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Gouvernance & Citoyennetés n°11

Juin 2011

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Comment améliorer la gouvernance du secteur minier en abordant les enjeux locaux ?
Le cas du Burkina Faso

Compte tenu de sa croissance importante et de sa contribution potentielle au développement du Burkina Faso, plusieurs partenaires techniques et financiers appuient l’État dans la régulation du secteur minier (Pnud, Unicef, UE, France, etc.). Dans cette perspective, la Banque Mondiale a commandé à l’université de Santa Clara et au Laboratoire Citoyennetés une étude sur l’engagement des organisations de la société civile dans le secteur minier burkinabè. Entre octobre 2010 et janvier 2011, nous avons conduit des entretiens à Ouagadougou, une revue de presse depuis 2005 et des enquêtes sur les sites de Kalsaka (Yatenga), Kiéré, Dohoun, Dossi et Houndé (Tuy) ainsi qu’à Pélégtanga (Passoré). Cette note fait la synthèse des résultats et des recommandations concernant les enjeux locaux soulevés par les industries extractives et leur importance au niveau national.

Le secteur minier burkinabè
En dehors de l’expérience de Poura, le secteur minier burkinabè a longtemps été dominé par l’orpaillage et la production artisanale (200 sites pour environ 200 000 exploitants). La structuration rigoureuse et systématique du secteur pour accueillir les investissements étrangers commence en 1995.1 Les campagnes de recherche systématiques, la construction des compétences administratives et l’établissement d’un code minier attractif, en particulier dans le cadre du programme Précagem, aboutissent à partir de 2005 à l’ouverture de 6 mines d’or industrielles. Depuis, les plus gros site miniers (or, zinc, manganèse) sont répartis dans l’ensemble du territoire. Essakane et Inata sont au Sahel (Dori), Taparko au Centre nord (Kaya), Youga dans le Centre Est (Tenkodogo), Kalsaka au Nord (Ouahigouya), Mana et Kiéré dans la Boucle du Mouhoun (Dédougou), Perkoua au Centre ouest (Koudougou). Entre 2005 et 2011, le secteur aura concentré un total d’environ 450 milliards de CFA d’investissement en particulier dans l’or, le zinc et le manganèse. En

2009, les exportations d’or ont dépassé celles de coton, jusque là principale exportation du pays. Si les prix des ressources minières devaient se maintenir, l’État burkinabè devrait pouvoir compter sur un revenu de 90 milliards de CFA par année en collectant les taxes de douane, les royalties et les dividendes des joint-ventures. Les compagnies industrielles d’exploitation sont des jointventures entre l’État burkinabè et des multinationales. L’État en détient systématiquement 10% des parts. Dans un contexte où le soussol appartient à l’État, les acteurs publics principaux sont le Ministère des mines, des carrières et de l’énergie (MMCE) et le Ministère de l’économie et des finances (MEF). Le premier organise les prospections et la délivrance des permis de recherche et d’exploitation. Il supervise et régule les pratiques d’exploitation. Le ministère des finances est chargé de la collecte des taxes (TVA, taxe superficiaire, taxe sur le profit, taxes de douanes dont les taux sont variables), des royalties (3-5%) et des dividendes (10% des jointventures).

Laboratoire Citoyennetés BP 9037 Ouagadougou 06 - Tél. +226 50 36 90 47 - Fax : +226 50 36 09 29 ace.recit@fasonet.bf - www.labo-citoyennetes.org

Il ne prend donc pas en compte ces acteurs devenus incontournables. En dehors des questions relatives au processus l’ITIE et au cadre L’ITIE repose sur de concertation eux-mêmes l’idée que plus de (pertinence. financières. la perception et transparence. transparence dans le objectifs). composition. notamment l’engagement des OSC dans la paiement. Ensuite. Il s’agit de l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) et de la relecture du code minier . C’est un processus qui soulève des enjeux autour desquels les acteurs développent des stratégies plus ou moins opportunistes ou régulées. Ils constituent une série d’objets en enjeux qui le cadre d’un comité cristallisent des stratégies d’acteurs qui regroupe État. Enfin. l’interdiction d’orpaillage . 2 quotas et procédures d’embauche. la relecture du Code minier.Gouvernance & Citoyennetés n°11 Juin 2011 2 Un processus qui soulève des enjeux Le développement d’un secteur d’activité est un processus qui apporte et soustrait des ressources et des opportunités de différentes natures (symboliques. la discussion et la prise en charge des enjeux locaux soulevés par les exploitations minières. passation des marchés pour les infrastructures communautaires. entre autres. matérielles. la présence les sites miniers génèrent des enjeux dont la prise en charge est plutôt laissée au jeu des relations entre compagnies. Également. alors que l’ITIE se focalise sur la transparence à l’échelle nationale . sur le plan politique de nombreux acteurs pensent que le Code devrait mieux prendre en compte les objectifs de développement publics et pas seulement l’attraction Une focalisation sur les enjeux locaux des investissements étrangers. focalisé notre étude sur la royalties et dividendes question de l’introduction des enjeux locaux à l’échelle permettra de faire du nationale. statut des fonds destinés à l’atténuation de l’impact. statut des financements alloués volontairement aux infrastructures communautaires. Le processus est populations. privé. 1 Loi 031-2003-AN portant code minier au Burkina Faso. autorités déconcentrées. Il a été rédigé avant que n’existent les communes et les régions. L’objectif de ce processus est de rendre public le montant des taxes payées par les compagnies minières Tout secteur d’activité soulève des et le montant des taxes enjeux perçues par le Trésor public. plus ou moins opportuniste tant du compagnies et société côté des autorités que des compagnies minières et des civile. les critères de dédommagements auprès des possesseurs fonciers et des exploitants.) pour différents types d’acteurs (individuels. il ressort que la question des dédommagements n’est pas suffisamment précisée pour faire face à tous les cas de figure. D’où. – – La restructuration du secteur minier avait reposé sur la promulgation d’un Code minier attractif pour les investissements étrangers en 2003. La production La présence et les effets sur la communauté locale d’un et la discussion des établissement minier ne sont pas en documents se fait dans soi positifs ou négatifs. tout le monde ne dispose pas de toutes les informations. développement. de poursuivre les activités les contradictions dans l’usage de l’eau entre les producteurs locaux et les sites miniers . nous faisons trois constats : – L’ITIE a permis d’impulser un processus de dialogue multi-acteurs au sein du secteur minier autour de la transparence . plus informelle et diffuse. cahiers des charges concernant la gestion  Le cadre de vie . Il ressort de notre étude qu’actuellement le secteur minier burkinabè est l’objet de trois dynamiques : – Les deux premières sont formelles. au niveau local. la troisième dynamique. A cette échelle. nous avons l’utilisation des taxes. l’administration et des organisations de la société civile. concerne l’identification. élus locaux et populations. etc. public). secteur minier un outil de –  Les objets qui cristallisent des enjeux locaux au Burkina Faso Il ressort de notre étude que les questions qui cristallisent le plus d’enjeux pour les populations locales sont :  L’accès aux ressources contrôlées/utilisées par la mine – – – – l’emploi salarié des ressortissants des sites . entre temps la Cedeao à produit un Code minier communautaire dont certaines dispositions doivent être présentes dans les Codes miniers nationaux. collectifs. Ce sont les stratégies qui l’occasion d’appuis en s’élaborent autour de ces enjeux qu’il direction de s’agit de réguler avec des mécanismes adéquats.1 Quatre raisons majeures poussent aujourd’hui l’État à le relire. dans le même temps. les compétences de la société civile dans le secteur minier se concentrent sur l’identification et la revendication des enjeux locaux. A l’issue de nos enquêtes sur ces dynamiques.

passation des marchés pour les infrastructures communautaires. etc. en dehors des déclarations d’intention.  Des dispositifs de régulation des enjeux locaux ambigus Actuellement. les mécanismes de décision d’allocation des fonds. le délabrement des bâtiments publics et privés sous l’effet des détonations . globalement les compagnies minières tendent à ne considérer que l’État comme interlocuteur légitime puisque c’est avec lui qu’elles ont une convention. la commune et ses habitants . Relèvent-ils d’initiatives volontaristes ou d’actions qui rentrent dans les mesures obligatoires d’atténuation de l’impact ? – compte tenu de leur composition parfois ambiguë. s’expriment en dehors de la concertation et du dialogue politique. 2 – – – quotas et procédures d’embauche. plutôt sur le mode de la confrontation avec les autorités et les compagnies. En l’absence d’instruments de régulation maîtrisés localement. . le sous-sol appartient légalement à l’État . plus que l’identification et la prise en charge des enjeux que nous avons évoqués . l’articulation avec les politiques locales de développement .  Par ailleurs.  La gestion des fonds pour le développement local (dons des entreprises et fonds pour l’atténuation de l’impact) – – – les modalités de gestion des fonds . Le manque de clarté et de publicité dans la formalisation des accords et des engagements des sociétés extractives vis-à-vis des autorités locales et de la communauté . – w Des communes sans réel pouvoir Les communes ne disposent ni des instruments légaux ni des moyens politiques pour prendre en charge les questions soulevées par la présence des établissements miniers : – le code minier en vigueur a été rédigé avant le code général des collectivités territoriales et le processus de décentralisation intégrale . maladie respiratoires) et de l’eau potable des puits . des enjeux la Des enjeux sans réelle prise en charge Il ressort de notre étude que.Gouvernance & Citoyennetés n°11 Juin 2011 3 – la modification de la qualité de l’air (poussière. les communes ont des difficultés à prendre en charge les questions à propos desquelles ils sont sollicités par leurs administrés. prostitution. Dans la plupart des cas ils sont l’objet d’un « bricolage institutionnel » local ouvert aux rapports de force existants – qu’ils contribuent à reproduire et cristalliser . – la vocation principale des cadres de concertation est le traitement des dossiers concernant l’utilisation des fonds destinés à la communauté. – l’obligation et le suivi de l’abondement de ces fonds par les compagnies n’est pas toujours très clair localement. Ces institutions présentent des limites. – – – w Des cadres de concertation aux objectifs et au fonctionnement ambigus Concernant les cadres de concertation nous constatons quatre difficultés : – leur composition et leur mandat ne sont pas maitrisés de tous. la redistribution des ressources à l’échelle inter communale Conduite du personnel des mines (augmentation MST. critères de dédommagement. certaines localités présentent spécifiques : – – – – le déplacement population . la détérioration des voies d’accès par les engins de la mine . statut des fonds destinés à l’atténuation de l’impact.) De ce fait. du marché et des rapports de force. prostitution et mères célibataires). de la violation de lieux sacrés . la régulation des enjeux soulevés par la présence d’industries extractives est notamment prise en charge par les mairies et par des cadres locaux de concertation. cahiers des charges concernant la gestion de l’après mine. les acteurs qui ont le sentiment d’être exclus ou lésés. comment ces fonds sont-ils articulés aux plans communaux de développement. statut des financements alloués volontairement aux infrastructures communautaires. pour le moment les enjeux que nous énumérons sont plutôt laissés au jeu des interrelations locales. etc. – le dispositif légal et institutionnel définit peu la nature des relations à l’échelle locale entre l’entreprise. la gestion de la sécurité (marchés plus ou moins licites.2 L’absence d’un dispositif de communication et d’information permettant d’alimenter un débat public fructueux et une recherche concertée des solutions. et comment se passe la négociation de leur affectation ? w Un cadre légal et institutionnel à améliorer Le cadre légal ne facilite pas la régulation des questions ressenties localement comme des enjeux.

.com Peter Hochet. luigiarnaldi@hotmail.fr Michael Kevane.de discuter régulièrement la question des taxes et de leur usage . mkevane@scu. des règles de « bon voisinage ». Un cadre local de mise en débat public des enjeux associant l’ensemble des partieprenantes . afin d’alimenter permanemment le débat national et faciliter l’élaboration de mesures adéquates.Gouvernance & Citoyennetés n°11 Juin 2011 4 Prendre en compte les préoccupations locales de façon concertée  Concertation. communes. LC. peter.edu – – Le rapport dont est issue cette fiche est à demander aux auteurs. . Luigi Arnaldi di Balme. OSC. responsabilité sociale. notamment en ce qui concerne la transparence et la communication pour faire arriver jusqu’au niveau local les informations relatives au secteur minier. LC. sociétés minières et État. w Développer l’efficacité de la responsabilité sociale des compagnies – Un encadrement clair des droits et des obligations des compagnies vis-à-vis de la commune et de ses habitants . . pourrait permettre une véritable négociation des mesures visant la régulation des enjeux locaux ? Serait-il envisageable que le cadre de concertation ITIE puisse élargir ses thèmes et prenne en charge la réflexion sur la régulation des enjeux que la présence des mines pose au niveau local ? Est-il envisageable qu’au sein des comités de l’ITIE. et identification des enjeux En matière de régulation des enjeux locaux soulevés par la présence des sites miniers au Burkina Faso nous proposons trois pistes.  Éventuellement.  Quelques questions opérationnelles à se poser  Comment identifier en toute indépendance les enjeux locaux posés par les sites miniers ? Quel doit être le rôle des différents acteurs en présence dans ce processus ? quels en seraient les outils ? Comment faire remonter les enjeux locaux au niveau national ? national. Un dispositif national de concertation rendrait plus tangibles les efforts de gouvernance et de transparence au-delà de l’ITIE. – quelles mesures d’accompagnement seraient à prendre ? Ceci. SCU.d’adapter les contrats entre l’État et les mines aux enjeux du moment . au niveau w Mettre en place un dispositif permanent politique – Un dispositif national de concertation sur les enjeux locaux soulevés par les sites miniers permettrait certes de prendre en charge ces enjeux de façon adéquate. une commission soit créée pour répondre à ces attentes ? Les futures relectures du Code minier et « Chambre des mines » pourraient-elles porter ce processus ? w Identifier et suivre de façon indépendante les enjeux soulevés par les sites miniers – – Un rapport scientifique et citoyen annuel . Un mécanisme de dialogue entre recherche. de dialogue Améliorer la gouvernance au-delà de ITIE  Quel dispositif. notamment en termes de communication et d’articulation au plan de développement communal. Il permettrait aussi : .d’adapter régulièrement les dispositions légales en fil des enjeux qui émergent . des mécanismes qui permettent de faire remonter les enjeux locaux au niveau national. une réglementation précise et suivie des dédommagements ainsi que des mesures d’atténuation de l’impact .hochet@ird.