Ns vamos apresentar a obra intitulada EXECUTIVO E LEGISLATIVO NA NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL que tem como autores a Argelina Figueiredo

e o Fernando Limongi O Fernando Limongi um cientista poltico , professor do departamento de Cincias polticas da (USP). doutor em Cincia poltica pela Universidade de Chicago Publica diversas obras com importantes autores como o Adam Przeworski que foi seu orientador e j ele recebeu diversas premiaes. A Argelina PH.D. tambm pelo Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Chicago Professora Associada do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Esses dois autores tem reas de Interesse comuns como 1Sistemas de governo e instituies polticas2Processos decisrios e polticas pblicas3Estudos legislativos4Partidos e comportamento eleitoral e ambos so coordenadores Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento, o (CEBRAP), talvez por isso tenham muitas publicaes conjuntas e muito importantes na produo acadmica. O livro do trabalho 1999 e rene trabalhos publicados em diversas revistas acadmicas, entre 1995 e 1998, e dois textos inditos. Em seu conjunto, eles constituem um estudo sistemtico da organizao institucional do sistema poltico brasileiro sob a Constituio de 1988 e de seus efeitos sobre o papel dos poderes Legislativo e Executivo na formulao de polticas pblicas. A anlise da interao Executivo-Legislativo tem por foco o processo decisrio no Congresso Nacional. A principal razo para reunirmos aqui estes textos, , uma unidade, do ponto de vista terico, emprico e analtico. No incio dos anos 90, pouco se sabia sobre o Congresso Nacional. apesar da ausncia de pesquisas sistemticas sobre o tema, proliferavam juzos negativos e predies catastrficas sobre o comportamento parlamentar e partidrio e o papel do Congresso no sistema decisrio nacional, juzos e predies essas que eram diretamente deduzidos da forma de governo e dos sistemas eleitoral e partidrio vigentes. E so justamente esses juzos que costumam ser alegados para sustentar propostas de reforma institucional. Os trabalhos aqui apresentados questionam muitas dessas afirmaes e redirecionam o foco de anlise dos estudos sobre as relaes Executivo- Legislativo no Brasil. Em vez de privilegiar a forma de governo e a legislao eleitoral e partidria, o livro procura examinar como se estrutura o prprio processo decisrio e seu impacto no comportamento parlamentar e no desempenho governamental. os resultados apresentados neste livro pem em xeque muito do que era tido como verdade consagrada sobre o funcionamento do sistema poltico brasileiro Seguindo a tendncia dominante nos estudos comparados e nas anlises do sistema poltico brasileiro, adotada uma perspectiva analtica institucionalista e a pesquisa emprica sistemtica As usuais fontes de pesquisa entrevistas e material de imprensa foram inteiramente abandonadas como evidncias relevantes porque, normalmente, so parciais e enviesadas.As fontes foram o rico, extenso e altamente organizado banco de informaes de que dispe o Congresso brasileiro sobre os parlamentares, as comisses, as proposies legislativas, as discusses e as votaes Algumas questes tericas e normativas motivaram e orientaram estes trabalhos. 1qual o equilbrio timo entre as funes bsicas legislativa e executiva de governo?, 2como garantir eficincia governamental e ao mesmo tempo atender diversidade de interesses representados no Congresso Nacional?3 Como formar maiorias numa instituio onde cada um de seus membros tem mandatos que lhes garantem direitos iguais? 4Qual o equilbrio timo entre a formao de maiorias e a garantia dos direitos da minoria? no h frmulas institucionais que permitam determinar em que medida diferentes princpios polticos devem ser contemplados por um sistema especfico de organizao democrtica da poltica. Tampouco procuramos oferecer alternativas normativas s instituies vigentes. Procuramos, ao longo destes trabalhos, identificar os efeitos das instituies vigentes. A ampliao do conhecimento emprico nos parece condio sine qua non para se avanar na compreenso do funcionamento das instituies brasileiras. Sem esse conhecimento no h base slida para ensaios de engenharia institucional. Muitos dos diagnsticos correntes sobre as mazelas do sistema poltico brasileiro no resistiram prova dos fatos. Acreditamos, dessa forma, ter contribudo para o presente debate institucional. Reforma de previdncia e instituies polticas Bem, esse o ltimo captulo do livro.O PROLONGADO processo de apreciao da proposta do governo para a reforma da previdncia, assim como os resultados por ele obtidos so vistos como mais uma evidncia das dificuldades do sistema poltico brasileiro para promover reformas sociais, tendo em vista a natureza consociativa de suas instituies Esse diagnstico parte do pressuposto de que as decises tomadas no Congresso obedecem a uma estrutura de incentivos determinada de forma exgena ao prprio processo decisrio. Parlamentares e presi dentes teriam estratgias derivadas direta e exclusivamente de interesses gerados pela separao de poderes vigente no presidencialismo. Ou seja, a conexo eleitoral se estabelece apenas por meio das instituies que regulam conflitos na arena eleitoral. As anlises sobre o sistema poltico param s portas do prprio rgo responsvel pela deciso legislativa. Neste captulo argumentamos que as dificuldades do governo para aprovar sua proposta de reforma da previdncia, bem como os resultados at o momento

alcanados, se explicam pela natureza das medidas propostas e pelas regras que regulam a disputa dentro do prprio Congresso, sendo pois independentes de outras caractersticas institucionais do sistema poltico brasileiro. Contexto institucional, responsabilidade poltica e comportamento parlamentar Em geral, acredita-se que os sistemas polticos com autoridade concentrada esto mais bem capacitados para promover reformas em seus sistemas de bem-estar social. Assim, sistemas polticos com poucas instncias de veto, ou seja, sistemas bipartidrios com fuso de poderes (parlamentarismo), organizao unitria do Estado, organizao unicameral do Legislativo e sem recurso a referendos teriam melhores condies de aprovar propostas de mudana legislativa. Em sistemas polticos com autoridade difusa, ao contrrio, as instncias institucionais de veto permitem que as mudanas nas polticas pblicas sejam bloqueadas pela ao de minorias. Entretanto, trabalhos recentes vm mostrando que, a despeito do considervel esforo dos governos de diferentes pases, h uma relativa continuidade e estabilidade nos programas sociais, e isso ocorre em pases com significativas diferenas institucionais Para examinar o efeito da organizao do processo decisrio dentro do Legislativo, recorreremos teoria da tomada de decises legislativas proposta por Arnold (1990), que parte do pressuposto usual de que os congressistas tm como objetivo dominante sua reeleio ou sobrevivncia poltica. Isso no quer dizer que eles sejam movidos unicamente por esse objetivo, e sim que evitaro decises que acarretem custos eleitorais, tendendo a favorecer aquelas que tragam benefcios. Arnold sustenta que as medidas que impem custos diretos altos e concentrados e cujo processo de tomada de decises permite identificar seus responsveis, como ocorre nos processos de votaes nominais, devem ser definidas como politicamente inviveis. A reforma da previdncia proposta pelo governo pode ser facilmente classificada entre elas no s pelas perdas que impe, mas tambm pelas caractersticas do processo decisrio, que tornam fcil a identificao dos responsveis pela sua aprovao ao exigir votaes nominais e ao obrigar, por meio dos destaques para votao em separado, os parlamentares a se manifestarem sobre aspectos isolados das medidas propostas. Como as propostas referentes reforma da previdncia requerem alterao constitucional, as decises sobre elas tm que ser tomadas num contexto institucional extremamente desfavorvel a seus proponentes.Alm disso A tramitao de uma emenda constitucional necessariamente lenta. A matria precisa ser aprovada separadamente nas duas casas, cumprindo rigorosos prazos regimentais nas diferentes instncias de apreciao, O Senado Federal no assume uma funo meramente revisora, como ocorre nas matrias ordinrias, uma vez que o mesmo texto deve ser aprovado, em dois turnos, em ambas as casas. Assim, teoricamente, no h limite para o nmero de vezes que a matria pode passar de uma Casa para a outra Resultados das votaes e o papel do Congresso A demora da reforma da previdncia no Congresso e as alteraes sofridas pelo projeto original do governo so vistos, de modo geral, como resultados previsveis num sistema poltico caracterizado pela separao de poderes e pela fragmentao partidria. Em tais regimes, os governos esbarrariam, de um lado, num Legislativo que constitui instncia institucional de veto ao Executivo; de outro, no comportamento irresponsvel e instvel dos partidos que fazem parte do governo, nos quais predominam os interesses individuais de seus membros. Porm, a anlise aqui desenvolvida nos permite questionar esses julgamentos. A natureza da reforma torna difcil sua aprovao em qualquer sistema poltico, e a ao dos parlamentares e seus clculos eleitorais obedecem tambm a outras determinaes institucionais. Boa parte da demora na tramitao 33 deveu-se s prioridades estabelecidas pelo prprio governo na tramitao das outras reformas constitucionais que compunham a agenda governamental. Alm disso, o governo cometeu erros estratgicos ao negociar pontos cruciais da reforma com as organizaes sindicais revelia da CE que apreciava a emenda e ao alij-la do processo decisrio no prprio Congresso. Com isso, perdeu a oportunidade de votar em bloco o conjunto de medidas propostas, tornou o processo de votaes muito mais complicado e vulnervel atuao da oposio, e sobretudo determinou que o projeto passaria novamente pela Cmara.Por outro lado, a oposio fez uso timo dos instrumentos institucionais disponveis para multiplicar as ocasies em que os parlamentares governistas eram obrigados a se manifestar sobre medidas que afetavam negativamente seu eleitorado. Aproveitou-se tambm das brechas oferecidas pela atuao do governo, como no caso do recurso ao Supremo Tribunal Federal, que paralisou a reforma. Tentou, ainda mas sem o mesmo sucesso , alterar o contedo da reforma proposta. Portanto, sua atuao, no desempenho de seu legtimo papel de oposio, foi decerto responsvel por outra parcela considervel da demora da reforma no Congresso. Logo, essa demora no deve ser atribuda a resistncias impostas pelo Legislativo enquanto instituio. No que diz respeito ao comportamento dos partidos da base parlamentar do governo, mostramos que eles de fato negaram apoio ao governo, determinando sua derrota em propostas de crucial importncia para a reforma pretendida. Porm, o comportamento desses partidos no foi aleatrio, e a indisciplina no se distribuiu uniformemente entre as bancadas dos partidos da coalizo governamental. A resistncia de membros das bancadas partidrias guarda estreita relao com a natureza da participao de seu partido no governo. O resultado final da reforma pode ser explicado pelas regras do processo decisrio e a natureza da reforma. A partir dessas duas variveis possvel antecipar o contedo das medidas que foram aprovadas, rejeitadas ou alteradas pelo Congresso, o que constituiria o real indicador das dificuldades encontradas.