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CHAPITRE II : L'administration locale Questions initiales : 1 Quelles significations revtent les notions suivantes: centralisation, dcentralisation, concentration et dconcentration

n ? 2 Quelles sont les similitudes et les diffrences que l'on peut relever entre la dconcentration et la dcentralisation ? 3 Quelles diffrences y a-t-il entre l'administration territoriale d'Etat et l'administration locale ? 4 Quels rapports y a-t-il entre d'une part l'administration territoriale d'Etat et l'administration locale et d'autre part les notions prcites de dconcentration et de dcentralisation ? Rponses soutenues : 1 Quelles significations revtent les notions suivantes: centralisation, dcentralisation, concentration et dconcentration ? Toutes ces notions dsignent des techniques, des systmes d'administration. a - La centralisation : c'est un systme d'administration dans lequel le pouvoir de dcision est dtenu - essentiellement par des autorits, souvent gouvernementales, comptentes pour l'ensemble du territoire de l'tat, - et, accessoirement, par des agents locaux subordonns hirarchiquement ces autorits et comptentes sur des portions du territoire de lEtat appeles circonscriptions. La centralisation concerne essentiellement l'Etat. b - La concentration : c'est un systme d'administration dans lequel le pouvoir de dcision est dtenu exclusivement par les autorits les plus leves dans la hirarchie (autorits, souvent gouvernementales, par exemple). La concentration peut concerner toute administration, qu'elle soit publique ou prive. c - La dconcentration : c'est un systme d'administration en vertu duquel, au sein d'une mme personne morale, les pouvoirs de dcision dtenus par les autorits les plus leves sont, en partie, transfrs des agents placs hirarchiquement au-dessous de ces autorits. d - La dcentralisation : c'est un systme dadministration dans lequel le pouvoir de dcision est exerc la fois - par ltat - et par des personnes morales autonomes soumises au contrle, en principe de lgalit, des autorits tatiques. 2 Quelles sont les similitudes et les diffrences que l'on peut relever entre la dconcentration et la dcentralisation ? a - Deux similitudes : i - dans la dconcentration comme dans la dcentralisation, des attributions et des pouvoirs de dcision sont transfrs de certaines autorits vers d'autres ; ii - dans la dconcentration comme dans la dcentralisation, un certain contrle est exerc sur les autorits bnficiaires de ce transfert d'attributions et de pouvoirs de dcision. b - Deux diffrences :

i - Dans la dconcentration, le transfert d'attributions et de pouvoirs de dcision a lieu au sein d'une mme personne morale. Celle-ci garde ainsi le mme volume de comptences. En revanche, dans la dcentralisation, le transfert d'attributions et de pouvoirs de dcision a lieu entre deux personnes morales diffrentes. Il en rsulte une diminution ou une augmentation du volume des comptences selon la personne morale considre. ii - L'organe dcentralis est assujetti au contrle de tutelle, la tutelle du pouvoir central (tutelle ou surveillance car le mot de tutelle est dsuet sagissant des collectivits locales). L'autorit dconcentre est soumise au pouvoir hirarchique, au contrle hirarchique du pouvoir central - des autorits centrales. La tutelle (ou simple surveillance) caractrise la dcentralisation, le contrle hirarchique caractrise la dconcentration. La tutelle existe entre deux personnes morales, comme la dcentralisation; le contrle hirarchique existe au sein d'une mme personne morale, comme la dconcentration. 3 Quelles diffrences y a-t-il entre administration territoriale d'Etat et administration locale ? Rappel: Ne vous laissez pas abuser par l'pithte locale ! Elle a ici une acception juridique particulire en plus de sa signification gographique. Souvenez-vous, nous avons indiqu ceci: a - Pour l'essentiel, deux groupes de personnes disposent d'une autorit administrative gnrale: - les personnes agissant au nom de l'Etat, donc les organes de l'Etat - au sens du pouvoir excutif - et les personnes agissant au nom des collectivits territoriales ou locales, donc les organes des collectivits territoriales ou locales. Les premires forment l'administration d'Etat, les secondes l'administration locale. b - Les personnes sont donc soumises deux administrations principales: i - d'une part, l'administration d'Etat qui se compose de l'administration centrale d'Etat et de l'administration territoriale d'Etat ii - et d'autre part l'administration locale. En consquence, on ne peut ni ne doit confondre l'administration territoriale d'Etat - qui relve de l'administration d'Etat - et l'administration locale qui est le fait des collectivits locales et qui sera tudie dans ce chapitre II. 4 Quels rapports y a-t-il entre d'une part l'administration territoriale d'Etat et l'administration locale et d'autre part les notions prcites de dconcentration et de dcentralisation? L'existence de l'administration territoriale d'Etat dcoule de la dconcentration intervenue au sein de l'administration d'Etat. L'administration locale est la consquence de la dcentralisation. Lexistence de l'administration locale concrtise l'ide de dcentralisation, ou, tout le moins, consacre un certain recul de la centralisation. Dfinition: la centralisation est un systme d'administration dans lequel le pouvoir de dcision est dtenu - principalement, par des autorits, souvent gouvernementales, comptentes pour l'ensemble du territoire de l'tat, - et, accessoirement, par des agents locaux subordonns hirarchiquement ces autorits et comptentes sur des portions du territoire de lEtat appeles circonscriptions.

Nagure, parler de centralisation conduisait ipso facto citer l'exemple franais - grief de macrocphalie. De fait, en France, la centralisation reposait sur une double sdimentation historique. D'abord, on relve que la royaut a progressivement tabli son autorit sur les grands fodaux en crant un pouvoir central fort dans le cadre de la monarchie absolue. Ensuite, la Rvolution consacre le triomphe de l'idologie jacobine qui rime avec centralisation outrance. Des esprits de toute obdience n'ont eu de cesse de dnoncer les effets pervers de la centralisation. A l'appui de leur position, deux arguments : - la centralisation constitue un danger pour les liberts individuelles ; - l'administration est plus efficace si elle est accepte par les administrs. Et ceux-ci l'accepteront d'autant mieux qu'ils y participent. Maurice Hauriou a pu crire : Les raisons ... de la dcentralisation ne sont point d'ordre administratif mais bien d'ordre constitutionnel. S'il ne s'agissait que du point de vue administratif, la centralisation assurerait au pays une administration plus habile, plus impartiale, plus intgre et plus conome que la dcentralisation. Mais les pays modernes n'ont pas besoin seulement d'une bonne administration, ils ont besoin aussi de libert politique - Prcis de droit administratif. En somme, il faut dcentraliser. Le processus a commenc au XIXme sicle et a connu une sorte d'apoge - lgislative (avec la loi du 2 mars 1982) - et constitutionnelle (avec la rvision constitutionnelle du 17 mars 2003 qui affirme le caractre dcentralis de lorganisation de la France Article 1er de la Constitution). SECTION tralisation Question initiale : Quelles sont les conditions sine qua non de la dcentralisation ? Rponse soutenue : Etant entendu que dcentralisation rime avec autonomie, ces conditions sont au nombre de trois : 1 L'autonomie matrielle : la structure dcentralise jouit de la personnalit morale; elle dispose d'un patrimoine et d'affaires propres - qualifies le plus souvent d'affaires locales par opposition aux affaires nationales gres par l'Etat. 2 L'autonomie organique : les affaires de la structure dcentralise sont gres par des organes qui sont propres cette structure dcentralise. 3 L'autonomie fonctionnelle : la structure dcentralise gre ses affaires plus ou moins librement. Toutefois, cette triple autonomie ne signifie point indpendance. La structure dcentralise reste sous la surveillance de l'Etat. Cette surveillance peut tre encore dnomme "tutelle" mmesi la loi du 2 mars 1982 en proclame faussement la suppression en ce qui concerne les collectivits territoriales. Au demeurant, le mot semploie toujours pour dsigner le contrle exerc sur les tablissements publics, lesquels participent aussi de la dcentralisation. Dmonstration I - La comprhension du concept de dcen-

La comprhension dun concept, cest lensemble des caractres qui le distinguent des autres concepts. Elle diffre de lextension, qui dsigne lensemble des cas qui vrifient la ralit du concept.Autrement dit, extension se dit de la totalit des exemples qui illustrent un concept. La comprhension dun concept est mise au jour - par sa dfinition intrinsque : elle consiste analyser le concept en lui-mme, sans se proccuper de concepts voisins avec lesquels ils pourraient tre confondus ; - par sa dfinition extrinsque : elle conduit, au contraire de lopration prcdente, cerner un concept en le rapprochant de concepts voisins. I - La dfinition intrinsque du concept A - Lautonomie matrielle La collectivit dcentralise a la personnalit morale - ou juridique. Elle est juridiquement distincte de ltat. Elle possde un patrimoine, une certaine autonomie financire, des biens matriels, des agents. Autant de moyens propres, cest--dire distincts de ceux de l'tat (au sens du pouvoir excutif) et des autres collectivits publiques. La personnalit morale ainsi reconnue traduit l'existence d'une solidarit d'intrts qui unit les habitants de la collectivit. Cette solidarit se fonde sur des besoins locaux distincts des besoins communs tous les habitants du territoire national. En fait, la reconnaissance de la personnalit morale tmoigne de l'existence d'affaires locales. Seulement, la collectivit dcentralise na pas la comptence de la comptence ; il ne lui appartient pas de dterminer la liste de ses affaires locales. Cette tche incombe ltat. Cest lui defaire le dpart entre affaires locales et affaires nationales. Sur ce point, en France, la rvision constitutionnelle du 17 mars 2003 a introduit deux nouveauts : 1 - laffirmation du principe de subsidiarit : Les collectivits territoriales ont vocation prendre les dcisions pour l'ensemble des comptences qui peuvent le mieux tre mises en oeuvre leur chelon. - article 72, alina 2 de la Constitution. L'usage des termes ont vocation pourrait rduire les risques d'inscurit juridique dans la mesure o ils nimposent aucune obligation l'Etat. La subsidiarit devient un objectif valeur constitutionnelle traant, d'aprs l'expos des motifs du projet de loi constitutionnelle, une ligne de partage, dans le domaine administratif, entre l'action des services de l'Etat et celles des collectivits territoriales ; 2 - La conscration du pouvoir rglementaire des collectivits territoriales : Dans les conditions prvues par la loi, ces collectivits s'administrent librement par des conseils lus et disposent d'un pouvoir rglementaire pour l'exercice de leurs comptences. - article 72, alina 3, de la Constitution. Quoique consacr dans la Constitution, le pouvoir rglementaire des collectivits territoriales n'en demeurera pas moins subordonn, notamment, celui du pouvoir rglementaire du Premier ministre et celui du Prsident de la Rpublique, lesquels sont applicables sur l'ensemble du territoire national. Dans le respect de ces dispositions constitutionnelles, la loi dfinit la consistance et les limites des affaires locales ( La loi dtermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivits territoriales, de leurs comptences et de leurs ressources - article 34 de la Constitution). A ce jour, le lgislateur a retenu deux procds complmentaires : 1 - La clause gnrale de comptence. Larticle L. 1111-2 du Code gnral des collectivits territoriales1 dispose : Les communes, les dpartements et les rgions rglent par leurs dlibrations les affaires de leur comptence. La gnralit de la formule suggre une notion d'affaires locales par nature. Elle incite

croire que les organes locaux ont une comptence de principe l'gard des questions qui concernent leur collectivit respective. On n'aurait point besoin d'numrer ces questions. La ralit juridique est tout autre. 2 - Le procd de l'numration. La loi du 7 janvier 1983 incite penser qu'il n'existe d'affaires locales que par dtermination de la loi. L'article 3 dispose : La rpartition des comptences entre les collectivits territoriales et l'tat s'effectue, en distinguant celles qui sont mises la charge de l'tat et celles qui sont dvolues aux communes, aux dpartements ou aux rgions [...]. In medio stat veritas : la loi numre les affaires locales, mais cette numration nest pas limitative. Ds lors quune affaire prsente un intrt local, elle ressortit, sauf texte contraire et sous le contrle du juge, la comptence de la collectivit territoriale concerne. Enfin, il convient de souligner que la rvision constitutionnelle du 17 mars 2003 prvoit, pour l'tat et pour les collectivits locales, un droit l'exprimentation (article 37-1 et article 72 alina 4 de la Constitution). Est ainsi reconnue la facult de mettre en uvre des politiques publiques sur une portion du territoire, d'en apprcier la validit puis de l'tendre l'ensemble du pays. Pour les collectivits locales, ce nouveau droit d'exprimentation permettra de droger aux dispositions lgislatives ou rglementaires qui rgissent l'exercice de leurs comptences, sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une libert publique ou d'un droit constitutionnellement garanti - article 72 alina 4 de la Constitution. B - Lautonomie organique Pour qu'il y ait dcentralisation, il faut que les affaires locales soient gres par des autorits locales. Ces organes seront propres la collectivit locale. Leur autonomie rsulte : - du fait qu'ils sont choisis dans la collectivit locale. Ils appartiennent au milieu local, c'est-dire qu'ils font partie de ses habitants. Cette appartenance est propre engendrer une certaine osmose entre les autorits et la collectivit locale ; - du fait qu'ils sont librement choisis par la collectivit locale. Cette libert s'exprime mieux par l'lection, procd dmocratique par excellence1. En France, larticle 72, alina 3, de la Constitution dispose : Dans les conditions prvues par la loi, ces collectivits s'administrent librement par des conseils lus [] Selon le Conseil dEtat, ce principe de libre administration des collectivits territoriales nonc par l'article 72, alina 2, de la Constitution est au nombre des liberts fondamentales auxquelles le lgislateur a entendu accorder une protection juridictionnelle particulire C.E., 18 janvier 2001, Commune de Venelles (Bouches-du-Rhne) et Morbelli. L'lection caractrise la dcentralisation, la nomination la centralisation. Mais elle ne suffit pas. Des garanties doivent tre institues afin que les autorits lues ne puissent pas tre destitues arbitrairement par le pouvoir central. C - Lautonomie fonctionnelle Dcentralisation n'est pas indpendance. La collectivit dcentralise est donc soumise un contrle. Le pouvoir central exerce ce contrle, car il lui incombe de veiller au respect des intrts nationaux et de l'ordre juridique national. Toute dcentralise qu'elle soit, la collectivit locale n'est pas affranchie de ce respect. Au demeurant, le principe du contrle est pos larticle 72, alina 6, de la Constitution : Dans les collectivits territoriales de la Rpublique, le reprsentant de l'Etat, reprsentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intrts nationaux, du contrle administratif et du respect des lois. On appelle habituellement tutelle le contrle exerc par le pouvoir central. Le mot de tutelle a parfois t critiqu, et du reste la loi du 2 mars 1982 en a proclam la suppression sur les collectivits territoriales mme si le principe mme de la surveillance

subsiste. On lui reproche de rappeler l'institution du mme nom qui existe en droit civil, donc de faire apparatre les collectivits locales comme frappes d'incapacit juridique. Il existe pourtant des diffrences dune discipline lautre. En droit civil, la tutelle a pour but principal la protection de l'incapable. En droit administratif, la tutelle ne vise pas principalement protger les intrts de la collectivit locale. Elle tend, dabord, sauvegarder l'intrt gnral contre les excs ventuels des autorits locales. Nanmoins, la tutelle ou la surveillance doit rester compatible avec le fonctionnement autonome des institutions locales, et viter le dilemme suivant : - Si le contrle est trop strict, les collectivits dcentralises ne s'administrent pas librement - ce qui est contraire la Constitution, notamment son article 72, alina 3 ; - Si le contrle est trop lche, les collectivits dcentralises s'administreront souverainement, en toute indpendance - ce qui est galement contraire la Constitution, notamment son article 72, alina 6. 1 Et pas seulement le pige dnonc nagure. II - La dfinition extrinsque du concept A - Dcentralisation et fdralisme Ltat fdr - membre d'une fdration - et la collectivit dcentralise disposent d'une autonomie certaine. Mais ni l'un ni l'autre ne sont indpendants. A ct de ces similitudes, on relve de nombreuses diffrences. En premier lieu, l'autonomie de l'tat fdr procde de la Constitution. Sa consistance galement. En revanche, si le principe mme de l'autonomie de la collectivit dcentralise peut tre pos par la constitution (cest le cas en France), sa consistance est le plus souvent dfinie par la loi. Les comptences de l'tat fdr rsultent de la constitution, celles de la collectivit dcentralise rsultent de la loi. Il s'ensuit que les comptences de l'tat fdr bnficient de garanties juridiques plus fortes. En deuxime lieu, l'autonomie et donc les comptences de l'tat fdr sont la fois lgislatives, administratives et juridictionnelles. L'tat fdr dicte ses propres lois ct des lois fdrales; il les fait appliquer par ses propres tribunaux qui coexistent avec les juridictions fdrales. Rien de tel au sein de la collectivit dcentralise. Celle-ci est seulement habilite prendre des actes administratifs. Elle ne dispose pas d'un vritable appareil gouvernemental. Ds lors, certains estiment que le fdralisme exprime un phnomne politique, la dcentralisation un phnomne administratif. En troisime lieu, l'tat fdr chappe au contrle direct du pouvoir excutif fdral. Lorgane de contrle est, en principe, indpendant de ce dernier. A l'inverse, la collectivit dcentralise reste, dans le meilleur des cas, sous la surveillance des agents du pouvoir excutif. Il convient, toutefois, de relativiser ces trois points. Selon les pays, l'autonomie de l'tat fdr peut tre resserre et celle de la collectivit locale largie. En fait, c'est une diffrence de degr - et non de nature - qui spare fdralisme et dcentralisation. Il existe un seuil partir duquel on quitte l'un pour entrer dans l'autre. B - Dcentralisation et dconcentration Jusqu' la fin du XIXme sicle, le mot de dcentralisation a revtu le sens actuellement attribu au mot de dconcentration. De nos jours, ces deux termes dsignent des ralits diffrentes mais complmentaires certains gards.

1 - Lopposition Paradoxalement, on peut tout dabord mettre en avant deux similitudes : - dans la dcentralisation comme dans la dconcentration, des attributions et des pouvoirs de dcision sont transfrs de certaines autorits vers d'autres ; - dans la dcentralisation comme dans la dconcentration, un certain contrle est exerc sur les autorits bnficiaires de ce transfert d'attributions et de pouvoirs de dcision. Mais on constate ensuite que les modalits du transfert et du contrle sparent la dcentralisation de la dconcentration. Dans la dconcentration, le transfert d'attributions et de pouvoirs de dcision a lieu au sein d'une mme personne morale et saccompagne dun contrle hirarchique. La personne morale conserve le mme volume de comptences. Exemple : au sein de l'tat. Un ministre - autorit tatique relevant du pouvoir excutif - va transfrer une partie de ses pouvoirs au prfet - autre autorit tatique relevant du pouvoir excutif. Les pouvoirs du ministre et ceux du prfet sont des pouvoirs de ltat. Ce dernier a donc le mme volume de pouvoirs, de comptences, avant et aprs lopration de dconcentration. Deuxime signe distinctif de la dconcentration, le prfet, autorit dconcentre, est subordonn au ministre. En effet, entre ces deux autorits, il y a une relation hirarchique. Le ministre, suprieur hirarchique, exerce un contrle sur le prfet, qui lui est donc subordonn. Ce contrle, qualifi de hirarchique, rend illusoire lautonomie du prfet. Au contraire, dans la dcentralisation, le transfert d'attributions et de pouvoirs de dcision a lieu entre deux personnes morales diffrentes et saccompagne dun contrle de simple surveillance ou de tutelle. Il en rsulte une diminution ou une augmentation du volume des comptences selon la personne morale considre. Exemple : entre l'tat et la commune. Des autorits tatiques relevant du pouvoir excutif vont transfrer une partie de leurs pouvoirs des autorits non tatiques - ici communales. Aprs lopration, le volume des comptences de la commune augmente ; celui de ltat - au sens du pouvoir excutif - diminue. Deuxime signe distinctif de la dcentralisation, les autorits communales, autorits centralises, ne sont pas subordonnes aux autorits excutives. Celles-ci contrlent bien celles-l. Mais il sagit dun contrle de tutelle et non dun contrle hirarchique. Ce contrle est respectueux de lautonomie des autorits dcentralises. 2 - La complmentarit La dconcentration peut intervenir dans le cadre de la centralisation ou dans le cadre de la dcentralisation. Thoriquement, un tat peut tre centralis et concentr, centralis et dconcentr, dcentralis et dconcentr, dcentralis et concentr : 1 - Un tat est centralis et concentr lorsque le pouvoir de dcision n'appartient qu'aux autorits administratives centrales - centralisation - c'est--dire gouvernementales, toutes autorits tablies en principe dans la capitale, non secondes par des reprsentants ayant un pouvoir de dcision - concentration. 2 - Un tat est centralis et dconcentr lorsque le pouvoir de dcision est dtenu, - d'une part, par les autorits administratives centrales- centralisation, - et d'autre part, par leurs reprsentants rpartis sur le territoire - dconcentration. Il y a eu un certain transfert des autorits centrales vers leurs reprsentants. Naturellement, ils appartiennent la mme personne morale. 3 - Un tat est dcentralis et dconcentr (cest la norme) lorsque le pouvoir de dcision appartient: * aux autorits administratives centrales - centralisation, * aux reprsentants de ces autorits - dconcentration,

* des autorits diffrentes des premires et des secondes, et reprsentant des personnes morales distinctes de l'tat - dcentralisation. 4 - Un tat est dcentralis et concentr lorsque le pouvoir de dcision appartient: * aux autorits administratives centrales (centralisation) non secondes par des reprsentants ayant un pouvoir de dcision - concentration, * et des autorits reprsentant des personnes morales distinctes de l'tat - dcentralisation. Bien sr, la concentration absolue est une absurdit. Ce qui caractrise la dconcentration, c'est le fait qu'elle intervient au sein d'une mme personne morale. Aussi, toute personne morale peut-elle tre dconcentre. Tout pouvoir peut tre dconcentr. Si, au sein d'un tat, les reprsentants du gouvernement ont un pouvoir de dcision relativement important, on dit que l'tat - le pouvoir de l'tat - est dconcentr. Lorsquau sein d'une entreprise, le directeur gnral seul peut dcider, on dit qu'il y a concentration des pouvoirs. S'il dlgue, transfre une partie de ses pouvoirs des agents de son entreprise, on dit qu'il y a dconcentration. Pareillement, la commune - on le sait - est une collectivit locale, donc dcentralise. En effet, l'tat lui a transfr des comptences ; elle constitue une personne morale distincte. Si le maire conserve et exerce tous les pouvoirs qui lui sont attribus, il y a concentration ; s'il les dlgue partiellement, il y a dconcentration. La dconcentration prsente un double avantage : - elle dsengorge les niveaux suprieurs de toute personne morale, - elle amliore l'efficacit de l'administration - hors lhypothque des risques de divergence. Dfinition: la dconcentration, c'est un systme d'administration en vertu duquel, au sein d'une mme personne morale, les pouvoirs de dcision dtenus par les autorits les plus leves sont, en partie, transfrs des agents placs hirarchiquement au-dessous de ces autorits. C - Tutelle et contrle hirarchique Ni l'organe dcentralis ni l'autorit dconcentre ne sont indpendants. Ils sont soumis aucontrle du pouvoir central. Mais ils ne relvent pas du mme type de contrle. L'organe dcentralis est assujetti au contrle de tutelle, la tutelle du pouvoir central. L'autorit dconcentre est soumise au pouvoir hirarchique, au contrle hirarchique du pouvoir central - des autorits centrales. Le contrle hirarchique caractrise la dconcentration, la tutelle caractrise la dcentralisation (mme si en France, sagissant uniquement des collectivits territoriales, le mot de tutelle est officiellement banni depuis la loi du 2 mars 1982, la ralit subsiste sous une autre forme. Au demeurant, le mot semploie toujours pour dsigner le contrle exerc sur les tablissements publics,lesquels participent aussi de la dcentralisation. Au surplus dans cette section 1, nous parlons de la dcentralisation en gnral. Dans la section 2, nous nutiliserons plus le mot de tutelle lorsque nous parlerons exclusivement des collectivits territoriales et de leur statut actuel). Dfinitions : - la tutelle, cest le contrle exerc en permanence sur une autorit dcentralise; - le contrle hirarchique, cest le contrle exerc en permanence par une autorit administrative sur son subordonn. Entre la tutelle et le contrle hirarchique, il existe des diffrences substantielles et quelques similitudes. 1 - L'existence du contrle La tutelle existe entre deux personnes morales, comme la dcentralisation ; le contrle hirarchique existe au sein d'une mme personne morale, comme la dconcentration. Le pouvoir hirarchique revt un caractre de droit commun : il existe mme si la loi ou le

rglement ne l'a pas prvu - C.E., 30 juin 1950 Quralt. Au sein d'une mme personne morale, les autorits les plus leves ont toujours le droit et le devoir d'exercer un contrle hirarchique sur les agents qui dpendent d'elles. Exemples - ltat : le Premier ministre est une autorit plus leve - au plan hirarchique - que le prfet ; mme si un texte ne le prvoit pas, le Premier ministre exerce un contrle hirarchique sur le prfet. - la commune : le maire est une autorit plus leve que l'agent municipal X ; mme si un texte ne le prvoit pas, le maire exerce sur cet agent un contrle hirarchique. En revanche, la tutelle revt un caractre exceptionnel : elle ne se prsume pas. Elle n'existe que si un texte l'a prvue, et dans les limites o ce texte l'a organise - C.E. 17 mars 1972, Dame Figaroli. A la question qui exerce la tutelle sur les communes, les dpartements, les rgions ? , on doit rpondre : c'est telle autorit parce qu'un texte juridique l'a voulu ainsi - pas de tutelle sans texte. A la question que peut faire cette autorit de tutelle ? , on doit rpondre : uniquement ce que ledit texte lui permet de faire - pas de tutelle au-del des textes. 2 - Le contenu du contrle Que permettent de faire la tutelle et le pouvoir hirarchique ? Quelles mesures peuvent prendre l'autorit de tutelle et le suprieur hirarchique ? 1 - Les pouvoirs communs aux deux autorits : * le pouvoir d'annulation : le suprieur hirarchique comme l'autorit de tutelle peuvent faire disparatre rtroactivement les actes de l'organisme qu'ils contrlent ; * le pouvoir d'approbation : les actes de l'autorit contrle n'entrent en vigueur qu'avec l'accord de l'autorit de contrle ; * le pouvoir d'autorisation : certains actes ne peuvent tre pris sans l'accord pralable de l'autorit de contrle ; * le pouvoir de substitution d'action : il permet l'autorit de contrle d'agir aux lieu et place de l'autorit contrle qui ne veut - ou ne peut - pas agir. 2 - Les pouvoirs propres l'autorit hirarchique : * le pouvoir d'instruction : il permet au suprieur hirarchique d'adresser des instructions, des directives - des ordres, des injonctions - son subordonn. Ce dernier devra s'y conformer sous peine de sanction disciplinaire, sauf si l'ordre donn est manifestement illgal et de nature compromettre gravement un intrt public - C.E. 10 novembre 1944, Langneur1. Le pouvoir d'instruction est incompatible avec l'autonomie de dcision reconnue aux collectivits dcentralises. C'est pourquoi il est banni de la tutelle - la place, pouvoir de recommandation de droit ou de fait. * le pouvoir de rformation : il permet de rectifier une dcision. Une telle possibilit est juge incompatible avec l'autonomie locale - contrairement la substitution d'action ; * la dsignation ou la nomination. Dfinition : La dcentralisation, c'est un systme dadministration dans lequel le pouvoir de dcision est exerc la fois - par ltat (au sens du pouvoir excutif) - et par des personnes morales autonomes soumises au contrle, en principe de lgalit, des autorits tatiques. Elle ne doit pas tre confondue avec la dlocalisation qui dsigne un simple transfert gographique de services, de la capitale vers la province. SECTION tion II : L'extension du concept de dcentralisa-

Question initiale : Combien y a-t-il de formes de dcentralisation ? Rponse soutenue : Grosso modo, il existe deux formes de dcentralisation: 1 - La dcentralisation territoriale: elle donne naissance des collectivits territoriales - appeles aussi collectivits locales - communes, dpartements, rgions 2 - La dcentralisation fonctionnelle - encore dnomme technique ou par services : elle est l'origine des tablissements publics - La Poste, les universits, etc. Dmonstration L'analyse classique distingue deux formes de dcentralisation : la dcentralisation territoriale et la dcentralisation fonctionnelle - appele aussi dcentralisation par services ou dcentralisation fonctionnelle ou technique. Elles se distinguent par leur objet. 1 - La dcentralisation territoriale revt un caractre gographique et humain. Elle s'applique un territoire o vit une population unie par des besoins locaux. Elle donne naissance des collectivits territoriales : communes, dpartements, rgions, territoires d'outre-mer. La dcentralisation territoriale reste, bien entendu, une technique d'organisation administrative. Mais elle n'est pas dnue de porte politique. Elle cre des lots de dmocratie. Les habitants des collectivits territoriales sont appels lire des reprsentants qui auront la charge de grer les affaires locales. a - Les avantages : * La consolidation des acquis dmocratiques. La dmocratie locale nourrit la dmocratie nationale qui, son tour, la conforte. Tocqueville : C'est dans la commune que rside la force des peuples libres. Les institutions communales sont la libert ce que les coles primaires sont la science. * Losmose entre socit politique et socit civile. La complexit croissante des problmes contemporains exige des gouvernants technicit et spcialisation pousses. Grand est le risque de voir les gouvernements se couper des ralits humaines. La dcentralisation territoriale met en exergue des ralits, des affaires locales. La proximit de ces affaires les rend plus intelligibles pour les populations concernes. Et le risque est moindre de voir des autorits locales ngliger des ralits locales. * Lenrichissement de lunit nationale. La dcentralisation territoriale permet l'expression raisonnable et raisonne des particularismes. Elle consacre le droit une certaine diffrence au profit de groupes humains ayant des caractristiques propres. b - Les inconvnients : * La gabegie financire. On redoute que les lus locaux ne dilapident les fonds publics. Ils seraient moins bons gestionnaires que les agents de l'tat. Ils n'ont pas reu de formation spcifique. Qui pis est, multiplier les dcideurs, c'est galement multiplier les risques d'erreurs. Certes, une erreur commise par l'tat cote plus cher qu'une erreur commise par une commune. Mais une erreur commise par 36 763 communes est plus grave qu'une erreur commise par l'tat. On pourrait objecter : les lus locaux s'entourent d'experts, de fonctionnaires ; et puis, il y a la surveillance des chambres rgionales des comptes ; et puis, on apprend1. * La dstabilisation de ltat. La dcentralisation, en permettant l'expression des particularismes locaux, menace l'unit de l'tat. Le droit la diffrence peut conduire la revendication du droit la sparation. Ne parle-t-on pas parfois de patriotisme dpartemental ?

c - Les obstacles : * la persistance du jacobinisme, de l'idologie jacobine, * l'absence ponctuelle de solidarits locales - doutes sur la ralit du particularisme, * la faiblesse des moyens. 2 - La dcentralisation fonctionnelle (ou dcentralisation par services ou dcentralisation technique ou fonctionnelle) revt un caractre matriel et humain. Elle ne s'applique pas un territoire. Elle a pour objet un service public gr par des agents. La collectivit publique dont dpendent ce service et ces agents dcide de leur reconnatre une certaine autonomie de gestion, de fonctionnement - do dcentralisation fonctionnelle. Le but recherch, c'est d'abord une meilleure gestion. C'est dire que la dcentralisation fonctionnelle repose sur des proccupations d'ordre technique. Mais parfois, elle a une signification politique. La dcentralisation par services donne naissance des tablissements publics - universits, chambres de commerce Et ces tablissements publics sont dots de la personnalit morale. Certains auteurs estiment que la dcentralisation fonctionnelle nest pas une vritable dcentralisation. Ils reconnaissent, certes, que l'institution dcentralise techniquement et la collectivit qui l'a cre sont deux personnes morales distinctes. Mais ils relvent que l'autonomie de la premire nest pas relle : ses dirigeants sont souvent nomms et rvoqus librement par l'autorit de contrle. Ce contrle de tutelle s'apparente davantage un contrle hirarchique. I - Les collectivits territoriales de la Rpublique La rvision constitutionnelle du 17 mars 2003 induit un renforcement considrable de la dcentralisation qui concerne toutes les collectivits locales. Son apport a dj t en partie expos, il continuera ltre passim dans ce cours. Larticle 72, alina 1er modifi dispose : Les collectivits territoriales de la Rpublique sont les communes, les dpartements, les rgions, les collectivits statut particulier et les collectivits d'outre-mer rgies par l'article 74. Toute autre collectivit territoriale est cre par la loi, le cas chant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivits mentionnes au prsent alina. A - Les collectivits territoriales de droit commun 1 - Les communes La commune a t dote dun statut de dcentralisation avant toutes les autres collectivits territoriales. Contrairement ces dernires, elle na pas t cre par le pouvoir central. Il faut remonter le cours de lhistoire de France pour entrevoir son origine. Dj, la commune gallo-romaine bnficiait dune certaine autonomie. Au moyen ge, on relve trois grandes catgories dorganisation municipale : la commune jure, la commune consulaire et la ville prvtale. La commune jure stablit la suite dune dfaite militaire ou politique du seigneur face la bourgeoisie locale. Celle-ci contraint celui-l autoriser llection de notables chargs de la rpartition et de la perception des taxes. Exemples : Dijon, le nord, le nord est, le sud ouest du pays. La commune consulaire, quant elle, se constitue progressivement et de manire pacifique.Le seigneur est vinc au profit de consuls lus. Exemple : Toulouse entre 1152 et 1192, le comte est dpouill de ses prrogatives par des capitouls nomms au sein de quelques familles. La ville prvtale est sous le contrle du seigneur reprsent par le prvt. Il y a partage des pouvoirs entre le seigneur et des magistrats municipaux lus. Au dbut, la royaut soutient lmancipation municipale qui affaiblit les fodaux. Dans le mme temps, le Roi rprime les vellits dautonomie des communes de son domaine personnel. Puis, la royaut svertue contrler toutes les communes. Deux ordonnances royales de

1262 marquent le vritable point de dpart de la tutelle sur les communes. La premire ordonnance enjoint aux communes de France et de Normandie de renouveler le 29 octobre de chaque anne leur municipalit. La seconde contraint les municipalits soumettre leurs comptes au contrle royal avant le 17 novembre de chaque anne. A la veille de la Rvolution, lautonomie communale nexiste plus. Elle sera restaure par la Rvolution. Elle sera mme amplifie au point que lon assiste une sorte danarchie lgale. La recentralisation napolonienne constitue une raction cet tat de fait. En vertu de la loi du 28 pluvise an VIII, les maires sont nomms, selon la taille de la commune, soit par le prfet soit par le Premier consul. A partir de la Monarchie de juillet, la commune commence recouvrer son autonomie : lection de certains maires - dans les villes de moins de 6 000 habitants - puis de tous les maires. Depuis cette priode, lautonomie communale na cess de progresser. Cette progression est ponctue par des textes importants : - la loi du 5 avril 1884 sur lorganisation de la commune - la grande loi municipale, - le dcret loi du 5 novembre 1926, - la loi du 31 dcembre 1970 sur la gestion municipale et les liberts communales, - la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et liberts des communes, des dpartements et des rgions. Cette loi reprend certaines dispositions du rapport Guichard de 1976, Vivre ensemble, La France compte actuellement - au 1er janvier 1995 - 36 763 communes - dont 193 dans les dpartements et territoires doutre-mer. 80% d'entre elles ont moins de 1. 000 habitants. La commune la plus vaste - Arles, qui englobe toute la Camargue - stend sur 76 000 ha ; Paris a 10 500 ha ; la plus petite, Castelmoron dAlbret, 3 hectares. Dans le dessein de rendre l'administration locale plus efficace, les pouvoirs publics ont fortement incit les collectivits locales des regroupements. On dnombre quelque 19 000 tablissements de coopration intercommunale. Il est possible de les rpartir entre deux catgories : 1 - Lintercommunalit sans fiscalit propre : - Syndicat intercommunal vocation unique - exerant une comptence (On en dnombre 14 490); - Syndicat intercommunal vocation multiple - exerant plusieurs comptences (Il y en a 2 298) ; - Syndicat mixte - regroupant des communes et dautres partenaires : dpartements... (On en dnombre 1 107). 2 - Lintercommunalit fiscalit propre. Les entits auxquelles elle donne naissance se caractrisent par le fait quelles votent et peroivent directement des ressources fiscales et des subventions comme la dotation globale de fonctionnement : - Le district - prvu initialement pour le milieu urbain, il sest rapidement tendu au milieu rural, se substituant parfois de simples syndicats ; - La communaut urbaine - cre en 1966 pour matriser la croissance des grandes villes ; initialement rserve aux agglomrations de plus de 100 000 habitants, la formule a t tendue en 1992 aux agglomrations de 20 000 habitants ; - Le syndicat dagglomration nouvelle - structure de regroupement des villes nouvelles cre en 1970 ; - La communaut de communes ; - La communaut de villes. 2 - Les dpartements

A sa cration, le dpartement ntait pas une collectivit territoriale. Il servait uniquement de circonscription ladministration territoriale dtat. Il a t conu avant tout comme un des instruments de lunification du pays. Pourtant, initialement, on relve dans lorganisation du dpartement des lments de dmocratie locale. Chaque dpartement est dirig par des organes collgiaux reprsentant la population : - un Conseil - assemble dlibrante - lu par la population, - un directoire - organe excutif - lu par le Conseil en son sein. Ces organes agissent sous le contrle de ltat que reprsente un procureur gnral syndic lu par la population. Mais il manque au dpartement la personnalit morale. La constitution du 22 frimaire an VIII - 15 dcembre 1799 - et la loi du 28 pluvise an VIII 17 fvrier 1800 - bouleversent ladministration dpartementale. Des slogans sont lancs : Dlibrer est le fait de plusieurs, excuter est le fait dun seul ; La confiance vient den bas, mais le pouvoir vient den haut . Un prfet nomm par le gouvernement dirige le dpartement. Un conseil gnral nomm sur des listes de notables le seconde, sans pouvoirs rels. Le dpartement na toujours pas la personnalit morale. Elle lui sera dabord implicitement reconnue. En effet, les dcrets des 9 avril et 16 dcembre 1811 confient au dpartement la proprit de routes et dimmeubles publics. Puis, la loi du 22 juin 1833 prescrit llection des conseillers gnraux, raison dun conseiller gnral par canton.Enfin, la loi du 10 mai 1838 reconnat explicitement et pleinement la personnalit morale au dpartement. Le dpartement accde ainsi au statut de collectivit territoriale. Mais son autonomie est plus limite que celle de la commune, pour deux raisons : - le prfet, autorit nomme par le gouvernement, reste lexcutif du dpartement - le prsident du conseil gnral ayant un rle purement symbolique ; - la tutelle demeure pesante - plus encore que dans le cas de la commune. Cest la loi du 2 mars 1982 qui permet vritablement au dpartement de sadministrer librement. Le prsident du conseil gnral remplace le prfet dans les fonctions dautorit excutive du dpartement. A noter : la loi Trveneuc du 13 fvrier 1872 relative au rle ventuel des conseils gnraux dans des circonstances exceptionnelles. conomie de la loi : - Hypothse : l'Assemble nationale est illgalement dissoute ou empche de se runir - Dispositions : les conseils gnraux se runissent immdiatement. Ils constituent une assemble compose de dlgus lus en leur sein - deux dlgus par conseil gnral. Cette assemble se met en rapport avec les membres du gouvernement lgal. Elle pourvoit galement au maintien de lordre public. Elle sautodissout aussitt que lAssemble nationale se sera reconstitue1. 3 - Les rgions Le principe mme de leur statut de collectivits dcentralises a t pos, tardivement, par la loi du 2 mars 1982 - statut effectif aprs les lections du 16 mars 1986. Mais il est possible de comparer la rgion actuelle une institution de l'Ancien Rgime : la gnralit. Circonscriptions financires l'origine, les gnralits ont t cres par Franois 1er. Louis XIV et Louis XV les imposrent au dtriment des vieilles divisions fodales. Au XVIIIe sicle, la France tait organise en une trentaine de gnralits, diriges chacune par un intendant charg de la justice, des finances et de la police - cest--dire de ladministration gnrale.

Les intendants sont issus de la noblesse de robe - bourgeoisie anoblie - et choisis par le Roi parmi les matres de requte de son conseil. Ils ne dpendent que du Roi, do les formules : - l'intendant cest le Roi prsent en la province , - Des intendants dpend le bonheur ou le malheur des provinces - dixit lcossais John Law. Agents zls de l'absolutisme royal, les Intendants ralisent l'unification administrative du pays, au prix de la rduction des liberts provinciales et municipales. Leur despotisme les rendit trs impopulaires. Sous la pression de l'opinion publique, Louis XVI leur retira la plupart de leurs pouvoirs pour les donner aux assembles provinciales institues entre 1778 et 1787 dans la majorit des gnralits. En 1789, les Cahiers de dolances rclament et obtiennent leur disparition. De nouveaux projets ont vu le jour partir de 1917. Exemple : les rgions Clmentel - 17 regroupements gographiques des chambres de commerce - ; le projet du gnral de Gaulle - repouss lors du rfrendum du 27 avril 1969. La loi du 5 juillet 1972 transforme la rgion en tablissement public territorial - on en compte 22. Trois organes l'administrent : conseil rgional, comit conomique et social, prfet de rgion. Sa comptence se limite au domaine conomique - application du principe de spcialit valable pour tous les tablissements publics. Ce statut d'tablissement public manifeste une mfiance certaine l'gard du rgionalisme. Plus que toutes les autres collectivits territoriales, la rgion est considre comme un danger potentiel pour l'unit de ltat. Ces craintes se sont envoles, comme en tmoigne la loi du 2 mars 1982 et laccession des rgions au statut de collectivits locales en 1986 la suite des premires lections rgionales. Qui plus est, la rvision constitutionnelle du 17 mars 2003 consacre l'existence constitutionnelle des rgions, qui se trouvent dsormais inscrites au rang des collectivits territoriales, au mme titre que les dpartements et les communes.