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Catherine WONG Droit administratif semestre 1

L2P2 TD.15

Tribunal Administratif de Lyon, 14 avril 2011, n 0900464

Note:

Observations :

Selon M. Latournerie, l'aspect que notre droit offre prsent...n'est pas celui d'une sparation absolue et tranche entre le domaine du droit public et celui du droit priv, mais celui d'une gradation, d'une hirarchie des services, o, d'chelon en chelon, les deux droits se combinent et s'entre-pntrent . L'intervention d'organismes privs dans la gestion des services publics a alors connu un ample dveloppement au cours du XXe sicle. Mais face aux imprcisions constitutionnelles et lgislatives concernant la notion de service public ainsi qu' la multiplication des services publics impliquant la dlgation du gestion des services publics des personnes de droit priv, la notion est difficilement saisissable d'autant plus qu'une loi ne prcise pas toujours expressment si un organisme priv est charg ou pas d'une mission de service public. L'arrt rendu par le Tribunal administratif de Lyon le 14 avril 2011, pose, alors, la question de la mthode d'identification des services publics grs par des personnes prives. En l'espce, le 27 aot 2008, l'association de dfense des contribuables Givordins (A.D.C.G.) rclame auprs du maire de la commune de Givors, la communication d'un rglement et d'un bilan financier de la zone d'amnagement concert (ZAC)du VMC gre par une socit anonyme d'conomie mixte locale Givors Dveloppement. Mais le maire rejette cette demande en gardant son silence pendant une dure de plus d'un mois. Le 18 novembre 2008, l'association, heurte ce refus implicite, dcide de saisir la commission d'accs aux documents administratifs qui, le 12 dcembre 2008, rend un avis d'incomptence. L'association relance sa demande auprs du maire qui, le 18 janvier 2009, ritre son refus. L'association prsente alors un recours pour excs de pouvoir devant le Tribunal administratif de Lyon pour demander l'annulation du refus du maire communiquer les documents rclams. L'lment dterminant du jugement du tribunal administratif est la qualit de l'auteur des documents puisque seuls les documents manant d'un organe administratif sont communicables. Donc l'objectif ici est de savoir si la socit anonyme d'conomie mixte locale Givors Dveloppement doit tre considre comme un tablissement priv et sera rgie par le droit priv ou comme un service public et sera alors rgie par le droit public. Autrement dit, quel est la nature juridique de la socit anonyme? Pour le savoir, une question pralable se pose : Comment apprcie le juge administratif lexistence dun service public lorsque celui-ci a t confi un organisme priv ? Le 14 avril 2011, le Tribunal administratif de Lyon annule le refus de communication oppos par le maire de la commune de Givors et enjoint celui-ci de communiquer les documents, considrant que la socit anonyme d'conomie mixte locale Givors Dveloppement doit tre regarde comme une personne morale de droit priv charge d'une mission de service public . Par cet arrt, le juge administratif commence par suivre une apprciation traditionnelle de l'existence d'un service public charg par une personne prive (I) et pour finalement appliquer une apprciation plus ample de la dfinition de service public (II).

I. Apprciation du juge administratif de la qualification de personnes prives charge de l'excution d'un service public Depuis une loi du 6 fvrier 1992, l'excution d'un service public peut tre assume par une personne publique qui peut par la suite la confier une personne prive par une convention de dlgation de service public (A). Nanmoins, cette dlgation ne suggre pas toujours explicitement l'existence d'un service public. Pour qualifier de service public un organisme priv, le juge administratif doit vrifier si l'tablissement priv rempli les trois conditions cumulatives propre la notion de service public(B). A. Existence d'une convention de dlgation de service public L'tat et les collectivits territoriales dlguent de plus en plus des missions de service public dans des domaines trs divers des associations, des socits ou d'autres institutions de droit priv. En effet, cette dlgation dbute avec l'arrt Caisse Primaire Aide et Protection de 1938, dans lequel le Conseil d'Etat introduit la notion d' organisme priv assurant la gestion d'un service public , et peut s'oprer selon deux modalits: soit par voie unilatrale, soit par voie contractuelle caractrise par des conventions de dlgation de service public. Dans l'arrt en l'espce, le Tribunal administratif souligne que le conseil municipal de Givors, personne publique, a cre la ZAC de VMC dont la gestion a t confie, par convention, la socit anonyme d'conomie mixte locale Givors Dveloppement , personne prive. La notion de convention doit alors faire allusion une convention de dlgation de service public , qui dsigne aujourd'hui communment les modes d'investiture contractuelle, a t consacre par la loi du 6 fvrier 1992 relative l'administration territoriale de la Rpublique. Parmi les divers modes contractuels, il s'agit en l'espce d'une concession de service public qui se dfinit comme un procd transfrant la gestion d'une activit de service publique des organismes privs qui doivent thoriquement supporter les risques et prils de l'exploitation du service. Mais en pratique, la concession s'est peu peu transforme dans son amnagement interne par l'tablissement d'une vritable solidarit financire entre la collectivit concdante et le concessionnaire. Par des moyens directs ou indirects, l'Administration s'engage financirement dans l'opration, en attribuant des subventions, des garanties, et en contrepartie en participant aux bnfices et en effet, en l'espce, l'opration d'amnagement en cause bnficie d'importantes subventions publiques de la part de la communaut urbaine de Lyon et de la commune de Givors . Donc l'existence d'une convention de dlgation d'un service public peut laisser penser que la socit anonyme dconomie mixte locale Givors dveloppement est bien un organisme priv charg d'une mission de service public. Cependant, la convention de dlgation d'un service public et plus prcisment la concession d'un service public, ne suffit pas prouver l'existence d'un service public puisqu'elle n'affirme que implicitement une telle existence. En effet, y figurent dans la convention, uniquement des clauses rglementaires que l'Administration concdante impose au concessionnaire quant l'organisation et au fonctionnement du service et des clauses contractuelles qui concernent essentiellement la dure de la concession et les aspects financiers sans rfrence explicite du statut juridique de l'organisme priv. De plus, dans l'arrt Socit des Granites Porphyrodes des Vosges de 1912, le Conseil d'Etat considre que lorsqu'une commune conclu un contrat avec une socit prive pour l'tablissement d'un service public, le contrat peut tre un contrat de droit priv s'il est rdig selon les rgles et conditions intervenues entre particuliers. La socit anonyme mixte locale Givors Dveloppement, non expressment dclar comme un organisme priv charg d'une mission de service public, peut donc tre sous l'gide d'un contrat de droit priv. Or la loi du 17 juillet 1978 relative la libert d'accs aux documents administratifs dispose que seuls les documents strictement administratifs sont communicables. Le maire de Givers peut donc lgitimement refuser de communiquer l'association A.D.C.G., les documents de la ZAC de VMC s'il considre que l'activit exerce par cette dernire est de nature prive . Par consquent, les documents sollicits n'avaient pas le caractre de documents administratifs et ne sont donc pas communicables par application de la loi de 1978. Pour annuler la dcision du maire de la commune de Givors refusant de communiquer l'association A.D.C.G., le rglement et le bilan financier se rapportant la ZAC de VMC gre par la socit anonyme d'conomie mixte locale Givors Dveloppement, le tribunal administratif de Lyon doit prouver l'existence d'un service public gr par une personne prive notamment en utilisant les critres dgags par la jurisprudence Narcy.

B. Utilisation du juge administratif des critres dgags par la jurisprudence Narcy La jurisprudence Narcy du 28 juin 1963 subordonne la reconnaissance des personnes prives charges d'une mission de service public trois critres cumulatifs qui sont rappels par le tribunal administratif de Lyon, une personne prive qui assure une mission d'intrt gnral sous le contrle de l'administration et qui est dote cette fin de prrogatives de puissance publique, est charge de l'excution d'un service public. Il est donc ncessaire d'examiner si la socit anonyme d'conomie mixte locale Givors Dveloppement rempli ces trois critres pour pouvoir dfinir sa qualit juridique. Le Conseil d'Etat reconnat, dans l'arrt Etablissements Vzia de 1935, que la ralisation d'opration prsentant un caractre d'intrt public peut tre prise en charge par un organisme priv. Ds lors l'organisme priv doit participer directement la satisfaction de l'intrt gnral, dfaut, cet organisme ne sera pas considr comme exerant la gestion d'un service public. Nanmoins l'intrt gnral, bien qu'tant l'lment central de la notion de service public, est galement le critre le plus difficile apprhender. Sa dfinition doit tre distingue une simple somme des intrts particuliers. En l'espce, l'article 3 des statuts de la socit anonyme d'conomie mixte locale Givors dveloppement nonce que la socit a pour objet (): 1- la ralisation et la gestion de toutes oprations d'intrt communal () 3- la construction ou l'amnagement de locaux usage commun ou toutes constructions ncessaires la vie conomique et sociale . L'intrt gnral en l'espce, s'apprcie donc au regard des besoins ncessaires la vie conomique et sociale d'une collectivit reprsente l'chelle des habitants d'une commune entire, celle de Givors. Le premier critre a donc bien t respect. L'intrt gnral est un lment ncessaire pour l'identification d'un service public mais non suffisant. Les exigences de la mission d'intrt gnral entranent ncessairement l'institution de contrles administratifs. Autrement dit l'organisme priv doit tre soumis un contrle de la part d'une personne publique. Pour dterminer le respect de ce critre, le tribunal se fonde sur l'ensemble d'indices concernant notamment les relations existant entre la socit anonyme et l'Administration, en particulier les collectivits territoriales. Le premier lment relev concerne la composition interne de la socit anonyme d'conomie mixte locale de Givors dveloppement. Le juge administratif observe que le conseil d'administration de la socit anonyme comprend en majorit de reprsentants de [collectivits territoriales] et qui a son sige en mairie de Givors . Lorganisation de la socit est amnage de sorte que les personnes en occupent une place prpondrante. Cette organisation entrane ncessairement un contrle sur le fonctionnement de la socit par lAdministration, dune part, en raison de sa place dans le conseil dadministration de la socit, dautre part, en raison de son influence financier sur la socit dont plus de 50% du capital est sous la gestion des collectivits territoriales. De plus, selon l'arrt Lambda de 1996, le Conseil d'Etat juge qu'ils appartiennent au secteur public les socits dans lesquelles des personnes publiques dtiennent, ensemble ou sparment, directement ou indirectement, plus de la moiti du capital social. Finalement, la socit est quasiment totalement sous la direction des autorits administratives. Enfin le juge examine l'importance des subventions publiques de la part de la communaut urbaine de Lyon et de la commune de Givors. Tous ses lments attestent l'existence d'un contrle important des collectivits territoriales et des communes sur l'activit de l'organisme priv. Ainsi le second critre est lui aussi respect. Enfin, l'organisme priv doit tre investi de prrogatives de puissance publique mais dans cet arrt, le juge n'en fait aucune allusion. Le dernier critre est donc quant lui non respect. Or selon l'arrt Socit UCG-Cin-Cit du 5 octobre 2007, qui n'est dote de prrogatives de puissance publique a, en vertu des ses statuts une mission d'intrt gnral [], ne revt pas le caractre d'une mission de service public . En effet, le Tribunal des conflits dans son jugement du 9 dcembre 1899 (Association syndicale du Canal de Gignac), considre que les prrogatives de puissance publique sont des lments irrductibles du droit administratif et plus prcisment, l'identification d'un tablissement public. Par consquent, la socit anonyme dmunie de prrogatives de puissance publique, ne constitue pas une personne prive charge d'une mission de service publique et les documents manant de la socit ne sont alors pas considrs comme des documents administratifs et ne sont pas par consquent communicables. Toutefois il est admis que la reconnaissance d'un service public n'est pas absolument lie l'existence de prrogatives de puissance publique. En l'absence d'une qualification lgislative, certains organismes peuvent assurer une mission de service public sans disposer de

telles prrogatives. En effet, depuis l'arrt Ville de Meulin de 1990, la notion de service public a connu un essor notamment par l'assouplissement de l'arrt Narcy. II. Elargissement de l'apprciation du juge administratif l'gard de la notion de service public

Depuis l'arrt Ville de Meulin de 1990, le juge administratif peut apprcier l'existence d'un tablissement priv charg d'une mission de service public selon un faisceau d'indice plus large (A). Cet assouplissement de la notion de service public aura un effet plus ou moins direct sur le droit d'accs aux documents administratifs (B). A. La prise en considration d'un faisceau d'indices plus large pour qualifier une personne prive de service public Le Conseil d'Etat, dans l'arrt Ville de Melun rendu en 1990, estime qu'une activit gre par une personne prive ne dtenant pas de prrogatives de puissance publique pouvait tre qualifie de service public ds lors, d'une part, que l'activit en cause reprsente bien un caractre d'intrt gnral et, d'autre part, que l'Administration contrle trs troitement la personne prive. Le caractre de lintrt gnral de lactivit ainsi que le contrle de lAdministration sur la personne prive a dj eu loccasion dtre dvelopp dans la partie prcdente. Le Conseil d'Etat, dans l'arrt APREI de 2007, complte larrt Ville de Melun et estime que le critre relatif l'existence de prrogatives de puissance publique dtenues par la personne prive peut rpondre dautres indices. Ces indices sont rappels dans l'arrt en l'espce : mme en l'absence de telles prrogatives, une personne prive doit galement tre regarde, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public . Autrement dit, uniquement en labsence dune qualification lgislative, le juge administratif peut considrer quun organisme priv peut tre charg dune mission de service public, mme en labsence de prrogatives de puissance publique, dfaut, dans larrt APREI, le Conseil dEtat a considr que si linsertion sociale et professionnelle dune personne handicape constitue une mission dintrt gnral, il en rsulte toutefois des dispositions de la loi du 30 juin 1975, [], que le lgislateur a entendu exclure que la mission assure par les organismes privs gestionnaires de centres daide par le travail revte le caractre dune mission de service public . Donc le juge administratif ne peut apprcier lexistence dun service public quen absence de disposition lgislative. Aprs avoir constat le silence de la loi, le juge administratif doit analyser eu gard l'intrt gnral de son activit, aux conditions de sa cration, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposes ainsi qu'aux mesures prises pour vrifier que les objectifs qui lui sont assigns sont atteints, [qu] il apparat que l'administration a entendu lui confier une telle mission . Autrement dit, pour dterminer si une activit gre par une personne prive ne dtenant pas de prrogative de puissance publique est ou non un service public, le tribunal administratif de Lyon doit tenir en compte en plus de lorganisation, du fonctionnement et du contrle administratif, galement dvelopps prcdemment, il doit apprcier l'intention de l'Administration. Il faut qu'elle manifeste la volont de confier l'organisme priv la gestion d'un service public. Or cette volont se traduit dune part par la convention et dautre part par le contrle exerc par lAdministration sur lorganisme priv. Ainsi prouver lexistence dun contrle consquent de lAdministration sur lorganisme priv quivaut montrer que lAdministration a vritablement eu lintention de lui confier la gestion du service public. Il est indiqu dans les arrts Ville de Meulin et APREI, que la recherche de prrogatives de puissance publique n'est ncessaire que dans le cas o l'organisme priv est vritablement autonome, dfaut, le contrle de l'Administration est tellement important au sein de l'organisme qu'il n'est pas indispensable que celui-ci soit dot de prrogatives de puissance publique. Par analyse du faisceau dindices, il peut tre constat que lAdministration a en effet, pris le soin, dinstaurer un contrle considrable dans la socit prive. Les collectivits territoriales disposent d'un contrle tant dans le domaine administratif, tant donn que ses membres forment majoritairement le conseil d'administration qui a pour mission centrale dadministrer lentreprise, que dans le domaine conomique/financier puisque le capital de la socit est plus de 50% dtenu par les collectivits. Ainsi en cas de besoin, les personnels administratifs implants dans la socit seront toujours prt prendre les dispositions ncessaires. Ce contrle et cette implantation des personnels administratifs sous-entendent donc que lAdministratif a voulu confier la gestion du service public a

lorganisme priv tout en gardant la possibilit dintervenir en cas de ncessit. Si lAdministration na pas eu une telle intention, le contrle quil exerce est incomprhensible, autrement dit le contrle de la personne prive na un sens que si lAdministration a lintention de lui confier la gestion dune activit de service public. Donc ds lors que la personne prive constitue ce que l'on a appel une association transparente et remplie les deux critres de larrt Narcy (mission dintrt gnral et contrle de lAdministration), les prrogatives de puissances publiques ne sont plus indispensables, compenses en quelque sorte par un accroissement du contrle de lAdministration do un largissement de lapprciation du juge administratif de lexistence dun service public qui est tenu non plus dapprcier trois critres mais uniquement deux. Or moins, il y a de critres, plus dentreprises prives sont susceptibles de remplir les critres propres la dfinition de service public. Ainsi le tribunal administratif de Lyon considre qu' eu regard aux missions dvolues ladite socit, ainsi qu' ses modalits de fonctionnement et au contrle exerc sur elle par l'autorit municipale, la socit anonyme d'conomie mixte locale Givors Dveloppement doit tre regarde comme une personne morale de droit priv charge d'une mission de service public . Cet assouplissement de la jurisprudence de Narcy n'est pas sans effet dans le droit d'accs aux documents administratifs. B. les effets de l'assouplissement de la notion de service public L'article 2 du dcret du 16 aot 1901 pris pour l'application de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association pose le droit d'accs aux documents administratifs par les administrs. Complte par la loi du 17 juillet 1978, il est admis que seuls les documents strictement administratifs sont communicables, c'est--dire ceux qui manent et qui sont en possession d'une autorit administrative. En l'espce, par application de l'arrt Narcy, thoriquement, la socit anonyme d'conomie mixte locale Givers Dveloppement n'est pas considre comme un service public et n'est donc pas une autorit administrative. Mais les arrts Ville de Meulin et APREI assouplissant la notion de service public permettent de faire rentrer des tablissements privs non dots de prrogatives de puissance publique dans la catgorie de service public et par consquent, de considrer la socit anonyme comme un service public. A partir du moment o la socit prive est reconnue comme une personne morale de droit priv charge d'une mission de service public , les documents lui manant sont considrs comme ayant le caractre de documents administratifs communicables et ne sont donc plus couverts par le secret de la vie prive. De plus, le 4e alina de l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 cite par le tribunal prvoit que les documents qui ont trait au versement de subventions publiques des organismes de droit priv, savoir la convention passe entre l'autorit administrative qui accorde la subvention et l'organisme bnficiaire, le compte-rendu financier retraant l'usage des sommes octroyes ainsi que le budget et les comptes de l'organisme subventionn doivent tre communiqus toutes personnes qui en fait la demande auprs du l'autorit qui a accord la subvention ou auprs de toute autre autorit administrative qui dtient ces documents dans les conditions prvues par la loi du 17 juillet 1978. Lassouplissement de la notion de service public et la loi du 2000 tendent donc le rgime du droit communication des documents financiers qui n'entraient pas jusque l dans le champ de la loi du 17 juillet 1978. En l'espce, la socit anonyme d'conomie mixte locale Givors Dveloppement a effectivement bnfici d'importantes subventions publiques de la part de la communaut urbaine de Lyon et de la commune de Givors . L'association de dfense des contribuables givordins a donc lgitimement fait sa demande auprs du maire de la commune de Givors qui a en effet particip la subvention des oprations gres par la socit anonyme pour la communication des documents concernant la ZAC de VMC. Il en rsulte que le Tribunal administratif de Lyon annule, le 14 avril 2011, le dcision du maire de la commune de Givors refusant de communiquer l'association de dfense des contribuables givordins, le rglement et le bilan financier se rapportant la ZAC de VMC gre par la socit d'conomie mixte d'conomie mixte locale Givors Dveloppement.