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Partage de pouvoir et gouvernements de transition: le rle de la mdiation

Katia Papagianni

Partage de pouvoir et gouvernements de transition: le rle de la mdiation


Katia Papagianni1
Les initiatives de rtablissement et de construction de la paix prvoient souvent un partage du pouvoir au sein de gouvernements de transition. Le partage du pouvoir garantit la participation de reprsentants de groupes importants aux dcisions politiques, non seulement au sein du pouvoir excutif mais galement dans les domaines lgislatif, judiciaire, militaire et policier. Pendant une priode de transition, le partage du pouvoir entre groupes rivaux limite le risque de prpondrance dun parti au dtriment de la scurit de tous les autres. Le Liberia, le Burundi, la Rpublique dmocratique du Congo, le Kenya, le Npal, lIraq et lAfghanistan, par exemple, se sont tous dots de tels gouvernements, qui sont confis des processus dlicats : dmobilisation et rintgration de combattants, organisation du retour de personnes dplaces, tenue dlections et de ngociations autour de nouvelles constitutions. Notre article porte sur le partage de pouvoir au sein de gouvernements et parlements de transition. Nous soutenons que la communaut internationale est en mesure daider les gouvernements de transition fonds sur un partage de pouvoir assurer la transition politique de leurs pays. En effet, les membres de ces gouvernements sont souvent confronts la ncessit de rsoudre, entre eux, des conflits importants nayant pas t rgls au stade des accords de paix. De mme, il arrive que des groupes politiques exclus des ngociations de paix exigent dentrer dans larne politique loccasion dlections ou quils remettent en cause la lgitimit politique dlites issues de la guerre. Enfin, les modalits du partage de pouvoir entre anciens ennemis et les exigences de groupes dopposition marginaliss sont difficiles grer et risquent dentraner des conflits. Des intervenants extrieurs peuvent aider les gouvernements fonds sur un partage des pouvoirs rsoudre ces difficults.

Katia Papagianni est la tte du programme de soutien la mdiation du Centre pour le dialogue humanitaire. Avant de rejoindre le HD Centre, elle a travaill pour le PNUD, le Haut-Commissariat aux droits de lhomme, lInstitut national dmocratique (National Democratic Institute), et lOrganisation pour la scurit et la coopration en Europe. Mme Papagianni a notamment travaill en Bosnie-Herzgovine, en Russie, et en Irak. Elle est titulaire dun Doctorat en sciences politiques de lUniversit Columbia et enseigne la consolidation de la paix et des tats lInstitut de hautes tudes internationales et du dveloppement. Lauteur remercie les personnes suivantes pour leurs commentaires et contributions: Elizabeth Cousens, Susanne Gentz, Caroline Johnigk, David Petrasek, Meredith Preston McGhie, Michael Vatikiotis et Cline Yvon.

Or, il semble que la communaut internationale sous-estime limportance de lintervention de tierces parties pendant les priodes de transition : si elle accorde beaucoup dattention aux ngociations en vue dobtenir un accord de paix, elle tend ngliger les ngociations intervenant durant la phase transitionnelle subsquente. La mise en place dun gouvernement dunit nationale est souvent perue comme le dbut du retour la normale , de la reconstruction du pays et dautres activits dites postconflit . Les comptences dployes pendant les priodes de transition ne refltent pas suffisamment les exigences de la mdiation et dune action politique devant sinscrire dans la dure. Ceci sexplique par lpuisement des acteurs internationaux engags dans de longues ngociations de paix, et renvoie lespoir que les accords de paix marquent laboutissement du processus de mdiation et signalent le commencement dune nouvelle poque. En ralit, cette approche est malheureuse : le bilan de laction des gouvernements de transition montre quils ont, trs souvent, besoin dun important soutien pour remplir leurs objectifs.

Le partage de pouvoir dans les situations de transition et laction de parties tierces


Le rle de parties tierces dans les situations de transition consiste faciliter le dialogue entre des partenaires gouvernementaux ayant bien souvent de nombreux contentieux rgler. Simultanment, les parties tierces doivent oprer une mdiation entre ces partenaires au pouvoir et dautres acteurs politiques exigeant dtre reconnus et de jouer un rle pendant la priode de transition. La facilitation des ngociations entre les parties ne sarrte donc pas avec la signature des accords de paix : elle doit au contraire se poursuivre tout au long de la priode de transition subsquente. Outre loffre dimportantes garanties de scurit, le rle des parties tierces est, dune part, dencourager les leaders nationaux mettre en uvre les accords conclus avec leurs anciens ennemis, en exerant des pressions si ncessaire ; et, dautre part, dengager ces leaders nouer un dialogue avec les parties non signataires de laccord de paix. Il nest pas facile de convaincre des lites locales de sassocier un processus politique unifi au niveau national. Cette dmarche exige, de la part des intervenants extrieurs, quils soient prts consentir de trs importants efforts politiques. En effet, les gouvernements partage de pouvoir, une fois installs, ont tendance rsister lintrusion prolonge de parties tierces dans leurs affaires tout particulirement sils entendent profiter de la transition pour consolider les bases de leur pouvoir et mettre en place des institutions susceptibles de promouvoir leurs intrts sur le long terme. Lintervention de parties tierces soucieuses de promouvoir linclusion politique est donc trs gnante pour les lites se partageant le pouvoir, qui risquent de voir leurs privilges seffriter. Reste que les interventions excessives, de mme que les contributions intempestives dacteurs extrieurs au processus politique risquent dentraner plusieurs consquences ngatives. Plutt que dinciter les leaders nationaux adopter une dmarche dinclusion

politique, les acteurs extrieurs empchent souvent la tenue des consultations indispensables en imposant des dlais correspondant leurs propres intrts et contraintes de temps. Sils favorisent la participation de tel ou tel groupe ou leader politique, cest en fonction de leurs propres intrts et de leur comprhension des ralits politiques du pays. Ils risquent en outre dimposer les modles de consultation quils prfrent, au dtriment de ceux issus de la tradition politique locale. Enfin, les acteurs extrieurs se basent ncessairement sur des hypothses pas toujours exactes au sujet dune socit donne et du rsultat souhaitable ou juste de la transition politique quelle traverse. La transition politique doit donc tre contrle par des leaders politiques nationaux, les acteurs extrieurs intervenant, le cas chant, pour appuyer ladoption de processus politiques inclusifs ainsi que llargissement de la participation politique. Notre argumentation repose sur trois points : 1. La priode de transition est le prolongement naturel des ngociations de paix. Lengagement de la communaut internationale visant faciliter ces ngociations doit tre maintenu dans la mesure du possible. Les intervenants extrieurs doivent considrer les gouvernements de transition comme le moyen grce auquel les parties se partageant le pouvoir poursuivent leurs entretiens et leurs ngociations. Compte tenu du fait que les accords de paix ne rglent pas tous les problmes, la priode de transition doit permettre aux parties concernes de maintenir le dialogue. 2. Les priodes de transition sont loccasion dlargir la participation au-del du cercle des signataires des accords de paix. Linclusion au processus de paix de groupes arms non signataires dpend souvent de lengagement politique de parties tierces ; de mme, leur action est ncessaire pour encourager les gouvernements composs danciens ennemis permettre des groupes dopposition et la socit civile de participer pleinement au processus de transition. 3. Les accords de paix ne doivent pas contenir de dispositions relatives aux structures institutionnelles long terme. Idalement, les constitutions devraient tre adoptes au terme dun processus de transition prvoyant des dbats largis entre lites ainsi que la participation de la population.

Le partage de pouvoir transitionnel en tant que prolongement des ngociations de paix


Lors dune priode de transition, les ngociations de paix se poursuivent de deux manires. Dune part, on sefforce dinclure dans le processus politique les groupes dopposition arms ayant refus de sassocier laccord de paix. Dautre part, les signataires de laccord poursuivent, au sein de gouvernements de transition o ils se partagent le pouvoir, leurs ngociations autour de certaines questions en suspens. Le fait de convaincre les parties non signataires de sassocier au processus de paix est un objectif fondamental pendant la priode de transition. Le soutien de parties tierces, par le biais dune mdiation, est cet gard trs bnfique. En offrant de partager le pouvoir, les gouvernements de transition peuvent se concilier ceux des non signataires dont les intrts auront volu ou qui rclamaient des garanties supplmentaires pour sassocier au processus de paix. Cest ainsi que les efforts se sont poursuivis au Burundi, aprs la signature de lAccord de paix dArusha, en aot 2000, pour intgrer au processus politique plusieurs mouvements rebelles. En 2003, le plus important dentre eux, le Conseil national de dfense de la dmocratie (CNDD), rejoignait le gouvernement de transition. Les ngociations se poursuivirent pour aboutir, en septembre 2006, la signature dun accord de cessez-lefeu avec le dernier groupe rebelle. En Rpublique dmocratique du Congo, la guerre sest prolonge dans lest du pays aprs la mise en place dun gouvernement de transition (2003) ; lintgration de groupes rebelles au processus politique est un objectif poursuivi aujourdhui encore. Dans les deux cas, les parties tierces ont jou un rle indispensable de mdiation entre gouvernements de transition et parties non signataires. Le cas de lIraq illustre les consquences de lexclusion du processus politique de factions puissantes et bien armes. Pendant la priode de transition qua traverse ce pays entre 2003 et fin 2005, date de ladoption de la nouvelle Constitution, aucun dialogue srieux na t nou avec un certain nombre dlites politiques dont linfluence tait pourtant dterminante. Ceci a entran le mcontentement des sunnites et de certains baasistes, dont la cooptation dans la nouvelle ralit politique aurait pu intervenir ds les premiers stades de la transition. La politique de dbaassification et lexclusion danciens baasistes du processus politique officiel ont eu pour consquence de dlgitimer la priode de transition aux yeux dune part importante de la population. toutes les tapes du processus de transition, les tats-Unis et ses allis iraquiens ont refus llargissement du processus politique, en dpit de lexistence dalternatives propices louverture dun espace de dialogue politique. La gestion trs restrictive du processus transitionnel a eu pour rsultat le rejet de la Constitution de 2005 par la population sunnite. La deuxime raison qui justifie de considrer les priodes de transition comme le prolongement des ngociations de paix est le fait que les parties se partageant le pouvoir au sein de gouvernements de transition continuent de ngocier autour de problmes nayant

pas t rgls par les accords de paix. Au Burundi, des dcisions importantes concernant le processus de paix ont t prises aprs la signature de laccord dArusha, en 2000 : ainsi le cessez-le-feu nest-il intervenu quen 2003 seulement, tandis que la Constitution nationale tait adopte au dbut de 2005. Il revient trs souvent aux gouvernements de transition de ngocier un certain nombre de questions cls laisses en suspens : dsarmement et dmobilisation de combattants, prparation de lois et mise en place de commissions lectorales, modalits de contrle des institutions dtat, cration dune arme et dune police unifies, rdaction de nouvelles Constitutions. En dpit du fait que ces ngociations sont rarement sereines, la communaut internationale estime qu ce stade le processus de mdiation est bel et bien achev et que dautres types dintervention et de comptences doivent tre dploys. Il est certain que le simple fait de partager le pouvoir entre anciens ennemis peut favoriser une certaine modration et une perception positive du jeu politique. Le partage de pouvoir, surtout sil saccompagne de garanties prodigues par des parties tierces, minimise les inquitudes scuritaires des parties prenantes. Par ailleurs, leur participation au processus de transition permet aux parties de vrifier lengagement de leurs adversaires respecter les intrts dautrui. Enfin, en partageant le pouvoir, les signataires dun accord de paix se donnent la possibilit de maintenir le dialogue, de renforcer leur confiance mutuelle et de se prodiguer des assurances et garanties mutuelles. Mais le fonctionnement dun gouvernement bas sur le partage de pouvoir entre anciens ennemis ne va pas de soi. Les relations et changes de routine qui sinstaurent en principe entre membres dun mme gouvernement peinent sy matrialiser ; les partenaires de gouvernement ont peu dintrts en commun, voire aucun ; ils ne se font gure confiance et sont obsds par les aspects scuritaires. Dautre part, le principe mme du partage de pouvoir implique la lenteur des prises de dcision, qui doivent tre adoptes par consensus afin de rassurer les parties quant la prise en compte effective de leurs avis sur les questions dimportance. Enfin, tant donn leurs intrts divergents et le pouvoir de veto dont disposent toutes les parties, ces gouvernements ne sont en gnral pas capables de satteler la reconstruction ni la rconciliation. Ils tendent stagner et sont souvent incapables de trancher. Le risque existe dautre part que les membres de ces gouvernements soient soumis aux pressions dlments extrmistes au sein de leurs camps respectifs, opposs au compromis et au partage du pouvoir avec leurs adversaires. Les institutions sont alors la merci de la surenchre politique manant dlments extrmistes imposant, aux modrs de leur propre bord participant au gouvernement, des exigences draisonnables. La prise de dcisions dans un tel contexte est extrmement difficile, les leaders ntant pas incits dpasser les positions dfendues pendant les ngociations de paix. Compte tenu des nombreuses raisons qui poussent linertie des gouvernements fonctionnant sur la base dun partage de pouvoir, les parties tierces doivent absolument rester engages tout au long de la priode de transition et encourager les gouvernements prendre les dcisions permettant de faire aboutir ce processus. Ceci est dautant moins facile obtenir que ces gouvernements sont rarement rceptifs de telles dmarches.

cet gard, les exemples de blocage sont trs nombreux. Au Cambodge, le gouvernement partag depuis 1993 entre Hun Sen et le prince Sihanouk sest trouv paralys par la lutte entre les deux premiers ministres, avant de tomber lors du coup de force de 1997. Le gouvernement de transition du Liberia, emptr dans une srie de scandales lis la corruption, a t incapable dagir dans un certain nombre de dossiers cls ; certains observateurs estiment que les chefs des factions armes ont dlibrment bloqu le processus de dsarmement afin dobtenir davantage de postes au gouvernement. Ce dernier, qui disposait dun dlai de deux ans pour rtablir les services de base la population, a consacr plusieurs mois dbattre du partage des postes aux plus hauts chelons des institutions de transition (ICG, janvier 2004). De mme, au Burundi, la seule prise en fonction du gouvernement de transition a dur plus dune anne, par suite des dsaccords entre parties concernes relativement sa direction. Limpasse a entran lintervention de Nelson Mandela en personne, qui a dcid que Pierre Buyoya (de lUPRONA) prsiderait les dix-huit premiers mois de la transition tandis quun reprsentant du FRODEBU assurerait la vice-prsidence, les rles devant tre inverss pendant les dix-huit mois suivants (Curtis, 2007, p. 179). En Cte-dIvoire, un an aprs la signature de laccord de paix de Ouagadougou (mars 2007), les deux aspects les plus cruciaux du processus de paix nont gure avanc : l identification de la population, pour dterminer qui est citoyen(ne) et dispose ainsi du droit de vote ; et le dsarmement et la rintgration des anciens rebelles. Outre les difficults mentionnes, les membres de gouvernements bass sur un partage de pouvoir manquent souvent de cohsion et de discipline, ce qui complique singulirement toute ngociation. En RDC par exemple, les signataires de lAccord de Sun City ne contrlaient pas compltement leurs ailes politiques et militaires : il existait, en effet, des chanes de commandement parallles au sein de larme, des anciens groupes rebelles et du gouvernement de transition civil. Ce dernier tait, par ailleurs, compos de personnalits poursuivant des objectifs disparates et souvent contradictoires. Cest ainsi que lintgration des belligrants dans les mmes structures de pouvoir, destine mettre un terme au conflit arm, a eu pour corollaire une gouvernance peu efficace et peu efficiente (Curtis, 2007, p. 191). Le cas du Burundi illustre limportance dun engagement constant de la communaut internationale durant les priodes de transition. Il montre aussi que le rle de tierce partie exige lapplication dune forte dose de persuasion active, comme cest souvent le cas lors dune mdiation. Le gouvernement de transition du Burundi, rassemblant des factions auparavant opposes, est entr en fonction en novembre 2001 et est rest en place jusquau mois daot 2005. Tout au long de cette priode de transition, laction de lAfrique du Sud et des pays de la rgion en appui au processus de paix sest rvle dterminante,

dune part pour intgrer les non signataires au processus, et dautre part pour convaincre les acteurs concerns daller rellement de lavant dans ce mme processus. La pression internationale et lengagement permanent de lAfrique du Sud ont t des facteurs cruciaux dans laboutissement des ngociations prcdant ladoption dune nouvelle Constitution, en 2004 (Reyntjens, 2006, p. 121). La mdiation sud-africaine a exerc une pression permanente pour faire avancer le processus. Simultanment, chacun des accords obtenus a t ostensiblement entrin par les chefs dtats runis lors de plusieurs sommets rgionaux. Ces dmarches ont eu pour effet de limiter la marge de manuvre politique de partis opposs aux accords et dempcher toute rengociation ultrieure (ICG, dcembre 2004, pp. 5-6). Les difficults inhrentes au partage de pouvoir au sein de gouvernements de transition expliquent le rle important des tierces parties pour inciter les leaders politiques poursuivre le dialogue, rgler leurs diffrends par le biais daccords et surmonter les obstacles dresss par des trouble-fte. Toute personne familire des activits de mdiation sait quel point ce rle est difficile et exige un engagement politique coordonn et constant aux niveaux rgional et international. Il peut aussi se rvler judicieux de prvoir, dans les accords de paix, des dispositions impliquant lintervention automatique de parties tierces lorsque la transition traverse des difficults particulirement graves.

Du partage de pouvoir la participation politique largie


Les gouvernements de transition restent parfois en place pendant plusieurs annes et prennent des engagements longue chance : il nest donc pas surprenant que des groupes dopposition et la population exigent davoir leur mot dire dans leurs dcisions. La priode suivant la signature dun accord de paix est marque par de fortes attentes pour une vie politique rnove et inclusive. La population attend des changements politiques significatifs que les gouvernements de transition ne sont cependant pas en mesure de mettre en uvre, proccups quils sont par le maintien du statu quo et par la consolidation de leur pouvoir. Le partage de pouvoir rcompense danciens belligrants en assurant leur entre dans la vie politique, lespoir tant quils seront coopts par le systme politique. Le risque est que les gouvernements fonds sur cet espoir, incapables dvoluer dans le sens de louverture despaces politiques propices lexpression dintrts varis, ne fassent en ralit que geler les ralits issues de la guerre. Pendant une transition, il nest ni souhaitable, ni possible de ne tenir que des discussions fermes entre lites. Et les restrictions la participation politique avant la tenue dlections deviennent dautant plus difficiles justifier que de nouveaux acteurs politiques exigent que leurs intrts soient reprsents. Pour rpondre ces demandes, les autorits responsables durant une priode de transition doivent largir la participation politique au-del du cercle des signataires de laccord de paix fondateur, de manire inclure un spectre plus large de groupes politiques ainsi que

de reprsentants de la socit civile et de la population dans les dbats autour de lavenir du pays. Idalement, le processus de transition doit crer un espace de dialogue politique indpendant du gouvernement, propice lapparition de nouveaux leaders politiques et au renforcement de la socit civile. Or, un tel processus risque daffaiblir progressivement linfluence des chefs politiques issus de la guerre en favorisant lexpression de nouvelles opinions : cest bien pourquoi les lites au pouvoir rsistent llargissement de la participation politique, source de dstabilisation potentielle. De nombreuses raisons justifient que des tierces parties encouragent llargissement de la participation politique et, si ncessaire, exercent des pressions sur les membres de gouvernements partage de pouvoir pour quils autorisent une telle volution. Nous exposons ici quatre de ces raisons : renforcement de la lgitimit du gouvernement, reprsentation de nouveaux groupes dopposition, mergence de nouveaux leaders et pose des bases du dveloppement institutionnel long terme. Tout dabord, aprs la signature dun accord de paix, la population attend avec impatience une ouverture de la vie politique et le lancement de dbats publics portant sur lavenir du pays. Dans ce contexte, les leaders de la guerre participant au gouvernement ne bnficient pas toujours dun soutien populaire et risquent dapparatre davantage occups sentredchirer pour le pouvoir plutt que soucieux de la reconstruction du pays et de sa rconciliation. En outre, ces leaders bnficient de postes garantis au sein du gouvernement : ils ne sont, par consquent, gure motivs ouvrir, avec les lecteurs, un dbat sur lavenir du pays. Labsence de participation publique et les querelles entre membres du gouvernement risquent de susciter un sentiment de dsillusion au sein de la population et de la dtourner du processus de paix. Le processus de transition au Burundi illustre toutes ces difficults. Le gouvernement de transition y a t constitu au terme de ngociations entre reprsentants des lites. Or, les ngociateurs disposaient tous de la capacit duser de la violence et, ce titre, ne bnficiaient pas dun rel soutien public ni ne jouissaient dun authentique respect. Aux yeux de la population, le gouvernement de transition ntait compos que de reprsentants dlites soucieuses de se partager les postes de pouvoir. Globalement, le processus de transition tait dconnect de la population locale : le partage de pouvoir entre lites na pas renforc la relation entre les citoyens et leurs gouvernants (Curtis, 2007, p. 191). Le processus de transition au Npal a t marqu par des phnomnes similaires. Jusquau dbut de 2007, le processus a port exclusivement sur la recherche dun consensus entre membres des lites, au dtriment dun dbat politique largi et dune consultation publique. Il est significatif cet gard quaucune structure institutionnelle nait t mise en place pour structurer dventuelles consultations publiques et en traiter les rsultats (ICG, fvrier 2007, i-ii). Le comit charg de rdiger la Constitution provisoire tait initialement compos de

six hommes, sans aucune femme ni reprsentant des Dalits et des minorits ethniques. Les critiques entranrent une rorganisation du comit, qui resta cependant domin par les principaux partis politiques et par les maostes (ICG, fvrier 2007, 6). Les observateurs du processus constatent que cette absence de communication et de consultation ne fit quaggraver le mcontentement de la population (ICG, dcembre 2007, 12). Le deuxime argument en faveur dun largissement de la participation politique dcoule du prcdent. Il sagit de lapparition, la faveur des priodes de transition, de nouveaux groupes politiques exigeant dtre reprsents et refusant dattendre, pour ce faire, la tenue dlections. Ces groupes dopposition savent en effet que des dcisions importantes, ayant des implications sur le long terme, seront prises pendant la priode de transition et entendent y contribuer. Mme si, au dbut de la transition, les membres des gouvernements de transition taient effectivement reprsentatifs des principaux intrts politiques et militaires en prsence, leur soutien populaire risque de ptir de lapparition ultrieure de ces nouvelles formations politiques. Lincapacit de donner suite leurs exigences, du fait de la fermeture et de lopacit du processus transitionnel, risque dentraner de nouvelles violences. Le Npal a failli tre confront ce triste scnario au dbut de 2007, lorsque trois semaines de manifestations violentes dans le sud du pays entranrent la mort de plus de vingt personnes. Laccord de partage de pouvoir tait bas sur lhypothse que les principaux partis politiques et les maostes reprsentaient la majorit des citoyens npalais. Or, les manifestations de 2007 ont bien montr que ni les partis politiques, ni les maostes ntaient rellement reprsentatifs de la socit npalaise (ICG, dcembre 2007, p. 3). Les manifestants protestaient contre la Constitution provisoire, dont les dispositions ne remdiaient pas la situation de prpondrance des Npalais des collines et renforaient, au contraire, danciens schmas discriminatoires. Aux yeux des manifestants, le nouveau Npal promis par les politiciens ressemblait encore beaucoup trop lancien Npal qui mritait dtre dans les poubelles de lHistoire (Chalmers, 2007, p. 161). En fin de compte, la Constitution fut amende et le gouvernement et les maostes parvinrent nouer des rapports de travail. Le troisime argument justifiant un largissement de la participation politique pendant les priodes de transition tient la tendance des gouvernements partage de pouvoir empcher lapparition de nouveaux leaders politiques. Toujours propos du Npal, Chalmers explique ainsi que les partis politiques traditionnels furent soulags par le fait que le mouvement de masse davril 2006, quelque agitation quil ait entran, ne produisit aucune nouvelle figure politique, non plus quil ne les contraignit revoir leur manire de faire de la politique (Chalmers, 2007, p. 167). Cette tendance est nuisible aux efforts dinstauration et de consolidation de la paix : ds lors que des lites ayant un intrt au maintien de structures hrites des temps de guerre conservent le pouvoir, elles rsisteront aux processus de dmilitarisation et de dmocratisation de la vie politique. Les nouvelles

lites politiques doivent merger progressivement, leurs intrts devant tre dcoupls du legs de la guerre, de telle sorte quelles vhiculent dautres messages et quelles fdrent llectorat autour dautres structures dintrts. Le changement est rarement le fruit de laction de parties profitant du statu quo. Quatrime argument favorable llargissement de lespace politique par les gouvernements de transition partage de pouvoir : les dbats quil est ainsi possible douvrir sont les seuls mme douvrir la voie la cration dinstitutions durables, permettant daccommoder des intrts divergents au sein dun mme tat. Cette question est traite dans les paragraphes suivants. Llargissement de la participation politique en labsence dlections est une entreprise extrmement difficile et aux effets potentiellement dstabilisateurs, et ce pour deux raisons. Dabord, les gouvernements partage de pouvoir ne sont gure enclins mettre en place les conditions dune participation politique largie qui permettrait des groupes dopposition dinfluencer les dcisions. Linclusion de nouveaux points de vue dans le processus politique risque en effet de perturber le dlicat quilibre de pouvoirs ngoci dans laccord de paix. La seconde difficult est lie la question de savoir qui doit dterminer, en labsence dlections, quels groupes seront habilits participer au processus politique de transition et selon quelles modalits. Certains praticiens et universitaires estiment que les processus dinclusion politique ne devraient tre lancs quaprs la reconstruction des institutions tatiques et le rtablissement de ltat de droit. Linclusion politique aux tous premiers stades dune transition risque davoir des effets dstabilisateurs, tout comme les lections prmatures : les partis politiques rcemment crs entretiennent des liens trop lches avec leur base ; les institutions dtat, encore fragiles, ne sont pas capables de canaliser les aspirations populaires ; les mdias ne sont pas assez modrs pour voquer avec srnit des dbats chargs. En outre certaines lites menaces risquent, par le recours une rhtorique manipulatrice destine protger leurs positions et leurs intrts, dinstiller la peur et linscurit au sein de la population, voire de la dresser contre leurs opposants. Pour notre part, nous soutenons que lextension graduelle des processus politiques au-del des seuls signataires des accords de paix peut effectivement prparer le terrain avant des lections et favoriser la mise en place dinstitutions tatiques prennes. Dautre part, les dbats approfondis et llargissement progressif de la participation politique avant la comptition politique proprement dite, et avant ladoption de textes constitutionnels engageant le pays sur le long terme, favorisent lacceptation des rsultats lectoraux et des constitutions.

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Les parties tierces ont un rle trs important jouer dans llargissement de la participation politique, quelles doivent promouvoir contre la rticence des parties se partageant le pouvoir au sein dun mme gouvernement. Le Gouvernement national de transition du Liberia (NTGL), entr en fonction en octobre 2003, est un parfait exemple de lattitude de certaines lites au pouvoir, quun politicien de lopposition rsumait ainsi : Le gouvernement [du NTGL] agit pour le compte des factions en guerre. Ce sont elles qui contrlent le gouvernement. Il faut se rendre lvidence : les civils nont aucune place dans ce gouvernement et nont quasiment rien dire (ICG, janvier 2004, p. 13). Compte tenu de labsence de mcanismes de responsabilisation, les membres du NTGL furent, tout au long de la priode de transition, beaucoup plus occups par le partage de pouvoir que par llaboration et lapplication de mesures dintrt public. De mme, des observateurs relevaient en 2007 quau Npal les chefs de partis tmoignent dun intrt trs limit pour le pluralisme. Il nexiste pas dopposition officielle, les partis royalistes seront probablement exclus de lAssemble constituante et les nouveaux partis auront des difficults senregistrer pour les lections (ICG, fvrier 2007, i-ii). En Somalie, la majorit des confrences pour la rconciliation nationale organises depuis 1991 ont port, en ralit, sur les modalits du partage de pouvoir entre membres des gouvernements de transition centraux successifs. Dans certains cas, lordre du jour portait exclusivement sur la rpartition des postes gouvernementaux entre clans et factions, dans la plus pure tradition du partage de butin (Menkhaus, 2007). Nous estimons quil est possible de compenser le caractre litiste du partage de pouvoir transitionnel en le combinant avec diffrentes formes de participation politique largie. Le processus politique peut prvoir des mcanismes de prises de dcision inclusive tels que commissions et groupes de travail conjoints, chargs dlaborer certains aspects de la transition : lois lectorales et questions constitutionnelles, lois rgissant le contrle des institutions dtat, cration dune police et dune arme unifies, rforme de ladministration publique. Au Mozambique par exemple, la ngociation et la planification se poursuivirent aprs la signature de lAccord de Rome. Dans le cadre dun processus consultatif prsid par le reprsentant spcial du Secrtaire gnral, les principaux acteurs politiques et donateurs se runirent au sein dinstitutions dcisionnelles, telles la Commission de surveillance et de contrle et la Commission de cessez-le-feu. Dautres organes spcialiss furent chargs de la rintgration des anciens combattants, de la rforme des forces armes mozambicaines et de la prparation des lections. Dautre part, des instances non lues, telles que confrences nationales et commissions constitutionnelles, peuvent tre le lieu de dbats politiques dpassant les membres des gouvernements de transition. En Afghanistan, le Gouvernement provisoire mis en place aux termes de lAccord de Bonn, en 2001, a procd la rpartition du pouvoir entre les lites des principales factions, lexception des talibans. ce gouvernement succda, en

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2002, un nouvel excutif prvoyant le partage du pouvoir, le Gouvernement de transition, dont les membres furent dsigns lors dune grande assemble (loya jirga) runissant plusieurs centaines de personnes. La Constitution nationale fut quant elle rdige dans le contexte dun vaste effort de participation publique. Bien quentache dintimidations et de manipulations, cette participation permit nanmoins de moduler quelque peu le partage de pouvoir organis par et entre les lites. Faute dlections, quels mcanismes faut-il adopter pour slectionner les participants au dialogue national et dautres modalits de consultation publique ? Comment dfinir la porte de linclusion et de la participation ? Il ny a pas de rponses parfaites ces questions. Les intervenants extrieurs ont un rle important jouer dans lorganisation du dbat autour des critres dligibilit et des procdures dcisionnelles relatifs aux mcanismes consultatifs. Invitablement, les tentatives dassurer la participation du public, dans le sillage daccords de paix succdant de longs conflits civils, seront bancales et au moins partiellement manipules par les lites. Nanmoins, ladoption de rgles transparentes rgissant la slection et la prise de dcision est susceptible damliorer sensiblement linfluence du public sur le processus politique. De mme, le recours des systmes de slection par tapes, dirigs par des leaders et par des commissions indpendantes dots dune bonne crdibilit au niveau national, peut se rvler bnfique. Cependant, ces mesures ne suffiront probablement pas surmonter la nature fondamentalement problmatique de llargissement de la participation politique. Les parties tierces doivent donc maintenir leur engagement en faveur de la leve de toutes ces difficults.

Priodes de transition, dification institutionnelle et ngociations constitutionnelles


Les ngociations autour de nouveaux textes constitutionnels touchent directement aux questions les plus conflictuelles qui se posent un pays : structure des institutions dtat et modalits de partage du pouvoir en leur sein, droits des minorits, obligations de ltat envers ses citoyens. Lexprience montre que les institutions dtat lgitimes et solides sont gnralement le fruit de longues consultations entre toutes les lites nationales et dune importante participation de la population (Kritz, 2003 ; Samuels, 2006 ; Brandt, 2004). Les modalits du processus ddification institutionnelle, en particulier la dtermination des conditions de la participation au processus et le choix de ses modes de dcision, influencent le contenu des institutions, leur lgitimit et le jeu politique qui se mettra en place leur faveur. Lexprience suggre que les dcisions concernant lorganisation institutionnelle long terme dun pays ne doivent pas tre prises la hte, ni tre dtermines par les gouvernements de transition partage de pouvoir. Sil convient dancrer le principe du partage de pouvoir dans la loi fondamentale dun pays, ce doit tre au terme dun dbat

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approfondi organis pendant la priode de transition avec la participation de toutes les parties intresses. Les dispositions relatives lorganisation institutionnelle long terme dun pays ne devraient pas tre traites dans les accords de paix : le risque est la perte dune opportunit de prolonger le dialogue autour des options institutionnelles et dlargir la participation politique dautres intervenants que ceux reprsents aux ngociations. Lexemple de la Bosnie tmoigne de linconvnient quil y a prvoir, dans les accords de paix, des mcanismes de partage de pouvoir long terme. Les accords doivent donc se borner dfinir les mcanismes grce auxquels les leaders politiques prendront des dcisions relatives aux mcanismes constitutionnels, et ne pas se prononcer sur la forme que prendront les institutions. Idalement, les mcanismes devraient galement dfinir les modalits de la consultation des lites et de la participation de la population aux processus constitutionnels et transitionnels. Un certain nombre dlments concrets confirment lide que les processus constitutionnels excluant des parties importantes de la population suscitent une contestation des institutions. Le cas de lIraq est loquent cet gard. Les observateurs relvent que les dbats organiss lt 2005 autour de la rdaction de la future Constitution de ce pays ont souffert, dune part, des contraintes de temps imposes par les tats-Unis, dautre part de la faible participation des Arabes sunnites (Morrow, 2005). Lors du rfrendum doctobre 2005, la Constitution a t approuve par 78,6% votants sauf dans les rgions dAnbar et de Salaheddin, dominante sunnite, qui ont refus le texte par 97% et 82% des votants respectivement. On peut naturellement soutenir que mme sil avait t possible dorganiser des consultations plus longues et davantage inclusives, les sunnites nauraient, probablement, jamais accept laccord pass entre chiites et kurdes autour de lorganisation fdraliste de lIraq. Cependant, dautres observateurs font remarquer que la position des sunnites en matire de fdralisme avait bel et bien volu, cette modalit commenant dtre perue comme potentiellement avantageuse. Morrow soutient quau mois daot 2005, certains des principaux ngociateurs arabes sunnites taient favorables des modles trs prcis de fdralisme iraquien, mais que pour les soutenir publiquement, ils auraient eu besoin de sensibiliser leur base aux consquences de ces modles (Morrow, 2005). Un processus plus long aurait permis non seulement aux leaders politiques dengager un dbat public, mais aussi la Commission constituante de se consacrer la sensibilisation et lducation du public. Or, cette chance a t gche. Lexprience prouve que les constitutions adoptes en labsence de consultations largies au niveau des lites et sans participation de la population sont condamnes ne pas durer. Mais il est aussi vrai que la pression pour un processus davantage participatif quivaut une remise en cause de la structure de longue dure de ltat (Chalmers, 2006, p. 166). Dans bien des cas, une lite politique peu consciente de limportance de rpondre aux attentes de la population devra trs vite apprendre tre plus ractive et ne pas se contenter de concessions-rflexes nentranant aucune amlioration apprciable en termes dquit (Chalmers, 2007, p. 166). Des observateurs notaient la fin 2007 quau Npal aucun parti na accord davantage quune attention de pure forme aux appels en faveur dune plus grande participation du public au processus constitutionnel (ICG, dcembre 1007, i).

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De la mme manire, au Burundi, le dbat politique de fond autour de lavenir du pays et de ses grands problmes socioconomiques navait toujours pas commenc la fin des ngociations constitutionnelles (ICG, dcembre 2004, p.2). La population tait peu informe du contenu de la future Constitution et du droulement des lections prvues ; les dbats autour des modalits du partage de pouvoir, entachs de dnonciations et rcriminations virulentes, suscitaient un climat de peur (ICG, dcembre 2004, p. 11). La nouvelle Constitution fut certes adopte par 92% des votants lors du rfrendum de fvrier 2005, mais lorganisation dun rfrendum la fin dun processus de transition ne garantit, elle seule, ladhsion de toute la population au processus de paix (Curtis, 2007, p. 188). Compte tenu de nos observations, nous estimons que les tierces parties jouent un rle trs important en favorisant la consultation dlites exclues de gouvernements organiss sur la base dun partage de pouvoir et en insistant sur limportance de la participation de la population. De telles dcisions ne peuvent et ne doivent tre imposes par des intervenants extrieurs. Il leur appartient nanmoins de plaider pour une participation largie aux processus constitutionnels et de se poser, cet gard, en mdiateurs entre la rsistance des tenants du pouvoir, peu soucieux de concder une telle participation, et limpatience des groupes exclus.

Conclusion
Dans cette tude, nous avons dfendu le principe du maintien de lengagement politique de tierces parties dans le prolongement des accords de paix, notamment pendant les priodes de transition, qui sont particulirement volatiles. Nous avons soutenu que les parties tierces devraient considrer les gouvernements de transition partage de pouvoir comme un canal permettant de poursuivre des ngociations de paix, compte tenu du fait que la signature dun accord de paix laisse en ralit de nombreuses questions en suspens. Nous avons juge irraliste lide dattendre de gouvernements de transition composs danciens ennemis quils jettent les fondations dune politique lectorale stable et dinstitutions dtat solides faute de consulter dautres lites ni, un moment ou un autre, la population. Les coalitions restreintes seront fatalement confrontes la rsistance de la population et des nouveaux partis dopposition. Pour quil soit possible, au terme de la priode de transition, de poser les fondations de la stabilit et dune comptition politique pluraliste, les lites se partageant le pouvoir doivent apprendre couter la population ainsi qu consulter un cercle largi de concurrents politiques. Les processus transitionnels parvenant largir la participation politique de manire progressive avant que la comptition ne passe aux urnes, et avant ladoption de constitutions, favoriseront probablement lacceptation des textes constitutionnels et du rsultat des lections. Compte tenu des nombreuses difficults que rencontrent les gouvernements transitionnels prvoyant un partage de pouvoir prendre des dcisions conjointes, intgrer des parties non signataires au processus de paix et rpondre aux exigences dinclusion de la population et de lopposition non arme, le rle des tierces parties reste indispensable.

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Nous avons fait valoir que les intervenants extrieurs doivent aider ces gouvernements accomplir les tches qui leur sont confies ainsi qu grer les demandes pour une plus grande participation politique manant de diffrents segments de la socit, avant la tenue dlections. Ce rle est particulirement exigeant pour des mdiateurs qui consacrent dj beaucoup de ressources politiques et financires la signature daccords de paix, et qui sont en outre confronts la rsistance des lites au pouvoir face ce quelles peroivent comme des intrusions dans leurs affaires. Cependant, faute dengagement politique continu de la part des mdiateurs, il est craindre que les processus de paix ne capotent ou natteignent pas les objectifs fixs.

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Rfrences
Brandt, Michele : UN Assistance to Constitution-making Processes: the Cases of East-Timor, Cambodia and Afghanistan, PNUD / Bureau pour la prvention des crises et pour le relvement, 2004 Chalmers, Rhoderick : Toward a New Nepal?, Current History, avril 2007 Curtis, Devon : Transitional Governance in Burundi and the Democratic Republic of the Congo, in Karen Guttieri et Jessica Piombo: Interim Governments; Institutional Bridges to Peace and Democracy?, United States Institute for Peace Press, Washington, DC, 2007 International Crisis Group : Elections in Burundi: the Peace Wager, briefing du Crisis Group Africa, 9 dcembre 2004 International Crisis Group : Rebuilding Liberia: Prospects and Perils, ICG Africa Report, n 75, Freetown / Bruxelles, 30 janvier 2004 International Crisis Group : Nepals Constitutional Process, Asia Report, n 128, 26 fvrier 2007 International Crisis Group : Nepal: Peace Postponed, Asia Briefing, n 72, 18 dcembre 2007 Kritz, Neil : Constitution-making process: lessons for Iraq, tmoignage de Neil Kritz, directeur du programme tat de droit du US Institute for Peace lors de son audition par le Comit snatorial des affaires judiciaires (sous-comit de la Constitution, des droits civils et du droit la proprit) et par le Comit snatorial des affaires trangres (sous-comit Proche-Orient et Asie du Sud), 2003. Sur Internet : http://www.usip.org/congress/testimony/2003/0625_kritz.html Menkhaus, Ken : Mediation Efforts in Somalia, document de base du HD Centre, runion informelle des mdiateurs africains, avril 2007 Morrow, Jonathan : Iraqs Constitutional Process II: an Opportunity Lost, Special Report 155, United States Institute for Peace, novembre 2005 Reyntjens, Filip : Briefing: Burundi: a Peaceful Transition After a Decade of War?, African Affairs 105/418, janvier 2006 Samuels, Kirsti : Constitution-Building Processes and Democratization: a Discussion of Twelve Case Studies, International IDEA, 2006. Sur Internet : http://www.idea.int/conflict/cbp/

Note
Cette tude sinscrit dans une srie de documents de base publis loccasion du Forum dOslo 2008, organis conjointement par le Ministre des affaires trangres du Gouvernement royal de la Norvge et le Centre pour le dialogue humanitaire.

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