OS RGOS PBLICOS NO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO Fabio Brych (*)

Resumo A temtica acerca dos rgos estatais o objeto deste texto, que pretende abordar a doutrina dominante no Direito Administrativo brasileiro. abordado as diversas teorias sobre o assunto desde seu bero seu fundamento, origem , a natureza jurdica e a classificao vigente dentre o enorme contingente proposto pelos diversos autores, sem se afastar do contedo. Trataremos em linhas gerais as teorias que permeiam as lies de grandes nomes do Direito Administrativo. Palavras-chave: Direito Administrativo. rgo Pblico. Estado. Abstract: The theme concerning the state organs is the object of this text, that intends to approach the dominant doctrine in the Brazilian Administrative Right. It is approached the several theories on the subject from his cradle - his foundation, origin -, the juridical nature and the effective classification among the enormous contingent proposed by the several authors, without standing back of the content. We will treat in general lines the theories that permeate the lessons of great names of the Administrative Right. Word-key: Administrative Right. Public Organ. State. Introduo O estado como figura jurdica que tem por funo gerir o bem comum tem como dever desempenhar atividades que venham a satisfazer os interesses de seus administrados. Este encargo pode ser executado diretamente ou atravs de outras pessoas. Essas outras pessoas podem ser particulares em colaborao com a Administrao Pblica, ou tambm pessoas criadas para fins especficos. No interior das pessoas jurdicas com personalidade de Direito Pblico h uma distribuio de atribuies, pois as mltiplas tarefas faz necessria uma partio deste conjunto de competncias. Podemos visualizar da seguinte forma: rgos so unidades abstratas que sintetizam os vrios crculos de atribuies do Estado. Por se tratar, tal como o prprio Estado, de entidades reais, porm abstratas (seres de razo), no tm nem vontade nem ao, no sentido de vida psquica ou anmica prprias, que, estas, s os seres biolgicos podem possu-las. De fato, os rgos no passam de simples reparties de atribuies, e nada mais. (BANDEIRA DE MELLO, 2004. p.130) Dentre nosso itinerrio, faremos uma abordagem geral e sinttica a respeito dos rgos pblicos, suas teorias que tentam explicar as relaes entre seus agentes e o Estado, sua definio, natureza, classificao, dentre o labor dos maiores doutos do Direito Administrativo brasileiro. Teorias Em nosso Direito Administrativo, para explicar as relaes do rgo com os agentes pblicos, a doutrina trs de uma forma metdica teorias que buscam de certa forma embasar a vontade do rgo, que atua sempre por meio de pessoas fsicas. Considerando a vontade do rgo enquanto centro de atribuies e agente pblico enquanto ser humano, o Estado uma pessoa jurdica, faz-se necessrio a problematizao do vnculo entre o agente e o rgo, teorizado da seguinte maneira: Teoria do mandato: Nesta teoria tido o agente pblico como mandatrio da pessoa jurdica. Esta explicao no demonstra como o Estado, sem vontade prpria, pode outorgar o mandato conferindo poderes para outrem.

Teoria da representao: Basicamente, surge o agente pblico como o representante do Estado por fora de lei. Acontece que aqui a figura do agente pblico se assemelha ao curador ou tutor do direito civil. Justamente este ponto o objeto de crticas, uma vez que a pessoa jurdica do Estado no incapaz. Tambm, o Estado confere representantes a si mesmo, semelhante ao instituto civil. Como na teoria do mandato, a pessoa jurdica no pode responder por atos praticados que prejudiquem terceiros, uma vez que o representante ou mandatrio no legitimado para ultrapassar os limites do que conferido pelo poder de representao. Teoria do rgo: Por sua vez, essa teoria encontra seu fundamento na manifestao da vontade da pessoa jurdica por meio dos rgos, expressa nos atos dos agentes. De maneira que quando os agentes pertencentes ao rgo manifestam suas vontades, traduz-se como se assim fosse do Estado. O termo representao aqui pode ser substitudo pela imputao. Conceito O termo rgo vem do grego rganom. Traduzindo, ferramenta, instrumento. Os gregos usavam essa palavra para denominar os rgos do corpo humano. Era esse o desgnio que utilizavam para denominar partes que trabalhavam para o conjunto, especificamente para o corpo. Considerando a teoria do rgo acima exposto, temos uma definio extrada da obra de Hely Lopes Meirelles (2004. p.67) que em poucas palavras nos traz uma noo slida respeito da figura jurdica objeto de nosso estudo: So centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. So ento unidades de ao com atribuies especficas na organizao do Estado, assim considerado em sua noo mais ampla. Podemos conceituar rgo pblico como parte do Estado, uma vez que este ente o conjunto de atribuies exercidas pelos agentes pblicos como a expresso da vontade estatal. O rgo, por sua vez, um fragmento que possui parte desta vontade, isto , uma determinada poro das atribuies da pessoa jurdica (poderes funcionais) que a criou. Em poucas palavras podemos dizer que os rgos pblicos consistem em divises das entidades estatais tal qual Unio, Estados e Municpios na administrao direta, e tambm a autrquica e fundacional na administrao indireta, alm das empresas pblicas e as sociedades de economia mista que so os organismos fundamentais por onde o poder pblico age. Tambm tratados como centros especializados de competncia, como os Ministrios e as Secretarias. Os rgos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurdicas como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigaes para consecuo de seus fins institucionais. Por isso mesmo, os rgos no tem personalidade jurdica nem vontade prpria, que so atributos do corpo e no das partes, mas na rea de suas atribuies e nos limites de sua competncia funcional expressam a vontade da entidade a que pertence e a vinculam por seus atos manifestados atravs de seus agentes (pessoas fsicas). (MEIRELLES, 2004. p.68) Como apenas parte da pessoa jurdica de Direito Pblico este sim com personalidade os atos praticados so imputados (atribudos) entidade estatal qual pertencem. Mas tem representao prpria, por meio de seus procuradores na defesa de seus interesses frente a outros rgos pblicos, bem como vir a ingressar em juzo. Competncias Competncia so deveres, que na dico de Celso Antnio Bandeira de Mello encontrado como deveres-poderes, mais completa face singela pobreza da definio demarcao de poderes, um feixe de poderes ou um crculo de poderes. Nesses termos: que ditas competncias so atribudas ao Estado, a seus rgos, e, pois, aos agentes neles investidos, especificamente para que possam atender a certas finalidades pblicas consagradas em lei; isto , para que possam cumprir o dever legal de suprir interesses concebidos em proveito da coletividade. (BANDEIRA DE MELLO, 2004. p.130)

Vale apontar, o agente tem o dever de atuar na sua funo em prol do interesse coletivo, estabelecendo-se assim uma relao de sujeio. Portanto, o exerccio do nmus pblico uma situao subjetiva que vincula o rgo e agente na busca do fim, pelo qual a atribuio um meio se visto desse ngulo. Esta finalidade o que se busca com a imputao de competncias, atender o interesse pblico que permeia sua criao. Aqui se situa o dever. Natureza Cabe aqui trazer as teorias a respeito da natureza dos rgos, que consiste na objetiva, subjetiva e por fim a ecltica ou mista. Subjetiva: Esta teoria chega concluso de que o funcionrio imprescindvel, pois uma vez desaparecendo sua figura o rgo tambm no existir. O agente o rgo. A crtica que leva justamente esse ponto, a vinculao do rgo com os agentes pblicos, trazendo uma identidade absoluta entre um e outro. Objetiva: Nesta outra considerado o rgo como um conjunto de atribuies somente, distinto da figura do agente. A doutrina italiana que muito defende tal teoria chama rgo de ofcio. Sua vantagem em relao anterior est na possibilidade de subsistncia do rgo, independentemente da presena ou no do agente. Por outro lado, o rgo no tem vontade prpria, assim como o Estado. A grande falha est na sua no explicao de como o rgo expressa sua vontade, esta mesma vontade que a do Estado. Mista ou Ecltica: Aqui h a formao do rgo pelo agente e o complexo de atribuies. Essa a receita para elidir as objees das duas teorias anteriores. Mas apenas esta a pretenso. Esta teoria contm o mesmo vcio que a subjetiva, onde imprescindvel a presena recproca dos elementos tal qual um silogismo nos mostra que se desaparecer um deles haver o perecimento do outro.

Classificao Dentre a mais respeitada doutrina consultada, temos uma classificao inicial de Hely Lopes Meirelles que admite para interesse prtico apenas trs: quanto a posio estatal, quanto estrutura e quanto atuao funcional. Por sua vez, Celso Antnio Bandeira de Mello cita somente dois, quanto estrutura e quanto atuao funcional. Dentre as mais diversas posies, achamos correto acatar a posio primeira, uma vez que melhor se amolda prtica. Assim temos:

Quanto posio estatal: Independentes Como rgos originrios temos aqueles criados pela constituio que representam os trs poderes do Estado. Esto sujeitos apenas aos controles constitucionais e a atribuio exercida por agentes polticos. Podemos trazer como um exemplo claro as Casas Legislativas, os Tribunais e a Chefia do Poder Executivo. Autnomos Os rgos autnomos por sua vez esto somente subordinados diretamente chefia dos rgos independentes, que participam das decises governamentais. Alm disto, tem autonomia administrativa, financeira e tcnica. Esta categoria abrange, em um exemplo aparente, os Ministrios. Superiores So rgos que possuem comando, controle e direo. Esto sujeitos ao controle hierrquico e a subordinao de uma chefia mais alta, e no tem autonomia financeira nem administrativa. Podemos dar um exemplo de rgos com variadas denominaes, como gabinetes, corregedorias, e outros. Subalternos Subalternos se acham hierarquicamente vinculados a outros rgos superiores de deciso. A princpio e exercem aes de execuo, atos de expediente. Nessa classe podemos tipificar as portarias, zeladoria, etc. Quanto estrutura: simples (unitrios) e compostos: Em apertada sntese, os rgos simples no tem divises internas, so constitudos por um nico centro de atribuies. O que tipifica o rgo como simples ou unitrio a inexistncia de um outro rgo incrustado na sua estrutura, para realizar desconcentradamente sua funo principal ou para auxiliar seu desempenho. O nmero de seus cargos e agentes no inclui na unidade orgnica se esta

mantida num nico centro de competncia, como ocorre numa portaria, que um rgo simples ou unitrio, com diversos cargos e agentes(MEIRELLES, 2004. p.72) Temos como exemplo as sees integradas em rgos maiores. Como compostos temos aqueles que so constitudos por vrios outros rgos, at chegar aos rgos unitrios onde no existem mais divises. Os Ministrios e a Secretarias de Estado so exemplos tpicos. Quando a atuao funcional (composio): singulares e coletivos. No que tange a composio dos rgos, temos aqueles que quando integrados por um nico agente so classificados em singulares. Deste modo, coletivo nada mais do que aqueles integrados por vrios agentes. A ttulo exemplificativo, temos a Seo de Dissdios Coletivos no Tribunal Regional do Trabalho com rgo coletivo e a Presidncia da Repblica como exemplo de rgo singular.

Consideraes Finais Nosso intuito no desenvolvimento do presente trabalho foi trazer uma viso geral e sinttica a respeito dos rgos pblicos, suas teorias que tentam explicar as relaes entre seus agentes e o Estado, sua definio, natureza, classificao, dentre o labor dos maiores doutos do Direito Administrativo brasileiro. Em um singelo esquema, vimos: Relao do Estado com os agentes pblicos

Teoria do mandato Teoria da representao Teoria do rgo

Natureza Objetiva Subjetiva Mista ou Ecltica

Classificao Quanto posio estatal: independentes e autnomos; superiores e subalternos Quanto estrutura: simples (unitrios) e compostos Quando a atuao funcional (composio): singulares e coletivos

Referncias Bibliogrficas CRETELLA JNIOR, Jos. Direito administrativo brasileiro. 2.ed. _. Rio de Janeiro : Forense, 2000. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 17. ed. So Paulo : Atlas, 2004. Fechamento desta edio: 31-12-03 GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 7. ed. rev. e atual. So Paulo : Saraiva, 2002.

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17. ed. rev. e atual. So Paulo : Malheiros, 2004. 960 p. Edio revista e atualizada at as Emendas 41 (da Previdncia) e 42, de 2003. MEIRELLES, Hely Lopes et al. Direito administrativo brasileiro.29. ed. So Paulo : Malheiros, 2004. (*) Fabio Brych - Bacharel em Direito - FURB - E-mail: fabiobrych@bol.com.br