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Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa

OS DESAFIOS DAS ENTIDADES REGULADORAS DO SECTOR FINANCEIRO NO CONTEXTO DA UNIO EUROPEIA


DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA

Os desafios das entidades reguladoras do sector financeiro no contexto da Unio Europeia

Joana Manuel Silva


Joana Manuel Silva

Dissertao submetida como requisito parcial para obteno do grau de Mestre em Administrao e Polticas Pblicas

Orientador:

Prof. Doutor Antnio Covas

2008, Janeiro

2008

Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa


DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGIA

Os desafios das entidades reguladoras do sector financeiro no contexto da Unio Europeia

Joana Manuel Silva

Dissertao submetida como requisito parcial para obteno do grau de Mestre em Administrao e Polticas Pblicas

Orientador:

Prof. Doutor Antnio Covas

2008, Janeiro

AGRADECIMENTOS Existem duas pessoas a quem eu gostaria de agradecer em primeiro lugar por me guiarem neste longo caminho da minha dissertao: os meus pais. Eles foram mais do que bons conselheiros para mim. Os seus comentrios, correces de escrita, interesse e nimo, durante todo o trabalho, foram um pilar essencial. Um muito obrigado tambm ao meu orientador, Professor Antnio Covas que soube, com o seu conhecimento e a sua experincia, perceber os rumos a serem tomados para a finalizao desta dissertao. Um agradecimento igualmente sincero, ao incansvel Professor Juan Mozzicafreddo, por me ter proporcionado ajuda e orientao em todos os aspectos desta dissertao. Tambm agradeo aos professores com quem tive oportunidade de conviver no curso e que conseguiram despertar em mim a ateno pelo tema da regulao e renovar o interesse pelo sector financeiro. No poderia tambm esquecer um agradecimento especial, ao meu colega de mestrado, Joo Rolo, pelo entusiasmo e optimismo que sempre teve neste percurso, que ambos fizemos na construo de uma dissertao. E finalmente a minha gratido, difcil de expressar, ao meu marido, Joo, pelo seu suporte e pelas longas discusses de filosofia, cincia e vida que tivemos juntos.

New structures do not guarantee better regulation. More appropriate structures may help but, fundamentally, better regulation comes from stronger laws, better-trained staff and better enforcement. Any country that thinks that ti nkering with the structure of agencies will, by itself, find past shortcomings is doomed to relive past crises. (Jeff Carmichael, Australian Prudential Regulation Authority, 2003)1.

In http://info.worldbank.org.

II

Os desafios das entidades reguladoras do sector financeiro no contexto da Unio Europeia

RESUMO A escolha do tema desta dissertao teve a sua origem na problemtica actual que envolve, quer a criao do mercado nico dos servios financeiros, quer os Bancos Centrais da Unio Europeia e as diversas autoridades reguladoras independentes, quer ainda do Banco Central Europeu, no contexto da crescente internacionalizao dos mercados financeiros. O primeiro passo desta dissertao foi analisar a criao de autoridades reguladoras independentes e a sua relao especfica com o sector financeiro, no contexto das transformaes recentes do Estado, que moldaram o aparecimento do Estado Regulador. Investigamos tambm, com base em diversos dados estatsticos do Banco Mundial, as caractersticas principais do sector financeiro, que exigem e justificam a sua regulao. Procuramos ainda, desenrolar a prpria evoluo das medidas da Unio, que tm influenciado este sector, na construo do mercado nico de produtos financeiros, at eventual adopo do modelo de regulador nico. Comparamos algumas experincias internacionais, que podem contribuir para um melhor entendimento do caso portugus, a par de uma anlise comparativa dos textos legais das autoridades reguladoras nacionais: Banco de Portugal, Comisso de Mercado de Valores Mobilirios e Instituto de Seguros. Por fim avaliamos, projectivamente, as mudanas necessrias para a criao de um novo modelo de regulao e conclumos pela adopo do modelo de regulador nico tambm para Portugal. Neste sentido, sou da opinio que apesar de o tema ter grande actualidade e interesse, o mesmo, no tem sido objecto de suficiente debate, especialmente em Portugal. A minha escolha visa apresentar contributos vlidos para a sua discusso, no pretendendo no entanto, esgotar o assunto.

Palavras-Chave: Estado Regulador, Autoridades Reguladoras Independentes, Modelos de Regulao Financeira, Processo Lamfalussy.

III

The challenges of the financial regulatory authorities in the context of the European Union

ABSTRACT The choice of the subject of this dissertation had its problematic origin in the current one that involves the creation of the single market for financial services, the Central Banks of the European Union, the diverse Independent Regulatory Authorities, and the European Central Bank, in the context of the growing internationalization of the financial markets. The first step of this dissertation was the analysis of the creation of Independent Regulatory Authorities and its specific relation with the financial sector, in the perspective of the r ecent transformations of the State that had molded the appearance of the Regulatory State. We also investigate, on the basis of diverse statistical data from the World Bank, the main characteristics of the financial sector that demand and justify its regulation. We still explore the evolution of the measures of the European Union that have influenced this sector, in the construction of the single market for financial services, until the eventual adoption of the integrated regulation model. We compare some international experiences that can contribute for one better understanding of the Portuguese case, along with a comparative analysis of the legal texts of the national Regulatory authorities: Banco de Portugal (Portuguese Central Bank), Comisso de Mercado de Valores Mobilirios (Commission of Securities) and Instituto de Seguros (Institute of Insurances). Finally we look forward the necessary changes for the creation of a new model of regulation and conclude for the adoption of the integrated model also for Portugal. In this sense, my opinion is that although this subject has a great opportunity and interest, it has not been source of enough debate, especially in Portugal. The aim of my choice is to present valid contributions for this discussion, not intending however, to deplete the matter.

Keywords: Regulatory State, Independent Regulatory Authorities, Financial Regulatory Models, Lamfalussy Process.

IV

NDICE
Introduo ...................................................................................................................................1 Capitulo I A emergncia de um novo paradigma: do Estado Providncia ao Estado Regulador ...................7 1.1. Evoluo histrica das teorias do Estado ................................................................................8 1.2. O novo posicionamento do Estado....................................................................................... 10 1.3. O enquadramento regulatrio .............................................................................................. 15 1.4. O aparecimento das Autoridades Reguladoras Independentes ................................................ 20 1.5. Mecanismos de Independncia das ARI ............................................................................... 24 1.6. A Globalizao e a emergncia dos grandes grupos econmicos ............................................ 28 Capitulo II Caracterizao do Sector Financeiro .......................................................................................... 30 2.1. Enquadramento do sector bancrio no Sistema Financeiro..................................................... 31 2.2. Factores que afectam a estrutura do sector bancrio internacional .......................................... 35 2.3. Incidncia das crises bancrias ............................................................................................ 39 2.4. Actividades de superviso bancria ..................................................................................... 45 Captulo III A Superviso do sector financeiro no contexto da Unio Europeia ............................................. 58 3.1. Unio Econmica e Monetria da Unio Europeia (UEM) .................................................... 59 3.2. Banco Central Europeu e SEBC .......................................................................................... 64 3.3. Impacto da UEM no sector financeiro europeu ..................................................................... 67 3.4. Resenha do processo legislativo do sector financeiro na Unio Europeia ................................ 70 3.5. Integrao financeira versus integrao monetria ................................................................ 80 3.6. Superviso bancria e financeira na zona Euro ..................................................................... 81 3.7. Problemas actuais suscitam novas Perspectivas .................................................................... 83 Capitulo IV Os modelos de regulao do sector Financeiro presente e futuro ................................................ 92 4.1. Quadro conceptual da regulao e superviso financeira ....................................................... 93 4.2. Realidade actual das Autoridades Reguladoras Independentes ............................................. 101 4.3. Proposta de reviso do modelo actual ................................................................................ 110 Concluses ............................................................................................................................... 119 Referncias Bibliogrficas ........................................................................................................ 125 Apndice I ................................................................................................................................ 132 Anexo I..................................................................................................................................... 134 Currculo Vitae ........................................................................................................................ 135

Lista de Figuras e Tabelas


Figura I Activos dos Bancos relativamente ao Total dos Activos do Sector Financeiro ...................39 Figura II Incidentes e crises Bancrias em todo o Mundo .............................................................40 Figura III As trs fases da UEM .................................................................................................60 Figura IV Comits Europeus do Sector Financeiro.......................................................................79 Figura V Modelo Australiano .....................................................................................................95 Figura VI Margens de Intermediao Financeira (Percentagens) ................................................. 102 Figura VII Esquema da Regulao Financeira em Portugal ........................................................ 110 Figura VIII As melhores prticas internacionais na regulao superviso .................................... 115

Tabela 1 - Dados financeiros da Actividade Bancria ..................................................................... 38 Tabela 2 - Actividades Bancrias permitidas .................................................................................. 47 Tabela 3 - Nvel de independncia das Autoridades de Superviso .................................................. 51 Tabela 4 - Implementao da Superviso Bancria ......................................................................... 52 Tabela 5 - Dados principais sobre Fundos de Garantia de Depsitos ................................................ 54 Tabela 6 - Arquitectura dos Comits de Estabilidade Financeira da EU............................................ 80 Tabela 7 - Matriz da Regulao Financeira .................................................................................... 96 Tabela 8 - Modelos de Superviso do Sector Financeiro nos pases da UE ....................................... 97 Tabela 9 Principais motivos para adoptar uma superviso integrada .............................................. 99 Tabela 10 Problemas no estabelecimento de autoridades de superviso integradas ....................... 101

VI

Introduo
Vivemos numa poca de reviso dos paradigmas, em que os conceitos e os valores antigos, muitos deles resultado da Revoluo Francesa e do modelo centralizado do Estado, embora no abandonados, vo sendo suplantados por novos modelos. pois natural o aparecimento de novos mecanismos de actuao que divergem substancialmente do Estado cujas principais funes assentavam na redistribuio e na prestao de servios pblicos. Esta dissertao descreve e analisa, numa perspectiva histrica e comparada, as actuais polticas pblicas de regulao, organizadas sobre o desenho institucional de autoridades reguladoras independente com especial enfoque no sector financeiro. Estudamos igualmente, as diferenas entre os diversos modelos de regulao deste sector, bem como a gnese das autoridades reguladoras em Portugal, descrevendo as suas atribuies e alguns dos seus resultados. Procuramos, tambm, discernir as possveis consequncias que a mudana do modelo de regulao do sector financeiro portugus podero provocar, com base no estudo comparativo de modelos de outros pases. Da mesma forma, estudamos casos especficos de estruturas reguladoras do sector financeiro, analisando pases com semelhanas histricas e econmicas com Portugal, nomeadamente da Unio Europeia (UE), em que o modelo ingls considerado pela literatura, o modelo de regulao do sector financeiro com maior adeso nos ltimos anos. A anlise terica desta dissertao insere-se num contexto mais amplo das reformas da gesto pblica das ltimas dcadas, em especial pelo crescente recurso criao de autoridades reguladoras independentes. Nesse sentido, necessrio reflectir sobre as razes e os objectivos que levaram o Estado a criar tal mecanismo institucional para a fiscalizao e para o controlo do sector financeiro, o qual foi um dos primeiros a ser objecto de polticas de regulao por entidades independentes. Normalmente criadas aps a concesso de servios essenciais ao sector privado ou aps a privatizao de empresas pblicas, ou, ainda, pelo fim de monoplios estatais, as autoridades reguladoras vincularam-se, numa primeira fase, dimenso reguladora e fiscalizadora de servios de cariz econmico ou ligados a infra-estrutura. A criao destas entidades justificada pela literatura pelo seu intuito de atrair e regular investimentos, reduzir arbitrariedades do sector pblico, defender os consumidores e o interesse geral, fixar preos e tarifas, aumentar a flexibilidade da sua gesto e contribuir para a normalizao, evitar as incertezas polticas, aumentar o controlo social e, principalmente, oferecer credibilidade aos

investidores privados. Os mecanismos de independncia e estabilidade, que lhes so intrnsecos, reduzem o risco do investimento, sobretudo em actividades em que os montantes de investimento requerido so altos e o tempo necessrio para o respectivo retorno de longo prazo. O objecto de trabalho e a delimitao do tema Analisamos a criao de autoridades reguladoras no contexto das transformaes recentes do Estado. Descrevemos a evoluo histrica do papel do Estado, analisando as transformaes institucionais contemporneas que moldaram o aparecimento das autoridades reguladoras independentes e a sua relao especfica com o sector financeiro. Investigamos com base em vrios dados estatsticos do Banco Mundial, sobre diversos pases desenvolvidos, as caractersticas principais do sector financeiro que exigem a sua regulao. Desenrolamos a prpria evoluo das medidas da UE que tm influenciado este sector, na construo do mercado nico de produtos financeiros, bem como os seus impactos na adopo de um modelo regulador. Comparamos algumas experincias internacionais relativas ao tema da dissertao, que podem contribuir ao entendimento do caso portugus, nomeadamente de pases da UE. Analisamos, comparativamente, os textos legais de criao do BP, da CMVM e do IS, alm do estudo de legislao pertinente ao assunto. Avaliamos, projectivamente, as mudanas a serem implantadas para a criao de um novo modelo de regulao e conclumos pela adopo do modelo de regulador nico em Portugal. Metodologia Esta dissertao tem um enfoque sobretudo analtico e qualitativo. Para isso, foram utilizados os procedimentos seguintes: Reviso bibliogrfica: Foi realizada uma reviso ampla sobre os assuntos relacionados com a criao das autoridades reguladores independentes, contextualizadas no novo papel do Estado regulador, objectivando posteriormente naquelas que estavam ligadas ao sector financeiro. Foram revistos essencialmente os seguintes itens: Evoluo histrica das teorias sobre o Estado que influenciam em ltima anlise a organizao actual do sector publico, nomeadamente as teorias sobre a nova gesto pblica e o aparecimento do Estado Regulador, at

criao das autoridades reguladoras independentes; Reviso da literatura nacional: apesar da carncia de bibliografia tcnica sobre a reviso do modelo de regulao para o sector financeiro portugus. No contexto especfico da regulao econmica, das referncias nacionais podemos destacar os Professores Maria Manuel Leito Marques e Vital Moreira. De resto, apenas foi possvel encontrar como referncia alguns depoimentos relacionados com o tema em jornais, revistas, congressos e reunies. Estes poucas vezes sugerem mtodos ou formas para a implementao de um novo modelo manifestando-se, na sua grande maioria, a favor ou contra a implementao do regulador nico. Refira-se a referncia ao estudo que o Governo encomendou no final do ano passado ao Conselho Nacional de Supervisores Financeiros, sobre a reviso do modelo de superviso financeira existente em Portugal; Reviso da literatura internacional: a literatura internacional foi analisada para procurar encontrar as diversas experincias sobre modelos de regulao do sector financeiro j implementados noutros pases desenvolvidos. No entanto, dada a existncia de algumas diferenas significativas, quer do enquadramento administrativo portugus, quer do sector financeiro, quer ainda das prprias autoridades reguladoras, a importao de modelos estrangeiros no pode ser feita de forma linear; Reviso da moldura legislativa desenvolvida pela UE para a concretizao do mercado nico de servios financeiros, Banco Central Europeu, Autoridades Reguladoras, Comits especializados do sector financeiro. Pesquisa em sites institucionais de autoridades reguladoras independentes do sector financeiro, para determinar os obstculos, bem como os facilitadores da implementao de um novo modelo de regulao. Assim a pesquisa nestes sites forneceu importantes contributos sobre o que j praticado noutros pases, nomeadamente os ganhos obtidos com a alterao do modelo; Reviso de literatura correlacionada: so feitas vrias referncias a questes tcnicas do sector financeiro, embora sejam de natureza bastante simples, com as quais procuramos caracterizar melhor este sector; Recolha e anlise de dados estatsticos:

Caracterizao do sector financeiro em diversos pases desenvolvidos disponibilizados pelo Banco Mundial: UE, Estados Unidos da Amrica, Austrlia, Japo, entre outros. Modelos de regulao do sector financeiro nos pases desenvolvidos tidos como de referncia; Caracterizao do sector financeiro portugus num passado recente, com base nos principais indicadores financeiros; Desenvolvimento de um modelo alternativo de regulao do sector financeiro portugus: apontado o modelo que julgamos mais adequado realidade actual do sector financeiro, sendo apontados os passos necessrios sua implementao, alguns constrangimentos e as necessrias adaptaes em consonncia com os resultados alcanados no processo de mudana. Questes levantadas Desta anlise resultaram diversas questes iniciais:
As caractersticas sui generis do sector financeiro implicam uma regulao forte da

actividade dos intervenientes deste sector?


Dado que a regulao deste sector tem sido adstrita na maioria dos pases a

autoridades reguladoras independentes, estas entidades tm assegurado de forma eficaz a respectiva estabilidade do sector financeiro?
Existe um modelo ptimo de regulao do sector financeiro? Se considerarmos que

no existe, haver pelo menos alguma tendncia actual no seio dos pases desenvolvidos e mais concretamente no seio da UE?
Poder a UE, no contexto da criao do mercado nico dos servios financeiros, vir a

impor a criao de uma autoridade reguladora nica para o sector financeiro nos Estados-membros? Do trabalho de anlise das questes anteriores, enquadradas no contexto nacional, resultaram ainda as seguintes questes: Porqu trs entidades reguladoras para o sector financeiro? Quais as especificidades do modelo de regulao portugus?

Quais os padres de aproximao e distanciamento com outras experincias internacionais na rea? Culminando na questo fundamental desta dissertao: Estar o modelo de regulao portugus adaptado crescente integrao dos mercados financeiros? E no estando, qual ser o caminho a seguir? A resposta a esta questo aprofundada a partir do estudo dos diversos modelos de regulao existentes, especialmente nos pases da UE, dado como iremos verificar o modelo que tem colhido mais adeptos nos ltimos anos o modelo de regulador nico. Os dados sobre estes modelos so contextualizados num conjunto de elementos relativos ao sector financeiro de um conjunto de pases desenvolvidos que so representativos das vrias tendncias actuais. A estrutura da dissertao Num primeiro nvel de anlise, iremos destacar e explicar a emergncia do Estudo Regulador na Europa Ocidental e, consequentemente, o aparecimento das autoridades reguladoras independentes. Num segundo nvel de anlise, iremos comparar as caractersticas chave do sistema bancrio, com base em informao do Banco Mundial referente a vrios pases da UE e a outros pases desenvolvidos, na medida em que as comparaes internacionais ajudam a revelar tendncias e normas que podem ser teis ao debate nacional sobre o respectivo modelo conceptual a seguir. Num terceiro nvel, iremos enquadrar este debate no contexto da criao do mercado nico dos servios financeiros na UE, culminando num quarto e ltimo nvel, em que apresentaremos as caractersticas principais do sector regulador financeiro portugus, expondo por fim, as razes da necessidade, da reforma deste modelo regulador. Delimitado que est o objecto do presente trabalho, importa de seguida apresentar a metodologia que iremos prosseguir, tendo-se revelado mais adequado desenvolver a investigao segundo um mtodo predominantemente emprico. Esta escolha resulta de termos constatado que esta ser a melhor forma de entender a gnese, a evoluo e a consolidao dos diferentes modelos de regulao que nos propomos estudar, uma vez que as autoridades reguladoras independentes nasceram por via emprica, e s o conhecimento aprofundado dos vrios modelos de autoridades, especificamente no sector financeiro, nos permitir teorizar sobre o modelo mais adequado para o sector em Portugal. O ponto essencial da nossa investigao incidir desta forma, na anlise do enquadramento dos diferentes modelos de regulao do sector financeiro e que so ao mesmo tempo objecto

de maior estudo de investigadores de vrios pases. A nossa estratgia assenta no pressuposto que o estudo de instituies e modelos de outros pases so a base para a percepo da necessidade de alterao do modelo existente em Portugal, quando vrios outros domnios da actividade econmica, quer relativa regulao, quer financeira, foram determinados no nosso pas, pela evoluo das experincias estrangeiras, e com mais preponderncia por aquelas que surgiram nos pases da UE. Por outro lado, a anlise dos diferentes modelos com maior relevncia, teve que forosamente assumir um carcter fundamentalmente analtico dado que, e como iremos ver no nosso estudo, estas entidades, e particularmente as do sector financeiro, surgiram sem uma moldura jurdica enquadradora nos diferentes pases, pelo que o seu ordenamento bastante dispare. Com o estudo das diferentes autoridades do sector financeiro portugus, procuramos abordar diversas questes especficas de cada entidade, nomeadamente a sua estrutura e o seu funcionamento, enquadrando a sua actividade de regulao no respectivo sector. A partir desta anlise emprica, temos como propsito apresentar as razes da necessidade de reviso do actual modelo de regulao financeiro portugus, convergindo para a apresentao do modelo que julgamos mais adequado realidade actual. Assim, a escolha do tema desta dissertao teve a sua origem na problemtica actual que envolve, quer a criao do mercado nico dos servios financeiros, quer os Bancos Centrais da UE e as diversas entidades reguladoras, quer ainda do Banco Central Europeu, no contexto da crescente internacionalizao dos mercados financeiros. Alm de ser uma temtica de grande actualidade e interesse, revela-se ainda particularmente aliciante por no ter sido at agora, na minha opinio, objecto de suficiente debate, essencialmente em Portugal. A minha escolha visa, de alguma forma, contribuir para um despertar do interesse geral pelo assunto, no visando no entanto, esgotar o assunto, mas apresentar contributos vlidos para a sua discusso.

Capitulo I

A emergncia de um novo paradigma: do Estado Providncia ao Estado Regulador

Vivemos hoje uma das maiores revolues que h memria. A revoluo tecnolgica, a modernizao e a prpria globalizao obrigaram a uma mudana substancial do papel do Estado. Como lhe chamou Vital Moreira (2002) estamos perante a revoluo regulatria, traduzida no alargamento do papel regulador do Estado ao mesmo tempo que assistimos sua desinterveno em certos sectores da actividade econmica. Nos processos de reforma desencadeados na maioria dos pases ocidentais, a par de polticas inseridas nos novos paradigmas da gesto pblica surgem novos modelos de repartio dos poderes do Estado, entre eles atravs da criao das autoridades reguladoras independentes. A temtica deste captulo insere-se na investigao de uma justificao terica da regulao, que sustente por sua vez, o aparecimento e o desenvolvimento destas autoridades, traduzidas em novas formas de governana, s quais no pode ficar alheio o processo crescente de accountability das polticas pblicas e dos organismos pblicos.

1.1. Evoluo histrica das teorias do Estado Na poca do Estado Liberal, havia uma clara dissociao entre a actividade poltica e a actividade econmica, assente na limitao do Estado numa dupla assero: quanto aos poderes, gerando o Estado de Direito, e quanto s suas funes, gerando um Estado mnimo. Um dos autores mais conhecidos do liberalismo econmico, Adam Smith, afirma mesmo que o Estado possua apenas trs deveres: proteger a sociedade da violncia e da invaso de outros povos, estabelecer uma adequada administrao da justia e criar e manter certas instituies pblicas que nunca teriam interesse para qualquer indivduo (ou grupo de indivduos) uma vez que os ganhos das mesmas no cobririam as despesas. Quanto menor fosse a interveno do Estado numa dada sociedade, maior seria a liberdade dos indivduos. No entanto, no se podia esquecer que qualquer regime poltico implicava um mnimo de interveno econmica. O problema da lgica liberal foi que partiu de uma referncia negativa do papel do Estado no domnio econmico, que nem sempre correcto e por vezes fundamental para o desenvolvimento econmico e o perfeito cumprimento dos direitos individuais. Por outro lado, o pressuposto de uma competio equilibrada nunca foi alcanado, e a mo invisvel de Adam Smith no conseguiu ultrapassar a grave crise econmica que surgiu com a Grande Depresso de 1929. Com as novas orientaes econmicas de Keynes, implementadas pelo New Deal de Roosevelt, o Estado passou a poder estabilizar, estimular e dirigir o rumo da economia. Refezse a ideia que a economia e a poltica esto indissoluvelmente ligadas, em que a interveno estatal aparece como forma de restabelecer o equilbrio, procurando-se conciliar esta interveno com a iniciativa privada, na procura do interesse geral. Dum modo geral, considera-se que o keynesianismo apontou o rumo do Estado Providncia ou Estado Interventor. Por um lado, o Estado assumiu responsabilidades pelo bem-estar da sociedade, legislando e criando servios com o intuito de proteger os indivduos e por outro, surge associado um conceito positivo de liberdade, em que a interveno do Estado procura criar as oportunidades para todos. Nesta medida, o Estado Providncia estrutura-se, como um fenmeno geral da modernizao, como um produto, por um lado, devido crescente diferenciao, desenvolvimento e extenso das sociedades e, por outro lado, como um processo de mobilizao social e poltica, de desenvolvimento institucional dos estados de direito, nas suas dimenses de universalizao do sufrgio e de controlo sobre o tipo de estratificao e

classes sociais, bem como na estruturao da matriz institucional que rege e regulamenta as relaes sociais (Mozzicafreddo, 2000). Tal como refere Mishra (2000), relativamente aos pases centrais e do norte da Europa, depois da 2 Guerra Mundial, os governos podiam e deviam assumir a responsabilidade de manter um mnimo decente de condies de vida para todos os cidados interferindo em trs domnios: Econmico: a regulao da economia de mercado, de forma a manter um nvel de emprego alto e estvel. Pblico: criao de servios pblicos prestadores de servios sociais universais: educao, segurana social, assistncia mdica, (...) e servios para satisfazer as necessidades bsicas dos cidados. Social: prestadores de servios sociais universais: educao, segurana social, assistncia mdica, habitao (...) e servios para satisfazer as necessidades bsicas dos cidados (idem). Neste mbito, o Estado Providncia a institucionalizao da responsabilidade governamental por manter nveis mnimos nacionais (idem), de forma a garantir a universalidade dos direitos. Na verdade os nveis de interveno estatal nas actividades econmicas sempre diferiram conforme o grau de desenvolvimento dos pases. A histria da interveno pblica e a origem da tradio regulatria norte-americana so essencialmente voltadas para os abusos de poder dos monoplios privados. Nesse sentido, a necessidade de supervisionar a concentrao dos cartis (poltica antitrust) funcionou como fundamento interveno estatal, de forma a garantir o interesse geral em determinados sectores em que o abuso de posies dominantes exigia uma vigilncia especial. Neste sentido, nos Estados Unidos, a interveno estatal era justificada na procura de uma maior eficincia e de uma crescente equidade, propondo uma oferta de bens e servios mais diversificada, com custos mais reduzidos. Em contrapartida na Europa a interveno estatal nos servios pblicos pela sua tradio existente, o Estado era responsvel pelo fornecimento destes bens e servios, com o papel de promover do desenvolvimento econmico (Majone, 1994). As dcadas de sessenta e setenta por seu lado so caracterizadas por uma expanso do Estado Providncia, que trouxe uma sobrecarga das respectivas administraes e um aumento dos custos envolvidos. Uma nova vaga de privatizaes percorreu os pases europeus, no com o cariz do Estado abandonar simplesmente o palco econmico, tal como o antigo Estado

Liberal, mas como Majone (1997a) refere, atravs de uma redefinio dos papis do mercado e do Estado, incitando a uma re-regulao2, em que a par de um novo-liberalismo econmico, so impostas normas aos agentes econmicos. Como refere este autor, a mudana de paradigma centra-se em deixar o Estado Intervencionista que redistribui e estabiliza a economia, atravs da cobrana de impostos ou financiamentos, assente numa estrutura composta pelo parlamento, ministrios, servios pblicos e empresas pblicas, para um Estado Regulador, que atravs da elaborao de regras corrige falhas do mercado, e que desenvolve a sua actividade por meio de comisses parlamentares, agncias, entidades independentes e tribunais. O Estado no perde assim, o seu papel na economia, apenas o redirecciona, essencialmente para a regulao, sendo primordial que delimite as tarefas que podem ser realizadas pelo sector pblico, daquelas que podem ser realizadas em parcerias ou mesmo privatizadas. Como refere Chevalier (citado in Cordellier, 2000): O Estado mantm-se presente na economia, mas sob a forma de um estratega e j no como piloto. Da mesma forma, Majone (1997a), sobre o futuro do stateness, sugere que as novas estratgias de reforma regulatria levadas a cabo pelos pases tendem a limitar o papel do Estado intervencionista ou positivo, especialmente ao restringir o seu poder de tributar e de despender. Todavia, as experincias nomeadamente das entidades reguladoras servem de indicador e apontam para a existncia da possibilidade de que estas reformas permitam ao Estado intervencionista reinventar-se, estabelecendo ao mesmo tempo uma nova forma de relacionamento entre o Estado e a sociedade. 1.2. O novo posicionamento do Estado No contexto actual, vivemos novamente um momento de reforma do Estado, impulsionado por diversos factores, como a globalizao da economia, a sobrecarga das despesas pblicas, a ausncia de condies propcias para o desenvolvimento econmico, a privatizao das empresas pblicas, os quais levaram a uma redefinio das polticas do Estado. Se no generalizada, pelo menos cada vez mais consensual, que o Estado Providncia foi sobrecarregado para alm das suas capacidades, devido essencialmente ao crescimento da proporo da despesa pblica em relao ao produto interno bruto (Pitschas, 2001). Neste sentido, os dinheiros pblicos que so cada vez mais escassos (os quais no so mais que os dinheiros dos cidados contribuintes), tornam evidente que num Estado democrtico e
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Esta expresso tambm utilizada por Vital Moreira (1997).

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responsvel se justifica um acrescido cuidado com a sua gesto. Se durante o sculo passado o Estado foi considerado como a trave mestra de todo o desenvolvimento econ mico, sendo ainda responsvel pela manuteno da estabilidade social, a evoluo das formas polticas dos Estados trouxeram consigo sociedades cada vez mais complexas, que exigiram mais e diferentes respostas por parte do Estado. Vive-se hoje num perodo de transio, caracterizado pela incerteza, pela mudana constante e pelas rpidas transformaes espelhadas em sociedades de risco, teorizadas por Ulrich Beck (1992). Deste modo, o denominado Estado Providncia viu alargada a dimenso da sua estrutura para limiares que hoje se tornaram incomportveis ao nvel das despesas que envolveram. A questo coloca-se assim, em saber-se se, de facto, este modelo o nico caminho para o progresso e para a manuteno da solidariedade social (Rosanvallon, 1984). Em situaes limites, essencialmente em perodos econmicos desfavorveis, o Estado aparece mesmo, no como solucionador, mas como a causa de muitos dos problemas actuais, sendo visto pelos indivduos com reserva e desconfiana. Neste contexto, no pois de estranhar que face s actuais restries oramentais, bem como ao aumento da concorrncia e s exigncias feitas pelos prprios cidados, de servios pblicos mais eficientes, que os Estados se sintam cada vez mais impelidos para modernizarem as suas Administraes (Pitschas, 2001) . Se a Administrao Pblica tem
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como objectivo prioritrio o rigor e controlo dos custos, faz todo o sentido, a criao de modelos que sejam capazes de maximizar a eficincia e minimizar os custos operacionais. Tal como apontado por Rainer Pitschas, so necessrias, cada vez mais, estratgias de delegar parte razovel das responsabilidades, concentrando o sector pblico naquelas que so incontornveis4, podendo falar-se mesmo da transio do Estado concentrado na produo de bens, para o Estado que regula e coordena a sociedade. Como refere Majone (1990), os novos desafios no mbito das funes do Estado, quer a nvel social como econmico so: Redistribuio transferncia de recursos de um grupo social para outro (poltica fiscal); proviso de bens que o governo obriga os indivduos a consumir: educao; sade. Estabilizao satisfao de nveis de crescimento econmico, emprego, preos
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Mas tal como este autor salienta os processos de reforma em curso () no so de modo algum idnticos, pelo contrrio, so influenciados pela diversidade e pelas caractersticas nacionais especficas (Pitschas, 2001). 4 A Constituio Portuguesa continua a estabelecer, de forma moderada, sectores vedados actividade privada, cuja titularidade e gesto no podem ser transferidas para o sector privado, nos termos do art. n 86, n. 3, seno at 49% do seu capital (art. n 2 da Lei n. 11/90 de 5 de Abril).

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poltica monetria; mercado de trabalho; poltica industrial. Regulao aumentar a eficincia do mercado corrigindo as suas falhas: poderes de monoplio, externalidades negativas, falhas de informao, insuficiente proviso de bens pblicos. Assim, o modelo de modernizao pode seguir duas vias: o modelo anglo-americano denominado Nova Gesto Pblica, centrado no corte dos custos do Estado e no seu emagrecimento ou na denominada Nova Administrao Pblica (Mozzicafreddo, 2001a),
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assente na criao de uma administrao estatal democrtica, descentralizada e funcional, facultando aos funcionrios pblicos princpios de neutralidade poltica e responsabilidade com vista promoo do Estado de direito (Pitschas, 2001). Nesta ltima via, o pensamento deste autor centra-se por um lado, na racionalizao interna da prpria Administrao e por outro, na desregulamentao a nvel externo, ou seja, a modernizao passa pela mudana da relao entre o Estado e o cidado, bem como e fundamentalmente, por alteraes da estrutura interna da Administrao, procurando transpor para os servios pblicos modelos do sector privado .
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Dado que o Estado no conseguiu responder s actuais transformaes da sociedade, nem conseguiu tornar os servios pblicos mais produtivos, nem geradores de mais receitas, as novas teorias procuram ir ao mercado encontrar novas solues (Eugnio Antunes, 2005). No entanto, considerar que o modelo privado o ideal de virtudes, por contrapartida da Administrao Pblica, encarnao de todos os vcios, para que desta forma se justifique a transposio linear dos mtodos utilizados no sector privado em busca da to aclamada eficincia dos servios pblicos, por ventura menosprezar um princpio essencial que separa e norteia a Administrao do sector privado: a gesto para o bem pblico ou comum, sujeita ao sistema jurdico (Pitschas, 2001) .
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Outras das caractersticas deste modelo so: orientao para a qualidade dos servios oferecidos ao cliente; diferenciao do financiamento, da aquisio e da produo de servios; aceitao da independncia organizativa de unidades administrativas; descentralizao das responsabilidades de direco; introduo da avaliao de desempenho e dos resultados (i.e. benchmarking, indicadores de desempenho); integrao de princpios de concorrncia (i.e. contracting out) e flexibilizao do emprego pblico (Salis Gomes, 2001). 6 Como refere Pitschas (2001) estas so as bases do chamado novo modelo de controlo. Por isso, o governo local [alemo] est a ser modernizado e transformado numa empresa de servios. A orientao para o cliente e a qualidade subjacentes so promovidas organizacionalmente atravs da criao de instituies descentralizadas, eficientes e responsveis. A superviso destes centros administrativos, que tm de ser eficazes respeitando um oramento estabelecido, efectuada com o auxlio do sistema judicial e do seu controlo. Os dados que a informam so determinados calculando os custos em relao produtividade (idem). 7 Rainer Pitschas salienta a natureza peculiar das Administraes Pblicas, uma vez que sujeitas a este princpio, no tm possibilidade de sair do quadro jurdico pr-definido e optar pelas tcnicas de gesto justificando por isso, que no possvel controlar to bem o sector pblico. No entanto, isto no invalida que sejam prosseguidos

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Pelo contrrio, podemos salientar a necessidade de reduzir o peso do endividamento pblico

e da carga fiscal (face s exigncias de conteno dos dfices oramentais) e de elevar o nvel de benefcios retirados dos servios pblicos, acrescentando valor gesto pblica (Value for Money). H que assinalar ainda, que esta tendncia de modernizao das Administraes Pblicas, intimamente ligada com a alterao de valores nas sociedades (nomeadamente com o aumento do individualismo e da assuno da responsabilidade individual para o desenvolvimento pessoal), assenta segundo o mesmo autor, para a sua implementao, em quatro objectivos basilares (Pitshas, 2004): Uma nova distribuio de responsabilidade entre o Estado e a sociedade; Uma associao responsvel entre a Administrao e os cidados (tanto vistos como cidados individuais, como empresas, no sentido de um co-governo); Uma associao responsvel entre o Governo, as regies e os municpios; Uma reforma responsvel das estruturas internas administrativas. Na mesma linha Peter Aucoin (2000) defende que a resposta aos problemas burocrticos passa pelos Estados irem alm do modelo burocrtico, ao mesmo tempo que melhoram significativamente o desempenho das suas aces enquadradas na nova gesto pblica, assegurando a accountability das aces governamentais. Segundo este autor a gesto pblica deve ultrapassar as limitaes do modelo burocrtico e focalizar as suas aces de modo a incrementar a economia, eficincia e eficcia na conduo das suas actividades. Esta gesto deve transformar-se significativamente em trs dimenses: revendo e criando um novo enquadramento legal, para dar resposta ao ambiente de mudanas; tomando decises polticas que considerem os recursos utilizados na implementao de leis e regulamentos (polticas pblicas); alterando a organizao e os recursos humanos que implementam estas leis e regulamentos, ao quais devem ser conduzidos de forma a puderem assegurar essa implementao. Se consideramos que o cerne governamental a conduo de politicas pblicas, a sua implementao passa, quer pela realizao de normativos, quer pela aco directa das entidades pblicas no fornecimento de bens e servios pblicos (Estado prestador de servios pblicos) ou ainda pela elaborao e aplicao de regulao (Estado regulador) (Majone,
pelas Administraes critrios econmicos de racionalizao, tanto mais, que os princpios da economia, eficincia e eficcia, tambm se encontram previstos naquele quadro jurdico (idem). 8 Este peso, medido como uma percentagem do Produto Interno Bruto, leva-nos a repensar o tipo de alternativas a tomar: a reduo cega da despesa pblica (mas que por ser bastante rgida difcil de inverter); o aumento do prprio Produto ou as duas alternativas em simultneo.

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1996). O que est em causa, ento a translao de um modelo clssico de Estado prestador para um verdadeiro Estado regulador onde o valor fundamental garantir os direitos dos cidados (utentes dos servios pblicos e contribuintes para o sistema fiscal) e no os instrumentos utilizados para alcanar este desiderato. Neste sentido a regulao social e a regulao econmica enquadram-se no novo modelo de gesto pblica, no qual a obteno de ganhos de eficincia, e o combate ao desperdcio, implicam uma poltica de rigor na utilizao de recursos. Na verdade, se olharmos para as transformaes ocorridas nos pases Europeus, estas revelam enormes mudanas, quer ao nvel dos modelos de gesto, especialmente ao nvel da reestruturao da Administrao Pblica, quer ao nvel das prprias funes do Estado. As reformas em curso visam estabelecer novas formas de gesto dos servios pblicos que alterem as regras burocrticas vigentes proporcionando aos gestores pblicos autoridade, responsabilidade e accountability sobre os resultados das suas aces. A gesto pblica segundo Peter Aucoin (2000) deve assim ir alm da burocracia, mas no pode elimin-la, uma vez que a burocracia inerente administrao pblica, pois as regras fundamentais do modelo burocrtico constituem a prpria formulao e implementao de polticas pblicas. Nesse contexto, contudo, mesmo entendendo a burocracia como elemento essencial na constituio dos governos, ministrios, pode estabelecer-se uma nova gesto pblica que consiga atingir melhores resultados. Este novo modelo implica a devoluo da do poder decisrio aos gestores pblicos, combinada com a necessidade dos respectivos ministros fornecerem objectivos claros e com sentido operacional concreto (atravs de planos, metas e indicadores de desempenho), para aqueles responsveis pela operacionalizao das politicas do governo, de forma a aumentar o conhecimento pblico sobre a eficcia e os custos de programas governamentais, bem como as limitaes enfrentadas pelos prprios governos em satisfazer todas as necessidades da sociedade. Conclui este autor que a viso da nova gesto pblica especialmente dependente da capacidade do governo de formular polticas pblicas cujos resultados podem ser sujeitos a rigorosos critrios de medio do desempenho, referenciais entre servios (benchmarking), auditorias de desempenho e avaliao de programas. Esta de facto a essncia e o maior desafio dos modelos efectivos de accountability governamental e de accountability do servio pblico.

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1.3. O enquadramento regulatrio As mudanas introduzidas com a reforma do Estado Providncia trouxeram mudanas institucionais, ou seja, novas formas e novos papis do Estado e das empresas que actuam no mercado, bem como novas relaes entre estas organizaes. Na verdade e tal como refere Vogel (1996): The study of regulation illuminates the larger relationship between government and industry, for regulation represents an essential mechanism of public control over private sector behaviour. By studying regulatory reform, we learn more about how political-economic institutions shape policy choices and also about these choices in turn reshape the institutions. A definio do termo regulao, quer na literatura jurdica, quer na econmica nem sempre clara. Destacando a definio de Hancher e Moran (1989) a regulao consiste na promulgao de um conjunto de regras e normas, acompanhado por algum mecanismo, tipicamente por uma entidade pblica que controla e promove a aplicao dessas regras. Desta forma, baseia-se na coordenao entre as empresas, os cidados, os consumidores e os diferentes rgos do Estado, atravs da emisso de normas, cujo objectivo fundamental estimular, inibir e determinar certos comportamentos. A aco regulatria ocorre, ento, por meio de leis, regulamentos e outras regras, emitidas pelo poder poltico atravs das quais so delegados os poderes regulatrios ou normativos. Neste sentido, importante realar, que a maioria dos estudos sobre regulao focou-se essencialmente na relao entre o regulador e o regulado, enfatizando o estudo na existncia de assimetria de informao e na captura do regulador. Relativamente assimetria de informao esta relao pode ser formulada como um problema do tipo principal-agente, no qual o papel do principal (regulador) induzir o agente (empresa regulada) a actuar conforme os seus interesses. Ou de outra forma, a assimetria de informao ocorre dado que a empresa regulada detm informaes que so necessrias ao rgo regulador, no entanto, no do seu interesse disponibiliz-las. Por outro lado, a captura do regulador vista como sendo a captura das instituies reguladoras do Estado por interesses privados, na medida em que no decorrer do tempo a regulao acabaria por servir os interesses de um dos grupos envolvidos no sistema (em geral, o governo ou as empresas), e o regulador seria, assim, capturado, passando a representar os interesses deste grupo especfico (Teoria da Captura). Ou seja, apesar do regulador ter sido criado para defender o interesse pblico, acabaria por agir em

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prol do um interesse privado9, com os prejuzos ao nvel dos recursos da sociedade, uma vez que as entidades privadas incorreriam em despesas improdutivas no esforo de influenciar o regulador. Ainda neste mbito Hancher e Moran (1998), alertam que este debate no considera a importncia do papel das grandes organizaes na regulao econmica dos pases capitalistas, argumentando que quase impossvel economicamente traar uma linha divisria entre as organizaes de natureza privada e aquelas que prosseguem exclusivamente o exerccio do interesse pblico. As grandes empresas no podem assim ser caracterizadas como entidades que actuam segundo a actividade reguladora, uma vez que realizam funes de carcter pblico, nomeadamente ao nvel de decises de investimentos, produo e at de emprego, as quais tm implicaes de extrema importncia nas comunidades onde se inserem. Assim as estratgias empresariais so de facto os factores determinantes da actividade reguladora. Neste sentido compreende-se que o exerccio da actividade reguladora no ocorra no vazio institucional, nem resulte apenas da actuao isolada de uma entidade reguladora especifica, uma vez que oriunda de um ambiente complexo, que engloba essencialmente um conjunto de instituies capazes de influenci-la. Os autores Baldwin e Cave (1999) referem mesmo que a regulao deveria ser exercida de maneira dinmica (e no apenas como um conjunto de leis e regras), mas tambm incorporando um enquadramento institucional, decises polticas e governamentais, procedimentos, cumprimento e monitorizao de estratgias, e

comportamentos dos indivduos e empresas, limiares de recursos, grupos de indivduos com certas preferncias, culturas, disciplinas, ideias, incentivos e expectativas. Assim a regulao deve ser inserida num contexto mais abrangente, distanciando-se da anlise restrita da relao regulador e regulado. Neste contexto e dado que a regulao uma actividade caracterizada por uma interdependncia de organizaes complexas grandes empresas, entidades reguladoras, departamentos do Estado, entre outras necessrio percebermos melhor o ambiente regulador, de forma a possibilitar uma melhor compreenso sobre as reformas ocorridas nos ltimos anos. Os contornos deste ambiente so definidos por Hancher e Moran (1998) como the range of regulatory issues subject to a public decision. Estas interaces exprimem-se assim, atravs de questes, cujo contedo abrange tanto a definio de regras gerais, como a
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Este conceito teve origem na Cincia Poltica, em particular a partir de Bernstein (1955), que props que os reguladores passam por um ciclo de vida, ao longo do qual o interesse pblico se subordina progressivamente aos interesses da indstria regulada.

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criao de instituies responsveis pela sua implementao e monitorizao. Estes autores ressaltam ainda que essas interaces envolvem, quer disputas intensas de poder, quer de recursos, do que resulta bvio, que o jogo do poder o centro deste processo o qual se modifica ao longo do tempo, uma vez que depende do percurso histrico atravs do qual foi desenvolvido. Tal como destacaram Arentsen et all (2004): Regulation is a multidimensional process and regulators are only one (key) element of a much larger system where multiple actors interact. The role of judicial and/or dispute settlement institutions, for instance, must also be carefully considered. In addition, the importance of consultative bodies (administrative or ministerial) and organized lobbies (consumer groups, unions) should be included into the wider analysis of the regulatory process. A natureza do ambiente regulador depende por sua vez de diversas dimenses: social, econmica, poltica e jurdica. Essas dimenses compreendem as instituies especializadas que regem a estrutura das organizaes pblicas e privadas e as formas distintas de acesso destas organizaes ao ambiente regulador. Neste sentido, este ambiente constitui o conjunto de instituies especficas (leis/normas sociais, econmicas, polticas e jurdicas) que condiciona a actuao das organizaes envolvidas na actividade regulatria, restringindo e incentivando todas as suas aces. De forma a sintetizar esta complexidade do ambiente regulador, importante desagreg-lo, de forma hierrquica, em trs nveis analticos distintos de acordo com Levy e Spiller (1996): i) nvel macro; ii) nvel intermedirio e iii) nvel micro. O nvel macro composto pelo Estado, englobando os poderes executivo, legislativo e judicirio. O nvel intermedirio abarca a entidade reguladora e, por fim, o nvel micro engloba as empresas reguladas. No nvel macro, aqueles autores referem que o ambiente regulador compreende os normativos legais que se desenvolvem ao longo da histria poltica do pas e determinam a quem cabe o poder decisrio, as foras de influncia dos diversos actores e os mecanismos adoptados para a formao e a implementao das polticas pblicas. Quanto ao nvel intermedirio, o ambiente regulador abrange a organizao e a autoridade concedidas s entidades responsveis pela regulao, essencialmente, no que diz respeito s questes relativas ao grau de independncia da entidade reguladora em relao s restantes entidades do sector pblico, determinao de mecanismos que reduzam a captura da entidade reguladora pelos grupos de interesses, forma de financiamento das suas actividades e forma como so eleitos os seus dirigentes. Por fim, os autores mencionam que o nvel micro do ambiente regulatrio formado por regras especficas que norteiam a actividade

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reguladora, nomeadamente a forma de obter e processar as informaes, os procedimentos e os modelos que orientam as decises sobre possveis alteraes tarifrias, as normas que orientam o controlo e o processo sancionatrio das empresas reguladas, entre outras. Como referido, a Teoria da Captura das entidades reguladoras ao introduzir a problemtica da assimetria de informao, entre as empresas reguladas e o regulador, centra a sua ateno no nvel micro do ambiente regulatrio. Por outro lado, os nveis macro e intermedirio so fundamentais para a anlise da credibilidade das reformas, uma vez que so directamente influenciadas pelas decises dos entes polticos e jurdicos que actuam num determinado pas. Estes entes so os principais rgos responsveis pela conduo das reformas e, naturalmente, pela trajectria da regulao, uma vez que constituem os agentes detentores do poder decisrio atravs do qual as normas e as regras so formuladas e implementadas. Ou seja, o Estado responsvel pela definio, implementao e interpretao da moldura institucional, incluindo a da regulao. Consequentemente, o exerccio da regulao e das prprias reformas assume dimenses que vo para alm dos aspectos regulatrios strictu sensu, uma vez que a natureza do ambiente onde actuam os actores de um determinado sector incorpora mudanas nas suas prprias dimenses. As reformas no contexto regulatrio foram amplamente implementadas por todo o mundo nas ltimas trs dcadas, cujos desgnios centrais seguiram as teorias liberais, as quais argumentavam que os mecanismos competitivos eram essenciais para se atingir maior eficincia econmica. Nas abordagens existentes at ento, sobre as reformas levadas a cabo em diversos pases, era usual procurar-se alternativas de molduras estruturais ptimas que trouxessem por si s o sucesso. Contudo, na prtica, no h uma clara correlao entre o modo de organizao implementado e o sucesso das reformas, o que tem levantado dvidas no que diz respeito ao argumento sobre a estrutura ptima. Como as reformas normalmente partem dos governos, a sua implementao o resultado de negociaes entre as instncias polticas e jurdicas vigentes num dado pas, as quais so oriundas de diferentes tradies legais e culturais. Logo, a tentativa de replicar as reformas encontra diversas barreiras nas prprias instituies de cada pas, bem como nas caractersticas tcnicas de cada um dos sectores em causa. Assim, por mais que os objectivos das reformas sejam adoptados de forma semelhante entre os pases, a sua conduo e evoluo assumem formas diversas, bem como os resultados alcanados. Relativamente s conexes existentes entre os diversos nveis do ambiente regulatrio destacamos: do nvel macro para o nvel intermedirio, encontramos a articulao entre as leis
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e as normas que iro condicionar a existncia de determinados de formatos institucionais que comporo a estrutura da entidade responsvel pela regulao sectorial. Desta forma, as alteraes que sucedem no nvel macro espelham os caminhos da mudana na estrutura da entidade reguladora e, consequentemente, as mudanas na conduo da regulao, pois o regulador no fundo o responsvel pela governana das reformas. Igualmente, do nvel intermedirio para o nvel micro, a entidade reguladora, ao sujeitar-se s regras impostas pelo nvel macro, repercutir as mesmas nas empresas reguladas. Por fim, estas empresas tambm influenciam os nveis intermedirio e macro, mas sobretudo exercendo a sua fora no nvel intermedirio. Em sntese o Estado (poderes executivo, legislativo e judicirio) condicionado pelo nvel macro do ambiente regulatrio, sendo responsvel pela regulao latu sensu, ou seja, pela definio, implementao e interpretao das regras do jogo. Assumindo a presena de uma entidade reguladora sectorial, o nvel intermedirio coincide com a intermediao do exerccio da regulao, ou seja, esta entidade intermediria a interaco entre o Estado e as empresas reguladas. Por sua vez, a actuao da entidade reguladora condicionada pelas normas definidas pelo Estado, as quais se traduzem na sua forma de actuao, ditada pelo grau de independncia concedido. Finalmente, as empresas reguladas so conduzidas pelo nvel micro, cujo aplicao e controlo das regras cabe entidade reguladora. de referir ainda que no nvel intermedirio do ambiente regulador, nem sempre existe uma entidade reguladora sectorial especfica, pelo que nestas situaes as interaces ocorrem directamente entre as empresas reguladas e o Estado. Por outro lado, considerando que a existncia desta entidade, a sua actuao pode ser completamente independente da articulao com o Estado. Portanto, h diversas molduras institucionais de actuao das entidades reguladoras, ao nvel das suas relaes com o Estado. Majone (1994) salientou mesmo, a existncia de diferenas entre as tradies europeia e norte-americana no que respeita moldura institucional das entidades reguladoras: nos EUA, estas entidades exercem simultaneamente funes legislativas, administrativas e quasi-judiciais, enquanto na tradio europeia a entidade reguladora exerce apenas a segunda dessas funes, deixando as restantes a cargo de outras entidades. Com base nestas explicitaes, importante salientar que as dimenses do ambiente regulador vigente num pas podem inibir ou impedir alguns tipos de ambientes regulatrios em detrimento de outros. Alm disso, como o ambiente regulatrio evolui ao longo do tempo, semelhana a prpria natureza dinmica e evolutiva das suas dimenses, a sua formao e o

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seu desenvolvimento ocorrem de maneira diferente consoante os pases. Esta constatao ajuda a explicar as dificuldades encontradas nas tentativas de replicar difer entes molduras institucionais em pases diferentes daqueles onde foram originalmente desenvolvidas. Recapitulando, definido o momento histrico, o ambiente regulatrio orienta a interaco estratgica das entidades, na forma dos grupos de influncia da sociedade e do prprio Estado, atravs de redes de interdependncia no processo de negociao e compromisso entre as partes envolvidas. 1.4. O aparecimento das Autoridades Reguladoras Independentes Como mencionado anteriormente, sobretudo a partir da Segunda Guerra Mundial, a complexidade crescente da sociedade, imps a adopo de mecanismos administrativos mais geis e especializados. Por outro lado, a transferncia de funes dos servios pblicos para o sector privado, atravs nomeadamente da privatizao e por outro a abertura de monoplios pblicos actividade econmica privada, atribui ao Estado o poder crescente de regulamentao e fiscalizao destes mercados, fruto da nova definio do seu papel na economia. Como refere Majone (1996) a regulao econmica e social passam a ser as novas fronteiras para as autoridades governativas, quer ao nvel dos Estados, quer ainda ao nvel da Europa e at certo ponto existe mesmo uma redistribuio das polticas do Estado Providncia. Neste sentido, observa-se que a retirada do Estado na prestao directa da actividade econmica, no significa uma reduo da sua participao, e pelo contrrio, torna necessrio a criao de entes desprovidos de subordinao, com autonomia perante o poder politico, com funes tcnicas, de modo a que a prestao de servios essenciais s pessoas no fiquem subordinados apenas ao sector privado, protegendo assim os interesses gerais da comunidade. De facto, a concorrncia s implica que a entidade que dita as regras do mercado no possa ser em simultneo destinatria das mesmas. Como refere Vital Moreira (2002) () uma das manifestaes mais visveis deste novo papel do Estado traduziu-se na criao de entidades de regulao (). Este autor (2003a), citando Breuer, considera-as ainda como a resposta necessria do moderno Estado social ao alargamento das suas tarefas. A autonomizao de organismos administrativos , portanto, uma consequncia, em termos de diferenciao e especializao, da ampliao e diversificao das tarefas administrativas. Como referiu tambm Majone (2000) estas entidades so organizaes que desempenham funes de natureza governamental, mas que acabaram por existir fora da moldura

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administrativa do governo. No entanto, isto no significa que toda a administrao pblica ou mesmo todas as reas governativas se possam transformar numa entidade desta natureza ou que estas entidades independentes possam abarcar todas as actividades ou politicas pblicas (Majone, 1997b). Na verdade estas organizaes so mais relevantes em reas onde a experincia, os conhecimentos tcnicos, a flexibilidade e a reputao so factores chave para a eficcia de certas polticas. Polticas redistributivas ou com implicaes significativas nesta rea devero permanecer no controlo directo dos executores polticos. Assim, a responsabilidade da regulao passa a ser atribuda a Autoridades Reguladoras Independentes, termo que pretende reforar a sua independncia do poder poltico . Com este
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estudo procuramos analisar em primeiro lugar, algumas das caractersticas dos modelos de agncias ou entidades reguladoras de diversos pases, de forma a conseguirmos depois alguns parmetros para a posterior configurao do modelo de regulao existente no ordenamento jurdico portugus, especificamente, no sector financeiro. Antes de mais, convm precisar o termo que iremos utilizar no nosso trabalho: autoridades reguladoras independentes. Se bem que os pases que seguem as correntes administrativas tipo continental, designadamente Portugal, substituam este termo no seu ordenamento jurdico, por entidades administrativas independentes, somos do entendimento, que esta expresso talvez mais limitativa e por isso no to abrangente. A expresso autoridades reguladoras independentes abarca, quer as agncias de inspirao anglo-saxnica, quer as entidades administrativas. Como reconhecido por diversos autores, o modelo norte-americano de agncias e comisses reguladoras foram a principal fonte de inspirao para o aparecimento de entidades similares, ou pelo menos com diversas das suas particularidades na Europa Ocidental. De facto, as agncias reguladoras tm sido, um dos pilares da Administrao Pblica dos E.U.A., cujos poderes so conferidos pelo Congresso, sendo no entanto autnomas do Presidente. Este
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modelo de administrao descentralizado, expandiu-se sobretudo a partir dos anos vinte, com o New Deal, em que as respectivas reformas consubstanciaram-se na interveno do Estado, tanto a nvel econmico, como social, de forma indirecta, atravs da criao de agncias independentes, s quais foram sendo delegadas responsabilidades regulatrias. Os principais objectivos da sua criao eram evitar monoplios nos principais sectores da
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A expresso autoridades reguladoras independentes foi baptizada em Frana, tendo-se entretanto generalizado na doutrina e na legislao em vrios outros pases (Vital Moreira, 2002). 11 De referir que a crescente importncia destas entidades e a evoluo do direito americano, levou a que o direito administrativo passasse a denominar-se direito das agncias.

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economia e esbater a tenso que se vivia entre o poder executivo e o poder legislativo. As
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vantagens apontadas so a especializao e a flexibilidade destas agncias, bem como a celeridade das suas aces. Por outro lado, permitem novas formas de participao dos interessados na tomada das decises, evitam o envolvimento directo do poder poltico e conseguem ter autonomia financeira (Vital Moreira, 2003b). Em contrapartida, h, no entanto, o perigo de captura da entidade reguladora pelos prprios regulados e de certa forma uma falta de accountability perante o Congresso e os cidados. Tambm a experincia inglesa trouxe as suas particularidades, onde as entidades denominadas Quangos (Quasi Autonomous non-governmental organizations) foram criadas pelo governo de Margaret Tatcher, no incio da dcada de oitenta, como organismos autnomos dos ministrios (Cardoso, 2002). Estas entidades resultam de uma necessidade, que se associou ao processo de privatizao, reduzindo expressivamente a actuao directa do Estado na prestao de servios, podendo a sua interveno ser bastante alargada, desde reas mais econmicas, a reas sociais e culturais. Em Frana, pela tradio do modelo unitrio e centralizada de Administrao Pblica, com grande subordinao da administrao s orientaes do poder poltico, o aparecimento de autoridades administrativas independentes, que demonstravam grande independncia, gerou alguma polmica sobre os novos aspectos destas entidades. As primeiras experincias ligadas defesa e garantia de certas liberdades remontam a 1976, com a criao da Comisso Nacional de Informtica e Liberdade (Vital Moreira, 2002). Importa ainda referir o caso Alemo, onde surgiram o que se pode denominar por uma administrao margem do controlo governamental, com organismos de direito pblico com personalidade jurdica, com independncia funcional, organizativa e at territorial, constituindo o que na Alemanha se definiu como mbitos livres de direco ministerial (Ministerialfreie Rume). O exemplo mais paradigmtico sem dvida o Bundesbank (Banco Central Alemo), o qual adquiriu bastante cedo autonomia e independncia face ao poder poltico, nomeadamente ao nvel da poltica monetria, e que influenciou fortemente, quer outros bancos centrais, quer mais tarde, a UE na criao do Banco Central Europeu (idem). Em Portugal em concreto, a reforma do Estado decorreu essencialmente pela incapacidade do
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Alguns exemplos destas agncias e comisses so: Federal Reserve Board, Securities and Exchange Commission, Environmental Protection Agency, Federal Communication Commission e Federal Energy Regulatory.

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sector pblico continuar como financiador do desenvolvimento econmico, tendo-se tornado premente a necessidade do exerccio das funes de regulao. Surgiram neste contexto, organismos ou entidades independentes face ao poder poltico, com elevados nveis de especializao tcnica, com autonomia administrativa, capazes de dar respostas s novas necessidades e actividades econmicas e sociais. Deste modo estas entidades apresentaram-se como modelos para instrumentalizar aquela reforma. Teoricamente, estas entidades no poderiam estar vinculadas ao poder poltico, para que as suas decises pudessem ser tomadas de forma imparcial e com a neutralidade necessria para a prossecuo do interesse pblico. No prosseguimento das suas atribuies, os instrumentos de presso dos interesses polticos e econmicos deveriam ser nulos e estas entidades deveriam tambm ter autonomia financeira, de forma a manter a sua independncia efectiva. Entre ns, temos que distinguir trs entidades administrativas independentes de natureza diferentes: As de inspirao anglo-saxnica, que gozam de independncia prevista nos seus estatutos, so entidades de direito pblico, tm personalidade jurdica e autonomia financeira, sendo os seus membros nomeados pelo governo. As primeiras entidades criadas nestes moldes foram a Comisso de Mercado de Valores Mobilirio CMVM (1991) e a Entidade Reguladora do Sector Elctrico, actual Entidade Reguladora dos Servios Energticos - ERSE (1995); Entidades de garantia e defesa de certas liberdades, que no tendo personalidade jurdica, nem autonomia financeira, funcionam junto da Assembleia da Repblica, tais como a Comisso de Proteco de Dados Pessoais e a Comisso de Acessos aos Documentos Administrativos. E o caso especial do Banco de Portugal (BP), que apesar de prximo da primeira categoria, seguiu o modelo de independncia do Bundesbank alemo, cujas funes principais so a conduo da poltica monetria, emanada pelo Banco Central Europeu, e superviso das instituies de crdito. Em termos jurdicos, existe a referncia na prpria Constituio portuguesa, a partir de 1997, possibilidade de a lei criar entidades administrativas independentes, explicitando mes mo dois casos concretos, nas reas da proteco de dados pessoais e a dos meios de comunicao social, as quais seriam conduzidas por uma entidade administrativa independente . No
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N 2 do art. 35 e n 1 do art. 39 da Constituio da Repblica Portuguesa, respectivamente. Igualmente no

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entanto, reala-se que apesar de estarem previstas constitucionalmente, o legislador ordinrio ainda no criou, at agora, o enquadramento especfico mais apropriado para as entidades administrativas independentes , pelo que as que foram sendo criadas, seguiram modelos
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prprios e de certa forma algo dspares entre si, nomeadamente ao nvel da sua independncia. Efectivamente, quer entidades reguladoras como a CMVM, a ERSE ou mesmo o Banco de Portugal, sendo entidades com personalidade jurdica paralelas ao Estado, esto enquadradas na denominada Administrao Indirecta, cuja figura se materializou nos Institutos Pblicos de regime especial . Assim, podemos dizer que continuamos a seguir o sistema francs de
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unidade administrativa, pelo menos na forma jurdica que foi encontrada para as entidades administrativas independentes. nosso entendimento, que esta figura continua a no se adequar realidade das autoridades reguladoras independentes, no sentido mais lato do termo, na medida em que contraria em primeiro lugar, duas das caractersticas fundamentais que devem estar associada a estes organismos: a independncia e a no sujeio ao poder executivo, qualidades que so definidas para os Institutos Pblicos de forma mais limitada. 1.5. Mecanismos de Independncia das ARI Tal como em Portugal, o aparecimento destas entidades nos restantes pases, no resultou da criao de um referencial jurdico comum, pelo que foram surgindo de forma desordenada e com caractersticas muito heterogneas, tendo suscitado em muitos casos, bastante polmica em torno do seu fundamento constitucional (Vital Moreira, 2003b). A par da onda da privatizao dos servios pblicos, verificados nos ltimos anos em quase todos os pases, este fenmeno foi fortalecido pela criao de novas autoridades reguladoras independentes encarregues da superviso de um sector ou vrios sectores de actividade, que apesar da sua formatao jurdica divergir de pas para pas, mantm o trao comum acerca da sua autonomia face ao poder central do Estado. Podemos assim referir, que estas entidades so no fundo um instrumento que o Estado tem para desenvolver as suas actividades regulatrias
n 3 do art. 267 da CRP dedicado estrutura da Administrao Pblica, tambm est previsto que a lei pode criar entidades administrativas independentes. (Stima reviso constitucional - 2005). 14 Apesar de terem j existido diversos projectos neste sentido, nomeadamente o do Professor Vital Moreira (2003). Como referiu o prprio autor os novos estatutos da Autoridade Nacional de Comunicaes (ANACOM) inspiraram a elaborao do projecto da lei-quadro para as autoridades reguladoras, aquando da apresentao do mesmo em 11 de Maro de 2002. A principal inovao desta lei-quadro residiu na importncia atribuda independncia das autoridades reguladoras face ao poder poltico, consagrada nomeadamente no alargamento e na no renovao dos mandatos dos seus dirigentes, que passaram a ser de cinco e j no de trs anos. Ainda segundo Vital Moreira, o projecto de diploma representa o "fim do servio pblico de modelo francs" e inspirado na figura do "Estado regulador", em detrimento dos papis tradicionais de "Estado-proprietrio" e de "Estado-empresrio". No entanto, apesar de decorrido mais cinco anos, as linhas de orientao deste projecto ou mesmo de outro ainda no tiveram acolhimento por parte do poder poltico. 15 Lei n 3/2004 de 15 de Janeiro, alterada pelo DL n 105/2007 de 3 de Abril.

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(Elisabetta Bani, 1998). Uma das principais caractersticas que podemos destacar como comum a todas as Autoridades Reguladoras Independentes, a independncia. Constatada a necessidade de reformulao da interveno do Estado nos vrios sectores de actividade econmica, houve de facto a premissa de no deixar apenas ao sector privado a prossecuo do interesse pblico, assumindo o Estado o papel de guardio na figura de regulador. As antigas estruturas administrativas, morosas e ao sabor dos interesses do poder poltico, revelaram-se inadequadas para o novo paradigma da regulao. Como consequncia necessria, foram atribudos a estas entidades amplos poderes, designadamente de mbito normativo, uma vez que de outra forma no poderiam desempenhar satisfatoriamente as suas atribuies, o que exigia ainda, um quadro com alta competncia tcnica em que os seus dirigentes fossem revestidos de independncia suficiente, que pudesse garantir a impermeabilidade face aos interesses polticos transitivos. Como refere Vital Moreira (1997), podemos falar de independncia orgnica, funcional e perante os operadores do mercado. A independncia orgnica pode ser medida pela composio dos seus dirigentes (v.g. ex-governantes), forma de designao e demisso dos seus rgos e regime de incompatibilidades entre as funes exercidas por estes rgos e outras funes. A nomeao dos titulares dos rgos dirigentes destas entidades deve ser feita com base no mrito e nas capacidades tcnicas e profissionais, e de preferncia no pertencentes Administrao. Esta situao pode ser garantida pelo estabelecimento de um perodo de nojo, quer antes, quer depois de cada mandato dos seus titulares. Relativamente sua demisso, esta s deve acontecer em condies expressamente previstas na lei, garantindo assim a estabilidade dos rgos e evitando a discricionariedade (idem). De referir ainda, que estes rgos so normalmente colegiais o que facilita a pluralidade de opinies e experincias. A independncia orgnica ainda reforada pela durao do mandato, que no deve coincidir com o perodo do mandato do Governo, devendo ser fixo e no renovvel. A forma com mais xito a de entidades independentes atpicos em relao tradicional estrutura administrativa, com acentuada caracterstica de independncia decisria, normalmente colegiais, que estabelecem regras de comportamento aos operadores num determinado sector do mercado, fiscalizam-nos, aplicam-lhes sanes e desenvolvem propostas para o Governo e Parlamento. A independncia funcional reflecte-se deste modo, no desenvolvimento das suas actividades sem sujeio a quaisquer ordens ou instrues e sem qualquer censura ou controlo, por parte dos governos () (salvo os tribunais, bem entendido). (Vital Moreira, 2003b). Finalmente, a independncia perante o mercado, reveste a preocupao j

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mencionada com a captura das autoridades reguladoras independentes pelos prprios interesses sectoriais que integram () a actividade regulada. Deste modo, devero ser impostas normas e garantias para que os titulares dos rgos destas entidades no actuem no interesse de grupos para os quais tenham trabalhado ou para os quais pretendam, directa ou indirectamente, trabalhar depois de deixarem a direco da entidade reguladora. Tambm sobre esta questo deve ser definido um perodo de nojo, que garanta a independncia face aos agentes regulados, mas no s, porque por trs da figura sempre alegada da burocracia, podero estar outros interesses, no oficiais. Certamente, o problema no especfico das autoridades reguladoras, ocorrendo, em maior ou menor grau, em toda a administrao pblica. Todavia, quando o mbito mais restrito, os seus titulares, inclusive pela sua formao tcnica e profissional especializada no sector em causa, tendem a ter um contacto mais estreito e frequente com os agentes econmicos, o que sendo positivo por um lado, se no forem criados os instrumentos apropriados pode criar situaes mais parciais. Sobre esta problemtica tem de haver uma preocupao constante, de dotar as entidades por um lado, com poderes suficientemente fortes para lidarem na maioria das vezes com poderosos grupos econmicos e por outro, com os melhores recursos humanos de forma a diminuir a assimetria de informao entre regulador e regulado (idem). por isso, que atribuio de receitas prprias s autoridades reguladoras independentes constitui a garantia fundamental para que esta independncia seja assegurada. Em sntese como refere Cardoso (2002) o ponto de equilbrio entre democracia e imparcialidade reside no carcter limitado dos mecanismos de controlo poltico sobre as autoridades administrativas independentes e constitui a chave para o enquadramento jurdicoconstitucional da Administrao independente. No fundo a questo politica mais difcil nestas entidades reside na forma de conciliar e tornar eficazes os conceitos aparentemente contraditrios relativos sua independncia e responsabilizao poltica. Tal como apontado por Majone (1996) o problema relativo legitimidade reguladora no o excesso de independncia, mas, pelo contrrio, a constante ameaa de interferncia por razes polticas. Fechando o ciclo deste captulo, importante frisar que as aces desenvolvidas pelas entidades reguladoras substituem no apenas as formas mais antigas de interveno estatal, mas afectam tambm as polticas pblicas do Estado Providncia. No fundo o Estado regulador aparece como um sucessor do Estado Providncia, que aparentemente se tornou incapaz para fazer face aos novos desafios econmicos que emergiram nomeadamente dos avanos tecnolgicos e da globalizao. No entanto, seria errado concluir pelo declnio do

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papel do Estado na sociedade. Pelo contrrio, esta afirmao leva-nos antes a uma nova configurao de governana mais do que um recuo do Estado. Se as reformas ocorridas no Estado implicaram novas formas de actuao na sociedade, atravs nomeadamente da institucionalizao das autoridades reguladoras, que contriburam para aumentar a eficcia e a prpria credibilidade das polticas reguladoras, estas entidades ao reclamarem uma interveno indirectas do Estado, exigiram por sua vez, novos contravalores e um novo papel para a Administrao Pblica, de forma a contrabalanar a referida independncia e legitimar a sua actuao. Como refere Bourgault (1999), esta legitimao pode ser conseguida nomeadamente atravs da prestao de contas, por meio de comisses parlamentares eficazes, que divulguem os resultados do seu desempenho ou atravs de regras ou cdigos ticos de difuso de uma cultura que no incentive a corrupo, a par de uma actuao mais transparente, quer do poder politico, quer do poder judicial. Mas este no autor no esquece uma fonte essencial de legitimar a aco governativa: a participao dos cidados. No entanto, como vimos anteriormente o movimento regulador caracterizado em boa parte pela imitao do modelo anglo-saxnico, que tem levantado vrios problemas, nomeadamente em pases de cultura mais administrativa, onde a interveno da sociedade civil menos activa. Nestes casos, h que desenvolver um papel mais activo e um reforo da independncia das autoridades reguladoras face ao poder poltico e aos regulados (Moreira et all, 1999). Neste ponto o desafio que se coloca vai no sentido de desenvolver novas formas de accountability democrtica em consonncia com a referida independncia destas entidades que apesar de parecerem conceitos antagnicos podem interligar-se, como o demonstram os mecanismos de controlos mltiplos das agncias reguladoras americanas, que sendo controladas no existe ningum que as controla directamente (Majone, 1997b). Assim, so apontados como formas de controlo a definio de regras, procedimentos e objectivos claros e acessveis que permitam a avaliao dos resultados, o elevado profissionalismo e qualidade tcnica dos seus responsveis e tcnicos, a transparncia na divulgao das suas actividades e por fim a submisso ao poder judicial para garantir a proteco dos interessados (Car apeto, 2002). Por fim, retomando a questo da legitimidade, reforamos o papel essencial da participao dos cidados, que no se limita a integrar nas polticas pblicas as suas opinies, mas tem que se basear em mecanismos institucionais, nomeadamente atravs da criao de comisses e conselhos de cidados que acompanhem e participem na aplicao daquelas polticas, no seio

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da administrao pblica (Mozzicafreddo, 2001b), que se podem concretizar no mbito das prprias autoridades reguladoras independentes: por meio da existncia de representantes dos cidados na sua administrao, que permita que os mesmos sejam ouvidos no desenvolvimento da sua actividade; pela criao de associaes de defesa dos direitos dos cidados e ainda pelo controlo e fiscalizao da sua actividade por parte de todos os interessados. 1.6. A Globalizao e a emergncia dos grandes grupos econmicos Com a dcada de setenta, as trocas transnacionais intensificaram-se fortemente, quer com a internacionalizao dos processos produtivos, quer com os movimentos financeiros, quer ainda com a disseminao mundial da informao atravs dos media, ou atravs de movimentos em massa de pessoas (como turistas ou como trabalhadores emigrantes). O alcance extraordinrio destas trocas levaram certos autores a encar-las como uma forma de ruptura face s anteriores formas de interaco entre os pases, e um novo fenmeno emergiu, denominado globalizao (Giddens, 1990; Albrow e King, 1990). O primeiro autor define este fenmeno como: ...the intensification of worldwide social relations which link distant localities in such a way that local happenings are shaped by events occurring many miles away and vice versa. Da Estratgia de Lisboa em 2000, a globalizao a fase que se segue aps a internacionalizao e a multinacionalizao, uma vez que ao contrrio destes fenmenos, anuncia o fim dos sistemas nacionais como ncleos centrais das estratgias e das actividades humanas. A globalizao, longe de ser um fenmeno consensual, de facto uma extensa rea de intensos conflitos entre diferentes grupos sociais, estados e interesses dominantes. Uma das ideias dominantes, que estamos hoje a entrar num perodo em que os desentendimentos polticos esto a desaparecer, em que as rivalidades imperialistas entre pases dominantes que no sculo XX provocaram duas guerras mundiais, desapareceram, dando lugar a uma interdependncia entre poderes superiores. Em termos econmicos, no incio dos anos oitenta que emerge provavelmente uma nova forma de trabalho (Frobel, Heinrichs e Kreye, 1980), baseada na globalizao da produo, acompanhada pelo aparecimento de empresas multinacionais, convertidas gradualmente nos actores principais da nova economia mundial. As caractersticas principais desta nova economia so as seguintes: Domnio dos sistemas financeiros e investimentos escala global; Processos produtivos flexveis e dispersos em diversos locais;
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Baixos custos de transportes; Revoluo a nvel das tecnologias de informao e comunicao; Desregulao das economias nacionais; Superioridade das agncias financeiras multilaterais; Emergncia de trs blocos econmicos: o americano, centrado nos E.U.A e nas relaes deste com o Canad, Mxico e Amrica Latina; o Japons, centrado no Japo e nas relaes especiais com os quatro pequenos tigres asiticos16; e o europeu, centrado na UE e nas suas relaes com a Europa de Leste e o Norte de Africa. Neste quadro, em termos da estrutura institucional, importante mencionar Sassen (1994), que assume que estamos a enfrentar um novo regime internacional, baseado na ascendncia dos servios bancrios e internacionais. 17 As empresas internacionais so hoje um importante elemento da estrutura institucional, em conjunto com os mercados financeiros globais e os blocos comerciais transnacionais. Com efeito, segundo esta investigadora da Universidade de Columbia, todas estas transformaes contriburam para a formao de novas estratgias de localizao na economia mundial: zonas especiais de produo para exportao 18, centros financeiros off-shore e cidades globais. Uma das transformaes mais profundas produzidas pela globalizao econmica neo-liberal, foi a enorme concentrao do poder econmico nas mos destas multinacionais: 70% do comrcio mundial controlado por 500 empresas multinacionais e 1% das empresas multinacionais detm 50% do investimento estrangeiro directo (Clarke, 1996). O extremo desta situao vai ao ponto da hegemonia da lgica financeira sobre a economia real, predominar at nos Estados mais fortes, onde a despesa pblica subiu drasticamente. Estes passaram a estar sujeitos s decises das agncias de rating, ou por outras palavras, certas empresas internacionais passaram a ser os avaliadores da situao financeira dos Estados e a definir o risco associado destes pases, difundindo-o aos investidores internacionais. 19
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Coreia do Sul, Taiwan, Hong Kong e Singapura. De facto, enquanto durante os anos cinquenta, os principais fluxos internacionais estavam concentrados em matrias-primas e commodities, a partir dos anos oitenta a diferena entre a taxa de crescimento destas exportaes e a taxa de crescimento dos fluxos financeiros aumentou drasticamente: depois da crise de 1981 -82 at 1990, o investimento directo estrangeiro global aumentou em mdia 29% por ano (idem). 18 Zonas geograficamente delimitadas no territrio de um Estado destinadas instalao de empresas, cuja produo ser total ou em grande parte exportada, beneficiando de condies fiscais e financeiras favorveis e de benefcio em relao ao regime geral. 19 A titulo de exemplo, veja-se o caso dos ratings baixos dados pela Moodys dvida pblica da Sucia e do Canad em meados da dcada de noventa, facto que influenciou fortemente a realizao de cortes nas despesas sociais destes pases (Chossudovsky, 1997).

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Capitulo II

Caracterizao do Sector Financeiro

Se h rea onde a palavra globalizao realmente se aplica nos sistemas financeiros internacionais. A globalizao financeira tornou-se uma caracterstica fundamental da economia mundial nas ltimas dcadas. A principal consequncia foi o aumento na vulnerabilidade do sistema financeiro internacional com o aumento das crises financeiras. H pois uma necessidade crescente de regulao para ajudar os mercados a trabalharem de forma mais eficientemente e a reduzir a possibilidade contgios gerais nos mercados. Neste captulo procuramos identificar as principais caractersticas do sistema financeiro, fazendo sobressair a importncia que este sector tem no desenvolvimento econmico de um pas, motivos que como iremos ver justificam a regulao do sistema, designadamente pela necessidade de corrigir imperfeies e falhas no mercado.

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2.1. Enquadramento do sector bancrio no Sistema Financeiro A expresso Sistema Financeiro pode ser encarada sob duas perspectivas: por um lado, como o conjunto de normas, instituies e mecanismos que regulam a actividade financeira em geral e por outro, como o conjunto de instituies, empresas e organismos com interveno directa ou indirecta na actividade financeira (Nunes Pereira citado por Maria Manuel Marques et all, 2005). Tradicionalmente, o sistema financeiro integra trs subsectores: o sector bancrio (que aceita depsitos e concede emprstimos), o sector segurador (que garante um pagamento em caso de ocorrncia de uma determinada contingncia) e o sector dos valores mobilirios (permite o acesso directo ao mercado). No entanto, como refere Teixeira dos Santos (2002) hoje a fronteira entre os trs sectores tem-se vindo a esbater, devido essencialmente a um processo de integrao tecnolgico, geogrfico e funcional, tal como abordaremos mais frente neste trabalho. De uma forma mais generalista, utiliza-se frequentemente o termo sistema financeiro em vez de sistema bancrio, para englobar, quer os bancos, quer outras instituies de crdito, quer ainda as sociedades financeiras. hoje indiscutvel o papel essencial do sector financeiro no desenvolvimento econmico e social de uma sociedade, nomeadamente a portuguesa. Por meio do sistema bancrio, por via da captao da poupana e consequente concesso de crdito 20, como via do mercado de capitais, para alm da importante funo econmico-social do sector segurador. Como refere Teixeira dos Santos (2002): Ao mobilizar os fundos dos aforradores, canalizando-os para o sector produtivo, o sistema financeiro possibilita a transferncia de recursos econmicos no tempo e no espao, alm fronteiras e entre sectores ().21 A existncia de instituies financeiras competentes e profissionais possui desta forma, uma inigualvel vantagem sistmica, que se traduz na reduo do risco e no aumento da eficincia. Em ambos os casos, existe uma vantagem social para a economia que no seria possvel na ausncia de um sistema financeiro que cumpra o seu papel de intermedirio. O papel central do sistema financeiro na economia significa que uma perturbao no sector

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Por intermediao financeira deve entender-se a actividade de determinados agentes econmicos, a qual consiste em captar a poupana junto daqueles que a realizam para a cederem aos investidores que dela precisam () (Martins Barata, 1998). 21 Ainda segundo o autor, podemos distinguir dois tipos de sistemas financeiros aqueles que assentam essencialmente no sistema bancrio, como os casos da Alemanha, Japo e Frana, e aqueles sistemas que so mais dependentes dos mercados de capitais, como o EUA e o Reino Unido.

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tem efeitos sistmicos 22 e transversais. Todos conhecemos exemplos, de perturbaes bancrias, mais ou menos recentes, que geraram quebras de confiana no sistema, corridas desenfreadas aos bancos, fugas de capitais, situaes verdadeiramente devastadoras para a economia, com maior impacto nos pequenos depositantes. Ao procurar garantir liquidez, os intermedirios nos mercados de valores e de capitais so assistidos por linhas de crdito bancrio, que se repercute em grandes variaes no preo dos activos tal como a queda abrupta do mercado de aces ou a falncia de um grande intermedirio, que pode gerar um efeito domin e uma crise sistemtica que afectar o sistema de pagamentos. Estas crises de liquidez assumem um maior significado no sistema financeiro no qual o papel dos mercados est relacionado com a intermediao bancria clssica. Neste caso, o contgio que pode surgir da rede de acordos de curto prazo e a exposio entre as instituies financeiras outra possibilidade distinta. 23 Por esse motivo, o sistema financeiro de cada pas deve ser robusto e objecto de legislao e de superviso eficiente, para evitar que uma falha de uma instituio contagie o resto da economia. No admira assim que o poder poltico lhe reserve grande ateno, impondo-lhe regulamentao especfica, cuidada e permanente. Assim o Estado intervm para regular o sector financeiro, criando um conjunto de normas que constituem o denominado Direito Bancrio Institucional. Desta forma, a regulao refere-se ao conjunto de leis e regras criadas para disciplinar o sector bancrio, traduzindo-se nas prescries ou fronteiras impostas ao sector pelo legislador, enquanto a superviso definida como a monitorizao, pelas autoridades competentes, das actividades dos bancos e pela actividade de fazer cumprir a regulao bancria. Os poderes de superviso podem ser desdobrados em poderes de regulamentar, de autorizar, de dar instrues, de inspeccionar e de sancionar. Aqui a superviso surge com uma abrangncia muito maior que a chamada superviso administrativa ou superviso privada (Pereira Jernimo, 2000). 24

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O risco sistmico refere-se possibilidade de que um choque localizado num determinado ponto do sistema financeiro se possa transmitir ao sistema como um todo e, eventualmente, levar a um colapso da prpria economia. Existem diversos canais de contgios, apontamos dois: pela criao de uso generalizado do crdito e essencialmente porque o sistema bancrio responsvel pelo sistema de pagamento mais importante de uma economia moderna, baseado na transferncia de depsitos entre bancos (Martins Barata, 1998). Casos como o Argentino testemunham a existncia real deste fenmeno. 23 Um exemplo foi a crise do mercado de aces de 1987, que provocou problemas no sistema de compensao do mercado de derivados e que foi ultrapassado graas a uma injeco de liquidez da Reserva Federal. De facto, os intermedirios financeiros necessitaram de fundos adicionais para poderem satisfazer as necessidades dos seus clientes. 24 O termo superviso tem vrios significados, ligados s filosofias orientadoras de cada pas: em Frana significa controlo, na Alemanha vigilncia ou fiscalizao, e em Itlia vigilncia.

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Podemos tambm definir o alcance da superviso segundo outros critrios: a superviso geral que contempla o acompanhamento dos mercados monetrio e financeiro e o acompanhamento da banca, atravs de directrizes, determinaes genricas e medidas relativas a taxas de juros e; a superviso estrita que se ocupa do controlo individual de cada instituio, mediante actos administrativos singulares e sanes. Por seu lado, so as normas prudenciais25 que do particular natureza superviso, pelo que se utiliza o termo de superviso prudencial, em que estas normas so regras de preveno e de salvaguarda. Este tipo de superviso, prende-se sobretudo com a actividade bancria, dada a sua importncia no desenvolvimento econmico e social, tendo como principais objectivos os seguintes: econmico-financeiro, dado que o Estado tem de assegurar a circulao do papelmoeda, sujeitando a banca ao seu poder e controlando os bancos emissores; o Estado promove a gesto prudente do sector, de modo a assegurar a confiana dos cidados e a prevenir crises que podem levar falncia de certas instituies, prevenindo assim riscos sistmicos e a assegurando a confiana no sistema; por fim, na procura de uma melhor poltica fiscal, o Estado fiscaliza o sector bancrio, de forma a controlar designadamente operaes ilcitas ou mesmo o branqueamento de capitais. A superviso prudencial visa assegurar a boa gesto das instituies financeiras, nomeadamente garantir nveis adequados de liquidez e solvabilidade26 das instituies de crdito. Neste sentido so exemplos deste tipo de superviso, a separao entre instituies, a imposio de requisitos mnimos para a entrada no mercado, as garantias de depsitos 27, a
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A norma prudencial caracteriza-se pela introduo de critrios de prudncia na gesto das instituies financeiras, estabelecendo limites para o risco, criando mecanismos de controlo sobre as instituies. 26 O termo liquidez significa completa disponibilidade das instituies de crdito para, em determinado momento, solverem os seus compromissos, designadamente, dando satisfao aos seus depositantes que desejam proceder ao levantamento dos seus depsitos. Quanto solvabilidade, esta consiste na susceptibilidade de certa instituio de crdito fazer face aos seus compromissos, com total segurana dos seus credores, clientes e depositantes. No entanto os dois termos no tm propriamente a ver um com o outro, uma vez que uma instituio de crdito pode ter bens para solver os seus compromissos, e no dispor, todavia, de meios para pagar, em determinado momento; como tambm se pode verificar que, em determinado perodo, a instituio pode ter liquidez, e ser, a mdio ou a longo prazo, irremediavelmente insolvente. 27 Como refere Carlos Lobo (2001) a resposta dos EUA crise de 1930 foi a criao de um sistema de garantia de depsitos denominado Federal Deposit Insurance Corporation FDIC. Em contrapartida, na Europa este tipo de garantia s apareceu no final da dcada de setenta, apesar de desconhecidos da maioria das pessoas, resultante da percepo de que em caso de uma crise, o governo resolver a situao com dinheiro do oramento

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existncia de um refinanciador de ltima instncia 28, entre outros (Carlos Lobo, 2001). De forma sinttica, a superviso prudencial realiza-se atravs de medidas sobre: a relao que tem de se observar entre os fundos prprios da instituio de crdito e as respectivas responsabilidades; a avaliao permanente dos riscos assumidos; a defesa do valor dos activos atravs das provises; a concentrao de riscos por cliente; as operaes com pessoas que tenham ligaes especiais com a instituio e a administrao de liquidez. Neste ponto do trabalho convm referir a criao em 1974 do Comit de Basileia 29 pelos presidentes dos bancos centrais dos pases que compunham o G-10, o qual procurou definir novas regras para a regulao bancria e prticas de superviso, trabalhando para uma maior convergncia na medio da adequao do capital das instituies financeiras. Em 1988 foi aprovado o Acordo de Capital de Basileia, com os padres mnimos de exigncia de capital para fazer face exposio dos bancos.30 Mais recentemente, foi firmado um novo Acordo de Capital, chamado de Basileia II, o qual deveria ser implementado at o final de 2006, e que tem em conta outros aspectos, como o risco operacional, os controlos internos e a transparncia das instituies financeiras, a transparncia e a objectividade da superviso bancria, alm de propor novos mtodos para o clculo do risco de crdito.

(contribuintes) e no dos depositantes. 28 Instrumento utilizado geralmente pelo banco central de conceder emprstimos a instituies com problemas momentneos de liquidez, nomeadamente atravs de operaes de redescontos ou de mercado aberto (Martins Barata, 1998). A vantagem do banco central que pode criar liquidez conforme as necessidades e como gestor das crises, ajudando a resolver problemas de coordenao entre os credores que uma crise pode criar (Mendona Pinto, 1997). Porm, uma regra clssica que apenas os bancos solventes com problemas de liquidez devem ser ajudados, com emprstimos com uma taxa de penalizao e com base em garantias fortes. No entanto, esta viso tem sido contestada por Goodfriend e King (1988) uma vez que num sistema financeiro desenvolvido um banco solvente no pode ter problemas de liquidez, pelo que s se justificam operaes em mercado aberto. No fundo, os dois instrumentos referidos (refinanciador de ltima instncia e seguros de depsitos) introduzem distores nas decises das entidades financeiras, uma vez que reduzem os incentivos dos depositrios para manterem a vigilncia sobre o desempenho dos bancos e de certa forma conivente com os limites das o brigaes dos bancos, o que se pode traduzir em decises de gesto excessivamente arriscadas. (Sebastio, 2000). Com uma viso que minimize os problemas de risco moral, os bancos centrais tipicamente adoptam uma poltica construtiva ambgua, evitando explicitar os critrios exigidos s entidades que necessitam de recorrer a emprstimos de ltima instncia. 29 A criao deste Comit ocorreu aps vrios distrbios nos mercados bancrios e de cmbio internacionais. 30 Este Acordo de 1988 focalizou-se no risco de crdito, considerado como o mais relevante para o sistema bancrio. Os activos das instituies financeiras receberam pesos (0%, 10%, 20%, 50%, 100%) em funo das suas exposies ao risco de crdito. As instituies deveriam ento possuir um capital re gulamentar de valor igual a, pelo menos, 8% do valor dos activos ponderados pelo risco (rcio de solvabilidade ou rcio de Cook).

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No caso portugus, a superviso prudencial da incumbncia do Banco de Portugal, cabendo a superintendncia ao Ministrio das Finanas. 31 Para alm da superviso prudencial, devemos tambm considerar a superviso comportamental ou da actividade que verifica a observncia das regras comerciais, em larga medida, associadas proteco dos consumidores. Com esta superviso, procura-se assegurar o cumprimento efectivo das normas de conduta por via de procedimentos oficiosos e da apreciao de reclamaes dos clientes. A autoridade reguladora estabelece regras de conduta relativas s entidades a operar no mercado e aos seus clientes em matria de comercializao de produtos e servios financeiros. Neste contexto, esto abrangidos os deveres de informao (o contedo de contratos e a sua clareza), a conduo das reclamaes dos clientes e a criao de cdigos de conduta amplamente divulgados. Relativamente superviso comportamental do sector bancrio em Portugal, at ao momento, a mesma, no estava prevista nas atribuies de nenhuma autoridade reguladora, designadamente do Banco de Portugal. Pelo contrrio, a superviso comportamental, quer do sector dos valores mobilirios, quer do sector segurado da incumbncia da Comisso de Mercado dos Valores Mobilirios e Instituto de Seguros, respectivamente. 2.2. Factores que afectam a estrutura do sector bancrio internacional Dada a preponderncia do sector bancrio no conjunto do sistema financeiro, iremos neste ponto, sintetizar os estudos internacionais sobre as principais caractersticas e matrias controversas deste sector, os quais comparam as realidades de diversos pases. O desenvolvimento do sistema financeiro e do sector bancrio, a percentagem de capitais pblicos e estrangeiros no capital dos bancos e a concentrao do sector, so tudo dimenseschave. 32 Uma vez que a recolha de informao sobre uma larga maioria de pases comeou nas ltimas duas dcadas, os analistas investigaram a possibilidade de ligao entre os aspectos significativos da estrutura do sector bancrio e o crescimento econmico, o desenvolvimento e a estabilidade. Antes da dcada de noventa, poucos estudos foram direccionados para os aspectos sobre se e como o sistema financeiro impulsionava o
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Relativamente ao poder regulamentar, o Banco de Portugal, para alm da faculdade de apresentar propostas de diplomas legislativos aprovao do governo, dispe de competncia prpria para criar normas, atravs de Avisos, Circulares ou Instrues. Se as Circulares e as Instrues tm como destinatrias exclusivas as instituies bancrias, j o mesmo no acontece com os Avisos, porquanto os comandos deles decorrentes so de natureza jurdica geral e abstracta, tendo como destinatrios todos os sujeitos jurdicos e provavelmente, por isso, necessitando de serem assinados por membro do Governo. No tocante ao poder de autorizar, cabe ao Banco de Portugal apreciar os requisitos de constituio, de funcionamento, (das instituies bancrias), de nomeao dos membros dos rgos sociais e da dispensa do cumprimento de algumas regras prudenciais. No mbito do poder de dar instrues, o Banco de Portugal acompanha a vida e o funcionamento das instituies bancrias, dando recomendaes ou instrues que impem obedincia a essas mesmas instituies (Martins Barata, 1998). 32 A prpria definio de banco varia de pas para pas.

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crescimento econmico (Levine, 1997). A viso dominante era que o crescimento econmico levava ao crescimento do sistema financeiro, o qual respondia ao desenvolvimento cada vez maior do mercado de bens e servios. Todavia, na ltima dcada, um corpo crescente de investigadores centrou-se na possibilidade da existncia de uma ligao casual entre o desenvolvimento do sistema financeiro e o desenvolvimento econmico como um todo. Estes estudos apontam para a existncia de diversas formas em que o sector contribui para o crescimento econmico: O sector bancrio mobiliza as poupanas, oferecendo aos aforradores um leque variado de produtos; O sector bancrio empresta estas poupanas, atravs de conhecimentos especializados que os aforradores no possuem, aos melhores devedores; O sector bancrio reduz o risco individual dos aforradores, atravs da diversificao de activos; O sector bancrio gera liquidez, ao permitir aos aforradores terem acesso s suas poupanas, quando ao mesmo tempo financia projectos a longo prazo; Os intermedirios financeiros contribuem para a gesto dos riscos associados, atravs da monitorizao dos crditos e dos negcios onde foram aplicados esses crditos; Os investigadores que usavam informao recolhida de diversos pases comearam a construir uma dissertao assente na ideia de que o desenvolvimento do sector financeiro promovia o crescimento econmico, e muito deste trabalho focaliza-se no sistema bancrio. Por exemplo, King e Levine (1993), utilizando informao de 80 pases entre 1960-1989, descobriram uma relao positiva entre diversas medidas do desenvolvimento financeiro, incluindo o total de crdito concedido ao sector privado pelos bancos e o crescimento econmico. As suas descobertas, sobre como o nvel de desenvolvimento do sector financeiro em 1960, podia prever a taxa de crescimento econmico para os 29 anos seguintes, sugeriram uma relao de causalidade entre o desenvolvimento financeiro e o desenvolvimento econmico. Mais recentemente, Levine, Loayna e Beck (2000) com base em informao de 74 pases, apontaram que a componente exgena da intermediao financeira positivamente associada ao crescimento econmico. Tambm endereando o aspecto da causalidade, Rajan e Zingales (1998) usaram informao do sector da indstria de 41 pases para demonstrar que as mais dependentes de financiamento externo tendem a crescer mais rapidamente nos pases com um nvel de desenvolvimento do
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sistema financeiro mais elevado, em que o financiamento externo incluindo o crdito concedido pelo sector financeiro fcil de obter. Neste sentido vo tambm Demirguc-Kunt e Maksimovic (2000) que usam informao de 40 pases verificando que nas economias mais desenvolvidas em termos financeiros, uma percentagem maior de empresas cresce a taxas superiores que empresas similares, quando podem aceder ao financiamento externo. A natureza precisa da causalidade entre o desenvolvimento do sector financeiro e o desenvolvimento econmico, porm continua em debate, e existe um amplo espao para discusses futuras (Wachtel, 2003). No entanto, os estudos futuros tm que abranger um entendimento sobre a natureza das diferenas existentes no globo, do peso relativo do sector bancrio e do sector financeiro como um todo. De forma consistente com o propsito global deste sub-captulo e com os objectivos da nossa anlise, apresentamos de seguida na tabela 1 alguns dados, do Banco Mundial, os quais estiveram na base do estudo de James Barth (2004) e que incluem vrios pases da UE e outros pases desenvolvidos, para uma comparao mais sistematizada . A tabela 1 agrupa informao, de vinte pases, relativa a sector bancrio, da
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qual destacamos: a primeira coluna, que mede o tamanho do sistema bancrio relativamente economia do pas, usando o rcio dos activos do sistema bancrio sobre o Produto Interno Bruto (PIB) para todos os pases; a mdia deste rcio tambm visvel. e a segunda coluna da esquerda que apresenta o rcio de cada pas em termos do seu tamanho relativo do sistema bancrio. quanto a Portugal, nos vinte pases considerados, em termos do peso dos activos dos bancos no Produto Interno Bruto, podemos verificar que ocupa a oitava posio, que reflecte o peso deste sector em toda a actividade econmica do pas. Por outro lado, podemos verificar que somos dos pases em que o Estado detm uma maior percentagem no capital dos Bancos (terceira posio) e com uma percentagem significativa de participaes estrangeiras.

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A denominao do tipo de pas (Abril de 2003) segundo o Banco Mundial, tendo em conta o PIB per capita a seguinte: pas de rendimento baixo inferior ou igual a $745; pas de rendimento mdio baixo entre $ 745 e $2.975; pas de rendimento mdio alto entre $2.976 e $9.205 e pas de rendimento alto superior a $9.205. Considermos para a nossa anlise a informao relativa aos pases do estudo de James Barth (2004) classificados como de rendimento alto, onde esto includos vrios pases da UE.

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Tabela 1 - Dados financeiros da Actividade Bancria


% Activos dos Bancos deti dos 3 maiores Bancos 17,66 57,39 73,56 43,99 97,17 42,43 59,20 79,00 37,10 17,06 34,20 16,20 68,99 62,95 55,32 21,48 22,66 58,99 17,20 67,06 Margem L qui da de Posio Juro como % do Total Acti vos 17 9 3 11 1 12 7 2 13 19 14 20 4 6 10 16 15 8 18 5 ,85 18 1,19 1,15 1,86 2,23 1,56 1,08 2,48 1,60 1,93 ,36 1,60 2,20 1,30 2,41 1,76 3,35 1,32 2,42

PAS

Acti vos dos Bancos/ PIB (% ) 313,29 315,12 121,41 155,75 75,25 146,80 100,21 357,60 150,46 3.423,18 238,29 311,08 128,91 145,27 153,84 65,85 164,13 153,82 801,86 538,90

Posio

% Activos dos Bancos Posio deti dos pel o Es tado 42,00 0,00 0,00 0,00 21,90 8,70 13,00 5,90 17,00 5,03 20,80 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,15 0,00 0,00 15,00 1 N/A N/A N/A 2 7 6 8 4 9 3 N/A N/A N/A N/A N/A 10 N/A N/A 5

% Activos dos Bancos deti dos por estrangeiros 4,20 24,10 3,70 11,00 7,80 11,60 5,00 3,80 5,00 94,97 11,70 52,60 1,80 17,10 6,10 4,70 5,90 99,00 50,00 8,50

Posio

Posio

Alemanha Blgica Dinamarca Es panha Finl ndi a Frana Grcia Holanda Itlia Luxemburgo Portugal Reino Uni do Sucia Austrlia Canada E.U.A. Japo Nova Zelndia Singapura Suia

6 5 17 10 19 14 18 4 13 1 8 7 16 15 11 20 9 12 2 3

17 5 19 9 11 8 14 18 14 2 7 3 20 6 12 16 13 1 4 10

15 16 8 5 12 17 2 10 7 19 10 6 14 4 9 1 13 3

Mdia 343,66 11,20 18,95 49,60 1,85 Fonte: Office of the Comptroller of the Currency (OCC) e Banco Mundial com base em informao das autoridades nacionais de supervis o in James Barth (2004).

Atravs de uma anlise mais pormenorizada podemos encontrar algumas aparentes incongruncias, por exemplo, ao analisarmos a posio dos E.U.A, relativamente ao primeiro rcio de 66%. Tomando em considerao, no apenas o sistema bancrio, mas tambm o mercado de aces e obrigaes, os E.U.A tem o maior sistema financeiro do mundo. Porm, o rcio de activos bancrios sobre PIB no pode ser considerado como um reflexo de um sistema bancrio pouco desenvolvido, mas antes um indicador da pouca importncia que o sistema bancrio representa quando comparado com o mercado de aces e obrigaes.

A Figura 1 ilustra tambm, a percentagem do sistema bancrio no total do sistema financeiro, nos pases seleccionados, medido pelos activos bancrios mais os activos do mercado de obrigaes e a capitalizao do mercado de aces. Com 16%, o sistema bancrio nos E.U.A o sistema mais pequeno destes pases em termos relativos. Pelo contrrio, Portugal possui um sistema bancrio que aproximadamente quatro vezes maior, em termos relativos e representa mais de 70% do total do sector financeiro. por esta razo, que os E.U.A so

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referenciados como tendo um sistema financeiro baseado no mercado de capitais e Portugal como um sistema baseado no sector bancrio. Este facto justifica por si s uma maior interveno reguladora e de superviso deste sector em Portugal e justifica em parte a importncia histrica da prpria entidade reguladora do sector bancrio em Portugal (Banco de Portugal), em detrimento das restantes duas autoridades cujo aparecimento apenas ocorreu durante a dcada de noventa do sculo passado.
Figura I Activos dos Bancos relativamente ao Total dos Activos do Sector Financeiro
Repblica Checa
Singapura Portugal

Alemanha Nova Zelndia Belgica Suia Holanda


Espanha

Reino Unido Itlia Australia Frana Japo Canada


Dinamarca

Sucia Grcia Finlndia Estados Unidos 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

Fonte: Activos do Banco, OCC e World Bank; Obrigaes, Tamanho e Estrutura do Mercado Mundial de Obrigaes para 2000 da M erril Lynch; Capitalizao Bolsista da Standard & Poors.

2.3. Incidncia das crises bancrias As crises bancrias tm ocorrido em vrios pases em vrios perodos de tempo ao longo da histria. No entanto, um nmero sem precedentes ocorreu durante as ltimas dcadas do sculo vinte. Mais especificamente Caprio e Klingebiel (2003) conseguiram identificar 117 episdios de crises bancrias sistmicas que ocorreram em 93 pases e 51 episdios de crises intermdias que ocorreram em 45 pases durante o mesmo perodo. Isto quer dizer, que mais de metade dos 220 pases do mundo experimentaram uma crise bancria grave ou muito grave, num espao de tempo de apenas vinte anos. Tal como mostra a Figura 2, estas crises ocorreram, em pases de todos os nveis de rendimento e em todas as partes do globo.

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Figura II Incidentes e crises Bancrias em todo o Mundo desde a dcada de 70 at 2003

Fonte: Cap rio, Gerard e Daniela Klingebiel (2003). Episodes of Systemic and Borderline Ban king Crises World Bank, January.

O pior resultado das crises bancrias que estas podem trazer custos muito elevados, causando srios problemas actividade econmica. De facto, como demonstraram Honohan e Klingebiel (2001), os custos directos de resolver as insolvncias dos bancos podem ser extremamente elevados. A crise bancria no Sudoeste Asitico que comeou no Vero de 1997, por exemplo, gerou custos avaliados em 27% do PIB no caso da Coreia do Sul, e 33% no caso da Tailndia e surpreendentemente 50% no caso da Indonsia. Estes custos substanciais criaram enormes problemas oramentais e levaram diversificao dos recursos escassos para actividades mais produtivas. Isto resultou num abrandamento das taxas de crescimento destes pases. Os custos extremamente elevados, necessrios para resolver as crises bancrias podem tambm contribuir para gerar distrbios sociais e depor alguns governos, o que o coreu na Indonsia aps a crise financeira de 1997. Causas e Preveno Os bancos so por natureza empresas frgeis. A razo que esto especializados em fornecer servios com liquidez de curto prazo, enquanto, simultaneamente fornecem servios de crdito de longo prazo. Esta diferena de maturidades sujeita-os a problemas potenciais que resultam que um dos lados do balano pode no ser compensado pelo outro lado. Os bancos esto assim envolvidos activamente na determinao do que acontece nos seus balanos. Por vezes, podem deliberadamente atrair mais depsitos oferendo taxas de juro superior concorrncia e desta forma aumentar o crdito a projectos excessivamente arriscados na presuno de taxas de retorno mais elevadas. O incentivo para proceder desta

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forma, que dada a responsabilidade limitada dos accionistas do banco, estes apenas enfrentam perdas at ao limite das suas contribuies para o capital prprio do banco. Quando o montante deste capital relativamente baixo, e quando a responsabilidade dos accionistas limitada ao seu capital, os bancos tm um incentivo para enveredar por estratgias altamente arriscadas, porque os ganhos potenciais podem ser muito maiores quando comparados com a quantia investida no capital do banco. Esta situao exacerbada na presena de esquemas de fundos de garantia de depsitos generosos, porque os depositantes no tm incentivos para controlar e monitorizar o uso que os bancos fazem dos seus fundos. Pelo contrrio, esta uma funo que cabe na responsabilidade dos reguladores e supervisores bancrios. Estes tm que impor disciplina aos bancos, para que estes, no enveredem por comportamentos imprudentes. Isto pode ser feito atravs de regulao que limita certas actividades consideradas demasiado arriscadas e por vrias prticas de superviso que identifiquem e corrijam as fraquezas operacionais e da gesto do banco. Quando as autoridades de regulao e superviso no cumprem totalmente as suas responsabilidades, os resultados podem ser desastrosos. Alguns autores argumentam que as autoridades de regulao e superviso em muitos pases que passaram por crises bancrias durante os ltimos 20 anos no actuaram em tempo til, nem de forma apropriada. Alguns dos financiadores internacionais de bancos e empresas de certos pases, pensam por exemplo que o Fundo Monetrio Internacional (FMI) pode vir em seu auxlio, no caso de uma crise bancria ou financeira acontecer nesses pases. Neste sentido, mais fundos do que seria espectvel, podero convergir para estes pases se aqueles financiadores colocam aquela hiptese. As autoridades de regulao e superviso tm de ter em conta que o FMI pode de facto providenciar fundos a pases que atravessam crises, tal como devia acontecer quando um banco pertence a um sistema de garantia de depsitos. Apesar da disciplina de superviso e regulao se ter tornado extremamente importante nestas situaes para prevenir comportamentos imprudentes dos bancos, ela nem sempre tem sido imposta. Outro dos factores, que contribui para as crises bancrias, o facto de alguns Estados serem donos de bancos ou partes de bancos ou ainda indicarem aos bancos a concesso de crditos a certos projectos detidos pelo Estado ou patrocinados por este. Esta foi a situao que ocorreu em alguns dos pases do Sudoeste Asitico durante a crise bancria de 1997. Na Indonsia, uma elevada percentagem dos activos do sistema bancrio era controlada por bancos detidos pelo Estado. Na Coreia do Sul, o governo simplesmente indicava que os bancos estendessem o crdito para financiar projectos especficos. Esta interveno

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governamental claramente reduz, se no elimina, a disciplina do mercado. Por seu lado, normalmente estas situaes levam a que os recursos sejam alocados de forma ineficiente. Ao mesmo tempo, esta interveno pode levar a que os participantes do mercado, quer nacionais, quer estrangeiros, concluam que o governo nunca deixar um banco falir. Estas situaes podem levar a um aumento dos fundos em circulao para os bancos, que de outro modo no ocorreriam, mesmo que estes fundos estejam a ser utilizados para fins extremamente arriscados. Isto verdadeiramente preocupante, porque na presena de tal interveno governamental no claro como que as autoridades reguladoras e de superviso do sector bancrio podem promover a segurana das prticas bancrias, a no ser que sejam verdadeiramente independentes das foras governamentais (Barth et al, 2003). Tambm possvel que os choques adversos gerem crises bancrias. Um movimento do cmbio de uma moeda estrangeira, por exemplo, que no esperado e bastante grande, pode afectar significativamente e de forma adversa o crescimento econmico, especialmente se for numa economia aberta e pequena. Este choque pode limitar a capacidade das empresas continuarem a pagar os seus crditos bancrios. Os bancos podem ento tornar-se insolventes se a capacidade das empresas para fazerem os seus reembolsos se deteriorar substancialmente. Mesmo os emprstimos associados a colaterais podem tornar-se insuficientes para evitar a insolvncia de um banco, medida que o seu valor diminui durante a depresso econmica resultante do choque adverso. As crises bancrias so obviamente causadas por uma variedade de factores. Correrias aos bancos, choques adversos e risco moral so factores que podem contribuir para crises bancrias, no esquecendo tambm a m gesto e a fraude. Mesmo que as causas que provocaram a crise no sejam claramente identificadas, os governos podem tomar certas medidas que as pode precipitar ou mesmo exacerbar. A liberalizao financeira, por exemplo, num ambiente em que os bancos esto capitalizados de forma inadequada e a regulao e a superviso bancria fraca, pode ser uma receita para o desastre. medida que estes bancos crescem, podem ser criadas bolhas especulativas que criam crises bancrias quando rebentam. De facto, o denominador comum encontrado nos estudos sobre crises bancrias em todo o mundo, a concesso de emprstimos de forma imprudente e especulativa de crditos sem as garantias necessrias. Assim, as crises bancrias podem ocorrer com maior frequncia e ser mais dispendiosas quando os governos falham nas i mposies de disciplina aos bancos. Nos anos recentes muitos foram os estudos sobre as crises bancrias. Este interesse tem sido alimentado pelo nmero elevado de crises bancrias com custos bastante elevados, como

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tambm pela disponibilizao crescente de informao necessria para analisar estas crises. Baseados nesta informao, os estudos tm sido conduzidos por acadmicos e por investigadores, quer por bancos centrais quer ainda por agncias internacionais. Apesar desta situao, o facto que as crises bancrias nunca podem ser completamente prevenidas, embora existam uma srie de aces que os pases podem tomar para diminuir a probabilidade da sua ocorrncia e para reduzir os seus custos, se por ventura ocorrerem. Primeiro que tudo, toda a evidncia disponvel indica que uma inflao elevada acompanhada de taxas de crescimento econmico baixas aumenta significativamente a probabilidade de crises bancrias. Taxas de juro reais elevadas tambm tm sido associadas com problemas sistmicos do sector bancrio. Isto significa, que os pases tm que seguir polticas macroeconmicas que previnam ambientes de taxas de juro elevadas, taxa de inflao elevada e recesses, de forma a diminuir aquela probabilidade. Segundo, os bancos tm sempre um incentivo para seguir actividades de risco elevado, dado que esto associados a empresas com endividamento elevado que operam com responsabilidade limitada. Esta situao exacerbada quando os bancos tambm operam com acesso a esquemas de garantia de depsitos generosos. Assim, para controlar o risco assumido pelos bancos, as autoridades de regulao e superviso tem que ter a certeza que os bancos operam da maneira mais segura. No entanto, este no um trabalho fcil. Os bancos no podem ser regulados de forma to apertada que os leve a no se poderem adaptar s constantes alteraes do mercado financeiro. Isto apenas os enfraqueceria e aumentaria o incentivo para enveredarem por actividades ainda mais arriscadas para poderem aumentar os seus lucros. Ao mesmo tempo, a regulao dos bancos tambm no podem ser to ligeira que lhes permita usar os depsitos de risco nulo para financiar todo o tipo de actividades sem ter em conta as potenciais perdas associadas. deste trade-off que resultam as diferentes formas de regulaes e superviso dos vrios pases com diferentes nveis de sucesso. Um ponto importante no a extenso da lista com as prticas de regulao e superviso, mas antes, como se contraria o incentivo de incorrerem em comportamentos com riscos excessivos. Providenciar incentivos apropriados aos bancos deve ser o objectivo primrio da regulao e da superviso. Adicionalmente, todos os participantes no mercado (famlias e empresas) devem ter toda a informao necessria e os incentivos para monitorizar os seus bancos. O caminho-chave para alcanar este objectivo est em requerer que os bancos estejam capitalizados de forma adequada baseado na avaliao do seu risco total. Quando os accionistas investiram montantes elevados no capital de um banco, tm maiores incentivos para praticarem comportamentos

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mais prudentes. So necessrias mais cautelas, porque pode existir um ponto a partir do qual mais investimentos no capital do banco j no se justifiquem face aos benefcios futuros esperados. Contudo, o caso mais tpico dos ltimos vinte anos que os bancos nos diversos pases do globo tm enfrentado imposies pouco significativas sobre o seu capital (capital regulamentar) baseadas numa avaliao do risco total das suas actividades. A tendncia geral de analisar o risco assumido com o capital regulamentar e uma superviso apropriada. Quer o risco assumido no fundo de depsitos, quer os melhoramentos na admisso tm sido propostos para limitar comportamento excessivamente arriscados. Todavia, enquanto adequado introduzir requisitos na admisso para posies de mercados de bancos, mais difcil aceder ao nvel de risco assumido pelo banco num determinado portfolio com emprstimos com pouca liquidez. (Vives, 2001). parte das imposies apropriadas sobre o capital regulamentar, as autoridades de superviso bancrias tm que assegurar que os accionistas e todos os participantes no mercado estejam motivados para garantir um sector bancrio prudente. Quando os valores fixos de capital so delapidados, podem ser assumidos riscos excessivos, porque os accionistas tm menos a perder; simultaneamente, se permitido aos gestores fixarem para si prprios remuneraes fabulosas, eles tm incentivos fortes para diluir o banco. Quer o mercado, quer as entidades de superviso podem ajudar a controlar estes riscos. Os mercados fazem-no ao reduzir o financiamento e ao torn-lo mais caro, o que no afecta apenas directamente os bancos, mas fora-os a limitar as suas actividades, mas tambm envia um sinal claro s entidades de superviso, as quais devero saber quais os bancos que devero examinar mais de perto. medida que o capital delapidado, os bancos no podem continuar a operar da mesma maneira. De forma crescente, tm que ser tomadas aces mais severas, que devem continuar enquanto o capital for delapidado a fim de proteger os depositantes ou ajudar a evitar perdas excessivas nos fundos de garantia de depsitos. Logo que o capital esteja completamente delapidado, o banco deve ser encerrado e qualquer direito dos ento accionistas deve ser extinto. De facto, estas aces imediatas correctivas, esto suportadas pela evidncia emprica que mostra que permitir que os bancos se mantenham a operar com a mesma gesto e os mesmos accionistas quando o capital foi delapidado, leva a que os custos de resoluo sejam maiores do que aqueles que resultariam se o banco fosse eventualmente fechado. Terceiro e ltimo aspecto, a evidncia disponvel indica que os bancos pertencentes ao Estado levam a sistemas financeiros mais frgeis e menos eficientes, que aqueles que so baseados na propriedade privada dos capitais. A evidncia tambm indica que os pases que permitiram a
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participao de maiores capitais estrangeiros nos seus sistemas domsticos bancrios beneficiaram de uma competio saudvel e da difuso de melhores prticas de gesto. Isto sugere que a privatizao dos bancos e a permisso de capitais estrangeiros nos bancos nacionais deve ser prudentemente encorajada para diminuir a probabilidade de crises bancrias dispendiosas. 2.4. Actividades de superviso bancria Como referimos por diversas vezes, o sector bancrio muitas vezes visto como diferente dos restantes sectores da economia. A razo porque os bancos so vistos como especiais, foi sintetizada por Corrigan (1982), com os seguintes argumentos: Providenciam os servios de transaco e administram o sistema de pagamentos; Contribuem para a existncia de liquidez; E so os condutores atravs dos quais a poltica monetria gerida. Consequentemente, as crises sistmicas no sector bancrio podem propagar-se a toda a economia. Deste modo, muitos so os autores que tm argumentado que os contgios e os problemas sistmicos so mais comuns no sector bancrio que nos outros sectores. Nesta perspectiva, todos os governos regulam e supervisionam os bancos, apesar dos mtodos de regulao e superviso diferirem de pas para pas. A regulao tem tentado fornecer aos sistemas financeiro e bancrio estabilidade necessria para evitar os efeitos negativos associados s falhas das instituies e s crises sistmicas. Outro dos seus objectivos tem sido proteger o pequeno investidor. Neste ponto comparamos a regulao e a superviso de diferentes pases, focando os aspectos mais significativos e as diversas problemticas que hoje envolvem a regulao e a superviso. O exame elaborado atravs dos pases baseou-se: No conjunto de actividades que os bancos podem realizar; No modo como a superviso bancria est estruturada, o mbito das autoridades de regulao, e a sua relativa independncia do poder poltico e de outras influncias; Nas diferenas de implementao da superviso; No sistema de fundos de garantia de depsitos; Regulao: actividades permitidas aos bancos Seguimos a orientao, que alis tambm a da UE e da maioria dos pases que iremos

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analisar, que existem razes para a regulao do sector financeiro. No entanto como refere Nunes Pereira (2003), esta posio no unnime, uma vez que existem orientaes que alegam que os bancos tm potencialidades para se estabilizarem autonomamente e se equilibrarem de forma eficiente, contando ainda com os custos do controlo administrativo p qual pode potencial comportamento excessivamente arriscados. Como referimos o sector bancrio regulado e supervisionado em todos os pases da nossa anlise, mas so significativas as diferenas que os separam relativamente s actividades que os bancos podem ou no realizar. Alguns pases restringem os bancos a um conjunto reduzido de actividades, quando outros permitem um conjunto mais alargado de actividade. Dado que o mbito das actividades que essencialmente define o termo de banco, este no tem portanto, o mesmo significado em cada um dos pases.34 Contudo, so as autoridades reguladoras, que determinam a extenso das actividades que os bancos podem exercer, mas tambm as diferenas entre estes e as entidades financeiras que no so bancos e ainda as entidades no financeiras. A tabela 3 apresenta a informao sobre as actividades que os diferentes pases permitem, no restringem ou restringem. Estas actividades incluem a possibilidade dos bancos poderem desenvolver actividades no negcio da subscrio de ttulos, corretagem e negociao; subscreverem e venderem seguros; e gerirem e investirem em imveis. As actividades permitidas tambm incluem a possibilidade dos bancos possurem empresas no financeiras e vice-versa. O grau pelo qual estas actividades so restringidas, medido pelos seguintes termos: sem restries, permitidas, restritas e proibidas.

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Para alm desta questo, existem outros como a definio do que um produto bancrio, dada a convergncia de produtos resultante da convergncia ocorrida nos vrios sectores da indstria financeira. Em termos de regulao e superviso, a problemtica coloca-se na medida em que aqueles produtos podem estar sob a alada de esquemas regulatrios diferentes. Por exemplo, existe uma crescente similaridade no desempenho entre letras de crdito tipicamente emitidas pelos bancos e um seguro-garantia tipicamente emitidas pelas empresas de seguros.

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Tabela 2 - Actividades Bancrias permitidas


PAS Seguros Val ores Mobiliri os No restrito Permitido Permitido Permitido Restrito Permitido Restrito Permitido Permitido Permitido Permiti do Permitido Permitido Permitido Permitido Restrito Proib ido No restrito Permitido No restrito Acti vi dade Imobiliria No restrito Restrito Permitido Restrito No restrito No restrito Permitido No restrito Proib ido No restrito Restrito No restrito Restrito Restrito No restrito Restrito Restrito No restrito Restrito No restrito ndice de Acti vi dade Restringidas (a) 3 7 5 6 5 4 7 4 7 4 6 4 6 6 4 9 10 3 6 3 6 Bancos que detm empresas no financeiras Permitido Permitido Restrito No restrito Permitido Permitido Permitido Permitido Restrito Permitido Restrito No restrito Restrito Permitido Restrito Restrito Restrito No restrito Permitido Permitido Empresas no financeiras que detm B ancos No restrito Permitido Permitido Permitido No restrito No restrito Permitido No restrito Restrito Restrito No restrito No restrito No restrito Restrito Restrito Restrito Restrito No restrito Permitido No restrito ndice geral de Restrio (a) 6 11 10 9 8 7 11 7 13 9 10 6 10 11 10 15 16 5 10 6 10

Alemanha Blgica Dinamarca Es panha Finl ndi a Frana Grcia Holanda Itlia Luxemburgo Portugal Reino Uni do Sucia Austrlia Canada E.U.A. Japo Nova Zelndia Singapura Suia

No restrito Permitido No restrito No restrito No restrito No restrito Permitido No restrito No restrito No restrito No restrito No restrito No restrito No restrito No restrito Restrito Restrito No restrito No restrito No restrito

Mdia Fonte: Banco Mundial Notas: (a) Um valor mais elevado indica u ma maior restrio.

Estas designaes so baseadas no estudo de Barth et all (2001b), em que cada actividade foi classificada com um nvel de restrio de 1 a 4.35 Estes nmeros correspondem s quatro designaes, desde as actividades sem restries (1) at s actividades proibidas (4). Esta abordagem permite a construo de um ndice restrito das actividades restritas (i.e. ttulos, seguros e imveis), tal como um ndice mais geral sobre as actividades restritas (i.e. as actividades restritas mais a restrio na propriedade do capital dos bancos em empresas no financeiras e vice versa). O primeiro ndice, aquele que mais restrito, pode variar entre os
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Mais especificamente, Sem restrio significa que todas as actividades so permitidas aos bancos; Permitidosignifica que um conjunto de actividades podem ser conduzidas, mas algumas ou at a totalidade tem de ser feita por subsidirias; Restrito significa que um nmero reduzido de actividades podem ser exercidas pelos bancos ou pelas suas subsidirias; Proibido significa que a actividade no pode ser conduzida pelo banco, nem pelas suas subsidirias. Para a posse dos bancos de empresas no financeiras: No Restrito significa que um banco pode possuir 100 por cento do capital de uma empresa no financeira; Permitido significa que um banco pode possuir uma empresa no financeira mas esta posse limitada ao capital prprio do Banco; Restrito significa que um banco pode adquirir mas menos de 100 por cento do capital de uma empresa no financeira; Proibido significa que o banco no pode adquirir nenhum investimento de capital numa empresa no financeira. Finalmente, relativamente posse de bancos por empresas no financeiras: No Restrito significa que as empresas no financeiras podem deter 100 por cento do capital de um banco; Permitidosignifica No Restrito mas necessita de autorizao prvia; Restrito significa que existem limites deteno de capital de bancos por empresas no financeiras, nomeadamente percentagens mximos do capital do banco; Proibida significa que as empresas no financeiras no podem fazer qualquer investimento em bancos.

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valores de 3 e 10, enquanto o ndice mais geral varia entre 5 e 16. A tabela 3 mostra que as actividades de ttulos so as menos restritas e a de imveis as mais restritas, nos pases analisados. De facto, nenhum pas probe os bancos de desenvolverem actividades com ttulos. Em contrapartida, dois pases probem e oito restringem os bancos de desenvolverem actividades com imveis. No entanto, nenhum pas probe ao mesmo tempo as trs actividades. Efectivamente existem mesmo trs pases que no restringem qualquer das actividades de ttulos, seguros e imveis Alemanha, Nova Zelndia e Suia, tendo a tendncia actual nos pases desenvolvidos sido a de liberalizar o acesso a estas actividades. O grau de restrio, quer na banca quer noutros sectores, sempre foi substancialmente diferente de pas para pas. Mesmo a possibilidade dos bancos poderem participar em capitais de empresas no financeiras, sempre foi mais restrito, que empresas no financeiras participarem no capital de bancos. Apenas trs pases no colocam restries aos bancos de participarem em empresas financeiras, enquanto nove pases permitem a empresas no financeiras participarem no capital de bancos. A tabela 3 mostra tambm que no existe nenhum pas que proba a combinao entre o sector bancrio e os outros sectores. Baseado no ndice mais geral de restrio, o pas menos restrito a Nova Zelndia, enquanto o Japo visto como sendo o mais restritivo. Apesar das diferenas considerveis entre as actividades permitidas ou no aos bancos nos diferentes pases, o objectivo ltimo da regulao e superviso bancria a promoo da estabilidade do sistema. Adicionalmente, a regulao e a superviso podem tambm ter como objectivo, o desenvolvimento e a eficincia do sector bancrio. O aspecto muito importante saber qual a combinao de actividades permitidas que melhor para os bancos de um qualquer pas do mundo. Num nvel terico, existem argumentos a favor de cada um dos lados. As razes principais para restringir certas actividades so as seguintes: A existncia de conflitos de interesses pode aumentar quando aos bancos permitido o desenvolvimento de outras actividades; Os bancos tero mais oportunidades para aumentar os seus riscos quando lhes permitida o desenvolvimento de um conjunto mais amplo de actividades, as quais tero mais probabilidades de serem desenvolvidas, quando os bancos tm acesso a fundos de garantia de depsitos; Quanto maior o conjunto de actividades desenvolvidas, maior ser a formao de conglomerados financeiros, os quais so extraordinariamente difceis de supervisionar;

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As grandes instituies podem tornar-se to poderosas, quer politicamente, quer economicamente, que podem tornar-se demasiado grandes para disciplinar; A criao de conglomerados financeiros pode reduzir a competio e desta forma a eficincia do sector financeiro. Existem tambm razes tericas, que validam a possibilidade dos bancos enveredarem por um conjunto alargado de actividades, dado que a existncia de poucas restries actividade dos bancos pode: Permitir a explorao de economias de escala e de mbito 36 na obteno e no processamento de informao sobre as empresas, na gesto de diferentes tipos de risco para os clientes, na publicidade e nos servios de distribuio, na vinculao dos contratos e na construo de uma reputao forte junto dos clientes; Aumentar o valor do franchising para os bancos e desta forma aumentar o incentivo para se comportarem de forma mais prudente; Limitar a possibilidade do governo usar os bancos para alocar fundos a projectos menos produtivos e desta forma promovendo o desempenho e a estabilidade dos bancos. No entanto apesar de existirem estudos empricos, estes ainda no resolveram este debate terico. A maioria sugere que existem benefcios ao permitir que os bancos possam ter um poder mais vasto. Por exemplo, Ramirez (2002), constatou que a expanso dos poderes dos bancos est associada a um custo menor de capital e a menores constrangimentos ao nvel dos cash-flows. Vander Vennet (1999), adicionalmente, descobriu que os bancos sem restries tm nveis mais elevados de eficincia operacional que os bancos que enfrentam mais restries. Por seu lado, Gande et al (1999) verificaram que ao permitir aos bancos actividades de ttulos, a competio aumentava. Atravs de uma anlise de vrios pases, Barth et al (2001a) apuraram que nos pases com maiores restries, estas esto associadas com: A maior probabilidade do pas sofrer uma crise bancria maior; E uma menor eficincia do sector bancrio. Estes autores constataram ainda, no existir um efeito positivo da restrio de actividades aos

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Quando so utilizados investimentos simultaneamente para a prestao de servios diferentes, em reas conexas de um novo segmento do sector.

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bancos. De facto, estas restries, por exemplo, no esto associadas a menos concentrao, mais competio ou um desenvolvimento maior do mercado de ttulos. Mais recentemente Barth et al (2003) examinaram um nmero mais alargado de pases e verificaram que a restrio de actividades aos bancos est negativamente associada com o desempenho e a estabilidade dos mesmos, quando comparados com os de bancos que podem diversificar para outras actividades financeiras. Apesar da teoria apresentar resultados contraditrios sobre as implicaes de restringir o leque de actividades aos bancos, os resultados destes autores so consistentes com a perspectiva de que um leque maior, permite diversificar as suas fontes de rendimento e alcanar a estabilidade. Um segundo ponto que tem recebido uma ateno particular dos investigadores so as numerosas crises, de mbito bancrio e cambial, que muitos custos trouxeram a todas as entidades envolvidas. O consenso que tem surgido destes estudos sobre a identificao das causas das crises bancrias e cambiais que a independncia das autoridades de superviso crucial para o bom funcionamento dos bancos e para a estabilidade do sistema financeiro. As entidades de superviso so independentes at ao ponto em que as mesmas esto protegidas ou so capazes de resistir a presses ou a influncias para modificar as prticas d e superviso, de forma beneficiar a agenda poltica a poder contrariar a manuteno da segurana do sistema bancrio. A independncia da superviso permite s entidades de superviso monitorizar as condies financeiras dos bancos de forma exclusivamente profissional e de maneira consistente. Adicionalmente, permite-lhes imprimir um nvel apropriado de responsabilizao s orientaes e recomendaes dadas aos bancos. No essencial, a independncia na superviso torna possvel para as entidades de supervis o poderem relatar tudo o que constataram e chamar as coisas pelos nomes sem rodeios. Utilizando a informao do Banco Mundial, Barth et al (2001b) construram um ndice do grau de independncia das entidades de superviso bancria. O ndice com valores entre 1 (independncia baixa) a 3 (independncia alta) foi baseado numa srie de respostas que as autoridades de superviso deram a um conjunto de questes formuladas para saber at que ponto as entidades estavam protegidas de presses polticas. A tabela 4 apresenta como os vinte pases foram classificados segundo este ndice.

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Tabela 3 - Nvel de independncia das Auto ridades de Superviso


Independncia da Superviso
Elevado Mdio Baixo Elevado Baixo Elevado Baixo Elevado Mdio Elevado Elevado Elevado Mdio 54% Elevado Elevado Elevado Mdio Baixo Baixo Mdio 53%

PAS
Alemanha Blgica Dinamarca Es panha Finl ndi a Frana Grcia Holanda Itlia Luxemburgo Portugal Reino Uni do Sucia Subtotal Austrlia Canada E.U.A. Japo Nova Zelndia Singapura Suia

Mdia Fonte: James R. Barth et al (2003)

De acordo com esta tabela, 25% dos pases tm autoridades de superviso com um nvel relativamente baixo de independncia, enquanto 46% apresenta autoridades com um nvel elevado de independncia e 29% dos pases ficaram no meio. Barth (2004), com base nos dados do Banco Mundial, realou tambm, outro aspecto acerca da independncia, chamando a ateno para o facto de at onde as autoridades de superviso esto protegidas de processos civis e criminais devido ao desempenho dos seus deveres. De facto, as entidades de superviso podem ver reduzida a extenso das suas actividades, quer pelo poder poltico, quer pelos tribunais. Se as entidades gozarem de um nvel baixo de compensao, associado quase sempre a um nvel baixo de independncia poltica, e simultaneamente enfrentarem ameaas vindas de processos civis resultantes da sua actividade mais vigorosa, ento a sua actividade de forma geral expectvel que se torne mais fraca. Implementao da Superviso Neste debate, importa tambm apresentar como feita a implementao desta superviso, atravs um conjunto de comparaes sobre a natureza do mbito das prticas de superviso baseando-nos na informao do Banco Mundial. Em particular, a tabela 5 apresenta vrios

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aspectos sobre a implementao da superviso para os vinte pases.


Tabela 4 - Implementao da Superviso Bancria
PAS Alemanha Blgica Dinamarca Es panha Finl ndi a Frana Grcia Holanda Itlia Luxemburgo Portugal Reino Uni do Sucia Frequncia de Exames On-Site nos Bancos de Grandes e Mdi as Dimenses Anualmente Anualmente Em cada 3 a 4 anos Os maiores bancos so inspeccionados regularmente, os restantes de 3 em e anos Anualmente No reportado De 2 em 2 anos Anualmente De 5 em 5 anos No reportado Depende do ti po actual de inspeces on-site FSA monitoriza co m revises periodicas. No reportado Nmero de Profissionais das Enti dades de Superviso Bancria por Instituio 0.22 0.67 0.16 0.60 0.09 No reportado 4.70 0.13 0.43 0.20 2.40 0.66 0.55 2.00 No reportado 0.32* 1.19 0.60 0.72 No reportado 1.15 Acti vos dos Bancos por Nmero de Profissionais das Enti dades de Superviso B ancria(US$ Billions) 9.06 12.90 7.06 3.50 2.11 N/A 1.55 13.10 4.33 15.03 1.66 14.24 26.53 12.58 N/A 4.32* 20.61 8.25 6.81 N/A 8.27

Austrlia De 2 em 2 anos Canada Anualmente E.U.A. Anualmente Japo De 2 em 2 anos Nova Zelndia Nunca foram feitas inspeces Singapura Depende das condies dos bancos Suia No reportado Mdia Fonte: Office of the Co mptroller of the Cu rrency e Banco Mundial. Nota: * O clculo apenas se refere aos Bancos Nacionais.

Primeiro, a tabela 5 apresenta informao sobre a frequncia das verificaes aos bancos in loco. Porm esta informao no contempla o mbito destas verificaes, isto , os aspectos das operaes bancrias que foram alvo de exame e qual o nvel de profundidade. Contudo, em cerca de 38% dos pases, o desempenho dos bancos supervisionado anualmente com verificaes in-loco. Por outro lado, existem pases que fazem verificaes in-loco com menos frequncia e alguns pases, como por exemplo o Reino Unido, que assentam a superviso em verificaes off-siteda informao enviada pelos bancos s autoridades de superviso. Outra forma de medir a natureza da implementao da superviso medir a utilizao dos recursos utilizados na superviso. Uma medida essencial calcular a mdia do nmero de autoridades de superviso pelo nmero de bancos, como est apresentado na coluna do meio da tabela 5. Claro que o nmero de bancos existente num pas influencia fortemente esta medida. Na ltima coluna, encontramos outra medida Os activos dos Bancos por nmero de funcionrios das entidades de regulao que mede a cobertura das actividades do sistema

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bancrio que supervisionado por cada colaborador das entidades de superviso. Novamente, as diferenas acentuam-se e este rcio de cobertura tende a ser maior para pases com rendimentos mais elevados Fundos de garantia de depsitos A fragilidade inerente actividade bancria tem motivado um nmero de pases a estabelecer esquemas de fundos de garantia de depsitos. Estes esquemas so feitos para assegurar aos depositantes, que os seus fundos esto seguros pela existncia de uma garantia governamental de que eles podem sempre resgatar os seus depsitos pelo seu valor total. Dado que os depositantes acreditam que o governo ser capaz e est disposto a manter este compromisso, os depositantes no tm incentivos para retirar com grande presso os seus fundos dos bancos. Ao aumentar a confiana dos depositantes, os fundos de garantia de depsitos tm o potencial de assegurar um sistema bancrio mais estvel. Ao mesmo tempo, os fundos de garantia de depsitos aumentam a confiana, criam um potencial risco de moral hazard. Quando os depositantes acreditam que os seus fundos esto seguros, estes, tm muito pouco ou nenhum incentivo para monitorizar e seguir as actividades dos bancos. Quando este tipo de disciplina aos depositantes, removido, os bancos tm receio de enveredar por actividades mais arriscadas. No entanto, mesmo quando estes esquemas so estabelecidos pelos pases, os sistemas bancrios podem continuar a ser susceptveis a crises. Nestas circunstncias, o estabelecimento de esquemas de fundos de garantia de depsitos no podem ser considerados uma panaceia. Estes esquemas trazem, quer benefcios potenciais, quer custos para a sociedade. Por esta razo, uma apreciao melhor e um conhecimento dos fundos de garantia de depsitos reclamado pelos governos e pelos cidados em diversos pases, particularmente porque o nmero de pases que estabeleceu nos ltimos anos este tipo de esquemas cada vez maior. De facto, desde o primeiro esquema nacional de garantia de depsitos estabelecido pelos Estados Unidos em 1933, perto de 70 outros pases seguiram os seus passos, a maioria nos ltimos 20 anos. Existe um consenso cada vez maior, que a regulao e a superviso apropriadas so particularmente importantes para prevenir problemas bancrios desde que o pas tenha estabelecido um esquema de garantias de depsito. Estes pases tm um incentivo crescente para os bancos poderem realizar actividades excessivamente arriscadas dado que podem recorrer aos fundos de garantia de depsitos criados pelo Estado. Esta situao pode conduzir a um controlo dos riscos mais dbil, o que pode gerar muitos custos fiscais e sociais, que as recentes crises financeiras revelaram. A tarefa mais difcil porm a de substituir a disciplina
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reduzida do sector privado pela disciplina do Estado. No obstante, esta converso tem sido feita com diferentes graus de sucesso em todo o mundo. A maneira mais apropriada de o fazer envolve, tanto prticas de superviso prudencial, como superviso efectiva. Supervisores preparados e regulao apropriada podem evitar que os bancos assumam riscos desnecessrios, os quais exporiam os fundos de garantia de depsitos a perdas excessivas. Ao mesmo tempo, contudo, os bancos no podem ser regulados e supervisionados de forma excessiva, para que possam adaptar-se s constantes alteraes do mercado financeiro. Se isto acontecesse, os bancos podiam deixar de conseguir estar no mercado concorrencial e podiam mesmo falir. As autoridades de superviso e regulao tm assim que equacionar os pesos correctos da balana entre serem muito moderados ou muito restritivos, de forma a promover a segurana do sector bancrio. A adaptabilidade das prticas de regulao e superviso depende tambm das especificidades desenhadas para os esquemas de fundos de garantia de depsitos. As especificidades de alguns podem agravar o risco moral, enquanto outras podem minimiz-lo. Desta forma, um governo tem que compreender que quando define um esquema, este tem impacto, quer na confiana dos depositantes, quer no risco moral. Neste momento torna-se til analisar este cardpio de esquemas de fundos de garantia de depsitos. A informao relativa aos vinte pases analisados consta da tabela 6.

Tabela 5 - Dados principais sobre Fundos de Garantia de Depsitos


PAS Data de cri ao/ Reviso Li mite de Cobertura Rci o de Cobertura/PIB per Capita 1 1 1 1 1 3 2 1 6 0 1 1 1 N/A 2 3 N/A N/A N/A 1 Co-Seguro Sim No No No No No No No No Sim Sim Sim No N/A No No No N/A N/A No Ti po de Fundo Financiado Financiado Financiado Financiado Financiado No Financiado Financiado No Financiado No Financiado No Financiado Financiado No Financiado Financiado N/A Financiado Financiado Financiado N/A N/A No Financiado Ti po de Sociedade Co mpulsrio Co mpulsrio Co mpulsrio Co mpulsrio Co mpulsrio Co mpulsrio Co mpulsrio Co mpulsrio Co mpulsrio Co mpulsrio Co mpulsrio Co mpulsrio Co mpulsrio N/A Co mpulsrio Co mpulsrio Co mpulsrio N/A N/A Vo luntrio

Alemanha 1966/1969/1998 $21.918 Blgica 1974/1995 $16.439 Dinamarca 1988/1998 $21.918 Es panha 1977/1996 $16.439 Finl ndi a 1969/1992/1998 $29.435 Frana 1980/1995 $65.387 Grcia 1993/1995 $21.918 Holanda 1979/1995 $21.918 Itlia 1987/1996 $125.000 Luxemburgo 1989 $16.439 Portugal 1992/1995 $16.439 Reino Uni do 1982/1995 $33.333 Sucia 1996 $31.412 Austrlia N/A N/A Canada 1967 $40.770 E.U.A. 1934/1991 $100.000 Japo 1971 N/A Nova Zelndia N/A N/A Singapura N/A N/A Suia 1984/1993 $19.700 Fonte: Demirguc-Kunt, Asli e Tolga Sobaci (2001)

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Com base nesta informao, fica claro que existem importantes diferenas entre os pases, no entanto, a maioria destes, apenas estabeleceu os seus esquemas nos ltimos 25 anos, e perto de 10% destes pases apenas acerca de 15 anos, incluindo Portugal. Um dos elementos chave de qualquer esquema de garantia de depsitos o limite de cobertura para os depsitos segurados. Quanto maior o limite maior a proteco permitida aos depsitos individuais. Mas, quanto maior este limite, maior o risco moral. Os limites tambm variam bastante de pas para pas, desde o limite mais baixo de $16,439 em Portugal, Luxemburgo e na Blgica, at ao montante de $125.000 em Itlia. Tambm til comparar o limite coberto depois de express-lo em PIB per capita. Nos casos em que este rcio mais elevado, a disciplina imposta pelos depositantes aos bancos menor, porque se sentem mais protegidos. Adicionalmente ao limite de cobertura, os pases tambm diferem fortemente se o co-seguro ou no parte dos esquemas de seguro de depsitos. Este facto particular, quando presente, pode significar que os depositantes so responsveis por uma percentagem das perdas em caso da falncia de um banco. Apenas 20% dos pases apresentam esta possibilidade, incluindo Portugal. No entanto, at certo ponto estes depositantes, que em parte asseguram uma percentagem das perdas de um banco em caso de falncia, tm um incentivo para monitorizar e controlar os seus bancos. Normalmente, mesmo quando os pases adoptam o co-seguro, a percentagem de perdas suportadas pelos depositantes limitada a 10%. Porm, mesmo esta taxa relativamente baixa, pode ser suficiente para atrair a ateno dos depositantes, quando comparada com o retorno que esperam obter dos seus depsitos, e assim pode ajud-los a restringir o seu risco moral. Alguns pases optaram por estabelecer esquemas de fundos ex-ant, enquanto outros optaram por providenciar fundos para perdas em caso de falncias bancrias, ex-post. Dos dezassete pases em que existe informao, apenas seis (35%) optaram por estabelecer um esquema expost ou no financiado. Neste caso, os fundos necessrios para resolver uma falncia bancria so obtidos apenas aps a falncia ocorrer. Este tipo de disposio pode servir como incentivo para a existncia de controlo e anlise prvia, uma vez que neste caso, todos sabem que os fundos necessrios para resolver os problemas ainda no foram colectados. E todas as pessoas sabero tambm que uma forma de evitar que estes fundos sejam colectados prevenir que os bancos incorram em actividades com excessivo risco. O grau de monitorizao depende da fonte de financiamento. Assim, existem trs alternativas de financiamento: pblico, privado e misto. Destas fontes, o financiamento privado garante um maior incentivo para a disciplina dos privados e o financiamento pblico um menor. No

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entanto, na maioria dos pases estes esquemas so financiados por financiamentos pblicos. O ltimo aspecto a considerar como se faz a adeso ao esquema de seguro de depsitos. Um pas pode decidir se os bancos podem voluntariamente participar ou ser obrigados a tal. Um esquema voluntrio ir certamente atrair todos os bancos mais fracos. Pelo contrrio, um banco rico no percepcionar qualquer benefcio de se juntar a este esquema. Se isto acontecer, o financiamento para resolver os problemas que forem surgindo questionvel, quer para os esquemas ex-ante, quer ex-post. Ao pedir a todos os bancos que se tornem membros, a base do fundo maior e mais fivel. Ao mesmo tempo, quando os bancos mais ricos so membros, estes tm um incentivo maior para controlar os bancos mais pobres de forma a proteger o fundo. Pela tabela 6 podemos verificar que a maioria dos pases estabeleceu um esquema de garantia de depsitos obrigatrio. O facto tambm de tantos pases de todo o globo terem sofrido crises bancrias nos ltimos 25 anos tem gerado um nmero significativo de estudos centrados na relao entre estas crises e os esquemas de garantia de depsito. Apesar deste tipo de estudos ainda estarem em marcha, existem hoje estudos suficientes, dos quais se podem retirar algumas concluses sobre estes esquemas que podem ajudar a promover a segurana do sector bancrio, destacando-se as seguintes: Mesmo sem um esquema de garantia de depsitos, os pases tm optado em ocasies de crises bancrias, por oferecer aos depositantes garantias ilimitadas. Um esquema desenhado de forma apropriada que inclua um limite de cobertura pode servir melhor os depositantes que a extenso da sua proteco, uma vez que evita ao governo um aumento dos custos com aquelas garantias; A definio das caractersticas de um esquema de seguro de depsito muito importante, comprovado com estudos empricos, que demonstraram que esquemas fracos aumentam a probabilidade que o pas venha a sofrer de um crise bancria; Esquemas de seguro de depsitos definidos de forma apropriada, podem ajudar a mobilizar as poupanas de um pas e ajudar no desenvolvimento financeiro. As pesquisas recentes documentaram esta ligao importante, mas enfatizaram que isto apenas acontece em pases com um ambiente legal e regulatrio forte. Os estudos empricos demonstraram que a disciplina do mercado seriamente afectada naqueles em que estes esquemas tm um limite de cobertura elevado, com fundos ex-ante, em que o Estado a nica fonte de financiamento dos fundos e onde

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as entidades pblicas so as nicas entidades que administram estes fundos. Em sntese, pretendemos demonstrar neste captulo, atravs da identificao dos principais factores que influenciam o sector financeiro e mais especificamente o sector bancrio, que a regulao e a superviso deste sector de actividade, so essenciais para a sua prpria estabilidade, existindo no entanto, a procura de uma regulao apropriada, na medida em que as entidades que actuam neste sector de tm que adaptar-se s constantes alteraes de um mercado financeiro cada vez mais global. Com base em diversos dados estatsticos, sobretudo do Banco Mundial, procurmos caracterizar este sector em diversos pases desenvolvidos, analisando as formas de regulao e superviso implementadas em cada um deles, na procura de elementos comuns e tpicos a todos eles, uma vez que foram estes elementos que justificaram o aparecimento de diversos modelos de regulao do sector financeiro e sobre os quais nos debruamos nos captulos seguintes.

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Captulo III

A Superviso do sector financeiro no contexto da Unio Europeia

As questes da regulao dos mercados financeiros e da necessidade de coordenao internacional so matrias que voltaram ordem do dia. Observamos cada vez mais, que os aparentemente omnipotentes bancos centrais tm muito poucos instrumentos para controlar uma crise financeira (Cardoso, 2007). Nesta rea, na Unio Europeia (UE), por seu turno, tem-se procurado o estabelecimento de um enquadramento regulatrio comum para todos os Estados-membros. Neste captulo, procuramos fazer um enquadramento institucional da regulao financeira no seio da UE, desde a criao do Mercado nico Europe u at construo de um efectivo mercado financeiro nico na Europa.

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3.1. Unio Econmica e Monetria da Unio Europeia (UEM) 3.1.1. Antecedentes Os primeiros passos na constituio da UEM foram dados no incio dos anos setenta, com o relatrio do Primeiro-ministro Luxemburgus, Pierre Werner. Este relatrio previa a constituio de uma Unio Monetria em dez anos, para alm de um sistema comunitrio de Bancos Centrais Nacionais (BCNs) tal como o Eurofed, do Federal Reserve Bank (FED) norte-americano (Cabo, 2005). Porm, este relatrio foi demasiado ambicioso para a altura, uma vez que previa tambm um fortalecimento gradual da coordenao das polticas econmicas dos Estados-membros da ento Comunidade Econmica Europeia,

nomeadamente ao nvel das decises oramentais as quais deveriam ser sempre tomadas, aps o conhecimento dos outros Estados. O incio desta dcada foi caracterizado ainda, por fortes presses inflacionistas e pela declarao do Presidente norte-americano Nixon, sobre a inconvertibilidade do dlar face ao ouro, o que acabou com os acordos de Bretton Woods (Antnio Romo, 2004) . A
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Comunidade procurou em 1972, alcanar a estabilidade cambial criando o sistema de serpente monetria, o qual estabeleceu bandas de flutuao para as moedas europeias de mais ou menos 2,25% em torno de uma taxa central do dlar. Em 1979 criado o Sistema Monetrio
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Europeu (SME), com o mesmo intuito de estabilidade monetria no seio da Comunidade, quer ao nvel dos preos, quer ao nvel das taxas de cmbio. No Conselho Europeu de Madrid (1989) aprovado o relatrio Delors sobre a criao da UEM e decide-se que este projecto seria baseado em trs fases. Para isso, seria necessrio estabelecer uma instituio monetria central (Banco Central Europeu), que constit usse um sistema com os vrios Bancos Centrais Nacionais, segundo uma estrutura federal (Sistema Europeu de Bancos Centrais SEBC), dado que a poltica monetria no podia resultar de decises e aces implementadas pelos vrios BCNs de forma independente.

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Em 1944, procurando construir uma nova ordem econmica, os EUA, a Inglaterra e os seus principais aliados encontraram-se em Bretton Woods, e elaboraram um acordo que levou formao do Fundo Monetrio Internacional (FMI), do Banco Mundial e do sistema de taxas de cmbio de Bretton Woods. Com este sistema de taxas estabeleceu-se uma paridade para cada moeda em termos, tanto do dolr dos EUA, como do ouro. (Samuelson, 1993). 38 Apesar dos objectivos iniciais, este sistema no se mostrou suficientemente forte para resistir aos efeitos dos choques petrolferos que se seguiram e s posies divergentes dos vrios Estados-membros relativamente poltica monetria. (Basto de Sousa, 2000)

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Figura III As trs fases da UEM

Fonte: BCE, http://www.ecb.int/ecb/history.

3.1.2. Primeira Fase (1 de Julho de 1990) Esta fase caracterizou-se, sobretudo, pela constituio de um Mercado nico europeu, atravs do desmantelamento de todos os entraves livre circulao de pessoas, mercadorias, capital e servios na Europa. Cada Estado-membro deveria adoptar medidas adequadas para dar cumprimento s proibies das restries aos movimentos de capitais e de pagamentos, bem como aos programas de convergncia financeira, que inclua regras de poltica monetria (art. 116, n 2, do Tratado da Comunidade Europeia). Conforme refere o Tratado da Comunidade Europeia (Art 56 n1) so proibidas todas as restries aos movimentos de capitais entre Estados-membros e entre Estados-membros e pases terceiros, bem como todas as restries aos pagamentos entre Estados-membros e entre Estados-membros e pases terceiros(Art 56 n2). tambm proibida a concesso de crditos sob a forma de descobertos ou sob qualquer outra forma pelo BCE ou pelos bancos centrais nacionais dos Estados-membros, adiante designados por bancos centrais nacionais,

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em benefcio de instituies ou organismos da Comunidade, governos centrais, autoridades regionais, locais, ou outras autoridades pblicas, outros organismos do sector pblico ou empresas pblicas dos Estados-membros, bem como a compra directa de ttulos de dvida a essas entidades, pelo BCE ou pelos bancos centrais nacionais. (art. 101 n1).39 So ainda proibidas quaisquer medidas no baseadas em consideraes de ordem prudencial que possibilitem o acesso privilegiado s instituies financeiras por parte das instituies ou organismos da Comunidade dos governos centrais, das autoridades regionais ou locais, ou outras autoridades pblicas, de outros organismos do sector pblico ou de empresas pblicas dos Estados-membros (art. 102 n1). Por outro lado, ao Comit de Governadores dos Bancos Centrais dos Estados-membros foi atribudas novas funes que incluam a realizao de consultas e o fomento da coordenao no domnio das polticas monetrias de cada Estado, com o objectivo de ser alcanada a estabilidade de preos. Foi igualmente necessrio rever o Tratado que institua a Comunidade Econmica Europeia (Tratado de Roma) de forma a criar a devida estrutura institucional necessria execuo da Segunda e Terceira Fases. O Tratado da Unio Europeia foi assinado em Maastricht em 7 de Novembro de 1992, fixando o calendrio para o processo de integrao e integrando o Protocolo relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e do Banco Central Europeu, bem como o relativo aos Estatutos do Instituto Monetrio Europeu (IME). O Mercado nico Europeu entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1993, com a eliminao de todas as barreiras comerciais, a liberalizao dos concursos pblicos de compra, a harmonizao das normas, a livre circulao dos capitais e das pessoas, a desregulamentao financeira e a desregulao de certos servios pblicos. O principal objectivo da criao do Mercado nico era favorecer a verdadeira convergncia entre as economias europeias, nomeadamente atravs de transferncias oramentais, que procuravam assegurar a convergncia de rendimentos por habitante dos Estados-membros e ajudar na reconverso das indstrias em declnio (atravs de fundos estruturais e de coeso).

3.1.3. Segunda Fase (1 de Janeiro de 1994) A segunda fase teve incio no dia 1 de Janeiro de 1994, data esta determinada pelo art. 116 n1, tambm do TCE. No incio desta fase foi institudo o IME, o qual tinha personalidade
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Estas disposies no se aplicam s instituies de crdito de capitais pblicos s quais, no contexto da oferta de reservas pelos bancos centrais, ser dado, pelos bancos centrais nacionais e pelo BCE, o mesmo tratamento que s instituies de crdito privadas (art. 101 n2 do Tratado).

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jurdica e era dirigido e gerido por um Conselho, composto por um presidente e pelos governadores dos bancos centrais nacionais, um dos quais seria Vice-Presidente. As suas funes eram: a) adoptar programas plurianuais destinados a assegurar a convergncia duradoura necessria realizao da unio econmica e monetria, em especial no que se refere estabilidade dos preos e solidez das finanas pblicas; b) avaliar os progressos alcanados em matria de convergncia econmica e monetria, em especial no que diz respeito estabilidade dos preos e solidez das finanas pblicas, bem como os progressos alcanados com a aplicao da legislao comunitria relativa ao mercado interno; c) reforar a cooperao entre os bancos centrais nacionais; d) reforar a coordenao das polticas monetrias dos Estados-membros com o objectivo de garantir a estabilidade dos preos; e) supervisionar o funcionamento do Sistema Monetrio Europeu, f) proceder a consultas sobre questes da competncia dos bancos centrais nacionais, que afectassem a estabilidade das instituies e mercados financeiros; g) assumir as atribuies do Fundo Europeu de Cooperao Monetria, que seria dissolvido; h) promover a utilizao do ECU (nome inicial do euro) e supervisionar a sua evoluo, incluindo o bom funcionamento do respectivo sistema de compensao. O IME ainda tinha a incumbncia de preparar a implementao da terceira fase, devendo, para tanto: a) preparar os instrumentos e procedimentos necessrios para a execuo de uma poltica monetria nica na terceira fase; b) promover, sempre que necessrio, a harmonizao das normas e prticas que regulam a recolha, organizao e divulgao de estatsticas no domnio das suas atribuies; c) preparar as normas para as operaes a realizar pelos bancos centrais nacionais no quadro do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC); d) promover a eficcia dos pagamentos transnacionais.

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No entanto, o IME no tinha qualquer responsabilidade pela conduo da poltica monetria da UE, a qual continua na esfera dos Estados-membros. com o Conselho Europeu (CE) de Dezembro de 1995 que se decidiu que a nova moeda seria denominada Euro e quais os aconteci mentos necessrios para a transio para a moeda nica. No Conselho de Junho de 1997 adoptado o Pacto de Estabilidade e Crescimento o qual pretendia assegurar a disciplina oramental da UEM. Em Maio de 1998, a CE decidiu que onze Estados-membros tinham cumprido as condies necessrias para adoptarem a moeda nica: Blgica, Alemanha, Espanha, Frana, Irlanda Itlia, Luxemburgo, Holanda, ustria, Portugal e Finlndia. Tambm nesta data, so definidas as taxas que seriam utilizadas para determinar as taxas de converso irrevogveis do euro. O IME foi extinto por ocasio da instituio do Banco Central Europeu (BCE) cujos Presidente e Vice-Presidente foram nomeados tambm nesta data mas com efeitos a partir de 1 de Junho de 1998. O BCE e os bancos centrais dos Estados-membros participantes constituem o Eurosistema que passou a definir a poltica monetria nica na Terceira Fase da UEM.

3.1.4. Terceira Fase (1 de Janeiro de 1999) A terceira fase consistiu na adopo da moeda nica pelos Estados-membros que tivessem cumprido todos os requisitos de convergncia e com a fixao irrevogvel das taxas de cmbio das moedas dos onze Estados. A introduo do euro foi definida para o dia 1 de Janeiro de 1999, mas apenas nas operaes realizadas nos mercados monetrios, cambiais e financeiros. Para a grande maioria das operaes de retalho, no entanto, a transio para o euro efectuou-se apenas a partir do momento da introduo fsica de moedas e notas em euro em 1 de Janeiro de 2002. O nmero de Estados foi alargado para doze, em 1 de Janeiro de 2001, com a passagem da Grcia Terceira Fase. A 1 de Janeiro de 2007 a Eslovnia passou a ser o dcimo terceiro membro. Consequentemente, os bancos centrais destes pases passaram a fazer pare do Eurosistema. Se a convergncia nominal foi conseguida nesta fase, no decorrer dos ltimos dez anos, o objectivo da convergncia de preos no foi totalmente alcanado como apontam os trabalhos da Comisso Europeia (os pases do Sul continuam a ter preos mais baixos que a mdia europeia). E se com a introduo do euro em Janeiro de 2002, por um lado, a Unio Europeia deu um passo importante no sentido da realizao do mercado interno, tendo facilitado as

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comparaes de preos, por outro, no contribuiu, para a convergncia real. De facto, as divergncias de salrios tornaram-se ainda mais acentuadas. Tambm o objectivo de estabilidade de preos prosseguido pelo BCE e adoptado por todos os pases que adoptaram o euro, constitui tambm um obstculo reduo das divergncias de preos (Dehove, 2004). A introduo do euro foi apresentada como complemento necessrio do Mercado nico, bem como instrumento indispensvel da gesto coordenada da economia europeia e como alavanca para equilibrar e contrabalanar a hegemonia do dlar americano.

3.2. Banco Central Europeu e SEBC As instituies financeiras de regulao na UEM derivam do Tratado da Unio, das Directivas Europeias e do Tratado de Roma, para reas como a poltica de concorrncia. A legislao nacional dever tambm ser acrescentada a esta lista. Deste modo, o TUE optou por separar a autoridade monetria do sistema de superviso bancria. A autoridade monetria, segundo o Tratado, o Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC), constitudo pelo BCE e pelos Bancos Centrais Nacionais. Segundo o Artigo 105 n1 do TUE, o objectivo primordial do SEBC a manuteno da estabilidade de preos, que sem prejuzo do objectivo da estabilidade dos preos, dever apoiar as polticas econmicas de recuperao da generalidade da UE. O SEBC est subordinado aos governos nacionais e a outras instituies europeias nas reas da superviso financeira e na estabilidade do sistema bancrio e financeiro Europeu: o SEBC dever contribuir para a conduo tranquila das polticas conduzidas pelas autoridades competentes relativas superviso prudencial das instituies de crdito e estabilidade do sistema financeiro (Artigo 105 n5 do Tratado) (Scheller, 2004). Assim, o SEBC no est definido explicitamente no TUE como responsvel da estabilidade do sistema financeiro, apesar de ser reconhecida como funo do SEBC a promoo da harmonizao das operaes do sistema de pagamentos (Artigo 105 n2) (Mendona Pinto, 1997 e Scheller, 2004). Por outro lado, o BCE tem um papel consultivo nas reas relativas legislao das instituies financeiras dado que aquelas instituies podem afectar a estabilidade (Artigo 105 n4) (Scheller, 2004). Contudo, o papel do BCE nas questes de superviso pode ser alargado: O Conselho pode, depois de deciso unnime sobre uma proposta da Comisso e depois de consultar o BCE e de receber o acordo do Parlamento Europeu, deliberar a realizao de tarefas especficas ao BCE, relativas a polticas de superviso prudencial das

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instituies de crdito e outras instituies financeiras com excepo das empresas seguradoras (Artigo 105 n6). Isto significa, que o BCE pode ser incumbido de poderes de superviso sem a necessidade de alteraes do TUE. (Scheller, 2004).40 O SEBS, que segue de perto o modelo do Bundesbank, no inclui explicitamente a tarefa de preservar a estabilidade do sistema financeiro, ao contrrio do que acontece com a Reserva Federal norte-americana ou o Banco de Inglaterra. O Conselho da Reserva Federal determina a poltica relativa superviso e a poltica a adoptar como ltima estncia de refinanciamento para os restantes bancos centrais dos Estados Federais, nomeadamente, determinando as condies dos tectos de desconto dos emprstimos a conceder pelos bancos. Umas das possveis razes para a no atribuio desta responsabilidade ao BCE, deriva do facto de ainda no existir uma autoridade fiscal Europeia. Assim, quando um banco que foi ajudado pelo BCE, por causa de problemas de liquidez se torna insolvente, quem presta auxlio a esse Banco no o BCE, mas o respectivo Banco Central onde aquele est sedeado. De referir porm, que o BCE tem de ser informado desta situao, se forem relevantes para a poltica monetria e o Eurosistema tem de estar envolvido. A necessidade de interveno do Eurosistema reconhecida explicitamente no caso de crises de liquidez. Todavia, esto longe de estar clarificadas as situaes de emergncia.
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A adopo do Euro e a introduo de uma moeda nica na UE traduziu-se no expoente mximo da comunitarizao da poltica monetria, ao contrrio do que aconteceu noutras reas da poltica econmica, tais como a poltica fiscal. Na ltima dcada tem-se assistido a um debate intenso acerca do papel do Banco Central Europeu (BCE), como responsvel pela poltica monetria comum da Unio Econmica e Monetria (UEM) da Europa. Neste sentido, o papel do Banco Central Europeu (BCE) centrado na definio desta poltica monetria, veio no fundo, retirar protagonismo e autonomia aos Bancos Centrais dos Estadosmembros da UE no que respeita policy mix (combinao de poltica oramental e monetria)
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O sistema de pagamentos do SEBC denominado TARGET (Trans-European Automated Real-Time Gross Settle ment Transfer System) Sistema de pagamentos transnacionais pelos valores brutos em tempo real. Este sistema semelhante ao implementado pela Reserva Federal dos EUA, denominado Fedwire, que tem uma garantia explcita do banco central durante todo o dia. No caso do TARGET, os bancos centrais nacionais de forma bilateral compensam as suas posies diariamente e durante o dia apenas permitem descobertos que estejam cobertos por um colateral. Um concorrente ao TARGET o sistema da Associao Europeia de Bancos, que procura processar pequenos pagamentos alm fronteiras (Mendona Pinto, 1997 e www.bportugal.pt). 41 Para alm disto, as operaes de crdito do BCE tm que ter subjacentes garantias adequadas (segundo o Artigo 18 dos Estatutos do BCE). A definio do que constitui uma garantia adequada deixada porm ao Conselho de Governadores do BCE. A lista de activos elegveis a usar como garantias podem ser do tipo um TIER I activos negociveis especificados pelo BCE e que cumprem critrios uniformes de elegibilidade em toda a zona euro ou do tipo dois TIER activos negociveis ou no recomendados pelos BCN. As perdas associadas com as garantias dos activos TIER I sero partilhadas pelo SEBC. (Vives, 2001)

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europeia. No entanto, apesar da criao do mercado nico e da introduo do euro, persistem ainda hoje, questes pertinentes que esto longe de terem uma resposta fcil: Como que os pases participantes passaram a gerir a perda de poder relativamente s suas polticas monetrias e cambiais? E relativamente poltica prudencial os pases perderam de facto o seu poder? E inversamente, como que uma nica poltica monetria lida no com uma, mas com doze polticas econmicas nacionais? Como que uma moeda deste tipo pode tornar-se uma internacionalmente e nos mercados financeiros? Existem entidades supranacionais no seio da UEM que supervisionam e regulam da melhor forma o mercado financeiro europeu? Qual o papel das entidades nacionais? O BCE usufrui de independncia em relao aos responsveis polticos eleitos, tanto nacionais, como europeus, consagrada no Tratado de Maastricht. Assim, influenciado pelo modelo conservador do banco central alemo (Bundesbank), os estatutos do BCE do liberdade aos seus dirigentes de interpretarem o objectivo da estabilidade de preos como melhor entenderem42. Se certo que o BCE foi concebido com o objectivo prioritrio de estabilidade de preos, contra os perodos de inflao elevada que caracterizaram a Europa dos anos setenta, hoje por demais evidente, que os custos econmicos e sociais da deflao foram demasiado elevados e tero que ser evitados no futuro. No fundo, o BCE e todas as instituies monetrias responsveis por gerir a moeda nica, parecem pouco adaptadas ao meio econmico e financeiro extremamente voltil em que hoje vivemos. Por outro lado, a prpria credibilidade do BCE tem estado a ser posta em causa permanentemente, na medida em que ao fixar como objectivo uma taxa de inflao muito baixa menos de 2% torna-se difcil de alcanar, devido por exemplo, flutuao da taxa de cmbio. Alm disso, uma taxa de inflao prxima de zero torna os ajustamentos de preos e de salrios relativos mais difceis e mais dispendiosos, conferindo poltica monetria um aspecto mais restritivo. Finalmente, tendo como ateno quase exclusivamente a evoluo da taxa de inflao, o BCE negligncia, quer a evoluo dos mercados financeiros, quer a moeda aceite

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Comparativamente, o presidente da Reserva Federal (FED), banco central norte-americano, tem que explicarse regularmente perante o comit monetrio do Senado, e esta assembleia dispe contrariamente ao Parlamento Europeu, do poder de modificar os estatutos do FED (Dehove, 2004).

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poltica relativa estabilidade financeira e bancria. No fundo, a composio da Zona Euro agora e desde 1999 est fortemente desequilibrada em benefcio de pequenos pases, que na sua maioria, tiveram e tm, taxas de inflao geralmente mais elevadas do que as dos grandes pases membros, nomeadamente a Alemanha e a Frana que representam metade do PIB da Zona. (Dehove, 2004).

3.3. Impacto da UEM no sector financeiro europe u O impacto da existncia de uma nica moeda no sector bancrio tem de ser analisado tendo em conta o contexto das principais tendncias que ocorrem no sector. O principal efeito da introduo do Euro foi o aceleramento destas tendncias. A transformao do sector bancrio europeu A liberalizao e a desregulamentao trouxeram um aumento formidvel da competio, quer dentro, quer fora do sector, com a desintermediao bancria e a competio directa dos mercados financeiros, a integrao do mercado com o programa do Mercado nico e a inovao financeira43. O resultado deste processo foi uma reestruturao do sector bancrio, que em geral, foi menos avanada na Europa que nos EUA, nomeadamente ao nvel do desenvolvimento de fundos de penses, seguros e capital de risco. Todavia, na Europa existe uma tradio de estabilidade no universo bancrio, pelo que o efeito foi uma mudana do negcio tradicional de captao de depsitos e concesso de emprstimos para o fornecimento diversificado de servios aos particulares (venda de fundos de investimentos, aconselhamento, seguros) e s empresas (consultoria, seguros, fuses e aquisies, suporte de operaes de emisso de aces e obrigaes, gesto de risco com instrumentos derivados, etc.). A margem financeira deu lugar a honorrios e comisses de venda. Assim, houve uma troca entre os investimentos pesados em novos balces, para investimentos em redes comunicacionais, tecnologia de informao e uma maior especializao do capital humano. Esta mudana significou que o tamanho assumiu novamente importncia, especialmente na banca comercial e de investimento, e que as novas entradas no sector bancrio continuaram limitadas, apesar da expanso do mercado. De facto, dada a existncia de custos entrada, a expanso do mercado no significou nem significa necessariamente, a diminuio do nmero

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Schmidt, Hackethal, e Tyrell (1999) verificaram que em Frana, ao contrrio do que tinha ocorrido na Alemanha e no Reino Unido, houve uma forte tendncia de desintermediao no perodo entre 1982-1995, enquanto uma tendncia de securitizao foi sentida nos trs pases. (citados por Vives, 2001)

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de concentraes. (Sebastio, 2000) O fenmeno da consolidao do mercado tem marcado nos ltimos anos o sector, com predominncia de fuses domsticas . No entanto, entre o sector segurador, os acordos
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internacionais predominaram no perodo de 1985-1997 , apesar de se verificar que os


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processos de Fuso e Aquisio ocorrem mais entre instituies do mesmo sector, com o objectivo de se criarem conglomerados. Esta tendncia de certa forma inquietante, porque para estas entidades a maior preocupao para ganharem posio no mercado de retalho, precisamente as concentraes locais.46 No entanto, persistem ainda alguns obstculos polticos a estas expanses, que receiam a perda de centros de deciso num sector to importante como o bancrio47. Ao mesmo tempo, o processo de fuso de vrias bolsas de valores europeias foi bastante moroso, dadas as barreiras ao nvel da regulao e falta de harmonizao dos procedimentos de superviso, dos sistemas de liquidao ou mesmo de barreiras entrada. Por outro lado, a liberalizao na Europa, foi sempre associada a casos de falncias bancrias. Esta perspectiva ajusta-se evidncia internacional de que as crises no sector bancrio ocorrem mais em sistemas financeiros que foram liberalizados.48 Porm, as presses nas margens devido desintermediao e generalizao crescente da competio levaram os bancos a procurarem novos mercados externos, com margens maiores. O resultado foi que a
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Exemplos destas consolidaes: Hypobank-Vereinsbank na Alemanha, ANN-AMRO na Holanda, UBS-SBC na Suia, BNP-Paribas em Frana, RBS e NationalWestminster no Reino Unido, IMI-San Paolo e Crdito Italiano-Unicrdito em Itlia, Santander-BCH que deram origem ao BSCH, BBV-Argentaria que formaram o BBVA em Espanha. Ao mesmo tempo alguns bancos Europeus adquiriram posies em entidades de outros pases, tais como as do BSCH no RBS, a privatizao do Crdit Lyonnais, bem como alguns bancos portugueses (Vives, 2001) Banco Santander nos bancos Totta & Aores e Crdito Predial Portugus, CGD no Banco Chemical e na seguradora Mundial Confiana e bem como o BCP no Banco Pinto & Souto Mayor. 45 Alguns exemplos de fuses entre bancos e seguradoras so: ING-BBL, Fortis-Generale de Banque e CSWinterhur. (Vives, 2001) 46 Ao mesmo tempo, quer na Frana, na Alemanha, quer em Espanha, a quota de mercado pertencente a associaes mutualistas, cooperativas e entidades pblicas continua bastante significativa, apesar da privatizao de bancos estatais em Espanha (Argentaria), Frana (Crdit Lyonnais) e Itlia (Banca Nazionale del Lavoro). (Vives, 2001) 47 Assim, vejam-se os problemas enfrentados pelo BBVA em Itlia no caso do banco Unicredito, o BSCH em Portugal com o Grupo Champalimaud (que detinha os bancos Totta & Aores, Crdito Predial Portugus, Banco Pinto & Souto Mayor, Banco Chemical e a seguradora Mundial Confiana) ou a atitude proteccionista que as autoridades francesas protagonizaram em trs frentes contra o BNP-SG-Paribas. 48 As crises em Espanha dos finais dos anos setenta e no incio dos anos oitenta, tiveram um custo associado de cerca de 15% do PIB, enquanto nos pases escandinavos as crises do incio dos anos noventa foram estimadas entre 4%-10%. Em cada caso, na segunda metade dos anos setenta no caso espanhol e na segunda metade dos anos oitenta no caso dos pases escandinavos, ocorreram outros factores que no a liberalizao financeira que influenciaram tambm o aparecimento destas crises, i.e. a recesso econmica em Espanha e nos pases Escandinavos, polticas fiscais e monetrias inadequadas, que ajudaram a empolar a bolha especulativa. Em todos os casos, houve ms decises de gesto e ao mesmo tempo verificaram-se deficincias na superviso bancria. (Vives, 2001).

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exposio dos bancos europeus aos mercados emergentes (sia, Europa de Leste e Amrica Latina) revelada na crise de 1998, foi bastante superior dos bancos norte-americanos. Evidentemente que esta situao, aumentou o nmero de questes, relacionadas com a superviso do sector. (Sebastio, 2000) O impacto do Euro O euro acelerou as transformaes no sector bancrio Europeu tendo sido um compromisso para a liberalizao do sector bancrio e financeiro na Europa. Contudo, e como j foi referido, o mercado bancrio europeu, especialmente o de retalho, continua a ser muito segmentado e o nvel de penetrao alm fronteiras muito pequeno. Esta situao mostra a importncia das barreiras entrada neste segmento e a existncia de custos de mudana significativos para os clientes. Apesar disso, os bancos franceses, alemes e espanhis tm hoje balces no estrangeiro e subsidirias, que representam j perto de um tero dos activos nacionais. Adicionalmente, as diferenas entre os Estados, no que respeita ao nvel de concorrncia, de economias de escala, da fora financeira dos bancos e da etapa no processo de transformao, so bastantes distintas. (Vives, 2001) Reestruturao da regulao financeira A UEM eliminou duas das fontes de segmentao: a taxa de cmbio e as vantagens detidas pelos bancos locais, uma vez que estavam mais habituados a lidar com a polti ca monetria domstica. Adicionalmente, os preos tornaram-se mais transparentes e aumentou a presso competitiva. Mas o efeito mais importante da existncia de uma moeda nica no seio da UEM foi o desenvolvimento e o aprofundamento dos mercados financeiros. O euro demonstrou ser um catalizador para a integrao financeira europeia, nomeadamente ao nvel do desenvolvimento dos mercados de concesso de dvida e de solues de mercado que se tornaram mais atractivas devido existncia de menos intermedirios.49 De facto, a integrao do mercado monetrio foi bastante rpida, e o progresso da integrao do mercado obrigacionista bastante importante, o que tem dado origem a vrias tentativas de se criarem mercados de aces transeuropeus. Porm, estas tentativas tm sido de certa forma travadas devido falta de harmonizao dos procedimentos de superviso e fragmentao das prprias entidades reguladoras. No fundo, a moeda nica reduziu a segmentao do sector mas no a eliminou. No entanto, a utilizao crescente da banca electrnica tem aumentado a
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Atravs nomeadamente da promoo de operaes de securitizao, atraco de mdias empresas para o mercado de capitais e expanso de investimentos institucionais em unidades de participao e fundos de penses escala europeia.

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actividade alm fronteiras, medida que o valor das redes de balces diminui. Ao mesmo tempo, estas redes esto a ser equacionadas e o excesso de capacidade teve que ser eliminado. Todavia, a reestruturao do sector que tem levado a sucessivas concentraes a nvel local/domstico, levou a que o nmero de bancos tivesse diminudo e em algumas reas, o risco de s haver espao para um nmero limitado de bancos enorme. Estes procuram reduzir os custos, aumentar ou diminuir o seu poder no mercado e prevenir-se contra aquisies hostis. Por outro lado, os obstculos s fuses alm fronteiras na Europa, prendem-se com restries mobilidade laboral, mesmo ao nvel da gesto, diferenas culturas de cooperao e a interferncias polticas. Apesar disto, as fuses alm fronteiras, tm-se desenvolvido e no futuro podero desenvolver-se ainda mais, procurando adquirir experincia local, acedendo a margens de depsitos maiores ou diversificando, ao mesmo tempo que vo ganha ndo tamanho para poderem competir nos vrios segmentos do mercado global.

3.4. Resenha do processo legislativo do sector financeiro na Unio Europeia Aps o contextualizao da UE no sistema financeiro torna-se necessrio fazermos um enquadramento sumrio sobre a moldura legislativa da Unio, nomeadamente das principais directivas e regulamentos, confluente criao do mercado nico dos servios financeiros e relativa liberalizao das suas actividades (Maria Manuel Leito Marques et all, 2005), na medida em que , na verdade, o substrato das futuras mudanas no sector, designadamente no mbito da regulao e da superviso da actividade da indstria financeira. Os servios financeiros desempenham um papel crucial na economia da Unio Europeia, representando mais de 6% do PIB da Unio, pelo que o sector financeiro tem sido igualmente objecto de regulamentao comunitria, comeando desde logo pelo prprio Tratado da Comunidade Europeia50. Dentro das liberdades fundamentais previstas no Tratado, a actividade financeira abrangida pela liberdade da prestao de servios (art. 49 do Tratado), sendo previsto especificamente a liberalizao dos sectores bancrios e segurador em harmonia com a liberdade de circulao de capitais (art. 56).51 No entanto, tambm esto previstas algumas excepes s liberdades fundamentais, nomeadamente a liberdade de circulao de capitais (alnea b) do n1 do Art. 58) quando esteja em causa a superviso
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ltima reviso Tratado de Nice assinado em 26 de Fevereiro de 2001. Tambm a liberdade de estabelecimento prevista no Art 43 que garante s instituies do sector financeiro o acesso actividade de qualquer Estado-Membro.

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prudencial ou por razes de ordem pblica 52 ou a segurana pblica53. A par da construo do mercado nico, tambm a afirmao do mercado interno de servios financeiros tem sido um dos objectivos postulados pela Comunidade. Contudo a criao deste mercado interno no se fez ao mesmo ritmo e os primeiros pilares foram muito tardios comparados com os restantes mercados internos. Na verdade, o contexto do sector, nas dcadas de setenta e oitenta era bastante diferente daquele que conhecemos hoje, caracterizando-se por ambientes nacionais protegidos e blindados (Carlos Lobo, 2001) e a preocupao da UE pela harmonizao mxima do mercado criou bastantes obstculos criao deste mercado nico. Deste perodo, destaca-se a Primeira Directiva de Coordenao Bancria de 12 de Dezembro de 1977 (Directiva 77/780/CEE), a qual consagrou as linhas de orientao comuns no campo de superviso exercida pelas autoridades dos diversos Estados-membros e no foi mais que um primeiro passo no processo de coordenao (idem). Quando em 1985, a Comisso publicou o Livro Branco relativo construo do Mercado nico, identificando 279 medidas legislativas necessrias eliminao dos obstculos ao comrcio na Comunidade, eram necessrias cerca de vinte medidas legislativas para assegurar o mercado nico na rea dos servios Financeiros (idem). Este considerado um marco histrico, trazendo uma concluso fundamental: a harmonizao detalhada nesta matria era praticamente impossvel, dada a sua tecnicidade e por ser bastante sensvel para os Estados membros, pelo que apontada a via da harmonizao mnima, combinada com os princpios do reconhecimento mtuo e do controlo pelo pas de origem (idem). 54 Adoptado em 1986, o Acto nico Europeu veio finalmente definir o mercado interno como um espao sem fronteiras internas no qual a livre circulao das mercadorias, das pessoas, dos servios e dos capitais assegurada de acordo com as disposies do presente Tratado. Como iremos ver, os dois alicerces fundamentais do mercado nico dos servios financeiros so constitudos pelas Directivas relativas Livre Circulao de Capitais (Directiva 88/361/CEE de 24 de Junho de 1988 55) e pela Segunda Directiva de Coordenao Bancria
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de referir que um fundamento de ordem pblica s pode ser aplicado com motivos de ordem jurdicoadministrativo e no por razes econmicas. 53 Refere-se quer segurana interna como externa, e tem de traduzir-se numa ameaa real a qual afecte um interesse fundamental da sociedade, tendo presente o princpio da proporcionalidade. 54 O princpio desenvolvido com base na ideia de que a superviso pelo pas de origem relativa actividade financeira mais eficaz se assentar num princpio de proximidade, com base no qual se pressupe um maior conhecimento da entidade que se visa regular e supervisionar ou das pessoas cujos interesses se visam acautelar e tambm maior eficincia de actuao. 55 JO L178/5, de 8 de Agosto de 1988, concebida para executar o art. 67 do Tratado (Livre Circulao de

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(Directiva 89/646/CEE de 15 de Dezembro de 1989 56 com entrada em vigor em 1 de Janeiro de 1993). Por um lado, o facto de colocar a livre circulao de capitais no mesmo plano da livre circulao dos bens e dos servios constitui uma etapa decisiva. Na verdade, a Directiva 88/361/CEE estabeleceu o princpio da liberalizao completa dos movimentos de capitais a partir de 1 de Julho de 1990, tanto entre os Estados-membros, como relativamente aos pases terceiros e previu um regime transitrio para Espanha, Portugal, Grcia e Irlanda que puderam manter restries at 31 de Dezembro de 1992, bem como uma possibilidade de prorrogao, que no podia exceder trs anos, para Portugal e Grcia e que este pas utilizou at 16 de Maio de 1994. Por outro lado, a Segunda Directiva foi um contributo fulcral para o avano no movimento de integrao, tendo sido o principal instrumento da nova estratgia da Comisso, a qual procurou como refere Maria Manuel Leito Marques (2004) harmonizar alguns padres especficos aplicveis aos bancos assim como a harmonizao de algumas reas como a dos fundos prprios, das regras relativas aos grandes riscos, do rcio de solvabilidade e dos esquemas de garantia de depsitos, tendo por objectivo ltimo a criao de um campo de jogo nivelado para os actores do sistema financeiro. Aparece nesta Directiva, pela primeira vez, o sistema do passaporte nico 57 e a autorizao pelo pas de origem, na rea dos servios financeiros. A harmonizao mnima passou pelas condies de acesso e autorizao da actividade bancria (mnimo de capital social e controlo da identidade dos accionistas com participao qualificada), bem como pelas condies de exerccio da actividade (manuteno de certos fundos prprios, necessidade de informar em caso de adquirir ou alienar uma participao qualificada). Neste sentido, esta Directiva transposta no final de 1992, para o direito interno portugus, alterou o enquadramento legal do sector bancrio designadamente quanto: ao princpio de reconhecimento mtuo de autorizao de desenvolvimento da actividade, sob superviso da tutela do pas da Unio Europeia de origem da instituio de crdito; abolio da distino entre bancos comerciais e de investimento, com a consagrao

Capitais). 56 JO L386, de 30.12.1989. 57 As instituies de crdito uma vez autorizadas e sujeitas superviso pela autoridade de um Estado-membro, passam a estar aptas a realizar as suas actividades em todo o espao da UE.

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do modelo de banco universal e alargamento do leque de produtos e servios oferecidos, permitindo-se aos bancos actividades como factoring e leasing; alterao no domnio das regras prudenciais, nomeadamente com a implementao de um sistema de garantia 58, baseado no volume de depsitos e em rcios de solvabilidade e a instituio de regras de clculo e de cobertura das responsabilidades com as penses de reforma do sector bancrio. Dadas a diversas velocidades de implementao e dos modelos dspares, em Maio de 1999 a Comisso Europeia procurou dar um impulso significativo construo do mercado nico de servios financeiros com a definio de 42 medidas no Plano de Aco para os Servios Financeiros (Plano de Aco ou FSAP), adoptado pelos Chefes de Estado e de Governo no Conselho Europeu de Lisboa em Maro de 2000. Este Plano, anunciado em 2000, pelos representantes do Conselho Europeu preconizava a criao de um mercado financei ro nico na Europa, o qual deveria ser implementado o mais tardar at 2005, tendo como objectivos: 1 Um mercado nico para operaes de grandes montantes, atravs da definio de um quadro-jurdico para o mercado de derivados, fundos de penses e outros que permitisse acautelar o risco sistemtico, mobilizar capitais nos mercados europeus, realizar operaes de reestruturao transfronteirias e assegurar a comparabilidade e a fiabilidade da informao financeira entre Estados-membros; 2 Um mercado de pequenas operaes e seguros, em que fossem definidas orientaes, regras, recomendaes ao nvel dos sistemas de pagamento, comrcio electrnico, servios financeiros distncia, crdito hipotecrio transfronteirio, mediao de seguros e outras operaes financeiras e; 3 Modernizar as regras prudenciais e de superviso, quer ao nvel das regras a aplicar aos conglomerados financeiros, quer ainda na reformulao dos requisitos mnimos de capital regulamentar e das margens de solvncia aplicadas s empresas de seguro. No sentido da concretizao do Plano de Aco, levou a que em Julho de 2000, o Conselho de Ministros dos Assuntos Econmicos e Financeiros (ECOFIN) criasse um Comit de Sbios sobre a Regulamentao dos Mercados Europeus de Valores Mobilirios, cujo mandato consistia em: examinar as condies actuais para a aplicao da regulamentao relativa aos
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Em Portugal, o Fundo de Garantia dos Depsitos comeou a funcionar, em 1 de Julho de 1995, com cinquenta aderentes.

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mercados de valores mobilirios na Unio Europeia; examinar a melhor forma de o dispositivo de regulamentao dos mercados de valores mobilirios na UE responder evoluo em curso nos mercados de valores mobilirios ; no intuito de eliminar barreiras e obstculos, propor cenrios para a adaptao das prticas actuais, a fim de assegurar uma melhor convergncia e cooperao na aplicao quotidiana e ter em conta a evoluo dos mercados. O problema de fundo residia na forma como a legislao comunitria era decidida, o que levava a que o tempo mdio que mediava a apresentao da proposta e a sua aprovao em co-deciso, fosse superior a dois anos. Desta forma, o processo de criao demorava cerca de dois anos, mais dois a trs anos at as directivas serem transpostas para a legislao de cada Estado-membro, transposio que nem sempre era rigorosa, despoletando nestes casos o efeito de Gold-Playting (ou seja, a introduo de requisitos adicionais aos previstos na legislao comunitria). Outra questo, tambm central, era a existncia de mais de quarenta entidades reguladoras no seio da UE, realidade que dificultava a convergncia de esforos. O Comit de Sbios presidido por Alexandre Lamfalussy, apresentou o seu relatrio final em 15 de Fevereiro de 2001, sobre a regulamentao dos mercados europeus de valores mobilirios. O modelo Lamfalussy, como passou a denominar-se, preconizou um novo sistema de regulao europeia, comportando vrios estratos normativos: Nvel 1: Princpios-quadro Nvel 2: Medidas de execuo Nvel 3: Cooperao Nvel 4: Vigilncia do cumprimento Neste contexto, esta nova abordagem recomenda que a legislao comunitria adoptada atravs do procedimento de co-deciso se cinja aos princpios-quadro e opes polticas (Nvel 1), deixando a definio dos pormenores tcnicos para momento posterior. As medidas tcnicas de execuo so adoptadas, mediante Directiva ou Regulamento, pela Comisso (a partir dos conselhos tcnicos, por exemplo, das autoridades nacionais de superviso dos valores mobilirios), de acordo com o actual procedimento de comitologia, segundo o qual a

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Comisso assistida por um Comit 59 de regulamentao (o Comit Europeu dos Valores Mobilirios CEVM, Nvel 2).60 A cooperao entre as autoridades nacionais de superviso dos mercados de valores mobilirios nos Estados-membros no que diz respeito implementao do direito comunitrio deve intensificar-se, nomeadamente atravs do Comit das Autoridades de Regulamentao dos Mercados Europeus de Valores Mobilirios (conhecido pela sigla CESR, representativa da denominao inglesa) (Nvel 3). Finalmente, a aplicao efectiva da legislao comunitria por parte da Comisso Europeia deve ser reforada (Nvel 4)61. Este sistema procurava trazer maior agilidade, transparncia e eficcia regulao europeia. Posteriormente, foram aprovadas em 2004, trs importantes Directivas que faziam parte das prioridades para o cumprimento do primeiro objectivo estratgico do Plano de Aco, o mercado nico para as operaes de grandes montantes. Em primeiro lugar, a Directiva 2004/25/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, relativa s ofertas pblicas de aquisio62, com referncia ao sub-objectivo respeitante evoluo no sentido de um quadro seguro e transparente para as operaes de reestruturao transfronteiras; depois a Directiva 2004/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril de 2004, relativa aos mercados de instrumentos financeiros63 (DMIF) e integrada no sub-objectivo relativo instituio de um quadro jurdico comum para os mercados integrados de valores mobilirios e instrumentos derivados 64; e, por fim, a Directiva 2004/109/CE, relativa harmonizao dos requisitos de transparncia no que se refere s informaes respeitantes aos emitentes, cujos valores mobilirios esto admitidos negociao num mercado regulamentado 65 (Directiva da Transparncia66), prosseguindo o
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Estes comits tm apenas poderes consultivos e no vinculativos O relatrio no especificou quais as matrias objecto de regulamento e aquelas que deveriam ser objecto de directiva. 61 A Directiva da Transparncia, aprovada em 17 de Dezembro de 2004, uma directiva de nvel 1 e complementada por medidas de nvel 2, sob a forma de Directiva, aprovada no Comit de Valores Mobilirios. 62 JO L 142 de 30.04.2004. 63 JO L 145, de 30.04.2004. 64 Esta directiva foi alterada pela Directiva 2006/31/CE de 5 de Abril de 2006 JO L114 de 05.04.2006, nomeadamente no que diz respeito a certos prazos. A Directiva 2004/39/CE foi posteriormente aplicada pela Directiva 2006/73/CE, de 10 de Agosto de 2006 JO L241 de 02/09/2006 no que diz respeito aos requisitos em matria de organizao e s condies de exerccio da actividade das empresas de investimento e aos conceitos definidos para efeitos da referida directiva e ainda pelo Regulamento (CE) n. 1287/2006 da Comisso, de 10 de Agosto de 2006 - JO L241 de 02/09/2006 - no que diz respeito s obrigaes de manuteno de registos das empresas de investimento, informao sobre transaces, transparncia dos mercados, admisso negociao dos instrumentos financeiros e aos conceitos definidos para efeitos da referida directiva. (Fonte: site CMVM) 65 JO L 390, de 31.12.2004. 66 A Directiva da Transparncia representa uma actualizao da Directiva 82/121/CEE relativa informao

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sub-objectivo de mobilizao de capitais escala da UE. 67 Relativamente transposio destas directivas, queremos referir que no se procurou neste trabalho discutir as opes legislativas ligadas transposio das Directivas para o mercado nacional, mas, to-s apresentar sinteticamente os novos textos comunitrios, evidenciando as mudanas trazidas por cada um deles. Transpor Directivas no significa apenas transcrever os textos do JOCE, havendo necessidade de uma margem de deciso, a concretizar atravs de acto legislativo, na integrao das solues comunitrias no sistema jurdico portugus. Esta margem de deciso legislativa maior nos casos em que a Directiva a transpor impe uma harmonizao mnima: nesses casos, pode estabelecer-se deveres mais exigentes do que os consagrados no diploma comunitrio. Assim, relativamente Directiva 2004/25/CE o prazo de transposio da Directiva das OPA terminava em 20 de Maio de 2006. Relativamente ao direito nacional, boa parte das solues consagradas por esta Directiva j estavam consagradas desde 1999 no Cdigo dos Valores Mobilirios. O processo de transposio, s viria no entanto a ser concludo, com a publicao do Decreto-Lei n. 219/2006, de 2 de Novembro, diploma que procedendo ainda a uma antecipao parcial do regime previsto na Directiva n.2004/109/CE relativa harmonizao dos requisitos de transparncia, no que se refere s informaes respeitantes aos emitentes, cujos valores mobilirios esto admitidos negociao num mercado regulamentado. O prazo de transposio da DMIF terminava em 31 de Janeiro de 2007, tendo, porm, sido concedido aos seus destinatrios um prazo de nove meses para se adaptarem s novas exigncias ali previstas. A partir de 1 de Novembro de 2007, o cumprimento do novo quadro comunitrio e das disposies internas que procedem sua transposio ser obrigatrio. Os conceitos principais que esto por detrs desta directiva, so a efectiva implementao de um
peridica a publicar pelas sociedades cujas aces so admitidas cotao oficial de uma bolsa de valores (a denominada Directiva relativa informao peridica), cujas normas estavam integradas na Directiva 2001/34/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho de 28 de Maio de 2001 relativa admisso de valores mobilirios cotao oficial de uma bolsa de valores e informao a publicar sobre esses valores (JO L 184 de 6.7.2001), que codificou os vrios textos comunitrios relativos a estas matrias. Importa ainda referir que a Directiva da Transparncia est estreitamente relacionada com Regulamento (CE) n. 1606/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Julho de 2002 relativo aplicao das normas internacionais de contabilidade (JO L 243 de 11.9.2002), que torna obrigatria, mediante o mecanismo que ele prprio define e que passa pela deciso em concreto relativamente a cada norma internacional, a aplicao dessas normas na elaborao de contas anuais, para todas as sociedades cujos valores mobilirios esto admitidos negociao num mercado regulamentado e que elaboram contas consolidadas. Com esta medida, torna-se possvel a comparabilidade da informao divulgada ao abrigo da Directiva da Transparncia. 67 Com referncia a este sub-objectivo foi ainda aprovado o Regulamento (CE) N. 809/2004 da Comisso de 29 de Abril de 2004 (JO L 149, de 30.04.04, com uma corrigenda no JO L 215), que estabelece normas de aplicao da Directiva 2003/71/CE do Parlamento Europeu e do Conselho - Directiva dos Prospectos (JO L 345 de 31.12.2003) no que diz respeito informao contida nos prospectos, bem como os respectivos modelos, insero por remisso, publicao dos prospectos e divulgao de anncios publicitrios.

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passaporte europeu para os operadores do mercado, a harmonizao das regras aplicveis a esses operadores, a diversificao dos locais de negociao dos instrumentos financeiros e um aumento da transparncia e da proteco do investidor. A DMIF tem, de facto, uma vasta ambio, ao procurar caminhar no sentido de um mercado nico para os servios financeiros. Essa ambio traduz-se num conjunto de vertentes de actuao e de interveno, que iro certamente causar um impacto significativo na organizao e na forma de actuao dos vrios agentes deste sector, comeando nos prprios Estados-membros, passando pelas autoridades de superviso, pelas diversas entidades que prestam servios na rea financeira e at ao prprio investidor final. Do ponto de vista mais estrito das entidades que actuam no mercado dos servios financeiros, a directiva abrange directamente um conjunto vasto de intervenientes: as instituies de crdito que exeram actividades ou prestem servio de investimento, as empresas de investimento, os consultores autnomos, as entidades gestoras de mercados regulamentados, as entidades gestoras de mercados no regulamentados e as entidades que negoceiam instrumentos derivados sobre mercadorias. So ainda abrangidos, de forma indirecta, todas as entidades s quais aplicvel o regime dos intermedirios financeiros, ou certas normas deste. A 27 de Junho de 2007 foi divulgado que a Comisso enviou pareceres fundamentados a 22 Estados-membros (exceptuando Irlanda, Litunia, Eslovquia, Romnia e Reino Unido) por no terem transposto para o direito nacional, at 31 de Janeiro de 2007, a DMIF. Enviou, igualmente, pareceres fundamentados a 24 Estados-membros (exceptuando Irlanda, Romnia e Reino Unido) por no terem transposto, no mesmo prazo, a Directiva 2006/73/CE, que estabelece regras pormenorizadas para a aplicao das disposies da Directiva 2004/39/CE. At ao momento, apenas a Irlanda, a Romnia e o Reino Unido transpuseram integralmente a directiva relativa aos mercados de instrumentos financeiros e a respectiva directiva de aplicao. Relativamente ao segundo objectivo do Plano de Aco foram aprovadas entre outras as directivas 2000/31/CE68, referente a certos aspectos legais dos servios da sociedade de informao, em especial do comrcio electrnico, no mercado interno (Directiva sobre Comrcio Electrnico) e posteriormente a 2002/65/CE 69 relativa comercializao distncia de servios financeiros prestados a consumidores. 70
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JO L178 de 17.07.2000 JO L271, de 09.10.2002 70 A primeira directiva foi transposta para o direito nacional em 2004 pelo DL n 7/2004 de 7 de Janeiro,

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Finalmente, quanto ao terceiro objectivo, referente s regras de prudncia comuns a aplicar a grandes conglomerados financeiros, foi aprovada a Directiva 2002/87/CE de 16 de Dezembro de 200271, sobre a superviso complementar de instituies de crdito, empresas de seguros e empresas de investimentos de um conglomerado. Esta directiva foi transposta para o ordenamento jurdico nacional em 2006, pelo DL n 156/2006 de 31 de Julho. Reiterando a premncia de se concluir, na perspectiva da Europa alargada, a realizao do PASF a Comisso, em final de 2003, props tornar extensveis aos bancos, s empresas de seguros e aos fundos de investimento a estrutura e o sistema dos comits j existentes, desde 2002, no sector dos valores mobilirios. Neste sentido, foram criados quatro novos comits: o Comit Bancrio Europeu (CBE) e o Comit Europeu dos Seguros e Penses Complementares de Reforma (CESPCR), dotados de estrutura idntica do Comit Europeu dos Valores Mobilirios (CEVM), que substituiriam, respectivamente, o Comit Consultivo Bancrio (CCB) e o Comit dos Seguros, e que auxiliariam a Comisso na adopo de medidas de execuo das directivas da Unio Europeia; o Comit das Autoridades Europeias de Superviso Bancria (CAESB), bem como o Comit das Autoridades Europeias de Superviso dos Seguros e Penses Complementares de Reforma (CAESSPCR); estes comits, constitudos por representantes das autoridades nacionais de superviso, teriam por tarefa, nos seus domnios respectivos, melhorar a aplicao da legislao comunitria nos Estados-membros. Esta lgica de comits, vem ao encontro das solues apresentadas por Majone (1996), relativas s redes de regulao as quais deveriam manter a estreita ligao entre os reguladores nacionais e os reguladores supranacionais. Tambm houve um considervel salto institucional, com a adopo do chamado mtodo Lamfalussy, atravs da adopo acelerada de medidas de implementao, e com a aprovao de um comit de agncias reguladoras europeias, nomeadamente o Comit de rgos Reguladores Europeus de Valores Mobilirios (CESR). Alm do papel de consultor na elaborao de legislao, o CESR foi mesmo chamado para estabelecer directrizes e padres comuns para a regulamentao dos Estados-membros e o do fortalecimento da cooperao. Este potencialmente o passo mais importante rumo ao estabelecimento de um denominador comum, uma vez que a transposio da legislao da Comunidade regulamentao nacional ainda deixa muito espao para o uso de critrios
enquanto a segunda directiva foi transposta em 2006 pelo DL n 95/2006 de 29 de Maio. 71 JO L035 de 11.02.2003.

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particulares. Posteriormente em 2004 procedeu-se ao alargamento do processo Lamfalussy a todos os sectores de regulao e superviso financeiros, com a criao dos respectivos Comits de Estabilidade Financeira da EU, o que representou uma oportunidade para a criao de um quadro regulamentar mais harmonizado e simplificado:
Figura IV Comits Europeus do Sector Financeiro

Fonte: FSA, International Regulatory Outlook December, 2006

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Considerando as respectivas funes podemos sintetiz-las da seguinte forma:


Tabela 6 - Arquitectura dos Comits de Estabilidade Financeira da EU Comits Mandato
- Acompanhamento macroprudencial e estrutura do sistema financeiro da EU; - Cooperao e troca de informao entre autoridades de superviso bancria e bancos centrais sobre questes de interesse comum; -Anlise do impacto de requisitos regulamentares e de superviso sobre a estabilidade financeira - Troca de informao sobre desenvolvimentos dos sectores bancrios, dos valores mobilirios e dos seguros

Comits de Superviso Bancria do SEBC (CSB) composto pelos bancos centrais nacionais; autoridades de superviso bancria; BCE.

Comits de superviso (CEBS, CEIOPS e CESR)

Com a concluso do PASF, o alargamento da abordagem Lamfalussy a todos os sectores financeiros e a aplicao em curso das recomendaes do CEF sobre estabilidade financeira e gesto de crises, o quadro da UE para um maior fomento do mercado financeiro nico est, em larga medida, pronto. No h dvida de que a integrao das economias de vinte sete pases no tarefa fcil, e um destes obstculos a falta de um mercado financeiro nico na Europa. Por outro lado, no h um rgo regulador nico, quer seja para sector bancrio, quer seja para o sector segurador ou dos valores mobilirios. Consequentemente, continuam a existir diferentes regulamentaes de pas para pas.

3.5. Integrao financeira versus integrao monetria Se por um lado, com a introduo do euro e a criao do BCE, a poltica monetria foi centralizada, pelo contrrio, a integrao do sector bancrio e financeiro no conduziu criao de uma autoridade federal de regulao financeira. Neste sentido, a poltica prudencial72 destes sectores, continua a estar confinada esfera nacional, o que de certa forma pode ser visto como contraditrio e at contraproducente, uma vez que os bancos, so o principal meio de transmisso da poltica monetria, a qual emanada da UE. A falta de coincidncia de territrios destas duas polticas, pode suscitar para alm de incongruncias bvias entre as orientaes da poltica monetria da UE e as orientaes dos bancos nacionais, riscos financeiros acrescidos, nomeadamente as divergncias entre as diversas polticas de regulao financeira nos vrios Estados-membros.Alm disso, a poltica
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A poltica prudencial do sector bancrio e financeiro conjunto de regulamentaes e controlos da indstria financeira e bancria que tem como objectivo reduzir a probabilidade de ocorrncia de acidentes financeiros, para alm de constituir um mecanismo de preveno. (Dehove, 2004)

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prudencial na UE assenta no princpio da subsidiariedade , na medida em que com as


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respectivas Directiva, se procura uma harmonizao mnima nas regras de prudncia, apesar do controlo e da superviso bancria e financeira, como j foi referido, serem deixados a entidades independentes dos Estados-membros (Dehove, 2004). Desde 1993, com a criao do Mercado nico Europeu, que a evoluo do sector financeiro se fez no sentido da harmonizao do mercado nos pases membros, caminhando para uniformizao das condies regulamentares da actividade. Dadas as caractersticas do projecto europeu, a evoluo do quadro legal da actividade, fez-se no sentido da liberalizao do mercado, procurando criar-se, a prazo, um nico e plenamente integrado mercado financeiro europeu, que tambm pudesse competir com outros mercado como o americano e o japons. Porm para alguns autores, o clamor por um regulador nico europeu (um "S EC - rgo regulador do mercado financeiro dos EUA - europeu") , no momento, um equvoco: no existe base jurdica no Tratado (ou no projecto da constituio), os pases membros so muito diferentes, as normas no esto suficientemente harmonizadas e a legislao da comunidade parece ir rumo descentralizao, outros h, que o apontam como o futuro, a mdio prazo. Assim uma abordagem gradual, baseada na crescente coordenao dos rgos reguladores nacionais e das prticas reguladoras no nvel do CESR, parece ser a alternativa mais vivel. A integrao dos mercados financeiros a nvel Europeu dever beneficiar, quer as empresas, quer os consumidores. Segundo dados do Parlamento Europeu de 2004, esperava-se que a integrao dos mercados financeiros fizesse crescer a UE aumentando o PIB em cerca de 1,1% ao longo de uma dcada (130 mil milhes de euros) e o emprego em cerca de 0,5%. A integrao dos mercados de aces deveria reduzir o custo do capital em cerca de 0,5%. No entanto, o mercado nico dos servios financeiros continua ainda a no ser uma realidade.

3.6. Superviso bancria e financeira na zona Euro Dos pases que actualmente constituem a Zona Euro, em pelo menos dez deles, os seus respectivos Bancos Centrais ou so responsveis directos pela superviso prudencial ou esto fortemente ligados sua execuo. Por outro lado, no seguimento das alteraes introduzidas no Reino Unido, foram vrios os pases que optaram pela criao de entidade de superviso nica, responsvel por todos os intermedirios e mercados financeiros (tipo mega-regulador), enquanto noutros, o debate sobre esta questo permanece em aberto (BCE, 2001),
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Princpio da subsidiariedade estabelece que as medidas de poltica que puderem ser tomadas pelos Estadosmembros sem prejudicar a coeso e o funcionamento eficiente da UEM devem permanecer ao nvel nacional. (Mendona Pinto, 1997)

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continuando a existir nestes pases, entidades reguladoras separadas para os diversos sectores financeiros, como o caso de Portugal. Segundo sustenta Xavier Vives (2001), a poltica actual de regulao financeira da Unio Econmica Europeia, no a mais adequada para preservar a estabilidade econmica ou fomentar a prpria integrao financeira. Nesta perspectiva, uma reforma da regulao financeira dever centrar-se nos seguintes aspectos: Estabelecimento de procedimentos claros a adoptar em situaes de crises bancrias e de gesto, considerando o BCE como coordenador; Preparao das bases para a adopo de polticas de superviso mais centralizadas nos sectores bancrio, segurador e de valores mobilirios; Estabelecimento e consolidao de uma poltica activa de concorrncia, quer a nvel nacional, quer na UE, de forma a limitar os poderes estabelecidos nos diversos Estados-membros. A superviso bancria continua nas mos dos Estados nacionais, e o BCE tem um papel subordinado nas reas de superviso e de estabilidade do sector financeiro europeu. A perspectiva da Comisso Europeia que os actuais acordos relativos superviso, so os mais adequados, dado o estado de desenvolvimento do Mercado nico, pese embora o facto de que a UE receberia de bom grado uma maior cooperao entre as entidades de superviso. Ao mesmo tempo, a UE reconheceu a necessidade de que para uma melhor avaliao da situao, o presente quadro sobre superviso deveria ser revisto. A ideia de que os actuais acordos relativos superviso dos sectores bancrio e financeiro so os mais adequados, dada a segmentao existente nos sectores dos vrios Estados-membros, parece ser segundo Xavier Vives (2001), algo falaciosa, atendendo a que se assiste cada vez mais a uma integrao mais rpida dos mercados de capitais e a um desenvolvimento no sector bancrio electrnico. No fundo da questo est a tenso existente entre a integrao econmica e a falta de vontade dos Estados renunciarem ao controlo poltico nacional, nestas matrias. Vrias questes permanecem sem resposta no presente quadro: A quem caber a cadeira de comando numa situao de crise? Quem garante que o BCE ter toda a informao necessria atempadamente numa situao de crise, dado que no tem acesso a todos os documentos de superviso? Como sero partilhadas as perdas, no caso de uma entidade pan-europeia com falta de

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liquidez, a qual recebeu ajuda do BCE e por qualquer motivo se torna insolvente? Que incentivos deve ter uma entidade reguladora nacional para fazer face a efeitos que extravasem a sua jurisdio? Como que as entidades de regulao se podem adaptar convergncia dos riscos de intermediao e de mercado? Qual a forma mais apropriada para controlar as fuses bancrias domsticas?

3.7. Problemas actuais suscitam novas Perspectivas Uma das questes actuais j levantada prende-se com poder dos lderes de mercado, dado que os governos nacionais procuram proteg-los e neste sentido, o problema potencial reside no facto das entidades reguladoras e as autoridades da concorrncia nacionais poderem alinhar os seus interesses de forma indulgente com os poderes locais. De facto, as fuses a nvel nacional, margem da autoridade europeia para a concorrncia, tendem a no ser investigadas pelas autoridades nacionais para a concorrncia, ou estas s actuam quando persuadidas por denncias para a Comisso.
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Os obstculos polticos s fuses alm fronteiras podem ter efeitos perversos, como mostra o exemplo dos problemas enfrentados pelo Banco Santander Central Hispnico em Portugal com o Grupo Champalimaud. Curiosamente, os argumentos apontados pela entidade reguladora portuguesa, que impediram o BSCH de adquirir a totalidade dos bancos e da seguradora do Grupo Champalimaud, justificaram-se com preocupaes de estabilidade. O comissrio europeu para a concorrncia contraps esta posio, muito embora, sem efeito. Posteriormente o Governo chegou acordo com o BSCH e o resultado deste processo foi o desmembramento completo do Grupo Champalimaud, pelos Grupos Santander, CGD e BCP. Outra questo no menos importante prende-se com o facto, dos bancos centrais nacionais
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A falncia do Banesto e do Crdit Lyonnais so exemplos deste fenmeno, a que se podem juntar facilmente uma m gesto e uma componente de fraude. No caso do Crdit Lyonnais, foram feitos alguns esforos para revitalizar o lder nacional de mercado que apoiava a indstria francesa. No entanto, o banco acabou com elevados montantes de emprstimos vencidos. Por outro lado, uma srie de erros de superviso agravou o problema no incio dos anos noventa, e apesar das sucessivas tentativas de recuperao do banco estas foram travadas quer por interferncias polticas, quer por falta de transparncia. No fundo, o sistema de controlo foi efectivamente substitudo pelo envolvimento estreito entre o sector industrial e o regulador No caso do Banesto, o fenmeno foi idntico na medida em que as entidades reguladoras talvez com receio do poder deste lder, adiaram a sua interveno at Dezembro de 1993 (18 meses depois de serem detectados os primeiros problemas relacionados com necessidades de capital). O fundo de depsito Espanhol (FGD) contribuiu para a salvao do Banesto, e para que os accionistas recuperassem parte dos seus investimentos. (idem)

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serem responsveis pela manuteno da estabilidade do seu sistema financeiro (incluindo a autorizao de abertura de um novo banco e a superviso num outro pas). No entanto, se um banco abrir uma subsidiria, ento esta ficar sob o controlo do pas anfitrio. Efectivamente, podero mesmo gerar-se conflitos de interesses entre as entidades de superviso do pas de origem e as do pas anfitrio. As entidades de superviso do pas de origem podero no ter em conta todos os problemas levantados por uma determinada entidade, se estes forem praticados noutro pas qualquer, uma vez que em ltima anlise no so responsveis pelas subsidirias estrangeiras dessa entidade. Esta problemtica passa por se saber quem autoriza
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uma operao de recuperao e a quem cabem os custos da mesma. A faculdade (consistente alis, com o princpio de controlo pelo pas de origem ao nvel da superviso e do fundo de garantia de depsitos), endossada tambm pelo BCE, que o Banco Central do pas de origem para poder desempenhar a globalidade das suas funes tem que tambm, assumir todos os custos dessas funes. Se um determinado banco apresentar problemas de solvabilidade e acaba por ser auxiliado, ento o fundo de garantia de depsitos nacional ou o oramento nacional pagar esse custo. Porm, se esta assistncia tiver consequncias na poltica monetria, ento o BCE e o Eurosistema tm que ser envolvidos, nomeadamente, em crises de liquidez, que paralisem o sistema de pagamentos. Neste contexto, novas questes podem ser levantadas no que concerne s falhas de uma grande entidade ou de um problema no sistema: Existncia de conflitos entre o pas de origem e o pas anfitrio. Em princpio, o banco central e/ou as entidades reguladoras nacionais devero assumir as consequncias das falhas ocorridas apenas no mercado nacional, mesmo que as falhas de uma instituio tenham tido consequncias adversas num outro pas .
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Adicionalmente, existe a possibilidade que a suspenso de um banco estrangeiro tenha consequncias sistemticas no pas anfitrio . Poder tambm haver a possibilidade
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dos balces estrangeiros partilharem esquemas de fundos de garantia de depsitos do pas anfitrio, apesar da superviso continuar nas mos do pas de origem. Em resumo, os bancos centrais e/ou as entidades reguladoras nacionais podem de certa forma
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Por exemplo, a entidade de superviso de um grande pas (Alemanha) pode autorizar a liquidao de um banco com problemas financeiros, uma vez que este representa uma pequena fraco no sistema financeiro. No entanto, o efeito da falncia num pequeno pas (Finlndia) pode ser enorme, mesmo que a percentagem da actividade desse banco no pequeno pas no seja muito considervel. (Vives, 2001) 76 Por exemplo, no caso da suspenso do Banco de Crdito e Comrcio Internacional (BCCI), muitos dos seus clientes eram no residentes no pas no qual o banco tinha sido autorizado a operar (i.e. Luxemburgo) e por esta razo, os custos desta suspenso foram suportados por estes clientes ou pelos seus seguros. 77 Assim, por exemplo, algumas autoridades locais no Reino Unido retiraram os seus fundos de pequenos bancos que tinham posies arriscadas no BCCI. (idem)

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negligenciar os problemas de clientes estrangeiros de bancos domsticos ou risco sistmico que venham do estrangeiro.
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Excessiva interveno das autoridades nacionais: as autoridades nacionais tendencialmente sofrem mais presses dos grupos de interesses nacionais, as quais podem directamente forar recuperao de entidades com problemas, nomeadamente, os lderes nacionais. Este excesso de interveno pode ser agravado se o custo desta interveno tiver que ser distribudo pela Zona Euro (que, em princpio, possvel pelos estatutos do SEBC se as falhas dessa entidade afectarem a estabilidade financeira geral). Problemas de jurisdio reguladora. As empresas que levaram a cabo processos de fuso, bem como os prprios accionistas de diferentes pases da UE, podem enfrentar problemas de jurisdio ao nvel da regulao. Por exemplo, no caso de um banco pan-europeu, este tem que obter autorizao para operar em diversos pases, pelo que as autoridades reguladoras destes pases, tm que necessariamente cooperar. A questo passa, por exemplo, por se saber quem ir suportar os custos duma ajuda dada a uma entidade em crise daquela dimenso, sabendo partida, que no ir usufruir da totalidade dos benefcios de uma eventual recuperao. Ajudas insuficientes numa situao de crise. Numa crise de liquidez, uma escassez de garantias elegveis, dadas as presentes regras, pode desenvolver-se. Neste sentido, h que criar mecanismos que permitam uma oferta ilimitada de liquidez podendo evitar estas crises. Adicionalmente, as falhas de uma grande instituio domstica podem expandir-se para o exterior atravs dos acordos entre entidades bancrias, fazendo com que a assistncia de emergncia do banco central nacional se torne insuficiente para conter a crise. Problema fiscal: como que os montantes para salvar uma entidade so decididos e quem deve ou tem de pagar os custos de uma instituio transnacional insolvente que faliu depois de ter tido ajudas do governo? E como sero eventualmente estas perdas partilhadas entre as autoridades fiscais. (Vives, 2001)

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Risco sistmico perturbao grande do mercado financeiro, que afecta as expectativas dos agentes econmicos, as quais determinam uma alterao brusca dos seus comportamentos, o que conduz a variaes significativas e no esperadas nos preos e quantidades dos activos, que podem gerar um efeito domin que afecta gravemente o funcionamento do sistema de pagamento e a capacidade do sistema financeiro cumprir a funo de intermedirio financeiro e gestor de riscos. (Manuel Sebastio, 2000)

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Por fim, de referir que apesar das integraes bastante rpidas dos mercados de capitais na Europa 79 a

regulao nacional, a falta de harmonizao do sistema de liquidao e das normas de entrada no mercado e de superviso esto a criar obstculos prpria integrao. Com a moeda nica, no pode haver retrocessos na consolidao dos mercados financeiros europeus na UE, cada vez mais estruturados e com maior liquidez. O euro estimula assim, o processo de integr ao financeira e esperado que a predominncia de intermedirios financeiros no continente Europeu d lugar a mercados maiores. Consequentemente, podero surgir com mais frequncia problemas de contgio e crises de liquidez. Ao mesmo tempo, como os mercados financeiros europeus passaram a estar integrados, as externalidades entre pases aumentou: as falhas de uma instituio num dado pas podem passar para outro pas europeu, quer atravs dos acordos assumidos no mercado interbancrio europeu, quer atravs dos mecanismos de pagamentos. Isto significa, que a instabilidade potencial do sistema pode aumentar Adicionalmente, a UEM tender a aumentar a fragilidade do sistema bancrio a curto prazo, devido a problemas de ajustamento e ao processo de reestruturao (apesar de aumentar a estabilidade a longo prazo e proporcionar maiores oportunidades de diversificao). Estes ajustamentos e a prpria reestruturao so aplicados no apenas s instituies financeiras, mas tambm s economias nacionais, que podem ver o risco de crdito aumentar, uma vez que j no podem utilizar para a sua compensao a poltica monetria. O problema pode ser composto por uma onda de consolidaes domsticas, criando lderes nacionais. Finalmente, o aumento da concorrncia pode trazer incentivos s entidades para correrem mais riscos, como mostra a enorme exposio dos bancos europeus aos mercados emergentes. Um contra argumento potencial aquele que j foi mencionado anteriormente, que constata que o mercado financeiro europeu permanece muito segmentado, devendo, no entanto, ser questionado, porque apesar desta afirmao ser verdadeira, nomeadamente, a banca a retalho, algumas mudanas tm-se mostrado muito rpidas (no que concerne banca electrnica, por exemplo). Ao mesmo tempo, os mercados de capitais esto a integrar-se de uma forma muito rpida. As surpresas desagradveis podem ainda estar guardadas, a no ser que as instituies de regulao estejam preparadas. O objectivo ltimo, dever ser a integrao do mercado financeiro europeu, pelo que a regulao deve antecip-lo e promov-lo. De facto, observa-se

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A ttulo de exemplo refira-se a fuso de vrias bolsas europeus, nomeadamente a de Paris, Amesterdo, Bruxelas e Lisboa, na Euronext, que permitiu aos seus clientes o acesso a um mercado com mais liquidez e a spreads mais competitivos, assim como proporcionou novos canais de distribuio. (Fonte: www.cmvm.pt)

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que um dos obstculos a esta integrao, quer ao nvel das fuses e aquisies alm fronteiras, quer ao nvel da integrao de mercados de aces, precisamente a fragmentao da regulao. (Boot, 2003) O papel dos Bancos Centrais Os argumentos a favor de manter a superviso no banco central, so no essencial, a capacidade do banco central distinguir entre problemas de liquidez e de solvncia, que minimizam as perdas associadas. Por outro lado, determinam a melhor forma de interveno (por exemplo, atravs de operaes de desconto e de mercado aberto) e rentabilizam as economias de escala na aquisio de informao entre a funo de fornecer liquidez e a de superviso. (Martins Barata, 1998) Por fim, podem ocorrer sinergias entre a conduo da poltica monetria e a recolha de informao para fins de superviso, uma vez que a informao bancria de superviso pode melhorar a preciso das previses macroeconmicas. Todavia, o compromisso do banco central para a estabilidade de preos pode esterilizar injeces de liquidez necessrias para a estabilidade do sistema em caso de crises. Finalmente, podero notar-se conflitos de interesses entre as diversas funes do banco central, essencialmente, entre a reputao do banco como garante da moeda e a estabi lidade financeira (Cabo, 2005). Focando este conflito, podem surgir problemas entre reguladores, relacionados com preocupaes acerca da monitorizao e accountability das suas mltiplas tarefas, da falta de controlo na atribuio de responsabilidades. Entidades de Regulao O debate para determinar a estrutura institucional de regulao ptima est aberto. Nos EUA este debate focaliza-se na ideia de que a superviso deve estar centralizada na Reserva Federal ou numa agncia independente. Porm, as economias de escala que podem ocorrer a nvel informacional entre a poltica monetria, as facilidades de refinanciador de ltimo recurso e a superviso, so provavelmente os argumentos mais fortes para manter a superviso no banco central. No entanto, a existncia de diferentes entidades tem a vantagem de facilitar a definio das misses de cada uma, evitando eventuais conflitos de interesses. Ao mesmo tempo, a convergncia entre as actividades das instituies financeiras, tem levado constatao da necessidade de combinar a regulao dos diversos sectores (bancrio, segurador e de ttulos) tal como aconteceu no Reino Unido e nos pases Escandinavos. Acresce ainda, que se tem tornado cada vez mais difcil separar o risco dos mercados derivados, do tradicional risco bancrio. As crises bancrias que envolvem operaes com

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derivados financeiros (tal como no caso do banco ingls Barings) exigem conhecimentos especializados, por parte dos reguladores do mercado (Cabo, 2005). Por fim, os sectores bancrio e segurador tendem a convergir, quer ao nvel das operaes que executam, quer atravs de processos de fuses e aquisies.80 O SEBC e o BCE O sistema financeiro europeu precisa de uma garantia de estabilidade que s pode ser dada pelo SEBC, e pelo BCE em particular. A coordenao ad hoc em situaes de crises, no suficiente e pode pr em perigo a estabilidade do sistema. Deste modo, a necessidade de uma rpida interveno numa situao de crise reala o valor de uma autoridade centralizada. Com a moeda nica, de certa forma surpreendente que quando esta questo se coloca, a responsabilidade do SEBC continua a no estar claramente definida. O SEBC deveria explicitamente assumir a funo de responsvel pelo sistema. Este papel provavelmente apenas implicava uma interpretao mais ampla do Tratado (Artigo n 105 n2 e n5) sobre a contribuio do SEBC para a suavizao do sistema de pagamentos e a estabilidade do sistema financeiro. Ao mesmo tempo, parece necessrio que o SEBC estabelea e torne pblico um sistema formal para a resoluo de situaes de crise. Por outro lado, a cadeira do poder em situaes de crise tem de estar claramente definida. Em particular, devem ser tomadas decises por parte do SEBC, quer nos casos em que os bancos centrais intervm, quer naqueles em que pelo contrrio a deciso parte do BCE. As funes do BCE requerem que este tenha poderes para monitorizar, para alm de poderes de aceder aos registos e documentos sobre informao de superviso.81 Paralelamente, um outro problema emerge desta anlise: a situao fiscal dos Estados membros. Neste contexto, torna-se premente implementar procedimentos que definam a partilha das perdas no caso de uma entidade principalmente transnacional se tornar insolvente. Assim, uma possibilidade ser desenvolver-se um acordo de compromisso entre o BCE, os BCNs, e/ou as entidades de superviso e os respectivos Ministrios das Finanas de

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de referir ainda, que numa situao em que o BCE percepcionado como tendo j demasiado poder e enfrenta ao mesmo tempo problemas de accountability, a criao de uma entidade reguladora independente pode ajudar reduzindo estas duas preocupaes. 81 Imagine-se apenas o que aconteceria se problemas com uma crise nos mercados de capitais de longo prazo afectassem a Europa. Ser que o BCE teria a capacidade de responder com a mesma rapidez com que a Reserva Federal respondeu em Nova Iorque? Um BCE sem qualquer capacidade de superviso teria que basear-se em informao dos bancos centrais, que podero ser tentados a protegerem-se contra os estragos domsticos, pelo que teria que organizar um acordo deveras complexo para poder intervir. Ao darem-se maiores capacidades ao BCE, poupar-se-o custos de comunicao e negociao e poder-se-o facilitar as trocas de informao.

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forma a clarificar as responsabilidade, concedendo ao BCE o acesso a registos de superviso que possam elucidar sobre os possveis responsveis dos custos. A ser assim, o Conselho Europeu de Ministros das Finanas (Ecofin) dever ter um papel consultivo quando se inicie uma interveno que poder acabar no pagamento daquelas perdas com o dinheiro dos contribuintes europeus. (Boot, 2003) A ideia base que a transparncia dos procedimentos a adoptar numa situao de crise minimize os elevados custos de negociao ex post e consiga fornecer um modelo adequado de decises de forma a responder rapidamente e com a definio clara das responsabilidades para as diferentes instituies de regulao. A Comisso Europeia procura reforar a cooperao entre as entidades nacionais de superviso, no entanto, continua a no partilhar da ideia de que as actuais disposies no so as mais adequadas para um nico mercado bancrio. Ao mesmo tempo, a Comisso reconhece a necessidade de um acordo poltico mais exigente, o qual pode obrigar ou no reviso daquelas disposies. No caso da Autoridade Europeia para os Servios Financeiros (EFSA) com autoridade sobre os bancos, seguradoras e mercado de ttulos (tal como a Financial Services Authority do Reino Unido), esta assenta na tendncia actual que se encaminha para a integrao das operaes intermedirias e de mercado, com a dificuldade acrescida da anlise separada do risco. Tal como uma agncia independente, esta Autoridade trar descanso em casos de conflitos, os quais, podem aumentar fruto dos conflitos emergentes entre a poltica monetria e a superviso do sistema financeiro. Neste caso, o estabelecimento e a consolidao da credibilidade da poltica monetria do BCE poder estar facilitada no contexto da existncia de mercados financeiros fortes que aumentaro a sensibilidade das economias Europeias poltica monetria. As consideraes da economia poltica indicam, que uma autoridade para o sistema financeiro europeu independente, ao lado do BCE, podem resistir melhor, s presses locais para ajudarem instituies particulares. A criao desta autoridade pode ainda facilitar os princpios de prestao de contas: accountability. No entanto, esta autoridade no algo a implementar num futuro prximo, uma vez que implica uma mudana do prprio Tratado da Unio. De facto, dadas as presentes condies, esta agncia enfrentaria os mesmos problemas de accountability que hoje o BCE enfrenta, nomeadamente, devido falta de definio clara de princpios polticos na Europa. No obstante estes problemas, seria bom abrir-se o debate ao papel potencial desta autoridade num mercado financeiro integrado. Enquanto isso no acontece, a FSA no Reino Unido e a
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experincia dos pases escandinavos podem servir como exemplos. Contudo, para este passo, necessrio um trabalho de harmonizao prvia entre as diferentes autoridades nacionais, nomeadamente do quadro legal e da superviso do sistema de pagamentos. No actual quadro de entidades de superviso descentralizadas, um aumento da informao fornecida pelos intermedirios financeiros pode contribuir para um aumento da disciplina no mercado e pode reduzir as assimetrias de informao entre as entidades de superviso europeias. Mas, o aumento da transparncia no pode ser uma panaceia e no pode substituir uma arquitectura adequada do sistema financeiro. Poltica de Concorrncia As autoridades da UE para a concorrncia devem continuar a servir como acordos externos que garantam que as ajudas estatais ao sector bancrio no mantenham no mercado instituies ineficientes. No fundo, os obstculos s fuses e aquisies alm fronteiras podem ser minimizados pela interveno do Comissrio Europeu para a Concorrncia. No plano nacional, as autoridades reguladoras da concorrncia devem escrutinar as fuses domsticas (dominantes ainda na Europa). No entanto, este consentimento no dever bastar para que uma fuso bancria tenha luz verde. Em princpio, o esquema ptimo envolveria tanto os reguladores bancrios, como a autoridade da concorrncia. O consentimento do regulador no deveria ser suficiente para que um projecto de fuso bancria se concretizasse. O regulador tem um incentivo para examinar a fuso do ponto de vista da estabilidade e da viabilidade, enquanto a autoridade da concorrncia deve verificar os efeitos nos clientes. 82 O envolvimento das duas instituies necessrio para gerar os incentivos apropriados produo de informao relativa aos efeitos de uma fuso. As fuses transnacionais trazem outras consideraes quando o regulador pode ser apanhado no meio dos interesses locais, e pode bloquear uma operao alm fronteiras.

Em sntese: O futuro da integrao financeira Europeia exige que um SEBC assuma a total responsabilidade de lender of last resort (refinanciador de ltimo instncia), incluindo os poderes de superviso, juntamente com a necessidade de alteraes fiscais. (Boot, 2003)
82

Por exemplo, em Itlia as decises do Banco Central relativamente a fuses bancrias vo muitas vezes em sentido contrrio s opinies (no vinculativas) da autoridade da concorrncia (Vives, 2001).

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Embora j tenha comeado, timidamente, o debate sobre a convenincia de estabelecer uma Autoridade Europeia de Servios Financeiros, este dever ser reforado. A necessidade de uma SEC Europeia torna-se ainda mais urgente. A poltica de concorrncia dever ser mais activa no sector bancrio Europeu, quer ao nvel nacional, quer ao nvel comunitrio, de forma a haver um maior controlo nas consolidaes domsticas, que podem aumentar nos Estadosmembros e exacerbar os riscos morais. A regulao financeira tem sido revista e desenvolvida, em resposta a crises, sendo o exemplo mais tpico, a Grande Depresso dos anos trinta. A questo passa em saber-se se a UE dever esperar por uma crise de grandes dimenses, antes de desenvolver um quadro adequado sobre estabilidade e superviso, ou se capaz de ultrapassar os obstculos polticos para a renncia do controlo nacional e se pode prosseguir com as reformas necessrias (Sebastio, 2000).

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Capitulo IV

Os modelos de regulao do sector Financeiro presente e futuro

A apresentao nos captulos anteriores do estado da arte sobre o enquadramento regulador serviu como alicerce apresentao que iremos fazer neste captulo sobre os modelos de regulao do sector financeiro. A descoberta de um modelo, que apesar de no ser ideal, tem constitudo a orientao mais recente nos pases da UE, levantou a questo: estar o modelo portugus adaptado s novas circunstncias que se vivem hoje no sector fina nceiro? Procuraremos neste ponto do trabalho responder a esta e s restantes questes, formuladas no incio desta dissertao.

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4.1. Quadro conceptual da regulao e superviso financeira As crises bancrias, as rpidas alteraes de estrutura e a globalizao contnua do sector bancrio, levaram a que os decisores polticos focassem a sua ateno no papel crucial da superviso bancria. Esta ateno reforada pelo facto de () one of the important [international] trends has been, and continues to be, a move away from regulation and towards supervision.
83

As linhas mestras destas discusses focalizaram-se especialmente em diversos aspectos que tm de ser efectivados para estabelecer e manter uma superviso real, incluindo a estrutura, o mbito e a independncia da superviso bancria. Tero os bancos de ser sujeitos a uma ou a vrias autoridades de superviso? Ter o banco central de ser envolvido na superviso bancria? Devero as entidades de superviso supervisionar outros sectores do sistema financeiro, incluindo os ttulos e os seguros? A que nveis devero as entidades de superviso estar sujeitas a presses e influncias polticas e econmicas? A forma como estes assuntos so estabelecidos em cada pas so muito importantes uma vez que a definio da moldura mais apropriada de superviso bancria e dos restantes sectores da actividade financeira pode determinar o desempenho e mesmo desencadear crises bancrias de larga escala. Apesar do interesse demonstrado pelos decisores polticos sobre estas matrias, no foram contudo, reflectidas em pesquisas e estudos, em parte devido a limitaes de informaes, quer a nvel nacional, quer internacional. Particularmente, existe pouca evidncia emprica sistematizada, sobre como e se a estrutura, o mbito e a independncia da superviso bancria pode influenciar o sector bancrio. Um dos estudos recentes que apontou esta falha foi o de Barth, Nolle, Phumiwasana, e Yago (2003). Este estudo sintetiza as orientaes do debate em torno destas matrias, desenhando um estudo conceptual proeminente. Nele, examina-se tambm o facto da estrutura, o mbito e a independncia da superviso bancria ser ou no uma dimenso chave para o desempenho dos bancos e consequentemente para a sua rentabilidade. Os resultados a que chegaram indicam, na maioria, uma influncia fraca da estrutura da superviso na dimenso particular do desempenho dos bancos. Um elemento chave no desenho da estrutura de um sistema de superviso bancrio se dever existir uma nica autoridade de superviso ou se vrios supervisores. Apesar da literatura conceptual apontar um nmero de vantagens e desvantagens para cada opinio, talvez a razo
83

Crockett (2001).

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mais forte para que alguns autores defendam uma autoridade de superviso nica que temem a concorrncia com tolerncia entre as diversas entidades de superviso, enquanto outros, a favor de um sistema com duas ou mais entidades de superviso apontam os benefcios da competio de ideias entre as diversas entidades. Uma parte considervel desta literatura fala sobre a estrutura da superviso e como os diferentes pases em todo o mundo, tm escolhido o seu sistema, talvez reflectindo a viso de que podem existir muitos caminhos para chegar a um sistema adequado. Considerando a organizao tradicional da regulao e superviso sectorial da actividade financeira84, podemos sistematizar os diferentes modelos da seguinte forma: 1) Modelo dos trs pilares: a regulao de cada sector da indstria financeira (bancrio, segurador e valores mobilirios) est especializada em pelo menos um regulador autnomo. Neste caso, existem pelo menos trs autoridades reguladoras para o sistema financeiro, uma por cada sector; 2) Modelo integrado: no extremo oposto temos o caso em que na actividade financeira apenas existe uma autoridade que congrega a regulao e a superviso dos trs sectores; O exemplo mais paradigmtico deste modelo o britnico. O supervisor na Gr-Bretanha a Financial Services Authority, em funcionamento pleno desde Dezembro de 2001, concentrou as funes de superviso, que anteriormente eram atribudas ao Banco de Inglaterra (superviso bancria), ao Securities and Investment Board e a certas autoridades auto-reguladoras (mercado de valores e servios de investimento), e aos servios de superviso das empresas de seguros. Desta forma, tornou-se a autoridade de regulao e superviso de todo o sector financeiro, abarcando quer a superviso prudencial quer a superviso comportamental, relativa s transaces e s regras de conduta profissional. 3) Modelo hbrido: neste caso pelo menos dois sectores do sistema financeiro so regulados em conjunto (Banca e Seguros, Banca e Valores Mobilirios ou Seguros e Valores Mobilirios) Se os anteriores modelos tm como ponto de partida as instituies preexistentes, podemos ainda apontar outro modelo que se baseia na separao em termos funcionais das principais actividades conduzidas pelos reguladores do sector financeiro, designadamente, a superviso prudencial e a superviso comportamental.
84

Cada entidade reguladora tem responsabilidades por um sector especfico da indstria financeira.

94

4) Modelo Twin Peaks: existe um regulador encarregue da superviso prudencial e outro encarregue da superviso comportamental. Estes dois reguladores, apesar de serem instituies autnomas, so reguladores integrados e de certa forma gmeos, uma vez que tm responsabilidades em todos os trs sectores do sistema financeiro, embora de mbitos diferentes. Um dos pases que actualmente segue este ltimo modelo, a Austrlia. De facto, aps a reforma do sector financeiro iniciada em 1996, o banco central australiano, o Reserve Bank of Austrlia, assumiu exclusivamente a conduo da poltica monetria, bem como a manuteno da estabilidade global do sistema financeiro e a manuteno do sistema de pagamento, deixando de ter a responsabilidade da superviso prudencial dos bancos e a proteco dos depsitos. Neste contexto, a Australian Prudential Regulation Authority tornou-se responsvel pela regulao prudencial de todas as instituies aforradoras, de seguros e fundos de penses. Por outro lado, a Australian Securities and Investments Commission tornou-se responsvel pela manuteno da integridade do mercado, proteco do consumidor e pela superviso de todas as empresas do sistema financeiro. Figura V Modelo Australiano

Fonte: The Depart ment of the Treasury and the Reserve Bank of Australia (2003) in Globalisation: the ro le of institution building in the financial sector

Conjugando a repartio da regulao por entidades com a repartio funcional e combinando os diversos modelos podemos chegar seguinte matriz-sntese:

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Tabela 7 - Matriz da Regulao Financeira


Superviso Prudencial Opo Bancos Autoridade para os Bancos (s/ ser o Banco Central) Autoridade para os Bancos (s/ ser o Banco Central) Mega Autoridade Autoridade Bancria, Seguradora e VMobilirios Autoridade Bancria e VMobilirios Autoridade Bancria e VMobilirios Autoridade Bancria e Seguradora Autoridade Bancria e Seguradora Autoridade para os Bancos (s/ ser o Banco Central) Autoridade para os Bancos (s/ ser o Banco Central) Banco Central Banco Central Banco Central Seguros Autoridade para os Seguros Autoridade para os Seguros Mega Autoridade Autoridade Bancria, Seguradora e VMobilirios Autoridade para os Seguros Autoridade para os Seguros Autoridade Bancria e Seguradora Autoridade Bancria e Seguradora Autoridade Seguradora e VMobilirios Autoridade Seguradora e VMobilirios Banco Central Banco Central Autoridade para os Seguros Autoridade para os Seguros Banco Central Ttulos Autoridade para os Valores Mobilirios Autoridade para os Valores Mobilirios Mega Autoridade Autoridade Bancria, Seguradora e VMobilirios Autoridade Bancria e VMobilirios Autoridade Bancria e VMobilirios Autoridade para os Valores Mobilirios Autoridade para os Valores Mobilirios Autoridade Seguradora e VMobilirios Autoridade Seguradora e VMobilirios Banco Central Banco Central Banco Central Superviso comportamental Autoridade para a proteco comportamental Repartida pelas outras 3 Autoridade Mega Autoridade Autoridade para a proteco comportamental Autoridade para a proteco comportamental Repartida pelas outras 2 Autoridade Autoridade para a proteco comportamental Repartida pelas outras 2 Autoridade Autoridade para a proteco comportamental Repartida pelas outras 2 Autoridade Autoridade para a proteco comportamental Banco Central Autoridade para a proteco comportamental Repartida pelas outras 2 Autoridade Autoridade para a proteco comportamental Repartida pelas outras 2 Autoridade Autoridade para a proteco comportamental Repartida pelas outras 2 Autoridade Autoridade para a proteco comportamental Repartida pelas outras 2 Autoridade Superviso Total de Sistmica Entidades Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central Banco Central 5

10

11 12 13

2 1 3

14

Banco Central

Banco Central Autoridade para os Valores Mobilirios Autoridade para os Valores Mobilirios Autoridade para os Valores Mobilirios Autoridade para os Valores Mobilirios Autoridade Seguradora e VMobilirios Autoridade Seguradora e VMobilirios

15

Banco Central

16

Banco Central

Banco Central Autoridade para os Seguros Autoridade para os Seguros Autoridade Seguradora e VMobilirios Autoridade Seguradora e VMobilirios

17

Banco Central

18

Banco Central

19

Banco Central

20

Banco Central

Fonte: Adaptado de Llewellyn (2004).

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Consideremos agora a informao sobre a estrutura da superviso bancria de diversos pases desenvolvidos, apresentada na Tabela 8. A maioria dos pases possui actualmente apenas uma entidade de superviso, ou melhor 59% considerando os pases da UE.
Tabela 8 - Modelos de Superviso do Sector Financeiro nos pases da UE
PAS
Alemanha ustria Blgica Bulgria Dinamarca Eslovqui a Eslovni a Es panha Es tnia Finl ndi a Frana Grcia Holanda Hungria Irlanda Islndi a Itlia Letni a Luxemburgo Malta Noruega Polnia Portugal Reino Uni do Rep. Checa Romnia Sucia Subtotal

Autoridade Reguladora do Sector Bancrio Bundesanstalt fr Finanzdienstleistungsaufsicht e Bundesbank (c) Financial Market Authority Banking, Finance & Insurance Commission Bulgarian National Bank (d) The Danish Financial Supervisory Authority National Bank of Slovakia Bank of Slovenia Bank of Spain Estonian Financial Supervision Authority e Central Bank (e) Financial Supervision Authority Commission Bancaire e Banque de France Bank of Greece Bank of Netherlands Hungarian Financial Supervisory Authority Financial Regulator e Central Bank (f) Financial Supervision Authority Bank of Italy Financial and Capital Market Commission Commission de Surveillance du Secteur Financier Malta Financial Services Authority The Banking, Insurance and Securities Commission of Norway (Kredittilsynet) Banking Supervisory Commission e Polish Financial Supervision Authority (2008) (g) Banco de Portugal Financial Services Authority (FSA) Czech National Bank National Bank of Romania Sweden Financial Supervisory Authority (Finansinspektionen) Australian Prudential Regulation Authority (prudential supervision), Australian Securities and Investments Commission (conduct of business supervision) (h) Office of the Superintendent of Financial Institutions

Papel do mbito BC (a) da AR (b) CB NCB NCB CB NCB CB CB CB CB NCB CB CB CB NCB CB NCB CB NCB NCB NCB NCB CB CB NCB CB CB NCB 56% NCB BSI BSI BSI B BSI BSI B B BSI B&S B B BSI BSI BSI BSI B BSI B&S BSI BSI B B BSI BSI B BSI 30% BSI

Classificao adoptada Modelo integrado Modelo integrado Modelo integrado Modelo hbrido Modelo integrado Modelo integrado Modelo dos 3 pilares Modelo dos 3 pilares Modelo integrado Modelo hbrido Modelo dos 3 pilares Modelo dos 3 pilares Modelo integrado Modelo integrado Modelo integrado Modelo integrado Modelo dos 3 pilares Modelo integrado Modelo hbrido Modelo integrado Modelo integrado Modelo hbrido Modelo dos 3 pilares Modelo integrado Modelo integrado Modelo dos 3 pilares Modelo integrado

Data da criao RU 2002 2002 2004 1988 2006 2002 2000 2003 1999 2001 2002 1986 2008 1997 2006 1991 59%

Austrlia

Modelo Twin Peaks

1998

Canada

NCB CB NCB CB CB NCB 53%

B&I B BSI B BSI B&S 31%

Modelo hbrido Modelo dos 3 pilares Modelo integrado Modelo dos 3 pilares Modelo integrado Modelo hbrido

2000 1971, 1977 e 1984

Office of the Comptroller of the Currency, Federal Reserve System, Federal Deposit Insurance E.U.A. Corporation, and each state's bank supervisory authority (i) Japo Financial Supervisory Agency Nova Zelndia Reserve Bank of New Zealand Singapura Monetary Authority of Singapore (Central Bank) (j) Suia Federal Commission of Banks

Total Legenda: BC Banco Central; AR Autoridade Reguladora; RU Regulador nico Fonte: James R. Barth et al (2003) e sites das Autoridades de Regulao.

56%

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Notas: (a) "CB" indica que o banco central a autoridade reguladora do sector bancrio; e NCB indica que o banco central no a autoridade reguladora do sector bancrio. (b) "B" indica que a autoridade reguladora do sector bancrio apenas tem a responsabilidade pelo sector bancrio; B&S indica qu e a autoridade reguladora do sector bancrio tem tambm responsabilidade pelo sector dos valores mobilirios (securities); e B&I indica que para alm do sector bancrio tem responsabilidade no sector segurador (insurance). (c) Apesar de ter sido criado um regulador universal para os trs sectores o Bundesbank ainda desempenha uma funo significativa na superviso bancria. (d) A Financial Supervision Commission foi criada em 2003 e integrou a superviso dos sectores seguradores e dos valores mobilirios. O Banco Central da Bulgria manteve a superviso do sector bancrio. (e) A Estonian Financial Supervision Authority uma agncia do Banco Central da Estnia, co m autonomia e u m oramento separado. (f) O Financial Regulator faz parte do Banco Central apesar de ser um elemento distinto do mesmo e regular os trs sectores do sistema financeiro. (g) A Polish Financial Supervision Authority um regulador que integra os sectores segurador e dos valores mobilirios, criada em 21 de Julho de 2006. Est previsto que a partir de 1 de Janeiro de 2008, tambm passe a integrar a superviso do sector bancrio, a qual exercida actualmente pela Banking Supervisory Commission (integrada no Banco Central da Polnia). (h) A Australian Prudential Regulation Authority tem responsabilidade pelo sector bancrio e segurador, enquanto a Australian Securities and Investments Commission tem responsabilidade pelas empresas bancrias, seguradoras e de valores mobilirios (i) As autoridades de superviso bancria em alguns Estados tm tambm responsabilidad es pela superviso de outros sectores da actividade financeira. (j) O MAS (Banco Central de Singapura) integrou a superviso do sector bancrio em 1971, a do sector segurador em 1977 e a do sector dos valores mobilirios em 1984.

Os pases tambm tm que decidir se entregam a responsabilidade de superviso bancria ao banco central. Tal como sobre a matria relativa ao supervisor bancrio nico ou mltiplo, a literatura est dividida entre as vantagens e desvantagens do banco central ser a entidade de superviso bancria. Talvez o argumento mais forte enfatizado a favor da entrega da responsabilidade de superviso ao banco central que como banco supervisor, o banco central tem conhecimentos em primeira-mo sobre as condies e o desempenho dos bancos. Isto pode mesmo ajud-lo a identificar e a responder mais rapidamente a situaes de emergncia em caso de problemas do sistema. Na verdade como podemos verificar, apenas o Banco Central de Singapura integrou toda a regulao e superviso do sistema financeiro. Pelo contrrio, aqueles que apontam como desvantagem a entrega da superviso bancria ao banco central apontam o conflito de interesses inerente entre a responsabilidade de superviso e a responsabilidade de conduo da poltica monetria. O conflito podia tornar-se particularmente sensvel durante um recesso econmica, em que o banco central podia ser tentado a seguir uma poltica monetria demasiado branda para evitar efeitos adversos nos resultados dos bancos e na qualidade do crdito e/ou encorajar os bancos a aumentar o acesso ao crdito com menos garantias, mais do que desejvel, baseado nas condies de qualidade do crdito, de forma a completar uma poltica monetria expansionista. Tal como no debate sobre a existncia ou no de um supervisor nico, um primeiro passo apontar certos factos bsicos. A tabela 8 anterior compara ainda o papel da superviso bancria do banco central nos pases da UE e em mais sete pases desenvolvidos. Cerca de metade dos pases tm como entidade supervisora do sector bancrio o Banco Central. O ponto de partida de muitas discusses sobre a consolidao da superviso dos servios

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financeiros, a observao que as empresas de servios financeiros esto a ficar cada vez mais complexas. Os conglomerados financeiros que operam nos sectores bancrios, de ttulos e segurador so talvez as corporaes mais poderosas em muitos pases. Muitos autores tm argumentado que um supervisor com um mbito mais vasto de forma a cobrir a totalidade dos servios financeiros, necessrio para supervisionar aquelas entidades de forma eficiente e, em particular, para garantir que a superviso da gesto dos riscos destes conglomerados no seja fragmentada, feita sem coordenao e incompleta. Um dos estudos principais sobre esta matria e que referimos anteriormente o de Luna Martnez e Rose (2003), baseado num inqurito a 80 pases, o qual analisou entre outros assuntos as razes dadas pelos pases para recentemente adoptarem de uma entidade de superviso integrada. Dos pases com Autoridades Reguladores integradas que responderam a esta questo (quinze no total) as duas razes principais apontadas foram a necessidade de uma superviso mais eficiente do sistema financeiro o qual se move hoje para um modelo de banca universal e o desejo de ma ximizar economias de escala e de mbito, como se pode verificar na tabela seguinte:
Tabela 9 Principais motivos para adoptar uma superviso integrada Motivos
Aumentar a superviso do sistema financeiro o qual caminha para a banca universal Maximizar economias de escala e mbito Resolver problemas resultantes de falhas na comunicao e de cooperao entre as Autoridades de superviso existentes Minimizar falhas na regulao e superviso dos intermedirios financeiros atravs do estabelecimento de uma autoridade responsvel pela superviso de todas as instituies financeiras Facilitar a reestruturao operacional das autoridades reguladoras (em particular, depois de crises financeiras) Superar outras fraquezas de forma a melhorar a qualidade da regulao e da superviso em geral
Fonte: Adaptado de Martinez and Rose (2003).

N de Autoridades 14 12 4 3 3 2

Percentagem do total de Autoridades 93 80 27 20 20 13

Ainda com referncia tabela 8 a mesma apresenta como vimos, informao duma comparao entre os diversos pases, acerca do mbito da entidade de superviso. De referir, tambm, que em cerca de 30% dos pases a autoridade responsvel pela superviso dos bancos confinada apenas ao sector bancrio, dando origem a Modelos de Reguladores Especializados (Modelo dos 3 pilares). Em cerca de 11% dos pases, a autoridade de superviso bancria tambm supervisiona as empresas de ttulos e as de seguros ( Modelo

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Hbrido). No sentido oposto o argumento mais significativo contra uma autoridade de superviso com um mbito mais alargado o que resulta por outro lado, da indevida concentrao de poderes que se houvesse vrias entidades podia ser dispersado. Este facto, podia aumentar a probabilidade da captura do regulador e retardar a inovao financeira. Por outro lado, um dos argumentos a favor de uma autoridade nica como vimos o movimento que as empresas financeiras tiveram nos ltimos anos no sentido da diversificao, pelo que as distines funcionais entre instituies foram sendo esbatidas. No entanto, esta situao verificou-se essencialmente nos pases industrializados, pelo que esta realidade pode no se concretizar em todos os pases. Em muitos pases persistem e iro persistir num futuro prximo, diferenas substanciais entre bancos, seguradoras e empresas de valores mobilirios (Llewellyn, 2004). Na verdade as empresas de todos os sectores do sistema financeiro tm-se diversificado, no entanto o seu negcio chave inicial invariavelmente permaneceu dominante. A natureza dos riscos pode de facto ser suficientemente diferente para permitir uma abordagem diferenciada da regulao prudencial. Tal como foi apontado por Graeme Thompson (1996) do Reserve Bank da Austrlia: Insurance companies have long-term liabilities with ill-defined value, while assets are generally marketable with readily ascertainable values. Banks, in contrast, tend to have relatively short-term liabilities with assets which are difficult to liquidate and to value. Consequently, the applicable prudential supervisory regimes are different and there would be few (if any) efficiencies in bringing their supervision together. Por outro lado pode existir tambm o risco de que a entidade nica no consiga fazer a necessria distino entre produtos e instituies diferentes. Esta entidade nica pode no ter um enfoque claro nos objectivos e na motivao da regulao e da superviso e pode no fazer as necessrias diferenciaes entre os diferentes tipos de instituies e negcios (Llewellyn, 2004). Um regulador que integre de forma total o sistema financeiro (superviso prudencial e comportamental) pode tambm tornar-se muito poderoso e este pode tornar-se excessivo, podendo mesmo tornar-se uma mquina burocrtica de procedimentos divorciada da indstria que regula. Por fim como referimos a prestao de contas ou a accountability de uma nica entidade mais difcil resultante dos problemas de definir objectivos claros para essa entidade. O estudo de Luna e Rose (2003) tambm investigou os problemas que resultam da criao de autoridades reguladoras independentes os quais esto sintetizados na tabela seguinte. Em

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particular, os constrangimentos legais so as situaes mais marcantes, incluindo a necessidade de fixao por meio legislativo da misso, dos objectivos e do mbito destas entidades.
Tabela 10 Problemas no estabelecimento de autoridades de superviso integradas
N de Autoridades Percentagem do total de Autoridades

Motivos

Constrangimentos legais (necessidade de alterar um nmero de diplomas no mbito da legislao do sector financeiro Sada de recursos humanos com larga experincia Atrasos na integrao dos sistemas tecnolgicos de informao e das infra-estruturas das entidades fundidas Desmoralizao dos funcionrios das entidades fundidas Falta de misso e clareza nas entidades fundidas Problemas oramentais (fundos insuficientes para completar a integrao das entidades)

10 9 8 8 2 2

67 60 53 53 13 13

Fonte: Luna Martinez e Rose (2003). Nota: os pases includos neste inqurito foram: Austrlia, Canad, Dinamarca, Hungria, Islndia, Republica da Coreia, Letni, Luxemburgo, Malta, Mxico, Noruega, Singapura, Sucia e Reino Unido.

4.2. Realidade actual das Autoridades Reguladoras Independentes 4.2.1. Breve caracterizao do sector financeiro Portugus At revoluo de Abril de 1974, todos os bancos portugueses eram privados, excepto a Caixa Geral de Depsitos 85. Mesmo os bancos emissores de moeda, designadamente o Banco de Portugal, o Banco Nacional Ultramarino e o Banco de Angola tinham estatuto privado. Ainda em neste ano, foram nacionalizados os bancos emissores, e no ano seguinte os bancos comerciais, com excepo dos bancos estrangeiros que operavam ento em Portugal (Pinto Ribeiro, 2006).86 Posteriormente, foi mesmo estipulado na Constituio da Repblica Portuguesa a irreversibilidade das nacionalizaes ocorridas aps a revoluo e o bloqueio iniciativa privada da banca. Como refere Maria Clara Ribeiro na sua dissertao de doutoramento, em 1984 o sistema bancrio portugus era quase exclusivamente pblico, com excepo das trs entidades referidas de capitais estrangeiros. Por outro lado, a actividade encontrava-se fortemente regulamentada, nomeadamente atravs da fixao por parte do Banco de Portugal das taxas
85 86

Com capitais exclusivamente pblicos. Banco do Brasil, Crdit Franco-Portugais, propriedade do Crdit Lyonnais e Bank of London & South Amrica, propriedade do Lloyds Bank.

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activas87 e passivas88 ou mesmo de plafonds para o crdito concedido. Neste contexto, os nveis de concorrncia eram bastante baixos, e quase no existiam risco de novas entradas. Com os trabalhos de preparao adeso de Portugal Comunidade Europeia deu-se incio reforma do sistema financeiro nomeadamente com o intuito de criar o mercado nico. 89 O processo conducente liberalizao do sector bancrio iniciou-se com a autorizao de novas instituies financeiras privadas, a partir de 1983, quando companhias seguradoras e bancos privados passaram a estar autorizados a operar no mercado portugus, assim como uma srie de instituies financeiras no bancrias, tais como as sociedades de investimento, sociedades de leasing e de factoring, sociedades de capital de risco e as sociedades mediadoras dos mercados monetrio e cambial.90 Na segunda metade dos anos oitenta, o sector bancrio portugus conheceu um processo de liberalizao gradual que aumentou o grau de concorrncia no sector e influenciou fortemente o co mportamento bancrio, visvel na diminuio das margens de intermediao e no nmero crescente de bancos.
Figura VI Margens de Intermediao Financeira (Percentagens)

Fonte: A Econo mia Portuguesa Estabilidade & Crescimento, Sete mbro de 1999, Min istrio das Finanas, Gab inete do Ministro, Direco Geral de Estudos e Previso in http://www.dgep.pt/pteco/ptecoset99.pdf

87 88

Taxa de juro que uma instituio de crdito cobra para remunerao de emprstimos concedidos. Taxa de juro paga por uma instituio de crdito para remunerao de emprstimos contrados. 89 Como j referido, o Acto nico (1986) levou criao de um mercado nico de bens e servios que foi acompanhada pela liberalizao financeira nas economias nacionais e harmonizao de regras no espao comunitrio, conducentes criao de um mercado nico de prestao de servios financeiros. 90 Grande parte destas sociedades eram, e ainda so, controladas pelos bancos.

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Com as quebras de rendibilidade e as oportunidades por parte dos intermedirios financeiros em aceitar risco adicional, agora que os limites de crdito tinham sido abolidos, as instituies financeiras procuraram fontes alternativas de rendimento, entrando Nas vendas cruzadas de outros servios financeiros. Iniciou-se assim, um processo de desregulao das taxas de juros e de abolio dos limites de crdito, o qual estaria terminado apenas no incio da dcada de noventa. No entanto a entrada de entidades privadas, quer nacionais quer estrangeiras, esteve limitada at adopo da Segunda Directiva Bancria da UE 91, no final de Dezembro de 1992. O nmero de bancos cresceu substancialmente desde 1992, devido a novas entradas e, parcialmente, como resultado da transformao de sociedades de investimento em bancos. O nmero de bancos cresceu de 36 em 1992, para 44 no final de 1993 e para 60, no final de 1997. Em Dezembro de 1996, cerca de dois teros dos bancos eram nacionais. No obstante, o crescimento do nmero de bancos e a concentrao no mercado foi o resultado de uma srie de fuses e aquisies verificadas a partir de 1993, e que tm vindo a intensificar-se desde 1995 (Economia Portuguesa, 1998). A entrada em vigor desta directiva sobre os bancos estimulou a tendncia de diversificao nas actividades bancrias tradicionais, em direco ao sector dos seguros (associada ao conceito hoje vulgarizado de bancassurance) e da banca de investimentos (com a extenso do campo de actividades em direco aos mercados de capitais). Esta diversificao funcional realizada pelos bancos, assumiu neste perodo quer a forma de crescimento autnomo, pela criao de filiais na rea seguradora, quer de crescimento externo por via de fuses, aquisies ou acordos de cooperao. Aquela directiva veio ainda reforar as exigncias das autoridades de superviso contribuindo assim para que a superviso prudencial fosse melhor acompanhada face ao novo enquadramento da actividade. Por outro lado, o mercado de capitais era o sector menos desenvolvido do sistema financeiro portugus, em 1986. No entanto, tambm neste perodo este sector sofreu profundas alteraes e at 1990 o mercado registou um crescimento assinalvel. 92 Em 1991, a publicao do Cdigo do Mercado de Valores Mobilirios93, constituiu uma primeira etapa na construo de um sistema financeiro moderno em Portugal. Este Cdigo veio estabelecer um novo enquadramento legal e operacional do mercado de capitais nacional. Em termos de
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A adopo da segunda directiva bancria, estabelecendo a liberdade de estabelecimento e de prestao de servios no mercado bancrio portugus, coincidiu com a completa liberalizao dos movimentos de capitais em Portugal e com o fim da regulamentao quanto ao estabelecimento de agncias. 92 As transaces de valores mobilirios no Mercado Secundrio Global chegaram a representar, em 1990, 18 por cento do PIB, enquanto a capitalizao bolsista subia para 28 por cento do PIB. 93 "Lei Sapateiro".

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organizao e funcionamento, foram constitudos a Comisso do Mercado de Valores Mobilirios (CMVM) 94 com as atribuies de superviso, fiscalizao e regulamentao dos mercados e o Conselho Nacional de Valores Mobilirios que o rgo consultivo do Ministrio das Finanas, e foram tambm criadas as Associaes de Bolsa.95 O Cdigo do Mercado de Valores Mobilirios veio proporcionar aos participantes deste mercado maior liberdade de actuao, menor interveno do Estado com uma crescente desregulamentao e a intensificao da liberalizao do mercado de capitais. As Bolsas foram privatizadas, surgiram novos segmentos de mercado e foram estabelecidos sistemas de transaco com menor risco das aplicaes e menores custos de transaco, suportados pela Central de Valores Mobilirios. O Cdigo do Mercado de Valores Mobilirios aumentou ainda as exigncias de qualidade da informao na defesa dos interesses dos investidores. Finalmente o sector segurador ficou marcado na dcada de noventa pelo processo de privatizaes e pelo mercado nico de seguros que se traduziu entre outras componentes num amplo movimento de legislao comunitria, as directivas de terceira gerao, que vieram alargar o mbito da liberalizao da actividade no espao comunitrio. De acordo com as regras de funcionamento do mercado nico, a superviso prudencial das empresas de seguros passou a fazer-se escala da Unio, competindo autoridade do Estado-membro de origem, de harmonia com as normas nele vigentes, abrangendo, quer a actividade exercida em regime de estabelecimento, quer a exercida em regime de livre prestao de servios. Por outro lado, com a liberalizao e desregulamentao da actividade, foram introduzidos mltiplos novos produtos, tendo assumido grande relevncia a institucionalizao dos fundos de penses, que em poucos anos acumularam investimentos de soma muito considervel. Com a criao dos fundos de penses, geridos por empresas de seguros do ramo Vida ou por sociedades especializadas, abriu-se um novo campo superviso. Assim, chegados dcada de noventa, perante a presso da legislao comunitria e a
94

Em 2000 foi introduzido um novo Cdigo de Valores Mobilirios com cinco conceitos principais: regulamentao, simplificao, flexibilidade, modernizao e internacionalizao. As principais medidas introduzidas com o novo cdigo so: distino entre investidores institucionais e no institucionais, sendo estes ltimos equiparados a consumidores para efeitos da sua proteco contratual; incentivo negociao de valore s mobilirios regulados por lei estrangeira nos mercados de capitais portugueses; fixao de novas regras no que toca obrigatoriedade de lanamento de ofertas pblicas de aquisio, mais flexveis e eficazes; alterao no regime de depsito e registo de valores mobilirios; permisso para as instituies de crdito passarem a ser membros de qualquer bolsa. 95 Operou-se a transferncia da gesto da Bolsa de Valores de Lisboa e da Bolsa de Valores do Porto e seus patrimnios para as respectivas Associaes de Bolsa associao privada sem fins lucrativos, constituda pelos membros das bolsas. Posteriormente em 2000 as duas Associaes foram fundidas e transformadas numa sociedade annima. Finalmente em 2002 a Bolsa de Valores de Lisboa e do Porto fundida com a Euronext.

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integrao monetria da UE, com a liberalizao dos mercados e a desregulamentao do sector financeiro, surgiu um novo modelo de regulao: o objectivo passou a ser deixar funcionar os mercados, em que as autoridades pblicas devem, no entanto, assegurar a transparncia, a estabilidade sistmica e a equidade (Leito Marques et all, 2005).

4.2.2. Autoridades de Regulao A regulao do sistema financeiro nacional compete a trs autoridades distintas e independentes entre si, o Banco de Portugal (BdP), a Comisso do Mercado de Valores Mobilirios (CMVM) e o Instituto de Seguros de Portugal (ISP). Como referem Vital Moreira e Fernanda Mas (2003b) em geral, as funes de superviso das trs entidades esto imunes a controlo governamental, no dependendo de autorizao nem de aprovao ministerial. Ainda que, como reconhecem os autores, no plano funcional no exerccio das funes reguladoras, pelo menos de um ponto de vista estritamente formal e jurdico, a sua actuao pode estar, em certa medida, condicionada pelas orientaes do Ministro das Finanas relativas aos respectivos sectores. Iremos nos sub-captulos seguintes, apresentar as principais caractersticas institucionais de cada uma destas autoridades.

4.2.2.1. Banco de Portugal Organizao96 O Banco de Portugal, banco central da Repblica Portuguesa, foi criado por decreto real de 19 de Novembro de 1846, em resultado da fuso do Banco de Lisboa, primeiro banco portugus, fundado em 1821, e da Companhia Confiana Nacional, uma sociedade de investimento especializada no financiamento da dvida pblica. De acordo ainda com a Lei Orgnica, "o Banco de Portugal, como banco central da Repblica Portuguesa, faz parte integrante do Sistema Europeu de Bancos Centrais, (...) SEBC" e, nessa qualidade, "prossegue os objectivos e participa no desempenho das atribuies cometidas ao SEBC". De acordo com o Tratado da Unio Europeia "o objectivo primordial do SEBC a manuteno da estabilidade dos preos". Esse objectivo prosseguido por via da poltica monetria. O BP uma pessoa colectiva de direito pblico dotada de autonomia administrativa e financeira. Como refere Leito Marques et all (2005), o BP uma verdadeira autoridade
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In site http://www.bportugal.pt/.

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reguladora independente do Governo, no deixando de ser um instituto pblico embora numa categoria mais ampla. Segundo a sua Lei Orgnica 97, so rgos do Banco de Portugal o Governador, o Conselho de Administrao, o Conselho de Auditoria e o Conselho Consultivo. Actividade Compete especialmente ao Banco "velar pela estabilidade do sistema financeiro naci onal, assegurando, com essa finalidade, designadamente, a funo de refinanciador de ltima instncia". A prossecuo deste objectivo efectuada atravs da superviso das instituies de crdito e das sociedades financeiras. O Banco "emite notas com curso legal e poder liberatrio" e "pe em circulao as moedas metlicas (...)", embora o BCE detenha o direito exclusivo de autorizar a sua emisso. Esta funo pode articular-se com outra, mediante a qual "compete ao Banco de Portugal regular, fiscalizar e promover o bom funcionamento dos sistemas de pagamentos, designadamente no mbito da sua participao no SEBC". Alm das funes referidas, compete ainda ao Banco de Portugal "gerir as disponibilidades externas do Pas" e "agir como intermedirio das relaes monetrias internacionais do Estado", bem como "aconselhar o Governo nos domnios econmico e financeiro" e "a recolha e elaborao das estatsticas monetrias, financeiras, cambiais e da balana de pagamentos designadamente no mbito da sua colaborao com o BCE".

4.2.2.2. Comisso de Mercado de Valores Mobilirios Organizao98 A CMVM foi criada em Abril de 1991 99 com a misso de supervisionar e regular os mercados de valores mobilirios e instrumentos financeiros derivados (tradicionalmente conhecidos como mercados de bolsa) e a actividade de todos os agentes que neles actuam. A CMVM um organismo pblico independente, sendo uma pessoa colectiva com autonomia administrativa e financeira. As receitas da CMVM no provm do Oramento Geral do Estado, mas resultam das taxas de superviso cobradas em contrapartida pelos servios que presta. A CMVM dirigida por um Conselho Directivo, constitudo por um Presidente, um
97

Lei n 5/98, de 31 de Janeiro, com as alteraes introduzidas pelos Decretos-Leis ns 118/2001, de 17 de Abril, 50/2004, de 10 de Maro e 39/2007, de 20 de Fevereiro. 98 In site da CMVM: http://www.cmvm.pt/NR/exeres/7CDE89F4-8E79-4AB2-8AB6-869C929C78A9.htm em 7 de Julho de 2007. 99 Decreto-Lei n. 142-A/91 de 10 de Abril alterado pelos Decretos-Lei n. 473/99 de 8 de Novembro, n 232/2000, de 25 de Setembro e n 183/2003, de 19 de Agosto.

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Vice-Presidente e trs Vogais, nomeados pelo Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro das Finanas, para um mandato com a durao de cinco anos. So ainda rgos da CMVM a Comisso de Fiscalizao e o Conselho Consultivo. A Comisso de Fiscalizao acompanha e controla a gesto financeira da CMVM e composta por trs membros, nomeados pelo Ministro das Finanas, sendo um deles revisor oficial de contas. O Conselho Consultivo um rgo de consulta e assessoria ao Conselho Directivo, competindo-lhe pronunciar-se sobre os assuntos que lhe sejam submetidos por este e apresentar-lhe recomendaes e sugestes. No Conselho Consultivo esto representadas as entidades sujeitas superviso da CMVM. Actividade Como refere a CMVM no respectivo site na Internet a sua superviso consiste: No acompanhamento permanente da actuao das pessoas ou entidades que intervm no mercado de capitais com o objectivo de detectar actos ilcitos, nomeadamente na negociao em bolsa; Na fiscalizao do cumprimento de regras; Na deteco de infraces e punio dos infractores, designadamente por aplicao de coimas; Na concesso de registos de pessoas e operaes para verificar se foram cumpridas as regras aplicveis e Na difuso de informaes, nomeadamente sobre empresas cotadas, atravs do seu site. No mbito da regulao a CMVM regula o funcionamento dos mercados de valores mobilirios, a realizao de ofertas pblicas, a actuao de todas as entidades que operam nestes mercados e, de um modo geral, todas as matrias que dizem respeito a esta rea de actividade. Entre os objectivos desta Autoridade destacamos a proteco do investidor, o controlo da informao e a preveno, quer de riscos, quer ainda de actuaes ilegais. Como refere ainda no respectivo site, o sector financeiro e, em particular nos mercados de capitais, tm vindo a ser reforados os mecanismos de proteco daqueles que tm maior dificuldade em fazer defender os seus direitos os investidores. Esta uma exigncia decorrente da sofisticao e da complexidade tcnica que tem acompanhado o desenvolvimento dos mercados.

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A CMVM protege os investidores quer mediante o exerccio permanente das funes de superviso e regulao que lhe so conferidas por lei, quer ainda desenvolvendo servios que visam assegurar um apoio directo ao pblico em geral e aos investidores em particular nomeadamente o servio de Apoio ao Investidor, o servio de Mediao de Conflitos e o Sistema de Indemnizao aos Investidores.

4.2.2.3. Instituto de Seguros de Portugal Organizao


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O Instituto de Seguros de Portugal (ISP) foi criado em 1982 101 pela fuso do Instituto Nacional de Seguros e a Inspeco-Geral de Seguros, entidades a que estavam anteriormente confiadas as funes de coordenao e fiscalizao do sector segurador. Posteriormente em 1997, foram actualizados os Estatutos do ISP de forma a enquadr-los no novo contexto nacional e comunitrio, enquanto autoridade de superviso do sector segurador, mediao de seguros e de fundos de penses. No entanto, a consagrao da requerida independncia do ISP face ao poder poltico, apenas foi consagrado na ltima alterao daqueles Estatutos em 2001102, com a qual se procurou acentuar a convergncia do enquadramento estatutrio das trs autoridades reguladoras do sector financeiro. Neste sentido, apenas recentemente e como refere Leito Marqus et all (2005), o ISP se aproximou de uma verdadeira autoridade reguladora independente. O ISP uma pessoa colectiva de direito pblico dotada de autonomia administrativa e financeira. As suas receitas provm, essencialmente, de uma taxa paga pelas entidades sujeitas a superviso. No quadro das responsabilidades que lhe esto atribudas, destacam-se, pela sua importncia, as seguintes: Funo normativa, que consiste na elaborao de normas tcnicas e colaborao na feitura de diplomas legais que regulam o acesso e exerccio da actividade seguradora e dos fundos de penses. Funo de superviso, que consiste no acompanhamento dos operadores (empresas de seguros, mediadores e sociedades gestoras de fundos de penses) e vigilncia do cumprimento das normas legislativas e regulamentares que regem

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In site http://www.isp.pt/NR/exeres/6CC151E7-B079-4262-B2BA-268650DBDDFA.htm Decreto-Lei n. 302/82, de 30 de Julho 102 A ltima alterao ocorreu com Decreto-Lei n 289/2001, de 13 de Novembro

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O plano estratgico do ISP para o prximo trinio (2007 a 2009) refora a ateno dada ao consumidor. As companhias de seguros vo ter de nomear um responsvel pelas reclamaes dos seus clientes. Esta uma das muitas medidas que o Instituto de Seguros de Portugal (ISP) colocou no seu Plano Estratgico para os prximos trs anos e de onde resulta uma maior ateno rea da proteco do consumidor. Ateno essa que vai passar pela monitorizao da publicidade nos seguros e fundos de penses.

4.2.2.4 Conselho Nacional de Supervisores Financeiros A eliminao das fronteiras entre os diversos sectores da actividade financeira tem reforado a necessidade das diversas autoridades de superviso estreitarem a respectiva cooperao, nomeadamente atravs da criao de canais eficientes de comunicao de informaes relevantes, procurando coordenar a sua actuao com o objectivo de eliminar os conflitos de competncia, as lacunas de regulamentao e a mltipla utilizao de recursos prprios. nesse contexto e com estes objectivos que foi decidido instituir o Conselho Nacional de Supervisores Financeiros em Setembro de 2000. 103 Este Conselho presidido pelo governador do Banco de Portugal, sendo ainda constitudo pelos representantes das trs autoridades de superviso do sector financeiro. Tem como principal propsito institucionalizar e organizar a cooperao entre estas autoridades, criando um frum de coordenao da actuao de superviso do sistema financeiro de modo a facilitar o mtuo intercmbio de informaes, sem no entanto afectar a competncia e a autonomia das diferentes autoridades. Este rgo pblico no tem personalidade jurdica e no tem poderes de autoridade. Em termos esquemticos podemos entender a coordenao deste conselho como se segue:

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Decreto-Lei n. 228/2000 de 23 de Setembro.

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Figura VII Esquema da Regulao Financeira em Portugal

Fonte: Relatrio de Actividades perodo 2000-2004 do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros in http://www.bancodeportugal.pt publish/other/cnsf_rel2004_p.pdf.

4.3. Proposta de reviso do modelo actual 4.3.1. Enquadramento da reforma A consagrao de boas prticas bancrias deve ser um dos objectivos permanentes da autoridade de regulao, no s na perspectiva de assegurar uma maior transparncia nas relaes contratuais entre aquelas instituies e os seus clientes, mas tambm como incentivo a uma concorrncia mais salutar do sector bancrio. De facto, a responsabilidade de proteger o consumidor de servios financeiros (quer do sector bancrio, quer do sector segurador , quer ainda dos valores mobilirios), enquanto parte mais fraca da relao contratual e por isso de certa forma necessitado de proteco especial determina a necessidade de regulao das relaes entre as entidades financeiras e os seus clientes atravs de regras de conduta (Leito Marques et all, 2005). No entanto, como verificmos nos ltimos meses em Portugal, nos casos prticos do arredondamento das taxas de juro ou mesmo dos montantes de penalizao cobrados pelos bancos por antecipao na liquidao de crditos habitao, essas regras no existiam. Na verdade, a iniciativa legislativa sobre estas matrias apenas veio a ocorrer recentemente 104 (no deveriam estas prticas ter sido j enquadradas pelo Banco de Portugal em manuais de entendimento para todos os bancos?). Analisemos o caso especfico do crdito habitao: o crdito habitao actualmente uma
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Decreto-Lei n. 51/2007 de 7 de Maro de 2007.

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rea do mercado especialmente atractiva para as instituies de crdito, procurando cada uma delas captar o maior universo de clientes, atravs do recurso publicidade dos seus produtos e servios. Actualmente a publicidade ao crdito habitao, enquanto instrumento da concorrncia, veiculada de forma mais criativa e agressiva para os consumidores, conferindo uma maior visibilidade s variveis que as instituies de crdito consideram mais apelativas para os seus clientes, designadamente a atribuio de condies promocionais pela instituio de crdito no incio do contrato em detrimento de outras componentes que so contabilizadas para efeitos de montante global da concesso de crdito, como seja o clculo da taxa anual efectiva (). Com o referido diploma so ainda reforados o direito informao dos consumidores e as regras sobre a publicidade ao crdito habitao. A fiscalizao do cumprimento da maioria das normas fixadas neste diploma e a respectiva aplicao de coimas e sanes da competncia do Banco de Portugal 105, enquanto a garantia da correcta publicidade das condies de comercializao feita pelo Instituto do Consumidor, nos termos do Cdigo da Publicidade. Mais uma vez a distribuio de competncias do nosso ordenamento jurdico propicia a que a regulao de um sector esteja espartilhado por diversas entidades. Por outro lado quando analisamos as atribuies das autoridades reguladoras deste sector constatamos que a conduo da superviso prudencial e a superviso do mercado no feita da mesma forma. Na verdade, o Banco de Portugal como vimos, tem como uma das suas atribuies garantir a superviso prudencial do sector bancrio com o intuito da estabilidade sistmica, que pela experincia adquirida ao longo dos anos, sem dvida a autoridade reguladora com maior domnio nesta rea. Em contrapartida a superviso comportamental, no sentido da proteco dos consumidores do sector, no est contemplada explicitamente nestas atribuies. Dentro dos seus objectivos de regulao e superviso apenas encontramos a proteco dos depositantes em caso de falncia, situao em que o BP intervm nas instituies de crdito em crise, adoptando providncias extraordinrias de saneamento. So portanto situaes extremas. A referncia mais explcita que identificamos sobre esta rea de interveno, diz respeito ao nmero de reclamaes que deram entrada no Banco no ano de 2006 (4.264), nmero que foi reportado no relatrio de actividades deste ano. Estas reclamaes decorreram de alegadas irregularidades em matria de movimentao de contas e despesas bancrias, crdito habitao e ao consumo, cheques, garantias e transferncias bancrias, actividade no
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Art. 3 a 10 do Decreto-Lei n. 51/2007 de 7 de Maro de 2007.

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autorizada, taxas de juro, valores mobilirios, regras de conduta e sigilo bancrio. No entanto, a grande maioria (2.661) decorre das instituies no possurem um livro de reclamaes106 e que o Banco de Portugal tem que fiscalizar a sua existncia. Como refere no seu relatrio, quanto aos processos de contra-ordenao, foram instaurados 15 processos, relativamente a situaes em que o recurso aos meios e instrumentos preventivos ao dispor do Banco de Portugal se revelou insuficiente ou inadequado. Destes dados apenas podemos constatar o seguinte: o mbito de actuao do Banco de Portugal em matria de proteco dos consumidores de produtos bancrios bastante limitado pelo que a questo permanece: o quadro actual da regulao bancria no tem perpetuado uma situao clara de assimetria de informao? Quem protege de facto estes consumidores? Quanto regulao e superviso realizada pela CMVM podemos constatar que, quer a prudencial, quer a de mercado, esto contempladas nas suas atribuies, destacando-se o relevo que esta autoridade sempre dedicou proteco do investidor em matria de divulgao de informao, procurando assim atenuar, a assimetria de informao entre as partes. Finalmente, o Instituto de Seguros abarca nas suas atribuies, quer a regulao prudencial, quer a regulao de mercado, muito embora o curto historial de regulao desta autoridade (na prtica apenas definida como tal, no final de 2001) no nos permita avaliar o nvel de abrangncia da sua actividade. este o estado da arte da regulao do sector financeiro portugus. A par do contexto nacional no pudemos descorar o enquadramento da UE que fizemos nos captulos anteriores, nomeadamente a tendncia da criao de um modelo de regulador nico nos outros pases europeus, bem como a criao do mercado nico dos servios financeiros e a tendncia crescente da comitologia no seio da UE, que no nosso entender empurraro o sector para um regulador nico Europeu do sector financeiro. no mbito desta conjuntura que no final do ano passado, o Senhor Ministro das Finanas anuncio a reviso do modelo de superviso financeira existente em Portugal, sem qualquer preconceito relativamente possibilidade de haver uma consolidao entre entidades supervisoras ou a manuteno de trs rgos independentes, convocando para tal , uma reunio do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros (CNSF) com o objectivo de

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Decreto-Lei n. 156/2005, de 15 de Setembro.

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debater possveis alteraes ao modelo de superviso do sistema financeiro. 107 Na reunio do CNSF de 19 de Maro de 2007 o Conselho sobre o tema Better Regulation deu o seu acordo genrico a uma verso preliminar do Relatrio de Progresso sobre esta matria a ser presente ao Senhor Ministro de Estado e das Finanas at ao prximo ms de Abril. O referido projecto de Relatrio integra propostas concretas relativas s vrias reas identificadas e contempla j algumas das sugestes e observaes dos agentes do mercado financeiro portugus, aos quais foi dirigida uma primeira consulta restrita. Todavia, desconhecemos at data o seu contedo dada a no divulgao do mesmo. Contudo, contrariamente ao que pudemos constatar no ponto 2.3. deste trabalho em que perto de 60% dos pases da UE possuem j um regulador nico, Carlos Costa Pina, Secretrio de Estado do Tesouro 108 e Finanas em entrevista recente ao Dirio Econmico referiu que no h propriamente neste momento no mundo, ou at mesmo na Europa, aquilo que se possa chamar uma tendncia sobre qual o modelo da organizao do sistema de superviso. No entanto tambm refere que a tendncia a prazo no sentido de alguma concentrao das estruturas de superviso, isto no plano europeu. Portugal, mais cedo ou mais tarde, vai ter de olhar para esta questo. Isto no quer dizer que seja necessrio anteciparmo-nos e que devemos desde j avanar no sentido de fundir as estruturas de superviso. Acho que at seria inoportuno fazer neste momento. Baseando-se numa avaliao recente do FMI ao sistema financeiro portugus refere ainda a que o sistema financeiro slido, equilibrado, est adequadamente provisionado, tem um elevado nvel de resistncia relativamente a choques que sobre ele se possam verificar e sobre a superviso diz especificamente que a superviso organizada, bem gerida e eficaz. No fundo, isto para dizer que a avaliao no podia ter sido mais positiva. Mesmo ao nvel do grau de cumprimento das recomendaes e dos standards internacionais acho que no podamos ter tido melhores resultados. Cumprimos a quase totalidade dos standards em qualquer uma dessas matrias, mercado de capitais, banca e seguros. Finalmente encara o facto da adopo do modelo nico, como uma moda: Num contexto destes, tomar aqui uma deciso voluntarista e avanar com projectos de integrao das
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Na reunio do CNSF de 19 de Maro de 2007 o Conselho sobre o tema Better Regulation deu o seu acordo genrico a uma verso preliminar do Relatrio de Progresso sobre esta matria a ser presente ao Senho r Ministro de Estado e das Finanas at ao prximo ms de Abril. O referido projecto de Relatrio integra propostas concretas relativas s vrias reas identificadas e contempla j algumas das sugestes e observaes dos agentes do mercado financeiro portugus, aos quais foi dirigida uma primeira consulta restrita. No entanto desconhecemos o at data o seu contedo dada a no divulgao do mesmo. 108 In http://diarioeconomico.sapo.pt/edicion/diarioeconomico/nacional/mercados/pt/desarrollo/1018581.html 20 de Julho de 2007.

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estruturas de superviso parecer-nos-ia inadequado e at um erro. Acho que h que trabalhar mais num modelo de articulao entre as trs autoridades e, porventura, desse estreitamento da articulao se calhar, daqui a uns anos, ento sim, de uma forma natural poder essa soluo verificar-se ou no. No podemos ir atrs das primeiras modas, no sei o que se vai passar noutros pases.

4.3.2. Modelo Alternativo Chegados a este ponto do nosso trabalho, e apesar de considerarmos que no existe um modelo ptimo para todos os pases, somos da opinio que a regulao e a superviso de um sector to importante e de carcter eminentemente tcnico, como o sector financeiro, necessita de estar concentrado numa nica entidade que no se possa subtrair de nenhuma das funes do enquadramento regulatrio. Apontar aqui o modelo regulador que preconizamos o nosso objectivo. No entanto, tal como apontado por diversos autores, dos quais destacamos Clive Briault (2002), no existe um modelo nico para a adopo do regulador nico que se podem encaixar e copiar linearmente, traduzido nas diferentes abordagens seguidas pelos pases que adoptaram este modelo. Estas diferenas incluem as responsabilidades, os poderes e a prpria estrutura organizacional destas autoridades. O Apndice II apresenta uma rvore de deciso a qual revela um mtodo para tomar uma deciso preliminar sobre a adopo ou no de um nico regulador. Todavia, uma avaliao aprofundada do contexto actual e futuro deve ser tida em conta antes da tomada de qualquer deciso. Llewellyn (1999) esboa cinco factores-chaves para determinar a estrutura de regulao: Evoluo do mercado; Estrutura do sistema financeiro; Estrutura politica; Tamanho do pas e do seu sistema financeiro; Aspectos especficos do pas. Por outro lado, a introduo de um regulador nico no deve ser considerada uma soluo para todos os problemas relacionados com a regulao do sector financeiro, porque o que pode funcionar num pas pode no resultar noutro. Se avaliao das circunstncias especficas de cada pas no for feita esta adopo pode facilmente falhar, por razes que extrapolam o

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prprio modelo. Neste sentido talvez o mais consensual ainda, sejam os princpios e as normas que devem guiar a regulao e a superviso do sector:

Figura VIII As melhores prticas internacionais na regulao superviso

Se defendemos que, o caminho no futuro poder ser o da integrao fora do banco central, parece-nos no entanto, que a importncia quer histrica, quer a experincia tcnica, do Banco de Portugal tornar este caminho pouco consensual. Neste sentido, na fase actual do nosso contexto regulatrio podero surgir outras opes que de certa forma podero espelhar vias intermdias e/ou transitrias para aquela integrao. Assim, podemos apontar um processo evolutivo para a reforma do nosso quadro regulador constitudo por etapas, em que ao ser implementada cada uma, devero ser ponderados os resultados alcanados e verificadas as condies para a prossecuo das seguintes: 1 Dada a experincia tcnica do BP na rea da superviso prudencial, este poder nesta fase, integrar este tipo de superviso, mas abarcando, quer a do sector bancrio como a dos valores mobilirios, quer ainda a do sector segurador. Deveria ser criado um departamento dentro do BP para esta superviso, que dever integrar recursos humanos das outras duas Autoridades Reguladoras. Este departamento dever ser independente dos restantes rgos e departamentos, respondendo dentro da estrutura do Banco, apenas perante o Conselho de Administrao e o seu Governador.

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Em contrapartida, a superviso comportamental dos trs sectores, pela experincia demonstrada pela CMVM, dever ser integrada nesta Autoridade. Com esta integrao, as funes de regulao e de superviso do Instituto de Seguros passaro a ser conduzidas pelas duas Autoridades anteriores. 2 Igualmente, devero ser definidos e criados novos mecanismos de prestao de contas daquelas duas Autoridades (Banco de Portugal e CMVM), quer perante o poder poltico (obviamente sem perder o sentido de independncia destas Autoridades largamente transmitido neste trabalho), quer ainda perante os cidados. 3 Numa etapa seguinte e aps a referida avaliao, dever ser ponderada a integrao dos dois tipos de superviso numa nica entidade seguindo duas opes possveis: a) Criao de uma entidade semi-autnoma, mas sob a superintendncia do Banco de Portugal. Esta entidade ter um Conselho Directivo diferente do Banco de Portugal e o Governador do Banco ter assente neste Conselho, o que permitir uma coordenao maior entre a superviso do sector financeiro e a conduo da poltica monetria ou b) Criao de uma nova entidade totalmente autnoma que integrar os quadros tanto do departamento de superviso prudencial do Banco de Portugal, como os quadros da superviso comportamental da CMVM. Todavia neste processo um dos pilares fundamentais que no poder ser descurado a definio clara, por via legislativa, do quadro normativo das Autoridades Reguladoras Independentes. Paralelamente deve ser criada uma moldura legislativa que fornea a estrutura dentro da qual a nova autoridade reguladora operar, nomeadamente estabelecendo claramente os seus objectivos estatutrios, os seus poderes, as garantias no uso desses poderes, bem como um mecanismo forte de accountability. Em termos de objectivos e seguindo os princpios da FSA inglesa numa lgica de aproximao desta nova entidade aos consumidores de servios financeiros, estes devero ser os seguintes: Manter a confiana no sistema financeiro; Promover a formao do pblico acerca do sistema financeiro, nomeadamente as vantagens e os riscos associados a diferentes tipos de investimentos ou de negcios financeiros; Fixar o nvel apropriado de proteco dos consumidores de servios financeiros, tendo

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em conta os diferentes nveis de risco envolvidos nos diversos tipos de investimentos ou transaces, bem como os diferentes graus de experincia e conhecimento que os consumidores possam ter em relao s diversas actividades reguladas, e ainda as necessidades distintas de conselhos e de informao de cada consumidor em consonncia com o principio de que os consumidores devem avaliar as responsabilizados das suas decises; Reduzir o risco de que as actividades do sector financeiro sejam utilizadas para fins relacionados com crimes financeiros. Em termos de mecanismo de accountability e seguindo tambm a lgica anglo-saxonica, podemos destacar os seguintes (Briault, 2002): A Assembleia Repblica ao desenvolver a moldura legislativa que criar esta nova entidade, deve despender o tempo suficiente no hemiciclo para que todo o enquadramento seja debatido e possa existir o escrutnio suficiente sobre este tema. Posteriormente sua aprovao a Assembleia da Republica dever proceder alterao desta moldura sempre que achar necessrio corrigir disfuncionalidades na actividade desta entidade. Adicionalmente, a Assembleia dever receber e at debater o relatrio anual da nova entidade, designadamente atravs de Comisses especializadas; os respectivos ministros da tutela devero ser responsabilidade pela legislao que enquadra a actividade da mesma; e o Ministro das Finanas dever conhecer ainda, quer o plano de actividades, quer o oramento. Os objectivos estatutrios da nova entidade devem permitir a accountability poltica e legal, nomeadamente atravs da responsabilizao nos tribunais pelo no cumprimento destes objectivos ou dos princpios que deve ter em conta; Em termos de actividade, a nova entidade deve submeter o relatrio de actividades anual ao governo, o qual deve espelhar a forma como atingiu aqueles objectivos e desempenha as suas funes. O governo por sua vez pode estabelecer o mbito deste relatrio. Adicionalmente a entidade dever divulgar este relatrio aos interessados nomeadamente no seu site institucional, permitindo a sua discusso; A entidade dever contemplar na sua estrutura representantes de todas as partes interessadas do sector financeiro (empresas reguladas, cidados, associaes de defesa de consumidores). Estes representantes devero desenvolver pesquisas e estudos sobre temas relevantes para o sector, os quais devero ser publicitados em relatrios

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regulares e transmitidos administrao da autoridade reguladora, a qual dever responder s questes e recomendaes levantadas nos mesmos, justificando os casos em que no o fizer; A autoridade ter de consultar todos os interessados do sector para publicitar as regras e os procedimentos relativos regulao e superviso do mesmo, antes de iniciar a sua aplicao. Esta consulta dever explicar o propsito destas regras e procedimentos e a forma como os mesmos pem em prtica os objectivos estatutrios da autoridade, bem como deve fornecer uma anlise clara dos custos e benefcios109; Em termos dos mecanismos de reviso independente dos procedimentos e decises da autoridade poderemos apontar trs nveis: o impacto das regras e das decises da autoridade reguladora, na concorrncia, estar sujeita respectiva Autoridade da Concorrncia; num segundo nvel as partes que forem sujeitas a decises sancionatrias por parte da autoridade devero sempre poder recorrer para um Tribunal independente; num terceiro nvel a prpria entidade dever ter na sua estrutura um Provedor do consumidor independente, que dever divulgar

publicamente as suas concluses sobre os casos analisados; O governo dever ter a possibilidade de diligenciar e publicar auditorias de desempenho autoridade reguladora, bem como desenvolver inquritos nos casos em que ocorram falhas no sistema regulador. Em termos das avaliaes intercalares da implementao deste novo modelo devero ser decompostos os respectivos ganhos de eficincia alcanados com a unificao das trs autoridades, particularmente na reduo dos custos associados. No entanto,

independentemente da natureza da mudana realizada na estrutura institucional, existem sempre elevados custos operacionais a considerar, uma vez que ocorrero dificuldades designadamente na alocao de custos numa entidade que ter um mbito que certamente ultrapassar o somatrio das atribuies das anteriores trs. Existe no fundo um certo nvel de imprevisibilidade num processo de mudana como este. Podemos mesmo falar, de um processo com o efeito do tipo Caixa de Pandora: um processo de disputa entre diferentes grupos de interesse aberto, o processo legislativo pode ser capturado por interesses pr instalados, os recursos humanos chave podem ser perdidos, e a gesto pode desfocar-se da actividade principal de regulao e superviso.
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Veja-se por exemplo a FSA que entre 1997 e 2002 apresentou mais de 120 consultas cobrindo todos os aspectos da sua actividade, bem como todo o texto relativo ao seu Manual de linhas de orientaes.

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Concluses
Com o processo crescente de globalizao que hoje assistimos, os Estados abriram as suas fronteiras, o que impulsionou entre outros factores econmicos e culturais, mudana de paradigma: diminuiu o seu papel de produtor de bens e servios, reforando o papel de regulador. No entanto, tal no significou um regresso ao Estado Liberal ou mesmo a constituio de um Estado mnimo, como falsamente se tem divulgado nos ltimos tempos. Na verdade, entre os modelos de reforma do Estado Providncia, um dos mais conhecidos foi a denominada Nova Gesto Pblica, que preconiza entre outros caminhos uma reforma da prpria regulao. No a denominada desregulamentao ou a supresso das regras de funcionamento do mercado, mas antes, acompanhando a liberalizao deste, foram criadas novas regulamentaes numa perspectiva de re-regulao, de forma a proteger todos os operadores, nomeadamente os mais fracos, os prprios cidados. Assim assistimos a que o Estado deixou de intervir directamente em muitos sectores de actividade, no deixando contudo, o mercado deriva, tendo antes preconizado a criao de uma nova forma de controlo, adequada s actuais necessidades dos seus intervenientes. A par destas mudanas assistimos no seio das Administraes Pblicas criao de novas entidades as quais esto incumbidas de novas responsabilidades: actuar sob o designo da regulao do mercado, mantendo a sua independncia do poder poltico. A criao das Autoridades Reguladores Independentes de inspirao anglo-saxnica, vieram fracturar as antigas Administraes hierarquizadas num movimento, como refere Vital Moreira (2003b), de desgovernamentalizao da prpria regulao. Mas se estas entidades com mais autonomia e independncia trouxeram novas formas de actuao do Estado, este mesmo Estado teve e tem de criar novos contravalores que equilibrem e protejam os interesses dos cidados, nomeadamente criando novas formas de accountability compatveis com a sua independncia (Majone, 1997b), que compensem a potencial perda de legitimidade destas entidades e a falta de representatividade democrtica, uma vez que os membros destas entidades no so eleitos. Assim, a actividade bem como as decises das Autoridade Reguladoras Independentes tm igualmente de ser controladas, nomeadamente pelos poderes executivo e judicial, mas tambm em ltima anlise pelos cidados, ou seja, atravs de mecanismo de controlo mltiplos: objectivos estatutrios claros, que permitam a avaliao dos resultados; regras e procedimentos definidos claramente, que evitem a arbitrariedade das decises; recursos

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humanos profissionais e altamente especializados, que garantam a qualidade das decises as quais devero ser auditadas por entidades externas, nomeadas pelo governo; possibilidade de recurso aos Tribunais, aps a tomada de decises sancionatrias sobre as entidades reguladas ou mesmo para proteco dos cidados e receptividade na adopo de medidas que resultem da participao de todos os interessados do sector. A participao pois um pilar essencial para garantir a legitimidade destas entidades, porque aumenta a transparncia das decises e facilita a responsabilizao. Mas para isso necessrio criar mecanismos efectivos que garantam esta participao, nomeadamente atravs de comisses de participao dos interessados, que possibilitem conjuntamente uma maior insero dos cidados na actividade destas entidades e acolham as recomendaes dos mesmos. Mas no s em termos isolados assistimos ao crescimento dos instrumentos de regulao mas tambm no seio da Unio Europeia fruto, quer da privatizao de diversos sectores pblicos que teve de ser acompanhada com estes instrumentos de forma a regular a prestao dos servios que apesar de pblicos passaram a ser fornecidos por entes privados, quer ainda pelas prprias politicas e instituies comunitrias que se difundiram pelos Estados-membros que as replicaram nas suas politicas nacionais (Majone, 1997b) Com o presente trabalho, procurmos enquadrar em primeiro lugar, a existncias destas Autoridades em Portugal, essencialmente no sector financeiro, no esquecendo o seu devido enquadramento, dadas as suas especificidades. Por tudo o que foi pesquisado com a elaborao deste trabalho, conclumos que: 1. O sector financeiro e particularmente a actividade bancria no pode ser considerada uma mera actividade empresarial, cujos objectivos, entre outros, so prestar certos servios e gerar lucros. Esta actividade, que envolve a poupana de milhares de pessoas e o capital de mdios e grandes investidores, necessita de uma rigorosa regulao e fiscalizao por parte do Estado. 2. Em teoria, ningum discorda da regulao e da superviso das entidades financeiras. Entretanto, os casos especficos de lavagem de dinheiro que deslizam atravs dos procedimentos da segurana dos bancos, ou abusos de mercado indetectveis ou mesmo os intermedirios financeiros que se tornam insolventes, levaram a que muitos observadores tivessem que concluir rapidamente pela existncia de falhas nos sistemas de superviso (normas de regulao, empresas de auditoria, autoridades de superviso financeiras), passando a exigir mais regulao e controlos mais intensivos.

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3. No entanto, excepo das agncias reguladoras norte-americanas que remontam a sua criao primeira metade do sculo passado, na maioria dos pases de todo o mundo, esta nova arma dos governos para regularem os mercados financeiros, surgiu no passado recente. 4. Segundo dados da Financial Services Authority do Reino Unido, nos ltimos cinco anos, foram criadas 35 novas agncias reguladoras nacionais do sector financeiro. De facto, um sinal de que a regulao financeira tem sido aceite como uma parte importante do modelo que sustenta a economia moderna a criao de agncias de regulao bancria mesmo antes do estabelecimento do banco central, como no Kosovo e em Timor Leste, logo aps o final de conflitos de guerra. 5. Uma das premissas bsicas subjacente a este trabalho de sintetizar os diversos modelos de superviso do sector financeiro, foi que o aumento da globalizao do sector bancrio e financeiro implica uma anlise comparativa de vrios pases sobre as matrias problemticas do sector. Na verdade, esta anlise comparativa pode revelar aspectos que podiam no emergir se apenas fizssemos uma anlise a um nico pas. 6. Tendo isto em mente, focmo-nos na anlise representativa de quatro aspectos fundamentais do sector bancrio internacional: na estrutura do sector, com nfase na ligao entre o desenvolvimento do sistema bancrio e o crescimento econmico; no desempenho do sector bancrio; nas crises bancrias e na regulao e superviso. 7. Uma relao linear entre as caractersticas que evidencimos foi a relao entre os sectores bancrios fortes e estveis e o desenvolvimento econmico. Adicionalmente, a anlise sobre o desempenho do sector bancrio, a regulao e a superviso evidenciaram tambm esta relao. 8. As razes principais para a regulao do sector financeiro so o de evitar o risco sistmico, proteger os consumidores de servios financeiros, promover a transparncia do sistema financeiro, diminuir as assimetrias de informao, proteger contra o crime financeiro 9. As comparaes internacionais podem revelar tendncias e normas que podem ser teis para o debate poltico nacional, e os constrangimentos nos sistemas bancrio e financeiro noutros pases podem influenciar na definio das respectivas politicas financeiras nacionais, as quais podero ter impacto alm fronteiras .

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10. Ao longo deste trabalho, procurmos evidenciar os assuntos que tm sobressado nas comparaes entre os diversos pases, citando estudos representativos e relevantes para cada tema. 11. Um destes temas sem dvida, a tendncia crescente de unificao da superviso do sector financeiro, em que a criao de um regulador nico agrega a regulao e superviso dos trs sectores financeiro: bancrio, segurador e dos valores mobilirios 12. As anlises sobre a regulao do sector so de facto dominadas pelos estudos em escala mundial realizados pelo Banco Mundial. Contudo, a regulao continua a suscitar grande debate e a nova proposta de Basileia II relanou-o, e alterou o ambiente regulador dos bancos, bem como as novas normas contabilsticas internacionais. 13. neste contexto, que se insere tambm a poltica traada pela Unio Europeia para o sector financeiro. Se hoje, no existe praticamente nenhum domnio da aco pblica que escape ao campo de cooperao, de harmonizao ou de aco comum europeia, a criao do mercado nico em 1993 previa tambm a criao de um mercado nico dos servios financeiros, no sentido da harmonizao do mercado nos pases membros, caminhando para a uniformizao das condies regulamentares da actividade. 14. Todavia foi apenas em 2001 com o processo Lamfalussy e a lgica dos comits, preconizada j anteriormente como uma das solues por Majone (1996), que so criadas as redes de regulao de forma a manter a estreita ligao entre os reguladores nacionais e os reguladores supranacionais. 15. Mas a harmonizao de 27 Estados, no se tem revelado tarefa fcil. Desde a Primeira Directiva sobre a harmonizao do mercado at Directiva dos Mercados de Instrumentos Financeiros, relativas instituio de um quadro jurdico comum para os mercados integrados de valores mobilirios e instrumentos derivados, podemos dizer que caminhamos ainda para este mercado nico dos servios financeiros, muito por culpa das disparidades existentes na moldura reguladora dos diversos Estadosmembros. 16. Se estas diferenas existem a nvel nacional, o que falar da criao de um regulador nico europeu para o sector financeiro. Por enquanto, procura-se uma abordagem gradual, baseada na crescente coordenao dos rgos reguladores nacionais e das

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prticas reguladoras a nvel dos Comits de superviso. 17. A nvel nacional, como refere Vital Moreira et all (1999), uma administrao centralizada e muito interventora como a portuguesa pode ter dificuldade em se adaptar ao funcionamento de agncias ou autoridades administrativas independentes, segundo o modelo norte-americano. 18. Na verdade, apesar destas entidades terem entrado no ordenamento jurdico portugus, ainda no foi possvel definir um quadro normalizador geral para as Autoridades Reguladoras Independentes. 19. Relativamente actividade financeira o modelo regulador adoptado em Portugal foi o de separar funcionalmente os sectores que a compem, criando trs entidades distintas para regulao e superviso: sector bancrio Banco de Portugal; sector segurador Instituto de Seguros de Portugal e sector dos valores mobilirios Comisso de Mercado de Valores Mobilirios. 20. Apresentmos os nossos argumentos a favor da reestruturao deste modelo e da criao de uma nica Autoridade Reguladora Independente para os trs sectores, bem como um processo gradual para a sua adopo, em consonncia com os que tem ocorrido na maioria dos pases da Unio Europeia (cerca de 60% j adoptaram este modelo). Destacamos sobretudo a ausncia de regulao e superviso comportamental do sector bancrio para justificar esta posio. 21. Como referiu Vital Moreira (2006)110, o Banco de Portugal exerce mal as funes de regulao econmica, at porque a proteco dos consumidores, ao contrrio do que acontece com outros reguladores sectoriais, no est consagrada na sua misso, por isso deve perder as funes de regulao econmica e de proteco dos consumidores. As recentes polmicas sobre os arredondamentos abusivos de juros no crdito habitao e a contagem das taxas com prazos diferentes para depsitos e emprstimos, em benefcio da banca, so dois exemplos referidos pelo jurista que ilustram estas falhas de superviso. 22. Segundo o constitucionalista Vital Moreira, a questo central que penaliza a independncia do Banco de Portugal como regulador, precisamente o facto deste ser tambm um banco, pelo que no cumpre um dos requisitos essenciais que ser
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In http://dn.sapo.pt/2006/12/05/economia/banco_portugal_deve_perder _funcoes_r.html.

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independente. O constitucionalista, que defende a manuteno no banco central de competncias prudenciais em relao ao sector, apoia a transferncia da regulao econmica da banca para um novo regulador que junte estas funes em todo o sector financeiro, integrando a superviso do Instituto de Seguros de Portugal e da Comisso de Mercado de Valores Mobilirios. Alis, acrescenta mesmo, que esta ser uma matria que j estar em avaliao.

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Decreto-Lei n 232/2000-Altera o Estatuto da Comisso de Mercado de Valores Mobilirios Decreto-lei n 183/2003 Outra legislao Lei n. 11/90 de 5 de Abril - Lei Quadro das Privatizaes Lei n 3/2004 de 15 de Janeiro, alterada pelo Decreto-Lei n 105/2007 de 3 de Abril. Le i quadro dos Institutos Pblicos 4) Outras Fontes de Consulta http://info.worldbank.org/etools/docs/library/86146/Carmichael_Australia.doc, em 7 de Julho de 2007. http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8101 em 7 de Julho de 2007. http://www.ecb.int/ecb/history/emu/html/index.pt.html em 7 Julho de 2007. http://www.bportugal.pt/euro/emudocs/bce/papel_p.pdf em 31 de Julho de 2007. http://www.dgep.pt/pteco/ptecoset99.pdf em 31 de Julho de 2007 http://www.cmvm.pt/NR/exeres/7CDE89F4-8E79-4AB2-8AB6-869C929C78A9.htm em 7 de Julho de 2007. http://www.isp.pt/NR/exeres/6CC151E7-B079-4262-B2BA-268650DBDDFA.htm em 7 de Julho de 2007. http://www.bancodeportugal.pt/publish/other/cnsf_rel2004_p.pdf em 7 de Julho de 2007. http://diarioeconomico.sapo.pt/edicion/diarioeconomico/nacional/mercados/pt/desarrollo/1018 581.html em 20 de Julho de 2007. http://dn.sapo.pt/2006/12/05/economia/banco_portugal_deve_perder _funcoes_r.html em 31 de Julho de 2007. Outros sites http://www.occ.treas.gov/ http://www.worldbank.org/ http://www.ml.com/index.asp?id=7695_15125_17454 http://www.standardandpoors.com/ http://www.bportugal.pt/ http://www.cmvm.pt http://www.isp.pt/ http://www.parleurop.pt/PortalWeb_Parlamento/ http://www.ecb.int/home/html/index.en.html

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Apndice I
Legislao Comunitria relativa ao Plano de Aco dos Servios Financeiros DIRECTIVA COMUNITRIA Superviso bancria Alterao das Directivas relativas relativa ao acesso actividade das instituies de crdito e ao seu exerccio (Directiva 48/2006/CE de 14 de Junho de 2006, que revoga as Directivas 12/2000/CE de 20 de Maro e a 93/6/CEE de 15 de Maro) Alterao das Directivas relativas ao quadro de capital para os bancos e sociedades de investimento (Directiva 2006/49/CE que altera a Directiva 93/6/CEE de 15 de Maro) Directiva relativa ao saneamento e liquidao das instituies de crdito (2001/24/CE de 4 de Abril de 2001) Directiva relativa ao acesso actividade das instituies de moeda electrnica e ao seu exerccio, bem como sua superviso prudencial (2000/46/CE de 18 de Setembro de 2000). Superviso de seguros e de penses complementares de reforma Anlise do sistema de solvncia nos seguros (Directivas 2002/12/CE e 2002/13/CE) Superviso dos resseguros (Directiva 2005/68/CE de 16 de Novembro); Medio de seguros (2002/92/CE de 9 de Dezembro de 2002); Saneamento e liquidao das empresas de seguros (2001/17/CE de 19 de Maro de 2001) Actividades e superviso das instituies de realizao de planos de penses profissionais (2003/41/CE de 3 de Junho de 2003). Valores mobilirios e fundos de investimento Obrigaes de transparncia para valores mobilirios (Directiva 2004/109/CE de 31 de Dezembro) Mercados de instrumentos financeiros DMIF (2004/39/CE de 21 de Abril de 2004) DIPLOMA NACIONAL Decreto-Lei n. 104/2007 de 3 de Abril.

Decreto-Lei n. 103/2007 de 3 de Abril

Decreto-Lei n 199/2006

Decreto-Lei n 42/2002 de 2 de Maro

Decreto-Lei n 251/2003 de 14 de Outubro Prazo: 10.12.2007 Decreto-Lei n. 144/2006, de 31 de Julho Decreto-Lei n 90/2003 de 30 de Abril Decreto-Lei n 12/2006 de 20 de Janeiro

Decreto-Lei n. 219/2006, de 2 de Novembro

Prazo: 31 de Janeiro de 2007 No transposta.

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DIRECTIVA COMUNITRIA Prospecto a publicar em caso de oferta pblica de valores mobilirios ou da sua admisso negociao (2003/71/CE de 4 de Novembro de 2003); Abuso de informao privilegiada e manipulao de mercado (2003/6/CE de 28 de Janeiro de 2003); Comercializao distncia de servios financeiros prestados a consumidores (2002/65/CE de 23 de Setembro de 2002); Coordenao das disposies legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes a alguns organismos de investimento colectivo em valores mobilirios (OICVM) (2001/107/CE e 2001/108/CE de 21 de Janeiro de 2002) Superviso intersecto rial Superviso complementar de instituies de crdito, empresas de seguros e empresas de investimento de um conglomerado financeiro (2002/87/CE de 16 de Dezembro de 2002). Nova estrutura organizativa dos comits na rea dos servios financeiros (Directiva n. 2005/1/CE)

DIPLOMA NACIONAL DL n. 52/2006 de 5 de Maro

DL n. 52/2006 de 5 de Maro

Decreto-Lei 95/2006, de 29 de Maio

D.L. 252/2003 de 17 de Outubro

Decreto-Lei n 145/2006 de 31 de Julho

Decreto-Lei n 145/2006 de 31 de Julho

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Anexo I
rvore de deciso para adopo da superviso integrada

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Currculo Vitae
INFORMAO PESSOAL Nome Morada Telefone E-mail Nacionalidade Data de nascimento Bilhete de Identidade Ordem Joana Manuel de Oliveira Santos Silva Rua Maria de Lurdes Melo e Castro n. 2 1C 1600-416 Lisboa +351 966532895 joanamanuelsilva@gmail.com Portuguesa 15-03-1977 10962372 (de 24-11-2005) Membro da Ordem dos Economistas desde 2003

EXPERINCIA PROFISSIONAL Data Entidade Actividade Principal De 2 de Novembro 2007 at actualidade Banco de Portugal Banco Central da Repblica Portuguesa Superviso das instituies de crdito, sociedades financeiras e outras entidades que lhe estejam legalmente sujeitas. Tcnico Assistente Controlo e superviso directa das instituies de crdito e sociedades financeiras, quer atravs da anlise peridica dos reportes e outras informaes fornecidas pelas entidades, ou a elas referentes, quer atravs de inspeces efectuados in loco.

Funo ou cargo ocupado Principais actividades e responsabilidades

Data Entidade Actividade Principal Funo ou cargo ocupado

Principais actividades e responsabilidades

De 6 de Dezembro 2002 at 31 de Outubro de 2007 Inspeco-Geral de Finanas Controlo de alto nvel da administrao financeira do Estado Inspectora de Finanas (desde Janeiro de 2004) na rea de especializao do Controlo da Gesto Pblica Inspectora de Finanas Estagiria (Dezembro de 2002 a Janeiro de 2004) Realizao de Auditorias financeiras, temticas e de desempenho de entidades da Administrao Directa e Indirecta do Estado, nomeadamente nas reas da Segurana Social, do Emprego, da Propriedade Industrial, do Desporto, da Defesa, do Turismo e da Regulao; Responsvel pela criao e manuteno de uma base de dados integradora dos trabalhos realizados na rea do Controlo da Gesto Pblica; Colaborao na investigao desenvolvida sobre as parcerias pblico-privadas no sector da sade.

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Data Entidade Actividade Principal Funo ou cargo ocupado

Principais actividades e responsabilidades

Setembro de 2000 at Dezembro de 2002 Arthur Andersen (actual Deloitte & Touche Tohmatsu) Empresa de auditoria e consultoria financeira Snior (de Julho de 2002 a Dezembro de 2002) Assistente com Experincia (de Setembro de 2001 a Junho de 2002) Assistente (de Setembro de 2000 a Setembro de 2001) Realizao de auditorias financeiras e reviso de contas em diversos sectores de actividade, nomeadamente bancrio, segurador, leasing e factoring; Desenvolvimento de trabalhos de consultoria de risco; Colaborao em trabalhos de reviso de procedimentos e controlos internos; Participao em trabalhos de consultoria financeira no sector autrquico Julho de 1999 a Setembro de 1999 Telecel Comunicaes Pessoais, SA Telecomunicaes Estagiria Participao na elaborao do Manual de Procedimentos do Departamento Financeiro, atravs do levantamento dos circuitos das reas de contabilidade e de tesouraria.

Data Entidade Actividade Principal Funo ou cargo ocupado Principais actividades e responsabilidades

FORMAO ACADMICA Data Nome e tipo da organizao de ensino ou formao Principais disciplinas/ competncias profissionais Outubro 2004 at actualidade Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa

Estado, administrao e polticas pblicas Polticas europeias Gesto Pblica Direito da administrao pblica, regulao jurdica e sociedade Poltica econmica e programas pblicos

Designao da qualificao atribuda

Concluso da componente curricular do Mestrado em Administrao e Polticas Pblicas com mdia de quinze valores Ps-graduao Desenvolvimento da Tese de Mestrado na rea da Regulao do Sector Financeiro

Data Nome e tipo da organizao de ensino ou formao Principais disciplinas

De 1994 at 2000 Faculdade de Cincias Econmicas e Empresariais da Universidade Catlica Portuguesa


Contabilidade Geral e Analtica; Gesto Financeira; Fiscalidade; Estratgia de Sistemas de Informao; Auditoria;

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Gesto da Banca Comercial; Finanas Empresariais.

Designao da qualificao atribuda

Licenciatura em Administrao e Gesto de Empresas com mdia de catorze valores

Data Estabelecimento de Ensino Designao da qualificao atribuda QUALIFICAES


LNGUAS

De 1992 a 1994 Escola Secundria de Amato Lusitano de Castelo Branco Ensino secundrio com a mdia de 18 valores

Diploma Compreenso escrita Expresso escrita Expresso oral FORMAO DE FORMADORES Diploma Entidade Data INFORMTICA

INGLS First Certificate in English


EXCELENTE BOM BOM

Formao Pedaggica Inicial de Formadores (Homologado pelo IEFP com CAP) Significado Consultoria, Formao e Informtica, Lda Dezembro de 2006 Conhecimentos avanados de MS Word; MS Excel; MS Access; Ms Powerpoint e MS Frontpage

CONFERNCIAS E ACES DE FORMAO Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas 26 a 28 de Fevereiro de 2007 18 horas Sindicato dos Quadros Tcnicos do Estado Fiscalidade na Administrao Pblica Obrigaes fiscais dos organismos pblicos (IRS, IVA e IS) Dossier fiscal 10 a 12 de Janeiro de 2007 9 horas Direco-Geral do Oramento Contabilidade Nacional e sua articulao com as Finanas Pblicas SEC 95 - EUROSTAT Manual do Dfice e da Dvida das Administraes Pblicas

Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

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Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

10 a 17 de Maio de 2006 18 horas Sindicato dos Quadros Tcnicos do Estado Front Page Produo de Contedos para pginas Web Criao de pginas na Web: edio, formatao, frames, formulrios e publicao 25 de Setembro a 13 de Novembro de 2006 58 horas Instituto Nacional de Administrao Gesto por objectivos Processo de gesto por objectivos; Quadro jurdico do SIADAP e respectivas orientaes de implementao Balanced Scorecard 21 a 25 de Novembro de 2005 30 horas Inspeco-Geral de Finanas Jornadas de formao temticas relevantes no controlo da gesto pblica A despesa pblica no OE de 2005 e reflexos na auditoria pblica; Servios partilhados na Administrao pblica; Auditoria Informtica; O Branqueamento de capitais implicaes para o controlo financeiro; Controlo financeiro dos hospitais SA/EPE; Controlo financeiro das PPP no sector da Sade. 7 a 16 de Novembro de 2005 24 horas Sindicato dos Quadros Tcnicos do Estado Access Avanado Panormica acerca da estrutura das tabelas e dos relacionamentos entre tabelas; Criao de consultas de aco, formulrios, macros e relatrios Interligao com o Word e Excel 30 de Junho de 2005 8 horas Vortal, SA 1 Congresso de utilizadores do econstroi.com O mercado electrnico como potenciador da rentabilidade das vendas; Os novos processos de compra e o aumento da competitividade;

Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

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Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

2 a 5 de Maio de 2005 24 horas Sindicato dos Quadros Tcnicos do Estado Auditoria nos Servios Pblicos Sistema de Controlo Interno Auditoria de gesto e outras auditorias internas; Processos de auditoria interna: conceitos e boas prticas 21 a 22 de Abril de 2005 16 horas Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa III Colquio Internacional Interesse Pblico, Funes do Estado e Reforma da Administrao O controlo parlamentar das finanas pblicas em Portugal; A reforme da proviso pblica municipal; O controlo das despesas pblicas na sade; A governana europeia e as novas polticas pblicas

Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

23 de Fevereiro de 2005 3 horas Museu da Presidncia da Repblica Ciclo de Conferncias Cidadania e Construo Europeia O Banco Central Europeu e a Moeda nica Independncia do BCE e dos Bancos Centrais O papel do BCE na politica monetria da EU 24 a 26 de Novembro de 2004 24 horas Inspeco-Geral de Finanas Temticas Relevantes do Controlo da Gesto Pblica - 2004 Nova Lei-Quadro dos Institutos Pblicos Responsabilidade financeira sancionatria e reintegratria 17 a 18 de Junho de 2004 12 horas Inspeco-Geral de Finanas POC Pblico A organizao Administrativa e contabilstica do Sector Pblico POCP estudo das principais contas e casos prticos. 2 a 5 de Dezembro de 2003 24 horas Inspeco-Geral de Finanas Controlo da Gesto Pblica Temticas Relevantes O Oramento de Estado de 2004 e o controlo financeiro A Administrao Directa e Indirecta do Estado: institutos pblicos e entidades reguladoras

Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

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Aquisies de bens e servios Empreitadas de obras pblicas Tipologia e tramitao dos principais ilcitos em organismos pblicos

Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

14 a 21 de Outubro de 2003 12 horas Cmara dos Tcnicos Oficiais de Contas Preos de Transferncia e Medidas Anti-Abuso A gnese das novas regras de preos de transferncia e as relaes especiais entre empresas; O preo de plena concorrncia e os mtodos transaccionais; Obrigaes do sujeito passivo e bases contabilsticas Planeamento Fiscal e Parasos fiscais. 9 de Dezembro de 2002 a 29 de Abril de 2003 156 horas Instituto Nacional de Administrao e Inspeco-Geral de Finanas Introduo ao Controlo Financeiro A IGF Misso, competncias, LOQ, SI e funcionamento; reas de interveno da IGF enquadramento e casos prticos; Gesto Pblica e o Sistema de Controlo Financeiro; Contabilidade nos Regimes de Caixa e Acrscimo; Tipos e produtos de controlo: normas e procedimentos de auditoria; tica, deontologia e atitude profissional do Auditor 14 a 18 de Outubro de 2002 40 horas Deloitte &Touche Tohmatsu Smart Audit Support technology - AuditSystem/2 Mtodos de identificao dos riscos de negcio; Avaliao de controlos internos; Desenvolvimento de um plano de auditoria; Integrao numa plataforma informtica de todas as etapas do processo de auditoria: planeamento, teste e reporting. 24 de Setembro a 5 Outubro de 2000 80 horas Centro Europeu de Formao da Arthur Andersen em Segvia Business Audit Immersion Metodologia internacional de Auditoria Financeira utilizada pela Arthur Andersen em Assureance & Business Advisory

Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

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Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

De 4 de Setembro de 2000 a 21 de Setembro de 2000 120 horas Arthur Andersen Estgio de formao em Auditoria Contabilidade Financeira: indstria, servios, banca e seguros Excel Avanado; ACL

ACTIVIDADES COMPLEMENTARES
FORMAO MINISTRADA

Data Durao Entidade Promotora Designao Principais Temas

21 de Fevereiro a 1 de Maro de 2007 13,5 horas Secretaria-Geral do Ministrio da Economia e Inovao Auditoria e Controlo Interno A Prestao de Contas dos Servios Pblicos Plano Oficial de Contabilidade Pblica Parcerias Pblico Privadas Sistema de Controlo Interno Prtica de desporto regular: natao e fitness Viagens, Leitura, Teatro e Cinema. Viagens, Leitura, Teatro e Cinema

DESPORTO

OUTROS INTERESSES

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