Vous êtes sur la page 1sur 49

La police administrative

Partie I

Titre I

Chapitre I

Section I

Section II

La police administrative

Nota bene :
1. Ne pas sattarder sur les rubriques intitules Dveloppements additionnels utiles (TD, concours,
etc.) mais exclus des rvisions . Elles ne feront lobjet ni dun cas pratique, ni dun commentaire darrt, encore moins dune question dpreuve orale. Ncessaires la formation, elles sont toutefois exclues des rvisions en vue des diffrents examens pour des raisons dopportunit. Elles sont faciles reconnatre : prsentes en caractres plus petits, elles dbutent par le sous-titre Dveloppements additionnels, etc. [DBUT] et se terminent par [/FIN] et trois astrisques (***).

2. Ne pas chercher retenir par cur les exemples et les citations de jurisprudence. Il sagit de simples
illustrations ! Les arrts et les dfinitions retenir vous seront indiqus avant lexamen.

La police administrative

3. En principe, un clic sur un arrt ou un texte vous permet daccder


directement cet arrt ou ce texte sur le site de Legifrance ou sur Lex-publica.com.

La police administrative

3/49

Sommaire
(interactif lcran)

SECTION II - La fonction normative : la police administrative ........................................................6 I - L'identification de la police administrative..................................................................................8 A - La dfinition tlologique......................................................................................................9 1 - Les buts principaux...........................................................................................................12 2 - Les buts secondaires..........................................................................................................13 a - La sauvegarde de lesthtique des lieux publics ..........................................................13 b - La moralit publique ....................................................................................................13 B - La distinction police administrative - police judiciaire ......................................................20 1 - Lintrt juridique de la distinction .................................................................................21 2 - Le critre de la distinction ................................................................................................21 3 - Le mlange occasionnel des genres..................................................................................26 II - La mise en uvre de la police administrative ........................................................................30 A - La rpartition des pouvoirs de police administrative ..........................................................30 1 - La distinction police administrative gnrale - police administrative spciale.................30 2 - Les autorits de police administrative gnrale .............................................................31 3 - Le concours des pouvoirs de police..................................................................................35 B - Le contrle du pouvoir de police ........................................................................................38 1 - Le contrle exerc en priode normale ............................................................................39 a - Le contrle de la ncessit dagir..................................................................................39 b - Le contrle de la mesure de police................................................................................40 2 - Le contrle exerc en priode exceptionnelle...................................................................43 a - Les circonstances exceptionnelles dorigine prtorienne .............................................43 b - Ltat de sige...............................................................................................................44 c - Ltat durgence............................................................................................................44 d Le plan gouvernemental d'alerte et de prvention "Vigipirate" ..................................45 ANNEXE........................................................................................................................................49 Dcret-loi fixant le rgime des matriels de guerre, armes et munitions...................................49

La police administrative

4/49

La police administrative
Questions dexamen auxquelles rpond ce cours
***

Aide la comprhension et la rvision de ce cours


Les rponses aux questions qui suivent se trouvent dans le cours ainsi que sur www.lexpublica.com o elles font lobjet dexercices interactifs.

1. La police administrative est-elle un service public? Si oui, qu'est-ce qui la distingue des autres
services publics ?

2. La police administrative tant une notion juridique, citez deux questions majeures auxquelles son
tude devra ncessairement rpondre. 3. Lautorit administrative a-t-elle le droit dexiger des bnficiaires du service public de la police le paiement dune redevance ? 4. Qu'est-ce que la police administrative ? 5. Quel rapport y a-t-il entre police administrative, dfinition tlologique et ordre public ? 6. Pourquoi ne peut-on dfinir la police administrative (notamment dans un devoir) sans dtailler et analyser le concept d'ordre public ? 7. Pourquoi assigner plusieurs buts la police administrative ? Quels sont ces buts ? 8. Comparer ltude du service public et celle de la police administrative au plan de la mise au jour de leurs dfinitions respectives. 9. Quappelle-t-on la trilogie classique ? 10. La prsence de scnes montrant une activit sexuelle non simule est-elle une condition ncessaire et suffisante pour le classement X dun film ? 11. Lintention pornographique de lauteur dun film est-elle une condition ncessaire et suffisante pour le classement X ? 12. Quelle diffrence y a-t-il entre lordre moral et la moralit publique ? 13. Les consquences juridiques qui s'attachent la distinction police administrative police judiciaire sont-elles les mmes que celles qui dcoulent de la distinction service public caractre administratif service public caractre industriel et commercial ? 14. Comment, concrtement, distingue-t-on la police administrative de la police judiciaire ? 15. Quel est lintrt juridique de la distinction police administrative police judiciaire ? 16. Un maire a-t-il le droit dinterdire dune manire gnrale et absolue la mendicit sur la voie publique ? 17. Pourquoi affirme-t-on que le critre juridique de la distinction police administrative police judiciaire nest pas organique ? 18. Pourquoi, lorsque je rencontre un fonctionnaire de police ou un gendarme, je ne dois pas prsumer quil fait de la police administrative ou de la police judiciaire ? 19. Pourquoi soutient-on que le critre juridique de la distinction police administrative police judiciaire est tlologique ? Quel est-il ? 20. Pourquoi, dans le cadre de la distinction police administrative police judiciaire, ne faut-il pas oublier que linfraction dont il sagit est une infraction dtermine ?

La police administrative

5/49

21. Quest-ce quune infraction dtermine ? Quest-ce quelle nest pas ? 22. Comment dtermine-t-on la comptence juridictionnelle lorsquil y a imbrication dune
opration de police administrative et dune opration de police judiciaire ? 23. Quel intrt y a-t-il distinguer les mesures de police des sanctions administratives ? 24. Quest-ce que la police administrative gnrale ? 25. Pour quelles raisons une police administrative peut-elle tre qualifie de spciale ? Citez une autorit de police administrative spciale. 26. Quelles diffrences observe-t-on entre lexpulsion et la reconduite la frontire ? 27. Quelles sont les autorits de police administrative gnrale ? 28. Comment appelle-t-on les actes administratifs unilatraux par lesquels le Premier ministre dicte des mesures de police ? 29. Dune manire gnrale, comment appelle-t-on les actes administratifs unilatraux pris par le Premier ministre ou par le Prsident de la Rpublique, et ce quelle que soit la matire (police administrative ou non) ? 30. Comment appelle-t-on les actes administratifs unilatraux par lesquels les autorits de police administrative autres que le Premier ministre dictent des mesures de police ? 31. Dune manire gnrale, comment appelle-t-on les actes administratifs unilatraux pris par les autorits administratives autres que le Premier ministre et le Prsident de la Rpublique, et ce quelle que soit la matire (police administrative ou non) ? 32. Qui assure la police de la circulation sur les voies communales ? 33. Qui assure la police de la circulation sur les routes nationales et dpartementales ? 34. Sagissant de la police administrative, dans quels cas le prfet peut-il se substituer au maire ? 35. Sagissant toujours de la police administrative, dans quels cas le prfet peut-il se substituer au prsident du conseil gnral ? 36. Expliquez comment dans une commune police d'tat les attributions de police administrative du maire sont amputes au profit du prfet. 37. Quest-ce quun concours des pouvoirs de police ? 38. La vitesse maximale autorise en agglomration a t fixe par dcret 50 km/h. Un maire a-t-il le pouvoir de la rduire par arrt 40 km/h ? 39. Quelle est la nature du contrle exerc par le juge administratif sur les mesures de police administrative? 40. En ce qui concerne le contrle exerc par le juge administratif sur les mesures de police administrative, pourquoi doit-on distinguer les priodes normales des priodes exceptionnelles ? 41. Dune manire gnrale, quoi le juge subordonne-t-il la lgalit dune mesure de police administrative ? 42. En ce qui concerne le contrle exerc par le juge administratif sur les mesures de police administrative, peut-on dire ceci : qui peut le plus ne peut le moins ? 43. Quelles diffrences y a-t-il entre l'tat de sige et l'tat d'urgence ? 44. Quelles sont les diffrentes phases du plan Vigipirate ? 45. Comparer le rapport entre dune part tablissement public et service public, et dautre part le rapport entre autorit de police administrative et police administrative. 46. Quelle relation existe-t-il entre les notions de service public, de police administrative, de personne publique, de personne prive et dintrt gnral ? Linteraction doit tre recherche aussi bien au niveau des dfinitions quau plan des rgimes juridiques. *****

La police administrative

6/49

SECTION II - La fonction normative : la police administrative

Questions initiales :
1. La police administrative est-elle un service public? Si oui, qu'est-ce qui la distingue des autres services publics ? 2. Quelles sont les questions majeures auxquelles rpondra ce cours sur la police administrative ?

Rponses soutenues :
1. La police administrative est-elle un service public? Si oui, qu'est-ce qui la distingue des autres services publics ? Rappelez-vous : dans l'introduction ce chapitre I, nous avons prsent la distinction tablie par Charles Eisenmann entre la fonction de prestation (service public) et la fonction normative (police administrative). Nous avons nuanc cette distinction en montrant que les deux fonctions taient troitement lies. En consquence, la police administrative, qui est principalement une activit normative, est aussi, accessoirement, une activit de prestation, c'est-dire un service public. Mais en tant que service public ( titre accessoire), la police administrative se distingue de la plupart des autres services publics deux points de vue qui seront dvelopps ci-aprs dans cette section II. 1. Quelles sont les questions majeures auxquelles rpondra ce cours sur la police administrative ? Chaque fois que l'on tudie une notion juridique, on a pour tche principale et prioritaire de s'interroger sur sa dfinition et sur son rgime juridique. Voici donc les questions majeures auxquelles rpondra ce cours sur la police administrative: qu'est-ce que la police administrative ? (I-A) qu'est-ce que l'ordre public ? (I-A) comment distingue-t-on la police administrative de la police judiciaire ? (I-B) quelles sont les autorits administratives qui dtiennent des pouvoirs de police ? (IIA) comment le juge contrle-t-il l'exercice des pouvoirs de police? (II-B)

Dveloppement
Service public et police administrative ne s'excluent pas ncessairement. La police administrative peut tre considre comme une activit assure par une personne publique en vue, principalement, de rpondre un besoin d'intrt gnral. Il s'agit donc d'un service public. Mais c'est un service public particulier pour deux raisons : 1. dune part, ce service public ne peut tre dlgu purement et simplement une personne prive ;

La police administrative

7/49

2. dautre part, ladministration ne peut, en principe, exiger des bnficiaires du service

public de la police le paiement dune redevance. Il convient de scruter ces deux considrations. Premirement, contrairement la plupart des autres services publics, le service public de la police ne peut tre dlgu purement et simplement une personne prive - CE, 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary1, n 12045 ; Dcision n 2003-473 DC du 26 juin 20032. Qui plus est, l'application des mesures de police doit tre assure par des actes administratifs unilatraux et non par le biais daccords contractuels : CE, 8 mars 1985, Association "Les amis de la terre", n 24557. Deux exemples permettent de mesurer la porte de cette interdiction : Exemple 1 : CE, Sect., 23 mai 1958, Consorts Amoudruz, Rec. p. 301. Une commune a concd une personne prive lexploitation dune
plage ; mais, selon le juge, cette commune reste responsable de la scurit des baigneurs (activit de police)3.

Exemple 2 : CE, 29 dcembre 1997, Commune d'Ostricourt, n 170606. Un maire a le droit de charger, par contrat, une socit prive
de surveillance et de gardiennage dassurer la scurit des immeubles et du mobilier urbain de la commune. Mais il ne peut lui confier la mission de surveiller les voies publiques de la commune.

Deuximement, ladministration ne peut, en principe, exiger des bnficiaires du service public de la police le paiement dune redevance. En effet, les missions de police, comme les autres missions rgaliennes, sont imposes par la loi dans un but d'intrt gnral ; elles doivent tre finances par l'impt, et sont donc, en principe, gratuites pour l'usager - CE, 5 dcembre 1984, Ville de Versailles, n 48639 ; CE, Ass., 30 octobre 1996, Mme Wajs et M. Monnier, n 136071 142688. Un tel principe est conforme l'article 13 de la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 aot 1789 : Pour l'entretien de la force publique et les dpenses d'administration, une contribution commune est indispensable. Mais le principe nest pas appliqu sans nuance ni drogation. Certaines personnes, publiques ou prives, bnficient parfois de prestations de police qui excdent les obligations normales incombant la puissance publique en matire de maintien de l'ordre . Ladministration a le droit de demander ces personnes - qui organisent, par exemple, des manifestations sportives ou culturelles sur la voie publique - le remboursement des dpenses supplmentaires quelle a engages. Nota bene : la scurit dans le droulement mme dune preuve sportive est du ressort des organisateurs et sanalyse, dans le cas des clubs de football, en une obligation de rsultat ; exemple : CE, 20 octobre 2008, Fdration franaise de football, n 320111, propos de

CE, Ass., 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary, n 12045, rec. p. 595 : [Considrant] que le service de la police rurale, par sa nature, ne saurait tre confie qu des agents placs sous lautorit directe de ladministration ; 2 Conseil constitutionnel, Dcision n 2003-473 DC du 26 juin 2003 : Considrant, enfin, que l'article 6 ne saurait tre entendu comme permettant de dlguer une personne prive l'exercice d'une mission de souverainet ; - Loi habilitant le Gouvernement simplifier le droit. 3 Voir aussi CE, 1er avril 1994, Commune de Menton, Socit Scetauparc Exploitation, n 144152 et 144241.
1

La police administrative

8/49

l'exclusion, un instant envisage, du Paris-Saint-Germain de la Coupe de la Ligue pour la saison 2008-2009 ( affaire de la banderole injurieuse ).

I - L'identification de la police administrative

Question initiale :
Qu'est-ce que la police administrative ?

Rponse soutenue :
La police administrative peut tre dfinie de la manire suivante : c'est une activit qui vise assurer le maintien de l'ordre public, sans tendre la recherche ou l'arrestation des auteurs d'une infraction dtermine.

Dveloppement

La police administrative

9/49

A - La dfinition tlologique

Questions initiales :
1. Quel rapport y a-t-il entre police administrative, dfinition tlologique et ordre public ? 2. Pourquoi ne peut-on dfinir la police administrative (notamment dans un devoir) sans dtailler et analyser le concept d'ordre public ? 3. Pourquoi assigner plusieurs buts la police administrative ? Quels sont ces buts ?

Rponses soutenues :
1. Quel rapport y a-t-il entre police administrative, dfinition tlologique et ordre public ? Tlologique : du grec teleos qui signifie but, finalit. Une dfinition tlologique est une dfinition qui caractrise la chose dfinir par son but. La dfinition de la police administrative est dite tlologique parce qu'elle caractrise la police administrative par son but. Et ce but, c'est le maintien de l'ordre public. Voil le rapport entre les trois notions ! 2. Pourquoi ne peut-on dfinir la police administrative (notamment dans un devoir) sans dtailler et analyser le concept d'ordre public ? On ne peut dfinir la police administrative sans s'appesantir sur le concept d'ordre public parce que l'ordre public est l'lment essentiel de la dfinition de la police administrative. 3. Pourquoi assigner plusieurs buts la police administrative ? Quels sont ces buts ? Bien sr, maintenir l'ordre public est le but de la police administrative. Mais comme l'ordre public comprend plusieurs lments, on peut parler de plusieurs buts. Voici les lments de l'ordre public que l'on prsente galement comme des buts de police administrative : la scurit publique - synonyme ici de sret publique, la tranquillit publique la salubrit publique et la moralit publique (au sens large).

Dveloppement

Dun strict point de vue logique, la police administrative peut donner lieu deux sortes de dfinitions : 1. Une dfinition fonctionnelle ou matrielle : la police administrative dsigne une certaine activit lie la scurit ; 2. Une dfinition organique ou formelle : la police administrative dsigne les organes, les personnels investis de cette activit.

La police administrative

10/49

Aucune de ces deux dfinitions ne sera retenue en tant que telle ici.

La police administrative

11/49

Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions :
[DBUT] Police nationale : effectif au 1er janvier 2006, 145 820 fonctionnaires (76,17% dhommes et 23,83% de femmes), dont 10 722 adjoints de scurit (agents contractuels de droit public recruts, pour une dure maximum de 5 ans, au niveau dpartemental). Les Compagnies Rpublicaines de Scurit (CRS) sont des units mobiles formant la rserve gnrale de la police nationale.

polices municipales : effectif de 18 000 agents, y compris les gardes champtres dans les communes rurales ; Gendarmerie nationale : 105 000 agents (militaires) : http://www.defense.gouv.fr/gendarmerie/
En vertu de la loi n 2009-971 du 3 aot 2009, la gendarmerie nationale, qui conserve son statut militaire, relve dune triple tutelle : o celle de lautorit judiciaire, pour lexercice de ses missions judiciaires ; o celle du ministre de lIntrieur, responsable de son organisation, de sa gestion, de sa mise en condition demploi et de linfrastructure militaire qui lui est ncessaire ; o celle du ministre de la Dfense, pour lexcution de ses missions militaires (notamment lorsqu'elle participe des oprations des forces armes l'extrieur du territoire national) ainsi que pour la gestion de ses ressources humaines. La gendarmerie nationale a donc conserv son statut militaire et certaines de ses spcificits : o hritire des marchausses de France (elle ne prit son nom actuel quen 1791), cest une force arme charge de missions de scurit ; o il ne sagit pas pour autant dune arme , mais dune force arme selon les termes de la loi prcite du 3 aot 2009 ; ainsi ne relve-t-elle pas du chef d'tat-major des armes, mais d'un directeur gnral. Nota bene : Le 2 septembre 2009, le Conseil dtat a annul le dcret autorisant lemploi par les agents de police municipale de pistolets impulsion lectrique ( Taser ). Le Conseil dtat a jug que les particularits de cette arme dun type nouveau imposaient que son usage ft prcisment encadr et contrl. Tel est le cas pour son utilisation par les agents de la police nationale. Mais, faute de rgles comparables, suffisamment prcises, pour les agents de police municipale, le dcret autorisant leur quipement est illgal CE, 2 septembre 2009, Association Rseau dalerte et dintervention pour les droits de lhomme, n 318584. [/FIN] ***

L'lment commun aux deux types de dfinitions (dfinition fonctionnelle et dfinition organique), c'est l'activit considre. Sa dfinition concide avec celle de la police administrative. On retiendra donc une notion fonctionnelle (fonction= activit) de la police administrative. Dfinition : La police administrative, c'est une activit qui vise assurer le maintien de l'ordre public, sans tendre la recherche ou l'arrestation des auteurs d'une infraction dtermine. Cette dfinition est dite tlologique parce qu'elle caractrise la police administrative par son but. Maintenir l'ordre public est le but de la police administrative. Mais comme l'ordre public comprend plusieurs lments, on peut galement dire que la police administrative poursuit plusieurs buts : maintenir l'lment 1 de l'ordre public, maintenir l'lment 2, etc. Quels sont donc les lments de l'ordre public que l'on prsente aussi comme des buts de police administrative ?

La police administrative

12/49

1 - Les buts principaux


On trouve des lments de rponse larticle L. 2212-2 du Code gnral des collectivits territoriales (article qui reprend largement les dispositions de larticle 3 du dcret de lAssemble constituante des 16 et 17 aot 1790) : La police municipale a pour objet d'assurer

le bon ordre, la sret, la scurit et la salubrit publiques. Elle comprend notamment [Ne pas chercher retenir par cur cet article !] : 1. Tout ce qui intresse la sret et la commodit du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'clairage, l'enlvement des encombrements, la dmolition ou la rparation des difices menaant ruine, l'interdiction de rien exposer aux fentres ou autres parties des difices qui puisse nuire par sa chute ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ainsi que le soin de rprimer les dpts, dversements, djections, projections de toute matire ou objet de nature nuire, en quelque manire que ce soit, la sret ou la commodit du passage ou la propret des voies susmentionnes ; 2. Le soin de rprimer les atteintes la tranquillit publique telles que les rixes et disputes accompagnes d'ameutement dans les rues, le tumulte excit dans les lieux d'assemble publique, les attroupements, les bruits, y compris les bruits de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature compromettre la tranquillit publique ; 3. Le maintien du bon ordre dans les endroits o il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchs, rjouissances et crmonies publiques, spectacles, jeux, cafs, glises et autres lieux publics ; 4. L'inspection sur la fidlit du dbit des denres qui se vendent au poids ou la mesure, et sur la salubrit des comestibles exposs en vue de la vente ; 5. Le soin de prvenir, par des prcautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours ncessaires, les accidents et les flaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les boulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies pidmiques ou contagieuses, les pizooties, de pourvoir d'urgence toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration suprieure ; 6. Le soin de prendre provisoirement les mesures ncessaires contre les personnes atteintes de troubles mentaux dont l'tat pourrait compromettre la morale publique, la scurit des personnes ou la conservation des proprits ; 7. Le soin d'obvier ou de remdier aux vnements fcheux qui pourraient tre occasionns par la divagation des animaux malfaisants ou froces ; 8. Le soin de rglementer la fermeture annuelle des boulangeries, lorsque cette fermeture est rendue ncessaire pour l'application de la lgislation sur les congs pays, aprs consultation des organisations patronales et ouvrires, de manire assurer le ravitaillement de la population.

La police administrative

13/49

De cet article la doctrine dduit, la suite dune exgse discutable, que lordre public a pour composantes : la scurit publique (synonyme ici de sret publique : paragraphes 1, 5, 6 et 7 de larticle L. 2212-2 prcit), la tranquillit publique - 2 et 3, la salubrit publique - 4 et 5. Personne ne conteste que l'ordre public comprenne ces trois lments. La doctrine admet unanimement qu'ils constituent des buts de police administrative. C'est du reste ce que l'on appelle la trilogie classique, objective. L'ordre public comprend-il d'autres lments ?

2 - Les buts secondaires


La police administrative peut-elle poursuivre d'autres buts ? Que signifie le bon ordre nonc l'article L. 2212-2 du Code gnral des collectivits territoriales ? a - La sauvegarde de lesthtique des lieux publics Nagure, le Conseil dtat admettait que la sauvegarde de lesthtique ft une composante de lordre public, donc un but de police administrative gnrale - CE, 3 juin 1938, Socit des usines Renault et autres, Rec., p. 531 : affirmation de la lgalit de la rglementation des enseignes autour de lArc de Triomphe dans lintrt de lesthtique. Puis, le Conseil dtat a rvis sa jurisprudence. Il lui est arriv dannuler des mesures de police fondes uniquement sur des motifs esthtiques ; tel a t le sort rserv larrt de police du maire de Toulouse soumettant autorisation pralable tout projet de construction de tombe ou caveau en vue de contrler notamment la conception esthtique de l'ensemble de l'ouvrage : CE, Sect., 18 fvrier, 1972, Chambre syndicale des entreprises artisanales du btiment de la Haute-Garonne, n 77277. La sauvegarde de lesthtique des lieux publics apparat plutt comme un but de police administrative spciale. Elle se fonde sur des lois spcifiques, spciales1. b - La moralit publique Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions :
[DBUT]

Exemple ou simple illustration : la police du cinma exerce par le ministre de la Culture.


En vertu de l'article 19 du code de lIndustrie cinmatographique, la reprsentation et l'exportation hors de la Communaut conomique europenne des films cinmatographiques sont subordonnes l'obtention d'un visa d'exploitation dlivr par le ministre de [l'Information] de la Culture . L'article 3 du dcret du 23 fvrier 1990 prcise que le ministre de la Culture dlivre ces visas d'exploitation aprs avis d'une commission de classification comprenant 28 membres : professionnels, experts, reprsentants des jeunes de 18 25 ans - le public le plus assidu dans les salles de cinma - et reprsentants de l'administration. Le ministre ne peut s'carter de l'avis de la Commission sans l'avoir, au pralable, invite rexaminer sa position.
Cf., par exemple, la loi du 29 dcembre 1979 relative la publicit, aux enseignes et prenseignes. Publicit : toute inscription, forme ou image destine informer le public ou attirer son attention ; enseigne : toute inscription, forme ou image appose sur un immeuble et relative une activit qui sy exerce ; prenseigne : toute inscription, forme ou image indiquant la proximit dun immeuble o sexerce une activit donne.
1

La police administrative

14/49

Le dcret du 23 fvrier 1990, qui dtermine les conditions de dlivrance des visas, prvoit cinq classifications possibles assorties ou non dun avertissement : 1. autorisation de reprsentation pour tous publics (86 % des 1 018 uvres cinmatographiques visionnes entre le 1er mars 2004 et le 1er mars 2005), 2. interdiction de reprsentation aux moins de 12 ans, 3. interdiction de reprsentation aux moins de 16 ans, 4. interdiction de reprsentation aux moins de 18 ans (en-dehors du classement X dcret du 12 juillet 2001 : cf. CE, 6 octobre 2008, SOCIT CINEDITIONS, propos du film Quand l'embryon part braconner) 5. ou interdiction totale de reprsenter l'uvre cinmatographique. Paralllement, (sixime classification), le ministre a, sur le fondement des dispositions des articles 11 et 12 de la loi du 30 dcembre 1975 portant loi de finances pour 1976, la possibilit d'inscrire le film sur la liste des films pornographiques ou d'incitation la violence , plus communment dnomms films X, ce qui les soumet, notamment, un rgime fiscal peu favorable. Le Conseil d'tat exerce un contrle normal sur la dcision du ministre d'inscrire un film sur la liste des films pornographiques ou d'incitation la violence (CE, 13 juillet 1979, Ministre de la Communication c/ SA Le Comptoir franais, Leb. p. 322, et St Les Productions du Chesne, Leb. p. 332; Gaz. Pal. 1981, 1, 321, concl. Bruno Genevois). S'agissant de la classification X , la Commission, le ministre ainsi que le Conseil d'tat retiennent de nos jours deux critres, l'un principal, l'autre subsidiaire. Le critre principal est un critre objectif : est prsum pornographique le film qui montre une activit sexuelle relle, non simule. Le critre subsidiaire a un caractre subjectif: il consiste prendre en considration l'intention du ralisateur, le contenu de l'ensemble du film, le sujet trait, la qualit de la ralisation. Il peut jouer en deux sens diffrents, - soit pour faire classer comme pornographique un film qui, sans faire voir une activit sexuelle relle, a pour seul but de montrer une accumulation de scnes rotiques, - soit, l'inverse, pour carter le classement dans la catgorie X lorsqu'on est en prsence d'une authentique uvre d'art 1. Jusqu'en 2000, la prsence de scnes montrant une activit sexuelle relle, non simule, tait une condition suffisante au classement X, mais non une condition ncessaire ; en cas dabsence de telles scnes, l'intention pornographique du ralisateur suffisait faire classer X le film. De mme, l'intention pornographique du ralisateur tait une condition suffisante, mais non une condition ncessaire. En cas dabsence dintention pornographique, la prsence de scnes montrant une activit sexuelle relle suffisait faire classer X le film. Les deux critres (activit sexuelle relle et intention pornographique) ntaient donc pas forcment cumulatifs. Chacun deux tait une condition suffisante mais non ncessaire pour le classement X. Illustration concrte n 1 : Nous sommes dans la priode antrieure 2000. Un film est soumis lapprciation de la Commission. Il y a deux hypothses, deux casse-tte logiques dont nous donnerons chaque fois un rsum de simplification : 1e Hypothse : Si dans ce film les acteurs font vraiment lamour (activit sexuelle relle, non simule, critre objectif), le film sera class parmi les films pornographiques ou d'incitation la violence, que lintention de lauteur du film soit juge pornographique ou non (critre subjectif). On peut donc affirmer : avant 2000, - la prsence de scnes montrant une activit sexuelle non simule tait une condition suffisante pour le classement X, - lintention pornographique de lauteur du film ntait pas, elle, une condition ncessaire pour le classement X. 2e Hypothse : Si, en revanche, les acteurs de ce film ne font pas vraiment lamour (absence dactivit sexuelle relle, non simule, critre objectif), le film ne sera pas class X, moins que lintention de lauteur du film ne soit juge pornographique (critre subjectif, dlicat manier).
1

Bruno Genevois, conclusions prcites.

La police administrative

15/49

On peut donc dire : avant 2000, - lintention pornographique de lauteur du film tait, elle aussi, une condition suffisante pour le classement X, - la prsence de scnes montrant une activit sexuelle, non simule, ntait pas, elle, une condition ncessaire pour le classement X. Pour clarifier et rsumer : avant 2000, chacun des deux critres tait une condition suffisante mais non ncessaire pour le classement X. Bref, pour quun film ft class X, il suffisait quil y et soit prsence dactes sexuels rels, non simuls, soit intention pornographique. Les deux critres ntaient pas forcment cumulatifs. videmment, un film ne pouvait tre class X sil ny avait ni prsence dactes sexuels rels, non simuls, ni intention pornographique.

Puis un revirement de perspective s'est produit tant au sein de la commission de classification qu'au niveau du Conseil d'tat : CE, Sect., 30 juin 2000, Association Promouvoir et autres. ( propos du film Baise-moi de Virginie Despentes et Coralie Trinh-Thi). La prsence dans le film d'actes sexuels non simuls tend perdre de sa prpondrance. Elle tait une condition suffisante mais non ncessaire. Elle est devenue une condition ncessaire mais non suffisante. Pour quun film soit class X, il faut quil y ait la fois prsence dactes sexuels rels, non simuls et intention pornographique (critres cumulatifs). Dsormais, aucun des deux critres ne constitue une condition suffisante pour le classement X.
Illustration concrte n 2 : Nous sommes en 2009, donc dans la priode postrieure 2000. Un film est soumis lapprciation de la Commission. nouveau, il y a deux hypothses, deux casse-tte logiques dont nous donnerons chaque fois un rsum de simplification : 1e Hypothse : Si dans ce film les acteurs font vraiment lamour (activit sexuelle relle, non simule, critre objectif), le film ne sera pas ncessairement class parmi les films pornographiques ou d'incitation la violence. Il ne sera class X que si lintention de lauteur est juge pornographique (critre subjectif, toujours dlicat manier). Un film du matre Woody Allen, mme montrant une activit sexuelle relle non simule, ne sera sans doute pas class X. On peut donc dire : depuis 2000, - la prsence de scnes montrant une activit sexuelle non simule nest plus une condition suffisante au classement X. - lintention pornographique de lauteur du film est devenue une condition ncessaire (mais non suffisante) pour le classement X. 2e Hypothse : Si, en revanche, les acteurs de ce film ne font pas vraiment lamour (absence dactivit sexuelle relle, non simule, critre objectif), le film ne sera pas class X, que lintention de lauteur soit juge pornographique ou non (critre subjectif dlicat manier). On peut donc dire : depuis 2000, - lintention pornographique de lauteur du film nest plus une condition suffisante au classement X, - la prsence de scnes montrant une activit sexuelle non simule est devenue une condition ncessaire (mais non suffisante) pour le classement X. Pour clarifier et rsumer : Depuis 2000, aucun des deux critres nest considr comme une condition suffisante pour le classement X. Les deux critres sont devenus ncessaires et cumulatifs. Bref, pour quun film soit class X, il faut quil y ait la fois prsence dactes sexuels rels, non simuls et intention pornographique (critres cumulatifs). videmment, un film ne peut tre class X sil ny a ni prsence dactes sexuels rels, non simuls, ni intention pornographique ou lun des deux critres seulement. Ajoutons quil va de soi que crent des prjugs dfavorables certains titres, tels ceux qui sont cits par le Conseil dtat dans son arrt susmentionn du 13 juillet 1979 - Ministre de la Culture : Prostitution clandestine, Les chatouilleuses, Plaisir trois, Les thtres rotiques de Paris, Les Grandes emmerdeuses et Le jouisseur (sans parler du film de Virginie Despentes et Coralie Trinh-Thi).

La police administrative

16/49

Pour tirer toutes les consquences de lannulation par le Conseil dtat le 30 juin 2000 du visa dexploitation interdit aux moins de seize ans avec avertissement attribu au film Baise-moi de Virginie Despentes et Coralie Trinh-Thi (Cf. supra), le gouvernement a t conduit en 2001 instaurer un degr supplmentaire dinterdiction : linterdiction de la reprsentation dun film tous les mineurs en dehors du classement X. Il sagit des uvres qui comportent des scnes de sexe non simules ou de trs grande violence mais qui, par la manire dont elles sont filmes et la nature du thme trait ne justifient pas dun classement X - dcret prcit du 12 juillet 2001 (cf. supra classification n 4). [/FIN] ***

Aujourd'hui comme hier, les proccupations d'ordre moral jouent un rle dterminant dans la classification des films. Prserver la moralit publique constitue donc un but de police administrative. Mais il sagit dun pouvoir de police propre au ministre de la Culture ; et ce dernier ne dtient pas normalement un pouvoir de police. Cest donc une autorit de police administrative spciale Voir infra. Les autres autorits de police administrative dite gnrale peuvent-elles, galement, agir en vue de la moralit publique ? Les espces lies au cinma (encore et toujours) incitaient le croire. Par exemple, un film a reu le visa ministriel autorisant sa projection. Un maire a le droit dinterdire cette projection pour lun ou lautre des motifs suivants : 1. soit la projection du film risque dengendrer des troubles matriels : rixes. Dans ce cas, le maire cherche tout simplement assurer la scurit ou la tranquillit publiques ; 2. soit elle risque de provoquer de srieux troubles de conscience en raison de limmoralit du film : CE, Sect., 18 dcembre, 1959, Socit "Les films, Lutetia"1, n 36385 36428. Dans cette hypothse, la dcision du maire vise sauvegarder la moralit publique, comme la admis explicitement le Conseil dtat :
Un maire, responsable du maintien de lordre dans sa commune, peut donc interdire sur le territoire de celle-ci la reprsentation dun film auquel le visa ministriel dexploitation a t accord mais dont la projection est susceptible dentraner des troubles srieux ou dtre, en raison du caractre immoral dudit film et de circonstances locales, prjudiciable lordre public.

Le Conseil dtat envisage deux fondements alternatifs - ou !- linterdiction de la projection : les troubles srieux et le caractre immoral du film. Le premier fondement concide avec lun des lments de la trilogie classique : la tranquillit ou la scurit. Le second fondement concide avec la moralit publique ; la rfrence aux circonstances locales tmoigne seulement de son caractre relatif : ce qui est immoral dans telle commune peut ne pas ltre ailleurs, en raison justement des particularismes locaux. Au demeurant, sans de telles spcificits locales, la police administrative aurait t exerce uniquement au niveau national. Cet exemple na pas convaincu les auteurs - souvent anciens et toujours trs minoritaires - qui niaient que la moralit publique ft un but de police administrative gnrale. Ils invoquent souvent Hauriou : L'ordre public, au sens de la police, est l'ordre matriel et extrieur. La police nessaie point d'atteindre les causes profondes du mal social, elle se contente de rtablir l'ordre matriel. En d'autres termes, elle ne poursuit pas lordre moral dans les ides . La moralit publique tait en principe envisage comme un facteur externe l'ordre public proprement dit, sur lequel elle n'tait susceptible de rejaillir que par le biais de risques de dsordres matriels.
1

A propos du film Le feu dans la peau.

La police administrative

17/49

Pourtant, larticle L. 2212-2 (prcit, voir page 12) du code gnral des collectivits territoriales vise bien la morale publique : La police municipale comprend : [] 6. le soin de prendre provisoirement les mesures ncessaires contre les personnes atteintes de troubles mentaux dont l'tat pourrait compromettre la morale publique, la scurit des personnes ou la conservation des proprits [] Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions :
[DBUT] En outre (simple illustration), le commissaire du gouvernement Patrick Frydman observe1: Il est clair que, bien quelle ne soit pas formellement comprise dans la trilogie traditionnelle dfinissant l'objet de la police municipale savoir scurit, tranquillit et salubrit publiques, la moralit publique constitue bien galement, selon votre jurisprudence, un des buts en vue desquels cette police peut trouver s'exercer. C'est ainsi que vous avez toujours reconnu que les atteintes portes la dcence, sous toutes ses formes, justifiaient l'diction par le maire de mesures de police qu'il s'agisse de dcisions frappant les lieux de dbauche ou de prostitution (Cf. par exemple: 17 dcembre 1909, Chambre syndicale de la corporation des marchands de vins et liquoristes de Paris, p. 990; 11 dcembre 1946, Dames Hubert et Crepelle, p. 300 ou 30 septembre 1960, Jauffret, p. 504) de la rglementation de la tenue des baigneurs sur les plages (Cf. 30 mai 1930, Beaug, p. 582), du contrle du caractre dcent des inscriptions portes sur les monuments funraires (Cf. Ass., 4 fvrier 1949, Dame Veuve Moulis, p. 52) ou encore de la vrification de la conformit aux bonnes murs de la dnomination des voies, publiques ou prives, dans la commune (Cf. 18 juillet 1919, Dame Magnier, p. 646 et, plus rcemment, 19 juin 1974, Sieur Broutin, p. 346). Au total, et mme si, compte tenu de l'volution gnrale des murs, votre attention est moins souvent attire sur ce point quelle ne l'tait il y a quelques dcennies, il est donc possible d'affirmer, comme le fait le Professeur Chapus dans son Trait de droit administratif gnral p. 596, que selon la jurisprudence, la moralit publique est la quatrime composante de la notion d'ordre public. Et cette conclusion est dailleurs unanimement partage par les commentateurs autoriss en la matire (Cf. par exemple, en ce sens, l'opinion du Professeur Moreau au Jurisclasseur administratif, fascicule Polices administratives , n 128 ou encore celle du Professeur Picard dans son ouvrage de rfrence sur La notion de police administrative , tome 1, p. 217). Or, il n'est pas douteux, notre sens, et eu gard nos dveloppements antrieurs, que le respect de la dignit de la personne humaine constitue lui-mme l'une des composantes essentielles de la moralit publique. [/FIN] ***

La controverse devait prendre fin (provisoirement ?) avec les dcisions CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge, n 136727 et Ville dAixen-Provence, n 143578 : Explication de l'affaire CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-surOrge
Conclusions sur CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge et Ville dAix-enProvence.
1

La police administrative

18/49

Question pose au Conseil dtat : un maire a-t-il le droit d'interdire l'attraction dnomme "lancer de nain" et qui consiste faire lancer un nain par des spectateurs ? Rponse du Conseil dtat : un maire a le droit d'interdire un tel spectacle. Raisonnement du Conseil dtat - clair, justement, par les conclusions de Patrick Frydman cites plus haut : 1. Il appartient l'autorit investie du pouvoir de police municipale de prendre toute mesure pour prvenir une atteinte l'ordre public ; 2. Le respect de la dignit de la personne humaine est une des composantes de l'ordre public; 3. L'attraction de "lancer de nain" consistant faire lancer un nain par des spectateurs conduit utiliser comme un projectile une personne affecte d'un handicap physique et prsente comme telle ; par son objet mme, une telle attraction porte atteinte la dignit de la personne humaine ; 4. Ds lors, l'autorit investie du pouvoir de police municipale peut l'interdire. Et cette interdiction est lgale malgr l'absence de circonstances locales particulires, le fait que des mesures de protection ont t prises pour assurer la scurit de la personne en cause, le fait que celle-ci se prtait librement cette exhibition, contre rmunration. Moyens inoprants ou arguments sans valeur : le respect du principe de la libert du travail et de celui de la libert du commerce et de l'industrie. On peut alors soutenir que 1. la dignit de la personne humaine est une des composantes de l'ordre public, 2. la dignit de la personne humaine comporte une dimension morale, sans toutefois se confondre avec la moralit publique (voir, ci-dessous, le considrant tir de la dcision CE, 8
dcembre 1997, Commune dArcueil c/ Rgie publicitaire transports parisiens, n 171134), 3. lordre public comporte donc une dimension morale.

Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions :
[DBUT] Il nest pas intrt de relever que la conscration, comme but de police administrative, de la prservation du respect de la dignit de la personne humaine sinscrit dans le sillage des dcisions suivantes :

Dcision n 94-343/344 DC du 27 juillet 1994 : le Conseil constitutionnel y estime que la sauvegarde de la dignit de la personne humaine contre toute forme d'asservissement et de dgradation est un principe valeur constitutionnelle - Loi relative au respect du corps humain et loi relative au don et l'utilisation des lments et produits du corps humain, l'assistance mdicale la procration et au diagnostic prnatal. Ce principe a t raffirm six mois plus tard par la dcision n 94-359 DC du 19 janvier 1995 - relative la loi sur la diversit de l'habitat ; CE, Ass., 2 juillet 1993, Milhau, n 124960 : le Conseil dtat lve au rang de principe gnral du droit le respect de la personne humaine aprs sa mort. La lecture a contrario dune dcision rendue quelques annes plus tard par le Conseil dtat confirme que la moralit publique figure bien au nombre des buts lgaux de police : Considrant que, par arrt du 14 mai 1990, le maire dArcueil a interdit sur le territoire de la commune laffichage publicitaire en faveur des messageries roses ; quil ne ressort pas des pices du dossier que cet affichage ait t susceptible de provoquer dans cette commune des troubles matriels srieux ; quen labsence de circonstances locales particulires, qui ne ressortent pas du dossier, le caractre immoral desdites messageries, le supposer tabli, ne peut fonder lgalement une

La police administrative

19/49

interdiction de toute publicit en leur faveur ; que si la commune soutient que larrt attaqu aurait t justifi galement par la ncessit de prvenir une atteinte la dignit de la personne humaine, elle napporte, en tout tat de cause, aucun lment au soutien de ce moyen ; - CE, 8 dcembre 1997, Commune dArcueil c/ Rgie publicitaire transports parisiens, n 171134. [/FIN] ***

Au total, lordre public comprend la scurit ou sret -, la salubrit, la tranquillit et la moralit publiques (Ne pas oublier l'pithte !). Cette conclusion appelle deux remarques : 1 - On peut dplorer que la moralit publique soit retenue comme but de police administrative1 - certains sen rjouissentMais il ne faut pas oublier que, depuis fort longtemps, ltat soccupe de la moralit publique par le biais des lois pnales. 2 - La moralit publique, au sens de la police administrative, nest pas synonyme dordre moral. Mais bien souvent, lordre moral avance masqu. La tentation de lordre moral explique sans doute la circonspection du juge. Ce dernier prfre le plus souvent retenir la moralit publique en lassociant avec dautres lments jugs plus objectifs de lordre public - scurit ou sret, salubrit et tranquillit publiques (Voir infra prostitution). En ce sens, on pourrait considrer la moralit publique comme un but secondaire de la police administrative. Toutefois, faute de pouvoir raliser cette association et en prsence dun trouble moral important, le juge retiendra la moralit publique seule, comme il la dj fait voir exemples cidessus.

Il importe de ne pas confondre jugement de valeur et jugement de ralit.

La police administrative

20/49

B - La distinction police administrative - police judiciaire Questions initiales :


1. Les consquences juridiques qui s'attachent la distinction police administrative police judiciaire sont-elles les mmes que celles qui dcoulent de la distinction service public caractre administratif service public caractre industriel et commercial ? 2. Comment, concrtement, distingue-t-on la police administrative de la police judiciaire ?

Rponses soutenues :
1. La distinction police administrative police judiciaire et la distinction service public caractre administratif service public caractre industriel et commercial ont une consquence juridique en commun : elles permettent toutes les deux d'indiquer le droit applicable et de dsigner, de ce fait, le juge comptent. Les litiges engendrs par la police administrative comme ceux qui sont ns du fonctionnement d'un service public caractre administratif relvent, en principe, du droit administratif et de la comptence du juge administratif. l'inverse, les litiges relatifs la police judiciaire comme ceux qui sont ns du fonctionnement d'un service public caractre industriel et commercial relvent, normalement, du droit priv et de la comptence du juge judiciaire. Soit dit en passant, les deux distinctions prouvent que l'administration a bien deux droits et deux juges. La distinction police administrative police judiciaire emporte d'autres consquences qui lui sont propres. 2. Comment, concrtement, distingue-t-on la police administrative de la police judiciaire ? Pour savoir si l'autorit administrative se livre une activit de police administrative ou une activit de police judiciaire, il suffit de rpondre la question suivante : l'autorit administrative estelle en train ou est-elle sur le point de constater une infraction dtermine (crime, dlit, contravention), ou den rechercher lauteur ? Si l'autorit administrative est en train ou est sur le point de constater une infraction dtermine ou den rechercher lauteur, on a affaire une activit de police judiciaire. Si l'autorit administrative nest pas en train ou nest pas sur le point de constater une infraction dtermine ni den rechercher lauteur, on a affaire une activit de police administrative. Comme la dfinition de la police administrative, la distinction police administrative police judiciaire repose sur un critre tlologique (le but de l'activit considre). Dfinition de la police administrative (Rappel) : C'est une activit qui vise assurer le maintien de l'ordre public, sans tendre la recherche ou l'arrestation des auteurs d'une infraction dtermine. Dfinition de la police judiciaire (article 14 du code de procdure pnale) : Elle est charge de constater les infractions la loi pnale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs.

Dveloppement

La police administrative

21/49

1 - Lintrt juridique de la distinction


Il se situe quatre niveaux : 1. Au niveau du droit applicable et de la comptence juridictionnelle : les litiges provoqus par la police administrative relvent du droit administratif et ressortissent la comptence des juridictions administratives. Quil sagisse dobtenir lannulation dune dcision ou la rparation dun prjudice. Que le requrant soit la cible de la mesure de police, un tiers, un fonctionnaire de police ou un collaborateur occasionnel. Les litiges de la police judiciaire relvent du droit priv et des juridictions judiciaires. Sauf sil sagit de rparer les prjudices subis par les personnels de police ou par leurs collaborateurs. Lengagement de la responsabilit semble moins ardu dans le cas de la police administrative que dans celui de la police judiciaire.
2. Au niveau de limputation : la police administrative sexerce, selon les cas, au nom de ltat, du dpartement ou de la commune. La police judiciaire est invariablement mise en uvre au nom de ltat. 3. Au niveau de la procdure : Chaque type de police sexerce suivant une procdure

spcifique.
(Rec. p. 412, conclusions Heuman).Un prfet ordonne la saisie de certains journaux en utilisant la procdure que le Code de procdure pnale a organise pour un but prcis : la constatation de crimes ou de dlits contre la sret de ltat - police judiciaire. Or, le prfet poursuivait un autre but : empcher la diffusion de certaines nouvelles prjudiciables lordre public - police administrative. Ainsi donc, pour atteindre un but de police administrative, il a utilis une procdure de police judiciaire, ce qui, bien entendu, tait illgal.

Exemple : CE, Ass., 24 juin 1960, Socit Frampar, n 42289,

niveau constitutionnel de la sparation des pouvoirs : Conseil constitutionnel, Dcision n 2005-532 DC du 19 janvier 2006 - Loi relative la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives la scurit et aux contrles frontaliers. La police judiciaire a pour objet la rpression des infractions pnales ; et cette rpression relve du pouvoir judiciaire , de lautorit judiciaire. La police administrative, qui ne peut avoir dautre finalit que de prserver lordre public et de prvenir les infractions , relve de la responsabilit du pouvoir excutif. Par suite est inconstitutionnelle, parce que contraire la sparation des pouvoirs, toute loi visant faire rprimer des infractions pnales par des mesures de police administrative.
4. Au

2 - Le critre de la distinction
Le critre juridique de la distinction nest pas organique. En effet, bien souvent, les mmes organes, les mmes personnels agissent tantt dans le cadre de la police administrative, tantt dans le cadre de la police judiciaire. Bien entendu, cela nexclut pas quelques cas de spcialisation. Illustration concrte que, bien videmment, je vous engage prendre avec humour etsrieux1 : lorsque je rencontre un fonctionnaire de police ou un gendarme, je ne dois pas prsumer quil fait de la police administrative ou de la police
Une lectrice avait cru voir dans cet exemple une dfiance lgard de ses immenses facults personnelles ; elle avait tort, bien sr. La rfrence lhumour est destine prvenir ce genre derreur dinterprtation, comme vous laurez sans doute tous compris.
1

La police administrative

22/49

judiciaire, car bien souvent la mme personne peut faire lune ou lautre. Le critre juridique de la distinction ne rside pas non plus dans le clivage prvention rpression. Certes, la police administrative a un caractre essentiellement prventif. Mais elle permet parfois de faire cesser des troubles existants Cf. article L. 2212-2 prcit, n 2, 5 et 7 ; limite : Conseil constitutionnel, Dcision n 2005-532 DC prcite du 19 janvier 2006. Inversement, si la police judiciaire est incontestablement rpressive, elle nexclut pas toute possibilit de prvention. En fait, le critre juridique de la distinction est tlologique (ou finaliste ), cest--dire en rapport avec le but de lactivit : CE, Sect., 11 mai 1951, Consorts Baud, Rec., p. 265 : personne blesse mortellement au cours d'une opration de police que des inspecteurs de police accomplissaient Lyon le 31 octobre 1945, en vue d'apprhender des individus signals comme faisant partie d'une bande de malfaiteurs police judiciaire ; TC, 7 juin 1951, Dame Noualek, Rec. p. 636 : une personne qui se trouvait ... la fentre de son appartement, Montferrand, fut atteinte et blesse la main droite , au cours dune opration qui navait pas pour objet la recherche d'un dlit ou d'un crime dtermin - police administrative. Pour qualifier une opration donne dactivit de police judiciaire ou de police administrative, il faut la considrer dans sa relation une infraction dtermine. Si lopration consiste constater une infraction dtermine ou en rechercher (ou arrter) les auteurs, il sagit dune opration de police judiciaire. Dans le cas contraire, on a affaire une opration de police administrative. Illustration concrte prendre, bien sr, avec humour et srieux : lorsque je rencontre un fonctionnaire de police ou un gendarme, je sais que je ne dois pas prsumer quil fait de la police administrative ou de la police judiciaire. Pour savoir sil se livre une opration de police administrative ou une opration de police judiciaire, je dois poser la question suivante : ce fonctionnaire de police ou ce gendarme est-il en train ou est-il sur le point de constater une infraction dtermine (crime, dlit, contravention), ou den rechercher les auteurs ? Si la rponse est positive, je conclurai quil fait de la police judiciaire. Dans le cas contraire, je suis le tmoin privilgi dune opration de police administrative. Une infraction dtermine est le contraire dune infraction imprcise, vague, gnrale, ou sans rapport avec lopration qualifier, sinon tout moment il y aurait opration de police judiciaire, car tout moment, quelque part, une infraction se commet ou est sur le point dtre commise. On exige, pour quil y ait opration de police judiciaire, que lopration qualifier soit en rapport avec une infraction dtermine, cest--dire avec une infraction prcise, reconnue dlibrment, tort ou raison, comme telle, et ayant un lien avec lopration qualifier. Toutefois, infraction dtermine ne signifie pas ncessairement infraction commise ou consomme. Ce peut tre une infraction sur le point dtre commise.

La police administrative

23/49

Exemple : TC, 27 juin 1955, Dame Barbier, Rec. p. 624. La


police apprend que des individus vont commettre un cambriolage. La dcision est prise de leur tendre un pige (une souricire ). Cette dcision, comme lorganisation du pige, relve dune procdure de police judiciaire, et ce, mme si les malfaiteurs renoncent leur entreprise - le vol est une infraction dtermine.

La police administrative

24/49

Parfois, il sagit mme dune infraction imaginaire ou hypothtique. Exemples : TC, 15 juillet, 1968, Consorts Tayeb, n 01909. Toulouse, le 30 avril
1966, 23 h 10. Un passant attire lattention de M. Pingault, officier de paix principal au commissariat urbain de Toulouse, sur M. Tayeb Henni Abdelkader. Motif : le comportement de ce dernier serait de nature laisser supposer quil se dispose commettre un dlit. Interpell, M. Tayeb prend la fuite et il est mortellement bless par lofficier de police qui sest lanc sa poursuite. Il sagit dune opration de police judiciaire, car la fuite de M. Tayeb a fait croire au policier quil avait affaire un dlinquant.

CE, 18 mars 1981, Consorts Ferran, n 17502, Rec. p. 148. Un


vhicule est en stationnement rgulier. Excs de zle et mprise du policier qui estime que le stationnement est irrgulier. Il ordonne la mise en fourrire du vhicule. Il a accompli un acte de police judiciaire, car un stationnement irrgulier est une infraction, mme si, en lespce, lirrgularit nest pas constitue.

CE, 19 mai 1982, M. Flix Volbrecht, n 19989 : Considrant que

le 10 novembre 1972, vers 23 heures 15, deux gendarmes, qui effectuaient sur les ordres de leurs suprieurs une ronde de surveillance autour de la caserne de Laon (Aisne) ont eu l'attention appele par un passant, M. Flix Volbrecht, dont le comportement leur a paru suspect ; qu'aprs l'avoir interpell sans succs, les gendarmes se sont saisis de M. Volbrecht, qui refusait de dcliner son identit, afin de le conduire au bureau de la brigade ; que M. Volbrecht a alors pris la fuite et a t atteint d'un coup de feu tir par un des deux gendarmes qui s'tait mis sa poursuite ; qu'en poursuivant une personne dont le comportement et la fuite lui ont fait croire qu'il s'agissait d'un dlinquant, ce gendarme a fait un acte qui relve de la police judiciaire ; []

TC, 7 mars 1994, M. Damez, n 02902 : Considrant qu'il ressort

des pices du dossier que le 28 fvrier 1989, vers 3 heures 40, Valence, l'intervention de la police a t demande au motif que deux individus faisaient du tapage nocturne en frappant la porte d'un foyer de jeunes filles ; que le brigadier de police Marracini et le policier auxiliaire Rosa se sont rendus sur les lieux et ont interpell M. Damez ; que pour l'emmener au commissariat, ils l'ont projet dans la voiture de service, le blessant ainsi un genou ; qu'ils l'ont ensuite frapp au cours du trajet et l'arrive ; Sur la comptence : Considrant que les fonctionnaires de police ont agi en vue de constater l'infraction qui leur avait t signale et ont apprhend M. Damez qu'ils suspectaient de l'avoir commise ; qu'ils doivent, en consquence, tre regards comme ayant particip une opration de police judiciaire lorsqu'ils se sont livrs des svices sur sa personne ; qu'il s'ensuit que l'action en responsabilit dirige par M. Damez contre l'tat relve de la comptence des tribunaux de l'ordre judiciaire ; []

On laura remarqu, lintention de lagent occupe une place certaine, ce qui accrot le domaine de comptence du juge judiciaire. Si tonnante, voire choquante, quelle puisse paratre, cette solution se justifie par des considrations fondes sur la bonne administration de la justice.

La police administrative

25/49

Il est en effet opportun que la question de savoir si une infraction a rellement t commise soit confie, non au juge administratif, mais au juge pnal, juge judiciaire ordinaire des infractions.

Naturellement, dans les exemples prcits, les fonctionnaires en cause encourent des sanctions
disciplinaires ou pnales.

Cela dit, en labsence dune infraction dtermine, cest--dire prcise (quelle soit relle ou fictive, commise ou sur le point de ltre), et en rapport direct avec lactivit en cause, on a affaire une opration de police administrative. Exemples : TC, 22 avril 1985, M. Chadeyras, n 02360. Un diffrend dordre
priv ne rvle pas ncessairement une infraction dtermine. Personne ayant form une action en responsabilit fonde sur les brutalits dont elle aurait t l'objet la suite de son interpellation par une patrouille de police. L'action met en cause le fonctionnement de la police administrative et non celui de la police judiciaire, et ce pour deux raisons. Dune part, l'objet de cette interpellation se limitait au rglement d'un diffrend opposant l'intress un voisin, lequel s'tait plaint de ce que l'intress avait confisqu le ballon de son fils. Dautre part, les agents de police avaient seulement agi en vue du rtablissement de la tranquillit publique dans le voisinage. Comptence de la juridiction administrative. surveillance ou une opration de protection nest pas non plus ncessairement connexe une infraction dtermine, cest--dire une infraction prcise, une infraction qui ne soit ni vague ni gnrale. Considrant que le 7 aot 1984, vers 4 heures du matin, M. Devossel a t accidentellement bless, alors qu'il empruntait pied le boulevard Jean-Jaurs Boulogne-Billancourt, par une balle de l'arme de service d'un gardien de la paix qui, avec quatre autres gardiens, effectuait une ronde de surveillance ayant le caractre d'une opration de police administrative ; qu'en l'absence au dossier de tout indice permettant de considrer que le comportement de M. Devossel a t de nature modifier ce caractre et faire regarder le gardien de la paix comme participant, au moment de l'accident, une opration de police judiciaire, le litige qui oppose M. Devossel l'tat et qui a trait l'indemnisation ventuelle du prjudice qui a t caus l'intresse dans les circonstances susrappeles, relve de la comptence de la juridiction administrative;[] 28 avril 1980, M. Waroquier, n 02155. Selon les circonstances, une vrification d'identit peut ressortir une activit de police administrative ou judiciaire. Considrant que la 24 dcembre 1974 Blois vers 21 heures 30 des fonctionnaires de Police qui effectuaient une patrouille ont voulu vrifier l'identit de trois personnes occupant un vhicule en stationnement ; qu'au cours de cette vrification l'un des occupants M. Waroquier a t bouscul et bless par un de ces fonctionnaires ; Considrant que, dans les conditions o elle a eu lieu, cette vrification d'identit ne ressortissait pas l'activit de la police

TC, 26 mars 1990, M. Devossel, n 02599. Une ronde de

TC,

La police administrative

26/49

judiciaire ; que l'action dirige par M. Waroquier contre l'tat pour obtenir rparation du prjudice qu'il a subi est de la comptence des Tribunaux de l'ordre administratif ; que ds lors, c'est bon droit que le Tribunal de grande instance de Blois s'est dclar incomptent pour en connatre;[]

3 - Le mlange occasionnel des genres


Parfois, il y a imbrication des deux types de police. On peut alors se demander qui du juge administratif ou du juge judiciaire aura comptence pour statuer sur un litige li cette imbrication. En fait, dans cette hypothse, la comptence juridictionnelle est dtermine par lopration qui est essentiellement lorigine du litige. Illustration concrte : La police protge une personnalit police administrative en lespce. Un attentat dirig contre ladite personnalit se produit police judiciaire. Ladite personnalit veut obtenir des dommages et intrts de la part de ltat. Il serait extrmement inopportun de lui demander de sadresser dabord au juge administratif parce quil y a eu opration de police administrative, puis au juge judiciaire parce quil y a eu galement opration de police judiciaire. La solution : cette personnalit saisira exclusivement soit le juge administratif si elle estime que le dommage quelle a subi est d essentiellement la mauvaise organisation de la police administrative, soit le juge judiciaire si elle pense que le dommage est imputable essentiellement au dysfonctionnement de la police judiciaire. Bien sr, elle peut se tromper. Il incombe au juge saisi den dcider. Exemples de mlanges occasionnels des genres :
1. Une opration de police judiciaire peut dboucher sur une opration de police

administrative : enlvement et mise en fourrire dun vhicule - police judiciaire ; puis, partir de la mise en fourrire, police administrative. Exemple : CE, 18 mars 1981, Consorts Ferran, dcision prcite :
Considrant que la mise en fourrire d'un vhicule, prescrite en excution des articles l. 25 et suivants du code de la route dans les conditions prvues par les articles r. 285 et suivants de ce code, a le caractre d'une opration de police judiciaire ; qu'il suit de la que l'autorit judiciaire est seule comptente pour connatre des actions en responsabilit fondes sur les irrgularits dont serait entache la mise en fourrire et, notamment, sur celles qui se rapportent la ralit ou la constatation des infractions qui l'ont motive ; que ces actions ne relvent de la juridiction administrative que lorsqu'elles tendent la rparation de dommages imputs au fait de l'autorit administrative qui le vhicule a t remis en excution de la dcision de l'officier de police judiciaire ;[] 1. Une opration de police administrative peut dboucher sur une opration de police judiciaire Exemples :

i. TC, 29 octobre 1990, Mlle Morvan, n 02617 :

La police administrative

27/49

Le gardien de la paix Roche, du corps urbain d'Auxerre, assumait, au cours de la nuit du 13 au 14 dcembre 1984, avec deux de ses collgues, bord d'une voiture de patrouille, une mission de surveillance gnrale (police administrative). Ces fonctionnaires de police avaient galement, cette occasion, reu la consigne d'intercepter et d'interpeller des individus qui avaient provoqu une rixe dans un dbit de boissons et s'taient enfuis dans une voiture dont la marque et la couleur leur avaient t indiques. Ils ont aperu, au cours de la nuit, un vhicule correspondant cette description et ont pris en chasse ce vhicule qui cherchait leur chapper et dont le conducteur a commis cette occasion plusieurs infractions au code de la route. Dans ces conditions, ils devaient tre regards comme excutant une mission de police judiciaire lorsqu'aprs avoir fait descendre les occupants de cette voiture, ils ont entrepris de les fouiller, opration au cours de laquelle un coup de feu provenant de l'arme du gardien Roche a bless accidentellement l'un deux, Mlle Corinne Morvan. Ds lors, l'action en responsabilit dirige par la victime et par la caisse de scurit sociale contre l'tat relevait de la comptence des tribunaux de l'ordre judiciaire.

ii. TC, 12 juin, 1978, Socit le Profil c/ Ministre de lIntrieur, n 02082.


Une caissire est escorte par des gardiens de la paix - police administrative. Un hold-up a lieu - police judiciaire. On le sait dj, dans cette hypothse, la comptence juridictionnelle est dtermine par lopration qui est essentiellement lorigine du prjudice - en loccurrence la mauvaise organisation de la police administrative : Considrant que la Socit "Le Profil" demande l'tat la rparation du prjudice qu'elle a subi le 8 dcembre 1972 du fait de malfaiteurs qui, sous la menace de leurs armes, se sont empars d'une somme de 274 051,90 francs qu'un de ses prposs venait de retirer d'une banque en vue de la transporter dans les locaux de la socit ; qu'au soutien de sa requte, la Socit "Le Profil" fait valoir que les services de police chargs de la scurit de cette opration de transfert de fonds ont commis des fautes lourdes susceptibles d'engager la responsabilit de l'tat, d'une part, en ne mettant pas en place un dispositif de protection adquat, d'autre part, en ne faisant pas obstacle aux agissements des agresseurs ; Considrant que le prjudice allgu, intervenu au cours d'une opration tendant assurer la protection des personnes et des biens, trouve essentiellement son origine dans les conditions dans lesquelles a t organise cette mission de protection ; qu'une telle mission relve de la police administrative ; que les litiges relatifs aux dommages que peuvent causer les agents du service public dans de telles circonstances relvent de la comptence de la juridiction administrative ; []

iii. Cour de cassation, Chambre criminelle, 5 janvier 2005 (n 04-81714) :


Attendu qu'il rsulte de l'arrt attaqu et des pices de procdure que, le 24 aot 2002, Jean-Philippe X... circulait moto lorsqu'il a t victime d'un accident de la circulation qui a ncessit son hospitalisation immdiate ; que les services de police rests sur place pour rassembler ses effets personnels afin de prvenir ses proches ont dcouvert, dans une pochette lui appartenant, un pistolet automatique de premire catgorie et les munitions correspondantes; qu' ils ont alors ouvert une enqute de flagrance qui a dmontr que l'intress avait acquis un grand nombre d'armes et de munitions de premire et quatrime catgories en falsifiant un imprim d'autorisation prfectorale

La police administrative

28/49

d'acquisition et de dtention tabli, l'origine, pour une seule de ces armes ;[] [] l'ouverture du bagage pour rechercher des lments d'identit du bless ou des papiers susceptibles de fournir l'adresse, le numro de tlphone des personnes proches prvenir, les traitements mdicaux en cours, le groupe sanguin etc., constitue une opration de police administrative rendue ncessaire pour la scurit du bless et la prservation de ses biens ; il est d'usage de dresser un inventaire des effets personnels en vue de leur restitution ; ces actes ne relvent pas d'une opration de fouille entrant dans le cadre d'une mesure de police judiciaire ayant pour objet la recherche d'une infraction ; toutefois, la rvlation de l'existence d'un dlit permet aux policiers de procder des oprations de police judiciaire, dans le cadre de la flagrance en particulier la saisie d'une arme et des munitions affrentes en l'absence d'autorisation accompagnant celle-ci ;[] ***

Mesures de police administrative et sanctions administratives Le caractre principalement prventif des mesures de police administrative ne les oppose pas seulement dune manire toute relative dailleurs aux mesures de police judiciaire ; il permet galement de les distinguer des sanctions administratives. Selon Raymond Odent, llment dterminant de la sanction administrative cest la volont de punir une faute commise par celui auquel elle est inflige . C'est donc l'intention de punir, de rprimer un manquement aux lois et rglements, qui distingue la sanction, tout particulirement la sanction administrative, d'autres mesures procdant de l'autorit publique et avec lesquelles elle est parfois confondue, telles que les mesures de police ou les mesures de rparation. Certes, la sanction remplit souvent, outre sa fonction rpressive, une fonction de dissuasion et, partant, une fonction de prvention, mais ce n'est pas l l'effet principalement recherch. Dans le doute, le juge recherche quelle est la finalit essentielle de la mesure litigieuse : une finalit essentiellement rpressive caractrise la sanction - CE, 20 dcembre 2000, Socit A Conseils Finance, n 221215, tandis qu'une finalit essentiellement prventive caractrise une mesure de police - CE, 22 juin 2001, Socit Athis, n 193392. Illustration concrte prendre, videmment, avec humour et recul1 : Lautorit administrative comptente a pris une dcision. Pour savoir sil sagit dune mesure de police administrative ou dune sanction administrative, je dois me poser la question suivante : en prenant cette dcision, lautorit administrative cherche-t-elle essentiellement punir une personne qui a commis un manquement aux lois et rglements, ou souhaite-t-elle essentiellement prvenir un trouble lordre public ? Si elle cherche essentiellement punir une personne qui a commis un manquement aux lois et rglements, jai affaire une sanction administrative. Si, en revanche, elle souhaite essentiellement prvenir un trouble lordre public, je suis en prsence dune mesure de police administrative. Quel intrt y a-t-il distinguer les mesures de police des sanctions administratives ?
1

Ultime rappel

La police administrative

29/49

Premirement, la justification ntant pas la mme, le contrle du juge sexerce diffremment ; Deuximement, nagure, contrairement aux sanctions administratives, les mesures de police pouvaient tre prises sans souci des droits de la dfense. Toutefois, en vertu de larticle 24 de la loi 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, la police administrative sexerce, elle aussi, dans le respect des droits de la dfense - sauf urgence, circonstances exceptionnelles ou ncessit tire de lordre public ; Troisimement, la convention europenne des droits de lhomme (CEDH) ne sapplique pas aux mesures de police administrative (CE, 3 novembre 1989, Blanquie, n 88408) alors quelle doit tre respecte en cas de sanction ; Quatrimement, contrairement ce quil en est en matire de sanction, la mesure de police applicable est celle que prvoient les textes en vigueur au moment o lautorit administrative prend sa dcision, et non celle qui tait prvue par les textes en vigueur au moment o les faits se sont produits - CE, 20 janvier 1988, Elfenzi, n 87036.

La police administrative

30/49

II - La mise en uvre de la police administrative


A - La rpartition des pouvoirs de police administrative

Questions initiales :
1. Quelles sont les autorits administratives qui dtiennent des pouvoirs de police administrative ? 2. Que signifie l'expression concours des pouvoirs de police (ou concours de polices) ?

Rponses soutenues :
1. Quelles sont les autorits administratives qui dtiennent des pouvoirs de police administrative ? Si l'on vous pose cette question sans autre prcision, vous devez rpondre en distinguant les deux types de police administrative : la police administrative gnrale et les polices administratives spciales. Les pouvoirs de police administrative gnrale sont dtenus par les autorits suivantes : le Premier ministre, les prfets de dpartement, les maires et les prsidents de conseil gnral. Il serait fastidieux d'tablir la liste de toutes les autorits administratives investies de pouvoirs de police administrative spciale. Il faut se contenter de citer des exemples : ministre de l'Intrieur, ministre de la Culture, prfets 2. Que signifie l'expression concours des pouvoirs de police (ou concours de polices) ? L'expression concours des pouvoirs de police signifie qu'en prsence des mmes faits (circulation routire, manifestations, etc.) deux ou plusieurs autorits de police administrative ont pris des mesures concernant ces faits. Des rgles prcises rgissent les concours de polices. Elles permettent d'viter la cacophonie juridique. Elles seront tudies ci-aprs.

Dveloppement

1 - La distinction police administrative gnrale - police administrative spciale


Au sein de lactivit de police administrative, une distinction doit tre opre entre police administrative gnrale et police administrative spciale. La police administrative gnrale est susceptible de sappliquer, dune manire gnrale justement - nimporte quel type dactivit exerc par les particuliers. ct de cette police gnrale, il existe plthore de polices administratives spciales.

La police administrative

31/49

Une police administrative est dite spciale pour lune des raisons suivantes : 1. Elle poursuit un but autre que la scurit, la tranquillit, la salubrit et la moralit publiques : par exemple la police de la chasse et de la pche, la police de laffichage, de la publicit, des enseignes. 2. Elle sexerce selon une procdure diffrente de celle qui simpose la police administrative gnrale. 3. Elle est attribue soit une autorit administrative normalement dpourvue de pouvoirs de police administrative, soit une autorit de police diffrente de celle qui devrait tre comptente. Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions :
[DBUT] Exemple ou simple illustration : la police des trangers confie au ministre de lIntrieur - et au prfet. ce sujet, il convient de ne pas confondre lexpulsion et la reconduite la frontire. On relve des diffrences substantielles entre ces deux mesures dloignement : * Au niveau des motifs : Lexpulsion est prononce l'encontre d'un tranger dont la prsence constitue soit une menace grave lordre public, soit une menace pour la sret de l'tat ou la scurit publique (nuances difficiles dterminer !). La reconduite la frontire vise un tranger qui est entr ou qui sjourne irrgulirement en France ; * Au niveau de la comptence : Selon les cas, lexpulsion ressortit la comptence du prfet ou du ministre de [l'Intrieur] lImmigration. C'est le prfet ou, Paris, le prfet de police, qui prononce un arrt d'expulsion l'encontre d'un tranger dont la prsence constitue une menace grave l'ordre public. En cas d'urgence absolue (dans tous les cas) ou si la prsence de l'tranger constitue une menace pour la sret de l'tat ou la scurit publique, c'est le ministre de [l'Intrieur] lImmigration qui prononce la dcision d'expulsion. En revanche, la reconduite la frontire est une dcision qui relve exclusivement de la comptence du prfet ou, Paris, du prfet de police ; * Au niveau des effets : Aussi longtemps quelle na pas t abroge ou annule, la mesure dexpulsion fait obstacle au retour de ltranger en France. La reconduite la frontire na pas un tel effet. Dment muni des titres requis, ltranger antrieurement reconduit la frontire pourra revenir en France. [/FIN] ***

2 - Les autorits de police administrative gnrale


Ce sont :
1.

Le Premier ministre. Il a le pouvoir de prendre des mesures applicables sur

lensemble du territoire national. Il peut charger les ministres de prciser ses dcrets de police. Il sagit dun pouvoir propre de police, existant en dehors de toute dlgation lgislative. Ce dernier principe dcoule de larrt CE, 8 aot, 1919, Labonne, n 56377. Par cet arrt Labonne, le Conseil dtat a considr que lautorit titulaire du pouvoir rglementaire gnral (A lpoque, le Prsident de la Rpublique) disposait, en labsence de toute habilitation lgislative, donc de toute autorisation lgislative, dune comptence pour dicter des mesures de police caractre gnral et sappliquant sur lensemble du territoire. Sous la Ve Rpublique, dans la logique dune volution commence plus tt, le Premier ministre est devenu le titulaire du pouvoir rglementaire gnral, ce qui a conduit le Conseil dtat adapter la jurisprudence Labonne, en jugeant quil appartenait au Premier ministre, en vertu de ses pouvoirs propres, ddicter des mesures de police applicables lensemble du territoire - CE, 2 mai 1973, Association culturelle des Israelites nord-africains de Paris, n 81861 ; CE, 19 mars 2007, Le Gac, n 300467 ; CE, Ass., 13 mai 1960, SARL Restaurant Nicolas, Rec. p. 328.

La police administrative

32/49

Le Conseil constitutionnel a adhr ce principe : [L]'article 34 de la Constitution n'a pas retir au chef du Gouvernement les attributions de police gnrale qu'il exerait antrieurement, en vertu de ses pouvoirs propres et en dehors de toute habilitation lgislative [] - Dcision n 87-149 L du 20 fvrier 1987. En revanche, la comptence des autres autorits de police administrative gnrale (maire, prfet, prsident de conseil gnral) est la fois fonde sur des textes prcis et limite gographiquement. Les mesures de police du Premier ministre sont dictes sous la forme dactes administratifs unilatraux dnomms dcrets. Dcrets, tel est dailleurs, en principe, le nom donn aux actes administratifs unilatraux pris par le Premier ministre ou par le Prsident de la Rpublique, et ce quelle que soit la matire (police administrative ou non) - voir Chapitre II de ce Titre I.
2. Le maire. En vertu de larticle L. 2212-2 (prcit) du code gnral des collectivits territoriales (CGCT), il a comptence pour veiller au maintien de lordre public sur le territoire de la commune. Le maire assure la police de la circulation dune part, sur les voies communales ( lintrieur comme lextrieur de son agglomration, la commune tant plus vaste que lagglomration, quelle englobe) et, dautre part, sur les portions de routes nationales et dpartementales situes lintrieur de son agglomration (Voir CGCT). Ses attributions sont amputes au profit du prfet en cas dtatisation de la police - Cf. infra Le prfet. Paris, il y a partage des pouvoirs de police entre le maire et le prfet de police. Bien videmment, un maire na pas le droit duser de ses pouvoirs de police dans le seul dessein de faire chec la politique des autorits de l'tat - CE, 6 septembre 2002, Ministre de l'intrieur, de la scurit intrieure et des liberts locales c/ Commune de Sangatte (Dcision suspendant, pour dtournement de pouvoir, l'arrt du maire de Sangatte, du 23 mai 2002, par lequel celui-ci avait enjoint de fermer dans un dlai de deux mois le centre d'hbergement des rfugis de Sangatte ; finalement, sur dcision du ministre de lIntrieur, le centre a t ferm).

Les mesures de police du maire sont dictes sous la forme dactes administratifs unilatraux dnomms arrts. Arrts, tel est dailleurs le nom donn aux actes administratifs unilatraux pris par toutes les autorits administratives autres que le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre, et ce quelle que soit la matire (police administrative ou non) - voir Chapitre II.
3. Le prsident du conseil gnral. Sur le fondement de larticle L. 3221-4 du CGCT, il

exerce les pouvoirs de police affrents la gestion du domaine dpartemental, notamment en ce qui concerne la circulation sur ce domaine (police de la circulation sur les routes dpartementales hors des agglomrations, etc.). Les mesures de police du prsident du conseil gnral sont dictes sous la forme dactes administratifs unilatraux dnomms arrts. Arrts, tel est, rappelons-le, le nom donn aux actes administratifs unilatraux pris par toutes les autorits administratives autres que le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre, et ce quelle que soit la matire (police administrative ou non) - voir Chapitre II.
4.

Le prfet de dpartement. Au nom de ltat, il exerce la police de la circulation sur

les routes nationales hors des agglomrations. Le prfet peut se substituer au maire dans deux hypothses : lorsque lordre public est menac dans deux ou plusieurs communes limitrophes ; si, dans une commune, le maire nglige de prendre les mesures appropries : la substitution doit tre prcde dune mise en demeure reste infructueuse. Le prfet a galement la possibilit de se substituer au prsident du conseil gnral, en cas de carence de ce dernier et aprs mise en demeure reste sans rsultat.

La police administrative

33/49

Dans une commune police d'tat, certains des pouvoirs de police du maire sont transfrs au prfet dune manire permanente.

La police administrative

34/49

Larticle L. 2214-4 du CGCT dispose : Le soin de rprimer les atteintes la tranquillit publique, tel qu'il est dfini au 2 de l'article L. 2212-2 et mis par cet article en rgle gnrale la charge du maire, incombe l'tat seul dans les communes o la police est tatise, sauf en ce qui concerne les troubles de voisinage.
Dans ces mmes communes, l'tat a la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes. Tous les autres pouvoirs de police numrs aux articles L. 2212-2, L. 2212-3 et L. 2213-9 sont exercs par le maire y compris le maintien du bon ordre dans les foires, marchs, rjouissances et crmonies publiques, spectacles, jeux, cafs, glises et autres lieux publics.

Illustrations concrtes : Une manifestation contre un projet de loi tant un grand rassemblement occasionnel dhommes , cest le prfet qui a la charge dassurer le maintien de lordre au cours de cette manifestation si elle se droule sur le territoire dune commune police dtat. Un lcher annuel de taureaux tant une manifestation traditionnelle, priodique, en tout cas non occasionnelle, la responsabilit du maintien de lordre au cours de ce lcher de taureaux incombe au maire, mme sur le territoire dune commune police dtat. Le prfet bnficie, enfin, de pouvoirs de police administrative spciale : par exemple, la police des gares et arodromes. Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions :
[DBUT] Le prfet maritime mrite une mention particulire (Toulon, Brest et Cherbourg). Portant luniforme d'amiral et le titre damiral-prfet maritime, il assure dimportantes responsabilits en matire de dfense civile en mer. Son action pour la protection des populations, le maintien de lordre public et la prservation de laction gouvernementale s'exerce au niveau de la surveillance des navires trangers, de la circulation maritime, de l'organisation des plans deau, du sauvetage en mer, de la lutte contre les pollutions volontaires ou accidentelles. Sans oublier les conflits de pche et la surveillance renforce des approches maritimes lorsque le plan Vigipirate est dclench terre. Seul comptent en mer, le prfet maritime dispose de moyens de commandement et de moyens hauturiers d'intervention; si le prfet terrestre souhaite utiliser la force pour intervenir sur des btiments battant pavillon franais et souponns de trafics (contrebande, immigration clandestine, etc.), il doit solliciter lautorisation du prfet maritime. [/FIN] ***

Les mesures de police du prfet sont dictes sous la forme dactes administratifs unilatraux dnomms arrts. Arrts, tel est, ultime rappel, le nom donn aux actes administratifs unilatraux pris par toutes les autorits administratives autres que le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre, et ce quelle que soit la matire (police administrative ou non) voir Chapitre II.

La police administrative

35/49

3 - Le concours des pouvoirs de police


Dfinition : il y a concours - rencontre - des pouvoirs de police lorsque diffrentes autorits prennent des mesures de police administrative relativement aux mmes circonstances de fait. Illustration concrte : lorsque je constate que le prfet et le maire, agissant sparment, prennent des mesures de police pour maintenir lordre public au cours dun mme vnement sportif, je suis en droit de dire quil y a concours des pouvoirs de police du maire et du prfet. Dans cette hypothse, les pouvoirs, les mesures concourent la mme fin.

Comment viter la cacophonie ?


1. Concours les pouvoirs deux autorits de police administrative gnrale. Dans ce cas, une rgle simple sapplique : lautorit de
police infrieure ne peut quaggraver les mesures prises par lautorit suprieure, si les circonstances locales le justifient ; elle ne saurait les libraliser - CE, 18 avril 1902, Commune de Nris-les-Bains, n 04749 ; CE, 8 aot 1919, Labonne, n 56377. Exemple : Le Premier ministre limite la vitesse maximale en agglomration 50 km/h.
Un maire peut la rduire 30 km/h, si la situation locale le justifie ; il na pas le droit de la porter 70 km/h, par exemple.

Cette rgle est conforte par larticle R. 411-8 du code de la route qui dispose :
Les dispositions du prsent code [adopt par le Premier ministre] ne font pas obstacle au droit confr par les lois et rglements aux prfets, au prsident du Conseil excutif de Corse, aux prsidents de conseil gnral et aux maires de prescrire, dans la limite de leurs pouvoirs, des mesures plus rigoureuses ds lors que la scurit de la circulation routire l'exige. Pour ce qui les concerne, les prfets et les maires peuvent galement fonder leurs dcisions sur l'intrt de l'ordre public.

Cas de figure particulier de concours organis des pouvoirs de deux autorits de police administrative gnrale. Laxe dune voie publique dlimite le territoire de deux communes. La
police de la circulation sur cette voie intercommunale doit tre exerce, en commun par les maires de ces communes et la rglementation doit tre dicte sous forme soit darrts concordants signs par chacun deux, soit dun arrt unique sign par les deux maires - CE, Sect., 9 mai 1980, Commune de Champagne de Blauzac, n 15533.

2. Concours entre deux polices administratives spciales. En principe, ce type de concours ne devrait pas souvent se produire. En effet, chaque police administrative spciale a son objet propre. Toutefois, il arrive que lobjet dune police spciale donne recouvre partiellement lobjet dune autre police spciale, ce qui ouvre la voie un concours entre les deux polices. Dans ce cas, des mesures plus rigoureuses peuvent tre prises au titre de la police spciale mise en uvre dans un second temps.
Illustration : CE, Ass., 7 octobre 1977, Nungesser, n 05064 :
Considrant que les dispositions de larticle 213 du code rural, modifi par larticle 12 de la loi du 10 juillet 1976 relative la protection de la nature, dfinissent les mesures quil appartient aux

La police administrative

36/49

maires de prendre, en dehors de toute pizootie, en vue dempcher la divagation des chiens et des chats ; que ces dispositions ninterdisent pas au Premier ministre, usant, par un dcret contresign par le ministre de lagriculture, du pouvoir de police sanitaire attribu celui-ci par larticle 232-4 insr dans le code rural par la loi du 3 janvier 1975 relative la lutte contre la rage, de prendre des mesures rglementaires plus rigoureuses dans les zones atteintes par cette maladie ;

3. Concours entre police administrative gnrale et police administrative spciale. Ce type de concours est relativement frquent. Trois
hypothses ont t rgles par la jurisprudence : 3.1 Une autorit dispose la fois dun pouvoir de police administrative gnrale et dun pouvoir de police administrative spciale. Elle peut user du premier dans un cas o elle devrait utiliser le second. Sauf si cet usage, hors des cas d'urgence, a pour objet ou pour effet de ne pas respecter la procdure prvue pour la police spciale. - CE, 22 dcembre 1993, Commune de Carnoux-en-Provence, n 94867 : annulation de larrt par lequel le maire avait dcid la fermeture de la discothque La Chicane sans suivre la procdure de police administrative spciale prvue par le code de la construction et de l'habitation ; 3.2 Lautorit de police administrative spciale fait preuve de carence dans le domaine qui est le sien. Lautorit de police administrative gnrale ne peut alors simmiscer dans ce domaine, et donc y prendre des mesures, qu'en cas de pril imminent. Illustration : CE, 2 dcembre 2009, Commune de Rachecourt-sur-Marne, n 309684 :
Considrant qu'en vertu de l'article L. 211-5 du code de l'environnement, la police spciale de l'eau a t attribue au prfet ; que, s'il appartient au maire, responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police gnrale ncessaires au bon ordre, la sret, la scurit et la salubrit publiques, le maire ne saurait s'immiscer dans l'exercice de cette police spciale qu'en cas de pril imminent ; 1
3.3 La police administrative spciale a t mise en uvre. Lautorit de police administrative gnrale, si elle intervient son tour ne pourra quaggraver les mesures prises au titre de la police administrative spciale, et ce, condition que les circonstances locales le justifient et que la loi ne soppose pas lintervention de lautorit de police administrative gnrale. Deux exemples opposs pour illustrer ce dernier point : CE, 10 avril 2002, Ministre de l'quipement, n 238212 :

Considrant que lexistence [du] pouvoir de police spciale confi audit ministre en matire de circulation arienne exclut la possibilit pour le maire duser des pouvoirs de police quil tient des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code gnral des collectivits territoriales pour rglementer les volutions des aronefs dcoles de pilotage audessus du territoire de sa commune ; 2
1
2

Voir aussi CE, 15 janvier 1986, Socit Pec Engineering, n 47836. Voir galement CE, 20 juillet 1935, tablissements S.A.T.A.N. Rec. 847 (la police administrative spciale des chemins de fer appartient aux prfets et la SNCF ; la loi exclut quun maire puisse rglementer le stationnement dans les cours de gare.) ; CE, 8 mars 1993, Commune des Molires, n 102027 (concours entre le pouvoir de police du maire et celui du

La police administrative

37/49

CE, Sect., 18 dcembre, 1959, Socit "Les films, Lutetia"3, n 36385 36428 :
Un maire, responsable du maintien de l'ordre dans sa commune [Police administrative gnrale], peut [] interdire sur le territoire de celle-ci la reprsentation d'un film auquel le visa ministriel d'exploitation a t accord [police administrative spciale] mais dont la projection est susceptible d'entraner des troubles srieux ou d'tre, raison du caractre immoral dudit film et de circonstances locales, prjudiciable l'ordre public.

ministre de lAviation civile) . 3 propos du film Le feu dans la peau.

La police administrative

38/49

B - Le contrle du pouvoir de police

Questions initiales :
1. Quelle est la nature du contrle exerc par le juge administratif sur les mesures de police administrative ? 2. Pourquoi doit-on distinguer les priodes normales des priodes exceptionnelles ?

Rponses soutenues :
1. Quelle est la nature du contrle exerc par le juge administratif sur les mesures de police administrative? Le juge administratif exerce un contrle de proportionnalit sur les mesures de police. Son raisonnement est le suivant : a. La mesure de police administrative que l'on me demande de contrler a t prise pour rpondre des faits constituant une menace l'ordre public ; b. Cette mesure de police est-elle adapte ? Est-elle proportionne aux faits qui en sont le motif ? Est-elle adquate ? N'excde-t-elle pas ce que ces faits exigent ? L'atteinte que cette mesure de police porte la libert des citoyens n'est-elle pas excessive? c. Si j'estime que la mesure de police est disproportionne au regard des faits qui l'ont motive, je serai sans doute conduit en prononcer l'annulation. 2. Pourquoi doit-on distinguer les priodes normales des priodes exceptionnelles ? On doit distinguer les priodes normales des priodes exceptionnelles pour la raison suivante : en priode exceptionnelle, l'autorit administrative peut lgalement prendre des mesures de police qui seraient juges illgales en priode normale.

Dveloppement
La formule (en gras ci-aprs) du commissaire du gouvernement Louis Corneille, si on ne lextirpe pas de son contexte, rsume bien lesprit du contrle des pouvoirs de police : [P]our dterminer l'tendue dun pouvoir de police dans un cas particulier, il faut se rappeler que les pouvoirs de police sont toujours des restrictions aux liberts des particuliers, que le point de dpart de notre droit public est dans lensemble des liberts des citoyens, que la Dclaration des droits de lhomme est, explicitement ou implicitement, au frontispice des constitutions rpublicaines, et que toute controverse de droit public doit partir de ce point de vue que la libert est la rgle, et la restriction de police lexception. - conclusions sur CE, 10 aot 1917, Baldy, n 598551. Le contrle du pouvoir de police rsulte dun compromis entre deux ncessits : celle de maintenir lordre public, celle de ne pas porter atteinte aux liberts publiques et individuelles. Mais les termes du compromis varient selon la nature des circonstances.
CE, 10 aot 1917, Baldy, n 59855 : Annulation de l'interdiction, dcide par le prfet, d'exhibition de drapeaux tricolores orns d'emblmes dans les difices et emplacements ouverts au public, et de l'interdiction de la vente et du port d'insignes aux trois couleurs, raison de la trop grande gnralit des termes de l'arrt prfectoral.
1

La police administrative

39/49

La dialectique de lordre et de la libert parat instable.

1 - Le contrle exerc en priode normale


a - Le contrle de la ncessit dagir Parfois, les circonstances de fait ou de droit imposent lautorit de police dagir, sous peine de voir le juge annuler son refus ou retenir la responsabilit de la personne morale (tat, commune, dpartement) dont elle est lorgane. Lanalyse de la jurisprudence met en exergue deux obligations : 1. Lobligation de prendre des mesures initiales de police administrative et 2. Lobligation de prendre des mesures en vue dappliquer des mesures initiales de police administrative.
1. Lobligation de prendre des mesures initiales de police administrative.

Le juge a pos les conditions gnrales de cette obligation : il existe un pril grave rsultant dune situation particulirement dangereuse pour lordre public (CE, 23 octobre 1959, Doublet, n 40922), ou, en termes plus rcents, il existe un danger la fois grave et imminent exigeant une intervention urgente qui ne peut tre diffre (CE, 31 aot 2009, Commune de Crgols, n 296458) ; il savre que des mesures de police administrative sont ncessaires pour mettre un terme ce pril ou ce danger - CE, 23 octobre 1959, Doublet, n 40922. Si ces conditions sont runies, lautorit administrative a lobligation de prendre les mesures de police appropries. Hypothse : Une autorit administrative croit tort que ces conditions sont runies ; elle prend des mesures de police qui se rvleront ensuite inutiles. Ces mesures de police sont-elles illgales ? Non, rpond le Conseil dtat, mais lautorit administrative devra les abroger ou les adapter :
Considrant quune mesure de police nest lgale que si elle est ncessaire au regard de la situation de fait existant la date laquelle elle a t prise, claire au besoin par des lments dinformation connus ultrieurement ; que, toutefois, lorsquil ressort dlments srieux ports sa connaissance quil existe un danger la fois grave et imminent exigeant une intervention urgente qui ne peut tre diffre lautorit de police ne commet pas dillgalit en prenant les mesures qui paraissent ncessaires au vu des informations dont elle dispose la date de sa dcision ; que la circonstance que ces mesures se rvlent ensuite inutiles est sans incidence sur leur lgalit mais entrane lobligation de les abroger ou de les adapter ; - CE, 31 aot 2009, Commune de Crgols,

n 296458. Cela dit, il arrive que le juge condamne la carence de lautorit de police administrative, sur le terrain de la faute simple, sans quil y ait eu rellement un pril cf. par exemple, pour de simples nuisances sonores auxquelles un maire sest abstenu de mettre un terme, CE, 28 novembre 2003, Commune de Moissy Cramayel, n 2383491.
Considrant quen jugeant que le maire, en sabstenant de faire usage de ses pouvoirs de police pour dicter une rglementation relative laccs au terrain de sport en cause et destine rduire les nuisances sonores rsultant de son utilisation, avait commis une faute de nature engager la responsabilit de la commune, sans qualifier celle-ci de faute lourde, la cour administrative dappel de Paris na pas commis derreur de droit ; - CE, 28 novembre 2003, Commune de Moissy Cramayel, n 238349.
1

La police administrative

40/49

2. Lobligation de prendre des mesures en vue dappliquer des mesures initiales de

police administrative. Lautorit administrative est tenue de prendre les mesures ncessaires lapplication de mesures de police dj prises soit par cette mme autorit administrative - CE, 3 avril 1968, Jardin, n 72861 : Le
maire de Beaucaire a commis une illgalit en refusant de prendre les mesures ncessaires pour faire respecter la rglementation quil avait lui-mme dicte, pour des motifs de salubrit publique, en ce qui concerne lheure de sortie des poubelles sur le trottoir ; Paris c. Marabout, n 80068 : la ville de Paris doit prendre les mesures appropries, rglementaires ou dexcution, pour faire respecter les interdictions de stationnement dcides par le prfet de police. Voir aussi CE, Sect., 14 dcembre

soit par une autorit administrative suprieure - CE, Ass., 20 octobre 1972, Ville de

1962, Doublet, Rec. p. 680, une dcision ne pas confondre avec larrt prcit CE, 23 octobre 1959, Doublet, n 40922 ; cela dit, le requrant est le mme, Jacques Doublet, et les faits des deux espces sont identiques sur de nombreux points. b - Le contrle de la mesure de police Lactivit de police administrative, comme toute activit administrative, sexerce dans le respect de la lgalit. Mais, sagissant de mesures de police, le juge contrle plus particulirement quatre lments : les motifs, le but poursuivi, le contenu de la mesure de police et sa ncessit.
1. Les motifs. Ce sont les raisons de fait et de droit qui ont incit lautorit administrative

prendre une mesure de police. Ces raisons de fait et de droit doivent correspondre une menace pesant sur lordre public. En labsence de menace lordre public, la mesure de police est illgale.
2. Le but poursuivi. Le but, cest le rsultat en vue duquel lautorit administrative prend

une dcision. Le juge censure toute mesure de police qui na pas pour but le maintien ou le rtablissement de la scurit, de la tranquillit, de la salubrit ou de la moralit publiques. Une mesure de cette nature est entache de dtournement de pouvoir - CE, 26 novembre 1875, Pariset, n 47544 (en lespce, utilisation des pouvoirs de police dans un but financier) :
en ordonnant la fermeture de la fabrique d'allumettes du sieur Pariset , le prfet a agi dans l'intrt d'un service financier de l'tat ; il a ainsi us des pouvoirs de police qui lui appartenaient sur les tablissements dangereux, incommodes ou insalubres pour un objet autre que celui raison desquels ils lui taient confrs ; 3. Les moyens, le contenu ou lobjet de la mesure de police. Hauriou prvient : Il ne

faut pas confondre le but de la police avec les droits de la police qui sont les moyens qu'elle a le droit d'employer. La fin ne justifie pas les moyens, mme en matire de police, et le but ne cre pas ncessairement le droit. Certains moyens ne peuvent tre employs. Lautorit de police ne doit pas prescrire aux administrs un comportement dtermin - CE, 4 janvier 1935, Dame Baron, Rec. p. 16. De mme, lautorit de police ne saurait, sous peine dattenter aux liberts individuelles ou publiques, dcider de soumettre lexercice dune activit professionnelle un rgime dautorisation ou de dclaration pralable qui naurait pas t prvu par la loi, sauf si lactivit en cause a lieu sur le domaine public : CE, Ass., 22 juin 1951, Daudignac, n 00590 02551 : a commis un excs
de pouvoir le maire de Montauban qui a soumis une autorisation [] l'exercice, mme temporaire, de la profession de photographe sur la voie publique (profession dite de photographe-filmeur) ;

La police administrative

41/49

[I]l appartient au maire de subordonner la dlivrance dune autorisation lexploitation dun service fonctionnant lintrieur de lagglomration urbaine sur le domaine public.

CE, Sect., 29 janvier 1932, Socit des autobus antibois, n 99532 :

Si elle ne peut, sauf exceptions indiques ci-dessus (loi ou domaine public) recourir un rgime dautorisation ou de dclaration pralable, lautorit de police a tout de mme le droit dutiliser un moyen plus nergique mais jug paradoxalement moins attentatoire aux liberts : linterdiction. Toutefois, quel que soit son contenu, la mesure de police fera lobjet de la part du juge dun contrle portant sur sa ncessit.
4. La ncessit de la mesure de police. Le contrle exerc sur ce dernier point se

justifie par la considration suivante : une mesure de police est susceptible, par sa nature mme, de porter atteinte aux liberts. En consquence, pour quune mesure de police soit lgale, il faut quelle soit ncessaire au maintien de lordre public - CE, 19 mai 1933, Sieur Benjamin et Syndicat dinitiative de Nevers, n 17413 17520. Quune mesure de police donne ait t ncessaire au maintien de lordre public, cela signifie : que l'ordre public n'aurait pas pu tre maintenu si cette mesure de police navait pas t prise et que donc une mesure de police moins contraignante naurait pas permis dassurer le maintien de lordre public - CE, 12 mars 1968, Ministre de l'Intrieur c. poux Leroy, n 72053 ; CE, 21 janvier 1994, Commune de Dammarie-les-Lys, n 120043 ; Il suit de l quune mesure de police est juge ncessaire lorsquelle rpond aux exigences du maintien de lordre public sans les excder. Voil pourquoi, lorsque le juge examine la question de la ncessit dune mesure de police, il exerce un contrle de proportionnalit, dadquation entre dune part, la menace lordre public laquelle rpond la mesure de police et, dautre part, le contenu, lobjet de la mesure de police Cf. CE, 19 mai 1933 Benjamin, n 17413 17520, dcision prcite. Le juge sassure quil ny a pas de disproportion entre la menace lordre public et lobjet de la mesure de police. Il censure souvent les interdictions trop gnrales ou trop absolues - CE, Ass., 22 juin 1951, Daudignac, n 00590 02551. Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions :
[DBUT]

Exemples dinterdictions juges non ncessaires :


1. Interdiction disproportionne, donc non ncessaire, bien que limite CE, 19 mai 1933 Benjamin, n 17413 17520 Explication de lespce : M. Benjamin devait donner une confrence Nevers sur le thme Deux auteurs comiques : Courteline et Sacha Guitry. Devant les nombreuses protestations et menaces de perturbation des syndicats dinstituteurs, qui reprochaient au confrencier de les ridiculiser

La police administrative

42/49

loccasion de chacune de ses interventions, le maire de Nevers dcida finalement dinterdire la confrence. Cette dcision fut annule par le Conseil dtat au motif que les risques de troubles lordre public allgus par le maire pour interdire cette runion ntaient pas tels quils aient pu justifier lgalement linterdiction de cette runion publique, alors que la libert de runion tait garantie par les lois du 30 juin 1881 et du 28 mars 1907 : [L]'ventualit de troubles, allgue par le maire de Nevers, ne prsentait pas un degr de gravit tel qu'il n'ait pu, sans interdire la confrence, maintenir l'ordre en dictant les mesures de police qu'il lui appartenait de prendre ; En clair, le maire aurait pu faire rgner lordre public sans interdire la confrence. En lespce, linterdiction tait une mesure excessive, disproportionne. 2. Interdiction disproportionne, donc non ncessaire, parce quabsolue CE, 26 juin 1987, MM. Guyot, n 65074 Explication de lespce : Breuches-les-Luxeuil (Haute-Sane), Michel et Francis Guyot organisaient des bals publics depuis plusieurs annes dans leur tablissement dnomm Cap 2000 . Par un arrt de police, le maire de Breuches-les-Luxeuil refuse, le 30 septembre 1983 dautoriser louverture dudit tablissement Cap 2000 , ce qui quivaut une dcision de fermeture. Pour prendre cette mesure le maire sest principalement fond sur deux motifs : 1. la salle de bal se trouvait dans un quartier rsidentiel dans lequel la circulation et le stationnement des vhicules risquaient de compromettre la scurit des pitons, 2. le fonctionnement de ltablissement de 14 heures 20 heures les dimanches et jours fris portait atteinte la tranquillit des habitants du secteur. Le Conseil dtat juge 1. que certes il appartenait au maire, dans lexercice des pouvoirs de ses pouvoirs de police, dimposer lexploitant de prendre les mesures propres viter quil soit port atteinte au repos et la tranquillit du voisinage 2. mais quil ne rsulte pas des pices du dossier quune mesure aussi absolue que lest la fermeture de ltablissement tait ncessaire pour atteindre ce rsultat. 3. Interdiction disproportionne, donc non ncessaire, parce que trop gnrale CE, 26 juillet 1985, Socit Glace Service, n 51083 Explication de lespce : Le prfet de Loire-Atlantique dcide veut rglementer dans lintrt de la scurit, de la tranquillit et de la salubrit publiques la vente ambulante sur les plages de la Baule et de Pornichet de gteaux, confiseries et rafrachissements. Par un arrt de police, il interdit cette activit de vente ambulante, sous la seule rserve dautorisations individuelles dont il ne prcise ni limportance, ni les conditions dattribution et dont la dlivrance est laisse lapprciation arbitraire des maires des communes intresses. Le Conseil dtat juge larrt dinterdiction illgal, car le prfet ne pouvait lgalement [] dicter une mesure dinterdiction gnrale et permanente 1 4. Interdiction disproportionne, donc non ncessaire, parce que trop gnrale et absolue CE, Sect., 5 fvrier 1960, Commune de Mougins, Rec. p. 83.
1

Cf. aussi CE, Sect., 4 mai 1984, Prfet de police c. Guez, n 49153.

La police administrative

43/49

Explication de lespce : Le maire de Mougins tient la tranquillit de ses administrs. Par un arrt de police, il dcide dinterdire les aboiements et les hurlements de chiens de garde particuliers en refuge ou en chenils sur le territoire de la commune . Cette mesure de police administrative est annule par le Conseil dtat, car le maire ne pouvait interdire dune faon aussi gnrale et absolue les cris de chiens.

Exemples dinterdictions juges linverse ncessaires :


1. Interdiction proportionne, donc ncessaire CE, 21 janvier 1994, Commune de Dammarie-les-Lys, n 120043 Explication de lespce : La socit Carmag exploitait, sur le territoire de la commune de Dammarie-les-Lys, un magasin, situ dans lenceinte dune station-service, qui proposait la vente des produits alimentaires et des boissons, notamment alcoolises et demeurait ouvert en permanence. Ce magasin tait souvent le thtre de violences et de tapages nocturnes troublant la tranquillit des riverains. Par un arrt de police, le maire de Dammarie-les-Lys a prescrit la fermeture du magasin de 22 heures 30 6 heures du matin pendant une priode de quatre mois compter du 1er octobre 1989. Le Conseil dtat considre que, dans les circonstances de lespce, la mesure attaque, qui visait rduire les dsordres susmentionns, ntait pas disproportionne par rapport son objet ; quune mesure moins contraignante, limite la seule interdiction de vente des boissons alcoolises, naurait pas permis datteindre le mme objectif Interdiction proportionne, donc ncessaire, bien quabsolue CE, 14 mars 1973, Almela, n 82970 Explication de lespce : Saint-Etienne, la rue de la Rsistance est troite et trs frquente. Le maire dcide, par un arrt de police, dy interdire totalement le stationnement des vhicules, tous les jours et toute heure . Selon le Conseil dtat, cette mesure de police, dont le caractre absolu ne souffrait aucun doute, tait lgale parce quadapte la menace pesant sur la scurit publique. [/FIN] ***

2.

Ces exemples prouvent que ladquation entre la mesure de police et la menace lordre public est affaire despce, dapprciation au cas par cas.
***

En dfinitive - et nous lavons dmontr - le contrle juridictionnel enferme les pouvoirs de police dans des limites troites. Mais certaines circonstances font reculer ces limites.

2 - Le contrle exerc en priode exceptionnelle


Il est infiniment plus favorable lautorit de police. a - Les circonstances exceptionnelles dorigine prtorienne1
1

Cf. infra, Titre II, pour la dfinition des circonstances exceptionnelles.

La police administrative

44/49

Exemple : CE, 28 fvrier 1919, Dames Dol et Laurent, n 61593. Toulon, 1916. La Grande guerre senlise dans les tranches ensanglantes. Pour tromper leur ennui, les Poilus sadonnent, sans aucune retenue, aux dlices proposes par les pripatticiennes . Soucieux au plus haut point de la sant des troupes et des secrets militaires, le prfet maritime de Toulon prend deux sries de mesures : interdiction est faite aux dbitants de boissons de recevoir les filles de joie ; dfense est faite aux filles soumises de tenir elles-mmes un dbit de boissons et de racoler en dehors dune zone rserve. Deux femmes galantes , Isabelle Dol et Jeanne Laurent, dfrent ces mesures de police administrative la censure du Conseil dtat. Motif : atteinte intolrable la libert du commerce. Les deux gagneuses sont dboutes. Motifs : en raison du caractre exceptionnel des circonstances et de ltat de sige, lautorit publique a pu valablement prendre de telles mesures de police. Un autre exemple : CE, 18 mai 1983, Rodes, n 25308 (cliquez, comme dhabitude,
sur larrt pour accder son contenu sur le site Legifrance)

b - Ltat de sige Dfinition : cest un rgime exceptionnel de police dclar en cas de pril imminent, rsultant dune guerre trangre ou dune insurrection main arme - loi du 3 avril 1878. Larticle 36 de la Constitution dispose : Ltat de sige est dcrt en Conseil des ministres. Sa prorogation au-del de douze jours ne peut tre autorise que par le Parlement. Son instauration entrane lapplication dune lgalit exceptionnelle de police. La loi du 9 aot 1849 dispose : Aussitt ltat de sige dclar, les pouvoirs dont lautorit civile tait revtue pour le maintien de lordre passent tout entiers lautorit militaire.1 Et ces pouvoirs de police se trouvent considrablement largis. Lautorit militaire a le droit, par exemple, de faire des perquisitions de jour et de nuit au domicile des citoyens, dloigner les repris de justice, dordonner la remise des armes et munitions, dinterdire les publications et les runions quelle juge de nature exciter ou entretenir le dsordre. On relve galement une extension de la comptence des juridictions militaires. c - Ltat durgence Dfinition : Cest un rgime exceptionnel de police dclar soit en cas de pril imminent rsultant datteintes graves lordre
Alina suivant : Lautorit civile continue nanmoins exercer ceux de ces pouvoirs dont lautorit militaire ne la pas dessaisie.
1

La police administrative

45/49

public, soit en cas dvnements prsentant, par leur nature et leur gravit, le caractre de calamit publique - loi 3 avril 1955. Larticle 2 de la loi prcite dispose : Ltat durgence est dclar par dcret en Conseil des ministres. [] [Sa] prorogation au-del de douze jours ne peut tre autorise que par la loi. 1 Son instauration entrane galement lapplication dune lgalit exceptionnelle de police. Mais lautorit civile reste comptente. Elle peut, par exemple, restreindre considrablement la libert daller et venir, ordonner la remise des armes, autoriser les juridictions militaires se saisir des crimes et dlits. Exemple dapplication : Le 8 novembre 2005, pour faire face aux meutes dans les banlieues, le Prsident de la Rpublique, Jacques Chirac a dcrt ltat durgence : Dcret n 2005-1386 du 8 novembre 2005 portant application de la loi n 55-385 du 3 avril 1955 (cliquez pour accder au texte de ce dcret) Dcret n 2005-1387 du 8 novembre 2005 relatif l'application de la loi n 55-385 du 3 avril 1955, texte prcisant, notamment les dpartements concerns (cliquez pour accder au texte de ce dcret) Dveloppements additionnels utiles (TD, concours, etc.) mais exclus des rvisions :
[DBUT] d Le plan gouvernemental d'alerte et de prvention "Vigipirate" Pour efficients quils puissent paratre, ltat de sige et ltat durgence prsentent trois inconvnients majeurs : - ils manquent de souplesse, leur mise en uvre et leur prorogation rsultant dune procdure seme dembches politiques et juridiques, - ils inquitent autant quils visent rassurer, car ils renvoient aux heures les plus sombres de lhistoire du pays, - sagissant de moyens traditionnellement considrs comme extrmes, leur proclamation risque de passer pour un aveu officiel dimpuissance.

CE, Ass., 24 mars 2006, MM. Rolin et Boisvert, n 286834. a) Le dcret par lequel le Prsident de la Rpublique dclare ltat durgence en vertu de la loi du 3 avril 1955 nest pas un acte de gouvernement ds lors que lintervention du Parlement appel dcider de la prorogation de ce rgime dexception nest pas certaine au moment de ldiction du dcret. Le juge administratif est ds lors comptent pour en connatre.,,b) Sont recevables intervenir, au soutien du pourvoi ou en dfense, les personnes rsidant habituellement dans une circonscription o ltat durgence a t dclar.,,c) Compte tenu des caractristiques propres au rgime dfini par la loi du 3 avril 1955, la prorogation de ltat durgence par le lgislateur ratifie la dcision prise par dcret de dclarer ltat durgence. Une fois le lgislateur intervenu, la lgalit des dispositions du dcret dclarant ltat durgence nest, ds lors, plus susceptible dtre discute par la voie contentieuse.... ...d) Le juge vrifie que les mesures prvues par le dcret portant application de ltat durgence sont lgalement justifies par les troubles lordre public constats.,,e) La loi du 3 avril 1955 est compatible avec les stipulations de la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, et notamment avec celles de son article 15. Voir aussi, CE, 25 juillet 1985, Mme Dagostini, n 68151.
1

La police administrative

46/49

Ces considrations ont sans doute prsid la conception du plan gouvernemental d'alerte et de prvention "Vigipirate". Dfinition : Le plan Vigipirate est un dispositif dalerte et de prvention qui vise assurer la protection de la population et des sites sensibles dans un contexte de menace terroriste effective ou imminente. Origine : La conception du plan Vigipirate remonte 1978. Lanne et la priode se prtaient singulirement une initiative de cette nature. En effet, lEurope tait en proie une vague dassassinats et denlvements terroristes : - attentats perptrs en Allemagne par la "Fraction arme rouge" (FAR) - excution le 19 octobre 1977, par la "Bande Baader", de Hans Martin Schleyer, le patron des patrons allemands (son corps est retrouv Mulhouse), - attentats commis en Italie par les "Brigades rouges", - enlvement le 16 mars 1978 (suivi de son assassinat) Rome d'Aldo Moro, le leader du parti politique "Dmocratie chrtienne". Fondement juridique : Le plan Vigipirate procde d'une instruction ministrielle du 7 fvrier 1978 manant du Secrtariat gnral de la dfense nationale (SGDN) actuel Secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale. Cette instruction est classe "confidentiel dfense". Le plan Vigipirate a pour base lgale lordonnance n 59-147 du 7 janvier 1959 relative l'organisation gnrale de la dfense. Il a t actualis trois fois, en 1995, en 2000, puis en 2003. Formes ou phases : Initialement, le plan Vigipirate comportait deux phases, savoir Vigipirate "simple" (phase 1) et Vigipirate "renforc" (phase 2). Le plan Vigipirate "simple" entranait plusieurs mesures concernant l'administration et les responsables d'tablissements privs ouverts au public : - sensibilisation des forces de l'ordre ; - contrle de l'efficacit des mesures de surveillance ou contrle d'accs des points et rseaux sensibles Le plan Vigipirate "renforc" se traduisait par une intensification du plan Vigipirate simple : - participation des militaires venant pauler les services de scurit traditionnels appels patrouiller sur certains "sites sensibles" ; - intensification des patrouilles et surveillances par la police, la gendarmerie et l'arme des lieux accueillant du public (aroports, gares, transports en commun, etc.) et des btiments sensibles; - accroissement par les autorits fonctionnelles des mesures de scurit des points et rseaux sensibles (barrirage, interdiction de certaines voies, etc.) ; - contrles des entres et sorties dans les tablissements recevant du public et dans les tablissements publics et privs non classs points sensibles ; - mise hors service des poubelles publiques Le plan Vigipirate a t appliqu en 1985 (pour la premire fois) et en 1986, puis en janvier 1991 lors de la guerre du Golfe (il sera maintenu pendant quatre mois). Depuis, Vigipirate n'a jamais vraiment t lev ; il y a eu simplement des priodes o le dispositif a t allg. Certains vnements ont entran sa ractivation ou son renforcement. - explosion d'une voiture pige Villeurbanne (Rhne), - attentat perptr dans le RER la station Muse d'Orsay Paris, - Coupe du monde de football de 1998, - conflit du Kosovo Puis sont intervenus les attentats du 11 septembre 2001. Ils constituent un bond indit dans les affres du terrorisme. Le 12 septembre 2001, le plan Vigipirate a t renforc au moment mme o le Conseil de scurit des Nations Unies raffirmait, conformment la Charte, le droit inhrent la lgitime dfense individuelle ou collective contre les menaces terroristes (Rsolution n 1368 du 12 septembre 2001).

La police administrative

47/49

Progressivement allg, le Plan a fait lobjet dun renforcement certain compte tenu du contexte international, et plus particulirement depuis ladoption, le 8 novembre 2002, par le Conseil de scurit des Nations Unies, lgard de lIrak, de la rsolution 1441. Texte de la rsolution : http://www.un.org/french/newscentre/index.shtml Lintervention en Irak de la coalition conduite par larme tasunienne et lvolution de la menace terroriste imposent la modernisation du Plan Vigipirate. Le Premier ministre prsente le 27 mars 2003 une rforme du Plan. Voulu plus souple et fond sur le concept de posture permanente de scurit, le nouveau Plan Vigipirate comporte quatre niveaux d'alerte identifis par des couleurs : niveau jaune : accentuer la vigilance, face des risques rels mais encore imprcis, par des mesures locales avec le minimum de perturbations dans l'activit normale, et se mettre en tat de passer aux postures des niveaux orange et rouge dans un dlai de quelques jours ; niveau orange : prvenir le risque d'une action terroriste considre comme plausible, ft-ce au prix de contraintes et de perturbations modres dans l'activit normale, et se mettre en tat de passer aux postures des niveaux rouge et carlate dans un dlai rapide, selon la nature des moyens ; niveau rouge : prendre les mesures ncessaires pour prvenir le risque avr d'un ou de plusieurs attentats graves, comprenant certaines mesures de protection des institutions, et mettre en place les moyens de secours et riposte appropris, en acceptant les contraintes imposes l'activit sociale et conomique ; niveau carlate : prvenir le risque d'attentats majeurs, simultans ou non, pouvant utiliser des modes opratoires diffrents et provoquer des effets dvastateurs, et mettre en place les moyens de secours et de riposte appropris ; des mesures particulirement contraignantes peuvent tre mises en uvre. Le plan tant class secret dfense , la liste complte des mesures nest pas rendue publique. Dclenchement et fonctionnement : le schma qui suit en indique les grandes lignes.

La police administrative

48/49

La synthse de la menace est prpare par les services spcialiss. partir de cette synthse, une proposition de niveau dalerte est soumise au prsident de la Rpublique et au Premier ministre qui dclenche le plan Vigipirate et dtermine le niveau dalerte nationale applicable sur le territoire. Le plan est dclench au niveau jaune ou suprieur. Les mesures de vigilance, de prvention et de protection sont ensuite dclenches et mises en uvre par les diffrentes autorits de ltat (ministres, prfets, ambassadeurs), les oprateurs (RATP, SNCF, ADP) et les collectivits locales concerns. Porte juridique et contrle juridictionnel : le plan Vigipirate, spcialement dans sa phase rouge ou carlate, est concomitant dune extension des pouvoirs des autorits de police. Cette extension procde autant des dispositions relatives au plan que du caractre souvent exceptionnel des circonstances. En consquence, sagissant du contrle des mesures de polices conscutives au dclenchement du plan Vigipirate, on peut reprendre mutatis mutandis les principes retenus par le juge dans la plupart des priodes dites exceptionnelles. Depuis le dbut des annes 90, le plan Vigipirate comporte un volet spcialis destin la prvention et la protection contre le terrorisme biologique et chimique connu sous le nom de Piratox. En 1999, un plan plus spcifique concernant le risque biologique, le plan BIOTOX, a t dvelopp conjointement par les ministres de l'Intrieur, de la Dfense et de la Sant. Il prvoit en particulier une troite coopration entre les moyens civils et militaires en matire de risque biologique.

La police administrative

49/49

Le plan BIOTOX comporte plusieurs phases : la prvention des risques, la veille, l'alerte, et la gestion de la crise. Il a t dclench en dcembre 2001 la suite de la dcouverte, aux tats-Unis, de lettres piges au bacille du charbon. Au surplus, de temps en temps sont mis en avant des projets tendant officiellement amliorer lefficacit de la police, quelle soit judiciaire ou administrative. Exemple : EDVIGE (Exploitation Documentaire et Valorisation de lInformation GEnrale) devenu (provisoirement), dans une certaine polmique, EDVIRSP (Exploitation Documentaire et Valorisation de lInformation Relative la Scurit Publique) cf. CE, Ordonnance du juge des rfrs du 29 octobre 2008. [/FIN] ***

*****

ANNEXE
[Pour la culture juridique gnrale]

Dcret-loi du 18 avril 1939

Dcret-loi fixant le rgime des matriels de guerre, armes et munitions


Article 1 Les matriels de guerre, armes et munitions et lments viss par le prsent dcret sont classs dans les catgories ci-aprs : I. - Matriels de guerre. 1re catgorie : Armes feu et leurs munitions conues pour ou destines la guerre terrestre, navale ou arienne. 2me catgorie : Matriels destins porter ou utiliser au combat, les armes feu. 3me catgorie : Matriels de protection contre les gaz de combat. II. - Armes et munitions non considres comme matriels de guerre. 4me catgorie : Armes feu dites de dfense et leurs munitions. 5me catgorie : Armes de chasse et leurs munitions. 6me catgorie : Armes blanches. 7me catgorie : Armes de tir, de foire ou de salon et leurs munitions. 8me catgorie : Armes et munitions historiques et de collection.

*******

Vous aimerez peut-être aussi