Pontificia Univerisdad Catlica de Chile, Facultad de historia, geografa y ciencia poltica; Instituto de Ciencia Poltica

Institucionalizacin de la Cmara de Diputado

Bancadas y comits, un avance en complejizacin y diferenciacin interna

Diciembre 2011

Integrantes:

* Daniela Gonzalez * Mariam Muoz * Mauricio Reyes * Carola Tapia

[Instituciones y procesos en amrica latina]

Introduccin
De acuerdo a Nelson Polsby (1968), en su trabajo sobre la Casa de Representantes, existen tres grandes indicadores para ponderar el nivel de institucionalizacin del Congreso: primero, el establecimiento de lmites que denoten que la organizacin se encuentra bien definida respecto al exterior y que sus integrantes son identificables; segundo, el aumento de la complejidad interna, lo que permite que sus funciones interiores estn separadas, que no sean intercambiables y que posean una definicin clara; y, en tercer lugar, los procesos de toma de decisiones pasan de lo particular y discrecional hacia lo universal y automtico. Por lo tanto, un rea importante a la hora de evaluar la institucionalizacin del Congreso es la complejidad interna que ste desarrolla para desempear sus funciones y, de acuerdo a ello, en este trabajo pretendemos abarcar una subestructura de la Cmara de Diputados de Chile que es la organizacin partidaria a travs de los Comits Parlamentarios, tambin conocidos como bancadas. La hiptesis que pretendemos abordar en este trabajo es que los Comits Parlamentarios en la Cmara de Diputados de Chile dan cuenta de una progresiva institucionalizacin del Congreso, en lo referido a la complejidad interna de acuerdo a los criterios de Nelson Polsby, a saber: eleccin de cargos en el comit, mecanismos de premio y castigo y organizacin del comit separada de la organizacin de comisiones. Los comits partidarios sirven para dos cosas fundamentales, en primer lugar, para organizar los intereses de los parlamentarios de cada partido, y en segundo lugar, para organizar los intereses de los distintos partidos, tanto al interior de una misma coalicin como entre las coaliciones. As, mantener la coherencia de los distintos partidos y lograr acuerdos entre estos son los objetivos principales que tienen los comits. En relacin a lo anterior, Chile se ha caracterizado por ser un pas con alta disciplina partidaria y con una reparticin de escaos ms o menos pareja entre dos grandes coaliciones polticas, en este sentido, la produccin legislativa del pas generalmente depende de los acuerdos entre estas dos agrupaciones partidarias. Por lo mismo, los comits partidarios surgen como una de las instancias ms importantes que existen al interior de la Cmara para coordinar los intereses de los parlamentarios al interior de sus partidos, de los partidos y/o coaliciones y con ello, agilizar la productividad legislativa.

De esta forma, dada la relevancia para el proceso legislativo que tienen los Comits, es interesante preguntarse cmo se ha desarrollado esta forma de organizacin partidaria desde el momento de la vuelta a la democracia hasta ahora, asumiendo que la relevancia que tiene para la agilizacin del proceso legislativo y la permanencia de los parlamentarios en la Cmara son incentivos para que se perfeccione progresivamente. Para observar esto colocaremos especial atencin en la figura de los jefes de bancada (jefes de los comits) ya que ellos poseen funciones importantes tales como acordar la agenda legislativa al interior del Congreso, participar en las negociaciones con otros comits y ser voceros de los parlamentarios a los que representan, asunto que los volvera actores relevantes en este proceso de agilizacin del proceso legislativo. Por lo mismo, observaremos si ha habido cambios en las funciones de organizacin del comit que representan los jefes de bancada y si han cambiado las capacidades y la efectividad de la negociacin entre jefes de bancada. La complejidad interna es una de las variables ms difciles de definir, ya que el mero anlisis cuantitativo resulta del todo insuficiente y es necesario observar ciertas caractersticas funcionales y procedimentales, por ejemplo, qu tipo de jurisdiccin posee en los comits, su consolidacin, importancia y peso poltico, entre otros (Robledo, 2011, 4).Para analizar esto dividiremos la evidencia en formal y prctica. La evidencia formal hace referencia a la evolucin de las normas escritas que regulan el funcionamiento de los Comits y las atribuciones y funciones de los jefes de bancada. Mientras que la evidencia prctica tiene relacin con lo que sucede en la realidad, a modo de construir una suerte de relato de los procesos de negociacin al interior de la Cmara y el impacto que tienen los jefes de bancada, tanto en los inicios de la democracia como en la actualidad. Al mismo tiempo, al ser un cargo de alta responsabilidad, tambin realizamos una caracterizacin de los distintos jefes de bancada a modo de ver quines son los que acceden a esos cargos, qu posicin tienen al interior del partido poltico al momento de ser elegidos, en que cargos han participado antes, etc. As, en caso de encontrar una suerte de tendencia de los jefes de bancada de mejora progresiva en su capacidad de aunar intereses, veremos si se correlaciona con la calidad de los parlamentarios que acceden al cargo. El marco temporal elegido para observar el desarrollo y complejizacin de los comits parlamentarios abarca toda su existencia formal, desde marzo de 1926 hasta el presente. Respecto a los jefes de comit, nos concentramos en el perodo de retorno a la democracia
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hasta la legislatura actual, bsicamente la estrechez del perodo a analizas se explica por la complejidad en la recoleccin de datos. Las principales fuentes de estudio son los Reglamentos de la Cmara de Diputados y los Boletines se Sesiones, que dan cuenta peridicamente de los cambios en su conformacin interna.

Recopilacin y revisin de evidencia

Caracterizacin de los jefes de bancada
Un actor importante en esta complejizacin interna del Congreso es la figura del jefe de bancada, en este sentido se hace necesario recopilar evidencia para evaluar si efectivamente esta figura es de relevancia en el Congreso. Para esto decidimos usar diferentes indicadores que nos pudiesen dar cuenta de este criterio de importancia poltica de los jefes de bancada. En primer lugar resulta relevante conocer la posicin del Jefe de bancada en su Partido al momento de asumir como feje de bancada y tambin la posicin que tiene posteriormente, esto para saber primeramente si el cargo de jefe de bancada es una posicin que est determinada desde afuera del Congreso (desde el partido) o si influye posteriormente en la posicin que tienen los parlamentarios en sus partidos. El rango que definimos para este punto va de 1 a 3, donde 1 es un militante de base del partido o que tiene cargos a nivel local (municipal); el valor de 2es cuando la responsabilidad del parlamentario abarca elementos regionales dentro del partido y el nivel 3 es cuando se trata de cargos de carcter nacional dentro del partido, ya sea de direccin poltica o de consejeros nacionales dependiendo de los estatutos de cada partido. En ste sentido, la informacin recopilada nos indica que quienes accedieron a estos cargos en el periodo 1989-2009 son polticos con cargos medios en sus partidos (cargos directivos a nivel regional) y que en general posteriormente a su perodo como jefe de comit permanecen en ese rango, solo se evidencia un mayor rango en aquellos que fueron jefes de bancada durante el periodo 2006-2008; pero luego ya en el 2009 vuelven a coincidir en un rango medio.

En segundo lugar consideramos relevante evaluar si el cargo de jefe de bancada tena alguna repercusin en la carrera poltica que se desarrolla al interior del Congreso, es decir, si el ser jefe de bancada permita optar a otros cargos al interior del Congreso como ser presidente de Comisiones o de la mesa directiva de la Cmara, o si la relacin era a la inversa, es decir, que para ser jefe de bancada era necesario haber tenido esos cargos con anterioridad. Para estos efectos definimos un rango que va de 1 a 3, donde 1 implicaba no tener ningn cargo en el Congreso, 2 era poseer un cargo como de comisin o de comit y 3 involucraba ser parte de la mesa directiva de la Cmara.

En este sentido, lo que observamos es que en general, posterior a presidir las bancadas, estos diputados obtienen cargos mayores en la cmara, sin embargo, en promedio la diferencia es mnima, ya que hay periodos como de 1995 -2000 donde los parlamentarios que fueron jefes de bancada durante esos aos, posteriormente tuvieron cargos importantes dentro del congreso, mas durante el ao 2002 los cargos previos de quienes presidieron los comits fueron mas altos que sus cargos posteriores, una posibilidad de explicacin de este elemento pueden ser los ciclos electorales, que puede ser interesante de investigar pero que queda fuera de los mrgenes de este trabajo de investigacin. Por otro lado, en este mismo punto es relevante observar si al momento de ser jefes de comits estos mismos parlamentarios presidan comisiones, lo que nos hablara de la separacin de funciones dentro de la Cmara, y en este sentido, un pequeo porcentaje de parlamentarios (14,28% ) ejerci simultneamente ambas funciones.

Listado de jefes de Comits y Comisiones simultneamente, que representan el 14,28% del total de jefes de bancadas desde 1990 a 2009.
jefe ao 1992 1993 1999 2000 2001 2002 2003 2004 diputado Roberto Muoz Barra Guillermo Yungue Isidoro Toh Isabel Allende Miguel Hernndez Francisco Encina Sergio Aguil Pedro Muoz Jorge Tarud Eugenio Tuma Carlos Montes Fernando Meza Jorge Burgos 2005 2008 Fernando Meza Pedro Araya partido PR PDC RN, UDI y PS PS PDC PS PS PS-PRSD PPD PPD PS PRSD/PS PDC PRSD/PS Ind. (PRI) Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si de comisin y comit

simultneamente

En tercer lugar, era preciso observar la experiencia que tenan en el congreso los parlamentarios jefes de comisiones, es decir los aos que llevaban en el Congreso previo a su nominacin como jefes de bancada. En este punto es preciso recalcar que en promedio todos quienes asuman el cargo de jefe de bancada llevaban al menos un periodo en el parlamento (5,6 aos), por lo que podramos relacionar la profesionalizacin de los parlamentarios, en el sentido de experticia siendo parlamentario, producto de la reeleccin, con un aumento en la cantidad de aos en el Congreso de quienes asumen como jefes de bancada, ya que esto ha aumentado progresivamente desde 1990.

Finalmente, decidimos considerar los cargos pblicos previos y posteriores que desempearon, esto bsicamente para conocer el alcance pblico que estos polticos tenan o alcanzaron; esto para poder pensar en la importancia de estos polticos, que est tambin relacionado con el carcter de importancia del cargo de jefe de bancada en si mismo. El rango que utilizamos en este indicador fue ms amplio, ya que reubicaba desde el 1 al 5 donde e puede observar que los cargos pblicos posteriores de quienes fueron jefes de bancada en general fueron de ms alto rango, este es un dato que est altamente marcado por los procesos polticos que se han vivido en Chile; as por ejemplo durante los inicios de los aos 90 los cargos pblicos posteriores se disparan, ya que estos mismos parlamentarios marcan el inicio de la transicin y durante todo el perodo analizado son parte importante del establishment, y resulta evidente que durante los 17 aos anteriores marcados por la Dictadura, quienes presidan los comits no tuviesen cargos pblicos en el gobierno (aunque se consideraron las excepciones de polticos que eran parlamentarios antes de la Dictadura, o que si tuvieron cargos durante la Dictadura)
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 Los comits parlamentarios en la legislacin y la reglamentacin de la Cmara de Diputados de Chile

La figura del comit parlamentario o bancada no aparece en la Ley Orgnica Constitucional del Congreso Nacional (LOC-CN) sino hasta las profundas reformas que sta sufri en 2010, producto de la adecuacin de la misma a la nueva legislacin de probidad y transparencia implementada durante el gobierno de Michelle Bachelet. De tal manera que los comits pasaron de no tener ninguna mencin en la LOC-CN de 1990 a ser aludidos en siete ocasiones a lo largo de tres artculos en la ltima versin. De esta ley se desprende que la Cmara de Diputados podr acordar autnomamente la forma de contratar, de conformidad a las normas del Cdigo del Trabajo, a quienes prestarn servicios a las bancadas en las labores que digan relacin con el ejercicio de la funcin parlamentaria.
Se entender por funcin parlamentaria todas las actividades que realizan senadores y diputados para dar cumplimiento a las funciones y atribuciones que les confieren la Constitucin y las leyes. Ella comprende la tarea de representacin popular y las diversas labores polticas que llevan a cabo aqullos y los comits parlamentarios (LOC-CN, 2010, Art. 66, cursivas nuestras).

Adicionalmente est presente la prerrogativa del comit para poner fin a la relacin laboral establecida con sus funcionarios, toda vez que se haya perdido la confianza en los empleados por los motivos que se estimen convenientes. De igual manera, la relacin laboral podr terminar cada vez que cesen las funciones de la bancada para la que se es contratado, correspondiendo esta decisin al comit que se establezca para el perodo posterior (LOC-CN, 2010, Art. 3, A). El Artculo 5 de la LOC-CN, se refiere a los principios de transparencia y probidad, estableciendo que las sesiones de las Cmaras, los documentos y registros de las mismas, las actas de sus debates, la asistencia y las votaciones sern pblicas. Pblicos sern tambin los acuerdos adoptados por las comisiones, as como los antecedentes considerados en sus sesiones y la asistencia de los parlamentarios e invitados a las sesiones mismas; al trmino de cada sesin de comisin se informar resumidamente de lo anterior. Y aade: la misma regla se aplicar a los comits parlamentarios. Sin embargo, los materiales de registros de las secretaras de los comits parlamentarios, tales como grabaciones, apuntes u otros instrumentos de apoyo a esa labor, no sern pblicos (LOC-CN, 2010). Se crea, con estas reformas, el Comit de Auditora Parlamentaria, rgano fiscalizador al que los comits parlamentarios que dejen de existir, por cualquier causa, debern rendir cuenta de los fondos y recursos que recibieron y que no hubieren sido auditados. Esta nueva entidad, de reciente conformacin, entregar un informe de auditora anual con el detalle de los gastos de las dos corporaciones incluyendo por primera vez los gastos incluyendo el nivel de las bancadas (LOC-CN, 2010, Art. 66B). Lamentablemente el Comit de Auditora Parlamentaria todava no lleva a cabo su primera auditora, y los actuales informes de la Comisin de Rgimen Interno, Administracin y Reglamento no son suficientemente pormenorizados como para incluir los gastos incurridos por los comits parlamentarios. Pero la Cmara de Diputados ha publicadosin que la actual regulacin se lo exija esta informacin desde 2009 en su sitio web: la asignacin destinada a cada Comit Parlamentario para remuneraciones de secretarios y asesores es de: $ 2.193.356 mensuales por Comit1. Observando las contrataciones expuestas en este sitio virtual, se
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Cmara de Diputados, Transparencia Activa, Sitio web: http://www.camara.cl/camara/transparencia_comites.aspx (Revisado en 26-11-2011).

encuentran cargos como periodista, asesor, coordinador, secretario o ninguna informacin detallada al respecto, dependiendo de la bancada y del perodo. Se asume que, en ltimo trmino, son los comits los que entregan voluntariamente esta clase de datos, por lo que el nivel de pormenorizacin de los mismos dependera de ellos. Para terminar con la revisin de la legislacin que incumbe directamente a los organismos internos de la Cmara de Diputados, cabe sealar que los comits parlamentariosa diferencia de las Comisionesno son incluidos de forma explcita en las Normas Estatutarias del Personal de la Cmara de Diputados ni en el Acuerdo Complementario de la Ley 19.297, que aprueba los escalafones para las plantas de personal del Senado, de la Cmara de Diputados y de la Biblioteca del Congreso Nacional. Pero sin duda el mbito normativo ms fructfero para comprender el funcionamiento de las bancadas es el de los Reglamentos de la Cmara de Diputados (RCD). En la Sesin Ordinaria Nmero 23, el 6 de julio de 1927, la Comisin de Reforma Constitucional y de Reglamento celebraba la aprobacin del Reglamento de Marzo de 1926: Del criterio individualista, que tomaba al Diputado como punto de mira para las disposiciones reglamentarias, se pas a darle importancia a los Comits (sic) de los Partidos o a un grupo de diputados. Efectivamente el RCD de 1926 fue el primero de la historia de la Cmara de Diputados en incluir la formacin de bancadas, inclusin que se mantiene hasta hoy. El Reglamento inaugura la seccin De los Comits(sic) Parlamentarios, con un solo artculo. En l se establece que los diputados de cada partido nombrarn un Comit compuesto de dos o tres miembros, dando cuenta de la ausencia de obligatoriedad de participacin en ellos. Dentro de las atribuciones de los comits est la de la formacin de la tabla que servir para la orden del da de las sesiones ordinarias, junto con los Vicepresidentes y el Presidente de la Corporacin. Igualmente, durante los incidentes, un comit o un diputado apoyado por un comit pueden solicitar preferencia en la tabla para cualquier asunto, preferencia que debe ser votada por las tres cuartas partes de los diputados presentes. De la misma forma podrn solicitar acuerdo para alterar la tabla de sesiones especiales. Respecto a las discusiones, el RCD de 1926 permite a un comit la solicitud de una segunda discusin en caso que lo encuentre pertinente, solicitud que se aprobar al menos con un tercio de los diputados presentes. Tambin puede solicitar que los proyectos que consten de un solo artculo sean discutidos separadamente en general y particular, pedir la clausura del debate
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(la que debe ser aprobada y cumplir con requisitos variables) y solicitar que las votaciones pblicas sean nominales. Los Reglamentos de 1927 y 1930 replican la primera incursin de 1926, con un solo artculo para la seccin De los comits parlamentarios y manteniendo todas las atribuciones mencionadas. En el RCD de 1930 se aade que en la primera sesin de cada legislatura ordinaria se dar cuenta del personal que formar los comits de los partidos. Tambin se agrega la posibilidad de formular indicacin para que se acuerde retirar alguno o algunos de los proyectos de la tabla de fcil despacho (la indicacin ser sometida a votacin inmediata y en forma econmica). En el Reglamento de 1936, que aumenta el articulado de la seccin a ocho, se incluyen algunas novedades relevantes. Se especifica que cada partido nombrara un comit compuesto de un miembro por cada doce representantes que tenga en la Cmara, a la vez surgen los miembros titulares y suplentes. Se define el concepto de partido de la siguiente manera:
Se entiende por Partido, para los efectos de este Reglamento, las grandes entidades de carcter poltico, social o econmico, cuyas autoridades directivas centrales hayan registrado su respectiva denominacin ante el Director del Registro Electoral, y que tengan como representacin parlamentaria en la Cmara no menos de doce diputados. Para efectos de este artculo, podrn juntarse dos o ms partidos o entidades, cuyo nmero de representantes, separadamente, sea inferior al sealado en el inciso precedente. (RCD 1936, Art. 36).

Adicionalmente, se otorga a los comits parlamentarios el derecho de usar de la palabra en los incidentes, durante tantos minutos como diputados represente el comit. Este derecho se ejercitar semanalmente en forma rotativa, empezando por aquellos que tengan una mayor representacin; los diputados que no formen comit, dispondrn en la semana de un tiempo correspondiente a un minuto por diputado. Con el Reglamento de 1941 se inserta el derecho del comit parlamentario a designar a los reemplazantes de las Comisiones, adems el de aplazar la discusin por veinticuatro horas en caso que los informes respectivos no estn impresos; los comits, individualmente, tendrn derecho a solicitar la lectura del Acta y de algn documento pertinente de la Cuenta. Ms importante, aparece por primera vez la obligatoriedad de pertenecer a un comit parlamentario, incluso para los diputados que se declaren independientes (quienes debern juntarse en una bancada o unirse a otras). En acuerdo con la Cmara, los comits parlamentarios podrn solicitar

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que se efecten sesiones cuasiordinarias y pedidas. Se prohbe a los comits, el adoptar acuerdos relacionados con proyectos que concedan a personas cualquier gracia de orden pecuniario o que se traduzca en un favor de esa ndole. Y se aumenta a dos el nmero de comits necesarios para formular indicaciones que alteren la Tabla para el Orden del Da. En 1949 se consagra la facultad de reclamar por la conducta de la Mesa y el de, bajo un acuerdo unnime de todas las bancadas, suspender para un caso particular el cumplimiento de las disposiciones del Reglamento. Se explicitan conceptos procedimentales: todo comit tendr, en la reunin a que asista, tantos votos como diputados represente; cuando no haya acuerdo entre los miembros de un comit, se tomar como voto suyo el de la mayora de los miembros presentes y, en caso de empate, los votos del partido se tendrn como no emitidos. El qurum de las reuniones de comits, ser el que represente la mayora de los diputados en ejercicio y sern presididas por el Presidente de la Corporacin. Los comits pueden pedir al Presidente que los cite para alivianar la carga de la Tabla, en caso que est recargada, como un procedimiento de emergencia para su rpido despacho. En caso de que un proyecto de ley sufra de reiteradas insistencias, el Presidente formar una Comisin Mixta designando a los diputados con anuencia de los comits. El Reglamento de 1961 no hace modificaciones relevantes en materia de bancadas. El de 1967 es ms extenso que cualquiera de los reglamentos anteriores; bsicamente lo es porque se dedica a desarrollar en mayor detalle los procedimientos planteados con anterioridad. Aborda el problema del reemplazo de diputados en las Comisiones en caso de que el afectado pertenezca al Comit Independiente, planteando que la sustitucin slo ser admitida cuando sea suscrita por aquel diputado a reemplazar. Tambin detalla la manera y los tiempos con que se realizarn las sesiones pedidas por los comits y establece aritmticamente los tiempos correspondientes para cada comit en la hora de incidentes. Adicionalmente se establece que no podr declararse cerrado el debate sino hasta que cada comit haya dispuesto a lo menos de diez minutos para exponer su opinin acerca de la materia en Tabla. En el Reglamento de 1969 se llenan algunos vacos. Por ejemplo, el plazo de antelacin para citar a la Corporacin o a alguna Comisin estaba establecido en cuatro horas, pero no exista plazo para citar a los Comits; por lo tanto, se reglamenta que el aviso debe ser con la misma anticipacin que para las otras entidades de la Cmara. Por otro lado, se extiende el derecho del Presidente para suspender la sesin de sala a las reuniones de comits con objeto de
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facilitar el trabajo legislativo. El Reglamento de 1971 no implica cambios significativos en ninguna rea; respecto a los comits, slo aade el mecanismo para considerar los votos de sus miembros por el sistema de voto elctrico recientemente instalado. El Reglamento de 1990 eleva de nueve a diez el nmero de artculos que componen la seccin De los Comits Parlamentarios. Establece que cada partido poltico formar un comit por cada nueve representantes que tenga en la Cmara, que dos o ms partidos que separadamente no alcancen esa cifra debern formar un comit de a lo menos nueve miembros y que todo diputado est obligado a pertenecer a un comit. Aparece por primera vez la figura del Presidente de Comitposteriormente convertido en Jefe de Comit a quien le corresponde la representacin de todos los integrantes y de los cuales habr en propiedad y suplentes. Los partidos con ms de un comit podrn ser representados por cualquiera de los jefes segn ellos dispongan. En general se mantienen las atribuciones histricas de los comits, se aaden algunos procedimientos como la autorizacin para pareos y nuevas entidades como la Comisin de Rgimen Interno, Administracin y Reglamento (compuesta proporcionalmente por los presidentes de comits).

En el Reglamento de 1994 se facilita la presentacin de proyectos de acuerdo, exigiendo la suscripcin de cinco diputados, sin necesidad de que los apoye un comit. Se aade la nocin de Jefe de Bancada con el objeto de recoger la nueva terminologa usada, plasmada por los usos y prcticas parlamentarios y que se refiere al presidente del primer comit de partido (en caso de que posea ms de uno). Elimina la necesidad de llegar a acuerdo con los jefes de comit para realizar los pareos, puesto que es algo que slo le incumbe a los parlamentarios y establece que los jefes de comit slo podrn reemplazar a los integrantes de las Comisiones con

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autorizacin del Secretario de la Cmara. Las reformas de 1997, 1998, 2002 y 2006 no afectaron a los comits parlamentarios. Con el Reglamento de 2010 aparece la creacin de la figura del Secretario de los Comits, quien dejar constancia de cada reunin efectuada. Esta reforma normativa dice relacin con las nuevas disposiciones de la Ley Orgnica Constitucional del Congreso Nacional, enfocadas en la probidad y la transparencia. Se puede realizar, con este ltimo reglamento, una sntesis de las facultades de los comits parlamentarios del siguiente modo:
Apoyar a un diputado para pedir la lectura de documentos Pedir clausuras Pedir clausuras de discusin general y particular de los presupuestos Un Jefe de Comit puede Pedir aplazar la discusin si documentos no estn impresos Pedir exencin de segundo informe Pedir retiro de un proyecto de la Tabla de Fcil Despacho Reclamar de la conducta de la Mesa Dar el asentimiento a la Mesa para citar la sesin de la Cmara, aun cuando no se haya dado cuenta de la materia a tratar Dos Jefes pueden de Comit Pedir alteracin de la Tabla Orden del Da Pedir que Sala se pronuncie sobre viajes denegados por Rgimen Interno Pedir votacin nominal Renovar indicaciones rechazadas en el segundo informe Formar con la Mesa la Tabla de Despacho Inmediato Unanimidad Comits pueden de los Formar con la Mesa Tabla del Orden del Da Destinar un tiempo equivalente a una Hora de Incidentes a tratar materias determinadas

La siguiente tabla resume la conformacin de los comits parlamentarios:

Reglamento Miembros de Comit

Obligatoriedad

de

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pertenencia a Comit 1926 1927 1930 1936 1941 1949 1961 1967 1969 1971 1990 1994 1997 1998 2002 2006 2010 2 o 3 miembros por partido 2 o 3 miembros por partido 2 o 3 miembros por partido 1 miembro por cada 12 representantes del partido 1 miembro por cada 12 representantes 1 miembro por cada 12 representantes 1 miembro por cada 12 representantes 1 miembro por cada 12 representantes 1 miembro por cada 12 representantes 1 miembro por cada 12 representantes Al menos 9 miembros Al menos 9 miembros Al menos 9 miembros Al menos 9 miembros Al menos 9 miembros Al menos 9 miembros Al menos 9 miembros Ausente Ausente Ausente Ausente Presente Presente Presente Presente Presente Presente Presente Presente Presente Presente Presente Presente Presente

Evaluacin de los datos y conclusiones En general se puede observar que el solo surgimiento de los comits parlamentarios constituye un hito en el aumento de la complejidad interna de la Cmara, ya que se agregan nuevas estructuras al interior de ella, con funciones propias y no intercambiables. La ms notable en este aspecto tiene que ver con la atribucin de los comits, en el reglamento vigente, de formar parte de la Comisin de Rgimen Interno, Administracin y Reglamento por derecho propio, es decir, gran parte de la conduccin de la Cmara recae en un criterio poltico (Robledo, 2011, 31). Polsby (1968, 145) establece que entendemos a una organizacin como compleja, cuando sus funciones internas estn separadas, sus partes son independientes y no pueden ser intercambiables, las labores estn definidas y diferenciadas, y son especficas, y los roles son claros y se establecen reglas o patrones de funciones. A su vez, la complejidad interna de un Congreso se puede mostrar de tres formas distintas: con el crecimiento en la autonoma e

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importancia de las Comisiones, con el crecimiento de la especializacin de las agencias de partido (o sea, los comits parlamentarios), y en el aumento general de las previsiones y ayudas a los miembros por medio de oficinas, salarios, staff y otros. Hemos visto, por medio de la revisin de los Reglamentos de la Cmara, que ha existido una constante especializacin de los comits parlamentarios, que se manifiesta en una creciente regulacin de sus procedimientos y funciones propias, a la vez que la legislacin chilena ha avanzado hacia el otorgamiento de recursos econmicos para el manejo autnomo de recursos propios, a la vez que se resguarda la transparencia en el uso de los mismos. Extrapolando las nociones planteadas por Polsby(1968), al caso especfico de los jefes de bancada de la Cmara de Diputados de Chile, se puede articular una argumentacin de complejidad e institucionalizacin por medio de tres ejes. Primero, los mecanismos de seleccin de los jefes de bancada, segundo, por los posibles mecanismos de premio y de castigo a los que puedan recurrir y, tercero, si el cargo de jefe de bancada va separado del de otros organismos internos como son las Comisiones Parlamentarias. Respecto a los mecanismos de seleccin de los jefes de bancada, los reglamentos no son del todo minuciosos y establecen bsicamente que esa tarea recae en los miembros del comit parlamentario, por lo que la independencia de la bancada respecto al partido poltico al que pertenece queda dada por procedimientos que admiten cierta discrecionalidad en este mbito. De cualquier forma, a partir de una entrevista realizada a una asesora del comit del Partido por la Democracia (PPD)2, podemos decir que a los jefes de bancada se los elige de manera relativamente democrtica y suele ser el personaje que tiene mayor peso poltico o la figura nueva que quieren posicionar. Generalmente los miembros del comit intentan ir rotando para que todos aquellos que ya tienen ms de un perodo en la Cmara puedan ser jefes de bancada. Pero los jefes de bancada s cumplen una funcin relevante frente a los partidos polticos. Para los acuerdos entre parlamentarios y partidos enteros, generalmente se juntan los jefes de comit a negociar. Si los partidos enteros tienen una visin consolidada sobre un tema, entran a jugar los jefes de bancada, asumiendo un rol poltico que casi siempre tiene que ver con discusiones de ese mismo mbito. Por este motivo suele ser relevante la eleccin de figuras polticas fuertes, tanto por la experiencia poltica previa como por la experiencia legislativa. Aunque, Szigueti afirma que esto no es una norma.
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Catalina Szigeti, entrevista.

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En cuanto a los mecanismos de premio y castigo que puedan poseer los jefes de comit, nos enfrentamos a un rea bastante difusa. Considerando sus atribuciones explicitadas en los reglamentos, tenemos la posibilidad de que los comits apoyen o no a diputados individuales en determinados asuntos que no son del todo relevantes (como para exigir lectura de documentos en sala o para solicitar votacin para clausuras de debate). La herramienta ms poderosa parece ser la de reemplazar a diputados en las comisiones, la que se ha utilizado como mecanismo de castigo con anterioridad, sin embargo se debe considerar por una parte que est decisin no es autnoma del jefe de bancada, ya que debe contar con la aprobacin del resto del Comit y adems debe considerarse que este mecanismo siempre estar determinado por el apoyo o no que tenga el comit dentro de la Mesa de la Cmara, ya que estos tambin deben dar espacio para el cambio en la comisin, por lo que no se trata de una decisin totalmente autnoma. El jefe de bancada es el encargado de coordinar a los diputados que representa, de hacer reuniones y comits polticos en los que se definen los lineamientos de la semana, para acordar quines van a hablar durante la hora de incidentes, cul va a ser la postura del comit en las reuniones con el Presidente, etc. Segn Szigeti, el jefe de comit es uno ms entre los pares, es el que es la cara visible y el que habla con las dems bancadas, pero no es una autoridad, sino un delegado elegido democrticamente que se encarga de hacer el trabajo de reunirlos, informarles y entregarles ciertos lineamientos. En definitiva, es una figura de coordinacin, que no toma decisiones arbitrariamente y que no se enmarca dentro de la lgica de premio y castigo de manera personal. Los mecanismos de castigo son parte de un acuerdo de la bancada y donde el Jefe no tiene una atribucin de poder, es la bancada entera la que decide porque sus miembros se entienden como pares. Donde s encontramos evidencia que avala la complejizacin de la Cmara y la diferenciacin de los comits parlamentarios, es en la comparacin entre los jefes de bancada y los jefes de Comisin. De los noventa casos de jefes de comit revisados para el perodo 19902009 (vase Anexos), slo en el 14% encontramos una coincidencia en la presidencia de ambas entidades internas. Lo que permite inferir que s existe una separacin significativa de los cargos mencionados, como se ve en el siguiente grfico:

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Una vez expuesto todo lo anterior podemos afirmar que en el aspecto de la complejidad interna de la Cmara de Diputados la existencia de una normativa progresivamente especifica en cuanto al funcionamiento, procedimientos y funciones de los comits a la vez que la legislacin se ha avanzado hacia el otorgamiento de recursos econmicos para el manejo autnomo de recursos propios, a la vez que se resguarda la transparencia en el uso de los mismos. En cuanto a la separacin de las funciones al interior, es apropiado evaluar en la prctica que quienes eran jefes de comit en su mayora no eran presidente de comisiones simultneamente, lo que tambin nos habla de esta separacin de funciones. Sin embargo aun hay elementos no regulados, pero que en la prctica funcionan acercndose a los criterios de institucionalizacin que plantea Polsby, por lo que podramos esperar en el mediano plazo stas prcticas se regularicen a travs de nuevas normativas.

Bibliografa Polsby, Nelson. 1968. The institutionalization of the U.S. House of Representatives. American Political Science Review 62.

Robledo Vallejos, Daniela. 2011. Pasado y Presente de la Institucionalizacin del Congreso Chileno: Un estudio sobre el aumento de la Complejidad Interna en la Cmara de Diputados 1831-2011, TESIS ICP UC. . Fuentes
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