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FICHE N 3 LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES I LAPPARITION DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

1. Loi 16-24 aot 1790 2. Loi 24 mai 1872, JORF 31 mai 1872 3. Extrait de Franois Burdeau, Histoire du Droit administratif franais, Paris, PUF, 1995, Chapitre les incidences de ltablissement dun rgime rpublicain , pp. 199-254. 4. CE, 13 dcembre 1889, Sieur Cadot, req. n66.145, GAJA, 17e d., n5. 5. CC., n 80-119 DC, 22 juillet 1980, Loi portant validation d'actes administratifs, RJC, I, p. 83 ; AJDA, 1980, p. 602. 6. CC, n 86-224 DC, 23 janvier 1987, Loi transfrant la juridiction judiciaire le contentieux des dcisions du Conseil de la concurrence, RJC, p. I-303, GAJA, 17e d., n91.

II LA DOUBLE FONCTION DU CONSEIL DTAT


7. Le Conseil dEtat adapte ses procdures internes pour rpondre aux dfis de linflation normative et contentieuse , Communiqu de presse du 7 mars 2008 8. Organigramme du Conseil dtat (source : site du Conseil dtat) 9. CC., n 2003-468 DC du 3 avril 2003, Loi relative l'lection des conseillers rgionaux et des reprsentants au Parlement europen ainsi qu' l'aide publique aux partis politiques, Recueil, p. 325 ; AJDA 2003 (18), pp. 939. 10. CEDH 9 novembre 2006, Socit Sacilor Lormines c/ France, no 65411/01, RFDA, p. 352. voir galement sur la question : CE, 16 avril 2010, n 320667, Association Alcaly et autres, Gazette du Palais 14 mai 2010, p. 13, obs. ROUSSEAU D.

III LEXAMEN DES REQUTES


11. Droulement de linstance pour un Recours pour excs de pouvoir (REP) 12. CEDH, Grande chambre, 7 juin 2001, Kress c/ France, n 39594/98, GAJA, 17e d., n108.
voir galement sur la question : CEDH, 15 septembre 2009, n 11396/08, Yvonne tienne contre France, RFD adm. 2009, p. 910

13. CE 29 juillet 1998, Mme Esclatine, n 179.635, Rec. p. 320 ; AJDA 1999, p. 69. 14. A. Barlerin, Rapporteur public : chronique dune controverse annonce , AJDA 2010 p.1574. 15. M.-C. de Montecler, Le juge administratif matrise la croissance du contentieux , AJDA 2011, p. 868. 16. Labsence de rforme pourrait mettre en pril linstitution du rapporteur public , questions Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dEtat, AJDA 2011, p. 412. 17. D. Boulard, La place du rapporteur public , AJDA 2011, p. 601. 18. Code de justice administrative, articles R731-1 R733-2.

IV LES AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES


19. Organisation des juridictions administratives : art. R221-3 et R221-7 du CJA 20. Tableau de la rpartition des comptences au sein de la juridiction administrative, jour du dcret n2010-164 du 22 fvrier 2010 relatif aux comptences et au fonctionnement des juridictions administratives. 21. B. Noyer et F. Melleray, Une nouvelle tape de la rforme des juridictions administratives , Droit administratif n5, mai 2010, tude 10.

22. CE, 5me et 4me ss-sect. run., 18 juin 2010, n 326515, publier au Recueil Lebon. 23. Extrait du Rapport public du CE 2010) 24. CE Sect. 27 fv. 2004, Mme Popin, n217.257, Rec. p. 86 ; GAJA, 17e d., n113. Sujet dexamen antrieur : Le Conseil dEtat et la Constitution (janvier et septembre 2007) La place du commissaire du gouvernement (au sein de la juridiction administrative) (Galop 2008) Le juge administratif franais (Septembre 2009) CE, 25 Mai 2007, Courty (Galop 2009)

I LAPPARITION DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE


Document n1 : Loi 16-24 aot 1790
Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours spares. Les juges ne pourront peine de forfaiture, troubler dune quelconque manire que ce soit les oprations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs en raison de leurs fonctions.

Document n2 : Loi 24 mai 1872


Titre IV : Des conflits et du tribunal des conflits Article 25 Les conflits d'attribution entre l'autorit administrative et l'autorit judiciaire sont rgls par un tribunal spcial compos : 1 du garde des sceaux, prsident ; 2 de trois conseillers d'Etat en service ordinaire lus par les conseillers en service ordinaire ; 3 de trois conseillers la Cour de cassation nomms par leurs collgues ; 4 de deux membres et de deux supplants qui seront lus par la majorit des autres juges dsigns aux paragraphes prcdents. Les membres du tribunal des conflits sont soumis rlection tous les trois ans et indfiniment rligibles. Ils choisissent un vice-prsident au scrutin secret la majorit absolue des voix. Ils ne pourront dlibrer valablement qu'au nombre de cinq membres prsents au moins. Article 26 Les ministres ont le droit de revendiquer devant le tribunal des conflits les affaires portes la section du contentieux et qui n'appartiendraient pas au contentieux administratif. Toutefois, ils ne peuvent se pourvoir devant cette juridiction qu'aprs que la section du contentieux a refus de faire droit la demande en revendication qui doit lui tre pralablement communique. Article 27 La loi du 4 fvrier 1850 et le rglement du 28 octobre 1849, sur le mode de procder devant le tribunal des conflits, sont remis en vigueur. Signataires : Le prsident, Jules GREVY. Les Secrtaires, Sign : vicomte de MEAUX, FRANCISQUE RIVE, PAUL DE REMUSAT, baron de BARANTE, Albert DESJARDINS, marquis COSTA DE BEAUREGARD. Le Prsident de la Rpublique, A. THIERS. Le garde des sceaux, ministre de la justice, J. DUFAURE.

Document n3 : Extrait de Franois Burdeau, Histoire du Droit administratif franais


Pas plus que la II , la III Rpublique na remis en question la dualit juridictionnelle hrite de lAncien Rgime. Elle a simplement, comme sa devancire encore, rompu les amarres de la justice retenue maintenues par les rgimes dinspiration monarchique. Telle nest pas cependant la seule rpercussion que lavnement dun rgime rpublicain eut sur la conformation de la justice administrative. [p. 200] A| La loi du 24 mai 1872 Le gouvernement de la Dfense nationale, malgr lhostilit de certains de ses membres, laissa subsister la haute juridiction administrative. Toutefois, le Conseil dEtat dont il hritait fut suspendu, victime du rle politique considrable quil avait eu sous lEmpire. A sa place fut institue le 15 septembre 1870 une Commission provisoire, dont les structures, la hirarchie, les attributions taient identiques. Elle fonctionna, avec un personnel dont une bonne part avait appartenu au Conseil de Louis-Philippe, du Prince-Prsident ou de Napolon III, de lautomne 1870 au dbut daot 1872. Alors un Conseil dEtat est derechef en place, avec le nouveau statut quavait dfini la loi du 24 mai 1872. Ses dispositions devaient former, pendant soixante-huit ans, la charte du corps. 1/ La justice dlgue Pour la postrit, toute la loi se rsume dans son article 9 : Le Conseil dEtat statue souverainement sur les recours en matire contentieuse et sur les demandes en annulation pour excs de pouvoir. LAssemble nationale remettait ainsi en vigueur le rgime de la justice dlgue introduit par la IIe Rpublique. La haute juridiction administrative, investie dsormais de la plnitude du pouvoir juridictionnel, se trouvait affranchie de lobligation dobtenir pour ses arrts la sanction du pouvoir excutif. La rforme ntait pas mince. Car mme si, comme on le sait, les diffrents souverains, depuis Napolon Ier, navaient jamais cherch substituer leur propre dcision celle que proposait leur Conseil, voil qui consacrait au sommet de lEtat une sparation plus franche du juge administratif et de ladministration active, o chacun saccordait voir une garantie, au moins formelle, de bonne justice. Mais, maintenant que le Conseil ne pouvait plus passer pour tre lauxiliaire du chef de lEtat dans lexercice de son pouvoir hirarchique, aurait-il les moyens de conserver lautorit
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quil avait progressivement reconquise dans son rle de censeur des activits administratives ? [p. 201] Cette rgle de la justice dlgue, aussi fondamentale quen ait t ladoption *, ne suscita gure dopposition au sein dune Assemble, o Monarchistes et Rpublicains communiaient dans la mme version envers lautoritarisme. [] * Certaines affaires ont continu relever de la justice retenue du chef dEtat : prises maritimes, recours pour abus jusquen 1905, recours de larticle 40 du dcret du 22 juillet 1806, recours de larticle 47 de la loi du 10 aot 1871 Lorganisation du Conseil dEtat statuant au contentieux demeura, aprs 1872, ce quelle tait sous le Second Empire. Rien ne fut modifi aux attributions de la section du contentieux. Elle resta charge de linstruction de la section du contentieux. Elle resta charge de linstruction et du rapport des affaires dont le jugement incombait lassemble publique du Conseil dEtat statuant au contentieux, compose des membres de la section et de conseillers pris dans chacune des autres formations du Conseil. Pour les litiges o il ny avait pas eu constitution [p. 202] davocat, la section du contentieux demeurait linstance de jugement, hormis si le renvoi laudience publique avait t demand par un conseiller ou le commissaire du gouvernement. En matire de procdure enfin, aucune rforme ne fut alors introduite. 2/ Le tribunal des conflits EN 1872, comme ne 1849, labandon de la justice retenue valut au Conseil dEtat dtre dpossd du jugement des conflits dattribution, dont le rglement revint une juridiction spciale : le Tribunal des conflits. Il nest pas sous la IIIe Rpublique une rplique parfaitement fidle de son prdcesseur de 1849. Le gouvernement laurait souhait : il proposait ainsi de le composer, comme alors, de conseillers dEtat et de conseillers la Cour de cassation, lus les uns et les autres par leurs collgues sous la prsidence du ministre de la Justice. La commission de lAssemble charge de ltude du projet, dans son souci constant daffaiblir lExcutif et daffermir la reprsentation nationale, dsirait non seulement supprimer la prsidence du garde des Sceaux, mais encore introduire dans le tribunal des membres dsigns par lAssemble elle-mme.

Une transaction put finalement intervenir. La commission accepta la prsidence du ministre, mais sous la condition que soit institu un vice-prsident, lu par le tribunal, qui le plus souvent le supplerait. Le gouvernement, de son ct, se rallia ladjonction aux trois conseillers dEtat et aux trois conseillers la Cour de cassation de membres lectifs, mais dont le choix appartiendrait au tribunal lui-mme et non lAssemble. Ce projet fut ratifi par lAssemble nationale et devint larticle 25 de la loi du 24 mai 1872. Le gouvernement devait se fliciter davoir russi imposer la prsidence dun de ses membres : tout au long de notre priode, chaque fois quil y eut partage des voix et quil fallut recourir au garde des Sceaux, la vois du ministre fit pencher la dcision au profit de la comptence administrative. Et quand on tenta de faire valoir un droit de rcusation lencontre du ministre,

le Tribunal des conflits sy opposa (TC 4 novembre 1880, Marquigny). Outre le jugement des conflits entre les autorits administrative et judiciaire, le nouveau tribunal fut charg de statuer sur les revendications par les ministres des affaires, portes devant la section du contentieux du Conseil dEtat, qui nappartiendraient pas au contentieux administratif. Cet article 26 nest que la reproduction de la disposition [203] de larticle 47 de la loi du 3 mars 1849, avec cette diffrence que tous les ministres disposent dune facult que la loi de 1849 rservait au seul ministre de la Justice. Pas davantage quau temps du premier Tribunal des conflits, ce droit ne fut jamais mis en uvre.

Document n4 : CE, 13 dcembre 1889, Sieur Cadot


Vu la loi du 18 juill. 1837 ; Vu le dcret du 25 mars 1852 ; Vu la loi du 24 mai 1872 ; Considrant que le maire de la ville de Marseille, ayant, par arrt du 2 mars 1877, supprim l'emploi d'ingnieur directeur de la voirie et des eaux de la ville, occup par le sieur Cadot, celui-ci a saisi l'autorit judiciaire d'une demande en dommages-intrts ; que la cour d'appel d'Aix a reconnu, par arrt du 8 aot 1878 que l'autorit judiciaire tait incomptente pour connatre de l'action en indemnit introduite par le sieur Cadot contre la ville de Marseille et que le Conseil de prfecture du dpartement des Bouches-duRhne s'tant galement dclar incomptent par arrt du 17 juill. 1880, cet arrt a t confirm par dcision du Conseil d'Etat en date du 12 janv. 1883 ; Considrant que le sieur Cadot a alors saisi le ministre de l'Intrieur d'une demande tendant faire condamner la ville de Marseille lui payer une indemnit totale de 158.000 fr., savoir : 1 pour l'atteinte porte sa considration professionnelle par des allgations insres dans une dlibration du conseil municipal des 6, 7 et 9 fv. 1877, 50.000 fr. ; 2 pour le prjudice rsultant de ce qu'il a t brusquement priv de son emploi, 105.000 fr. ; 3 pour remboursement des retenues opres sur son traitement au profit de la caisse des retraites, 3.000 fr. ; Considrant que le requrant demande au Conseil d'Etat d'annuler pour incomptence une dcision, en date du 17 oct. 1885, par laquelle le ministre de l'Intrieur aurait rejet la rclamation prcite, attendu qu'il n'appartiendrait ni au ministre, ni aucune juridiction subsidiairement de faire droit ladite rclamation ; Sur les conclusions principales du sieur Cadot : Considrant qu'il rsulte des termes de la dpche ministrielle du 17 oct. 1885 que, si le ministre de l'Intrieur a rejet la demande en remboursement des retenues, dcision qu'il lui appartenait de prendre, comme suprieur hirarchique du Prfet, sur une question se rattachant l'application du rglement de la caisse des retraites des employs de la ville de Marseille, il s'est born, sur les deux chefs de rclamation, dclarer, d'une part, que c'tait devant les tribunaux judiciaires qu'il pouvait appartenir au sieur Cadot d'attaquer les conseillers municipaux dont les paroles lui paratraient constituer son gard une diffamation, d'autre part, que le conseil municipal de Marseille n'ayant pas cru devoir accueillir la demande en indemnit, il ne pouvait lui-mme y donner d'autre suite ; qu'ainsi le ministre de l'Intrieur s'est abstenu de statuer sur ces points, qui, en effet, n'taient pas de sa comptence ; Mais considrant que, du refus du maire et du conseil municipal de Marseille de faire droit la rclamation du sieur Cadot, il est n entre les parties un litige dont il appartient au Conseil d'Etat de connatre et dont ce conseil est valablement saisi par les conclusions subsidiaires du requrant ; qu'il y a donc lieu de statuer au fond sur les diffrents chefs de sa rclamation ; En ce qui touche la demande en indemnit fonde sur l'atteinte qui aurait t porte l'honneur et la considration du sieur Cadot par des imputations insres dans la dlibration du conseil municipal de Marseille des 6, 7 et 9 fv. 1877 : Considrant que, quel que soit le caractre des articulations formules dans la discussion, la ville de Marseille n'en saurait tre dclare pcuniairement responsable, sauf au sieur Cadot poursuivre, s'il s'y croit fond, devant l'autorit judiciaire, les auteurs des propos qu'il considrerait comme diffamatoires ; En ce qui touche la demande en indemnit fonde sur la privation d'emploi : Considrant que le maire de la ville de Marseille, en nommant, par son arrt du 16 sept. 1875, le sieur Cadot aux fonctions d'ingnieur directeur de la voirie et des eaux, a fait un acte rentrant dans les attributions qui lui appartenaient aux termes de l'art. 12 de la loi du 18 juill. 1837 ; que le sieur Cadot ne saurait se prvaloir de cette nomination pour soutenir qu'il avait le droit de conserver ses fonctions pendant un temps dtermin et qu'il ne justifie ni mme n'excipe d'aucune convention qui serait intervenue cet effet, et en dehors de l'arrt prcit, entre lui et la ville de Marseille ; que, dans ces circonstances, le maire, en supprimant, par son arrt du 2 mars 1877, l'emploi occup par le sieur Cadot, n'a fait encore qu'un acte rentrant dans ses attributions et qui n'a pu ouvrir au requrant un droit indemnit ; En ce qui touche la demande en remboursement des retenues opres sur le traitement du sieur Cadot au profit de la caisse municipale des retraits : Considrant que le sieur Cadot soutient qu'ayant t rvoqu de ses fonctions et ayant ainsi perdu le bnfice des retenues opres sur son traitement et le droit pension qui devait en tre la consquence, il a droit, titre de dommages-intrts, au remboursement de ces retenues, devenues sans objet par le fait de la ville de Marseille ; Considrant qu'aux termes de l'art. 18 du rglement sur les pensions de retraite des employs de la ville de Marseille, approuv par le dcret du 11 nov. 1854, le sieur Cadot, ayant perdu ses droits pension, ne peut prtendre au remboursement des sommes retenues sur son traitement pour la pension, ni aucune indemnit quivalente ; DECIDE : Art. 1 . La requte... est rejete[] Voir commentaire au GAJA, 17 d., n5.
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Document n5 : CC n 80-119 DC, 22 juill. 1980, Validation d'actes administratifs


[] 5. Considrant que, selon les auteurs des deux saisines, les dispositions de la loi soumise l'examen du Conseil constitutionnel comporteraient une intervention du lgislateur dans le fonctionnement de la justice et seraient contraires au principe constitutionnel de la sparation des pouvoirs ; qu'en effet, cette loi serait de nature entraner le rejet de recours actuellement pendants devant la juridiction administrative. 6. Considrant qu'il rsulte des dispositions de l'article 64 de la Constitution en ce qui concerne l'autorit judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative, que l'indpendance des juridictions est garantie ainsi que le caractre spcifique de leurs fonctions sur lesquelles ne peuvent empiter ni le lgislateur ni le Gouvernement ; qu'ainsi, il n'appartient ni au lgislateur ni au Gouvernement de censurer les dcisions des juridictions, d'adresser celles-ci des injonctions et de se substituer elles dans le jugement des litiges relevant de leur comptence. 7. Mais considrant que ces principes de valeur constitutionnelle ne s'opposent pas ce que, dans l'exercice de sa comptence et

au besoin, sauf en matire pnale, par la voie de dispositions rtroactives, le lgislateur modifie les rgles que le juge a mission d'appliquer ; qu'ainsi le fait que la loi soumise l'examen du Conseil constitutionnel intervient dans une matire ayant donn lieu des recours actuellement pendants n'est pas de nature faire regarder cette loi comme non conforme la Constitution ; 8. Considrant que les auteurs de l'une des saisines font valoir qu'en validant, ft-ce avec l'accord du Gouvernement, des actes administratifs ne relevant pas des matires rserves la comptence du lgislateur, la loi soumise l'examen du Conseil constitutionnel a mconnu les dispositions des articles 34 et 37 de la Constitution.

9. Considrant que le lgislateur, comptent, aux termes de l'article 34 de la Constitution, pour fixer les rgles concernant les garanties fondamentales, accordes aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat avait, pour des raisons d'intrt gnral, la facult d'user de son pouvoir de prendre des dispositions rtroactives afin de rgler, comme lui seul, en l'espce, pouvait le faire, les situations nes de l'annulation du dcret du 29 juin 1977 et, pour cela, de valider les dcrets qui avaient t pris aprs consultation du comit technique paritaire central ainsi que les actes rglementaires ou non rglementaires pris sur leur base ; []

Document n6 : CC n 86-224 DC, 23 janv. 1987, Conseil de la concurrence


- SUR LA PROCEDURE LEGISLATIVE : 12. Considrant que la loi soumise l'examen du Conseil constitutionnel modifie les articles 12 et 15 de l'ordonnance du 1er dcembre 1986 prise, dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, en vertu de la loi du 2 juillet 1986, alors que cette dernire loi accordait au Gouvernement l'autorisation de statuer par voie d'ordonnances jusqu' une date postrieure celle laquelle la loi prsentement examine a t vote ; 13. Considrant que l'article 41 de la Constitution dispose : "S'il apparat au cours de la procdure lgislative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire une dlgation accorde en vertu de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilit.- En cas de dsaccord entre le Gouvernement et le Prsident de l'assemble intresse, le Conseil constitutionnel, la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un dlai de huit jours" ; 14. Considrant qu'au cours de la discussion devant le Parlement de la proposition de loi qui est l'origine de la loi prsentement examine, le Gouvernement n'a oppos aucune irrecevabilit comme il aurait eu la facult de le faire ; qu'ainsi la procdure lgislative suivie n'a comport aucune mconnaissance de la Constitution ; - SUR LE TRANSFERT A LA JURIDICTION JUDICIAIRE DU CONTROLE DES DECISIONS DU CONSEIL DE LA CONCURRENCE : 15. Considrant que les dispositions des articles 10 et 13 de la loi des 16 et 24 aot 1790 et du dcret du 16 fructidor An III qui ont pos dans sa gnralit le principe de sparation des autorits administratives et judiciaires n'ont pas en elles-mmes valeur constitutionnelle ; que, nanmoins, conformment la conception franaise de la sparation des pouvoirs, figure au nombre des "principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique" celui selon lequel, l'exception des matires rserves par nature l'autorit judiciaire, relve en dernier ressort de la comptence de la juridiction administrative l'annulation ou la rformation des dcisions prises, dans l'exercice des prrogatives de puissance publique, par les autorits exerant le pouvoir excutif, leurs agents, les collectivits territoriales de la Rpublique ou les organismes publics placs sous leur autorit ou leur contrle ; 16. Considrant cependant que, dans la mise en oeuvre de ce principe, lorsque l'application d'une lgislation ou d'une rglementation spcifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se rpartiraient, selon les rgles habituelles de comptence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au lgislateur, dans l'intrt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les rgles de comptence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intress ; 17. Considrant que, si le conseil de la concurrence, organisme administratif, est appel jouer un rle important dans l'application de certaines rgles relatives au droit de la concurrence, il n'en demeure pas moins que le juge pnal participe galement la rpression des pratiques anticoncurrentielles sans prjudice de celle d'autres infractions intressant le droit de la concurrence ; qu' des titres divers le juge civil ou commercial est appel connatre d'actions en responsabilit ou en nullit fondes sur le droit de la concurrence ; que la loi prsentement examine tend unifier sous l'autorit de la cour de cassation l'ensemble de ce contentieux spcifique et ainsi viter ou supprimer des divergences qui pourraient apparatre dans l'application et dans l'interprtation du droit de la concurrence ; 18. Considrant ds lors que cet amnagement prcis et limit des rgles de comptence juridictionnelle, justifi par les ncessits d'une bonne administration de la justice, ne mconnat pas le principe fondamental ci-dessus analys tel qu'il est reconnu par les lois de la Rpublique ; 19. Mais considrant que la loi dfre au Conseil constitutionnel a pour effet de priver les justiciables d'une des garanties essentielles leur dfense ; 20. Considrant en effet que le troisime alina de l'article 15 de l'ordonnance du 1er dcembre 1986 dispose que le recours form contre une dcision du conseil de la concurrence "n'est pas suspensif" ; que cette disposition n'aurait pas fait obstacle ce que, conformment l'article 48 de l'ordonnance n 45-1708 du 31 juillet 1945 et au dcret n 63-766 du 30 juillet 1963, le Conseil d'Etat pt, la demande du requrant, accorder un sursis l'excution de la dcision attaque si son excution risquait d'entraner des consquences difficilement rparables et si les moyens noncs dans la requte paraissaient srieux et de nature justifier l'annulation de la dcision attaque ; 21. Considrant au contraire, que la cour d'appel de Paris, substitue par la loi prsentement examine au Conseil d'Etat, saisie d'un recours contre une dcision du conseil de la concurrence, ne pourrait prononcer aucune mesure de sursis excution ; qu'en effet, la loi a laiss subsister dans son intgralit le troisime alina de l'article 15 de l'ordonnance du 1er dcembre 1986 et n'a pas donn la cour d'appel le pouvoir de diffrer l'excution d'une dcision de caractre non juridictionnel frappe d'un recours auquel est dni tout effet suspensif, et ceci quelle que soit la gravit des consquences de l'excution de la dcision et le srieux des moyens invoqus contre celle-ci ; 22. Considrant que, compte tenu de la nature non juridictionnelle du conseil de la concurrence, de l'tendue des injonctions et de la gravit des sanctions pcuniaires qu'il peut prononcer, le droit pour le justiciable formant un recours contre une dcision de cet organisme de demander et d'obtenir, le cas chant, un sursis l'excution de la dcision attaque constitue une garantie essentielle des droits de la dfense ; 23. Considrant ds lors que les dispositions de l'article 2 de la loi prsentement examine ne sont pas conformes la Constitution ; que, les dispositions de l'article 1er n'en tant pas sparables, la loi doit, dans son ensemble, tre regarde comme non conforme la Constitution ;
- SUR LES DISPOSITIONS DE L'ORDONNANCE DU 1er DECEMBRE 1986 : 24. Considrant qu'en principe il n'est pas exclu que la ratification de tout ou partie des dispositions d'une des ordonnances vises l'article 38 de la Constitution puisse rsulter d'une loi qui, sans avoir cette ratification pour objet direct, l'implique ncessairement ; que, saisi d'une loi de cette nature, il appartiendrait au Conseil constitutionnel de dire si la loi comporte effectivement ratification de tout ou partie des dispositions de l'ordonnance en cause et, dans l'affirmative, si les dispositions auxquelles la ratification confre valeur lgislative sont conformes la Constitution ; 25. Mais, considrant en l'espce que la dclaration de non conformit la Constitution qui doit, pour les raisons sus-nonces, tre prononce l'encontre de la loi prsentement examine prive celle-ci d'effet ; que, ds lors, en tout tat de cause, l'ordonnance du 1er dcembre 1986 est et demeure dans sa totalit, jusqu' l'intervention d'une loi la ratifiant, un texte de valeur rglementaire dont la rgularit juridique ne peut tre apprcie par le Conseil constitutionnel ; D E C I D E : Article premier.-La loi transfrant la juridiction judiciaire le contentieux des dcisions du conseil de la concurrence est contraire la Constitution. []

II LA DOUBLE FONCTION DU CONSEIL DTAT


Document n7 : Le Conseil dEtat adapte ses procdures internes pour rpondre aux dfis de linflation normative et contentieuse - Communiqu de presse du 7 mars 2008
Le dcret n 2008-225 du 6 mars 2008 relatif lorganisation et au fonctionnement du Conseil dEtat publi ce jour au Journal Officiel rforme les conditions dexercice des fonctions consultatives du Conseil et consacre en droit la sparation de fait de ses fonctions consultatives et de ses attributions juridictionnelles. Ce dcret traduit les premiers effets concrets des rformes voulues et engages par JeanMarc Sauv peu aprs sa nomination comme vice-prsident du Conseil dEtat. La rforme introduite par le dcret publi ce jour vise essentiellement accrotre lefficacit de lactivit consultative du Conseil dEtat : dabord, pour mieux concourir lamlioration de la qualit de la rglementation dans un contexte dinflation normative ; ensuite, pour prserver lquilibre entre ses diffrentes missions face la pression croissante de lactivit contentieuse. Maintenir une tradition dexcellence dans un contexte transform Face ces nouvelles exigences, la rforme des procdures consultatives a pour objet de prendre acte de la diversit des affaires qui sont soumises au Conseil dEtat, dassurer laffectation optimale des ressources humaines, et de favoriser, enfin, la collgialit et la qualit des dlibrations. Avec notamment : la cration dune nouvelle section la section de ladministration pour disposer dun bloc de comptences homogne et dune vision transversale des enjeux globaux de la rforme de lEtat. Alors que les projets de loi et de dcret en matire de fonction publique taient traits par trois sections diffrentes selon le ministre dorigine, la nouvelle section de ladministration traitera dsormais de lensemble de ces questions au Conseil dEtat. Elle traitera galement des relations entre administration et usagers, de la procdure administrative non contentieuse et de la dfense nationale, mais galement, de tous les contrats publics ainsi que des proprits publiques. La section de ladministration devient ainsi la section en charge des instruments de la gestion publique ; la mise en place, dans chaque section administrative, dune formation ordinaire aux effectifs restreints charge de lexamen des affaires les moins complexes pour organiser le traitement des dossiers en fonction de leur importance ; lattribution de la voix dlibrative tous les membres des sections administratives, la diversification des profils des membres exclusivement affects aux tches consultatives et la cration dune fonction de prsident-adjoint pour accentuer la collgialit des travaux ; le recours accru des personnes susceptibles, en raison de leurs connaissances ou de leur exprience, dclairer utilement les travaux des diverses formations consultatives pour une plus grande ouverture du Conseil dEtat sur lextrieur. Une sparation de fait entre activits de conseil et activits contentieuses dsormais inscrite dans les textes Par ailleurs, le dcret du 6 mars 2008 va dans le sens de la sparation des fonctions consultatives et des attributions juridictionnelles du Conseil dEtat : il introduit dans le code de justice administrative un article R. 122-21-1 aux termes duquel les membres du Conseil dEtat ne peuvent participer au jugement des recours dirigs contre les actes pris aprs avis du Conseil dEtat, sils ont pris part la dlibration de cet avis . Une telle rgle figurait dj larticle 20 de la loi du 24 mai 1872, qui instaurait le Conseil dEtat rpublicain et consacrait en particulier le passage de la justice retenue par le chef de lEtat la justice dlgue au Conseil dEtat. Mais lors du dbut de la seconde guerre mondiale, il tait apparu que cette rgle serait difficile respecter, compte tenu du nombre de membres du Conseil dEtat mobiliss. Aussi fut-elle suspendue par un dcret du 4 octobre 1939, avant dtre abroge par la loi du 18 dcembre 1940. En pratique respecte depuis la Libration, cette rgle coutumire est dsormais nouveau expressment affirme. En outre, les justiciables pourront vrifier par eux-mmes quelle est effectivement respecte en obtenant communication de la liste des membres des formations consultatives ayant pris part lavis rendu sur lacte quils attaquent ; il met fin la prsence des reprsentants des sections administratives dans la formation ordinaire de neuf membres, les sous-sections runies, et la section du contentieux sigeant en formation de jugement. La composition des formations de jugement du Conseil dEtat (et notamment de ses formations suprieures, la section et lassemble du contentieux) avait t modifie la suite des ractions virulentes quavait inspires au gnral de Gaulle larrt Canal du 19 octobre 1962. Dans le contexte de laccession de lAlgrie lindpendance, cet arrt avait annul lordonnance du Prsident de la Rpublique crant une Cour militaire de justice, pour mconnaissance du principe qui veut que toute dcision de justice puisse faire lobjet dun recours, au moins en cassation. Dans le sens des proccupations du chef de lEtat et sans mettre en cause lindpendance juridictionnelle du Conseil dEtat, le dcret du 30 juillet 1963 avait alors tabli davantage de liens entre les formations consultatives et les formations contentieuses. A cet gard le dcret de mars 2008 procde une vritable dsimbrication ; enfin, disposition particulirement importante, le dcret du 6 mars 2008 modifie la formation suprme de jugement du Conseil dEtat : lassemble du contentieux passe ainsi dix-sept membres, dont une nette majorit appartenant au contentieux, et devient la plus nombreuse des formations de jugement du Conseil dEtat. Par ailleurs, la voix prpondrante du viceprsident disparat. Surtout, lorsque lassemble du contentieux est saisie dun recours contre un acte pris aprs avis du Conseil dEtat, le prsident de la section administrative qui a eu dlibrer de cet avis ne sige pas, alors mme quil naurait pas sig le jour ou laffaire a t examine en section administrative. La premire pierre de lambitieuse rforme en cours au Conseil dEtat Les rformes effectues par le dcret du 6 mars 2008 relatif lorganisation et au fonctionnement du Conseil dEtat ne sont que la premire pierre dun ensemble plus vaste de renouvellement, danticipation et dadaptation voulu par son vice-prsident. Au contentieux, cette volont de rforme va ainsi conduire changer le nom du commissaire du Gouvernement, ouvrir la possibilit aux parties de rpliquer aprs les conclusions de ce dernier, mettre au point un calendrier de procdure plus visible et plus prvisible ou encore dvelopper loralit et les tlprocdures (dj exprimentes au Conseil dEtat, la cour administrative d'appel de Paris et au tribunal administratif de Paris). Cest en fait un changement en profondeur de la justice administrative qui sannonce, y compris sur le plan du statut des membres du Conseil dEtat et des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives dappel.

Document n8 : Organigramme du Conseil dtat

Document n9 : CC, n 2003-468 DC, 3 avril 2003, Loi relative l'lection des conseillers rgionaux et des reprsentants au Parlement europen ainsi qu' l'aide publique aux partis politiques
Le Conseil constitutionnel a t saisi, dans les conditions prvues l'article 61, deuxime alina, de la Constitution, de la loi relative l'lection des conseillers rgionaux et des reprsentants au Parlement europen ainsi qu' l'aide publique aux partis politiques, le 14 mars 2003, par (dputs et snateurs). LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL, Vu la Constitution ; () . En ce qui concerne la consultation du Conseil d'tat : 5. Considrant que les dputs et les snateurs requrants soutiennent que la procdure lgislative serait vicie du fait que le texte du projet de loi dpos sur le bureau de l'Assemble nationale aurait t diffrent tant de celui soumis au Conseil d'tat que de celui adopt par lui ; 6. Considrant qu'aux termes du deuxime alina de l'article 39 de la Constitution : Les projets de loi sont dlibrs en Conseil des Ministres aprs avis du Conseil d'tat et dposs sur le bureau de l'une des deux assembles ; 7. Considrant que, si le Conseil des ministres dlibre sur les projets de loi et s'il lui est possible d'en modifier le contenu, c'est, comme l'a voulu le constituant, la condition d'tre clair par l'avis du Conseil d'Etat ; que, par suite, l'ensemble des questions poses par le texte adopt par le Conseil des ministres doit avoir t soumis au Conseil d'Etat lors de sa consultation ; 8. Considrant, en l'espce, qu'en substituant, pour l'accs au second tour des lections rgionales, un seuil gal 10 % du nombre des lecteurs inscrits au seuil de 10 % du total des suffrages exprims retenu par le projet de loi soumis au Conseil d'tat, le Gouvernement a modifi la nature de la question pose au Conseil d'tat ; que ce seuil de 10 % des lecteurs inscrits n'a t voqu aucun moment lors de la consultation de la commission permanente du Conseil d'tat ; que les requrants sont ds lors fonds soutenir que cette disposition du projet de loi a t adopte selon une procdure irrgulire ; 9. Considrant qu'il y a lieu, par voie de consquence, de dclarer contraires la Constitution, au a) du 2 de l'article 4, les mots : " 5 % du total des suffrages exprims " et , respectivement et " 10 % du nombre des lecteurs inscrits" et ; 10. Considrant que ces dispositions sont sparables des autres dispositions de la loi ;

Document n10 : CEDH 9 nov. 2006, Socit Sacilor Lormines c/ France, no 65411/01
[] EN DROIT [] I. SUR LES VIOLATIONS ALLGUES DE L'ARTICLE 6 1 DE LA CONVENTION [] A. Sur l'indpendance et l'impartialit du Conseil d'Etat [] 2. Apprciation de la Cour a) Principes gnraux 59. Pour tablir si un tribunal peut passer pour indpendant aux fins de l'article 6 1, il faut prendre en compte, notamment, le mode de dsignation et la dure du mandat de ses membres, l'existence d'une protection contre les pressions extrieures et le point de savoir s'il y a ou non apparence d'indpendance (Findlay c. Royaume-Uni, arrt du 25 fvrier 1997, Recueil des arrts et dcisions 1997-I, p. 281, o 73, et Brudnicka et autres c. Pologne, n 54723/00, 3 mars 2005, 38). Quant l'indpendance dfinie comme l'absence de lien entre le pouvoir excutif et les autorits judiciaires, ni l'article 6 de la Convention, ni la Convention n'oblige les Etats se conformer telle ou telle notion constitutionnelle thorique concernant les limites admissibles l'interaction entre l'un et l'autre (Kleyn et autres prcit, 193). La Cour rappelle cependant le rle croissant de la notion de sparation du pouvoir excutif et de l'autorit o judiciaire dans sa jurisprudence (Stafford c. Royaume-Uni [GC], n 46295/99, 78, CEDH 2002-IV). 60. La condition d'impartialit revt deux aspects. Il faut d'abord que le tribunal ne manifeste subjectivement aucun parti pris ni prjug personnel. Ensuite, il doit tre objectivement impartial, c'est--dire offrir des garanties suffisantes pour exclure cet gard tout doute lgitime. Dans le cadre de la dmarche objective, il s'agit de se demander si, indpendamment de la conduite personnelle des juges, certains faits vrifiables autorisent suspecter l'impartialit de ces derniers. En la matire, mme les apparences peuvent revtir de l'importance. Il y va de la confiance que les tribunaux d'une socit dmocratique se doivent d'inspirer aux justiciables, commencer par les parties la procdure (Kleyn et autres prcit, 191). 61. En matire civile , le simple fait, pour un juge, d'avoir dj pris des dcisions avant le procs ne peut passer pour justifier en soi des apprhensions relativement son impartialit. Ce qui compte est l'tendue des mesures adoptes par le juge avant le procs. De mme, la connaissance approfondie du dossier par le juge n'implique pas un prjug empchant de le considrer comme impartial au moment du jugement sur le fond. Enfin, l'apprciation prliminaire des donnes disponibles ne saurait non plus passer comme prjugeant l'apprciation finale. Il importe que cette apprciation intervienne avec le jugement et s'appuie sur les lments produits et dbattus l'audience (Morel prcit, 45, et Didier c. France (dc.), no 58188/00, 27 aot 2002). 62. Les notions d'indpendance et d'impartialit objective tant troitement lies, la Cour les examinera ensemble dans la mesure o elles intressent toutes deux la prsente espce (Findlay prcit, 73, et Kleyn et autres prcit, 192). La Cour se prononcera sur la question de savoir si, dans les circonstances de la cause, le Conseil d'Etat possdait l'apparence d'indpendance requise ou l'impartialit objective voulue (ibid, 193). 63. Enfin, il convient de garder l'esprit que pour se prononcer sur l'existence, dans une affaire donne, de raisons lgitimes de redouter que ces exigences ne soient pas remplies, l'optique d'une partie entre en ligne de compte mais ne joue pas un rle dcisif. L'lment dterminant consiste savoir si les apprhensions de l'intress peuvent passer pour objectivement justifies (voir, mutatis mutandis, Hauschildt c. Danemark, arrt du o 24 mai 1989, srie A n 154, 48). b) Application en l'espce 14. La Cour constate que la mise en cause de l'impartialit structurelle du Conseil d'Etat par la requrante se fonde avant tout sur l'atteinte la sparation des pouvoirs entre l'excutif et l'autorit judiciaire. 65. La Cour observe que le statut des magistrats de l'ordre administratif est dcrit dans l'arrt Kress et est dsormais insr aux articles L. 131-1 et R. 131-1 du C.J.A. (paragraphe 34 cidessus). Ces magistrats relvent du statut gnral de la fonction publique. Leur recrutement se fait de deux manires, soit par concours, soit par le tour extrieur. Outre qu'un tiers des membres du Conseil d'Etat exerce leur activit l'extrieur, le tour extrieur donne au prsident de la Rpublique la comptence de nommer directement un tiers des emplois de conseiller d'Etat sous rserve d'tre g de quarante-cinq ans (dans ce cas, le viceprsident du Conseil d'Etat donne son avis pralable). L'inamovibilit des membres du Conseil d'Etat n'est pas prvue par les textes mais se trouve garantie en pratique tout comme est assure leur indpendance par des usages anciens tels que la gestion de l'institution par le bureau du Conseil d'Etat, sans ingrences extrieures, (pas de soumission hirarchique au ministre de la justice la diffrence des magistrats du parquet) ou l'avancement l'anciennet, garant de l'autonomie tant l'gard des autorits politiques qu' l'gard des autorits du Conseil d'Etat elles-mmes (ibid, 31 - 35). A cela s'ajoute, l'obligation de rserve dans l'action et l'expression publique des membres du Conseil d'Etat (article L. 131-3 du CJA, paragraphe 34 ci-dessus). 66. La Cour note que la position originale du Conseil d'Etat dans les institutions franaises le rapproche organiquement des pouvoirs publics. Toutefois, elle est d'avis que cette situation ne suffit pas tablir un manque d'indpendance du Conseil d'Etat ; comme elle l'a dj fait valoir dans l'arrt Kress, d'autres fins, cette spcificit n'est pas exclusive des garanties d'indpendance de ses membres ( 31 - 37 et 71). 67. Au surplus, la Cour rappelle que la seule nomination de magistrats par un membre de l'excutif mais aussi par le

Parlement ne cre pas pour autant une dpendance leur gard si une fois nomms, ces magistrats ne reoivent ni pressions ni instructions dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles o (Campbell et Fell c. Royaume-Uni, arrt du 28 juin 1984, srie A n o 80, 79, Loyen c. France (dc.), n 46022/99, 27 avril 2000, et o Filippini c. Saint-Marin (dc.), n 10526/02, 26 aot 2003). De mme, si d'une manire gnrale on doit considrer l'inamovibilit des juges en cours de mandat comme corollaire de leur indpendance, l'absence de conscration expresse en droit n'implique pas en soi un dfaut d'indpendance du moment qu'il y a reconnaissance de fait et que les autres conditions ncessaires se trouvent runies (Campbell et Fell prcit, 80). Or, il rsulte des dispositions du C.J.A. et de la pratique que tel est bien le cas. 68. Si la Cour n'entend pas ainsi mettre en cause, de manire gnrale, le mode de nomination des membres du Conseil d'Etat ainsi que le droulement de leur carrire, il lui reste encore apprcier si, en l'espce, la section du contentieux possdait l'apparence d'indpendance requise par la jurisprudence de la Cour au regard des garanties contre les pressions extrieures (paragraphe 59 ci-dessus). A ce sujet, la requrante fait valoir que la nomination de l'un des conseillers d'Etat, qui avait sig lors de la sance du 26 avril 2000 au poste de secrtaire gnral du ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie (paragraphe 18 ci-dessus), tait de nature jeter un doute srieux sur l'indpendance du Conseil d'Etat ayant prononc l'arrt du 19 mai 2000 (paragraphe 17 ci-dessous). 69. La Cour observe que la nomination du conseiller d'Etat en question est postrieure la dlibration du Conseil d'Etat du 26 avril 2000 au cours de laquelle celui-ci a sig. Toutefois, elle note que le Gouvernement indique que les pourparlers concernant cette nomination un poste nouvellement cr auraient commenc au mois d'avril 2000, soit probablement au moins un certain temps avant la dlibration prcite compte tenu de l'importance de la fonction pourvoir. Elle juge vraisemblable que ces pourparlers se sont poursuivis jusqu'aux quelques jours prcdant la signature du dcret de nomination du 26 mai 2000. Elle est d'avis que la nomination litigieuse est de nature faire douter de l'impartialit du Conseil d'Etat. En effet, au cours du dlibr, voire peut-tre bien avant, un des membres de la formation de jugement tait pressenti pour exercer des fonctions importantes au sein du ministre oppos la requrante, ledit ministre tant son adversaire dans de nombreux et importants litiges (paragraphe 11 ci-dessus). La Cour estime ainsi que ce membre ne peut apparatre comme quelqu'un de neutre vis--vis de la requrante, compte tenu de l'absence de garanties contre une ventuelle influence extrieure du fait de sa nomination envisage au moment de l'accomplissement de la fonction de juger en avril 2000. La requrante pouvait, selon la Cour, nourrir a posteriori des doutes objectivement fonds quant l'indpendance et l'impartialit de la formation de jugement laquelle appartenait l'intress. Elle considre ds lors qu'il y a eu violation de l'article 6 1 de la Convention. 70. Reste la question de l'indpendance et de l'impartialit du Conseil d'Etat au regard du cumul de sa comptence juridictionnelle avec ses attributions administratives telles que formules aux articles L. 112-1 et suivants du CJA (paragraphe 35 ci-dessus). 72. Quant la participation du Conseil d'Etat, par le biais de ses avis qui ne le lient pas cependant la confection de tous les projets de loi relatifs la politique minire ainsi que des dcrets d'application depuis la fin des exploitations, la Cour reconnat qu'elle pose une question structurelle pure ds lors que le dfaut de consultation obligatoire du Conseil d'Etat est un vice d'incomptence et un moyen d'ordre public que le juge ne manque pas de relever lui-mme. Toutefois, elle raffirme que la Convention n'oblige pas les Etats se conformer telle ou telle notion constitutionnelle thorique concernant les limites admissibles l'interaction entre le pouvoir excutif et l'autorit judiciaire (Kleyn et autres prcit, 193). Comme pour le Conseil d'Etat nerlandais, il n'y pas lieu d'appliquer une doctrine particulire de droit constitutionnel la situation du Conseil d'Etat franais et de statuer dans l'abstrait sur la compatibilit organique et fonctionnelle de la consultation du Conseil d'Etat en ce qui concerne les projets de loi et les dcrets d'application avec l'article 6 1. Elle rappelle que le principe de la sparation des pouvoirs n'est pas dterminant dans l'abstrait (Pabla Ky c. Finlande, no 47221/99, 22 juin 2004, 34). Il lui appartient seulement de dterminer si l'avis rendu par la section consultative en date du 29 septembre 1997 a constitu une sorte de prjugement des arrts de la section du contentieux du Conseil d'Etat du 19 mai 2000 et

du 5 avril 2002 entranant un doute sur l'impartialit objective de la formation de jugement du fait de l'exercice successif des fonctions consultatives et juridictionnelles en l'espce. 72. La Cour observe tout d'abord que les questions souleves dans l'avis relatif aux travaux de sauvegarde et remise en tat du site aprs l'abandon de l'exploitation minire suite l'entre en vigueur de la loi du 15 juillet 1994 modifiant certaines dispositions du code minier et les procdures relatives la contestation des arrts interprfectoraux des 26 mai et 18 juillet 1997 ainsi que du 24 juillet 1998 portant mesures de police des mines ne peuvent passer pour des dcisions parfaitement identiques. Il ne ressort pas non plus du dossier que des membres ayant sig dans les formations contentieuses ont auparavant particip l'adoption de l'avis du 29 septembre 1997. La Cour en dduit que la prsente espce est diffrente de celle examine dans l'affaire Procola. 73. Les questions soumises la section consultative et les procdures examines par la section du contentieux peuvent-elle passer pour la mme affaire ou la mme dcision (Kleyn et autres prcit, 200) ou pour des questions analogues (Morel prcit, 47) ? Dans l'arrt Kleyn et autres, le gouvernement franais, en sa qualit de tiers intervenant, considrait que la question de savoir si les craintes nourries par un requrant relativement l'impartialit d'une institution o coexistent des attributions consultatives et juridictionnelles sont lgitimes ne pose aucune difficult si l'avis consultatif donn n'a port que sur une question de pur droit, et doit tre tranche au cas par cas si l'avis consultatif a port sur une question de fait ( 189). Il ritre ce point de vue. La requrante rplique que les questions de droit se rapportent toujours une situation de fait et que en l'espce, celles poses dans l'avis se recoupaient avec celles poses par les litiges. 74. La Cour constate que l'avis du 29 septembre 1997 portait sur l'interprtation et l'application de la loi du 15 juillet 1994 dans le temps et sur l'ampleur des pouvoirs de l'administration l'gard des exploitants miniers ainsi que sur le partage de responsabilit entre ceux-ci et l'Etat quant la prvention des risques miniers. Le contentieux litigieux consistait examiner le point de savoir si des mesures de police des mines pouvaient encore tre imposes la requrante ds lors qu'elle faisait valoir que les concessions qu'elle exploitait avaient dj fait l'objet de dclarations d'abandon et de demandes de renonciation. Sans dnier l'existence d'une relation entre les questions juridiques poses dans l'avis du 29 septembre 1997 et celles gnres par le contentieux port par la requrante, la Cour considre que la teneur des premires, abordes d'une manire gnrale et abstraite, ne permet pas de conclure que les membres de la section du contentieux aient abord avec prjug l'examen, trois ans plus tard, de celles concernant les intrts concrets de la requrante dans la gestion de la fin d'exploitation des sites miniers, nombreux et dans des situations juridiques diffrentes. Dans ces conditions, l'avis consultatif rendu et les procdures subsquentes d'examen des recours dirigs contre les arrts interprfectoraux portant mesures de police des mines ne peuvent reprsenter la mme affaire ou la mme dcision (voir, mutatis mutandis, Kleyn et autres prcit, 200 et 201). C'est aussi la raison pour laquelle ni la demande du ministre saisi du recours hirarchique la section consultative ni la publication de l'avis dans le rapport public du Conseil d'Etat de 1998 ne peuvent avoir fait natre dans le chef de la requrante des craintes objectivement justifies. En conclusion, le cumul de la comptence juridictionnelle du Conseil d'Etat avec ses attributions administratives n'a pas emport en l'espce violation de l'article 6 1 de la Convention.

OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE COMMUNE MM. LES JUGES ZUPAN I , BRSAN ET LONG A notre grand regret, nous ne pouvons tre d'accord avec le premier point du dispositif de l'arrt, savoir qu'il y a eu violation de l'article 6 1 de la Convention en tant qu'il garantit le droit un tribunal indpendant et impartial du fait des doutes objectivement fonds de la requrante au sujet de la formation du Conseil d'Etat qui a rendu l'arrt du 29 mai 2000 . La requrante a soutenu, entre autres, que le Conseil d'Etat n'est pas une juridiction indpendante et impartiale en raison, d'une part, du cumul de fonctions qui lui sont attribues et, d'autre part, du mode de nomination et du statut de ses membres, ce qui est illustr en l'espce par la nomination, le 26 mai 2000, d'un des

membres de la formation de jugement ayant rendu l'arrt litigieux du 19 mai 2000 au poste de secrtaire gnral du ministre charg des mines dont relevait pourtant ses activits, qui ont donn lieu au contentieux qui l'opposait au Gouvernement. Si, sur le premier point, la Cour est arrive la conclusion que le cumul de la comptence juridictionnelle du Conseil d'Etat avec ses attributions administratives n'a pas t de nature constituer une violation de l'article 6 1 de la Convention en suivant ainsi la jurisprudence Kleyn c. Pays-Bas, conclusion que nous partageons entirement, en revanche, sur le deuxime point, la majorit de la chambre a trouv une violation du mme texte. Il est tout fait vrai que, sur ce deuxime point, la Cour, fidle sa ligne de jurisprudence en la matire, n'entend pas mettre en cause, de manire gnrale, le mode de nomination des membres du Conseil d'Etat ainsi que le droulement de leur carrire. Ceci tant, dans la mesure o la requrante a soutenu que la nomination d'un membre de la formation de jugement au poste de secrtaire gnral du ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie a t de nature jeter un doute srieux sur l'indpendance du Conseil d'Etat dans sa dcision du 19 mai 2000, la Cour a eu examiner si en l'espce la haute juridiction administrative franaise possdait l'apparence d'indpendance requise par la jurisprudence de la Cour au regard des garanties contre les pressions extrieures ( 59 de l'arrt). A cet gard, dans son raisonnement, la majorit de la chambre part d'un fait incontestable : la nomination en cause a t postrieure la dlibration du Conseil d'Etat du 26 avril 2000. Toutefois, elle a retenu, comme le Gouvernement l'a indiqu, que les pourparlers concernant cette nomination auraient commenc au mois d'avril 2000, soit probablement au moins un certain temps avant la dlibration de la formation de jugement. Partant, avec la requrante, la majorit est d'avis que la nomination litigieuse est de nature faire douter de l'impartialit du Conseil d'Etat . Elle considre que, tant donn qu'au cours du dlibr, voire peut-tre bien avant c'est nous qui le soulignons un des membres de la formation de jugement tait pressenti pour exercer des fonctions importantes dans le ministre qui tait son adversaire dans de nombreux litiges importants, celuici ne pouvait pas apparatre comme quelqu'un de neutre vis--vis de la requrante. La majorit estime qu'en l'espce cette dernire ne disposait pas de garanties contre une ventuelle influence extrieure du fait de la nomination conteste au moment de l'accomplissement de la fonction de juger en avril , ce qui pouvait nourrir a posteriori des doutes objectivement fonds quant l'indpendance et l'impartialit de la formation de jugement laquelle appartenait l'intress ( 69 de l'arrt). En fait, le point sur lequel nous sommes en dsaccord avec la majorit porte sur l'application la situation litigieuse des notions d'indpendance et d'impartialit objective, qui sont en l'espce troitement lies ( 62 de l'arrt). A cet gard, la Cour a constamment jug que l'apprciation objective consiste se demander si, indpendamment de la conduite personnelle d'un juge, certains faits vrifiables autorisent douter de son impartialit, matire dans laquelle mme les apparences peuvent revtir de l'importance. Il y va en effet de la confiance que les tribunaux d'une socit dmocratique se doivent d'inspirer aux justiciables, avec pour consquence que tout juge dont on peut lgitimement craindre un manque d'impartialit doit se rcuser. Pour se prononcer, dans une affaire donne, sur l'existence d'une raison lgitime de redouter chez un juge un dfaut d'impartialit, l'optique d'une partie entre en ligne de compte mais ne joue pas un rle dcisif. L'lment dterminant consiste savoir si les apprhensions de l'intress peuvent passer pour objectivement justifies (voir, parmi d'autres arrts, Castillo Algar c. Espagne, 28 octobre 1998, Recueil 1998-VIII, 43 ; Morel c. France, 6 juin 2000, Recueil 2000-VI, 45). De mme, la Cour a jug tout aussi constamment que l'apprciation finale exprime dans une affaire par un juge intervient avec le jugement, et s'appuie sur les lments produits et dbattus l'audience (voir, titre d'exemples, Hauschildt c. Danemark, 24 mai 1989, srie A no 154, 50, Nortier o c. Pays-Bas, 24 aot 1993, srie A n 267, 332, Saraiva de o Carvalho c. Portugal, 22 avril 1994, srie A n 286-B, 35, et Morel prcit, 45). Or, qu'en est-il en l'espce ? Premirement, nous considrons que la requrante n'a produit aucun lment de preuve qui puisse donner penser que les garanties d'indpendance des membres de la haute juridiction administrative franaise, soulignes par la Cour dans l'arrt Kress c. France (voir 31-37 et 71 de cet arrt), soient mises en discussion dans la prsente affaire ; bien au

contraire, le prsent arrt rappelle que le positionnement du Conseil d'Etat au sein des institutions franaises n'est point exclusif desdites garanties d'indpendance (voir 66 de l'arrt). Deuximement, nous estimons que, nonobstant les apparences, la nomination du conseiller d'Etat en cause ne peut elle seule venir affaiblir le constat relatif la pratique juridictionnelle gnrale du Conseil d'Etat pour la simple raison, non conteste et incontestable, qu'elle est intervenue postrieurement la fonction de juger exerce par l'intress. En outre, la requrante n'a pas dmontr en quoi cette nomination aurait pu faire douter d'un lien du conseiller d'Etat avec la partie adverse ou rvler l'existence d'une quelconque influence extrieure dans l'accomplissement de ses fonctions. A notre avis, les lments sur lesquels se fonde la majorit pour arriver un constat de violation de l'article 6 1 de la Convention sur ce point savoir le fait que les pourparlers concernant cette nomination auraient commenc probablement au moins un certain temps avant la dlibration compte tenu de l'importance de la fonction pourvoir, voire peuttre bien avant , et que lesdits pourparlers visaient un membre de la formation de jugement qui tait pressenti pour exercer des fonctions importantes au sein du ministre oppos la requrante nous paraissent tre de simples spculations. Les apparences ont leurs propres limites, et doivent se baser sur des faits objectifs, ce que nous considrons ne pas tre le cas en l'espce. En dfinitive, dans une affaire qui pourtant s'y prtait, il eut mieux valu que la Cour apportt des limites un attachement extrme la thorie des apparences, laquelle pourrait dboucher sur une forme de suspicion gnralise finalement gnratrice d'inscurit juridique.

III LEXAMEN DES REQUTES


Document n11 : Droulement de linstance pour un Recours pour excs de pouvoir
Tches accomplies par le Conseil dtat tape n 1 : dpt de la requte Enregistrement de la requte par le greffe Analyse sommaire de la requte par le service des analyses, demande de premires rgularisation et affectation une sous-section tape n 2 : instruction de la requte Vrification sommaire de la recevabilit de la requte par le secrtariat de la sous-section et invitation rgulariser le cas chant. Communication aux parties des mmoires produits. tape n 3 : affectation un rapporteur Affectation du dossier instruit un rapporteur par le prsident de la sous-section Le rapporteur peut solliciter toute mesure dinstruction , qui sera alors transmise au requrant par le secrtariat de la sous-section Rdaction dun projet de dcision et dune note par le rapporteur . tape n 4 : affectation un rviseur Le dossier est revu par le prsident de la sous-section ou lun de ses deux assesseurs. tape n 5 : passage en sance dinstruction * Le rapporteur lit sa note et son projet de dcision puis le rviseur expose son avis. La discussion sengage entre les membres de la soussection lissue de laquelle un projet de dcision est adopt. tape n 6 : affectation un rapporteur public (ex commissaire du gouvernement) Les dossiers de chaque sance dinstruction sont affects un mme rapporteur public Le rapporteur public tudie le dossier et linscrit une sance de jugement. tape n 7 : jugement Le rapporteur public prononce ses conclusions en sance publique. Le dlibr : la discussion sengage entre les membres de la formation de jugement ayant voix dlibrative et la dcision est adopte. Le requrant peut assister la sance publique (comme toute personne) mais ne peut y prendre la parole. Depuis le dcret du 7 janvier 2009, larticle R 733-1 du code de justice administrative dispose que : Aprs le rapport, les avocats au Conseil dEtat reprsentant les parties peuvent prsenter leurs observations orales. Le rapporteur public prononce ensuite ses conclusions. / Les avocats au Conseil dEtat reprsentant les parties peuvent prsenter de brves observations orales aprs le prononc des conclusions du rapporteur public . Le cas chant, le requrant est inform que lissue du litige peut dpendre dun moyen dordre public (cest--dire susceptible dtre soulev doffice par le juge) ; il nest pas tenu dy rpondre. Effectuer les mesures de rgularisation ventuellement sollicites par le secrtariat de la sous-section la demande du rapporteur . Effectuer les mesures de rgularisation sollicites par le secrtariat de la sous-section. Produire un mmoire en rplique si le mmoire en dfense le rend ncessaire. Dposer la requte dans les dlais en faisant appel, dans certains cas au ministre dun avocat. Tches accomplir par le requrant

tape n 8 : lecture Entre la sance de jugement et le jour de la lecture , les projets de dcision sont corrigs en fonction de ce qui a t dcid en sance de jugement, et signs. La dcision peut tre consulte au Conseil dtat le jour de la lecture partir de 14 heures (au greffe et au bureau de linformation) ; en tout tat de cause, la dcision est notifie au requrant dans les jours qui suivent la lecture

* Cette tape est facultative : le rviseur du dossier peut transmettre directement l'affaire au rapporteur public s'il estime qu'elle ne prsente aucune difficult ; toutefois, ce dernier peut renvoyer l'affaire en sance d'instruction s'il est d'un avis diffrent.

Document n12 : CEDH (grande chambre), 7 juin 2001, Kress c/ France, n 39594/98
[] B. Apprciation de la Cour 63. La requrante se plaint, sous langle de larticle 6 1 de la Convention, de ne pas avoir bnfici dun procs quitable devant les juridictions administratives. Ce grief se subdivise en deux branches : la requrante ou son avocat na pas eu connaissance des conclusions du commissaire du gouvernement avant laudience et na pu y rpondre aprs, car le commissaire du Gouvernement parle en dernier ; en outre, le commissaire assiste au dlibr, mme sil ne vote pas, ce qui aggraverait la violation du droit un procs quitable rsultant du non-respect du principe de lgalit des armes et du droit une procdure contradictoire. 1. Rappel de la jurisprudence pertinente 64. La Cour relve que sur les points voqus ci-dessus, la requte soulve, mutatis mutandis, des problmes voisins de ceux examins par la Cour dans plusieurs affaires concernant le rle de lavocat gnral ou du procureur gnral la Cour de cassation ou la cour suprme en Belgique, au Portugal, aux Pays-Bas et en France (voir les arrts Borgers c. Belgique du 30 octobre 1991, srie A n 214-B, Vermeulen c. Belgique et Lobo Machado c. Portugal du 20 fvrier 1996, Recueil 1996-I, Van Orshoven c. Belgique du 25 juin 1997, Recueil 1997-III, et les deux arrts J. J. et K.D.B. c. Pays-Bas du 27 mars 1998, Recueil 1998-II; voir galement larrt Reinhardt et Slimane-Kad c. France du 31 mars 1998, ibidem). 65. Dans toutes ces affaires, la Cour a conclu la violation de larticle 6 1 de la Convention raison de la non-communication pralable soit des conclusions du procureur gnral ou de lavocat gnral, soit du rapport du conseiller rapporteur, et de limpossibilit dy rpondre. La Cour rappelle en outre que, dans son arrt Borgers, qui concernait le rle de lavocat gnral devant la Cour de cassation dans une procdure pnale, elle avait conclu au non-respect de larticle 6 1 de la Convention, en se fondant surtout sur la participation de lavocat gnral au dlibr de la Cour de cassation, qui avait emport violation du principe de lgalit des armes (voir paragraphe 28 de larrt). Ultrieurement, la circonstance aggravante de la participation aux dlibrs du procureur ou de lavocat gnral na t retenue que dans les affaires Vermeulen et Lobo Machado, o elle avait t souleve par les requrants (arrts prcits, respectivement 34 et 32) ; dans tous les autres cas, la Cour a mis laccent sur la ncessit de respecter le droit une procdure contradictoire, en relevant que celui-ci impliquait le droit pour les parties un procs de prendre connaissance de toute pice ou observation prsente au juge, mme par un magistrat indpendant, et de la discuter. Enfin, la Cour rappelle que les affaires Borgers c. Belgique, J.J. c. Pays-Bas et Reinhardt et Slimane-Kad c. France concernaient des procdures pnales ou connotation pnale. Les affaires Vermeulen c. Belgique, Lobo Machado c. Portugal et K.D.B c. Pays-Bas avaient trait des procdures civiles ou connotation civile tandis que laffaire Van Orshoven c. Belgique concernait une procdure disciplinaire contre un mdecin. 2. Quant la administrative spcificit allgue de la juridiction membres du Conseil dEtat et que, du point de vue fonctionnel, il est exactement dans la mme situation que le juge rapporteur, sauf quil sexprime publiquement mais ne vote pas. 69. La Cour admet que, par rapport aux juridictions de lordre judiciaire, la juridiction administrative franaise prsente un certain nombre de spcificits, qui sexpliquent par des raisons historiques. Certes, la cration et lexistence mme de la juridiction administrative peuvent tre salues comme lune des conqutes les plus minentes dun Etat de droit, notamment parce que la comptence de cette juridiction pour juger les actes de ladministration na pas t accepte sans heurts. Encore aujourdhui, les modalits de recrutement du juge administratif, son statut particulier, diffrent de celui de la magistrature judiciaire, tout comme les spcificits du fonctionnement de la justice administrative (paragraphes 33-52 ci-dessus) tmoignent de la difficult quprouva le pouvoir excutif pour accepter que ses actes soient soumis un contrle juridictionnel. Pour ce qui est du commissaire du Gouvernement, la Cour en convient galement, il nest pas contest que son rle nest nullement celui dun ministre public ni quil prsente un caractre sui generis propre au systme du contentieux administratif franais. 70. Toutefois, la seule circonstance que la juridiction administrative, et le commissaire du Gouvernement en particulier, existent depuis plus dun sicle et fonctionnent, selon le Gouvernement, la satisfaction de tous, ne saurait justifier un manquement aux rgles actuelles du droit europen (voir arrt Delcourt du 17 janvier 1970, srie A n 11, 36). La Cour rappelle cet gard que la Convention est un instrument vivant interprter la lumire des conditions de vie actuelles et des conceptions prvalant de nos jours dans les Etats dmocratiques (voir, notamment, larrt Burghartz c. Suisse du 22 fvrier 1994, srie A n 280-B, 28). 71. Nul na jamais mis en doute lindpendance ni limpartialit du commissaire du Gouvernement, et la Cour estime quau regard de la Convention, son existence et son statut organique ne sont pas en cause. Toutefois la Cour considre que lindpendance du commissaire du Gouvernement et le fait quil nest soumis aucune hirarchie, ce qui nest pas contest, ne sont pas en soi suffisants pour affirmer que la non-communication de ses conclusions aux parties et limpossibilit pour celles-ci dy rpliquer ne seraient pas susceptibles de porter atteinte aux exigences dun procs quitable. En effet, il convient dattacher une grande importance au rle rellement assum dans la procdure par le commissaire du Gouvernement et plus particulirement au contenu et aux effets de ses conclusions (voir, par analogie et parmi beaucoup dautres, larrt Van Orshoven prcit, 39). 3. En ce qui concerne la non-communication pralable des conclusions du commissaire du Gouvernement et limpossibilit dy rpondre laudience 72. La Cour rappelle que le principe de lgalit des armes lun des lments de la notion plus large de procs quitable requiert que chaque partie se voie offrir une possibilit raisonnable de prsenter sa cause dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net dsavantage par rapport son adversaire (voir, parmi beaucoup dautres, larrt Niderst-Huber c. Suisse du 18 fvrier 1997, Recueil 1997-I, 23). 73. Or, indpendamment du fait que, dans la majorit des cas, les conclusions du commissaire du Gouvernement ne font pas lobjet dun document crit, la Cour relve quil ressort clairement de la description du droulement de la procdure devant le Conseil dEtat (paragraphes 40 52 ci-dessus) que le commissaire du Gouvernement prsente ses conclusions pour la premire fois oralement laudience publique de jugement de laffaire et que tant les parties linstance que les juges et le public en dcouvrent le sens et le contenu cette occasion. La requrante ne saurait tirer du droit lgalit des armes reconnu par larticle 6 1 de la Convention le droit de se voir communiquer, pralablement laudience, des conclusions qui ne lont pas t lautre partie linstance, ni au rapporteur, ni aux juges de la formation de jugement (voir larrt Niderst-Huber

66. Aucune de ces affaires ne concernait un litige port devant les juridictions administratives et la Cour doit donc examiner si les principes dgags dans sa jurisprudence, telle que rappele cidessus, trouvent sappliquer en lespce. 67. Elle observe que, depuis larrt Borgers de 1991, tous les gouvernements se sont attachs dmontrer devant la Cour que, dans leur systme juridique, leurs avocats gnraux ou procureurs gnraux taient diffrents du procureur gnral belge, tant du point de vue organique que fonctionnel. Ainsi, leur rle serait diffrent selon la nature du contentieux (pnal ou civil, voire disciplinaire), ils ne seraient pas partie la procdure ni ladversaire de quiconque, leur indpendance serait garantie et leur rle se limiterait celui dun amicus curiae agissant dans lintrt gnral ou pour assurer lunit de la jurisprudence. 68. Le Gouvernement franais ne fait pas exception : il soutient, lui aussi, que linstitution du commissaire du Gouvernement au sein du contentieux administratif franais diffre des autres institutions critiques dans les arrts prcits, parce quil nexiste aucune distinction entre sige et parquet au sein des juridictions administratives, que le commissaire du Gouvernement, du point de vue statutaire, est un juge au mme titre que tous les autres

prcit, 23). Aucun manquement lgalit des armes ne se trouve donc tabli. 74. Toutefois, la notion de procs quitable implique aussi en principe le droit pour les parties un procs de prendre connaissance de toute pice ou observation soumise au juge, ftce par un magistrat indpendant, en vue dinfluencer sa dcision, et de la discuter (voir les arrts prcits Vermeulen c. Belgique, 33, Lobo Machado c. Portugal, 31, Van Orshoven c. Belgique, 41, K.D.B. c. Pays-Bas, 44 et Niderst-Huber c. Suisse, 24). 75. Pour ce qui est de limpossibilit pour les parties de rpondre aux conclusions du commissaire du Gouvernement lissue de laudience de jugement, la Cour se rfre larrt Reinhardt et Slimane-Kad du 31 mars 1998 (prcit). Dans cette affaire, elle avait constat une violation de larticle 6 1 du fait que le rapport du conseiller rapporteur, qui avait t communiqu lavocat gnral, ne lavait pas t aux parties (voir paragraphe 105 de larrt). En revanche, sagissant des conclusions de lavocat gnral, la Cour sest exprime comme suit au paragraphe 106 de son arrt : Labsence de communication des conclusions de lavocat gnral est pareillement sujette caution. De nos jours, certes, lavocat gnral informe avant le jour de laudience les conseils des parties du sens de ses propres conclusions et, lorsque, la demande desdits conseils, laffaire est plaide, ces derniers ont la possibilit de rpliquer aux conclusions oralement ou par une note en dlibr (...). Eu gard au fait que seules des questions de pur droit sont discutes devant la Cour de cassation et que les parties y sont reprsentes par des avocats hautement spcialiss, une telle pratique est de nature offrir celles-ci la possibilit de prendre connaissance des conclusions litigieuses et de les commenter dans des conditions satisfaisantes. Il nest toutefois pas avr quelle existt lpoque des faits de la cause. 76. Or, la diffrence de laffaire Reinhardt et Slimane-Kad, il nest pas contest que dans la procdure devant le Conseil dEtat, les avocats qui le souhaitent peuvent demander au commissaire du Gouvernement, avant laudience, le sens gnral de ses conclusions. Il nest pas davantage contest que les parties peuvent rpliquer, par une note en dlibr, aux conclusions du commissaire du Gouvernement, ce qui permet, et cest essentiel aux yeux de la Cour, de contribuer au respect du principe du contradictoire. Cest dailleurs ce que fit lavocat de la requrante en lespce (paragraphe 26 ci-dessus). Enfin, au cas o le commissaire du Gouvernement invoquerait oralement lors de laudience un moyen non soulev par les parties, le prsident de la formation de jugement ajournerait laffaire pour permettre aux parties den dbattre (paragraphe 49 ci-dessus). Dans ces conditions, la Cour estime que la procdure suivie devant le Conseil dEtat offre suffisamment de garanties au justiciable et quaucun problme ne se pose sous langle du droit un procs quitable pour ce qui est du respect du contradictoire. Partant, il ny a pas eu violation de larticle 6 1 de la Convention cet gard. 4. En ce qui concerne la prsence du commissaire du Gouvernement au dlibr du Conseil dEtat 77. Sur ce point, la Cour constate que lapproche soutenue par le Gouvernement consiste dire que, puisque le commissaire du Gouvernement est un membre part entire de la formation de jugement, au sein de laquelle il officie en quelque sorte comme un deuxime rapporteur, rien ne devrait sopposer ce quil assiste au dlibr, ni mme quil vote. 78. Le fait quun membre de la formation de jugement ait exprim en public son point de vue sur laffaire pourrait alors tre considr comme participant la transparence du processus dcisionnel. Cette transparence est susceptible de contribuer une meilleure acceptation de la dcision par les justiciables et le public, dans la mesure o les conclusions du commissaire du Gouvernement, si elles sont suivies par la formation de jugement, constituent une sorte dexplication de texte de larrt. Dans le cas contraire, lorsque les conclusions du commissaire du Gouvernement ne se refltent pas dans la solution adopte par larrt, elles constituent une sorte dopinion dissidente qui nourrira la rflexion des plaideurs futurs et de la doctrine. La prsentation publique de lopinion dun juge ne porterait en outre pas atteinte au devoir dimpartialit, dans la mesure o le commissaire du Gouvernement, au moment du dlibr, nest

quun juge parmi dautres et que sa voix ne saurait peser sur la dcision des autres juges au sein desquels il se trouve en minorit, quelle que soit la formation dans laquelle laffaire est examine (sous-section, sous-sections runies, Section ou Assemble). Il est dailleurs noter que, dans la prsente affaire, la requrante ne met nullement en cause limpartialit subjective ou lindpendance du commissaire du Gouvernement. 79. Toutefois, la Cour observe que cette approche ne concide pas avec le fait que, si le commissaire du Gouvernement assiste au dlibr, il na pas le droit de voter. La Cour estime quen lui interdisant de voter, au nom de la rgle du secret du dlibr, le droit interne affaiblit sensiblement la thse du Gouvernement, selon laquelle le commissaire du Gouvernement est un vritable juge, car un juge ne saurait, sauf se dporter, sabstenir de voter. Par ailleurs, il serait difficile dadmettre quune partie des juges puisse exprimer publiquement leur opinion et lautre seulement dans le secret du dlibr. 80. En outre, en examinant ci-dessus le grief de la requrante concernant la non-communication pralable des conclusions du commissaire du Gouvernement et limpossibilit de lui rpliquer, la Cour a accept que le rle jou par le commissaire pendant la procdure administrative requiert lapplication de garanties procdurales en vue dassurer le respect du principe du contradictoire (paragraphe 76 ci-dessus). La raison qui a amen la Cour conclure la non-violation de larticle 6 1 sur ce point ntait pas la neutralit du commissaire du Gouvernement vis--vis des parties mais le fait que la requrante jouissait de garanties procdurales suffisantes pour contrebalancer son pouvoir. La Cour estime que ce constat entre galement en ligne de compte pour ce qui est du grief concernant la participation du commissaire du Gouvernement au dlibr. 81. Enfin, la thorie des apparences doit aussi entrer en jeu : en sexprimant publiquement sur le rejet ou lacceptation des moyens prsents par lune des parties, le commissaire du Gouvernement pourrait tre lgitimement considr par les parties comme prenant fait et cause pour lune dentre elles. Pour la Cour, un justiciable non rompu aux arcanes de la justice administrative peut assez naturellement avoir tendance considrer comme un adversaire un commissaire du Gouvernement qui se prononce pour le rejet de son pourvoi. A linverse, il est vrai, un justiciable qui verrait sa thse appuye par le commissaire le percevrait comme son alli. La Cour conoit en outre quun plaideur puisse prouver un sentiment dingalit si, aprs avoir entendu les conclusions du commissaire dans un sens dfavorable sa thse lissue de laudience publique, il le voit se retirer avec les juges de la formation de jugement afin dassister au dlibr dans le secret de la chambre du conseil (voir, mutatis mutandis, larrt Delcourt c. Belgique du 17 janvier 1970, srie A n 11, p. 17, 30). 82. Depuis larrt Delcourt, la Cour a relev de nombreuses reprises que, si lindpendance et limpartialit de lavocat gnral ou du procureur gnral auprs de certaines cours suprmes nencouraient aucune critique, la sensibilit accrue du public aux garanties dune bonne justice justifiait limportance croissante attribue aux apparences (voir larrt Borgers prcit, 24). Cest pourquoi la Cour a considr que, indpendamment de lobjectivit reconnue de lavocat gnral ou du procureur gnral, celui-ci, en recommandant ladmission ou le rejet dun pourvoi, devenait lalli ou ladversaire objectif de lune des parties et que sa prsence au dlibr lui offrait, ft-ce en apparence, une occasion supplmentaire dappuyer ses conclusions en chambre du conseil, labri de la contradiction (voir les arrts Borgers, Vermeulen et Lobo Machado prcits, respectivement 26, 34 et 32). 83. La Cour ne voit aucune raison de scarter de la jurisprudence constante rappele ci-dessus, mme sagissant du commissaire du Gouvernement, dont lopinion nemprunte cependant pas son autorit celle dun ministre public (voir, mutatis mutandis, arrts J.J. et K.D.B. c. Pays-Bas du 27 mars 1998, Recueil 1998-II, respectivement 42 et 43). 84. La Cour observe en outre quil na pas t soutenu, comme dans les affaires Vermeulen et Lobo Machado, que la prsence du commissaire du Gouvernement simposait pour contribuer lunit de la jurisprudence ou pour aider la rdaction finale de larrt (voir, mutatis mutandis, arrt Borgers prcit, 28). Il ressort des explications du Gouvernement que la prsence du commissaire du Gouvernement se justifie par le fait quayant t le dernier avoir vu et tudi le dossier, il serait mme pendant les dlibrations

de rpondre toute question qui lui serait ventuellement pose sur laffaire. 85. De lavis de la Cour, lavantage pour la formation de jugement de cette assistance purement technique est mettre en balance avec lintrt suprieur du justiciable, qui doit avoir la garantie que le commissaire du Gouvernement ne puisse pas, par sa prsence, exercer une certaine influence sur lissue du dlibr. Tel nest pas le cas dans le systme franais actuel. 86. La Cour se trouve conforte dans cette approche par le fait qu la Cour de justice des Communauts europennes, lavocat gnral, dont linstitution sest troitement inspire de celle du commissaire du Gouvernement, nassiste pas aux dlibrs, en vertu de larticle 27 du rglement de la CJCE. 87. En conclusion, il y a eu violation de larticle 6 1 de la Convention, du fait de la participation du commissaire du Gouvernement au dlibr de la formation de jugement. OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE COMMUNE AUX JUGES WILDHABER, COSTA, PASTOR RIDRUEJO, KRIS, BRSAN, BOTOUCHAROVA ET UGREKHELIDZE 1. La Cour a rejet lunanimit le grief de la requrante tir de ce quelle naurait pas reu, pralablement laudience, les conclusions du commissaire du Gouvernement, ni pu lui rpliquer lissue de celle-ci. Mais cest la majorit qua t trouve une violation de larticle 6 1 de la Convention, parce que les commissaires du Gouvernement participent au dlibr des juridictions administratives dont ils sont membres. 2. A notre regret, nous ne pouvons pas souscrire cette conclusion de nos collgues, ni leur analyse. Dans un systme subsidiaire de protection des droits de lhomme, la Cour aurait d laisser intacte une institution respecte et reconnue depuis plus dun sicle et demi et qui a su uvrer en faveur de lEtat de droit et des droits de lHomme, tout en gardant les apparences objectives. 3. Le constat de violation de la Convention repose sur quatre arguments principaux, dvelopps aux paragraphes 79 86 de larrt. En premier lieu est critiqu le fait que le commissaire du Gouvernement participe au dlibr sans pour autant y voter. En deuxime lieu, la requrante ne jouirait pas, du fait de cette assistance, de garanties procdurales du mme ordre que celles qui ont conduit la Cour unanime carter le premier grief. En troisime lieu, la thorie des apparences devrait entrer en jeu. Enfin, devant la Cour de Justice des Communauts europennes, lAvocat gnral, lui, nassiste pas au dlibr. 4. Tous ces motifs nous paraissent devoir tre rfuts. 5. Dans son premier argument, nonc au paragraphe 79, la majorit de la Cour critique la participation du commissaire du Gouvernement au dlibr sans quil y vote. Cet argument nous semble paradoxal. Suffirait-il vraiment quun changement de textes dispose que le commissaire du Gouvernement vote sur le projet darrt pour que sa participation au dlibr soit absoute ? Ensuite, la dernire phrase du paragraphe 79 vient affirmer que tous les juges doivent exprimer publiquement leur opinion, ou aucun dentre eux. Mais cette ptition de principe ne repose sur aucun prcdent de notre Cour et nest fonde sur aucun argument dautorit. Cest une pure et simple affirmation, qui ne saurait gure convaincre. 6. Le second argument repose notre sens sur une fausse symtrie. Nous partageons lavis de la majorit de la Cour que les justiciables devant les juridictions administratives bnficient de garanties de procdure, puisque leurs avocats peuvent connatre avant l'audience le sens des conclusions, peuvent y rpliquer par une note en dlibr, et sont prmunis contre le risque que le commissaire invoque un moyen qui naurait pas t soulev par les parties (paragraphe 76). Cest du reste pourquoi la Cour rejette le premier grief de Mme Kress. La majorit de la Cour en dduit que le justiciable devrait jouir de garanties analogues quant au dlibr. Oui, mais quest-ce que cela signifie ? Que lavocat de la partie prive, ou le reprsentant de ladministration en litige avec elle, ou les deux la fois, assistent aussi au dlibr ? Ils y seraient muets et passifs, comme lest le commissaire du Gouvernement, mais leur prsence neutraliserait la sienne ? Imaginer ces hypothses, cest dmontrer leur irralisme. Il nous semble donc que cet argument est ingnieux, mais artificiel. 7. Le troisime argument de la Cour est fond sur la thorie des apparences. Selon cette thorie, il doit tre visible que la justice est rendue impartialement (alors mme que ni la requrante ni la Cour elle-mme nont jamais mis en doute lindpendance et limpartialit du commissaire, ni dailleurs dinstitutions analogues auprs de Cours suprmes, comme larrt le dit aux paragraphes

71, 79 et 82, et alors pourtant que larrt constate trs nettement, au paragraphe 73, qu aucun manquement lgalit des armes ne se trouve () tabli ). 8. Beaucoup dauteurs, et mme dminents juges de cette Cour, ont crit que la thorie des apparences, qui nest du reste pas admise au mme degr par lensemble des cultures juridiques reprsentes au Conseil de lEurope, a t dans le pass pousse beaucoup trop loin, que ce soit vis--vis des Cours de cassation belge ou franaise, de la Cour suprme du Portugal, ou de la Cour de cassation des Pays-Bas. Malgr ces critiques la majorit va encore plus loin. Il nest pas logique que la mme requrante, qui ne met nullement en doute limpartialit subjective dun magistrat et son indpendance (voir le paragraphe 78 de larrt), puisse tre fonde prouver un sentiment dingalit le voir se retirer avec les juges de la formation de jugement afin dassister au dlibr dans le secret de la chambre du conseil (paragraphe 81). Ce nest pas seulement illogique : cest critiquable, car tout justiciable averti, et en tout cas tout avocat inform, sait que la participation au dlibr de quelquun qui a exprim publiquement son opinio juris ne va pas, par sa simple prsence, alourdir le poids de cette opinion sur les juges ayant dlibrer et voter. Ou alors cest faire injure ces derniers, et leur imputer un manque dindpendance et dimpartialit. 9. En admettant mme que la thorie des apparences puisse trouver du crdit, faut-il quen son nom une juridiction europenne, dans un systme bas sur la subsidiarit et sur le respect des juridictions nationales, vienne gratigner une institution qui fonctionne depuis un sicle et demi la satisfaction gnrale, qui joue un rle essentiel dans un Etat de droit, et qui a considrablement oeuvr en faveur de la justice et des droits de lHomme (voir sur ces points les paragraphes 41, 46, 47, et surtout 69 71) ? 10. Et natteint-on pas ici, ou ne dpasse-t-on pas, les limites du contrle europen par rapport aux spcificits nationales, qui sont lgitimes pourvu quelles remplissent leurs obligations de rsultat par rapport aux exigences conventionnelles ? A notre avis, humble mais ferme, notre Cour est, dans ce domaine, alle dj trs loin dans le pass (en fait, depuis larrt Borgers de 1991 qui fut un revirement de jurisprudence par rapport larrt Delcourt de 1970), et la majorit de la Grande Chambre, dans cette affaire, va trop loin malgr larticle premier du dispositif. 11. Il est vrai que la majorit a recours un quatrime et dernier argument: la Cour de Luxembourg, qui est lauteur de lordonnance Emesa Sugar, selon laquelle linstitution de lAvocat gnral ne mconnat pas larticle 6 1, malgr la jurisprudence Vermeulen de notre Cour (voir les paragraphes 53 et 54), lAvocat gnral ne participe pas au dlibr. Cela conforterait lapproche de la majorit (paragraphe 86 de larrt). LAvocat gnral la Cour de Justice des Communauts europennes a en effet t troitement inspir du Conseil dEtat franais et de son commissaire du Gouvernement. Mais il ne faut pas attacher cette diffrence une importance dcisive. Ce nest pas parce que lordonnance dans laffaire Emesa Sugar juge compatible avec les droits fondamentaux linstitution de lAvocat gnral, lequel ne participe pas au dlibr, que notre Cour tait tenue de juger que la prsence du commissaire au dlibr des juridictions administratives viole larticle 6 1 de la Convention. Ensuite, cette diffrence contingente, conue ds les annes 1950, nest certainement pas due une sorte de condamnation Luxembourg du systme franais, pas plus qu la peur dune contradiction avec la Convention, laquelle les arrts de la Cour de Justice des Communauts europennes ne se sont rfrs qu partir de 1975. Enfin, sil est satisfaisant que les deux Cours soient arrives la mme conclusion quant au grief que notre Cour a cart, il ny aurait pas de contradiction flagrante si elles ne condamnaient ni lAvocat gnral, ni le commissaire du Gouvernement, que celui-ci participe au dlibr ou que celui-l ny participe pas. 12. Au total, nous ne voyons aucune raison dcisive de condamner, ft-ce sur un point que daucuns jugeront mineur, un systme qui a fait ses preuves, et dont les rsultats, laune des objectifs de la Convention, sont dans lensemble plus que satisfaisants. Quil nous soit permis, dailleurs, de rappeler linfluence dterminante de plusieurs commissaires du Gouvernement, membres du Conseil dEtat, en ce qui concerne lincorporation de la Convention europenne des Droits de lHomme dans le systme juridique franais, quil sagisse de la primaut de la Convention par rapport la loi franaise, mme postrieure, ou de la jurisprudence relative larticle 8 et au droit des trangers, larticle 10, larticle premier du Protocole n 1 et mme larticle 6 1, ici en cause.

13. Le prsent arrt fait certes un effort louable de pragmatisme et de ralisme en cartant de faon trs nette le premier grief de la requte. Il est regrettable que cet effort nait pas t plus complet, et souhaitable nos yeux qu lavenir la Cour reconsidre dans son ensemble sa jurisprudence sur la procdure devant les cours suprmes europennes, qui fait la part trop belle aux apparences,

au dtriment de traditions nationales respectables et, en dfinitive, de lintrt rel des justiciables. Voir le commentaire au GAJA, 17 d. , n108.
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Document n13 : CE 29 juillet 1998, Mme Esclatine, n 179.635


Vu 1), sous le n 179 635, la requte sommaire et les mmoires complmentaires, enregistrs les 29 avril 1996, 19 juin 1996 et 1er octobre 1997 au secrtariat du Contentieux du Conseil d'Etat, prsents pour Mme Laure Esclatine, demeurant 2 rue Gonod rsidence Le Dme Clermont-Ferrand (63000) ; Mme Esclatine demande au Conseil d'Etat : 1) de rviser une dcision en date du 15 avril 1996 par laquelle il a rejet sa demande tendant l'annulation d'un jugement du 26 mai 1987 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejet sa demande tendant l'annulation d'une dcision du 18 avril 1986 de la commission dpartementale d'amnagement foncier du Puy-de-Dme statuant sur le projet de remembrement de la commune de Manglieu ; 2) d'annuler cette dcision du 18 avril 1986 ; 3) de lui communiquer l'entier dossier de la procdure avant de statuer nouveau ; 4) de condamner l'Etat lui verser une somme de 15 000 F au titre des frais exposs et non compris dans les dpens ; Vu 2), sous le n 180 208, la requte sommaire et le mmoire complmentaire, enregistrs les 30 mai 1996 et 1er octobre 1997 au secrtariat du Contentieux du Conseil d'Etat, prsents pour Mme Laure Esclatine, demeurant 2, rue Gonod Rsidence le Dme Clermont-Ferrand (63000) ; Mme Esclatine demande au Conseil d'Etat : 1) de rviser une dcision en date du 15 avril 1996 par laquelle il a annul le jugement du 15 septembre 1987 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annul la dcision du 18 avril 1986 de la commission dpartementale d'amnagement foncier du Puy-de-Dme statuant sur le projet de remembrement de la commune de Manglieu ; 2) de lui communiquer l'entier dossier de la procdure ; 3) de condamner l'Etat lui verser une somme de 15 000 F au titre des frais exposs et non compris dans les dpens ; [] Considrant que les requtes susvises prsentent juger les mmes questions ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une mme dcision ; Considrant qu'aux termes de l'article 75 de l'ordonnance du 31 juillet 1945 : "Le recours en rvision contre une dcision contradictoire du Conseil d'Etat ne peut tre prsent que dans trois cas : si elle a t rendue sur pices fausses, si la partie a t condamne faute de reprsenter une pice dcisive qui tait retenue par son adversaire, ou si la dcision est intervenue sans qu'aient t observes les dispositions des articles 35, 38, 39, 66 (paragraphe 1er), 67 et 68 de la prsente ordonnance" ; Considrant, d'une part, que si Mme Esclatine soutient que certaines pices n'auraient pas t prsentes au Conseil d'Etat, il n'est pas tabli que lesdites pices auraient t retenues par son adversaire ; qu'il s'ensuit que la requrante n'est pas fonde demander, pour ce motif, la rvision de la dcision du Conseil d'Etat statuant au contentieux en date du 15 avril 1996 ; Considrant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 67 de l'ordonnance du 31 juillet 1945 : "Aprs le rapport, les avocats des parties prsentent leurs observations orales ; les conclusions sont donnes dans chaque affaire par l'un des matres des requtes, commissaire du gouvernement ou par l'un des auditeurs commissaire-adjoint" ; Considrant que la requrante soutient que l'article 67 susmentionn, dont elle invoque la violation l'appui de son recours en rvision, doit tre interprt, par rfrence l'article 6-1 de la convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales, comme impliquant que les parties ou leurs conseils aient connaissance des conclusions du commissaire du gouvernement pralablement leur prononc afin d'tre mis mme d'y rpondre et qu'elle fait tat, l'appui de son argumentation, de dcisions rendues par la cour europenne des droits de l'homme dans des cas et pour des juridictions diffrents ;

Considrant que le principe du contradictoire, qui tend assurer l'galit des parties devant le juge, implique la communication chacune des parties de l'ensemble des pices du dossier, ainsi que, le cas chant, des moyens relevs d'office ; que ces rgles sont applicables l'ensemble de la procdure d'instruction laquelle il est procd sous la direction de la juridiction ; Mais considrant que le commissaire du gouvernement, qui a pour mission d'exposer les questions que prsente juger chaque recours contentieux et de faire connatre, en formulant en toute indpendance ses conclusions, son apprciation, qui doit tre impartiale, sur les circonstances de fait de l'espce et les rgles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle, suivant sa conscience, le litige soumis la juridiction laquelle il appartient, prononce ses conclusions aprs la clture de l'instruction laquelle il a t procd contradictoirement ; qu'il participe la fonction de juger dvolue la juridiction dont il est membre ; que l'exercice de cette fonction n'est pas soumis au principe du contradictoire applicable l'instruction ; qu'il suit de l que, pas plus que la note du rapporteur ou le projet de dcision, les conclusions du commissaire du gouvernement - qui peuvent d'ailleurs ne pas tre crites - n'ont faire l'objet d'une communication pralable aux parties, lesquelles n'ont pas davantage tre invites y rpondre ; que, par suite, le moyen tir de la violation de l'article 67 de l'ordonnance du 31 juillet 1945, tel qu'il a t analys ci-dessus, doit tre cart ; Considrant qu'aucun des autres moyens invoqus par Mme Esclatine n'entre dans un des cas de rvision limitativement numrs l'article 75 prcit de l'ordonnance du 31 juillet 1945 ; Considrant qu'il rsulte de ce qui prcde que les recours en rvision de Mme Esclatine sont irrecevables ; Sur l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi n 91-647 du 10 juillet 1991 : Considrant que les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante en la prsente espce, soit condamn verser Mme Esclatine la somme qu'elle demande au titre des frais exposs et non compris dans les dpens ; DECIDE : Article 1er : Les requtes de Mme Esclatine sont rejetes. Article 2 : La prsente dcision sera notifie Mme Laure Esclatine et au ministre de l'agriculture et de la pche.

Document n14 : A. Barlerin, Rapporteur public : chronique dune controverse annonce , AJDA 2010 p. 1574
La menace, cette fois, ne vient pas de l'extrieur. Elle est

L'essentiel Le rapporteur public, l'une des meilleures traditions du droit franais et acteur minent du procs administratif est sous la menace d'une rduction sensible de son primtre d'intervention. Cette volution, particulirement inopportune, est envisage sur la base d'un dispositif juridique contestable.

purement interne. Un projet de loi, auquel la chancellerie travaille actuellement, prvoit en effet que certains contentieux puissent tre dispenss de ses conclusions : pour l'heure seraient vises les requtes prsentes contre les refus de sjour assortis d'une obligation de quitter le territoire (OQTF) et celles concernant les retraits de points automatiques sur le permis de conduire. Cette rforme vise deux contentieux trs abondants dont chacun s'accorde souligner qu'ils devraient faire l'objet d'une rvision de leurs mcanismes propres. A ce sujet, il n'est pas interdit de rappeler que les difficults entranes par ces contentieux sont ce point variables selon la taille et la localisation des juridictions qu'il en existe mme une majorit dans lesquelles aucun problme significatif li leur traitement n'est relev. Ceci tant, concernant le contentieux des trangers, la commission Mazeaud, constitue cet effet, a rendu son rapport l'automne 2008. Elle a propos une rforme s'appuyant sur le retour des pratiques simples, notamment : intervention d'une mesure d'loignement dans le seul cas o l'tranger est sous main de justice ; effet suspensif du recours contre cette seule dcision d'loignement. On peut y ajouter l'ide, intrinsquement lie, que la possibilit de joindre, dans une mme dcision, un refus de sjour et une mesure d'loignement (OQTF), doit tre revue. Sur le contentieux du permis points, il est admis par tous, except l'administration concerne, que l'instauration d'un recours pralable obligatoire (RAPO), sur le modle de ceux prvus par l'article 23 de la loi n 2000-597 du 30 juin 2000, mettrait un terme l'engorgement des tribunaux par ce type de requtes. Le rapport Schrameck, dont on attend toujours la mise en oeuvre l'a aussi affirm ds 2008 (v. rapport du Conseil d'Etat, Les recours administratifs pralables obligatoires, Etudes du Conseil d'Etat, Doc. fr., 2008). Cependant, le conseil des ministres a adopt, en mars dernier, un projet de rforme du droit des trangers qui ne s'attaque en rien aux sources des difficults contentieuses rencontres par les juridictions administratives et qui, en plaant ces dernires au coeur de la procdure de rtention sans, ce jour, en envisager les consquences en termes d'emplois, va les accrotre de manire exponentielle. Par ailleurs, l'ide des RAPO est actuellement malmene. En effet, pour faire droit l'opposition cette mesure des administrations concernes, la proposition de loi n 130 de simplification et d'amlioration du droit, dj adopte en premire lecture l'Assemble nationale, prvoit de rendre purement optionnelle - autrement dit d'enterrer - l'obligation d'instaurer de tels recours dans nombre de contentieux. Un projet qui menace l'institution du rapporteur public de marginalisation Ces considrations d'opportunit prennent toute leur acuit lorsque l'on constate la persistance de la volont de rformer, pour ces deux contentieux, l'institution essentielle que constitue le rapporteur public. Il apparat de plus en plus difficile, aujourd'hui, de s'appuyer sur l'ide qu'une bonne politique consisterait, en la matire, rformer les procdures qui entranent des difficults contentieuses avant de faire sombrer corps et bien les meilleures traditions du droit franais . D'o le retour sur le devant de la scne d'un projet qui consacrerait la rduction du champ d'intervention de l'une de ces meilleures traditions. Dans la premire mouture du texte, un article L. 732-1 devait tre ajout au code de justice administrative, lequel prvoyait que le rapporteur public expose ses conclusions, l'audience, sauf dans les cas o l'objet du litige ou la nature des questions juger permettent de l'en dispenser. Un dcret en Conseil d'Etat fixe la liste de ces litiges . Pour contenir la colre des magistrats administratifs exprime par la grve du 4 juin 2009, il est dsormais envisag que dans des contentieux dtermins comme il est ci-dessus rappel, le rapporteur public puisse choisir librement de prononcer ou pas

Reparlons, tant qu'il en est encore temps, du rapporteur public, nouvelle dnomination de feu le commissaire du gouvernement ! De ce magistrat qui, selon la dfinition retenue par l'article L. 7 du titre prliminaire du code de justice administrative, est un membre de la juridiction qui doit exposer publiquement et en toute indpendance, son opinion sur les questions que prsentent juger les requtes et sur les solutions qu'elles appellent . Qui prend connaissance, pralablement l'audience, de l'ensemble des dossiers qui vont y tre appels puis prononce, publiquement, sur chaque affaire, des conclusions qui aideront la formation de jugement se dterminer et permettront aux parties d'entendre une lecture de leur affaire les clairant sur ses tenants et aboutissants, tant factuels que juridiques. Le rapporteur public appartient aux meilleures traditions du droit franais Le caractre essentiel de son intervention dans la procdure contentieuse administrative a t relev de longue date et soulign rgulirement. Ainsi, Tony Sauvel, conseiller d'Etat, relve ds 1949 que l'existence mme de l'institution du [rapporteur public] a t affirme, de 1831 1945 par toutes les lois et tous les rglements (Les origines des commissaires du gouvernement auprs du Conseil d'Etat statuant au contentieux, RD publ. 1949. 5). Au dbut des annes 80, le prsident Raymond Odent souligne que le [rapporteur public] est devenu une des originalits extrieurement les plus marquantes de la juridiction administrative (Contentieux administratif, Cours de droit, t. 1, p. 970). Les plus hautes autorits franaises adoptaient encore, jusqu' rcemment, la mme position, comme on peut s'en apercevoir en se rapportant aux arguments adresss la Cour europenne des droits de l'homme l'occasion de la clbre affaire Kress. On lit notamment, au 62 de l'arrt qui reprend les moyens du gouvernement franais, cette affirmation : Le [rapporteur public] appartient aux meilleures traditions du droit franais, son rle dans le procs administratif a fait l'objet d'innombrables tudes plus logieuses les unes que les autres. Il a forc le respect et l'admiration de gnrations de juristes franais et trangers (CEDH 7 juin 2001, Kress, req. n 39594/98, AJDA 2001. 675, note F. Rolin ; GAJA, Dalloz, 17e d., 2009, p. 802, n 108 ; D. 2001. Jur. 2619, note R. Drago, p. 2611, chron. J. Andriantsimbazovina et 2003. 152, chron. S. Guinchard ; RFDA 2001. 991, note B. Genevois, p. 1000, note J.-L. Autin et F. Sudre ; RTD eur. 2001. 727, note F. Benot-Rohmer). On sait que la dcision rendue, suivie par l'arrt Martinie (CEDH 12 avr. 2006, req. n 58675/00, AJDA 2006. 986, note F. Rolin; D. 2006. 1121, tribune T. Guillemin ; RFDA 2006. 577, note L. Sermet) a oblig la France ajuster sa procdure contentieuse en dlimitant plus clairement le primtre d'intervention du rapporteur public dans la partie invisible du procs administratif, savoir le travail interne de la formation de jugement. Aujourd'hui son rle reste dterminant, avant l'audience et lors de son droulement. Et il force toujours le respect voqu lors de l'arrt Kress, tant auprs des plus aguerris que des nouvelles gnrations. Le vice-prsident du Conseil d'Etat n'a-t-il pas, dans un courrier du 20 mai 2009 adress l'ensemble des magistrats administratifs, considr que le rapporteur public tait un acteur absolument dterminant de la procdure pour clairer aussi bien la formation de jugement que le justiciable ? ... mais pourrait tre rduit au rang de simple variable d'ajustement face aux contentieux de masse ! Et pourtant, aprs les remous suscits par les arrts Kress et Martinie, le rapporteur public est de nouveau dans la tourmente !

ses conclusions lors de l'audience. Loin de dissiper le malaise, cette dernire formule n'a fait que le renforcer et plusieurs questions restent, pour le moment, en suspens. ... ce qui rend impratif que le lgislateur y porte toute l'attention ncessaire ! Au premier rang de ces questions se situe celle du niveau normatif auquel doit tre confi le soin de fixer les rgles dfinissant le rle et le primtre d'intervention du rapporteur public : en clair loi ou rglement, article 34 ou 37 de la Constitution ? Si le Conseil constitutionnel a dj eu l'occasion d'apporter quelques prcisions sur l'articulation entre les comptences du lgislateur et celles du gouvernement en matire de justice, il reste encore plusieurs points prciser, notamment concernant la juridiction administrative. On relve, d'une manire gnrale, que la haute juridiction considre qu' l'exception de la matire pnale, les rgimes procduraux relvent du pouvoir rglementaire (v., par ex., sur les dlais de jugement, Cons. const. 24 oct. 1980, dcis. n 80-117 L, Code lectoral). Sauf, ncessairement, lorsqu'ils touchent aux garanties fondamentales accordes aux citoyens pour l'exercice des liberts publiques. Lesquelles sont, notamment, constitues du respect des droits de la dfense, de l'application du principe de l'galit des citoyens devant la justice et des mcanismes de nature assurer la tenue d'un procs quitable (Cons. const. 22 juill. 2005, dcis. n 2005-520 DC). L'intervention du rapporteur public ayant une incidence sur chacun de ces points, nous y reviendrons, il est plus que douteux que l'institution elle-mme puisse tre rduite une simple question de procdure et, partant, ne relever que de la comptence du pouvoir rglementaire. Un lment constitutif de la juridiction administrative et une garantie de son bon fonctionnement Pour aborder la question, il convient donc de repartir des termes mmes de la Constitution de la Ve Rpublique. On y relve qu'elle rserve la loi, dans son article 34 alina 5, le pouvoir de dterminer les rgles constitutives des diffrentes juridictions. On retrouve cette exigence de niveau normatif dans le code de justice administrative qui comporte un titre prliminaire (art. L. 1 L. 11) lequel, selon le mot de Jacques Arrighi de Casanova, rassemble les dispositions de valeur lgislative qui posent les principes les plus minents applicables aux juridictions administratives . A l'aube du nouveau millnaire, cet auteur soulignait d'ailleurs que parmi celles-ci figure, l'article L. 7 le rle du [rapporteur public] (AJDA 2000. 639). A sa suite, nous affirmerons qu'il n'est pas draisonnable de considrer que les dix articles de fond du titre prliminaire du code de justice administrative, qui faonnent toute l'architecture de la justice administrative et en dfinissent les principales spcificits, relvent des rgles constitutives de la juridiction administrative. Concernant, plus prcisment, le rapporteur public, il est peu douteux que l'article L. 7 du code de justice administrative nonce un principe relevant des rgles constitutives voques l'instant. On est alors conduit en dduire que le rle et le primtre d'intervention du rapporteur public ne sauraient tre dtermins que par le lgislateur (v., par ex., l'avis sur la question du professeur R. Chapus, La justice administrative : volution et codification. Lecture du code de justice administrative, RFDA 2000. 929 ; Droit du contentieux administratif, 13e d., nos 193 et 198). Cette apprciation est, comme nous l'avons voqu prcdemment, corrle par la plupart des commentaires. L'opinion que l'intervention de ce magistrat constitue une garantie essentielle du bon fonctionnement de la justice administrative y est largement dveloppe. De nombreux rapporteurs publics ont galement t amens s'exprimer sur la question. Christine Maug, par exemple, aprs avoir soulign dans des conclusions sur une affaire Vogel et Jarry (CE 30 avr. 1997, req. n 181658), que l'intervention du [rapporteur public] constituait une garantie essentielle donne aux requrants dans la procdure juridictionnelle , soutient dans un article plus rcent que le rapporteur public constitue un acteur essentiel de la procdure administrative (Du commissaire du gouvernement au rapporteur public, J.-Cl. Justice adm. 12 mai 2009, fasc. 70-12). On ne peut que former le voeu qu'une aussi remarquable constance,

laquelle nous nous associons videmment sans rserves, soit partage partout l o on est en droit de l'attendre. Cette affirmation est confirme par la pratique interne des juridictions (tout autant que par le prononc des conclusions, v. infra). En effet, le rapporteur public, pour tre en mesure de prononcer des conclusions claires, prend connaissance de chacun des dossiers, la suite du travail effectu par le rapporteur. On ne dira jamais assez quel point ce rle de rviseur ou cette pratique d'une autre lecture du dossier contribue l'approfondissement de la rflexion de la formation de jugement, permettant de conforter une solution qui se dessine ou au contraire de la remettre en cause et de relancer utilement la discussion (J.-C. Bonichot et R. Abraham, Le commissaire du gouvernement dans la juridiction administrative et la CEDH, JCP 1998, n 45-46, p. 1945). La prgnance du rapporteur public sur le procs administratif est telle qu'on a ainsi pu le qualifier, fort justement, de vritable signature de la juridiction administrative (J.-M. Sauv, viceprsident de Conseil d'Etat, Discours du 18 mai 2009 au centre de recherche en droit administratif de Paris II, www.conseiletat.fr/cde/fr/discours-et-interventions). ... tout autant qu'un acteur central du contradictoire L'article 34 de la Constitution, dans son alina 3, prvoit galement que la loi fixe les rgles concernant les garanties fondamentales accordes aux citoyens pour l'exercice des liberts publiques . L'intervention du rapporteur public, temps fort du procs administratif , comme l'a relev Bernard Pacteau dans son Trait de contentieux administratif (PUF, 2008, n 300), a un net impact sur le droulement de la procdure administrative contentieuse. L'institution ne saurait donc tre considre autrement que comme relevant, directement ou indirectement, de la catgorie dfinie par l'article 34 alina 3. On s'intressera, ici, au renfort ajout cette affirmation par la considration du rle important qu'il occupe sur l'chiquier du contradictoire. Principe ayant valeur constitutionnelle (v., par ex., Cons. const. 29 dc. 1989, dcis. n 89-268 DC) et dont les modalits de mise en oeuvre, qui font partie des droits de la dfense, relvent du domaine lgislatif (Cons. const. 21 dc. 1972, dcis. n 72-75 DC). Une rflexion approfondie sur la notion de contradiction applique par les juridictions administratives et sur son redploiement (P. Idoux, AJDA 2009. 637) s'est fait jour depuis une dizaine d'annes. Elle a t nourrie, voire, certains gards, initie, par les arrts de la Cour europenne des droits de l'homme (v., pour les plus marquants, CEDH 31 mars 1998, Reinhardt et Slimane Kad, req. n 23043/93 ; 7 juin 2001, Kress, prc. ; 12 avr. 2006, Martinie, prc.). Aprs avoir, au nom de l'galit des armes, disparu du dlibr, le rapporteur public a subi une autre modification, l'an dernier, par le dcret n 2009-14 du 7 janvier 2009. Ce texte a notamment introduit, en sus du changement de dnomination, la possibilit, pour les parties, de rpondre, lors de l'audience, aux conclusions prononces en formulant de brves observations , ainsi que celle, pour les juridictions, de faire intervenir le rapporteur public avant les parties. On ne peut que relever, de faon liminaire et au regard de la question nous intressant, que c'est par un acte rglementaire que les contours de l'intervention du rapporteur public, notamment au regard du principe du contradictoire, ont t modifis. Alors mme que, ds avant l'diction de ce texte, la valeur lgislative des questions s'y rapportant ne faisait gure de doute. Et ce, bien videmment, nonobstant la question - opportunment trs rductrice - de sa seule appellation, laquelle a t considre comme relevant du pouvoir rglementaire au motif qu'elle ne mettait en cause aucun des principes fondamentaux, ni aucune des rgles que la Constitution a placs dans le domaine de la loi (Cons. const. 30 nov. 2006, dcis. n 2006-208 L, AJDA 2006. 2398, note J.-E. Schoettl). Il est vrai que le droit interne incline encore dans le sens de l'indiffrence du rle du rapporteur public en matire de contradictoire, la conception du principe retenue jusqu' aujourd'hui par le Conseil d'Etat pour son application la procdure contentieuse administrative le cantonnant la phase d'instruction. Celle-ci tant juridiquement close, devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, trois

jours avant l'audience, son intervention se situe hors du champ d'application du contradictoire (comme le relve l'arrt Esclatine, CE 29 juill. 1998, Lebon 320 ; AJDA 1999. 69, note F. Rolin ; GACA, Dalloz, 1re d., 2007, p. 969, n 60 ; D. 1999. Jur. 85, concl. D. Chauvaux). Ceci tant, la pratique n'est pas en accord avec l'affirmation du principe. Le rapporteur public prend la parole, publiquement, un moment crucial du dbat : peu avant que le procs administratif ne soit clos, par l'intervention du dlibr de la formation de jugement puis la lecture de la dcision. Le prononc de ses conclusions, l'audience, prsente souvent le grand avantage de recentrer le dbat, entre les parties, sur les lments essentiels de l'affaire, tant juridiquement que sur un plan factuel. Ce recentrage permet aux parties de mieux dvelopper leur argumentation ou d'voquer des aspects du dossier qu'elles n'avaient pas, spontanment, jug ncessaire d'aborder. Ainsi favorise-t-il jusqu'au terme du procs, selon la formule de JeanMarc Sauv, la transparence et la contradiction utiles (discours du 18 mai 2009, prc.). En ralit, l'volution opre par le dcret du 7 janvier 2009 consacre le rle minent du rapporteur public plus qu'elle n'initie un processus de renforcement de son intervention, y compris sur le terrain du contradictoire. Didier Chauvaux et Jacques-Henri Stahl, dans une chronique publie en 2006, relevaient dj que c'est prcisment parce qu'il est insr dans le travail collgial de la juridiction, mais appel prononcer des conclusions publiques que le [rapporteur public] apporte une contribution prcieuse la transparence de la justice et l'quit du procs . La Cour europenne des droits de l'homme ne s'y est d'ailleurs pas non plus trompe, affirmant ds 2001, au 80 de l'arrt Kress (prc.), que le rle jou par le [rapporteur public] pendant la procdure administrative requiert l'application de garanties procdurales en vue d'assurer le respect du principe du contradictoire . Dans cette perspective, les arrts Kress et Martinie n'avaient d'ailleurs fait qu'inviter la France mieux organiser son apport au bon fonctionnement de la justice administrative et la garantie des droits des justiciables (P.-O. Caille, JCP Adm. 2009, n 4, p. 3). Ainsi le rapporteur public est-il un facilitateur du dialogue entre les parties dont l'intervention peut remettre en cause l'quilibre des arguments qu'elles s'taient changs jusqu'alors. Il tait sans doute opportun, selon la formule du professeur Jol Andriantsimbazovina, de soumettre la parole du rapporteur public au contradictoire (Du commissaire du gouvernement au juge-orateur au sein des juridictions administratives, D. 2008. Chron. 1154) en autorisant les parties lui rpliquer lors de l'audience. Mais il ne pouvait y tre procd que par le lgislateur lui-mme, cette facult n'appartenant, en vertu, notamment, de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sus-voque en matire de contradictoire, qu' lui. ...dont les mrites justifient, tout le moins, que le lgislateur puise sa comptence ! Il est donc permis de plaider en faveur de la comptence exclusive du lgislateur dterminer le rle et les contours de l'intervention du rapporteur public dans la procdure contentieuse. Naturellement, dans ce domaine comme dans les autres, s'impose alors lui l'obligation d'exercer l'intgralit de ladite comptence. A cet gard, on remarque immdiatement que la formulation retenue par l'article L. 732-1 pour encadrer le pouvoir excutif dans sa tche d'tablissement de la liste des exceptions - objet du litige et nature des questions - permet d'englober sans aucune distinction l'intgralit du contentieux administratif : en effet tous les litiges enregistrs par les juridictions administratives ont, l'vidence, un objet, et toutes les questions poses aux juges peuvent tre catgorises selon leur nature. Il est clair qu'en ne prcisant pas en quoi l'objet du litige ou en quoi la nature des questions justifierait une drogation au principe, le lgislateur n'puisera pas - loin s'en faut - cette comptence. Sauf considrer, contre l'ensemble des avis et arguments repris ci-dessus, que l'intervention du rapporteur public, loin d'tre une garantie essentielle et un rouage du contradictoire, ne constitue qu'un banal aspect de la procdure contentieuse administrative et ne relve, ds lors, que de la comptence rglementaire. La logique conduirait alors, en tout tat de cause, considrer que,

dans une telle acception, l'article L. 732-1 ait vocation... disparatre purement et simplement, ds lors qu'aucune exigence de porte normative ne serait fixer en la matire. On sera d'ailleurs attentif, si le dispositif tait maintenu, l'avis du Conseil constitutionnel, dont on avait t priv lors du prcdent concernant l'introduction de l'article L. 222-1 dans le code de justice administrative. Le transfert de comptence opr alors, dans des termes rigoureusement identiques ceux qui nous occupent aujourd'hui, n'a fait l'objet d'aucun commentaire de la part de la juridiction suprme (Cons. const. 26 juin 2003, dcis. n 2003-473 DC, AJDA 2003. 1404, note J.-E. Schoettl), noye qu'elle tait, sans doute, parmi la kyrielle de dispositions qui lui tait soumise (L. n 2003-591 du 2 juill. 2003, art. 31). On doit s'interroger, galement, sur la compatibilit du dispositif finalement retenu - le rapporteur public la carte, aux termes duquel celui-ci choisit de conclure ou de ne pas le faire - avec le principe d'galit des citoyens devant la justice. Ou plus exactement l'absence de compatibilit de ce dispositif avec un principe dont le Conseil constitutionnel rappelle rgulirement qu'il dcoule du principe d'galit devant la loi proclam par la Dclaration des droits de l'homme de 1789. Ce principe implique notamment que des justiciables se trouvant dans des situations semblables bnficient d'un traitement gal pendant tout le droulement du procs. Dans une dcision de 1975 (Cons. const. 23 juill. 1975, dcis. n 75-58 DC) le Conseil constitutionnel avait censur, au nom de ce principe, des dispositions permettant que des affaires de mme nature soit indiffremment juges en formation collgiale ou par un juge statuant seul. Plus rcemment il a prcis que le lgislateur pouvait prvoir des procdures distinctes en considration des faits condition, notamment, que cette instauration ne repose pas sur des distinctions injustifies et que soient assures aux justiciables des garanties gales (Cons. const. 20 janv. 2005, dcis. n 2004-510 DC). Un dispositif aux termes duquel est tabli une liste de matires dans lesquelles le rapporteur public peut, discrtionnairement, se dispenser de conclusions, n'est, en tout tat de cause, pas compatible avec ces lignes jurisprudentielles. On attend que ses promoteurs se livrent aux exercices imposs par les lacunes du futur (?) article L. 732-1. En attendant, on voit mal en quoi cette rforme pourrait permettre de relever le dfi identifi par le professeur Jol Andriantsimbazovina l'annonce d'une nouvelle dnomination pour le commissaire du gouvernement : Effacer la dfiance, instaurer la confiance (ibid.). Pas plus, vrai dire, qu'on ne voit l'intrt de la juridiction administrative de s'engager dans un processus aboutissant l'effacement d'une spcificit aussi marquante et utile.

Document n15 : M.-C. de Montecler, Le juge administratif matrise la hausse du contentieux , AJDA 2011 p. 868

L'essentiel projets de loi, 2 propositions de loi, 26 ordonnances et 810 dcrets. Le En 2010, tous les niveaux de la juridiction administrative ont rendu plus de Conseil d'Etat dplore nouveau (v. l'interview de Jean-Marc Sauv, AJDA dcisions qu'ils n'ont vu arriver de dossiers. 2010. 924) le raccourcissement des dlais d'examen qui lui sont laisss pour des textes de plus en plus complexes. Activit contentieuse des tribunaux administratifs, des cours administratives Jusqu'au dbut de la dcennie, nous courions aprs la hausse du d'appel et du Conseil d'Etat en 2009 et 2010, en donnes nettes (hors contentieux ; aujourd'hui, nous parvenons une certaine matrise. Mais je sries) me garderai bien de dire que c'est la fin de l'histoire . C'est avec une trs grande prudence que le vice-prsident du Conseil d'Etat, Jean-Marc Sauv TA CAA CE a comment les statistiques d'activit de la juridiction administrative, qu'il a 2009 2010Evolution 2009 2010 Evolution 20092010Evolution rendues publiques le 5 mai (v. tableau). Certes, aprs une stabilisation en 2010/2009 2010/2009 2010/2009 2009, le nombre des recours devant les tribunaux administratifs n'a connu qu'une faible croissance en 2010. Mais quand on regarde l'volution de la demande de justice administrative, on assiste une succession de phases 172 175 + 1,85 % 28 27 - 2,32 % 9 9 - 3, 80 % de trs forte hausse et de stabilisation. Et Jean-Marc Sauv de confier que Affaires 059 408 744 374 les trois premiers mois de 2011 font apparatre une reprise marque des enregistres 195 377 recours, mme si elle n'atteint pas les niveaux qu'on a pu constater par le 187 187 - 0,09 % 28 27 - 1, 48 % 9 9 - 0, 44 % pass. C'est pourquoi, le vice-prsident a raffirm le souhait du Conseil Affaires 236 061 202 784 986 942 d'Etat de voir se dvelopper les modes alternatifs de rglement des conflits, traites comme les recours administratifs pralables obligatoires ou la mdiation, sur Affaires 184 173 - 6,16 % 28 28 + 0, 06 % 7 7 - 7, 98 % laquelle il a rendu un rapport la demande du premier ministre. en instance 623 246 814 831 916 284 En outre, a relev le prsident de la section du contentieux du Conseil d'Etat, Bernard Stirn, au-del des chiffres, la charge de travail n'a pas forcment t allge. Ainsi, si le Conseil d'Etat a vu diminuer ses entres, c'est essentiellement sous l'effet du dcret du 22 fvrier 2010 (v. AJDA 2010. 605). Mais ce sont des affaires relativement simples qui ont t transfres aux tribunaux administratifs (notamment les refus de visa au TA de Nantes), tandis que se sont accrues les affaires complexes. Ainsi, la cassation, qui reprsentait 53 % des entres en 2009, a atteint les 61 % en 2010. Dans un contexte moins simple que les chiffres ne pourraient le laisser croire, les responsables du Conseil d'Etat se flicitent donc d'un bilan trs positif. Tous les niveaux de juridiction ont rendu plus de dcisions qu'ils n'ont reu de nouveaux recours. Le dlai prvisible moyen de jugement est, fin 2010, de 11 mois et 3 jours devant les tribunaux administratifs, de 1 an et 14 jours devant les cours et de 9 mois devant la section du contentieux du Conseil d'Etat. Le stock est un des meilleurs observs dans l'histoire , selon Bernard Stirn : 90 % des affaires sont en attente depuis moins de deux ans, 65 % depuis moins d'un an. Plus de 80 % des QPC ne passent pas le premier filtre La situation la plus difficile reste celle de la Cour nationale du droit d'asile. Celle-ci a encore connu une hausse de prs de 10 % des recours. Ainsi, mme si le nombre de dcisions rendues a augment de 19 %, grce notamment aux moyens supplmentaires qui ont t attribus la CNDA, leur nombre (23 934) reste infrieur celui des recours (27 500). Le volume des affaires en instance a augment de 15 % et le dlai moyen de jugement, quoiqu'en lgre baisse, reste lev : 14 mois et 28 jours. L'autre sujet de satisfaction pour le Conseil d'Etat est le fonctionnement de la question prioritaire de constitutionnalit. Celle-ci s'est mise en oeuvre de manire sereine et harmonieuse , a insist Jean-Marc Sauv. Toutes les questions poses ont trouv une rponse cohrente avec la loi et la jurisprudence constitutionnelle et sans hiatus avec la jurisprudence des cours europenne. Et ceci alors que le nombre des QPC a largement dpass les prvisions. L'anne dernire, 490 QPC ont t poses devant les tribunaux administratifs, 242 devant les cours administratives d'appel et 158 prsentes directement au Conseil d'Etat. La juridiction administration a clairement jou son rle de filtre. Sur les 300 QPC examines par les tribunaux administratifs, peine plus de 20 % (61) ont t transmises au Conseil d'Etat. Les CAA, pour leur part, ont reu 242 questions, en avaient trait 216 au 31 dcembre dernier et en ont transmis 31, soit 14,3 %. Ce sont au total 256 QPC qui sont parvenues au Palais-Royal : aux 92 transmises par les juges du fond s'ajoutent en effet 6 provenant de juridictions administratives spcialises et surtout 158 mmoires prsents directement au Conseil d'Etat. Sur les 230 examines par les juges administratifs suprmes, 60, soit 26 %, ont t transmises au Conseil constitutionnel. L'activit consultative a poursuivi sa croissance, avec l'examen de 128

Document 16 : Labsence de rforme pourrait mettre en pril linstitution du rapporteur public , questions J.-M. Sauv, vice-prsident du Conseil dEtat, AJDA 2011 p. 412

L'essentiel Aprs la grve des magistrats administratifs du 9 fvrier, le viceprsident du Conseil d'Etat a rpondu aux questions de l'AJDA sur les projets de rforme qui ont provoqu ce mouvement.

Le projet que j'ai propos et que le Parlement a adopt s'inscrit donc dans une vision de promotion du rle du rapporteur public et de renforcement de l'attractivit de cette fonction. La loi en discussion renvoie un dcret. A quelle chance pourrait-il tre publi et que devrait-il, selon vous, contenir ? Si la loi est promulgue en temps utile, je ferai le ncessaire pour que le dcret puisse entrer en vigueur lors de la prochaine rentre juridictionnelle, ce qui serait le moment le plus favorable pour que les juridictions s'organisent en consquence. Ce dcret devra, pour l'essentiel, dfinir les matires dans lesquelles le rapporteur public pourra, sur sa proposition, tre dispens de prsenter ses conclusions. Contrairement ce que j'ai pu entendre, ce dcret ne pourra viser qu'un nombre limit de matires, puisque l'article L. 7 du code de justice administrative, qui prvoit le prononc de conclusions par le rapporteur public, doit demeurer le principe, la facult de dispense ne pouvant tre qu'une exception prcisment circonscrite. Je souhaite profiter de la rflexion qui va s'ouvrir et qui sera conduite au sein d'un groupe de travail prsid par le chef de la mission d'inspection des juridictions administratives, Andr Schilte, pour que soient rexamines les matires qui relvent aujourd'hui de la comptence d'un juge statuant seul aprs audition des conclusions du rapporteur public. Cette dmarche pourrait permettre de donner corps une autre orientation que je porte, savoir le dcouplage entre les litiges justifiant le recours au juge unique en premire instance et les litiges pouvant faire l'objet d'un appel. Je souhaite que les magistrats, quelles qu'aient t leurs oppositions de principe cette rforme, s'associent, notamment par l'intermdiaire de leurs organisations syndicales, la concertation qui va tre mene, soit au sein du groupe de travail, soit l'extrieur de celui-ci. Quelles sont, votre avis, les matires qui pourraient tre concernes par la dispense de conclusions ? La rflexion qui s'ouvre permettra de les dterminer. Deux matires ont t voques jusqu' prsent : le contentieux des refus de sjour accompagns d'une obligation de quitter le territoire franais et celui du permis points. Avez-vous pu valuer l'impact que pourra avoir la loi relative l'immigration sur l'activit de la juridiction administrative ? La disposition du projet de loi qui serait de nature avoir l'impact le plus fort est le diffr de l'intervention du juge des liberts et de la dtention du 2e jour au 5e jour de la rtention. Nous attendons de voir si, et dans quelles conditions, cette disposition sera adopte, le Snat ne l'ayant pas vote en premire lecture. D'un point de vue quantitatif, cette mesure est susceptible de constituer une incitation supplmentaire saisir le juge administratif. Actuellement, les placements en rtention sont de l'ordre de 30 000 par an. Le juge administratif n'est saisi que d'un peu plus de 10 000 recours contre des arrts de reconduite la frontire. Ces 10 000 ne vont pas devenir 30 000, mais approchera-t-on ce chiffre ? Les changes que nous avons eus avec les organisations syndicales de magistrats administratifs sur ce sujet n'ont pas permis d'aboutir une conclusion. D'un point de vue qualitatif, je ne conteste pas non plus le risque d'alourdissement des dossiers avec le contrle de l'interdiction de retour et des mesures restrictives ou privatives de libert. Bref, la charge de la juridiction administrative risque effectivement d'tre encore alourdie. Nous avons, ce titre, obtenu quelques moyens supplmentaires. Mais je dois reconnatre qu'ils sont trs en de de nos demandes. Je ne considre pas que le compte y est et je formulerai nouveau des demandes de moyens. L'hypothse des audiences en centres de rtention provoque

Quelle analyse faites-vous du mouvement de grve du 9 fvrier ? Ce mouvement tmoigne d'une forte inquitude de la part des magistrats administratifs l'gard de deux projets de rformes lgislatives actuellement en dbat devant le Parlement : celle concernant les modifications apportes la procdure administrative contentieuse par le projet de loi relatif l'immigration, l'intgration et la nationalit et celle prvoyant la possibilit de dispenser le rapporteur public de conclure sur certaines affaires dans des matires prcisment circonscrites, qui figure dans la proposition de loi de simplification et d'amlioration de la qualit du droit. Je comprends et je partage la premire de ces inquitudes ; je comprends, sans la partager, la seconde. Ce mouvement tmoigne galement de malaises plus diffus sur les conditions d'exercice du mtier de magistrat administratif, auxquels il convient d'apporter des rponses. Le Parlement est en passe d'adopter la dispense de conclusions du rapporteur public. En tes-vous satisfait ? J'ai propos cette rforme procdurale parce que je suis convaincu qu'il est dans l'intrt mme de l'institution que le rapporteur public soit recentr sur son coeur de mtier et ne soit plus contraint de se disperser, voire de s'puiser, sur des dossiers qui posent des questions rcurrentes dans un cadre juridique parfaitement dtermin. C'est au contraire l'absence de rforme qui pourrait mettre en pril l'institution du rapporteur public et ce qu'il apporte depuis des dcennies la juridiction administrative. Je l'ai dclar maintes reprises : le rapporteur public est la signature de la juridiction administrative. L'analyse et le raisonnement qu'il apporte la formation de jugement, comme aux parties, sur les questions de droit et de fait complexes que posent les affaires sur lesquelles il conclut est une contribution minente la qualit de la justice rendue par cette juridiction. Je n'ai pas chang d'avis et ne peux donc que me fliciter d'avoir t entendu par le gouvernement puis par le Parlement, mme si, ni le secrtariat gnral du Conseil d'Etat, ni moi-mme, n'avons pris l'initiative de dcoupler la question de la dispense de conclusions du rapporteur public du reste du projet de loi sur la juridiction administrative. L'amendement adopt reconnat du reste pleinement l'office du double regard du rapporteur public et consacre ses prrogatives puisqu'il ne peut pas tre dispens de conclure sans son assentiment. C'est un lment majeur de cette rforme qui n'a pas t assez remarqu. J'ajoute que je n'ai jamais imagin de revenir sur le principe d'un rapporteur public par chambre. On est donc loin de l'amorce d'une disparition progressive du rapporteur public au sein de la juridiction administrative. Mais, - encore une fois - sur des dossiers posant des questions rcurrentes et ne prsentant aucune difficult sur le plan du raisonnement juridique ou de l'apprciation des faits, l'investissement en temps que reprsentent pour le rapporteur public la rdaction et le prononc de conclusions peut tre lgitimement regard comme disproportionn par rapport aux avantages qui en sont attendus. Une plus grande place laisse au cours de l'audience l'expression orale des parties peut autant, si ce n'est mieux, garantir l'implication de l'ensemble des membres de la formation de jugement et l'adhsion des parties elles-mmes au processus juridictionnel.

l'opposition des magistrats. Leurs arguments vous semblent-ils justifis ? L'opposition de principe serait amplement justifie et je la soutiendrais si des audiences devaient tre tenues dans des lieux qui ne sont pas des lieux de justice. En tant que responsable de l'administration de la juridiction administrative, j'ai toujours soutenu et je rappellerai fermement que de telles audiences ne pourront, en tout tat de cause, se tenir que dans des lieux de justice conus comme tels, amnags comme tels, identifis et identifiables comme tels, normalement accessibles au public, en particulier aux familles des trangers, et offrant aux magistrats, aux agents des greffes et aux auxiliaires de justice des conditions normales de travail. Quant aux problmes pratiques, les interrogations m'apparaissent tout fait lgitimes. J'ai bien l'intention d'apporter des rponses adaptes avant toute mise en oeuvre de ces dispositions. Les magistrats n'iront donc pas en centre de rtention ds la promulgation de la loi ? C'est exactement cela, oui. Il me parat en outre essentiel de rappeler que, en l'tat actuel des choses, les audiences proximit des centres de rtention ne sont concevables qu'en rgion parisienne et plus prcisment pour le centre du MesnilAmelot, ceci pour au moins deux raisons. D'une part, les investissements immobiliers que suppose la mise en place de salles de justice proximit des centres de rtention ne seront supportables que dans les seuls ressorts o le nombre de dossiers traiter sera suffisant pour justifier la tenue rgulire d'audiences. D'autre part, l'on ne peut envisager de faire dplacer des magistrats et des agents de greffe que si les dossiers traiter sont en nombre raisonnable. Vous voquez, dans un courrier adress l'ensemble des magistrats, des malaises au sein du corps. Quelles en sont les causes et quelles rponses pouvez-vous y apporter ? A mon sens, s'il y a eu des motifs explicites de cristallisation, les inquitudes plus diffuses sur les conditions d'exercice du mtier de magistrat ne sont pas la moindre explication du mouvement du 9 fvrier. Comme la plupart des services publics, la justice administrative est soumise une exigence sociale plus forte et, parfois, plus drangeante, un moment ou les contraintes budgtaires psent sur ses capacits d'adaptation la demande de justice. Les conditions d'exercice du mtier de magistrat administratif s'en trouvent incontestablement modifies. Ces magistrats ont accompli des efforts tout fait considrables pour faire face la croissance de la demande qui s'adresse eux. Les dlais de jugement, qui ont longtemps t le talon d'Achille des juridictions, ont connu une rduction spectaculaire dans les annes rcentes. C'est ainsi que le dlai prvisible moyen de jugement est pass, entre 2002 et 2010, de 20 mois 11 mois devant les TA, et de 35 12 mois et demi devant les CAA. Ces rsultats tiennent, bien entendu, au renforcement significatif des effectifs ainsi qu'aux rformes procdurales intervenues. Mais il est incontestable que, pour une large part, ils sont les fruits des efforts fournis par les magistrats et par les agents de greffe pour accrotre leurs capacits de jugement. Le sentiment que, dsormais, un seuil indpassable a t atteint est largement rpandu. Je le partage pleinement. La synthse des objectifs convenus avec les chefs de juridiction pour 2011 tmoigne d'ailleurs de la stabilisation attendue du nombre moyen de dossiers jugs par magistrat. La poursuite de l'ajustement des moyens de la juridiction devrait nous permettre de tirer les bnfices de l'assainissement de la situation des juridictions et, notamment, de la rduction des stocks. Je voudrais enfin raffirmer mon souci permanent de prserver la qualit du mtier de magistrat et des conditions d'exercice de cette mission : en tmoignent l'attention porte l'quilibre et au format des chambres, la mise en place d'outils de travail performants, le dveloppement de la formation continue, qui a doubl au cours des deux dernires annes, mais aussi l'appui apport aux magistrats administratifs dans la construction d'un parcours professionnel diversifi. L'exigence de la matrise de nos dlais de

jugement ne peut conduire occulter ces exigences. Nous devons rendre une justice de qualit et nous ne pouvons le faire qu'avec des magistrats qui s'panouissent pleinement dans l'exercice de leurs fonctions. Le mouvement du 9 fvrier aura-t-il une influence sur les relations entre le Conseil d'Etat et la juridiction administrative ? Cette grve rvle, au-del de ce que nous avons voqu, un problme de communication entre les personnes charges d'administrer la juridiction administrative et les magistrats. Depuis octobre 2006, j'ai prsid 52 conseils suprieurs des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, visit 50 juridictions, prsid quatre rencontres collectives des chefs de juridiction et particip deux rencontres biennales des prsidents, prsidents de chambre et vice-prsidents des juridictions. Je consacre un quart de mon temps de travail l'administration de la justice administrative. Le secrtariat gnral du Conseil d'Etat est devenu, de trs longue date, le secrtariat gnral de l'ensemble de la juridiction administrative et il consacre aux cours et aux tribunaux une part dterminante de son activit. Il s'agit d'un investissement considrable, mais dont les objectifs et les finalits ne semblent pas bien perus. Dans l'autre sens, je ne dirais pas que les principales proccupations des magistrats administratifs ne nous sont pas retransmises, mais il est clair qu'il y a eu, au cours des dernires semaines, beaucoup de malentendus et d'incomprhension. Alors mme qu'un dialogue social sans prcdent a t mis en oeuvre dans la juridiction administrative au cours des dernires annes, celui-ci ne semble pas suffire. Il est de notre devoir de rendre compte de ce que nous faisons et de ce que nous voulons faire en matire d'administration de la juridiction administrative et de faire remonter les apprciations ou les proccupations. Aussi longtemps que j'aurai la responsabilit de la gestion de cette juridiction, je continuerai de m'y efforcer en repensant nos modes de communication et d'change avec tous ses membres et ses agents.

Document 17 : D. Boulard, La place du rapporteur public , AJDA 2011 p. 601

L'essentiel Une question simple s'est pose : le rapporteur public n'a plus le dernier mot l'audience et n'assiste plus au dlibr, qu'est-ce que cela change dans la pratique des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ? Un inflchissement des mthodes de travail, une modification des pratiques, sur fond de rupture technologique, sont l'oeuvre, ce qui suscite d'autres interrogations.

dans les cours et les tribunaux, aux consquences de cette absence, aux modes de communication entre nous, ce qui a inclus, mais trop brivement, l'impact des nouvelles technologies. L'incidence des nouvelles technologies Cette question est cruciale. L'on sait que le contenu d'une oeuvre intellectuelle n'est pas indpendant de sa forme matrielle et que, selon Don McKenzie, la forme affecte le sens. On juge dj autrement partir d'un texte lectronique, texte palimpseste et polyphonique selon la formule de Roger Chartier, qui s'applique si bien au mtier de juge. Texte lectronique et modes de recherche permettent au juge de s'abreuver trs rapidement aux multiples sources du droit. Mais qui n'a pas mesur les risques d'une lecture face l'cran discontinue, segmente, attache au fragment plus qu' la totalit (R. Chartier, ibid.) ? A t voque la question des visas : il n'est pas sr qu'ils rsistent la dmatrialisation, qui est en elle-mme une forme de rduction, dont on pourrait penser qu'elle n'en appelle pas d'autre. Et la question de la saisie de la ralit ne se pose dj plus dans les seuls termes d'oral versus crit, sur papier ou non, mais retrouve aussi le couple de l'image/mouvement pour reprendre le concept de Gilles Deleuze. Connaissance par cette image, dont Franois Mauriac disait dj en 1959 que comme dans les poques illettres, elle est devenue l'institutrice des petits et des grands, des ignorants et des doctes (Le Figaro littraire 25 juill. 1959, n 692, in D'un bloc-notes l'autre, Bartillat). La prsence du rapporteur public au dlibr Il faut rappeler que les juges europens dissidents de l'arrt Martinie (CEDH 12 avr. 2006, Martinie c/ France, req. n 58675/00, AJDA 2006. 986, note F. Rolin ; D. 2006. 1121, tribune T. Guillemin ; GAJFin., 5e d., 2007, n 9 ; RFDA 2006. 577, note L. Sermet) ont soulign que le commissaire du gouvernement tait gratign par l'arrt Kress et que l'arrt Martinie risquait de le blesser . Quand on dit que le rapporteur public en est rchapp, on pense au rapporteur public au Conseil d'Etat. Qu'en est-il concrtement, dans la pratique des cours et des tribunaux ? Une question simple s'est pose : le rapporteur public n'a plus le dernier mot l'audience et n'assiste plus au dlibr, qu'est-ce que cela change ? Question qui englobe le droul du procs avec son ordre des discours, la dcision elle-mme avec sa prparation et son dlibr, la vision des parties et leurs modes d'intervention, voire le contenu mme des conclusions. Pour le regard extrieur justement, on s'est interrog sur l'impact de la communication du sens des conclusions avant l'audience, sur les modes de communication aprs l'audience. Par exemple : quelle implication du rapporteur public, absent du dlibr, pour aider diffuser ou mettre en perspective une dcision auprs des revues ? Sentiment actuel, encore un peu diffus, d'une implication plus faible. Ou encore : quelle est sa place sur le site internet d'une juridiction ? C'est, pour le moment, source d'interrogations et de pratiques diverses, ne serait-ce que par la multiplicit des approches sur ce site ; site-vitrine plus ou moins large, sitesuccdan d'une revue papier au contenu plus ou moins fourni, la priodicit plus ou moins rapide. En tout cas, cette mise en lumire se double, on le sait, d'une part d'ombre ; ne serait-ce que par l'obligation lgale d'anonymisation, ce qui alourdit l'inclusion sur un site des conclusions du rapporteur public, quand il accepte qu'elles y soient. Plusieurs lignes fortes se dgagent quant la place du rapporteur public. Eloignement La premire est que le rapporteur public s'loigne de la formation de jugement. Ce n'est pas seulement de jure. De jure, il est exclu du cercle des dcideurs, de la formation de jugement (c'est un juge qui ne juge pas, selon la logique europenne, l'arrt du Conseil d'Etat du 30 dc. 2009, Eyraud, req. n 320346, AJDA 2010. 7, par exemple en tire les consquences). Mais c'est aussi de facto, par une autre approche du dossier. L'impression se fait

L'ide du thme du rapporteur public est d'abord ne du constat que des changements taient intervenus, non seulement dans la dnomination du rapporteur public, mais aussi dans nos mthodes de travail, sans qu'une valuation en ait t faite. C'est la poursuite aussi d'une rflexion dj entame lors d'un colloque organis en novembre 2008 l'Ecole nationale de la magistrature, par le tribunal administratif et la cour administrative d'appel de Bordeaux en partenariat avec le barreau de Bordeaux et l'universit Montesquieu - Bordeaux IV, sur le procs administratif et la Convention europenne des droits de l'homme et des liberts fondamentales . La question avait alors t pose la lumire, parfois crue, de cette Convention, du dlibr des juges administratifs franais. Dlibr abord par le secret, et sa forme d'antidote, cette part de visibilit de la fabrique du jugement, de la fabrique du droit , pour reprendre la formule de Bruno Latour (B. Latour, La fabrique du droit. Une ethnographie du Conseil d'Etat, La Dcouverte, 2002), qu'assure celui qui tait encore un commissaire du gouvernement. Ce qui explique que soient ressentis comme un paradoxe les risques d'atteinte porte sa fonction par la jurisprudence europenne au nom de la thorie des apparences qui repose elle-mme sur un impratif de visibilit. Ce qui amne aussi rflchir l'influence sur ce dlibr du commissaire du gouvernement/rapporteur public, qu'il y assiste ou non, c'est--dire son rle d'intermdiaire entre l'crit et l'oral, l'importance de la parole dite par celui qui est arm de son seul pouvoir de persuasion, pour la parole crite par ceux qui tranchent. Evidemment, c'est l'occasion d'une mise en lumire du rle du rapporteur public, mais pas seulement car d'autres lments parfois msestims, propres la juridiction administrative, accompagnent ce rle qui s'insre dans un travail collectif. En vrac : la structure mme des arrts (au tranchant qui va croissant des visas au dispositif), l'existence et la place des visas prcisment (modestes visas, mais essentiels mes yeux, qui sont la parole des parties traduite par le juge au terme d'un exercice d'humilit oblig, dans une langue hte), le codage des dcisions selon un plan de classement qui fait apparatre et que structurent les concepts juridiques, une cour suprme qui ne se cantonne pas la cassation. Cela dtermine directement et concrtement notre faon actuelle de travailler avec la double contrainte contradictoire du juge soumis la fois aux principes gnraux et la tyrannie du dtail. Prendre appui sur les concepts juridiques pour saisir la ralit puis agir sur elle. Dans le mme temps, lutter contre l'abstraction, dont le droit administratif est si riche, par un regard qui accueille la singularit et un discours qui respecte cette singularit. Le rapporteur public, qui parle, dit en public sa propre vision des choses, est un puissant facteur de lutte contre l'abstraction. Quelle est la place du rapporteur public ? Cette question est d'abord celle du quand et du comment de l'intervention du rapporteur public. Pour y rpondre, a t suivie, peu prs, une trame chronologique simple, qui a tent de couvrir les phases, avant, pendant, aprs l'audience, avec une double approche croisant les expriences tribunaux/cours et les regards intrieurs/extrieurs. Cela conduit, pour le regard intrieur, rflchir sur le rle du rapporteur public dans la fabrique du jugement ou de l'arrt, pour recourir encore la formule de Bruno Latour, aux stratgies post-Kress-Martinie destines pallier les consquences de sa place absente au dlibr, du moins

jour d'un certain dtachement, d'une autre posture vis--vis du dossier. Exposer publiquement son opinion, pour reprendre les termes de l'article L. 7 du code de justice administrative, c'est s'adresser plusieurs publics, juges et parties, mais aussi intermdiaires plus lointains que sont les universitaires, diteurs de revues ou autres praticiens du droit ; le rapporteur public a choisi prcisment son public, par un regard davantage tourn vers l'extrieur ; il donne le sentiment d'un tropisme extrieur, d'un regard loign . L'expression regard loign rappelle videmment le titre donn par Claude Lvi-Strauss l'un de ses ouvrages dont il disait : C'est un titre emprunt au japonais, qui m'est venu en lisant Zeami, le crateur du n. Il dit que pour tre bon acteur, il faut savoir se regarder soi-mme de la faon que les spectateurs vous regardent, et il emploie l'expression de regard loign. J'ai trouv qu'elle reprsentait trs bien l'attitude de l'ethnologue regardant sa propre socit, non comme il la voit en tant qu'il en est membre, mais comme d'autres observateurs, placs loin d'elle dans le temps ou dans l'espace, la regarderaient (De prs et de loin. Entretiens avec Claude Lvi-Strauss par D. Eribon, Ed. Odile Jacob). Doit-on regretter une telle attitude chez le juge-observateur qu'est le rapporteur public ? Je ne le pense pas. Essais de rquilibrage Cet loignement du rapporteur public, sa mise distance, explique, en partie, une deuxime tendance forte : la recherche d'un rquilibrage interne, en amont. Il s'agit de corser la sance d'instruction, seul moment en commun, de la rapprocher de l'audience, la recherche de la mmoire la plus frache, sinon des changes les plus vifs. Ce rquilibrage est gnral, tribunaux et cours. Il conduit, dans certaines cours, transmettre le dossier au rapporteur public avant la sance d'instruction, ce qui n'est pas la lettre du code ; la prsence d'un rapporteur public ingnu la sance d'instruction est alors perue comme hrtique. Prises de parole l'audience Troisime observation : l'effet, ressenti comme plutt positif, des observations orales des avocats aprs les conclusions du rapporteur public (art. R. 732-1 CJA) avec, semble-t-il, une lgre prfrence pour le systme exprimental, c'est--dire la parole entirement donne aprs les conclusions et non pas seulement de brves observations aprs une premire prise de parole. Souvent, dans le systme de droit commun , les avocats renoncent d'eux-mmes aux observations prliminaires pour se rserver l'approbation, brve, ou la critique, moins brve, des conclusions dont ils ont de toute faon connu le sens avant l'audience. C'est un effet positif de ce nouveau dispositif, car il est source d'claircissements surtout quant aux faits. Cependant, le sentiment est gnral d'un commissaire plus expos, mais aussi plus responsabilis. Deux risques sont identifis comme pesant sur les conclusions, mais pas vraiment concrtiss : le risque de multiples nuances ou au contraire celui d'un sommaire impersonnel, de mme que les risques d'atteintes personnelles l'audience. Paradoxe d'un retour-recours l'crit Perce un paradoxe : l'oralisation du procs administratif, s'accompagne peut-tre, sans doute, hlas, d'une moindre communication verbale entre les juges, d'une rduction des changes de face face, avec un recours accru aux changes crits, y compris numriss. L'cran ferait-il cran ? Parfois, souvent, les conclusions que prononce le rapporteur public s'coutent avec les yeux, pourrait-on dire en s'inspirant du beau vers de Quevedo (Escuchar a los muertos con los ojos, cit par R. Chartier qui en fait le titre de sa leon prcite). Ce qui influe sur la faon de conclure du rapporteur public, qui risque d'tre davantage attache au style crit. Ce n'est pas sans incidence sur la faon d'crire les dcisions juridictionnelles. Sur ce point, comme sur d'autres, videmment, la norme, le nombre de dossiers, leur complexit ne sont pas sans effet. Mais ce paradoxe d'un retour-recours l'crit entre serait moins saillant s'il ne s'accompagnait d'une tendance - tendance pour l'instant contenue mais lourde car lgitime par la scurit juridique - la formalisation de la parole orale au cours du procs, la naissance d'un procs-verbalis . La parole aile chre aux anciens a du plomb dans l'aile.

Un souhait, une ide, un risque Une volution semble souhaitable : importer dans les tribunaux et les cours la procdure du Conseil d'Etat, c'est--dire la prsence rcusable du rapporteur public au dlibr (art. R. 733-3 CJA). Tant il y a perte de substance lors de la restitution de ce dlibr. Une autre ide que l'on peut rsumer par la formule de Bruno Latour : le rapporteur public est garant d'un consensus qui ne se fait pas au rabais. Ce qui rejoint une troisime ide, celle d'un rapporteur public lment rgulateur d'un systme qui est ressenti actuellement en quilibre, mais en quilibre instable. Il existe un pari sur le changement. Montaigne, se disait incapable de nouvellet mesme corrective (Essais, livre III, chapitre X) ; ce disant, tel sur le papier qu' la bouche (ibid., livre I, chapitre XXVI), il a crit un livre d'une incroyable modernit. Le rapporteur public est facteur de modernit.

Document n18 : Code de justice administrative, articles R731-1 R733-2.


(Partie Rglementaire - Dcrets en Conseil d'Etat) Chapitre 2 : Dispositions applicables aux tribunaux administratifs et aux cours administratives d'appel Article R732-1
(insr par Dcret n 2006-964 du 1 aot 2006 art. 5 ; modifi par le dcret n2009-14 du 7 janvier 2009, art. 1)

Chapitre 3 : Dispositions applicables au Conseil d'Etat Article R733-1


(insr par Dcret n 2006-964 du 1 aot 2006 art. 5 ; modifi par le dcret n2009-14 du 7 janvier 2009, art. 1)

Aprs le rapport qui est fait sur chaque affaire par un membre de la formation de jugement ou par le magistrat mentionn l'article R. 222-13, les parties peuvent prsenter soit en personne, soit par un avocat au Conseil d'Etat et la Cour de cassation, soit par un avocat, des observations orales l'appui de leurs conclusions crites. Le prsident a la facult de leur retirer la parole si elles ne sont pas en mesure de discuter leur cause avec la modration ou la clart requises. La formation de jugement peut galement entendre les agents de l'administration comptente ou les appeler devant elle pour fournir des explications. Au tribunal administratif, le prsident de la formation de jugement peut, au cours de l'audience et titre exceptionnel, demander des claircissements toute personne prsente dont l'une des parties souhaiterait l'audition. Le rapporteur public prononce ensuite ses conclusions. Les parties ou leurs mandataires peuvent prsenter de brves observations orales aprs le prononc des conclusions du rapporteur public. Article R732-2
(insr par Dcret n 2006-964 du 1 aot 2006 art. 5 ; modifi par le dcret n2009-14 du 7 janvier 2009, art. 1)

Aprs le rapport, les avocats au Conseil d'Etat reprsentant les parties peuvent prsenter leurs observations orales. Le rapporteur public prononce ensuite ses conclusions. Les avocats au Conseil d'Etat reprsentant les parties peuvent prsenter de brves observations orales aprs le prononc des conclusions du rapporteur public. Article R733-2
(insr par Dcret n 2006-964 du 1 aot 2006 art. 5 ; modifi par le dcret n2009-14 du 7 janvier 2009, art. 1)

La dcision est dlibre hors la prsence des parties. Article R733-3


(insr par Dcret n 2006-964 du 1 aot 2006 art. 5 ; modifi par le dcret n2009-14 du 7 janvier 2009, art. 1)

Sauf demande contraire d'une partie, le rapporteur public assiste au dlibr. Il n'y prend pas part. La demande prvue l'alina prcdent est prsente par crit. Elle peut l'tre tout moment de la procdure avant le dlibr.

La dcision est dlibre hors la prsence des parties et du rapporteur public.

IV LES AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES


Document n19 : Organisation des juridictions administratives (art. R221-3 et R221-7 du CJA)
Article R221-3 Le sige et le ressort des tribunaux administratifs sont fixs comme suit : Amiens : Aisne, Oise, Somme ; Bastia : Corse-du-Sud, Haute-Corse ; Besanon : Doubs, Jura, Haute-Sane, Territoire de Belfort ; Bordeaux : Dordogne, Gironde, Lot-et-Garonne ; Caen : Calvados, Manche, Orne ; Cergy-Pontoise : Hauts-de-Seine, Val-d'Oise ; Chlons-en-Champagne : Ardennes, Aube, Marne, Haute-Marne ; Clermont-Ferrand : Allier, Cantal, Haute-Loire, Puy-de-Dme ; Dijon : Cte-d'Or, Nivre, Sane-et-Loire, Yonne ; Grenoble : Drme, Isre, Savoie, Haute-Savoie ; Lille : Nord - Pas-de-Calais ; Limoges : Corrze, Creuse, Indre, Haute-Vienne ; Lyon : Ain, Ardche, Loire, Rhne ; Marseille : Alpes-de-Haute-Provence, Hautes-Alpes, Bouches-duRhne ; Melun : Seine-et-Marne, Val-de-Marne ; Montpellier : Aude, Hrault, Pyrnes-Orientales ; Montreuil : Seine-Saint-Denis ; Nancy : Meurthe-et-Moselle, Meuse, Vosges ; Nantes : Loire-Atlantique, Maine-et-Loire, Mayenne, Sarthe, Vende ; Nice : Alpes-Maritimes ; Nmes : Gard, Lozre, Vaucluse ; Orlans : Cher, Eure-et-Loir, Indre-et-Loire, Loir-et-Cher, Loiret ; Paris : ville de Paris ; Pau : Gers, Landes, Pyrnes-Atlantiques, Hautes-Pyrnes ; Poitiers : Charente, Charente-Maritime, Deux-Svres, Vienne ; Rennes : Ctes-d'Armor, Finistre, Ille-et-Vilaine, Morbihan ; Rouen : Eure, Seine-Maritime ; Strasbourg : Moselle, Bas-Rhin, Haut-Rhin ; Toulon : Var ; Toulouse : Arige, Aveyron, Haute-Garonne, Lot, Tarn, Tarn-etGaronne ; Versailles : Essonne, Yvelines ; Basse-Terre : Guadeloupe ; Cayenne : Guyane ; Fort-de-France : Martinique ; Mamoudzou : Mayotte ; Mata-Utu : les Wallis et Futuna ; Nouma : Nouvelle-Caldonie ; Papeete : Polynsie franaise, Clipperton ; Saint-Denis : Runion, Terres australes et antarctiques franaises ; Saint-Barthlemy : Saint-Barthlemy ; Saint-Martin : Saint-Martin ; Saint-Pierre : Saint-Pierre-et-Miquelon. Toutefois, le ressort du tribunal administratif de Melun comprend l'intgralit de l'emprise de l'arodrome de Paris-Orly et celui du tribunal administratif de Montreuil l'intgralit de l'emprise de l'arodrome de Paris - Charles-de-Gaulle. Le sige des tribunaux administratifs de Saint-Barthlemy et de Saint-Martin est fix Basse-Terre. Article R221-7 Le sige et le ressort des cours administratives d'appel sont fixs comme suit : Bordeaux : ressort des tribunaux administratifs de Bordeaux, Limoges, Pau, Poitiers, Toulouse, Basse-Terre, Cayenne, Fort-deFrance, Saint-Denis, Mayotte, Saint-Barthlemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ; Douai : ressort des tribunaux administratifs d'Amiens, Lille et Rouen ; Lyon : ressort des tribunaux administratifs de Clermont-Ferrand, Dijon, Grenoble et Lyon ; Marseille : ressort des tribunaux administratifs de Bastia, Marseille, Montpellier, Nice, Nmes et Toulon ; Nancy : ressort des tribunaux administratifs de Besanon, Chlons-en-Champagne, Nancy et Strasbourg ; Nantes : ressort des tribunaux administratifs de Caen, Nantes, Orlans et Rennes ; Paris : ressort des tribunaux administratifs de Melun, Paris, MataUtu, Nouvelle-Caldonie et Polynsie franaise ; Versailles : ressort des tribunaux administratifs de Cergy-Pontoise, Montreuil et Versailles

Document n20 : Rpartition des comptences au sein de la juridiction administrative jour du dcret n2010-164 du 22 fvrier 2010 relatif aux comptences et au fonctionnement des juridictions administratives
Types de contentieux Contentieux ordinaire Tous les litiges administratifs , sauf les contentieux numrs dans les rubriques suivantes du tableau Elections municipales et cantonales TA* TA TA CAA** Conseil dtat Conseil dtat Conseil dtat Conseil dtat Conseil dtat 1er Ressort Appel Cassation

Recours en apprciation de lgalit Recours dirigs contre : - les dcrets - les actes rglementaires des ministres et des autres autorits comptence nationale et leurs circulaires et instructions de porte gnrale - les dcisions prises par les organes de treize autorits, au titre de leur mission de contrle ou de rgulation : Agence franaise de lutte contre le dopage, Autorit de contrle des assurances et des mutuelles, Autorit de la concurrence, Autorit des marchs financiers, etc. Contentieux relatif au recrutement et la discipline des agents publics nomms par dcret du Prsident de la Rpublique en vertu des dispositions de larticle 13 de la Constitution et des articles 1er et 2 de lordonnance n58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de lEtat Contentieux des lections rgionales et europennes Contentieux spcialis Juridictions financires (chambres rgionales des comptes, cour des comptes) Ordres professionnels, Juridictions de laide sociale, Contentieux des pensions, etc.

Conseil dtat

Conseil dtat

Conseil dtat

Conseil dtat

Conseil dtat

Conseil dtat

J.A.*** spcial.

J.A. spcial.

Conseil dtat

* TA = tribunaux administratifs ** CAA = cours administratives dappel *** J.A. spcial. = juridictions administratives spcialises

Document n21 : B. Noyer et F. Melleray, Une nouvelle tape de la rforme des juridictions administratives. Commentaire du dcret n2010-164 du 22 fvrier 2010 relatif aux comptences et au fonctionnement des juridictions administratives , Droit administratif n5, Mai 2010, tude 10.

La rationalisation de l'organisation et du fonctionnement des juridictions administratives se poursuit. Le dcret du 22 fvrier 2010Note 1, qui mle volutions significatives et modifications plus anodines, en est l'illustration. Il concerne tant les juridictions administratives elles-mmes que les procs administratifs.

1. - chaque dbut d'anne son texte rglementaire portant rforme du contentieux administratif ! Aprs les dcrets du 6 mars 2008 et du 7 janvier 2009, voici maintenant le dcret du 22 fvrier 2010 qui constitue une tape significative de la rforme des juridictions administratives comptence gnrale (Conseil d'tat, tribunaux administratifs et cours administratives d'appel). 2. - Alors que les textes prcdents avaient un objet plus troitement circonscrit, le premier portant sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil d'tat (tant en matire juridictionnelle qu'en formations consultatives) et le second rglant la question particulirement sensible (d'un point de vue symbolique au moins) de l'appellation du commissaire du gouvernement (devenu rapporteur public) ainsi que les modalits du droulement de l'audience, le dcret du 22 fvrier 2010, structur en neuf chapitres et fort de cinquante-sept articles, porte sur des questions plus varies comme l'illustre le fait que huit des neuf livres composant la partie rglementaire du Code de justice administrative (CJA) sont, dans des proportions certes trs diffrentes et sur des questions d'importance ingale, modifis par ce texte dont l'intitul gnral illustre la diversit des questions traites en son sein. 3. - Cela signifie-t-il pour autant que le dcret n 2010-164 du 22 fvrier 2010 ressemble davantage une juxtaposition d'volutions portant sur des questions distinctes qu' un texte anim par une logique d'ensemble ? Pas compltement ds lors qu'il ne s'agit pas d'un texte de circonstance mais bien au contraire de la concrtisation de certaines des propositions de rforme envisages par les nombreux groupes de travail mis en place partir de 2007 l'initiative du prsident Jean-Marc Sauv. Les dispositions du dcret sont ainsi largement issues de cette intense rflexion collective reposant sur la conviction suivant laquelle la juridiction administrative n'assumera son hritage et sa mission qu'en restant en mouvement . Et l'on signalera cet gard en particulier, et pour n'en citer que quelques uns, le rapport du groupe contentieux en 2007, celui relatif au contentieux fiscal au Conseil d'tat en 2008 ou encore celui plus rcent portant sur le calendrier prvisionnel de l'instruction, la mise en tat des dossiers et la clture de l'instruction. 4. - Le dcret du 22 fvrier 2010 est donc une nouvelle tape d'un processus, initi et pilot (comme toujours ou presque en matire de contentieux administratif) depuis le Palais Royal. Il ne clt au demeurant nullement ce mouvement, ce train de rformes devant tre complt par un volet lgislatif qui se fait attendre et qui portera en particulier sur des questions statutaires. L'encombrement du calendrier parlementaire rend toutefois son adoption incertaine court voire moyen terme, l'avant-projet de loi portant rforme du Code de justice administrative, prsent au Conseil suprieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel (CSTACAA) le 17 fvrier 2009, n'ayant mme pas t adopt en Conseil des ministres et dpos sur le bureau d'une Assemble, et le lgislateur (ou plus exactement la commission mixte paritaire) ayant ensuite refus d'accorder une habilitation au Gouvernement afin qu'il procde sur ces questions par voie d'ordonnance. Pour autant, et eu gard au fait que le contentieux administratif est une matire relevant en principe de la comptence du pouvoir rglementaire, le dcret du 22 fvrier 2010, mme si ses dispositions sont d'un intrt ingal, procde des changements dont les consquences pratiques seront tout sauf ngligeables ou limites. Le matre mot du texte est ainsi probablement celui de rationalisation et illustre une nouvelle fois que le Conseil d'tat a fait sienne la clbre formule du Gupard de Lampedusa : Si nous voulons que tout reste tel que c'est, il faut que tout change . 5. - Autrement dit, pour viter que le Conseil d'tat ne croule sous les dossiers (et pour permettre que ses membres puissent continuer faire autre chose qu'exercer une activit exclusivement juridictionnelle) et que les juridictions territoriales ne soient pas en mesure de juger dans un dlai raisonnable (efficacit rimant ici de manire peut-tre un peu trop exclusive avec productivit), il s'avrait opportun voire ncessaire de procder diffrents ajustements. 6. - Ces considrations n'expliquent certes pas toutes les modifications apportes par ce dcret, mais elles sont tout de mme le moteur de la plupart d'entre elles, qu'elles concernent les juridictions administratives elles-mmes (1) ou les procs administratifs (2). 1. Les juridictions administratives 7. - Sept des neuf chapitres du dcret participent de ce volet de la rforme. L'un, le chapitre 1er, mrite un sort part ds lors qu'il modifie la rpartition de la comptence de premier ressort entre le Conseil d'tat et les tribunaux administratifs, rduisant sans surprise la comptence du premier au bnfice de celle des seconds (A). Les six autres chapitres (chapitres 2 6 et chapitre 9), dont nous ne pourrons prsenter les dispositions de manire exhaustive, concernent pour leur part les modalits d'organisation et de fonctionnement de l'ordre juridictionnel administratif (B). A. - Une nouvelle rpartition de la comptence de premier ressort 8. - Alors mme que les tribunaux administratifs sont depuis leur cration en 1953 les juges de droit commun du contentieux administratif, nul n'ignore que le Conseil d'tat a conserv une comptence d'attribution significative en premier et dernier ressort, les contentieux en cause reprsentant actuellement entre 20 et 25 % de son activit juridictionnelle. 9. - Suivant en cela la prsentation dveloppe antrieurement par Ren Chapus, l'article L. 311-1 du Code de justice administrative s'efforce de donner une cohrence l'tat du droit positif en affirmant que cette comptence de premier ressort est justifie soit par l'objet du litige (l'ide tant pour l'crire rapidement que certains litiges seraient trop importants pour ne pas tre directement ports devant le Conseil d'tat) soit par l'intrt d'une bonne administration de la justice (qui commanderait que le Conseil d'tat soit comptent pour des litiges propos desquels aucun tribunal administratif ne le serait, ou dans l'hypothse symtrique o la comptence de plusieurs tribunaux serait envisageable). 10. - Si certains de ces titres de comptence sont prvus par le lgislateur (V. notamment, CJA art. L. 311-2 L. 311-12), la disposition la plus importante (au moins d'un point de vue quantitatif) est rglementaire. Il s'agit de l'article R. 311-1 du Code de justice administrative qui, dans sa version antrieure la rforme ici commente (qui n'est entre en vigueur sur ce point qu' compter du 1er avril 2010) comportait une dizaine d'items.

Tant les membres de la juridiction administrative que la doctrine s'accordaient considrer que l'tendue de cette comptence de premier ressort du Conseil d'tat, hritage d'une poque o la lgitimit des tribunaux administratifs tait encore construire, tait trop importante. Et l'on ne s'tonnera donc pas que le dcret du 22 fvrier 2010 la rduise, permettant ainsi au Conseil d'tat d'esprer diminuer encore davantage son stock d'affaires en instance et son dlai moyen de jugement dans les prochaines annes. 1 Rduction de la comptence de premier ressort du Conseil d'tat 11. - Le dcret du 22 fvrier 2010 opre tout d'abord un toilettage de la rdaction du 2 de l'article R. 311-1, ajoutant aux actes rglementaires des ministres leurs circulaires et instructions de porte gnrale . Il tire ainsi les consquences de la jurisprudence Duvignres qui s'est, au moins pour ce qui est de la recevabilit des recours, substitue la jurisprudence Notre-Dame du Kreisker et qui prvoit que sont recevables les recours forms non plus contre les circulaires dites rglementaires mais plus largement contre celles (rglementaires ou simplement ritratives) dites impratives. 12. - Le champ d'application ratione personae de ce 2 est galement tendu ds lors qu'il vaudra non seulement pour les ministres mais aussi pour les autres autorits comptence nationale . Mais cette extension est en trompe-l'oeil dans la mesure o le 4 de l'article R. 311-1 prvoyait dans sa rdaction antrieure la rforme que le Conseil d'tat tait comptent pour connatre des dcisions administratives des organismes collgiaux comptence nationale . On constate ainsi que cette extension n'en est pas une puisque disparaissent du champ de comptence de premier ressort du Conseil d'tat, sous rserve des autres titres de comptence, les actes administratifs individuels (tout comme les actes collectifs ainsi que les dcisions d'espce) dicts par ces autorits comptence nationale ainsi que les actes des ministres ne pouvant tre pris qu'aprs avis du Conseil d'tat. 13. - Le 3 de l'article R. 311-1 est galement modifi. Il attribuait auparavant au Conseil d'tat l'ensemble des litiges relatifs la situation individuelleNote 18 des fonctionnaires nomms par dcret du Prsident de la Rpublique sur la base de l'article 13 alina 3 de la Constitution ou sur le fondement des articles 1er et 2 de l'ordonnance n 58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l'tat. Cette comptence ne vaudra dsormais que pour le recrutement et la discipline non plus des fonctionnaires mais plus largement de tous les agents publics recruts en vertu des textes ci-dessus mentionns. 14. - Il ne fait gure de doute que la tentation a effleur les auteurs du texte d'en recentrer le champ d'application sur les agents occupant des emplois d'autorit (ce qui en aurait en particulier exclu les professeurs d'universit). Mais il a finalement t dcid non pas d'en rduire le champ personnel mais plutt le champ matriel, la notion de litiges concernant le recrutement et la discipline tant videmment nettement plus troite que celle de situation individuelle. Elle devrait au surplus s'avrer plus simple mettre en oeuvre que celle de litiges concernant l'entre au service, la discipline et la sortie du service qui commande depuis 2003, pour les autres agents publics, l'exercice des voies de recours. 15. - La rcriture du 4 de l'article R. 311-1 du Code de justice administrative, item l'origine du contentieux de premier ressort le plus abondant (avec celui des refus de visa) port jusqu' prsent devant le Conseil d'tat, substitue la notion ouverte d'organismes collgiaux comptence nationale (ce qui incluait notamment de nombreux jurys de concours et d'examens) une liste de treize autorits administratives indpendantes (ou autorits publiques indpendantes pour celles d'entre elles qui sont dotes de la personnalit morale). De plus seules les dcisions (l'article ne prcisant pas qu'elles doivent tre administratives mais cette mention tait inutile ds lors que le juge administratif n'est videmment pas comptent propos de dcisions non administratives) prises par les organes de ces autorits au titre de leur mission de contrle ou de rgulation relveront de la comptence du Conseil d'tat, ce qui exclut donc les actes pris dans le cadre de la gestion courante de ces autorits (rapports avec leurs agents ; litiges avec leurs fournisseurs...). 16. - Trois autres items sont galement abrogs (en sus des articles R. 311-2 et R. 311-3 devenus inutiles dans la mesure o il s'agissait d'exceptions des rgles abandonnes par le dcret du 22 fvrier 2010, cette abrogation justifiant en revanche la rcriture partielle des articles R. 312-10 et R. 312-17), ce qui induit videmment la renumrotation de ceux qui sont conservs sans modification (les 7 9 devenant les 5 7). Il s'agit du 10 (qui concernait le contentieux de certaines sanctions prises par le directeur gnral du Centre national de la cinmatographie) et surtout du 5 et du 6 qui posaient respectivement la comptence du Conseil d'tat pour les recours dirigs contre les actes administratifs dont le champ d'application s'tend au-del du ressort d'un seul tribunal administratif et pour les litiges d'ordre administratif ns hors des territoires soumis la juridiction d'un tribunal administratif . 2 Rpartition des comptences transfres aux tribunaux administratifs 17. - C'est dsormais le tribunal administratif de Paris qui sera comptent pour Les litiges qui ne relvent de la comptence d'aucun tribunal administratif par application des dispositions des articles R. 312-1 et R. 312-6 R. 312-18 (CJA, art. R. 312-19), le contentieux des rejets des demandes de visa tant en revanche attribu au tribunal administratif de Nantes (CJA, art. R. 312-18), ville o tait dj localis le secrtariat de la Commission de recours contre les refus de visa. 18. - Enfin, et afin d'viter la comptence concurrente de plusieurs tribunaux administratifs, l'article R. 312-1 dispose dsormais que lorsque l'acte a t sign par plusieurs autorits, le tribunal administratif comptent est celui dans le ressort duquel a son sige la premire des autorits dnommes dans cet acte. . 19. - Au final, et mme si les effets de cette rforme ne pourront videmment tre apprcis qu'avec le recul de quelques annes de mise en oeuvre, il semble possible de conjecturer que le nombre de dossiers soumis en premier ressort au Conseil d'tat devrait tre rduit de plus de moiti, ce qui constituerait une baisse d'environ 10 % du volume total des affaires portes aujourd'hui devant lui. B. - Les volutions relatives la gestion et aux structures des juridictions administratives 20. - Les chapitres 2 6 et le chapitre 9 du dcret du 22 fvrier 2010 contiennent des dispositions qui sont assurment de porte trs diffrente. Certaines sont mme de pure circonstance, sans qu'il y ait d'ailleurs s'en offusquer, comme celle qui prvoit que les secrtaires gnraux adjoints du Conseil d'tat ne sont plus ncessairement des auditeurs ou des matres des requtes mais simplement des membres de l'institution, ce qui a sans doute permis M. Verclytte de demeurer secrtaire gnral-adjoint alors mme qu'il a t promu conseiller d'tat peine l'encre du dcret n 2010-164 tait-elle sche... Sans prtendre l'exhaustivit, la prsentation de ce volet de la rforme peut tre opre en mettant successivement l'accent sur la cration de nouvelles formations de jugement puis sur les prcisions, plus ou moins importantes, apportes par le texte propos des modalits de gestion des diffrentes juridictions. 1 Cration de nouvelles formations de jugement

21. - Le premier apport significatif a trait la diversification des formations de jugement, volution qui vaut pour les cinquante-et-une juridictions administratives comptence gnrale. En ce qui concerne le Conseil d'tat, et alors que le dcret du 6 mars 2008 avait dj fortement modifi la composition des deux formations les plus solennelles de jugement (l'assemble du contentieux et la section du contentieux), le dcret cre (CJA, art. R. 122-11) deux nouveaux types de formations collgiales de jugement, les trois ou quatre sections runies. Cette volution, qui n'est pas une absolue nouveaut ds lors qu'elle renoue avec un pass pas si lointain, permettra notamment de runir nouveau la plnire fiscale dont la renaissance tait apparemment souhaite par les fiscalistes du Palais Royal. Dans les tribunaux et les cours, le dcret du 22 fvrier 2010 cre les formations de chambres runies , formule qui vient enrichir la palette des formations collgiales de jugement qui, dans les cours, se rduisait jusqu' prsent au binme chambre/formation plnire. 2 Prcisions sur les modalits de gestion des juridictions administratives 22. - La gestion des juridictions administratives sera toujours mene depuis le Palais Royal, le vice-prsident, animateur , garant et gardien de la juridiction administrative pour reprendre les mots de Pascale Gonod, disposant dsormais de la comptence pour fixer par arrt le nombre de chambre de chaque tribunal administratif (CJA, art. R. 221-4) ou cour administrative d'appel (CJA, art. R. 221-8) alors que ce nombre tait auparavant prvu par la partie rglementaire du Code de justice administrative. 23. - Les fonctions de la Mission d'inspection des juridictions administratives sont prcises (CJA, art. R. 112-1), la nouvelle rdaction de l'article R. 112-1 du Code de justice administrative ne faisant que codifier la pratique en prcisant que la mission contrle l'organisation et le fonctionnement des juridictions . Cette mission, mme si elle est prside par un Conseiller d'tat et si son programme de travail est dtermin par le vice-prsident, pourra dsormais accueillir des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (CJA, art. R. 112-1-1) et des greffiers ayant exerc en tribunal et en cour pourront y tre affects, cette volution donnant (au moins partiellement) satisfaction une revendication rcurrente des syndicats de conseillers de tribunal administratif et de cour administrative d'appel et participant du mouvement (lent mais continu) d'unification de l'ordre juridictionnel administratif. 24. - Sans doute les mmes syndicats accueilleront-ils avec satisfaction la nouvelle rdaction de l'article R. 232-22 du Code de justice administrative. Alors que le secrtaire gnral du Conseil d'tat tait par principe le rapporteur de toute proposition mise par le CSTACAA, tel n'est plus le cas. Cela implique donc que le rapporteur puisse ne pas maner du Conseil d'tat, l'article R. 232-22 du Code de justice administrative ajoutant dsormais que Pour laborer son rapport sur les propositions affrentes aux nominations, dtachements et intgrations prvus aux articles L. 233-3, L. 233-4 et L. 233-5, le rapporteur peut tre assist par une formation restreinte du conseil suprieur, laquelle peut procder toutes les mesures d'instruction utiles, y compris des auditions. Cette formation restreinte est dsigne par le conseil suprieur ; elle comprend un ou plusieurs reprsentants lus des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel . 25. - Les questions de gestion administrative et budgtaire ne sont pas absentes du dcret, qu'il s'agisse de prciser les dlgations de signature dont peuvent bnficier le secrtaire gnral (et les secrtaires gnraux adjoints) du Conseil d'tat (CJA, art. R. 121-11 et R. 22211) de la part du vice-prsident ou d'inscrire dans le Code de justice administrative que Le vice-prsident du Conseil d'tat est ordonnateur principal du budget du Conseil d'tat. Il conclut les marchs et contrats passs par le Conseil d'tat (CJA, art. R. 121-14). Le vice-prsident conserve galement une comptence de principe sur la gestion des autres juridictions comptence gnrale, concluant les marchs et contrats passs pour les juridictions administratives, sous rserve des comptences dvolues aux chefs de juridiction (CJA, art. R. 222-11). 26. - On signalera galement que le statut des assistants de justice est amend, prcisant dsormais (ce qui semblait aller de soi...) que Les fonctions d'assistant de justice ne peuvent tre exerces par les membres des professions librales juridiques et judiciaires, ou par les personnes qui sont employes leur service (CJA, art. R. 122-31). La dure maximale de leur temps de travail est galement accrue de 50 %, passant de 80 heures par mois (dans la limite de 720 heures par an) 120 heures par mois (dans la limite de 1 080 heures par an) (CJA, art. R. 227-10). Cette dernire volution tait souhaite au sein de juridictions dsireuses d'accrotre ce mcanisme d'aide la dcision . Est-il interdit d'y voir un pige pour la plupart des assistants de justice (ceux qui ne bnficieront pas d'une sortie par le haut , en devenant conseiller de tribunal administratif en particulier) qui devront ainsi consacrer l'essentiel de leur activit professionnelle une activit certes formatrice mais la fois prcaire et peu rmunratrice ? 2. Les procs administratifs 27. - Deux des chapitres du dcret concernent directement le droulement des procs administratif. L'un a trait la procdure administrative contentieuse (A) et l'autre au constat et l'expertise (B). A. - Les dispositions relatives la procdure administrative contentieuse 28. - Elles font l'objet du chapitre VII du dcret (art. 27 31) et portent sur les points suivants, qui appellent des dveloppements ingaux. 1 La possibilit pour le juge d'tablir un calendrier d'audiencement assorti d'une clture effet immdiat 29. - Il s'agit l, assurment, de la principale innovation apporte la procdure administrative contentieuse, dans le but, pour reprendre les termes du rapport du groupe de travail sur le calendrier prvisionnel de l'instruction, la mise en tat des dossiers et la clture de l'instruction, de neutraliser radicalement les effets pervers de la connaissance anticipe par les parties de la date de clture de l'instruction , connaissance qui rsulte de l'article R. 613-1, alina 2, du Code de justice administrative, d'aprs lequel l'ordonnance de clture doit tre envoye aux parties quinze jours au moins avant la date de la clture, et, dans une moindre mesure, des dispositions combines des articles R. 613-2 et R. 711-2 dudit code, d'aprs lesquelles, lorsque la clture rsulte de l'audiencement de l'affaire, les parties en sont averties, en principe, sept jours au moins avant l'audience. 30. - L'objectif poursuivi est de rompre avec un systme et surtout avec une pratique qui conduisaient le juge prononcer une clture, voire audiencer l'affaire, afin de forcer une partie produire, et laissait cette partie la possibilit de produire des critures de dernire heure, imposant, au mieux, une communication en urgence, et, au pire, une rouverture de l'instruction. 31. - Le systme mis en place devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel - la proposition du groupe de travail d'tendre au Conseil d'tat les rgles qui rgissent, en principe, la clture devant ces juridictions n'ayant pas t, pour le moment, retenue - se prsente de la faon suivante. Aux termes de l'article R. 611-11-1 nouveau du code (qui s'applique aux tribunaux administratifs, mais que l'article R. 611-8 modifi dclare applicable galement aux cours administratives d'appel), quand l'affaire est en tat d'tre juge, les parties peuvent tre informes de la date ou de la priode d'audiencement envisage et cette information (qui ne tient pas lieu d'avis d'audience) prcise la date laquelle la clture de

l'instruction pourra intervenir dans les conditions prvues soit par le dernier alina de l'article R. 613-1, soit par le dernier alina de l'article R. 613-2, rajouts, l'un et l'autre, ces textes par le dcret. 32. - Par ailleurs, aux termes de l'article R. 612-3 modifi du code, lorsque le prsident de la formation de jugement use de la facult qu'il a, en vertu du premier alina de ce texte, d'adresser une mise en demeure une partie qui n'a pas respect le dlai qui lui a t imparti pour produire un mmoire, cette mise en demeure - qui ne tient pas lieu, ici encore, d'avis d'audience - peut tre assortie de l'indication de la date ou de la priode d'audiencement envisage et reproduit alors les dispositions du dernier alina de l'article R. 613-1 et du dernier alina de l'article R. 613-2. Ce dont les autres parties sont informes. 33. - Ainsi, lorsque le juge dcide de mettre en oeuvre les modalits de clture prvues aux derniers alinas nouveaux des articles R. 613-1 et R. 613-2 du code, il peut utiliser cette fin, pour en informer les parties soit, si l'affaire est en tat d'tre juge, l'information prvue l'article R. 611-11-1 nouveau, soit la mise en demeure de l'article R. 612-3. 34. - Le dernier alina de l'article R. 613-1 et le dernier alina de l'article R. 613-2, rajouts, comme on l'a dit, ces textes par le dcret comment, disposent respectivement : - pour le premier, que, lorsqu'une partie appele produire un mmoire n'a pas respect, depuis plus d'un mois, le dlai qui lui a t imparti cette fin par une mise en demeure comportant les mentions prcites, ou lorsque la date prvue l'article R. 611-11-1 est chue (ce qui exclut, nous semble-t-il, le cas o seule est indique une priode - et non une date - d'audiencement), l'instruction peut tre close la date d'mission de l'ordonnance de clture que le prsident de la formation de jugement peut rendre en application du premier alina de l'article R. 613-1 ; - pour le second, que, dans les mmes conditions de retard produire, l'instruction peut tre close la date d'mission de l'avis d'audience, par drogation la rgle pose au premier alina de l'article R. 613-2, selon laquelle, en l'absence d'ordonnance de clture, l'instruction est close trois jours francs avant la date de l'audience indique dans l'avis d'audience. Ce que l'avis d'audience doit mentionner. 35. - Autrement dit, lorsque le juge dcide d'user de la possibilit qu'il a dsormais d'informer les parties de la date d'audience envisage, il peut, lorsque cette date est chue, soit prononcer une clture de l'instruction avec effet immdiat, soit audiencer l'affaire et clturer l'instruction la date d'mission de l'avis d'audience. Et le mme choix lui est ouvert lorsque, aprs envoi d'une mise en demeure rappelant ces possibilits de clture effet immdiat, le dlai fix par cette mise en demeure est dpass depuis plus d'un mois. 36. - Le systme qui vient d'tre dcrit-nous parat appeler, dans le cadre restreint du prsent commentaire, les observations immdiates suivantes. 37. - On constate tout d'abord, sans grande surprise, que ce systme se signale par son caractre trs souple l'gard du juge et son caractre contraignant l'gard des parties. S'agissant, en effet, du juge, les nouvelles rgles ne font que mettre sa disposition un outil dont il peut librement user ou non, au regard de l'apprciation qu'il porte sur l'volution d'une affaire. Mme lorsque l'affaire est en tat d'tre juge, il n'est tenu ni de mettre en oeuvre l'information prvue l'article R. 611-11-1 (le texte dit seulement qu'il peut le faire), ni, s'il dcide de recourir cette information, d'indiquer une date d'audience (il peut se borner indiquer une priode, mais se prive alors, il est vrai, si l'on retient l'interprtation voque plus haut, du bnfice de la clture avec effet immdiat), ni, s'il indique une date d'audience, de s'y tenir (il est seulement question de date envisage ). Sans doute faut-il voir l, la fois, une manifestation de l'attachement de la juridiction administrative au caractre inquisitoire de la procdure et l'effet des rticences qu'elle prouve, de faon bien comprhensible, prendre, sur le droulement des procdures contentieuses portes devant elle, des engagements qu'elle sait susceptibles d'tre remis en cause en raison de facteurs qu'elle ne matrise gure. 38. - Il est remarquer, ce propos, que le prsident de la formation de jugement conserve le pouvoir qu'il tient de l'article R. 611-11 de fixer la date de clture de l'instruction de la requte ds l'enregistrement de celle-ci lorsque les circonstances de l'affaire le justifient , la proposition du groupe de travail de mettre cette modalit de clture sur un pied d'galit avec les autres, en supprimant ce membre de phrase qui parat lui confrer un caractre exceptionnel, n'ayant pas, ce jour, t retenue. S'agissant des parties, les contraintes sont videntes, puisque les nouvelles rgles reviennent, en dfinitive, leur imposer strictement soit, dans le cas de l'information institue par l'article R. 611-11-1, de produire leurs critures avant la date d'audience indique, soit, en cas de mise en demeure, de produire leurs critures dans le dlai fix par la mise en demeure ou, au plus tard, dans le mois qui suit l'expiration de ce dlai. 39. - Dans leur principe, ces contraintes ne souffrent aucune contestation. Il est bien certain, en effet, qu'aucune matrise du calendrier de l'instruction n'est concevable en leur absence et elles ne sont pas plus lourdes que celles qui rsultent, en procdure civile, des modalits de clture prvues aux articles 760, 761, 779 et 780 du Code de procdure civile. 40. - Dans la mesure, toutefois, o le procs administratif ne donne pas lieu, pour le moment tout au moins, une procdure de mise en tat associant les parties la dtermination du calendrier qui en rythme le droulement, et o il met en cause, gnralement en qualit de dfendeurs, des services administratifs qui ne disposent, pour traiter les contentieux dont ils sont chargs, que de moyens limits, on doit considrer que, comme le souligne le rapport du groupe de travail, ces contraintes doivent trouver une compensation lgitime (...) dans la fixation, sauf pour les affaires urgentes, de dlais pour produire plus longs que ceux pratiqus actuellement et dans le souci d' adapter (ces dlais) aux capacits de travail qu'on est raisonnablement en droit d'attendre des parties, et d'viter toute disproportion excessive entre eux et le temps que la juridiction sait qu'elle mettra juger l'affaire . 41. - Il convient d'ajouter que cette exigence de dlais adapts peut galement se rclamer, lorsque l'Administration recourt l'assistance d'un avocat, de la ncessit dans laquelle celui-ci se trouve parfois, avant de dfendre, de procder, en interne , une sorte d'instruction pralable, en sollicitant des services les pices et les explications ncessaires, dont il n'est pas toujours rendu destinataire au moment de sa saisine. Sans doute une telle sujtion n'est-elle pas inconnue dans le cadre de la procdure civile. Mais, outre qu'elle peut tre utilement invoque, en cas de besoin, devant le juge de la mise en tat, elle ne se traduit pas gnralement, dans ce cadre, par les mmes contraintes, la mobilisation des donnes indispensables la dfense des intrts privs en cause tant, sauf exception, plus aise, ne serait-ce que parce qu'elle donne lieu un dialogue avec un interlocuteur unique, qui a directement accs ces donnes et se trouve personnellement ml, depuis l'origine, au litige. 42. - Les nouvelles rgles voques plus haut, relatives la clture de l'instruction, laissent entire la question du sort rserver aux productions postrieures la clture, question qui fait l'objet, en contentieux administratif, d'une rponse originale et, pour partie, incertaine. Comme on le sait, l'article R. 613-3 du Code de justice administrative, que le dcret comment laisse inchang, dispose que les mmoires produits aprs la clture de l'instruction ne donnent pas lieu communication et ne sont pas examins par la juridiction . 43. - Comme on le sait galement, la jurisprudence, aprs avoir tir de ce principe les consquences les plus rigoureuses, en imposant au juge de ne tenir aucun compte de tels mmoires, trs notablement assoupli sa position en dfinissant, dans un arrt de section du 27 fvrier 2004Note 33, des rgles gnrales relatives toutes les productions postrieures la clture de l'instruction qui s'loignent sensiblement des dispositions de l'article R. 613-2. Rgles selon lesquelles, conformment au principe selon lequel, devant les juridictions administratives,

le juge dirige l'instruction , il appartient au juge de prendre connaissance, avant de rendre sa dcision, de tout mmoire produit aprs la clture, de le viser et d'en tenir compte, aprs l'avoir soumis au dbat contradictoire, d'une part, si cela lui parat conforme l'intrt d'une bonne justice, et, d'autre part, quand le mmoire contient soit l'expos d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'tait pas en mesure de faire tat avant la clture de l'instruction crite et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa dcision sur des faits matriellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office . 44. - Cette jurisprudence est, l'vidence, de nature rduire la porte du calendrier d'audiencement assorti d'une clture effet immdiat prvu par les dispositions novatrices voques plus haut, le bnfice attendu de cette rforme impliquant une sanction rigoureuse de la clture que cette jurisprudence tend prcisment carter. Ceci d'autant plus que, comme le souligne le rapport du groupe de travail prsid par M. Dal, les juridictions rencontrent des difficults pratiques (...) dans l'application de cette jurisprudence , dans la mesure o, dans des situations o en gnral le temps est compt, il est souvent ardu de dterminer coup sr si la production entre ou n'entre pas dans les cas imposant une rouverture de l'instruction , de sorte qu' on prfre cette dernire solution moins risque mais qui affaiblit l'autorit de la clture . 45. - Ceci tant, on voit mal, compte tenu des proccupations qui inspirent la jurisprudence voque plus haut - savoir la matrise de l'instruction par le juge dans le respect du contradictoire -, comment cette jurisprudence pourrait tre fondamentalement remise en cause, pour revenir l'application stricte de l'article R. 613-3 du Code de justice administrative qui prvalait antrieurement, laquelle son adoption a eu pour but de mettre un terme. C'est, d'ailleurs, ce que reconnat le groupe de travail, qui se borne prconiser un coup d'arrt la pratique extensive de cette jurisprudence, que devraient favoriser les mesures prises en matire de calendrier et de clture ds lors que ces mesures devraient permettre aux parties de mieux anticiper les dernires tapes de l'instruction et aux juridictions d'apprcier, au regard de cette jurisprudence, le contenu d'ventuels mmoires tardifs sans tre autant presses par le temps qu'antrieurement. 2 La possibilit pour le juge de demander la production d'un mmoire rcapitulatif 46. - Cette possibilit est prvue par l'article R. 611-8-1 nouveau du Code de justice administrative, qui dispose que le prsident de la formation de jugement ou, au Conseil d'tat, le prsident de la sous-section charge de l'instruction peut demander l'une des parties de reprendre, dans un mmoire rcapitulatif, les conclusions et moyens prcdemment prsents dans le cadre de l'instance en cours, en l'informant que, si elle donne suite cette invitation, les conclusions et moyens non repris seront rputs abandonns . Ceci en prcisant que, en cause d'appel, il peut tre demand la partie de reprendre galement les conclusions et moyens prsents en premire instance qu'elle entend maintenir . 47. - Il ressort clairement de ces dispositions : - d'une part, que le mmoire rcapitulatif est une simple facult pour le juge, qui n'est pas tenu de le demander, comme pour les parties, qui, s'il est demand, ne sont pas tenues de satisfaire cette demande ; - d'autre part, que la demande d'un mmoire rcapitulatif peut n'tre adresse qu' l'une des parties en litige. 48. - Le systme est donc beaucoup plus souple que celui qui est prvu par les articles 753 et 954 du Code de procdure civile, qui disposent que, en premire instance comme en appel, les parties doivent reprendre dans leurs dernires conclusions les prtentions et moyens prsents ou invoqus dans leurs conclusions antrieures , et que, dfaut, elles sont rputes les avoir abandonns et le juge ne statue que sur les dernires conclusions dposes . 49. - Il faut voir manifestement, dans cette souplesse, l'effet du scepticisme qui rgne, dans la juridiction administrative, l'gard d'un procd dont elle mesure les nombreux inconvnients : relance des communications ; cot pour le justiciable s'il est reprsent par un avocat ou usage risqu s'il n'est pas reprsent ; enfin, risque de compilation des prcdents mmoires . Ce qui invite en limiter l'usage certaines procdures longues et complexes, dans lesquelles il apparat de nature rpondre, la fois, l'intrt du juge, dont il simplifie la tche, et celui des parties, qu'il invite faire une synthse de leurs critures, dont la force convaincante peut se trouver ainsi amliore. 50. - On remarquera, toutefois, qu'un mmoire rcapitulatif faisant le point, en appel, sur les conclusions et les moyens de premire instance que la partie entend maintenir, peut contribuer utilement clarifier le dbat devant la juridiction d'appel, qui, du fait de l'effet dvolutif de l'appel, se trouve saisie de plein droit des conclusions et moyens de premire instance, ds lors qu'ils ne sont pas abandonns par les parties. 3 Autres dispositions 51. - On peut en rendre compte rapidement en signalant : - que, dans les tribunaux administratifs (CJA, art. R. 611-10, 2e al. nouveau) comme dans les cours administratives d'appel (CJA, art. R. 61117, 2e al. nouveau), le prsident de la formation de jugement peut dsormais dlguer au rapporteur les pouvoirs qu'il tient des articles R. 6117 (information des parties sur un moyen d'ordre public soulev d'office), R. 611-8-1 (demande de mmoire rcapitulatif), R. 611-11 (fixation de la date de clture l'enregistrement de la requte), R. 612-3 (mise en demeure), R. 612-5 (dsistement d'office du requrant en l'absence de mmoire complmentaire), R. 613-1 (ordonnance de clture) et R. 613-4 (rouverture de l'instruction) ; - que la possibilit de rectifier une erreur ou une omission matrielle entachant une dcision juridictionnelle, prvue l'article R. 741-11 du Code de justice administrative, rserve jusqu'ici - de faon, videmment, injustifiable - au prsident du tribunal administratif (et aux juges de dernier ressort, pour lesquels cette facult est ouverte sans texte), est tendue au prsident de la cour administrative d'appel et, au Conseil d'tat, au prsident de la section du contentieux, par une modification du texte prcit, qui, en outre, prcise dsormais que seule peut tre rectifie une erreur ou une omission non susceptible d'avoir exerc une influence sur le jugement de l'affaire ; - enfin, que le contentieux du droit au logement fait l'objet de deux dispositions nouvelles qui prvoient respectivement : * que, afin de permettre aux parties de verser des pices complmentaires, le juge peut dcider de diffrer la clture de l'instruction une date postrieure aux observations orales des parties ou, en leur absence, l'appel de leur affaire (CJA, art. R. 778-5, 3e al. modifi) ; * que, lorsque le prsident du tribunal administratif constate, d'office ou sur saisine du requrant, que l'injonction prononce n'a pas t excute, il liquide, par ordonnance, l'astreinte, aprs avoir invit les parties prsenter leurs observations et en tenant compte de la priode pendant laquelle l'injonction est demeure inexcute par le fait de l'Administration ainsi que des circonstances de l'espce, qui peuvent le conduire modrer le montant d par l'tat ou mme, titre exceptionnel, dclarer qu'il n'y a pas lieu de liquider l'astreinte. B. - Les dispositions relatives au constat et l'expertise 52. - Elles font l'objet du chapitre VIII du dcret (art. 32 47). On peut passer rapidement sur les dispositions relatives au constat prvu l'article R. 531-1 du Code de justice administrative. En effet, si l'on fait abstraction du toilettage de l'article R. 761-4, relatif la liquidation des dpens, dans lequel une rfrence au constat remplace une rfrence au constat d'urgence devenue, videmment, caduque, ces dispositions se limitent l'introduction dans le code d'un article R. 5312 nouveau, qui dclare applicables au constat les dispositions des articles R. 621-3 R. 621-11, R. 621-13 et R. 621-14 relatives l'expertise, l'exception du second alina, nouveau, de l'article R. 621-9, relatif aux observations des parties sur le rapport d'expertise.

En revanche, l'attention doit tre attire sur les dispositions relatives l'expertise, qui renouvellent assez profondment ce moyen privilgi d'investigation, qui fait l'objet des articles R. 621-1 et suivants du code et, quand sa mise en oeuvre est sollicite par voie de rfr, de l'article R. 532-1. 1 La possibilit de confier l'expert une mission de conciliation 53. - Cette possibilit rsulte de la nouvelle rdaction de l'article R. 621-1 du code, qui dispose dsormais que la mission confie l'expert peut viser concilier les parties . Disposition complte par l'article R. 621-7-2 nouveau, qui dispose, pour sa part, que, si les parties viennent se concilier, l'expert constate que sa mission est devenue sans objet, et en fait immdiatement rapport au magistrat qui l'a commis , en prcisant que son rapport, accompagn de sa note de frais et honoraires doit tre accompagn d'une copie du procs-verbal de conciliation sign des parties, faisant apparatre l'attribution de la charge des frais d'expertise , et que, faute pour les parties d'avoir rgl cette dernire question, il y est procd, aprs la taxation mentionne l'article R. 621-11, par application des articles R. 621-13 ou R. 761-1, selon les cas . 54. - Cette possibilit de confier l'expert une mission de conciliation - qui va directement l'encontre du principe pos par l'article 240 du Code de procdure civile - consacre l'volution de l'tat du droit inaugure par l'arrt rendu par la section du contentieux du Conseil d'tat le 11 fvrier 2005Note 38. Comme on le sait, en effet, le Conseil d'tat a admis, par cet arrt, la possibilit, pour le juge du rfr-instruction, de charger l'expert qu'il dsigne de concilier les parties si faire se peut l'issue de ses oprations d'expertise , sur la base de conclusions trs convaincantes de M. Glaser, faisant ressortir qu'une telle mission ne se heurte aucun obstacle majeur, qu'elle est, en quelque sorte, dans la logique de l'expertise dans la mesure o une meilleure connaissance des faits litigieux peut inciter les parties concilier, et qu'il y a l une possibilit d'viter des contentieux qui n'est pas ngliger. Dsormais, c'est le code lui-mme qui ouvre, de la faon la plus gnrale, cette possibilit. 55. - S'agissant des dispositions nouvelles de l'article R. 621-7-2 voques plus haut, selon lesquelles, en cas de conciliation, l'expert constate que sa mission est devenue sans objet , on peut se demander si cette rdaction n'impose pas de considrer qu'elles ne s'appliquent que lorsque l'expert a reu une mission d'expertise, non assortie d'une mission de conciliation, car c'est seulement dans cette hypothse que l'on peut considrer que sa mission - d'expertise - se trouve prive d'objet par l'intervention d'une conciliation. l'vidence, en effet, si l'expert a reu, outre sa mission d'expertise, une mission de conciliation de nature, si elle aboutit, rendre l'expertise superflue, l'intervention d'une conciliation doit conduire considrer que la mission de l'expert a rempli son objet et non qu'elle est devenue sans objet. 56. - Il semble, cependant, qu'il ne faille voir l qu'une simple maladresse de rdaction, rsultant peut-tre d'une reprise un peu htive des termes de l'article 281 du Code de procdure civile (la rdaction adquate aurait pu tre : l'expert constate, selon le cas, que sa mission est remplie ou qu'elle est devenue sans objet ), et que l'article R. 621-7-2 doive tre regard comme s'appliquant tant dans l'hypothse o la conciliation intervient dans le cadre d'une mission de conciliation que dans l'hypothse o elle intervient spontanment , l'occasion d'une simple mission d'expertise. On voit mal, en effet, ce qui pourrait justifier que les dispositions de ce texte relatives au rapport que l'expert doit tablir en cas de conciliation ne s'appliquent pas dans l'une comme dans l'autre de ces deux hypothses. 2 L'intervention du juge dans le droulement de l'expertise 57. - C'est sans doute l'innovation majeure qui rsulte, sur ce point, du dcret comment et elle se traduit par un renforcement, la fois, des pouvoirs et des moyens du juge. 58. - S'agissant des pouvoirs du juge, le renforcement se traduit : - par la possibilit donne au juge des rfrs, la demande d'une partie forme dans le dlai de deux mois qui suit la premire runion d'expertise ou, tout moment, la demande de l'expert, d'une part, d'tendre l'expertise des personnes autres que celles initialement dsignes, ou de mettre hors de cause une ou plusieurs des parties ainsi dsignes, et, d'autre part, d'tendre la mission de l'expert des questions techniques dont l'examen se rvle indispensable la bonne excution de cette mission, ou de rduire la mission de l'expert si certaines recherches envisages s'avrent inutiles (CJA, art. R. 532-3 nouveau) : ceci sous rserve, lorsqu'est en cause une extension ou une rduction des parties l'expertise, d'avoir mis les parties et, le cas chant, les personnes auxquelles l'expertise doit tre tendue en mesure de prsenter leurs observations (CJA, art. R. 532-4 nouveau) ; - par la possibilit donne au juge, inform par l'expert qu'une partie ne lui remet pas des documents qu'il estime ncessaires l'accomplissement de sa mission, de dcider, aprs avoir provoqu les observations crites de la partie concerne, soit d'ordonner cette partie, le cas chant sous astreinte, de produire les documents demands, soit d'autoriser l'expert passer outre, soit d'autoriser l'expert dposer son rapport en l'tat, tant prcis qu'il appartient, dans tous les cas, la juridiction de tirer les consquences du dfaut de communication des documents (CJA, art. R. 621-7-1 nouveau) ; - par la possibilit donne au prsident de la juridiction, lorsque l'expert, aprs avoir accept sa mission, ne la remplit pas ou ne dpose pas son rapport dans le dlai qui lui a t imparti, de dcider, aprs l'avoir invit prsenter ses observations, son remplacement (CJA, art. R. 621-4, 2e al. modifi). 59. - On notera accessoirement, propos de ce dernier point, que le texte modifi du second alina de l'article R. 621-4, qui confirme la possibilit, pour la juridiction, de condamner l'expert fautif tous les frais frustratoires et des dommages-intrts , prcise dsormais que cette condamnation ne peut intervenir que sur demande d'une partie, et au terme d'une procdure contradictoire . Ce qui ne fait que consacrer une pratique depuis longtemps tablie. 60. - S'agissant des moyens mis la disposition du juge, le renforcement se traduit : - par la possibilit donne au prsident de la juridiction de dsigner, au sein de celle-ci, un magistrat charg des questions d'expertise et du suivi des oprations d'expertise , auquel il peut dlguer tout ou partie des attributions qu'il tient des articles R. 621-2, R. 621-4 et R. 621-6 (nombre et dsignation des experts), R. 621-7-1 nouveauNote 39, R. 621-8-1 nouveauNote 40, R. 621-11 et R. 621-12 (frais d'expertise), R. 621-12-1 nouveauNote 41 et R. 621-13 (taxation et charge des frais et honoraires de l'expert) (CJA, art. R. 621-1-1 nouveau) ; - par la possibilit donne au prsident de la juridiction d'organiser, au cours de l'expertise et dans le but de veiller au bon droulement de celleci, une ou plusieurs sances l'occasion desquelles peuvent notamment tre examines, l'exclusion de tout point touchant au fond de l'expertise, les questions lies aux dlais d'excution, aux communications de pices, au versement d'allocations provisionnelles ou, en matire de rfrs, l'tendue de l'expertise , modifiable dans les conditions voques plus haut (CJA, art. R. 621-8-1 nouveau) : sances dont l'organisation relve du pouvoir discrtionnaire du rsident, dont la dcision n'est pas susceptible de recours, auxquelles les parties et l'expert sont convoqus et dont le compte rendu - que le texte limite un relev des conclusions - est communiqu aux parties et l'expert et vers au dossier (idem). 3 La possibilit pour le juge de recueillir des avis selon une procdure simplifie

61. - Cette possibilit est amnage par les articles R. 625-2 nouveau et R. 625-3 nouveau du code, qui l'ouvrent la formation de jugement et la formation charge de l'instruction dans les conditions suivantes. 62. - En premier lieu, aux termes de l'article R. 625-2, lorsqu'une question technique ne requiert pas d'investigations complexes, la formation de jugement peut charger la personne qu'elle commet de lui fournir un avis sur les points qu'elle dtermine. Le consultant, qui le dossier de l'instance n'est pas remis, n'a pas oprer en respectant une procdure contradictoire l'gard des parties . 63. - L'avis technique recueilli, consign par crit, est communiqu aux parties, et les dispositions des articles R. 621-3 R. 621-6, R. 621-10 R. 621-12-1 et R. 621-14 (relatifs la dsignation des experts, au rapport d'expertise et aux frais d'expertise) lui sont applicables. En second lieu, aux termes de l'article R. 625-3, alinas 1 et 2, la formation charge de l'instruction peut inviter toute personne, dont la comptence ou les connaissances seraient de nature l'clairer utilement sur la solution donner un litige, produire des observations d'ordre gnral sur les points qu'elle dtermine . L'amicus curiae fait ainsi son entre officielle dans le Code de justice administrative. Ici encore, l'avis, consign par crit, est communiqu aux parties. 64. - Enfin, aux termes de l'article R. 625-3, alina 3, toute personne peut tre invite prsenter des observations orales devant la formation charge de l'instruction ou la formation de jugement, les parties dment convoques , et ce dans les mmes conditions que celles prvues l'alina 1 de ce texte, ce qui renvoie aux observations d'ordre gnral que le juge peut inviter une personne comptente produire, sur les points qu'il dtermine. Curieusement, le texte ne prcise pas, au sujet de cette dernire forme d'avis, qu'il doit tre consign par crit et communiqu aux parties. On voit mal, toutefois, ce qui pourrait justifier qu'il en aille autrement, le fait que l'avis soit formul oralement en prsence des parties ne suffisant videmment pas assurer la possibilit, pour celles-ci, d'en faire une analyse leur permettant, le cas chant, de le commenter utilement. 4 Les mesures relatives l'exercice de sa mission par l'expert 65. - Elles sont varies et n'entranent aucun changement fondamental de l'tat du droit. 66. - Aux termes du second alina, nouveau, de l'article R. 621-3 du Code de justice administrative, l'expert, par le serment qu'il prte, s'engage accomplir sa mission avec conscience, objectivit, impartialit et diligence . Ce qui ne fait que solenniser des obligations considres depuis longtemps comme inhrentes toute expertise judiciaire. 67. - L'obligation que l'article R. 621-5 du code fait toute personne qui a eu connatre d'une affaire un titre quelconque de le faire savoir avant d'tre dsigne comme expert impose dsormais de porter cette information la connaissance du prsident de la juridiction ou, au Conseil d'tat, du prsident de la section du contentieux, et non, comme auparavant, de la juridiction . 68. - L'article R. 621-6 du code, qui dispose que les experts ou sapiteurs (...) peuvent tre rcuss pour les mmes causes que les juges , est complt par des articles R. 621-6-1, R. 621-6-2, R. 621-6-3 et R. 621-6-4 nouveaux, qui viennent prciser la procdure de rcusation en disposant : - que la demande de rcusation doit tre prsente la juridiction qui a ordonn l'expertise par une partie ou par un mandataire muni d'un pouvoir spcial et que cette demande doit, peine d'irrecevabilit, indiquer les motifs sur lesquels elle est fonde et tre accompagne des pices propres la justifier ; - que la demande est communique par le greffier en chef ou, au Conseil d'tat, le secrtaire du contentieux l'expert qui, ds qu'il en reoit communication, doit s'abstenir de toute opration jusqu' ce qu'il y soit statu et qui doit, dans les huit jours de cette communication, faire connatre par crit son acquiescement la rcusation ou les motifs pour lesquels il s'oppose celle-ci ; - que, si l'expert acquiesce la demande de rcusation, il est aussitt remplac et que, dans le cas contraire, la juridiction se prononce, aprs audience publique dont l'expert et les parties sont averties ; - enfin, que l'expert n'est pas admis contester la dcision qui le rcuse et que, sauf lorsque l'expertise a t ordonne dans le cadre d'un rfr-instruction, la dcision de la juridiction ne peut tre conteste devant le juge d'appel ou de cassation qu'avec le jugement ou l'arrt rendu ultrieurement. 69. - Aux termes des articles R. 621-9 et R. 621-10 du code, dans leur rdaction issue du dcret comment, c'est dsormais l'expert qu'il appartient de notifier son rapport aux parties, le cas chant sous forme lectronique, si celles-ci sont d'accord. En consquence, l'expert n'est plus tenu de le dposer au greffe qu'en deux exemplaires. Comme auparavant, les parties sont invites formuler leurs observations dans un dlai fix, sous rserve de prorogation, un mois, et l'expert peut tre invit fournir toutes explications complmentaires utiles devant la formation de jugement ou l'un de ses membres, les parties dment convoques. Mais le code prcise dsormais que, cette occasion, l'expert peut se prononcer, notamment, sur les observations des parties. 70. - Diverses dispositions du dcret s'attachent clarifier et complter les rgles applicables aux frais d'expertise, qui font l'objet des articles R. 621-11 et suivants du code. C'est ainsi qu'il est prcis : - que, lorsque l'expertise fait intervenir plusieurs experts et sapiteurs, chacun d'eux joint au rapport un tat de ses vacations, frais et dbours (CJA, art. R. 621-11, 2e al. nouveau) et l'ordonnance fixant les sommes qui leur sont dues fait apparatre distinctement le montant des frais et honoraires fixs pour chacun (CJA, art. R. 621-11, 5e al. nouveau) : ce qui, dans des expertises complexes, constitue un facteur tout fait bienvenu de clarification du cot de l'expertise ; - qu'il doit tre tenu compte, dans l'ordonnance, des diligences mises en oeuvre pour respecter le dlai mentionn l'article R. 621-2 (CJA, art. R. 621-11, 4e al.) : ce qui institue une incitation au respect, par l'expert, du dlai qui lui a t imparti, en mme temps qu'une juste compensation des sacrifices financiers que l'expert peut tre conduit consentir pour respecter ce dlai, en renonant d'autres occupations rmunres ; - que, lorsque le prsident de la juridiction envisage de fixer la rmunration de l'expert un montant infrieur au montant demand, il doit au pralable l'aviser des lments qu'il se propose de rduire, et des motifs qu'il retient cet effet, et l'inviter formuler ses observations (CJA, art. R. 621-11, 6e al. nouveau) : ce qui tend l'expert le principe du contradictoire qui domine tout le droulement de l'expertise ; - que, en l'absence de versement de l'allocation provisionnelle dans le mois qui suit la notification, la partie qui en a la charge, de la dcision accordant cette allocation, le prsident de la juridiction peut, la demande de l'expert, adresser la partie concerne une mise en demeure assortie d'un dlai et, en cas de non-respect de ce dlai, appeler l'expert - sous rserve, videmment, que son rapport n'ait pas t dj dpos - dposer, avec sa note de frais et honoraires, un rapport se limitant au constat des diligences effectues et de cette carence, dont la juridiction tire les consquences , notamment pour arrter la charge des dpens (CJA, art. R. 621-12-1 nouveau) : sanction rigoureuse qui, toutefois, ne devrait trouver s'appliquer que rarement ds lors que les questions relatives au versement d'allocations provisionnelles peuvent, comme on l'a vu, tre voques lors des sances prvues par l'article R. 621-8-1, la simple menace, au cours d'une de ces sances, de mettre en oeuvre cette procdure devant suffire dbloquer la situation ; - que, lorsque l'expertise a t ordonne dans le cadre d'un rfr-instruction, l'ordonnance qui fixe les frais et honoraires et dsigne la ou les parties qui en assumeront la charge est excutoire ds son prononc, et peut tre recouvre contre les personnes prives ou publiques par les voies de droit commun (CJA, art. R. 621-13, 1er al.) : ce qui ouvre, dans cette hypothse, une possibilit de mettre en oeuvre les voies

d'excution du droit commun l'encontre de personnes publiques qui laisse quelque peu perplexe, les obstacles qui conduisent une jurisprudence plus que sculaire exclure cette possibilit ayant une porte gnrale qui s'accommode mal, a priori, d'une quelconque drogation. 71. - Il faut ajouter que les dispositions de l'article R. 761-5 du code, relatives aux modalits de contestation, par les parties ou l'expert, de l'ordonnance liquidant les dpens, sont assez profondment remanies. En effet, si le recours doit, comme auparavant, tre dpos devant la juridiction dont relve l'auteur de l'ordonnance, ce n'est plus cette juridiction qu'il appartient de statuer sur le recours. Dsormais, sauf lorsque l'ordonnance mane du prsident de la section du contentieux du Conseil d'tat, la requte est transmise sans dlai par le prsident de la juridiction un tribunal administratif conformment un tableau d'attribution arrt par le prsident de la section du contentieux . Mais le prsident de la juridiction laquelle appartient l'auteur de l'ordonnance ou, au Conseil d'tat, le prsident de la section du contentieux est appel prsenter des observations crites sur les mrites du recours . 72. - De l'ensemble de ces dispositions nouvelles relatives l'expertise, il ressort que, sous la rserve notable de la possibilit de confier l'expert une mission de conciliation, admise en procdure contentieuse administrative et exclue en procdure contentieuse civile (sans que la justification de cette diffrence apparaisse, d'ailleurs, avec vidence, la raison traditionnellement invoque pour expliquer l'exclusion dicte par le Code de procdure civile, savoir les dispositions de l'article 21 dudit code, selon lesquelles il entre dans la mission du juge de concilier les parties, ne pouvant tre regarde comme suffisante depuis que l'article L. 211-4 du Code de justice administrative charge les tribunaux administratifs d'exercer une mission de conciliation), la tendance gnrale est de rapprocher le rgime de l'expertise prescrite par le juge administratif de celui de l'expertise ordonne par le juge judiciaire. 73. - En effet, on retrouve, en procdure civile, quelques variantes prs, la possibilit pour l'expert de solliciter du juge une extension de sa mission (CPC, art. 279), la possibilit pour le juge de sanctionner la carence d'une partie en lui adressant une injonction sous astreinte ou en autorisant l'expert passer outre ou dposer son rapport en l'tat (CPC, art. 275) et de sanctionner la carence de l'expert par son remplacement (CPC, art. 235), la possibilit de dsigner un magistrat charg des expertises (CPC, art. 155-1), la possibilit pour le juge de convoquer les parties et l'expert pour rgler les difficults auxquelles se heurte l'excution de l'expertise (CPC, art. 168), la possibilit pour le juge de recueillir des avis selon une procdure allge (CPC, art. 27 et 232), l'obligation pour l'expert de remplir sa mission avec conscience, objectivit et impartialit (CPC, art. 237), la possibilit pour les parties de rcuser l'expert devant la juridiction qui l'a commis (CPC, art. 234 et 235), l'obligation pour le juge de tenir compte, pour fixer la rmunration de l'expert, du respect des dlais impartis (CPC, art. 284) et d'inviter l'expert prsenter ses observations lorsqu'il envisage de fixer sa rmunration un montant infrieur au montant demand (idem), ou encore le caractre excutoire de la dcision fixant la rmunration de l'expert (idem). 74. - Cette convergence ne saurait surprendre, les exigences qui inspirent les rgles de l'expertise judiciaire n'tant pas fondamentalement diffrentes dans la procdure administrative et dans la procdure civile. [squf]

Document n22 : CE, 5me et 4me ss-sect. run., 18 juin 2010, n 326515, publi au Recueil Lebon
Vu les autres pices du dossier ; Vu la convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales ; Vu le code de la sant publique ; Vu le code de justice administrative ; Considrant qu'il ressort des pices du dossier soumis aux juges du fond que M. A, pharmacien Lumbres dans le Pas-deCalais, a fait l'objet le 13 janvier 2006 d'une plainte du prsident du conseil rgional du Nord-Pas-de-Calais de l'ordre des pharmaciens pour avoir propos des mdicaments la vente sur internet ; que le conseil rgional, runi le 31 juillet 2008 en formation administrative, a dcid de traduire l'intress devant sa formation disciplinaire ; que lors de sa comparution, le 8 dcembre 2008, devant la chambre de discipline du conseil rgional, M. A a demand la rcusation des membres de cette juridiction qui avaient pris part la dlibration du 31 juillet 2008 ; que la chambre de discipline, constatant que la rcusation de ces personnes tait susceptible de lui interdire de siger, a estim tre en prsence d'une demande de renvoi pour cause de suspicion lgitime qu'elle a transmise au Conseil national de l'ordre ; que M. A se pourvoit en cassation contre la dcision du 26 janvier 2009 par laquelle la chambre de discipline du Conseil national a rejet sa demande ; Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi ;

Considrant qu'il rsulte des dispositions des articles R. 4234-1 R. 4234-4 du code de la sant publique que les plaintes diriges contre des pharmaciens sont adresses au prsident du conseil rgional ou du conseil central comptent qui les notifie aux intresss et confie l'instruction de chaque affaire un rapporteur choisi parmi les membres du conseil ; que l'article R. 4234-5 du mme code prvoit que la comparution en chambre de discipline est obligatoire si elle est demande expressment par le ministre charg de la sant et certaines autres autorits et que, dans tous les autres cas, il appartient au conseil de dcider de traduire ou non l'intress devant sa chambre de discipline ; Considrant que, par sa dlibration du 31 juillet 2008, le conseil rgional de l'ordre des pharmaciens du Nord-Pas-de-Calais, statuant sur la plainte de son prsident a, aprs dsignation d'un rapporteur par son vice-prsident et instruction de l'affaire, dcid de traduire M. A devant sa chambre de discipline ; que les membres du conseil rgional ayant particip cette dcision administrative doivent tre regards comme ayant pris parti sur les faits reprochs au praticien ; que, par suite, en jugeant que ces membres pouvaient siger au sein de la chambre de discipline du conseil rgional sans qu'il soit port atteinte au principe d'impartialit et aux stipulations de l'article 6-1 de la convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales, la chambre de discipline du Conseil national de l'ordre national des pharmaciens a commis une erreur de droit ; que, ds lors, M. A est fond demander l'annulation de la dcision attaque ; ()

DECIDE: -------------Article 1er : La dcision de la chambre de discipline du Conseil national de l'Ordre des pharmaciens du 26 janvier 2009 est annule. Article 2 : L'affaire est renvoye devant la chambre de discipline du Conseil national de l'ordre des pharmaciens. ()

Document n23 : Le Conseil dEtat et la justice administrative en 2010 faits et chiffres , extrait du rapport public
du Conseil dEtat 2011

Document n24 : CE Sect. 27 fv. 2004, Mme Popin, n217.257


Vu la requte, enregistre le 19 fvrier 2000 au secrtariat du contentieux du Conseil d'Etat, prsente pour Mme MarieDanielle POPIN, demandant au Conseil d'Etat : 1) l'annulation de la dcision implicite par laquelle a t rejete sa demande tendant l'octroi de diverses indemnits en rparation des prjudices subis du fait de la dcision prise le 22 janvier 1998 par la section disciplinaire du conseil d'administration de l'universit des sciences humaines de Strasbourg-universit Marc Bloch Strasbourg II ; 2) la condamnation de l'universit des sciences humaines de Strasbourg lui verser la somme de 238 336 F avec intrts au taux lgal ; 3) la condamnation de l'universit des sciences humaines de Strasbourg lui verser la somme de 15 000 F au titre des frais exposs et non compris dans les dpens ; Vu les autres pices du dossier ; Vu le code de l'ducation ; Vu la loi n 84-52 du 26 janvier 1984 ; Vu la loi n 89-486 du 10 juillet 1989 ; Vu le dcret n 92-657 du 13 juillet 1992 modifi ; Vu le code de justice administrative ; Aprs avoir entendu en sance publique : - le rapport de M. Struillou, Matre des Requtes, - les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de Mme POPIN et de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de l'universit des sciences humaines de Strasbourg, - les conclusions de M. Schwartz, Commissaire du gouvernement ; Considrant que la justice est rendue de faon indivisible au nom de l'Etat ; qu'il n'appartient ds lors qu' celui-ci de rpondre, l'gard des justiciables, des dommages pouvant rsulter pour eux de l'exercice de la fonction juridictionnelle assure, sous le contrle du Conseil d'Etat, par les juridictions administratives ; qu'il en va ainsi alors mme que la loi a confr des instances relevant d'autres personnes morales comptence pour connatre, en premier ressort ou en appel, de certains litiges ; Considrant que la sanction que le conseil d'administration, constitu en formation disciplinaire, de l'universit des sciences humaines de Strasbourg (universit Marc Bloch Strasbourg II) a inflige, le 22 janvier 1998 Mme POPIN, professeur des universits, a t prise dans l'exercice des attributions juridictionnelles que la loi confre en premier ressort aux universits ; qu'il rsulte de ce qui a t dit ci-dessus que seule la responsabilit de l'Etat pourrait, le cas chant, tre engage l'gard de Mme POPIN du fait de cette dcision juridictionnelle ; que, par suite, les conclusions prsentes par Mme POPIN, tendant ce que l'universit des sciences humaines de Strasbourg soit condamne ce titre, ne peuvent qu'tre rejetes ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considrant que ces dispositions font obstacle ce que l'universit des sciences humaines de Strasbourg-universit Marc Bloch Strasbourg II, qui n'est pas dans la prsente instance la partie perdante, paye Mme POPIN la somme que celle-ci demande au titre des frais exposs par elle et non compris dans les dpens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espce, de mettre la charge de Mme POPIN la somme que l'universit des sciences humaines de Strasbourg-universit Marc Bloch Strasbourg II demande au mme titre ; DECIDE: er Article 1 : La requte de Mme POPIN est rejete. Article 2 : Les conclusions prsentes par l'universit des sciences humaines de Strasbourg-universit Marc Bloch Strasbourg II tendant l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetes. Article 3 : La prsente dcision sera notifie Mme Marie-Danielle POPIN, l'universit des sciences humaines de Strasbourguniversit Marc Bloch Strasbourg II et au ministre de la jeunesse, de l'ducation et de la recherche.
e Voir le commentaire au GAJA, 17 d. , n113.