacuna legal denominado o regime de posses, que vigorou de 1822 at 1850, no havendo neste perodo regras para a ocupao territorial, j que, neste perodo, a riqueza estava no trabalho escravo e no na propriedade das terras. Com a Lei de Terras, regularizou-se os registros das terras concedidas desde o perodo colonial e legalizou as terras ocupadas sem autorizao, alm de reconhecer as terras devolutas. Esta lei, mais do que regularizar a situao fundiria do pas, objetivou impedir que os escravos livres pudessem se apossar de terras, vez que em 1830 j havia cessado o trfico de escravos. Assim a partir da publicao desta lei, a aquisio da propriedade de terras passou a se dar somente mediante compra e venda, impedindo que os antigos escravos por no possurem recursos adquirissem pela posse a propriedade das terras brasileiras. A partir de ento a propriedade rural entrou no comrcio e tornou-se, mais ainda, instrumento de poder poltico e econmico. Entretanto, a questo fundiria at hoje no est resolvida. Na verdade, no se sabe, ainda, em sua totalidade, o que terra devoluta e o que pertence ao patrimnio particular. Por isso, criou-se institutos ligados regularizao fundiria como os institutos da ao discriminatria, da legitimao de posse e regularizao de posse. A ocupao produtiva e adequada do territrio brasileiro ainda uma questo acesa, mal resolvida, cujas conseqncias de ordem social so sensveis. Isto tem levado os sucessivos governos, em todas as esferas, medidas, ainda que bem intencionadas, nem sempre consentneas com o bem estar da populao e com a necessidade de preservao do meio ambiente.

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