Diciembre, 2003

Gasto Pblico Social en Venezuela

Docu m ent o de t rabaj o

REPUBLICA BO LIVARIANA DE VENEZUELA

Cooperacin Tcnica Alemana

Respuestas institucionales a las Funciones del Gasto Pblico y una Revisin Emprica del Gasto Social en Venezuela

Documento de trabajo

CREDITOS
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Representante Residente en Venezuela Antonio Molpeceres

Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) Coordinadora de Proyectos en Venezuela Birgit Stanzel

Autora Yajaira Fernndez Economista

La reproduccin total o parcial de este documento es totalmente permitida siempre que se establezcan las debidas referencias de su autora y de las instituciones auspiciantes.

Indice
Presentacin Introduccin
1. 2. 3.

5 6 7 17 22

Marco conceptual para el anlisis del gasto pblico social Comparacin internacional Evaluacin del desempeo del Gasto Pblico Social en Venezuela
3.1 Logro de la disciplina fiscal 3.2 Alcanzar una adecuada distribucin social 3.3 Lograr la eficiencia en el gasto

4. Conclusiones

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Referencia bibliogrfica Anexos:

1. Mtodos de evaluacin econmica del gasto 2. Anexo estadstico
3. Programas compensatorios

Presentacin
Desde 1995, la Agencia de Cooperacin Tcnica de la Repblica Federal de Alemania (GTZ) ha venido apoyando diversas instancias del Estado venezolano en el proceso de reforma de la Seguridad Social, especialmente en los mbitos de pensiones y salud. El objetivo que orient esta cooperacin fue nutrir tanto a los equipos de trabajo como al debate nacional con informacin sustantiva sobre los temas en reforma, por medio del intercambio de la experiencia internacional y de la produccin de bases cuantitativas. Ms recientemente, entre los aos 1999 y 2001, la cooperacin se ampli con la finalidad de apoyar el esfuerzo de transformacin institucional iniciado por el Ejecutivo Nacional en el sector social, orientado a crear un nuevo modo de gestin pblica capaz de promover la generacin de condiciones que posibiliten el disfrute por parte de los ciudadanos de los derechos sociales establecidos en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela aprobada en Diciembre de 1999. Durante el 2002, la GTZ inici un Proyecto de Cooperacin Tcnica con el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) de la Repblica Bolivariana de Venezuela, con el objetivo de desarrollar actividades de asesora orientadas al fortalecimiento de las capacidades institucionales del Ministerio para ejercer la rectora de las polticas orientadas al mejoramiento de las condiciones de calidad de vida y salud, en el marco de una gestin intersectorial, descentralizada y participativa. En el ao 2003, se firm un Convenio con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) con el objeto de formalizar el inters de ambas organizaciones para cooperar en la realizacin de actividades de asistencia tcnica orientadas a construir las bases conceptuales del desarrollo humano y la equidad en Venezuela, as como, aportar ideas al desafo metodolgico que significa la formulacin de una poltica social centrada en la universalidad con equidad. El Presente Documento de Trabajo forma parte de los productos elaborados en el marco del referido Convenio suscrito entre la GTZ y el PNUD. Su publicacin responde a la finalidad de divulgar los resultados de dichas asesoras, ello con el objeto de posibilitar la reflexin y la movilizacin en torno a los temas de la reforma institucional del sector.

Introduccin
El gasto pblico, especialmente en sus componentes sociales, representa una de las modalidades a travs de las cuales cualquier Estado responsable aspira incidir en mejorar la distribucin social y la calidad de vida de la poblacin. No obstante lo anterior, la experiencia internacional ha puesto en evidencia que esos objetivos de poltica pblica no dependen exclusivamente de la suficiencia de aquellas erogaciones, sino tambin de factores tan diversos como su composicin sectorial y funcional, su grado de focalizacin (donde sea pertinente) y de los arreglos institucionales a travs de los cuales se provean los bienes pblicos y meritorios orientados a atender aquellos objetivos. Por tal motivo, cualquier anlisis relativo a la actuacin del Estado para enfrentar los problemas de equidad en una sociedad pasa necesariamente por examinar el comportamiento del gasto pblico y sus relaciones con variables que expresan en alguna medida la capacidad de ese Estado para brindar igualdad de oportunidades a sus ciudadanos. En este sentido, el objetivo del siguiente trabajo consiste en aproximarnos a un anlisis de cules han sido las respuestas institucionales que se le han dado a las funciones del gasto pblico y realizar una revisin emprica del gasto social en Venezuela. Para lograr este objetivo se presenta una descripcin del marco conceptual que servir para el mencionado anlisis, el cual se basa fundamentalmente en el desempeo de la gestin del gasto social con relacin a unos objetivos establecidos y en los aspectos tericos de tipo institucional que inciden en dicho desempeo. Seguidamente, se realiza una comparacin internacional que permite ubicar la situacin de Venezuela en materia de gasto social y en cuanto a los resultados de algunos indicadores sociales en el contexto latinoamericano. Posteriormente se realiza una evaluacin general de la gestin del gasto a partir del logro de cada una de las funciones del Estado identificadas por la literatura de las finanzas pblicas, considerando los aspectos de carcter institucional que estn asociados a cada uno de ellas. Por ltimo, se presenta un conjunto de conclusiones como resultado de esta evaluacin. Igualmente, es importante sealar algunos alcances y limitaciones que estn presentes en el estudio:

1. Para el anlisis del gasto total y social slo se consider la informacin correspondiente al
presupuesto asignado y sus modificaciones, la cual es proporcionada por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE).

2. En el caso particular del gasto social, de acuerdo a la clasificacin sectorial del Presupuesto
Nacional, se incluyeron los siguientes sectores: educacin, salud, seguridad social, desarrollo social y participacin, ciencia y tecnologa, cultura y comunicacin social y vivienda, desarrollo urbano y servicios conexos.

3. No se incluye el gasto social que podran haber realizado otros organismos pblicos y que el
mismo no est contemplado y/o clasificado de acuerdo al criterio sectorial en el Presupuesto Nacional, como es el caso del gasto social que realizan las gobernaciones y alcaldas.

4. No se dispone de informacin que permita la construccin de series completas que abarquen

todo el perodo de estudio sobre los programas compensatorios.

5. La informacin correspondiente a la clasificacin sectorial del gasto no utiliza una clasificacin

homognea para todo el perodo de estudio. Esta situacin es producto de los cambios que han venido ocurriendo en la administracin pblica para el perodo de estudio, tales como, creacin y/o fusin de ministerios, cambios de organismos de un ministerio a otro, entre otros.

1.

Marco conceptual para el anlisis del Gasto Pblico Social

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El propsito de esta seccin consiste en presentar el marco conceptual que servir de base para realizar una evaluacin general respecto a la actuacin del Estado venezolano en lo relativo a la gestin del gasto pblico social. An bajo esta aproximacin gruesa, dicha evaluacin puede abarcar un importante nmero de aspectos, de los cuales aqu se han seleccionado aquellos que se consideran ms relevantes desde la perspectiva del cumplimiento de los tres objetivos del gasto pblico y los relacionados al enfoque institucional. Como quedar claro ms adelante, en este estudio se mostrar que la evaluacin del gasto pblico no puede remitirse exclusivamente a propsitos distributivos, sino que los mismos entran en ocasiones en conflicto con otros objetivos de las polticas pblicas (eficiencia, estabilidad econmica). No obstante ese hecho, un reto fundamental en el mundo de hoy es precisamente intentar que las decisiones sobre gasto pblico incrementen de forma notable su orientacin a prestar atencin a los problemas de equidad, desigualdad social y pobreza. Como es ampliamente reconocido, el gasto fiscal es una herramienta de poltica pblica a travs de la cual los gobiernos pueden contribuir al desarrollo humano sostenible. Para ello pueden intervenir mediante diversas acciones tales como la promocin del crecimiento econmico, la correccin de fallas del mercado, la creacin de la infraestructura necesaria para el desarrollo, as como proporcionando servicios sociales para satisfacer las necesidades de la gente. Sin embargo, el rpido incremento que ha experimentado el gasto pblico en los pases en desarrollo, sin un aumento correlativo de los ingresos tributarios, ha provocado crisis fiscales de amplia magnitud, con el paradjico resultado de que en muchos casos no se ha logrado ni promover el crecimiento sostenible ni mejorar la equidad (Banco Mundial, 1988). En este sentido, en este estudio se presentan los objetivos de poltica que persigue la gestin del gasto pblico, asumiendo que el desempeo del mismo puede ser evaluado a partir del xito logrado en cada uno de esos objetivos. En este trabajo tambin se presenta un enfoque de evaluacin del gasto pblico desde una perspectiva funcional. El objetivo es analizar la orientacin que ha predominado en la intervencin del Estado a travs de los tipos de bienes y servicios que han sido provistos por el sector pblico. Por ltimo, a modo de resumen, se presentan algunas interrogantes relacionadas a los problemas y soluciones de carcter institucional, las cuales pretenden servir de gua de evaluacin para quienes formulan estrategias y polticas de gasto pblico.

1.1. Los objetivos de la gestin del gasto pblico

Un buen punto de partida para la evaluacin de la gestin del gasto pblico puede realizarse, de acuerdo a la aceptacin general de especialistas en este tema (Atkinson y Noord, 2001), a partir de los tres objetivos o dimensiones convencionales de las finanzas pblicas (Musgrave, 1959), los cuales son los siguientes: Lograr la estabilidad econmica y la disciplina fiscal Alcanzar una adecuada distribucin social de los recursos Promover la eficiencia, mediante la correccin de fallas o limitaciones del mercado a travs del gasto pblico. Estos objetivos no son independientes los unos de los otros, sino que por el contrario ellos se encuentran estrechamente interconectados. De hecho, es difcil pensar en alcanzar alguno de los objetivos de manera independiente de los otros, aunque debe reconocerse que ellos pueden entrar en conflicto en algunas oportunidades (Allen y Tommasi, 2002), en la bsqueda por alcanzarlos. Por ejemplo, una situacin de conflicto entre esos objetivos de la gestin del gasto pblico se puede presentar en aquellos casos en que se requiere incrementar el gasto fiscal total para financiar programas de ndole social que son prioritarios desde el punto de vista de la generacin de condiciones mnimas para los grupos sociales ms necesitados, en condiciones en que el pas se encuentre en una situacin fiscal deficitaria. En estos casos
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resulta complicado lograr la disciplina fiscal y a la vez mejorar la distribucin social debido a restricciones en la disponibilidad de recursos en perodos recesivos. Es por ello que en pases como Venezuela, que presentan una elevada volatilidad en sus ingresos fiscales, resulta conveniente contar con instituciones fiscales que permitan disponer de ahorros para contrarrestar los efectos provocados por los shocks negativos, como lo son los llamados mecanismos de estabilizacin macroeconmica. A continuacin se presenta una descripcin ms detallada de los objetivos de la gestin del gasto pblico antes mencionados. Igualmente, se hace uso de la contribucin terica que provee la economa institucional para examinar cmo los arreglos fiscales afectan el adecuado desempeo de las polticas y de la gestin del gasto pblico (Campos y Pradhan, 1997). En este sentido, se revisarn los arreglos fiscales y administrativos que estn relacionados con cada uno de los objetivos de la gestin del gasto pblico sealados con anterioridad.

1.1.1 Lograr la disciplina fiscal

Este objetivo consiste en contribuir al logro de un crecimiento econmico estable y macroeconmicamente sostenible, por ejemplo, mediante la fijacin de topes razonables al gasto pblico tanto al nivel general como a nivel de los gobiernos subnacionales1. La intencin con este tipo de medidas es tener un sistema presupuestario disciplinado que respete las restricciones fijadas de gasto y evitar que se ajuste meramente a las infinitas demandas de la poblacin y de los diversos grupos de inters; es decir, de lo que se trata es de impedir un sistema presupuestario que sea acomodaticio y que irrespete los lmites fijados. Esto ltimo genera no slo importantes dficit fiscales e inestabilidad macroeconmica, sino tambin la imposibilidad de lograr los otros dos objetivos de la gestin del gasto pblico: adecuada distribucin social de la riqueza de la economa y eficiencia en la asignacin de los recursos. Asimismo, para lograr la disciplina fiscal se requiere, por un lado de estimaciones de ingresos realistas que permitan fijar adecuadamente los topes de gastos y, por otro lado de la capacidad efectiva de las autoridades econmicas para fijar metas y hacerlas cumplir (credibilidad). Por ende, el rol de los ministerios de economa y finanzas pasa a ser decisivo para el logro de la disciplina fiscal. Cabe destacar que uno de los principales obstculos que se presenta para el logro de este objetivo mencionado es lo se conoce en la literatura econmica como la tragedia de los comunes. En este contexto, este fenmeno se produce cuando existen muchos actores sociales demandantes de polticas, programas y servicios colectivos, los cuales compiten por los escasos recursos presupuestarios de una sociedad, sin que ninguno de ellos tenga que hacerse responsable (internalizar) por los costos de las decisiones sobre su asignacin. Estos demandantes de recursos actan a travs de grupos polticos, burocrticos y de inters, que pueden estar representados por legisladores, funcionarios ministeriales, entre otros. Estos diversos demandantes de recursos pblicos presionan entonces para que haya una orientacin del gasto pblico acorde con sus prioridades, lo cual puede terminar excediendo el nivel de gasto considerado socialmente ptimo, situacin que termina provocando usualmente desequilibrios en las cuentas fiscales. Por consiguiente, si no se establecen reglas del juego claras sobre los niveles aceptables de gasto pblico a travs de restricciones fiscales y financieras crebles, lo ms probable es que se produzcan dficit fiscales insostenibles acompaados de inestabilidad macroeconmica. Esto se suele traducir entonces en desempleo, altos niveles de inflacin y aumento de las tasas de inters. Estas son variables que
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Igualmente, los topes o restricciones de gasto pblico tambin pueden realizarse a nivel de las unidades individuales de gasto.

terminan afectando de forma desigual a los distintos estratos de la poblacin, con un sesgo desfavorable hacia los grupos sociales dotados de menores activos para protegerse frente a esa inestabilidad macroeconmica. Algunos arreglos fiscales pueden ayudar a mitigar la tragedia de los comunes a travs de la incorporacin de mecanismos que favorecen la transparencia y rendicin de cuentas (accountability). Ejemplos de esos mecanismos son: la introduccin de un marco macroeconmico plausible en la discusin del presupuesto pblico, el otorgar una posicin predominante a los ministerios de finanzas en las decisiones concernientes con el gasto agregado, as como establecer restricciones formales en materia de gasto fiscal y sobre el endeudamiento del sector pblico. En efecto, un marco macroeconmico adecuado debe proveer las bases para evaluar las implicaciones que tiene el gasto pblico, as como las limitaciones en cuanto a los ingresos fiscales que permitirn el financiamiento sostenible de dichas erogaciones. Para que sea efectivo, ese marco macroeconmico debe estar acompaado de arreglos fiscales que aseguren la coordinacin entre los diferentes organismos gubernamentales involucrados. Asimismo, se requiere de reglas explcitas que especifiquen los lmites de gasto y de crdito pblico, al igual que mecanismos que impongan penalidades crebles a los responsables en casos en que se violen dichos topes.

1.1.2 Alcanzar una adecuada distribucin social de la riqueza de la sociedad

Este objetivo est orientado a atender los problemas distributivos de la sociedad, mediante la disminucin de las desigualdades interpersonales e interregionales, as como al combate de la pobreza. Se trata entonces de crear una efectiva igualdad de oportunidades para que todos los individuos de la sociedad puedan desarrollar las capacidades necesarias para alcanzar una vida digna (Sen, 2000). Este objetivo de las polticas de gasto pblico tambin se conoce como eficiencia asignativa, particularmente en lo que concierne a la capacidad del gobierno de destinar los recursos presupuestarios de acuerdo a las prioridades manifiestas de la sociedad. De esa manera, estas asignaciones de recursos deben considerar tanto las necesidades, aspiraciones y preferencias de la gente como la efectividad, los costos y otros requerimientos de los diferentes programas alternativos que pueden ser llevados a cabo. El propio financiamiento de estas polticas, a su vez, crea una serie de coberturas financieras para la poblacin a travs de los diferentes programas, proyectos y actividades relacionadas con las intervenciones gubernamentales. Alcanzar una adecuada distribucin social de la riqueza creada por la sociedad significa que tanto las reas estratgicas y de polticas pblicas como los programas, proyectos y actividades donde se asignan los recursos pblicos, representan las opciones de mayor rentabilidad social. Al igual que en el caso del logro de la disciplina fiscal, el problema de la tragedia de los comunes puede atentar contra el logro de una adecuada distribucin social de la riqueza creada por la sociedad. Esto es as debido a que los diferentes grupos que compiten por los recursos fiscales ejercen presin para que el mismo se oriente hacia sus preferencias y aspiraciones, las cuales no necesariamente son las ms convenientes desde el punto de vista de esa distribucin social. Sin embargo, para el logro de este segundo objetivo nos encontramos con un par de obstculos adicionales: Por un lado, los altos costos de transaccin asociados a la obtencin de informacin sobre las preferencias y aspiraciones de los ciudadanos para que el gasto pblico responda a las mismas, particularmente las necesidades que corresponden a los grupos sociales marginados de los centros de toma de decisiones; por otro lado, la asimetra de informacin que existe entre los diferentes
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organismos gubernamentales, la cual hace difcil evaluar su efectividad resolutiva frente a los problemas de aquellos grupos sociales vulnerables con respecto a los de otros actores que compiten tambin por atencin gubernamental. Dado que el proceso de priorizacin del gasto pblico es bsicamente de naturaleza poltica, los actores que toman las decisiones de presupuesto lo harn en funcin de lo que ellos interpretan son las necesidades, preferencias y aspiraciones de los ciudadanos. El reto fundamental a enfrentar en este sentido es si existen los arreglos institucionales y polticos que contribuyan a contar con la informacin suficiente y de calidad necesaria para llevar a cabo este proceso de priorizacin de manera efectiva y transparente. Como se seal anteriormente, el fenmeno de la tragedia de los comunes tender a crear demandas en exceso y, en ausencia de restricciones fiscales y financieras, puede orientar el gasto pblico a responder de manera sesgada a favor de las prioridades de los grupos de inters de mayor poder y cohesin. Esto elevar los costos de transaccin de las decisiones colectivas dentro del proceso poltico, ya que se puede crear una situacin en la cual los individuos y grupos se esforzarn para estructurar coaliciones a fin de lograr sus objetivos particulares y grupales, en desmedro eventual de aquellos propsitos sociales de mayor impacto distributivo. Para enfrentar esta situacin se necesita contar con arreglos fiscales que contribuyan a crear consensos entre los competidores por los recursos pblicos y que pongan en claro el impacto redistributivo de las asignaciones de recursos fiscales que involucran las decisiones de poltica pblica. En este sentido, debemos partir del reconocimiento de que cada ministerio en particular tiene mejor informacin que otros actores sobre cmo asignar los recursos dentro de su sector para alcanzar esos objetivos. Sin embargo, un arreglo fiscal y administrativo que podra disminuir los costos de transaccin consiste en proporcionarles a esos organismos cierta autonoma de decisin necesaria para determinar cules programas deben ser incluidos en el presupuesto. Por supuesto, sujeto este proceso a las restricciones relativas a fijacin de topes mximos de gasto y justificacin de las decisiones de asignacin en funcin de los objetivos de poltica pblica que el gobierno ha definido previamente y que deben estar contemplados en los planes estratgicos de desarrollo econmico y social del pas. Para la construccin de consensos se requiere contar con informacin sobre las necesidades y aspiraciones de los diferentes demandantes de recursos pblicos. Sin embargo, nuevamente debe recordarse que existe asimetra de informacin entre el gobierno y dichos demandantes. En consecuencia, se requiere de arreglos institucionales que disminuyan los costos de transmitir la informacin sobre las preferencias y aspiraciones de los ciudadanos a los organismos gubernamentales. La incorporacin de mecanismos de participacin de la sociedad civil en las consultas y/o discusiones presupuestarias de los representantes de los demandantes puede disminuir esos costos y acercar la asignacin de los recursos a las prioridades sociales, mejorando la eficiencia asignativa. Asimismo, el incremento de la transparencia y la rendicin de cuentas hacen que sea ms costoso para los polticos y funcionarios pblicos violar los compromisos sociales. Sin embargo, para ello es necesario que el arreglo institucional otorgue una combinacin apropiada de suficiente flexibilidad para hacer modificaciones cuando sean necesarias (aunque de manera justificada) y dispositivos para hacer responsables a quienes se hacen cargo de esos compromisos. Como es comnmente aceptado en la literatura econmica y en el anlisis de polticas pblicas, la evaluacin de las implicaciones distributivas del gasto supone analizar quin gana y quin pierde, as como cunto, con las polticas de gasto pblico (Albi et Al., 2000). Para ello no es suficiente identificar a los beneficiarios directos de los programas y servicios, ya que en ese caso se ignorara que el gasto

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suele generar ganancias de bienestar social a personas que no son beneficiarios directos de los mismos. Estos beneficios tienen que ver, por ejemplo, con los empleos y contratos a privados que se generan para la provisin de los bienes y servicios, as como con las externalidades que produce en toda la sociedad el contar con una poblacin ms educada y ms sana, lo cual facilita la convivencia social y el adecuado ejercicio de la democracia. Sin embargo, debido a las complicaciones que conlleva incluir estos aspectos en el anlisis del gasto pblico, con frecuencia en la evaluacin econmica y social de los efectos distributivos del mismo no se consideran explcitamente estas externalidades, sino que la evaluacin se limita prcticamente a identificar y cuantificar las ganancias de bienestar social que obtienen los beneficiarios directos del gasto pblico. En esa misma direccin, una forma tradicional de evaluar el impacto distributivo del gasto pblico y su desigualdad es a travs del uso del coeficiente de Gini, el cual se estima a partir de la utilizacin de informacin suministrada por la Encuesta de Hogares. Sin embargo, su estimacin convencional escapa del alcance de este trabajo.

1.1.3 Promover la eficiencia del gasto pblico

Este objetivo est orientado a corregir fallas y limitaciones en el funcionamiento del mercado, con el propsito de mejorar la eficiencia en la asignacin de los recursos en una economa. En su versin minimalista, el mismo est relacionado con la capacidad del Estado y de la sociedad para ejecutar programas y prestar servicios a bajo costo; es decir, minimizar los costos por unidad de servicio prestado, dada una tecnologa disponible. En este sentido, este objetivo se encuentra ms vinculado a las unidades operativas prestadoras de servicios y programas pblicos. Sus resultados dependen en una mayor medida de los incentivos explcitos e implcitos de los arreglos institucionales utilizados para la ejecucin de los programas, as como del grado de eficiencia de los modelos de gestin utilizados para la provisin de los servicios pblicos. La dificultad para el logro de este objetivo, desde el punto de vista de la economa institucional, se relaciona con la introduccin de criterios para asignar los recursos, la eventual incompatibilidad de incentivos entre actores individuales y colectivos, as como por los llamados problemas de agencia (mltiples objetivos, mltiples principales, ausencia de monitoreo efectivo) que se presentan en la ejecucin del presupuesto pblico. En ese sentido, en primer lugar puede ser importante en los procesos de toma decisiones para la asignacin de los recursos pblicos la consideracin de los llamados mtodos econmicos de evaluacin. La utilizacin de esos mtodos suele resultar de gran utilidad para medir las consecuencias y el impacto de la asignacin de recursos presupuestarios, as como para la toma de decisiones sobre los servicios y programas que deben implantarse. En el anexo se dedican unos breves comentarios a estos mtodos, por cuanto su anlisis escapa al alcance de este trabajo. En segundo lugar, la asimetra de informacin y los incentivos no alineados entre las diferentes organizaciones que forman parte del sector pblico en una estructura de tipo jerrquica pueden representar un obstculo para llevar a cabo una prestacin eficiente de los servicios pblicos. En ese sentido, las organizaciones prestadoras de los servicios pblicos tienen una relacin ms directa con los usuarios y estn involucradas en las actividades regulares de un sector o una actividad especfica. Esto hace necesario que se les otorgue la suficiente autonoma para la gestin de los recursos y que puedan tomar decisiones sobre la asignacin eficiente de los mismos. Asimismo, deben tener la responsabilidad de preparar e implantar sus propios presupuestos. Igualmente, tanto como sea posible, estas organizaciones prestadoras

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de servicios pblicos deben tener capacidad de previsin de los flujos de recursos del presupuesto para poder prestar servicios de manera efectiva. Sin embargo, la autonoma para la gestin y la capacidad de previsin de los recursos no representan una garanta para obtener resultados eficientes en la prestacin de los servicios; tambin se requiere que el diseo institucional proporcione los incentivos necesarios para que los funcionarios tengan un adecuado desempeo. Estos arreglos deben incorporar, por ejemplo, esquemas de reclutamiento y de ascensos de los funcionarios pblicos basados en su desempeo; inclusive la permanencia de los mismos en sus cargos debera depender de cmo ha sido su actuacin respecto a la misin y objetivos encomendados a su organizacin. En general, los esquemas laborales de los funcionarios pblicos son muy rgidos y no se guan por parmetros basados en criterios como los mencionados. Un anlisis a fondo de estos aspectos tambin escapa al alcance de este ensayo. Asimismo, a pesar de que las organizaciones prestadoras de servicios pblicos tengan informacin superior a otras instancias del gobierno y que se les dote de autonoma y mecanismos que incentiven el adecuado desempeo de sus funcionarios, no existe garanta de que las mismas ejecutarn los programas presupuestados de manera de alcanzar los resultados al menor costo posible. Estas instituciones tambin podran utilizar el presupuesto de manera inapropiada, por ejemplo desviando recursos a atender sus propios intereses particulares y/o grupales, tal como ha sido reseado en la literatura de la economa poltica (Niskanen, 1980). Por tal razn, los arreglos institucionales deben incorporar mecanismos de rendicin de cuentas por parte de las instituciones prestadoras de servicios sobre las decisiones que realizan en materia de asignacin de recursos pblicos e igualmente con respecto a la eficiencia en la prestacin de los servicios. Un apropiado balance entre autonoma y rendicin de cuentas de las agencias es claramente lo ms recomendable en este sentido. Otro aspecto a considerar es el relacionado con la incorporacin del sector privado (comunidades de base, organizaciones no gubernamentales, empresas) en la prestacin de servicios que son financiados con fondos pblicos. En ocasiones puede resultar conveniente apoyarse en esa red de proveedores privados a fin de obtener mayores niveles de eficiencia, calidad y cobertura de los servicios. La literatura econmica y una buena produccin de estudios empricos ponen en evidencia que los incentivos contenidos en esos arreglos institucionales tienden a promover una gestin con mayor capacidad resolutiva frente a las necesidades, preferencias y aspiraciones de la gente. Por si fuera poco, esas modalidades de prestacin tambin contribuyen a expandir la cobertura de los programas y servicios hasta los grupos sociales marginados social y territorialmente, caminando hacia una mayor equidad (Barrios, 2003). A continuacin se presenta un cuadro resumen de los tres objetivos de la gestin del gasto pblico, as como los obstculos y soluciones institucionales correspondientes a cada uno de ellos:

Objetivos Disciplina fiscal

Economa poltica e institucional Obstculos Tragedia de los comunes Problemas de agencia Soluciones Mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas Reglas claras de restricciones y penalizaciones por incumplimientos Introducir el marco macroeconmico en la discusin presupuestaria

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Distribucin social de la riqueza creada por la sociedad

Tragedia de los comunes Altos costos de transaccin para obtener informacin sobre las preferencias de la poblacin Asimetra de informacin

Mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas Mecanismos de construccin de consensos Flexibilidad en los ministerios para decidir sobre los programas a ejecutar Incorporacin de mecanismos de participacin de la sociedad civil Mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas Autonoma para la gestin de programas

Eficiencia tcnica

Problemas de agencia Asimetra de informacin Incentivos desalineados

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1.2. Perspectiva funcional del gasto pblico

Adicionalmente a los aspectos institucionales y de economa poltica sealados anteriormente para la evaluacin de la gestin del gasto pblico, a continuacin se presenta una perspectiva adicional de anlisis que se fundamenta en una aproximacin funcional. Esta perspectiva complementa a las anteriores y se organiza tambin a partir de los tres objetivos bsicos de la gestin del gasto pblico. Asimismo, las funciones que cumple el gobierno a travs del gasto pblico pueden ser abordadas sobre la base del tipo de bienes y servicios hacia donde se orienta dicho gasto. En este sentido, se debe sealar que existe una tendencia creciente a nivel internacional a que el sector pblico se responsabilice cada da ms por el financiamiento de bienes y servicios de carcter privado de manera gratuita o a un precio inferior al de mercado y no se concentre en atender la provisin de bienes y servicios que puede suministrar el mercado. Igualmente, el Estado ha venido incorporando cada vez ms en los presupuestos pblicos programas de transferencias (pensiones, seguros de desempleo). A travs de esas distintas modalidades de intervencin, la finalidad del Estado es la de garantizar que todos los ciudadanos alcancen un nivel de vida digno, sujeto a las limitaciones de recursos de que dispone una sociedad. Debe quedar claro que la clasificacin funcional que se presenta a continuacin se fundamenta bsicamente en las propias caractersticas que poseen los bienes y servicios que provee el gobierno. Dicha clasificacin permite evaluar cul ha sido la orientacin de la poltica pblica y cmo la misma se ha modificado en el tiempo de acuerdo a las transformaciones estructurales de una sociedad. Este anlisis se puede realizar a partir de la importancia relativa que cada una de las funciones (o tipo de bienes y servicios) tiene con respecto al gasto total y al tamao de su economa, as como mediante la identificacin de las razones que justifican la asignacin de recursos pblicos en dichas reas. A continuacin se presenta una descripcin de los bienes y servicios que pueden ser provistos por el Estado (Atkinson y Noord, 2001): Bienes y servicios pblicos: En esta categora se incluyen los bienes y servicios pblicos conocidos como bienes pblicos puros, los cuales no son provistos o no son prestados de manera eficiente por el sector privado bajo el mecanismo de mercado. Ejemplos de estos bienes son la defensa nacional y algunas funciones pblicas como la administracin, legislacin, justicia y regulacin. Aqu tambin se incluyen todo el espectro de polticas pblicas generales que provee el Estado. Bienes y servicios meritorios: Se trata de una modalidad de bienes pblicos que aunque pueden ser provistos a travs del mercado, con frecuencia se justifica su provisin por parte del Estado debido a las importantes externalidades positivas que generan. Este es el caso de bienes tales como la educacin primaria, la atencin primaria de la salud y los programas de inmunizacin. Servicios econmicos: Se trata bsicamente de inversin pblica directa (infraestructura) y de regulaciones de distinta naturaleza, requeridas para el buen funcionamiento de la economa. Un ejemplo de esto ltimo es la reglamentacin para el control de monopolios originados por una nica fuente de suministro o debido a grandes economas de escala, como es el caso de los servicios de puertos, aeropuertos, vialidad interurbana, telecomunicaciones, abastecimiento de agua, saneamiento ambiental, energa elctrica, gas, entre otros. Transferencias sociales: Son transferencias cuyo objetivo es compensar a los grupos ms vulnerables de la poblacin. Entre los beneficiarios de las mismas se incluyen ancianos, desempleados, discapacitados, etc. Asimismo, se debe sealar que en la seccin correspondiente a la evaluacin de la gestin del gasto pblico social de este trabajo, no se realizar una clasificacin del gasto pblico a partir de los tipos de bienes antes sealados. Sin embargo, este criterio funcional permite justificar la participacin parcial o total del gobierno a travs del gasto pblico en sectores como infraestructura, comunicaciones, servicios de agua y electricidad, entre otros; todas
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estas son reas de reconocida importancia para el crecimiento econmico, especialmente en las fases iniciales del desarrollo. Sin embargo, segn este criterio no se justifica que el Estado participe en actividades tales como la produccin o comercializacin directa de productos agrcolas e industriales, as como bajo ciertas condiciones, en el suministro directo de transporte o vivienda. En este sentido, el Estado debe establecer las prioridades en materia de gasto pblico, de acuerdo al contexto macroeconmico, tratando que dicho gasto sea de calidad. Esto significa que debe existir tanto un volumen suficiente de gasto como el que est orientado hacia las reas de mayor rentabilidad social. Por ejemplo, en algunos casos el contratar un menor nmero de funcionarios y pagarles sueldos competitivos suele ser ms eficiente que utilizar al sector pblico como empleador directo. Este tipo de elementos deben ser considerados en la evaluacin.

1.3. Conclusin
A modo de conclusin de esta parte del trabajo, podemos sealar que la evaluacin de la gestin del gasto pblico, de acuerdo al marco analtico que aqu se propone2, requiere considerar cuando menos los siguientes elementos (Atkinson y Noord, 2001): En relacin a la evaluacin del impacto macroeconmico se debe responder a las siguientes preguntas: Se dispone de procesos presupuestarios que contengan mecanismos institucionalizados para que las decisiones de gasto pblico estn basadas en escenarios macroeconmicos realistas? Existen mecanismos institucionalizados para anticipar y contrarrestar los efectos cclicos de la economa? Est el gasto pblico suficientemente controlado para respetar las restricciones presupuestarias y financieras? Durante perodos de elevados ingresos, en los que se realicen incrementos en el gasto pblico, existe tal rigidez presupuestaria que los ltimos son difciles de revertir en el futuro? En el proceso de programacin y formulacin presupuestaria se evala la suficiencia de la carga tributaria y otros ingresos para el financiamiento del gasto, incluyendo la consideracin de su volatilidad? Se dispone de mecanismos crebles de control fiscal por parte del ministerio de finanzas y de los rganos contralores? En relacin a la evaluacin del objetivo de conseguir una adecuada distribucin social, lo que tambin se conoce como eficiencia asignativa, se debe responder a las siguientes preguntas: Est justificada la intervencin del Estado en las reas sociales hacia donde se orienta el gasto pblico? Se justifican los programas que estn siendo financiados? Existen oportunidades para que el sector privado participe efectivamente en las reas tradicionalmente monopolizadas por el Estado? El desempeo del Estado en alcanzar los objetivos de polticas pblicas es apropiado en trminos de distribucin del ingreso, condiciones de salud, matricula escolar, calidad del ambiente y seguridad, en concordancia con los niveles de recursos asignados a travs de las funciones y programas pblicos? Existe dficit de recursos pblicos para atender problemas prioritarios relacionados con la garanta de unas condiciones dignas de vida para todos los ciudadanos?

Este se basa en los tres objetivos antes sealados y los aspectos de economa poltica e institucional presentes en cada uno de ellos.

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En relacin a la eficiencia tcnica se debe responder a las siguientes preguntas: Existe evidencia disponible sobre la eficiencia tcnica del gasto pblico? Esa informacin es utilizada como un insumo para realizar cambios pertinentes en las diversas modalidades de intervencin gubernamental? Existen reas sociales que puedan ser identificadas donde puedan haber ganancias de eficiencia debidas a una reorientacin del gasto pblico?

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2.

Comparacin Internacional
Con la finalidad de contar con una mejor apreciacin acerca del desempeo del gasto pblico social en Venezuela, antes de evaluar tal desempeo a partir del marco conceptual presentado anteriormente, resulta conveniente realizar una breve comparacin de la situacin de Venezuela en materia de gasto pblico en los sectores sociales con algunos pases seleccionados de la regin. Dicha comparacin se elabora en trminos de la importancia relativa que tiene el gasto pblico en salud y educacin para los pases seleccionados, para de esta manera ubicar la posicin relativa en que se encuentra Venezuela. Asimismo, dado que se considera que no es suficiente observar el nivel de gasto para emitir una opinin apropiada sobre la actuacin del Estado en esta materia, resulta conveniente analizar los niveles de gasto con relacin a los indicadores correspondientes a desarrollo humano y a aquellos que son frecuentemente utilizados en los sectores de salud y educacin. De esa manera se pretende medir los logros alcanzados en los mencionados sectores.

2.1 Gasto pblico en educacin y salud

De acuerdo a la informacin suministrada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en el Informe de Desarrollo Humano del ao 2003, Venezuela registra un gasto social en los sectores de salud y educacin similar al gasto promedio de la muestra de pases latinoamericanos seleccionados para este estudio. En cuanto al gasto pblico especfico en educacin, segn esa misma fuente de informacin y la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Venezuela destinaba a educacin el 3% del PIB para el ao 1990 y el 4,4% para el ao 2000, lo que significa un incremento de 1,4 puntos porcentuales del PIB en prcticamente una dcada. Asimismo, el gasto promedio efectuado en este sector por los pases de la muestra fue de 2,5% y 3,7% del PIB para los aos 1990 y 2000, respectivamente, lo cual implica un incremento promedio de 1,2 puntos del PIB para estos aos. Esto significa que en materia de recursos destinados a educacin, Venezuela se encuentra por encima del promedio de la regin, tanto en lo relativo al peso del gasto pblico respecto al PIB, como al incremento de dicho gasto. En el grfico 1 correspondiente al gasto pblico en educacin realizado por los pases seleccionados, se observa como dicho gasto en el caso venezolano se encuentra por encima del gasto promedio de estos pases para los aos 1990 y 2000. En este sentido, Venezuela ocupa el dcimo lugar, dentro del grupo de los 17 pases seleccionados. Es importante sealar, que pases como Bolivia y Nicaragua experimentaron un incremento sustantivo del gasto en educacin y el mismo se encuentra en niveles superiores al de Venezuela.

17

Grfico 1: Gasto Pblico en Educacin como Porcentaje del PIB 1990 y 1998-2000 (Porcentajes)

1990 1998-2000

6 5 4 3 2 1 0
tin a ra gu ay .D om in ic an a Ec ua do r El Sa lv ad or el a ay C hi le al a te m bi a R ic a Br a gu liv ra s zu en Bo du ag m ua si l ia

U ru

C ol o

C os ta

Ve

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2003. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Leyes de Presupuesto Pblico. Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y clculos propios.

Con relacin al gasto pblico en salud, el grfico 2 indica que dicho gasto en Venezuela se encuentra muy cercano al gasto promedio que realizan los pases de la regin. Mientras que en promedio estos pases gastaban en el ao 1990 el 2,6% del PIB, Venezuela lo haca en un 2,5%, lo que la ubic en la sexta posicin. Asimismo, para el ao 2000 el gasto promedio en salud de estos pases aument hasta alcanzar el 3,4% del PIB y el correspondiente a Venezuela logro alcanzar el 2,7%. Esto significa que, de acuerdo a esta informacin, Venezuela estara destinando una cantidad de recursos al sector salud con relacin al tamao de su economa que est por debajo del promedio de los pases de la regin.
Grfico 2: Gasto Pblico en Salud como Porcentaje del PIB 1990 y 2000 (porcentajes)
Nicaragua

7 1,8 2,3 4,3 3,3 2,1 4,9 1,4 3,8 1,5 1,2 1,6 1,8 0,7 3 1,3 2,8 2,5 2,7 3 3,4 1,2 5,4 1,8 2,5 2,2 3,1 6,7 2 5,1 4,2

ep

2,3

Honduras El Salvador Rep. Dominicana Per Brasil Mxico Costa Rica Argentina

4,7 4,7

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2003. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Clculos propios.

1990 2000

N ic ar

ne

Ar g

on H

Pa

ua

18

2.2 Relacin entre el gasto social y el ndice de desarrollo humano

Una forma aproximada de evaluar la eficiencia del gasto social es a travs de la relacin entre dicho gasto y el ndice de Desarrollo Humano (IDH). En este sentido, encontramos que Venezuela cuenta con un IDH de 0,775 para el ao 2001, lo que permite clasificarla con un nivel de desarrollo humano medio y ubicarla en el octavo lugar de la muestra de los 17 pases seleccionados. En trminos de crecimiento promedio del IDH el grfico 3 indica que para el perodo 19752001 Venezuela y Argentina son los pases que registran la tasa ms baja (1,6%) de crecimiento promedio. Sin embargo, en el caso de Argentina hay que considerar que debido a que este pas registra un alto IDH (0,849) el mayor de la muestra, resulta ms difcil obtener incrementos del mismo, debido a los rendimientos marginales decrecientes en la relacin entre gasto y mejoras en el IDH.

Grfico 3: Crecimiento Promedio del IDH 1975-2001 (porcentajes)

Guatemala Honduras Bolivia El Salvador Ecuador Rep.Dominicana Paraguay Peru Venezuela Brasil Colombia Mexico Chile Costa Rica Uruguay Argentina 0,0% 1,0% 2,0% 3,0% 4,0% 5,0% 6,0%

Fuente: Informes sobre Desarrollo Humano. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y clculos propios.

Asimismo, se observa en el grfico 4 la relacin positiva que existe entre el gasto en salud y educacin con el desarrollo humano, tal como lo expresa la curva de tendencia en dicho grfico. Por supuesto, como se reconoce que no es condicin suficiente un aumento del gasto pblico en estos sectores, tambin se debe prestar especial atencin a los programas especficos que se financian y a los arreglos institucionales que se diseen. Todo esto con el fin de que el gasto pblico social no slo sea eficiente, sino que se logren las metas de superacin de la pobreza y de disminucin de las inequidades a travs del acceso de toda la poblacin a los servicios bsicos.

19

Grfico 4: ndice de Desarrollo Humano y Gasto Social

Gasto en Salud y Educacin (2000)

12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,600

Guatemala Nicaragua

Bolivia Honduras El Salvador Brasil Colombia Mxico Costa Rica Uruguay Chile Argentina

Paraguay Venezuela

Per Rep. Dominicana

Ecuador

0,650

0,700

0,750

0,800

0,850

0,900

ndice de Desarrollo Humano (2001)

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2003. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y clculos propios.

2.3 Relacin entre el gasto en salud y la tasa de mortalidad infantil

El grfico 5 muestra la relacin entre el gasto pblico en salud y la tasa de mortalidad infantil. All se puede apreciar que en general los pases que tienen un mayor nivel de gasto en salud tienen menores tasas de mortalidad infantil. Excepcin hecha del caso de Bolivia, pas con un alto nivel de gasto en salud y una elevada tasa de mortalidad infantil. Asimismo la lnea de tendencia muestra la relacin inversa entre estas dos variables. Aunque en esta seccin no es posible desagregar esta informacin por estratos socioeconmicos, es ampliamente reconocido que la mortalidad infantil es un fenmeno que afecta desfavorablemente a los grupos sociales. Los estratos socioeconmicos de menores recursos y otras poblaciones geogrficamente marginadas suelen estar mayormente afectados por prdidas de vida infantil. Por consiguiente, es de esperar que el anterior resultado sea una expresin del menor acceso que esos grupos sociales tienen a servicios de atencin mdica, as como a otras condiciones fundamentales para atenuar los mencionados efectos negativos sobre la supervivencia infantil.
Grfico 5: Gasto Pblico en Salud y Tasa de Mortalidad Infantil
Gasto Pblico en Salud como % del PIB 2000
6

Uruguay
5

Colombia Argentina Bolivia Honduras El Salvador Brasil Per Nicaragua

Costa Rica Chile

Venezuela

Paraguay Mxico

Guatemala Repblica Dominicana

Ecuador

0 0 10 20 30 40 50 60 70

Tasa de Mortalidad Infantil 2001

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2003. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD y Clculos propios.

20

2.4 Relacin entre el gasto en educacin y la tasa de matricula combinada

Al igual que en los casos del IDH y de la tasa de mortalidad infantil, el grfico 6 refleja que tendencialmente los pases que tienen un mayor nivel de gasto en educacin tienen mejores indicadores de cobertura en este sector, cuando se mide dicha cobertura por la tasa de matricula combinada.

Grfico 6: Tasa de Matricula Combinada y Gasto en Educacin

Gasto en Educacin como % del PIB 2000

6 5 4 3 2 1 0 55 65 75
Guatemala Paraguay Nicaragua Mxico Venezuela Chile Costa Rica Honduras El Salvador

Bolivia Brasil Per Rep. Dominicana Ecuador Argentina Uruguay

85

95

105

Tasa de Matricula Combinada 2001

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2003. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Leyes de Presupuesto Pblico. Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y Clculos propios.

Analizando estos resultados en forma conjunta, la evaluacin internacional pareciera indicar que tendencialmente los pases que tienen un mayor nivel de gasto social es ms probable que obtengan mejores resultados en sus indicadores sociales. Sin embargo, aunque se aprecia que Venezuela registra niveles de gasto en salud y educacin cercanos al promedio de la regin, encontramos que el pas viene presentando un escaso crecimiento en los indicadores sociales utilizados, especialmente en los relativos al ndice de desarrollo humano y la tasa de matricula combinada. En otras palabras, se observa una tendencia a desmejorar la efectividad del gasto social. En el caso de educacin, Venezuela registra para el ao 2001 una tasa de matricula combinada de 68%, lo que la ubica en el dcimo lugar de la muestra de los diecisis pases considerados. Esta tasa es inferior a la registrada por pases tales como Ecuador, Repblica Dominicana, Mxico, entre otros. Asimismo, se encuentra por encima de la correspondiente a pases como Costa Rica, Nicaragua, El Salvador, Paraguay, Honduras y Guatemala. Por lo que se puede concluir, que se requiere de mejoras en la eficiencia del gasto a efectos de mejorar los indicadores. En nuestro entender ese es bsicamente un problema de gestin de esos servicios, combinado con los problemas socioeconmicos que inhiben a los padres y representantes a matricular a sus hijos en el sistema escolar (barreras de acceso). En este sentido, en las siguientes secciones se realizar un anlisis ms detallado del desempeo del gasto social en Venezuela, a fin de identificar los factores, especialmente los de carcter institucional, que estn incidiendo en tal desempeo.

21

3.

Evaluacin del desempeo del Gasto Pblico Social

De acuerdo al marco conceptual presentado anteriormente, a continuacin se esboza una evaluacin general de la gestin del gasto pblico social en Venezuela, a partir de la bsqueda de resultados positivos en los tres objetivos sealados: logro de la disciplina fiscal, alcanzar una adecuada distribucin social de la riqueza creada en la sociedad y promover la eficiencia del gasto pblico.

3.1 Logro de la disciplina fiscal

El objetivo de esta seccin es evaluar el desempeo de la gestin del gasto pblico en Venezuela en funcin del logro de la disciplina fiscal. Es evidente, que la consecucin de este objetivo tiene un importante vnculo con el desempeo del gasto pblico social. Es por ello que se incluye su anlisis para realizar una adecuada evaluacin del gasto social. Asimismo, a continuacin se presentan algunos de los efectos que sobre la gestin del gasto social tiene el logro de la disciplina fiscal: La ausencia o el incumplimiento de reglas institucionalizadas orientadas a garantizar la disciplina fiscal puede generar inestabilidad macroeconmica; esto a su vez ocasiona un incremento de los problemas sociales y, por ende, se generan mayores necesidades de recursos pblicos que se orienten a la atencin de los problemas sociales de la poblacin afectada. Asimismo, la ausencia o incumplimiento de reglas fiscales institucionalizadas orientadas a garantizar la disciplina fiscal puede generar que, dado el fenmeno de la tragedia de los comunes, los distintos grupos de inters presionen por obtener mayores recursos pblicos. De ese modo es posible que se generen significativos desequilibrios presupuestarios con las consecuencias sealadas en el apartado anterior. En este sentido, se debe sealar que los resultados oficiales, as como diversos estudios realizados en el pas sobre la poltica fiscal (Garca, 1999 y 2003, Lpez y Rodrguez 2002), coinciden en sealar que Venezuela reporta persistentes dficit en las cuentas del sector pblico. Se seala que dicho dficit tiene un carcter estructural de aproximadamente 3% con respecto al PIB (Lpez y Rodrguez, 2002). Asimismo, como lo muestra el grfico 7, dicho dficit se ha venido incrementando de manera acelerada en los ltimos aos, superando el 5% del PIB en el ao 2001 y el 4% del PIB para el ao 2002.
Grfico 7:Dficit Fiscal (Porcentaje del PIB)
15,0 10,0 5,0 -

19 70

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

(5,0) (10,0) (15,0) (20,0)

Fuente: Garca. (2003)

A efectos de comprender las causas de dichos dficit, resulta conveniente analizar la evolucin de los ingresos y gastos pblicos para el perodo bajo estudio, a fin de identificar
22

72

74

76

78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

00

02

algunos de los factores que influyen en los resultados fiscales del pas. Igualmente, se evaluarn las instituciones fiscales, entendidas stas como el conjunto de reglas, normas y mecanismos que son utilizadas para llevar a cabo el proceso presupuestario y que tienen una importante incidencia en los resultados fiscales. Con relacin a los ingresos fiscales, podemos sealar que en el caso venezolano, por ser una economa altamente dependiente de los recursos generados por el sector petrolero, la evolucin, composicin e inclusive las reglas fiscales han estado supeditadas a lo que acontece en esa actividad econmica. As que es natural comenzar la evaluacin con el anlisis de los ingresos fiscales de origen petrolero.

3.1.1 Evolucin de los ingresos fiscales petroleros

El grfico 8 muestra la evolucin de los ingresos petroleros per cpita en bolvares a precios de 1997, durante el perodo 1970-2002. Este indicador permite aproximarse a la cantidad de bienes y servicios que el Estado podra ofrecer a cada ciudadano, considerando nicamente el ingreso real de origen petrolero. Se puede apreciar que durante el perodo bajo estudio el comportamiento de estos ingresos presenta una alta volatilidad, con una tendencia de largo plazo a la disminucin. Asimismo, los ingresos fiscales de origen petrolero han variado desde Bs. 624 hasta Bs. 8.076 por habitante medidos en trminos reales, alcanzando el valor mximo en el ejercicio fiscal correspondiente al ao 1974.
Grfico 8: Ingresos Fiscales Petroleros Per-Cpita Bs. Reales de 1997
9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 -

1.970

1.971

1.972

1.973

1.974

1.975

1.976

1.977

1.978

1.979

1.980

1.981

1.982

1.983

1.984

1.985

1.986

1.987

1.988

1.989

1.990

1.991

1.992

1.993

1.994

1.995

1.996

1.997

1.998

1.999

2.000

2.001

2.002

Fuente: Banco Central de Venezuela (BCV), 40 aos de Presupuesto Fiscal (1948-1988) y Leyes de Presupuestos de diferentes aos de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Instituto Nacional de Estadsticas (INE) y clculos propios.

Igualmente, el grfico 9 indica que la importancia relativa de los ingresos fiscales de origen petrolero como porcentaje del PIB ha venido disminuyendo, despus de alcanzar la participacin ms alta durante el perodo bajo estudio de 33% en el ao 1974. En los ltimos aos esos ingresos fiscales petroleros registran las menores tasas de participacin, alcanzando 4% y 7% en los aos 1998 y 2001, respectivamente.

23

Grfico 9: Ingresos Fiscales Petroleros como % del PIB

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

1.970

1.971

1.972

1.973

1.974

1.975

1.976

1.977

1.978

1.979

1.980

1.981

1.982

1.983

1.984

1.985

1.986

1.987

1.988

1.989

1.990

1.991

1.992

1.993

1.994

1.995

1.996

1.997

1.998

1.999

2.000

2.001

2.002

Fuente: Banco Central de Venezuela (BCV), 40 aos de Presupuesto Fiscal (1948-1988) y Leyes de Presupuestos de diferentes aos de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y clculos propios.

Otra manera de analizar la evolucin de los ingresos petroleros es a partir de su expresin en dlares per cpita, de esta forma se estara controlando el efecto cambiario que producen las devaluaciones. Sin embargo, como lo muestra el grfico 10, los ingresos petroleros nuevamente muestran una tendencia al descenso y una volatilidad considerable durante el perodo examinado.

Grfico 10: Ingresos Fiscales Petroleros Per-Cpita Dlares

1200

1000

800

600

400

200

1.970

1.971

1.972

1.973

1.974

1.975

1.976

1.977

1.978

1.979

1.980

1.981

1.982

1.983

1.984

1.985

1.986

1.987

1.988

1.989

1.990

1.991

1.992

1.993

1.994

1.995

1.996

1.997

1.998

1.999

2.000

2.001

2.002

Fuente: Banco Central de Venezuela (BCV), 40 aos de Presupuesto Fiscal (1948-1988) y Leyes de Presupuestos de diferentes aos de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Instituto Nacional de Estadsticas (INE) y clculos propios.

24

Asimismo, se debe destacar que el perodo bajo estudio se inicia con unos ingresos petroleros bajos que luego alcanzan niveles importantes en el ao 1974, debido fundamentalmente a la crisis ocurrida en el Medio Oriente. Este perodo es conocido como de Bonanza Petrolera, debido a la magnitud de ingresos provenientes de este sector recibidos en el pas, los cuales se consideran sin precedentes e inesperados. Es importante sealar que para la administracin de esta cantidad de recursos, en el ao 1974 el Congreso le otorg al Presidente de la Repblica facultades extraordinarias para el manejo de los mismos. Esto vino a generar efectos directos sobre el gasto pblico. En este sentido, una de las principales medidas fiscales adoptadas fue la utilizacin de exoneraciones tributarias a los sectores construccin, turismo y exportacin a fin de incentivar su crecimiento. Igualmente, se modific la Ley de Bancos, para estimular el crdito bancario y se exoner del pago de impuestos a una gran cantidad de actividades productivas. En cuanto a la poltica de gasto pblico, tambin se produjo un gran salto. A travs del V Plan de la Nacin se llevaron a cabo importantes inversiones pblicas orientadas a incrementar y fortalecer las empresas del Estado, as como aquellas asociadas a la nacionalizacin de la industria petrolera. Igualmente, se incrementaron los gastos relativos a las partidas correspondientes a pago de personal, a travs del incremento de los salarios pblicos y del crecimiento del nmero de empleados pblicos. Lamentablemente, durante este perodo no se tomaron medidas fiscales orientadas a prevenir los efectos negativos que se originan en una economa al recibir semejante volumen de recursos, especialmente los efectos desestabilizadores que se presentan cuando las condiciones que originaron esos mayores ingresos desaparecen y se hace prcticamente imposible revertir los compromisos fiscales adquiridos por el Estado. Asimismo, los diversos grficos muestran que, despus del boom de los aos setenta, existe una tendencia de largo plazo a que los ingresos fiscales de origen petrolero disminuyan al mismo tiempo que registran una alta variabilidad. Sin embargo, dicha disminucin se ve interrumpida por algunos shocks positivos, tal como sucedi en el ao 1981 cuando se produjo el mayor nivel de ingresos petroleros per-cpita en dlares. No obstante, esa tendencia a la disminucin de los ingresos fiscales significa que el Estado venezolano dispone de menores recursos de origen petrolero para hacer frente a los compromisos de gasto y que, por lo tanto, los ingresos de origen no petrolero deben adquirir una mayor importancia relativa dentro de la poltica fiscal. En este sentido, veamos a continuacin como han evolucionado los ingresos fiscales no petroleros durante este perodo.

3.1.2 Ingresos fiscales no petroleros

Los ingresos ordinarios no petroleros como porcentaje del PIB expresan la carga tributaria de una economa, es decir, cunto contribuye la economa interna a financiar la actividad del Estado. Como se observa en el grfico 11, estos ingresos fiscales registran una gran inestabilidad, disminuyendo durante el perodo de los aos setenta y ochenta. Sin embargo, desde el ao 1992 se observa un ascenso de dichos ingresos como porcentaje del PIB, como consecuencia de las reformas tributarias introducidas para ese entonces. Algunas reformas en la administracin tributaria tambin mejoraron la efectividad recaudatoria de impuestos ya existentes como el impuesto sobre la renta. Debe destacarse que a partir del ao 1994, cuando entran en vigencia el Impuesto a las Ventas al Mayor y el Impuesto a los Dbitos Bancarios, se aprecia que estos
25

ingresos se mantienen en niveles ms elevados, aunque continan presentando un comportamiento inestable.

Grfico 11: Impuestos Internos no Petroleros como Porcentaje del PIB
12,0%

10,0%

8,0%

6,0%

4,0%

2,0%

0,0%
19 70 19 71 19 72 19 73 19 74 19 75 19 76 19 77 19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01

Fuente: Banco Central de Venezuela (BCV), 40 aos de Presupuesto Fiscal (1948-1988) y Leyes de Presupuestos de diferentes aos de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y clculos propios.

Entre los factores que han incidido en el comportamiento de los ingresos fiscales no petroleros se encuentran los vinculados tanto a la gestin macroeconmica (intensidad y variabilidad del crecimiento econmico) como a la normativa que rige el sistema tributario venezolano. Ambas afectan directamente la capacidad de recaudacin impositiva. Ms especficamente, entre los aspectos institucionales que han incidido en la menor recaudacin de estos ingresos fiscales se encuentran la debilidad del marco legal tributario, las debilidades fiscalizadoras y sancionadoras de la administracin tributaria, as como el uso relativamente extendido de exenciones y exoneraciones impositivas en tanto presuntos incentivos a la inversin. A modo de conclusin preliminar se puede sealar que los ingresos fiscales en Venezuela presentan una elevada vulnerabilidad, debido a la alta dependencia de los ingresos petroleros y a la volatilidad que se registra en ese mercado. Asimismo, no se ha logrado disminuir esa vulnerabilidad a travs de una diversificacin y aumento de la recaudacin no petrolera, como se mencion anteriormente. En este sentido, estos elementos atentan contra la consecucin de la disciplina fiscal, especialmente ante la imposibilidad de financiar el gasto pblico a travs de los ingresos corrientes.

3.1.3 Gasto pblico

En esta parte del trabajo se hace una breve revisin de la evolucin del gasto pblico, utilizando los indicadores de gasto pblico per-cpita y gasto pblico como porcentaje del PIB durante el perodo 1970-2002. El examen general del primero de esos indicadores demuestra que el mismo tambin reporta una gran variabilidad y que existe una tendencia de largo plazo a su aumento en forma moderada. Ese comportamiento se registra tanto en su expresin en bolvares constantes como en dlares, tal como se puede apreciar en el grfico 12. Asimismo, se observa que para casi todo el perodo bajo estudio, ambas expresiones del gasto siguen un comportamiento similar, a excepcin de los aos 1984, 1989, 1995 y 1998, en los
26

cuales se producen incrementos en el monto del gasto en bolvares por efecto de las devaluaciones de la moneda con respecto al dlar.
Grfico 12: Gasto Pblico Per-Cpita en Bolvares Reales y en Dlares
140.000 1.600

120.000

1.400

1.200 100.000

1.000 80.000 800 60.000 600

40.000 400
Gasto en bolvares

20.000

Gasto en dolares Lineal (Gasto en bolvares)

200

1.970

1.971

1.972

1.973

1.974

1.975

1.976

1.977

1.978

1.979

1.980

1.981

1.982

1.983

1.984

1.985

1.986

1.987

1.988

1.989

1.990

1.991

1.992

1.993

1.994

1.995

1.996

1.997

1.998

1.999

2.000

2.001

2.002

2.003

Fuente: Banco Central de Venezuela (BCV), 40 aos de Presupuesto Fiscal (1948-1988) y Leyes de Presupuestos de diferentes aos de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Instituto Nacional de Estadsticas (INE) y clculos propios.

Precisamente debe llamar la atencin que durante el perodo 1983-1992 se produce la mayor diferencia entre el gasto per-cpita en dlares y el expresado en bolvares; esta situacin tambin se explica por la fuerte devaluacin ocurrida durantes estos aos (70% en 1983 y 64% en 1984). Sin embargo, es en el ao 1996 cuando se produce la mayor devaluacin de la moneda (177 %) durante este perodo examinado y donde se registran los ms bajos niveles de gasto per-cpita, tanto en bolvares como en dlares (ver anexo). Como se seal anteriormente, el gasto pblico se ubic en un nivel elevado al comienzo del perodo examinado, es decir para el ao 1974, debido a los incrementos de erogaciones que se realizaron como consecuencia de los mayores ingresos petroleros de la poca. Sin embargo, aunque posteriormente disminuy el nivel de gasto pblico en trminos reales, el mismo no se ajust completamente a los niveles ms bajos de ingreso de los aos subsiguientes. Asimismo, no se tomaron las previsiones necesarias para contrarrestar los efectos econmicos y sociales adversos que se producen en los perodos de shocks recesivos. Evidentemente, las decisiones de gasto pblico tomadas durante los aos del boom petrolero se realizaron con una perspectiva fiscal de corto plazo en materia de ingresos, comprometiendo el nivel y composicin del gasto para los aos futuros. Parece haberse interpretado que ese aumento de ingresos tena carcter permanente en vez de transitorio. En cuanto al comportamiento del gasto pblico como porcentaje del PIB, se puede apreciar en el grfico 13 que el mismo registra una tendencia de largo plazo a disminuir. Sin embargo, si se considera el perodo 1996-2003 el gasto pblico se ha venido incrementando, a excepcin del ao 2000.

27

Grfico 13: Gasto Pblico Total como Porcentaje del PIB

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%
1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002

Fuente: Banco Central de Venezuela (BCV), 40 aos de Presupuesto Fiscal (1948-1988) y Leyes de Presupuestos de diferentes aos de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y clculos propios.

La tendencia de largo plazo a disminuir del gasto pblico como porcentaje del PIB puede ser explicada, en parte, por las presiones fiscales a las que est sometido el sector pblico. Estas presiones se expresan principalmente a travs de las reducciones en los ingresos fiscales y en especial por el continuo descenso que viene registrando el ingreso fiscal petrolero per-cpita despus del boom de los aos setenta. Este comportamiento de los ingresos petroleros tiene una alta incidencia en cuanto a la cantidad de recursos que dispone el Estado para proveer bienes y servicios a la poblacin, ya que los mismos constituyen ms del 60% de los ingresos pblicos ordinarios3. En este contexto, incrementar e inclusive mantener los actuales niveles de gasto pblico requiere de una estrategia de incremento de los ingresos fiscales, ya que el pas registra una tendencia al dficit fiscal sostenido. Como se dijo antes, esta situacin hace difcil mantener los actuales niveles de gasto pblico. Sin embargo, desde el punto de vista legal y administrativo, ya se han intentado en el pas medidas pertinentes para fortalecer la recaudacin interna. Sin embargo, estas reformas realizadas no son suficientes, por cuanto se requiere de un dinamismo econmico que permita la materializacin de mayores ingresos fiscales disponibles en forma regular para una accin ms activa del Estado en mbitos prioritarios. En ese sentido tambin ser necesario adelantar acciones efectivas que le permitan al Estado mejorar la redistribucin de esos recursos para dotar de capacidades de desarrollo humanos a los individuos. Esto es especialmente cierto en la actuacin que el sector pblico pueda hacer a travs de inversiones en las reas sociales, que estn dirigidas a asegurar la efectiva igualdad de oportunidades en la consecucin de un mayor bienestar social para sus ciudadanos. Como se mencion en el marco conceptual, el nfasis en el logro de la disciplina fiscal en ocasiones puede parecer un obstculo que impide incrementar los recursos pblicos dirigidos al financiamiento de los sectores sociales. Sin embargo, el logro de dicho objetivo macroeconmico debe apreciarse en el marco de las importantes repercusiones que este tiene sobre aspectos como la estabilidad econmica y el
3

En pases petroleros como Mxico y Ecuador, el ingreso petrolero representa 35,2% y 37,4% del ingreso del Estado, respectivamente. En los otros pases de Amrica Latina, la principal fuente de ingresos del Estado proviene fundamentalmente de la tributacin sobre la economa interna.

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empleo. Se debe observar que, cuando estos aspectos no son suficientemente atendidos, estos pasan a representar una fuente importante de inequidad al incidir negativamente sobre aspectos relacionados con las llamadas capacidades bsicas (Sen, 2000). En efecto, en la medida en que los niveles de inversin privada disminuyan como consecuencia de la inestabilidad econmica, las fuentes de empleo tambin se reducirn, lo que se traduce en menores oportunidades de trabajo. Asimismo cabe mencionar que la capacidad de los individuos para hacer frente a la inestabilidad macroeconmica depende sensiblemente de sus activos disponibles (ahorros, etc.). Ambos elementos afectan principalmente a los grupos ms pobres de la poblacin. As las oportunidades de los individuos de ejercer sus derechos sociales y econmicos se vern menguadas y se incrementara la inequidad.

3.1.4 Reglas poltico-electorales y gasto pblico

Es importante sealar que, de acuerdo a lo presentado en el marco conceptual con respecto a la utilizacin del gasto pblico por parte de los gobernantes con fines electorales, en el caso venezolano las pruebas economtricas4 realizadas sealan que en nuestra economa no hay una relacin significativa ente el ciclo poltico electoral y el gasto pblico. Como se apreciar a continuacin, esto no significa que no se registren incrementos del gasto pblico durante algunos perodos electorales. Igualmente, pruebas empricas realizadas por otros investigadores (Puente, 2003) tambin parecen indicar que la variable poltico electoral no resulta estadsticamente significativa para explicar el comportamiento del gasto social. Estos resultados podran explicarse porque los incrementos del gasto pblico se presentan durante todo el ciclo poltico-electoral y no se pueden asociar exclusivamente a los aos en que se producen elecciones. Sin embargo, es necesario realizar estudios con pruebas estadsticas de mayor complejidad para obtener resultados concluyentes.

3.1.5 Aspectos institucionales

A fin de continuar identificando las causas que explican los resultados deficitarios de la gestin fiscal, se analizarn a continuacin algunos aspectos de carcter institucional que contribuyen a explicar los resultados mostrados anteriormente y que fueron sealados en el marco conceptual. Para ello se har uso de una metodologa originalmente desarrollada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 1997) y posteriormente aplicada con variantes al caso venezolano (Barrios, 2002). Esta metodologa identifica una serie de elementos operativos a travs de los cuales se materializan las llamadas restricciones presupuestarias proclives a la disciplina fiscal, tal cual se aprecia en los encabezados de esta parte del trabajo. Fijacin de topes de gasto y/o dficit En cuanto al persistente dficit fiscal registrado en el pas, debe observarse las consecuencias negativas que genera el incumplimiento de las reglas fiscales establecidas en la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico aprobada en el ao 2000. En efecto, el incumplimiento de los topes de gasto y/o dficit fiscal all establecidos facilita el que los distintos grupos que participan en la formulacin del presupuesto compitan por los recursos fiscales de tal manera que se produzca un sesgo pronunciado a los desequilibrios en las cuentas del sector pblico. En una medida importante, esto puede explicarse por que cada grupo de inters representado en las instancias de decisin (ministerios, legisladores) no se hace responsable por la totalidad del costo social de los programas que apoya, sino que acta en funcin de obtener el mximo de esos recursos para financiar sus programas y partidas presupuestarias de inters particular o grupal.

Se utiliz una variable dummy cuyo valor era uno para los aos electorales y cero para el resto de los aos.

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De esta manera se observa que en los momentos que en Venezuela se han producido shocks favorables en los ingresos fiscales, esos mayores ingresos fueron prontamente utilizados. En buena medida, ello ha sido as debido a que los distintos grupos de inters que participan en la elaboracin del presupuesto han carecido de incentivos para ahorrar parte de esos recursos para las pocas futuras de menores ingresos. De esa manera tambin se podran contrarrestar los efectos econmicos y sociales negativos que provocan los perodos en que se generan menores ingresos fiscales, especialmente sobre la poblacin de menores recursos. Nuevamente se puede recurrir a la hiptesis de la tragedia de los comunes, para entender que estos escasos incentivos al ahorro pblico se explican en buena medida por el hecho de que cada uno de los grupos que participa en la asignacin de fondos en el proceso presupuestario percibe que los otros harn uso de esos recursos en forma inmediata, agotando su disponibilidad. Ante ese riesgo, cada grupo prefiere no quedarse fuera del reparto de los recursos fiscales, asegurando su participacin presupuestaria en el presente. Este fenmeno, naturalmente, se expresa en mayor escala en una economa como la venezolana que deriva una parte importante de sus recursos de una renta como la petrolera. Asimismo, en los perodos de reduccin en los ingresos, el gasto pblico ha disminuido y no se le ha podido imprimir un comportamiento anti-cclico, como habra de esperarse de ese instrumento de la poltica fiscal. Sin embargo, esa disminucin en el gasto del Estado ha ocurrido en una proporcin menor que la correspondiente a sus ingresos, lo que ha obligado a incurrir en endeudamiento para su financiamiento y por lo tanto a un incremento de los desequilibrios fiscales. Es importante sealar que la porcin de disminucin que se registra en el gasto pblico ocurre bsicamente en las partidas correspondientes a la inversin y mantenimiento de infraestructura fsica. Este aspecto se desarrollar ms adelante en la seccin relativa a la funcin de redistribucin social. En el mismo orden de ideas, el diferimiento para el futuro del costo fiscal de ese endeudamiento tiene importantes implicaciones en cuanto a la equidad y a la sostenibilidad del gasto pblico. Esto es as por cuanto se estara generando una forma de inequidad inter-temporal, o ms especficamente intergeneracional, al imponer a generaciones futuras que asuman el costo de un mayor gasto pblico, cuyo beneficio es disfrutado de manera anticipada. Sin embargo, habra que evaluar en cunto se benefician efectivamente las generaciones futuras de ese gasto pblico anticipado para poder visualizar su efecto neto.

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Programa macroeconmico como restriccin a la elaboracin del presupuesto Otra modalidad institucional que se recomienda para el logro de la disciplina fiscal, distinta al establecimiento de topes de gasto y/o dficit, es el contar con un programa macroeconmico consistente aprobado de manera anticipada. De esta manera se pretende avanzar hacia el control de los niveles de endeudamiento y, por lo tanto, considerar los efectos macroeconmicos del mismo. Igualmente, en trminos ms operativos, ese programa macroeconmico debera justificar los supuestos utilizados para la estimacin de los ingresos y gastos del presupuesto, a efectos de poder evaluar su consistencia. En el caso venezolano, se asume que el presupuesto pblico debe estar orientado por un Plan Operativo Anual, contentivo de la poltica macroeconmica del gobierno y elaborado conjuntamente entre el Ministerio de Planificacin, el Ministerio de Finanzas, el Banco Central de Venezuela y la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE). En la prctica no ha sido muy significativa la consideracin de la consistencia macroeconmica en el proceso presupuestario en Venezuela. En este sentido, resulta ilustrativo lo expresado por el Banco Central de Venezuela en su Informe Econmico del ao 2002: ...La gestin fiscal expresada originalmente en el presupuesto se fundament en premisas que desde comienzos del ejercicio econmico resultaron insostenibles, en particular las referidas al mercado petrolero. A fin de fortalecer las capacidades institucionales en esta materia, tanto del poder ejecutivo como del legislativo, hace pocos aos se instalaron oficinas de asesora econmica en el Ministerio de Finanzas y en la Asamblea Nacional, con la finalidad de evaluar tcnicamente la consistencia y el impacto macroeconmico de las decisiones presupuestarias. Sin embargo, la escasa autonoma de esas oficinas y, en general, la insuficiente importancia que la clase poltica tiende a atribuirle a sus opiniones, no permite esperar un cambio sustantivo en las prcticas que se han utilizado en el pas con relacin a la formulacin y gestin presupuestaria. Igualmente, constituye una evidencia de la poca importancia que se les otorga a estas oficinas de asesora el hecho de que no se les apoyara con el financiamiento interno requerido para su funcionamiento, una vez completado el perodo de financiamiento que se les asignaba a travs de los bancos multilaterales. Poder relativo de los agentes en el proceso de preparacin presupuestaria Otra modalidad recomendada para la restriccin del dficit y logro de la disciplina fiscal consiste en otorgar al ministro de finanzas un mayor poder relativo de decisin en el proceso presupuestario con relacin a los otros ministros. La finalidad de esa regla es promover la coordinacin de las decisiones, as como controlar el sesgo al dficit que produce la competencia entre los distintos sectores por obtener un mayor presupuesto, especialmente a travs de las organizaciones ministeriales. No obstante, vale la pena mencionar que se han realizado criticas a estas estructuras jerrquicas (BID, 1997), argumentando que las mismas pueden facilitar que el poder ejecutivo utilice los presupuestos con fines electorales y no responda plenamente a las legitimas demandas de los diversos grupos de inters que promueven tales o cuales programas de gasto pblico. En el caso de Venezuela el ministro de finanzas tiene considerable mayor peso en las decisiones presupuestarias que los ministros del gasto, particularmente a travs del control que la ONAPRE ejerce en la fase de consolidacin y elaboracin definitiva del proyecto de presupuesto pblico. Sin embargo, la elaboracin de los presupuestos de gasto por parte de los organismos interesados abre espacio para coaliciones entre ministros del gasto y miembros de las comisiones sectoriales del legislativo (educacin, salud, defensa, desarrollo regional, etc.), quienes por razones de asimetra de informacin son difcilmente controlables por las autoridades presupuestarias y de planificacin.
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Prerrogativas que posee el poder legislativo para modificar el proyecto de presupuesto En el enfoque de las instituciones fiscales se recomienda que el poder legislativo no pueda aumentar el nivel de gasto pblico presentado por el poder ejecutivo sin que se le otorgue nuevas fuentes de financiamiento. Esa prescripcin expresa la preocupacin relativa a las presiones que estn sometidos los legisladores por sus propios grupos de inters, las cuales pueden ser en alguna medida contenidas a travs de estas restricciones presupuestarias para evitar la sobre-expansin del gasto pblico. En Venezuela el legislativo slo puede modificar la composicin del gasto, pero no puede autorizar gastos en exceso a los ingresos estimados por el ejecutivo. En algunas pocas ocasiones se han presentado controversias administrativas y judiciales sobre el alcance de la competencia del legislativo para hacer modificaciones al proyecto de presupuesto presentado por el ejecutivo. Sin embargo, la prctica prevaleciente muestra que cuando existen diferencias sustantivas de opinin, estas se resuelven a travs de negociaciones puntuales entre ambos poderes. Para resolver estas diferencias existen precisamente mecanismos institucionalizados como la interpelacin que las comisiones sectoriales de la Asamblea Nacional hace a las autoridades de los organismos responsables correspondientes. En el caso de los estados y municipios tambin existen este tipo de acuerdos formales e informales para modificar el proyecto de presupuesto cuando existen diferencias sustantivas sobre su composicin. Se podra interpretar que ese tipo de prcticas podran facilitar las coaliciones entre parlamentarios y autoridades sectoriales, debilitando la transparencia del proceso presupuestario y eventualmente afectando la disciplina fiscal. Posibilidad de que el legislativo no apruebe el proyecto de presupuesto A fin de impedir presiones indebidas para la expansin del gasto pblico por parte del legislativo sobre el poder ejecutivo, el enfoque de las instituciones fiscales recomienda que el primero est inhabilitado para paralizar la gestin fiscal del gobierno. Para ello se utiliza el expediente de la reconduccin presupuestaria ante la eventual incapacidad del legislativo de llegar a acuerdos para aprobar el proyecto de presupuesto pblico para un determinado ejercicio fiscal. En el caso de Venezuela, si el legislativo rechaza el proyecto presentado por el ejecutivo, se mantiene en vigencia el presupuesto del ao anterior. Nuevamente, las normas sobre la fecha de presentacin del proyecto de presupuesto por parte del ejecutivo se han intentado adelantar en varias oportunidades para evitar la reconduccin del presupuesto, pero en la prctica los legisladores igualmente tendan a postergar esa discusin hasta el final de la fecha lmite.

3.2. Alcanzar una adecuada distribucin de la riqueza creada en la economa

Se ha reconocido ampliamente la importancia que el gasto pblico tiene en la consecucin de una mejor distribucin de los recursos en la sociedad, particularmente mediante la creacin de igualdad de oportunidades para que todos los individuos puedan desarrollar las capacidades necesarias para llevar una vida digna. Igualmente, se reconoce que el funcionamiento del sistema de mercado puede resultar insuficiente en algunas ocasiones para lograr esos objetivos. El Estado puede hacer mucho entonces por subsanar algunas de las fallas del mercado y sus deficiencias redistributivas. En cuanto a esto ltimo, se han identificado un conjunto de estrategias y polticas de naturaleza social que pueden contribuir notablemente con el logro de una mayor equidad social y superacin de los niveles de pobreza. Para ello es factible recurrir a un conjunto de polticas pblicas, sea a travs de servicios y programas estructurales como aquellas dirigidas al soporte de los grupos en situacin de desventaja social. Los primeros estn
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dirigidos a dotar a los miembros de la sociedad de capacidades para su actuacin en el mercado de trabajo y en sus otros quehaceres sociales requeridos para llevar una vida digna. Las segundas se orientan principalmente a atender a grupos sociales vulnerables, cuya mejora en sus condiciones de vida amerita una asistencia inmediata para subsanar la incapacidad de corto plazo de la red de seguridad social de remediar esas condiciones. A continuacin se presentan algunas de las razones que presionan y justifican una mayor presencia del Estado a travs del gasto social, las cuales estn relacionadas con las mayores necesidades por bienes y servicios pblicos por parte de la poblacin: Cambios demogrficos: El solo crecimiento de la poblacin implica la necesidad de incrementar la oferta de servicios pblicos. En el caso de Venezuela, segn el Instituto Nacional de Estadsticas (INE), el nmero de habitantes del pas creci en 24% para el perodo 1990-2000 y la poblacin en edad escolar en 14% para el mismo perodo. Esto incrementa los requerimientos de centros de enseanza, docentes y dotacin de insumos Aunque no necesariamente estos deben ser provistos de manera directa por el Estado, como se seal antes, se requiere de mayores recursos para su financiamiento y para la regulacin, a fin de garantizar el acceso de la poblacin usuaria a los servicios. Incremento de la pobreza: Segn el Informe Social del Instituto Nacional de Estadsticas (INE), el porcentaje de poblacin en situacin de pobreza se ha incrementado en Venezuela; para el ao 2002 el 48,6% se encontraba en situacin de pobreza y el 31,2% en situacin de Necesidades Bsicas Insatisfechas. Esta situacin est relacionada con el hecho de que existen grupos de la poblacin que se encuentran excluidos de ciertos servicios y que no tienen acceso ni siquiera al ejercicio de un mnimo de sus derechos humanos, establecidos en la propia Constitucin. En consecuencia, dentro de sus polticas pblicas el Estado debe contemplar programas estructurales y compensatorios dirigidos a enfrentar la pobreza y generar oportunidades para que esos grupos puedan mejorar tales capacidades. Incremento de precios de esos servicios en el sector privado: Los precios de los servicios relativos a educacin, salud y vivienda de carcter privado se han incrementado considerablemente en los ltimos aos. De hecho los ndices de precios correspondientes a los rubros de salud y educacin se encuentra por encima del ndice general de precios. Igualmente, las variaciones de precios son mayores en estos sectores que los precios generales, de acuerdo a cifras del Banco Central de Venezuela. Esta situacin, acompaada del deterioro sostenido del poder adquisitivo de la poblacin, trae como consecuencia que parte de la demanda de estos servicios se oriente hacia el sector pblico, cuando en otras condiciones podra ser satisfecha en el sector privado. Todo esto presiona para que el sector pblico requiera contar con los recursos fiscales necesarios para satisfacer esta mayor demanda.

Cambios en las expectativas de la poblacin: Los avances tecnolgicos y la mayor informacin que tiene la poblacin hacen que los ciudadanos cada da exijan servicios pblicos de mayor calidad. En general, incorporar los desarrollos tecnolgicos en la provisin de dichos servicios genera fuertes presiones sobre los costos y, por lo tanto, de la cantidad de recursos que se requieren para la provisin de los servicios. Un par de ejemplos de esto lo constituyen los centros de computacin en los centros de enseanza, as como la tecnologa y la hotelera en los establecimientos de salud. Estos elementos contribuyen, en parte, a explicar el comportamiento del gasto social en Venezuela y por qu el Estado tiene ahora una mayor responsabilidad en la provisin de servicios como salud y educacin. Sin embargo, el que muchos de esos bienes y servicios pblicos sean de la responsabilidad del Estado, no significa que necesariamente la prestacin de los mismos deba ser realizada directamente por establecimientos pblicos (centros educativos, centros de salud). Existen mecanismos a travs de los cuales el Estado puede apoyarse a la red de prestacin privada para garantizar el acceso y la cobertura a esos servicios, sin que l sea su proveedor directo. Esto no significa que el Estado renuncie a asumir la responsabilidad del financiamiento, as como de velar por la cobertura y la calidad de esos servicios, por ejemplo, a travs de adecuadas modalidades de contratacin. Algunos de esos mecanismos son los relativos a la utilizacin de los
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llamados vouchers en educacin, as como la adquisicin de servicios de salud a travs de contratos de gestin a la red no pblica de establecimientos. A efectos de evaluar el desempeo que ha tenido el Estado en cuanto a la consecucin del objetivo de mejorar la distribucin social se presenta en esta seccin: (i) un anlisis de las tendencias del gasto social en Venezuela para el perodo 1970-2002; (ii) una evaluacin de los grupos sociales quines ganan y quines pierden con la poltica de gasto social; (iii) un panorama sobre los programas compensatorios en el pas; y (iv) un anlisis de los principales factores institucionales que pueden contribuir a explicar los resultados del gasto pblico en cuanto a la distribucin social, entendida esta ltima bsicamente en trminos de distribucin del ingreso nacional.

3.2.1 Tendencias del gasto social en Venezuela

El gasto social en Venezuela como porcentaje del PIB se mantiene relativamente estable para todo el perodo bajo estudio, a pesar de que el gasto pblico total como porcentaje del PIB muestra una tendencia de largo plazo a la disminucin. Como se muestra en el grfico 14 se registra un importante descenso en el ao 1996, llegando al nivel ms bajo durante todo el perodo (14% del PIB). Lo paradjico es que este comportamiento produjo como resultado un importante supervit fiscal para dicho ao, dando muestra evidente de un caso de sobre-ajuste del gasto pblico. Asimismo, el gasto social se mantiene con una participacin entre el 7 y el 11% del PIB para todo el perodo examinado.
Grfico 14: Gasto Pblico Total y Gasto Pblico Social como Porcentaje del PIB
40%

Gasto Pblico Total

35%

Gasto Pblico Social

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%
1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002

Fuente: Banco Central de Venezuela (BCV), 40 aos de Presupuesto Fiscal (1948-1988) y Leyes de Presupuestos de diferentes aos de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y clculos propios.

All tambin se puede observar que el gasto social como porcentaje del PIB ha logrado mantener su importancia relativa dentro de la economa nacional. Por el contrario el gasto pblico total muestra una tendencia de largo plazo a la disminucin con respecto al tamao de la actividad econmica. De lo anterior se puede inferir que los sectores sociales en su conjunto han resultado favorecidos, ya que los recortes que se han producido en el gasto social han sido proporcionalmente menores que los ocurridos en el gasto pblico total; en otras palabras, la participacin de los sectores sociales en el gasto pblico total no se ha reducido tanto como en otros sectores receptores de recursos fiscales. Otra manera de analizar la evolucin del gasto social es a partir de su expresin per-cpita, en bolvares a precios constantes y en dlares. Como se muestra en el grfico 15, ambas expresiones del gasto social experimentan un comportamiento similar, con una alta volatilidad e importantes perodos de disminucin. Este comportamiento muestra que a pesar de que el sector social ha resultado favorecido en trminos relativos, no quiere decir que el mismo no haya estado afectado negativamente en los momentos de contraccin econmica.

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Grfico 15: Gasto Social Per-Cpita en Bolvares a precios del ao 1997 y en Dlares
600 3.000

500

2.500

400

2.000

Dolres

300

1.500

200

1.000

100

500

1.970

1.971

1.972

1.973

1.974

1.975

1.976

1.977

1.978

1.979

1.980

1.981

1.982

1.983

1.984

1.985

1.986

1.987

1.988

1.989

1.990

1.991

1.992

1.993

1.994

1.995

1.996

1.997

1.998

1.999

2.000

2.001

2.002

Gasto Social Per-cpita en dlares

Gasto Social Per-cpita Real en Bolvares

Fuente: 40 aos de Presupuesto Fiscal (1948-1988) y Leyes de Presupuestos de diferentes aos de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Instituto Nacional de Estadsticas (INE), Banco Central de Venezuela y Clculos Propios.

Con relacin a las posibilidades del gasto social para contrarrestar los efectos que sobre los grupos sociales ms pobres tienen los shocks negativos de la economa, se observa una correlacin positiva (20%) entre la variacin del PIB y el gasto social; es decir, que en el caso venezolano es posible sealar que el gasto social posee una limitada accin como mecanismo anti-cclico, an reconociendo que ese no es estrictamente su uncin como instrumento de poltica pblica. En este sentido, el grfico 16 ilustra el comportamiento cclico del gasto social.
Grrfico 16: Variacin porcentual del PIB y Gasto social real per-cpita en bolvares
15,00% Variacin del PIB Gasto Social per-cpita 10,00% 2.500 3.000

2.000 5,00% 1.500 0,00%

1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

1.000

-5,00% 500

-10,00%

Fuente: 40 aos de Presupuesto Fiscal (1948-1988) y Leyes de Presupuestos de diferentes aos de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Instituto Nacional de Estadsticas (INE), Banco Central de Venezuela y Clculos Propios.

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Bolvares

Es importante sealar que en el ao 1998 se cre en Venezuela el Fondo de Inversin para la Estabilizacin Macroeconmica (FIEM), una instancia sin personalidad jurdica adscrita al Banco Central de Venezuela, con el objeto de procurar que las fluctuaciones del ingreso petrolero no afecten el necesario equilibrio fiscal, cambiario y monetario del pas; asimismo, si bien esa no es estrictamente su funcin, el FIEM permitira contar con recursos para brindarle sostenibilidad a las polticas de carcter social, de manera que contribuyan a contrarrestar los efectos de los shocks fiscales negativos. Sin embargo, luego de creado el FIEM, sus estatutos han venido experimentando una serie de modificaciones orientadas a dar al ejecutivo nacional una mayor flexibilidad para la utilizacin de estos recursos. Asimismo, para finales del ao 2003 el FIEM fue sustituido por el Fondo para la Estabilizacin Macroeconmica (FEM). En ese sentido, el cuadro sobre el patrimonio disponible del FIEM/FEM indica los importantes retiros que se han realizado de estos recursos. Se observa all que en el ao 2002 se retiraron US$ 3.970 millones, mientras que en el ao 2003 se retiraron US$ 2.169 millones. Cuadro 1: Patrimonio Disponible del FIEM/FEM (Millones de US$) Ao Monto 1999 215 2000 4.575 2001 6.212 2002 2.849
Fuente: Banco Central de Venezuela

Lamentablemente se debe observar que la discrecionalidad otorgada al ejecutivo nacional para el uso de esos recursos y su manifiesta utilizacin de los mismos, le hace perder al FIEM la credibilidad necesaria como regla fiscal para la estabilizacin macroeconmica y la disciplina fiscal.

3.2.2. Quines ganan y quines pierden con la poltica de gasto social?

La evaluacin sobre quines son los actores sociales que ganan y quines los que pierden con la poltica de gasto pblico, en trminos del objetivo de distribucin social, se puede realizar desde diferentes perspectivas: (i) a partir del comportamiento del gasto social con relacin al gasto pblico total; (ii) a partir de la importancia relativa de los distintos sectores que conforman el gasto social, a efectos de evaluar cules sectores son los ms favorecidos; y (iii) con relacin a cules reas se les da prioridad a travs de los diferentes programas y servicios sociales, que se manifiestan en determinadas partidas presupuestarias. (i) Comportamiento del gasto social con relacin al gasto total La evaluacin del comportamiento del gasto social con relacin al gasto total nos da una percepcin sobre el grado de compromiso del Estado con el sector social. Sin embargo, ms adelante veremos que existen otros factores a considerar para tener indicios ms precisos sobre quines son los ganadores de la poltica de gasto pblico. Estos ltimos factores estn relacionados con la orientacin y eficiencia del gasto, as como tambin con las reglas fiscales utilizadas para la asignacin de los recursos pblicos y su vigilancia. Como se seal anteriormente, a pesar de la tendencia a disminuir del ingreso y del gasto pblico, el sector social ha mantenido su importancia relativa en proporcin al PIB. Asimismo, al considerar la importancia del gasto social con relacin al gasto total se aprecia una tendencia a incrementarse en el tiempo, llegando inclusive a representar hasta un 50% del gasto total. As se puede observar en el grfico 17 correspondiente al gasto social como porcentaje del gasto
36

total. De lo anterior se puede concluir que el rea social se ha mantenido relativamente protegida dentro de la poltica de gasto pblico e inclusive puede apreciarse que ha resultado inclusive favorecida con relacin a otros sectores beneficiarios de las erogaciones del Estado. No obstante, hay que tener en cuenta la rigidez presupuestaria que caracteriza el gasto pblico dirigido a estos sectores sociales, especialmente los correspondientes a salud y educacin, debido a la importancia de las partidas relacionadas con salarios y compensaciones a sus recursos humanos en sus respectivos organismos. Sin embargo, que el sector social en Venezuela haya contado con una estabilidad relativa en cuanto a los recursos pblicos no representa una garanta para el logro exitoso de los objetivos relacionados con una adecuada distribucin social ni con la consecucin de los propsitos colectivos para que los miembros de la sociedad cuenten con las oportunidades necesarias para disponer de garantas mnimas de servicios en las reas sociales.
Grfico 17: Gasto Pblico Social como Porcentaje del Gasto Pblico Total
60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

1.970

1.971

1.972

1.973

1.974

1.975

1.976

1.977

1.978

1.979

1.980

1.981

1.982

1.983

1.984

1.985

1.986

1.987

1.988

1.989

1.990

1.991

1.992

1.993

1.994

1.995

1.996

1.997

1.998

1.999

2.000

2.001

2.002

Fuente: 40 aos de Presupuesto Fiscal (1948-1988) y Leyes de Presupuestos de diferentes aos de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y Clculos Propios

(ii) Comportamiento del gasto de los distintos sectores sociales Como se mostr anteriormente los sectores sociales en su conjunto no han resultado desfavorecidos con la poltica fiscal, en el sentido que las disminuciones ocurridas en el gasto social han sido proporcionalmente inferiores a las correspondientes en el gasto pblico total. Sin embargo, cabe examinar cmo ha sido la evolucin entre los diferentes sectores sociales, en el sentido de cules sectores han sido los ms afectados y cules reas sociales han tenido prioridad en la asignacin del gasto pblico. Considerando como parte del gasto pblico social los sectores de educacin, salud, seguridad social, vivienda, desarrollo social y participacin, cultura y comunicacin social, ciencia y tecnologa, es posible observar que los mismos han representado en promedio un 33% del gasto pblico total en Venezuela durante el perodo 197037

2002. Igualmente, se aprecia una tendencia de largo plazo a incrementar la participacin de estos sectores sociales dentro del gasto total, como se seal anteriormente. Asimismo, se observa en el cuadro 2 que el sector educacin es el que registra una mayor participacin en el gasto social con relacin a los otros sectores sociales ya mencionados. Esto a pesar de que ese sector ha venido disminuyendo su participacin en el presupuesto pblico, al darle paso a actividades que al comienzo del perodo examinado no contaban con una asignacin explicita en el presupuesto pblico, como lo son los sectores de cultura, ciencia y tecnologa, as como desarrollo y participacin social. De manera similar ocurre con la asignacin de recursos al sector salud, el cual pasa de ocupar el segundo lugar en importancia relativa despus de educacin al tercer lugar, para as darle paso al sector de seguridad social. Como es bien conocido, esa es una tendencia que se ha venido registrando a nivel mundial, en la medida en que el envejecimiento de la poblacin exige un flujo creciente de erogaciones relativas a pensiones y jubilaciones. Aunque en forma an relativamente moderada, Venezuela no ha escapado a esa tendencia general. En nuestro caso, a ello se agregan las transferencias por concepto de compensacin al desempleo, el cual ha sido estructuralmente elevado particularmente en la ltima dcada. Es importante sealar adems que uno de los elementos que explica el incremento de la importancia relativa del subsector seguridad social viene dado el mayor flujo de recursos aportados por el Estado al asumir la descapitalizacin sufrida durante aos por el fondo de pensiones. Como se aprecia entonces nuevamente, elementos de naturaleza demogrfica y macroeconmica se pueden conjugar para presionar al alza los niveles de gasto pblico. Cuadro 2: Distribucin Sectorial del Gasto Social (1970- 2002) (Porcentajes)
Cultura y Comunic. Social Ciencia y Tecnologa Vivienda Desarr. Urb. y Serv Conex. Desarrollo Social y Partic. Seguridad Social

Educacin

Salud

1.970 1.980 1.990 2.000 2.001 2.002

51,7% 43,0% 40,3% 41,6% 40,3% 42,3%

0,0% 0,0% 1,6% 1,5% 1,3% 0,9%

0,0% 0,0% 1,0% 2,1% 2,3% 1,2%

8,5% 23,9% 16,1% 15,0% 8,0% 7,8%

39,8% 15,9% 19,5% 12,4% 12,0% 15,3%

0,0% 17,3% 12,9% 7,3% 7,6% 7,6%

0,0% 0,0% 8,6% 20,1% 28,5% 24,8%

Fuente: 40 aos de Presupuesto Fiscal (1948-1988) y Leyes de Presupuestos de diferentes aos de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Banco Central de Venezuela (BCV) y Clculos Propios

Igualmente, las erogaciones en educacin, salud y seguridad social constituyen las actividades con mayor participacin en el gasto pblico social en Venezuela y esto tiene una gran importancia en cuanto a la contribucin que pueden realizar estos sectores en el incremento del desarrollo humano y en el mejoramiento de la calidad de vida de los venezolanos.

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Asimismo, un aspecto que se debe tener en cuenta para evaluar la participacin relativa de cada sector social es el relacionado con los cambios en la organizacin de los organismos pblicos. En este sentido, habra que considerar los cambios ocurridos en los aos 1976 y 2000. Mientras que en el ao 1976 se crearon nuevos ministerios para la gestin de la poltica social, en el ao 2000 se integraron algunos de ellos, como fue el caso del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, as como algunos componentes del Ministerio de la Familia. Evidentemente que estas modificaciones impiden realizar una adecuada comparacin en el tiempo sobre cmo ha venido variando la importancia de cada uno de ellos. No obstante, en cuanto al gasto en educacin como porcentaje del PIB, se observa en el grfico 18 que a partir del ao 1984 este comienza a perder importancia, luego de haber alcanzado hasta 5,4% del PIB. Sin embargo, a partir del ao 2000 el sector educacin nuevamente comienza ha adquirir importancia y su asignacin ha superado el 4% del PIB.
Grfico 18: Gasto Pblico en Educacin y Salud (Como porcentaje del PIB)
6,00% 5,00% 4,00% 3,00% 2,00% 1,00% 0,00% Educacin Salud

Fuente: 40 aos de Presupuesto Fiscal (1948-1988) y Leyes de Presupuestos de diferentes aos de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Banco Central de Venezuela y Clculos Propios.

Con relacin al sector salud, cuyo gasto tiene una elevada importancia como parte de la garanta de servicios mnimos indispensables y para el aprovechamiento de oportunidades de desarrollo humano, a pesar de ocupar el segundo lugar en importancia relativa en el presupuesto, de acuerdo a las cifras internacionales se puede decir que la proporcin que el Estado venezolano destina a este sector, menos del 2% del PIB, es considerablemente bajo. No obstante, se han realizado algunas aproximaciones que sealan que en este pas el sector pblico gasta alrededor del 3% del PIB en el sector salud (Salvato, 2003). Esta cifra es producto de la fragmentacin del sistema de salud venezolano, particularmente en su segmento pblico, todo lo cual incide sobre la asignacin efectiva de los recursos fiscales a este sector, as como en su eficiencia. En este sentido, se debe insistir en que el gasto que realiza el sector pblico en salud es muy difcil de cuantificar debido a lo fragmentado que se encuentra el sistema. Esto hace que muchas de las transferencias de recursos que van a diferentes dependencias del Estado se destinen parcialmente para financiar servicios de salud para los funcionarios de dichas dependencias y/o para la compra de plizas de seguro privado para la proteccin de estos funcionarios, desvirtuando su propsito de naturaleza colectiva.
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1. 97 0 1. 97 2 1. 97 4 1. 97 6 1. 97 8 1. 98 0 1. 98 2 1. 98 4 1. 98 6 1. 98 8 1. 99 0 1. 99 2 1. 99 4 1. 99 6 1. 99 8 2. 00 0 2. 00 2

En este mismo orden de ideas debe observarse que la existencia de los dos principales subsistemas, el financiado a travs de los impuestos bajo la responsabilidad del Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) y el de carcter contributivo a travs del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), hacen difcil la cuantificacin precisa del gasto pblico en salud en Venezuela. El panorama se complica adicionalmente por los llamados regimenes especiales sealados anteriormente, restndole transparencia a la gestin presupuestaria. Sin embargo, ms all de conocer el nmero de afiliados correspondientes a los distintos subsistemas, no se han realizado estudios orientados a medir y evaluar las coberturas en cuanto a poblaciones especficas y prestaciones en salud de estos diferentes regmenes especiales, cuyos servicios se orientan a colectivos especficos y no ha toda la comunidad, no obstante que la mayor parte de su financiamiento proviene de los impuestos. Un estudio de esta naturaleza tiene gran importancia en trminos de los efectos que genera esta organizacin del sistema sobre el tratamiento equitativo de los distintos grupos sociales que componen a la poblacin, especialmente en cuanto a la identificacin de eventuales tratamientos diferenciales injustificados, desde la perspectiva de los derechos de todos esos ciudadanos. Es evidente que esta organizacin del sistema de salud genera grandes inequidades, ya que discrimina el acceso de una parte importante de la poblacin a servicios que son financiados a travs de los impuestos, al mismo tiempo que genera situaciones en las que algunas personas poseen ms de una cobertura. (iii) Programas y partidas prioritarias La evaluacin sobre quin gana y quin pierde con la poltica de gasto social no se puede limitar nicamente a la cantidad de recursos fiscales con que cuenta cada sector y qu lugar ocupa en la asignacin presupuestaria. Tambin es importante conocer en qu est gastando cada uno de ellos, a fin de analizar si las partidas y programas financiados se corresponden con las reas de mayor rentabilidad social. En otras palabras, se espera que se brinde prioridad a aquellas actividades que promuevan el incremento del desarrollo humano y contribuyan a alcanzar mejoras en la equidad. Sin embargo, en el caso venezolano este no parece haber sido el criterio que ha predominado en los momentos de tomar decisiones sobre la asignacin de los recursos fiscales. En este sentido, para ilustrar la experiencia venezolana se han seleccionado los sectores de salud y educacin, vista su importancia no slo en las reas sociales sino con relacin al gasto pblico total. En el caso de la educacin, de acuerdo a la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) la mayor proporcin de los recursos de este sector se orientan hacia la educacin superior (41,09%). Esto a expensas del gasto en la educacin a nivel de preescolar, bsica y diversificada, siendo que est demostrado que el gasto pblico en educacin bsica tiene mayores efectos progresivos en el nivel bsico que en el superior. Por si fuera poco, en el caso venezolano se ha determinado que el bajo nmero de aos de escolaridad es la principal causa de la pobreza (Riutort, 2000) Igualmente, en el sector salud encontramos que se le otorga una mayor prioridad en la asignacin de los recursos fiscales a las actividades relacionadas a programas curativos que a los correspondientes a la atencin primaria en salud, no obstante que los primeros parecen tener una mayor incidencia favorable sobre los grupos sociales de menores recursos, visto su perfil epidemiolgico. Asimismo, en trminos ms asociados a la clasificacin funcional del gasto pblico, se observa que en estos dos sectores sociales los gastos correspondientes a recursos humanos representan la mayor parte de los gastos. No obstante, a pesar de ser estos sectores trabajo intensivos, dentro de la composicin del personal se observa que la mayor proporcin del mismo corresponde a obreros. En efecto, en el caso del sector salud, de acuerdo a la ONAPRE los obreros ocupan el primer lugar en la estructura de personal (48%), en segundo lugar se
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encuentra el personal administrativo (24%), luego el correspondiente a profesionales y tcnicos (19%) y en ltimo lugar los mdicos y personal directivo (9%). Esta conformacin del recurso humano en el sector salud es el resultado de utilizar a este sector como una fuente de trabajo, generando una gran cantidad de cargos pblicos que le crean una fuerte rigidez a los presupuestos para realizar reorientaciones del gasto. Esa no parece ser la mejor manera de distribuir recursos fiscales para mejorar la efectividad del gasto social. Como se seal anteriormente, la rgida estructura del gasto pblico en estos sectores explica por qu en el sector social ese gasto no ha tenido el mismo comportamiento descendiente que el gasto pblico total. De esa manera, ms que una poltica pblica de asignar recursos fiscales a sectores prioritarios, como lo son salud y educacin, lo que se ha venido haciendo es utilizar estos sectores como fuente para la generacin de empleos. Se podra decir que ese comportamiento responde a las presiones de grupos de inters como los sindicatos y de los grupos polticos, mientras que las necesidades de la poblacin parecen haber pasado a un segundo plano dentro de las estrategias de ese sector. Estos aspectos sern tratados ms adelante en el anlisis institucional. De esta manera, al revisar la estructura del gasto acordado del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, clasificado por partida presupuestaria para diferentes aos, en el cuadro 3 se observa la importancia relativa que para el inicio del perodo representa la partida 401, correspondiente a los gastos de personal. Sin embargo, en los ltimos aos las denominadas transferencias (partida 407) han adquirido tambin una mayor importancia, debido principalmente al avance en el proceso de descentralizacin de los servicios de salud, que obliga a traspasar recursos fiscales desde aquel ministerio a las organizaciones responsables de esos servicios en los gobiernos regionales. Asimismo, de acuerdo a informacin suministrada por las autoridades de salud de varios de los estados donde los servicios de salud han sido descentralizados, el componente principal de aquella partida de transferencias corresponde a gastos de personal. Paradjicamente, en muchas ocasiones esta partida llega a ser insuficiente para cumplir con los compromisos laborales asociados a esos servicios regionales de salud. Cuadro 3: Ministerio de Salud y Desarrollo Social
Clasificacin por Partidas del Gasto Acordado (Porcentajes) Partidas Presupuestarias 401 402 403 404 407 Denominacin Gastos de Personal Materiales y suministros Servicios no personales Activos reales Transferencias 1991 45% 12% 2% 2% 40% 1993 52% 10% 3% 1% 34% 1996 15% 9% 2% 0% 74% 1999 11% 5% 1% 0% 81% 2003 23% 9% 2% 1% 64%

Fuente: Leyes de Presupuesto Pblico de diferentes aos, Oficina Nacional de Presupuesto; clculos propios.

Asimismo, esto explica por qu las disminuciones presupuestarias que sufren los sectores sociales en cuanto a los recursos reales que le son asignados, afectan principalmente las partidas relacionadas con inversin, mantenimiento y compra de insumos necesarios para la provisin de los servicios, ya que ellas son las partidas ms susceptibles a sufrir recortes. Esta situacin hace que los establecimientos educativos y de atencin a la salud se deterioren y no dispongan de los insumos necesarios para prestar servicios de calidad, as como responder a las crecientes necesidades y exigencias de la poblacin.

3.2.3. Poltica social compensatoria

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Como se mencion anteriormente, dentro de la poltica social que lleva a cabo el Estado para contribuir con una mayor equidad social se incluye, adems de las acciones de carcter estructural, un conjunto de programas que estn dirigidos especficamente a los grupos ms vulnerables de la sociedad. Estos programas se denominan en ocasiones como compensatorios, dado que pretenden ser un paliativo para ciertos grupos de la poblacin que poseen unas caractersticas que los ubican en una situacin de vulnerabilidad mayor que el resto de la sociedad. El objetivo de estos programas es el de compensar a estos grupos que resultan fuertemente afectados por la puesta en marcha de programas de ajustes macroeconmicos o por shocks negativos de la economa. En consecuencia, estos programas no pretenden propiamente convertirse en un mecanismo para la superacin de la pobreza en la sociedad, sino que tratan de proveer un conjunto de complementos y de prestaciones consideradas como lo mnimo requerido con que debe contar todo miembro de la sociedad. En este sentido, este tipo de programa debe contribuir a mejorar la equidad en la medida en que disminuye la exclusin y permite que la mayora de los ciudadanos ms pobres cuenten con los medios mnimos requeridos para su subsistencia. (i) Caractersticas generales de los programas compensatorios Por su propia naturaleza, los programas compensatorios deben tener los siguientes rasgos virtuosos: ser focalizados hacia los grupos de la poblacin ms necesitados; ofrecer explcitamente un horizonte temporal acotado principalmente en el corto plazo y beneficiando preferiblemente a sus receptores no ms all del mediano plazo. Adicionalmente deben contener los incentivos adecuados a fin de ser efectivos y eficientes. En cuanto a la temporalidad, es necesario precisar que los programas de carcter compensatorio deben ser de corto plazo en dos sentidos: En primer lugar, si el objetivo de los programas es compensar a los grupos de la poblacin que resultan ms afectados por los efectos que provocan los ajustes macroeconmicos u otros shocks negativos, es decir tener efectos anticclicos, sus acciones deben estar mayormente concentradas en estos perodos. En segundo lugar, esos programas deben estar orientados a que la mayor parte de las personas que accedan a ellos, logren obtener las cualidades mnimas necesarias para insertarse productivamente en la sociedad, as como proveerse de los bienes y servicios requeridos para su desarrollo humano a partir de su incorporacin en el mercado laboral. Sin embargo, se debe reconocer que existen situaciones crticas que afrontan ciertos grupos sociales que hace ms difcil su insercin en el mercado de trabajo y por lo tanto ameritan una atencin de mayor permanencia en el tiempo. Asimismo es importante que el diseo de los programas sociales contenga incentivos que eviten el desvo de los objetivos que se han establecido en los mismos, especialmente en lo referente a la poblacin objetivo y al carcter temporal del programa. Un ejemplo de ello sera el caso de un programa especial de empleo cuya remuneracin se encuentre ubicada por encima de la remuneracin promedio percibida en el mercado de trabajo. En este caso se pueden generar dos efectos perversos: por una parte, las personas que han tenido acceso al programa no encuentran incentivos para salir de l e incorporarse al mercado de trabajo y, por otro lado, ese programa no estara dirigido a las personas ms pobres de la sociedad, quienes no tienen otras oportunidades de obtener un empleo, sino que por el contrario muchas personas que podran obtener empleo estaran interesadas en ingresar al programa mencionado. (ii) Programas compensatorios en Venezuela
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Variantes de programas de soporte a grupos sociales vulnerables con caractersticas de esa naturaleza se pueden encontrar en Venezuela. Por ejemplo, de forma excepcional a finales de la dcada de los setenta se crea el programa de hogares de cuidado diario, bajo la direccin de la Fundacin del nio, el cual es ms tarde fortalecido e incorporado en el conjunto de programas compensatorios de enfrentamiento a la pobreza (PEP). Por el contrario, cuando a partir del ao 1989 se establece en el pas el Programa de Enfrentamiento a la Pobreza (PEP) se comenz a seguir una aproximacin ms estructurada de la poltica social. Este programa consista en un conjunto de prestaciones sociales orientadas a compensar a la poblacin ms vulnerable de los efectos de la grave situacin econmica y social que viva el pas, as como frente a la puesta en marcha de un programa de estabilizacin y ajustes macroeconmicos estructurales. Su concepcin e implementacin se prolong durante toda la dcada de los aos 1990, cuando fueron prcticamente sustituidos por programas de corte ms asistencialista. Por el contrario, se debe mencionar que durante los aos sesenta y setenta la poltica social en el pas no estuvo focalizada, sino que tena una orientacin universal. De esa manera, esa poltica social estaba conformada por un conjunto de prestaciones pblicas que incluan servicios de salud y de educacin gratuitos para todos los sectores, viviendas financiadas a muy bajo costo, entre otros. A ello debe agregarse el efecto social que tambin tenan los subsidios comerciales, financieros y cambiarios, los controles de precios, las exoneraciones tributarias, entre otras polticas econmicas que beneficiaban a todos los estratos de la poblacin. Todo esto sin que pareciera que alguien deba hacerse responsable por sus costos sociales de mediano y largo plazo. Por si fuera poco, en el diseo y funcionamiento de esos programas no exista ninguna relacin entre quienes se beneficiaban y quienes tenan mayores necesidades sociales. Es por ello que la poltica social implantada en el ao 1989 marca un giro importante al disear programas focalizados en los grupos de la poblacin que se consideraba eran los ms necesitados. La responsabilidad de la ejecucin de la mayora de estos programas recaa en nuevas instituciones paralelas a las responsables de llevar a cabo la poltica social de corte ms estructural. En el ao 1996 se establece un conjunto de medidas econmicas y sociales conocidas como Agenda Venezuela, en el rea social estaba conformada por catorce programas, algunos de los cuales eran realmente la continuacin de los iniciados en 1989. En el anexo sobre programas compensatorios se puede apreciar el conjunto de programas de este tipo que se han establecido en el pas en estos dos perodos, as como las instituciones que participan, a quin va dirigido, a qu sector pertenece y cules son las acciones principales. Igualmente, se debe sealar que a pesar de las caractersticas presentadas antes sobre los programas compensatorios, se observa que, tanto en el Programa de Enfrentamiento a la Pobreza como en la Agenda Venezuela, existen programas que son de carcter estructural, tales como, el Programa Ampliado Materno Infantil, el Programa de Hogares de Cuidado Diario, entre otros. En cuanto a los recursos que le han sido asignados a los programas compensatorios, el cuadro 3 muestra el presupuesto destinado a los mismos como porcentaje del PIB, se aprecia que el ao 1989 registra la menor asignacin de recursos fiscales debido a que se estaba apenas dando inicio a los programas. Cuadro 3: Presupuesto de Programas Compensatorios como Porcentaje del PIB (porcentaje)
Aos Presupuesto de programas compensatorios 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

0,62

1,13

1,27

1,39

1,34

1,16

1,28

1,40

1,23

1,17 43

como % del PIB

Fuente: Moiss Carvallo Los nuevos Programas Sociales: Notas para un Balance. Poltica Social: Exclusin y Equidad en Venezuela durante los aos noventa. ILDIS/FONVIS

Asimismo, aunque no es el objetivo de este trabajo realizar una evaluacin de cada uno de los programas que se ha llevado a cabo en el pas, ya que se reconoce que han existido diferencias en cuanto a los aciertos y desaciertos de cada uno de ellos, se presentan algunos elementos que dan cuenta de las dificultades que se han tenido en su implementacin y ejecucin: 1. Tradicin universalista y falta de informacin: Uno de los obstculos que deban afrontar las polticas compensatorias iniciadas en 1989 era la tradicin universalista de las polticas sociales, las cuales determinaban que existiera poca medicin de los problemas sociales que se deban atender con urgencia. Esta escasez de informacin dificultaba la focalizacin de los programas y el establecimiento de prioridades en cuanto a los grupos sociales ms necesitados. 2. Debilidades tcnicas: Las organizaciones responsables de los programas sociales no contaban desde el principio con el personal tcnico adecuado ni con los sistemas de informacin necesarios para su ejecucin efectiva y eficiente (Machado, 1999 y Espaa, 2001). 3. Falta de coordinacin intergubernamental: Los programas sociales estaban originalmente centralizados y eran manejados operativamente por unidades desconcentradas en los diferentes estados, sin mayor coordinacin con las autoridades estadales ni municipales. En muchos casos existan solapes innecesarios entre los programas nacionales y los establecidos por las autoridades regionales y locales. 4. Falta de coordinacin entre los ministerios: Se presentaba una desarticulacin tanto entre los programas como entre las distintas instituciones responsables de los mismos, principalmente en los ministerios responsables de las reas sociales (Kliksberg, 1999). Esto se manifestaba, por ejemplo, en conflictos de competencia entre organismos enfrentados por mayores recursos y presencia pblica (Machado, 1999). 5. Falta de transparencia: En general ha sido difcil encontrar informacin abierta en cuanto al establecimiento de prioridades de poltica pblica, acceso a los programas, poblacin beneficiaria, rendicin de cuentas, etc. Esta falta de transparencia favoreci y sigue promoviendo la cultura del clientelismo, as como prcticas populistas que ha caracterizado por mucho tiempo al sector social (Machado, 1999) 6. Deterioro en la provisin de bienes y servicios: El deterioro general en la provisin de los bienes y servicios de responsabilidad de la poltica social estructural ha venido incrementando el nmero de personas excluidas de dichos servicios, as como mala calidad de los mismos. En la actualidad los programas sociales deben estar enmarcados en el marco de la nueva Constitucin, la cual plantea un amplio conjunto de derechos sociales y coloca al Estado como el principal garante de los mismos, a la vez que declara una mayor participacin y la corresponsabilidad de la sociedad en la gestin pblica, es decir, responsabilidades compartidas entre el Estado y los ciudadanos. Contrariamente al enfoque que promueve concentrar el esfuerzo del Estado en los sectores sociales ms vulnerables, en la Constitucin de 1999 se descartan los mecanismos de focalizacin, as como cualquier regla de decisin orientada a determinar quines tienen acceso a ciertos servicios y programas, en virtud de que se asume axiomticamente que todos los ciudadanos tienen iguales derechos.

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Igualmente, las instituciones encargadas de llevar a cabo los programas sociales han sufrido importantes modificaciones, algunas de ellas han desaparecido, otras han sido integradas y han sido creados nuevos ministerios e institutos autnomos. A pesar del carcter universalista de la actual poltica social que establece la Constitucin, existe una poltica de tipo compensatoria que se lleva a cabo a travs de operativos cvico-militares y de ayudas directas solicitadas a la Presidencia de la Repblica y otros organismos como el Fondo nico Social, la Fundacin Pueblo Soberano y las Fuerzas Armadas). Estas modalidades, si bien no plantean la focalizacin de la poltica social, en la prctica operan con un alto grado de selectividad en sus poblaciones atendidas. Asimismo, se han puesto en marcha diversos programas conocidos como misiones, los cuales consisten en planes de alfabetizacin, programas de estudios para la culminacin del bachillerato, incorporacin al trabajo y el fortalecimiento de la atencin primaria bajo un convenio Venezolano-Cubano. La actual poltica social se caracteriza por presentar dificultades institucionales para dar respuesta de manera eficaz y eficiente a las demandas sociales de importantes sectores de la poblacin (Maingon, 2003). En este sentido, difcilmente se lograr dar cumplimiento a los mandatos establecidos en la Constitucin sin hacer frente a esas debilidades. Algunas de las criticas realizadas a la actual poltica social estn relacionadas con: (i) el carcter asistencialista que ha predominado en la intervencin social a pesar del enfoque universalista que se plantea; (ii) El protagonismo de los militares actuando en instancias civiles; (iii) La desestimacin de los canales que se venan utilizando para la ejecucin de los programas; y (iv) Los proyectos han sido objeto de acusaciones sobre irregularidades administrativas (Cisor, 2003). (iii) Evaluacin a partir de indicadores sociales Considerando algunos indicadores sociales vinculados al desarrollo humano (cuadro 3), as como los resultados de la comparacin internacional antes presentada, se podra concluir que dichos indicadores registran una importante mejora en las primeras dcadas del perodo bajo estudio. Sin embargo, en los ltimos aos se observan lentas mejoras e inclusive un descenso del IDH. En este sentido, se puede afirmar que la poltica social en su conjunto no ha sido todo lo exitosa que se esperaba, tanto la de carcter estructural como la de corte compensatorio. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la evaluacin de dicha poltica no puede ser realizada nicamente a partir de los logros en la reduccin de la pobreza, ya que su superacin debe ser considerada como el resultado de un conjunto de acciones que abarcan desde los aspectos individuales y del grupo familiar hasta aquellos relacionados con las polticas sociales, as como el entorno econmico y poltico, especialmente en trminos de la creacin de oportunidades para los ciudadanos (Espaa, 2001). Cuadro 3: Indicadores Sociales Aos 1970 1980 1990 1991 1992 1993 Esperanza de Vida 63,85 67,7 71,2 71,2 71,2 71,2 Matrcula Combinada 49,87 58,23 62,31 62,56 60,86 IDH 0,6890 0,8213 0,8210 0,8536 0,8522 0,8291
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1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

71,2 72,38 72,38 72,57 72,8 72,94 73,34 73,53 73,72

61,24 57,94 60,35 61,63 60,12 63,38 64,12 67,25 69,06

0,7921 0,7840 0,6912 0,7056 0,6917 0,7370 0,7525 0,7785 0,6914

Fuente: ndice y Entorno del Desarrollo Humano, INE y PNUD, 2002

3.2.4. Una reflexin final sobre los aspectos institucionales de la funcin distributiva del gasto pblico en los sectores sociales
De acuerdo a los resultados mostrados anteriormente, existen indicios para afirmar que en el caso venezolano la gestin del gasto pblico social no ha obtenido los resultados que se esperaran en cuanto a los efectos sobre una mejor distribucin social, no obstante el importante volumen relativo de recursos fiscales con que ha contado el sector social. En este contexto, con la finalidad de obtener una explicacin de dichos resultados se revisarn los aspectos institucionales que se encuentran vinculados al logro del objetivo de la gestin del gasto pblico relativo a alcanzar una adecuada distribucin social de la riqueza creada en la economa. Como se ha mencionado anteriormente, el nivel de gasto social no representa una condicin suficiente para que la poltica social sea efectiva y para que logre alcanzar sus objetivos; adicionalmente a ello, en este ensayo se han identificado algunas limitaciones que tiene Venezuela para incrementar el nivel de gasto pblico social. Por ello resulta de gran relevancia contar con una adecuada asignacin y gestin de los recursos pblicos. En este sentido, en esta seccin se tratar de ilustrar cmo en el caso venezolano el diseo institucional que regula el proceso presupuestario puede afectar de manera significativa la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos. En este sentido, las decisiones de asignacin de recursos fiscales han estado significativamente expuestas a las presiones que ejercen sobre los organismos gubernamentales determinados grupos de inters tales como los sindicatos y/o gremios profesionales, as como los proveedores. Durante muchos aos, esto trajo como consecuencia que con frecuencia se aprobaban solicitudes a fin de evitar el costo poltico de la conflictividad laboral y problemas de suministro, bajo una visin de corto plazo por parte del sector gubernamental. Esta situacin ha originado que en el largo plazo una proporcin importante de los presupuestos se destine al cumplimiento de los contratos laborales y, en menor medida, a contratos con proveedores de equipos e insumos. Todo esto imprime un alto grado de rigidez a los presupuestos pblicos. Por supuesto que la competencia por recursos fiscales entre actores pertenecientes a diversos sectores es un rasgo que puede ser virtuoso cuando se desarrolla dentro de un ambiente institucional transparente y donde esos actores se responsabilizan por sus acciones. Esto significa contar con reglas del juego presupuestario que contengan ciertos criterios de asignacin de los recursos fiscales, tales que permitan tomar las decisiones de manera que se minimicen los costos de oportunidad y sean efectivas en desarrollar las capacidades individuales y los espacios de interaccin social para construir una sociedad ms equitativa. En otras palabras, lo que se procura es orientar los recursos fiscales hacia aquellos sectores, programas y partidas, donde los mismos generan un mayor valor en trminos de bienestar social.
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Dichos arreglos institucionales deben contribuir a crear consensos entre esos grupos que compiten por los recursos pblicos, para que de esta forma se disminuyan los costos de transaccin de los individuos y grupos participantes. Esta creacin de consensos requiere del diseo de procesos que articulen acuerdos entre los resultados y las estrategias sobre las prestaciones de bienes y servicios colectivos, a fin de que exista una mayor vinculacin entre las asignaciones de los recursos y los objetivos sociales trazados por los diversos actores. Igualmente, es necesario que se utilicen mecanismos costo-efectivos de identificacin de las necesidades y de las expectativas de la sociedad, as como mtodos que contribuyan a la agregacin de las preferencias de los miembros de la sociedad, que permitan priorizar los programas y proyectos de inters social. De esta manera se incrementa la probabilidad de que el gasto pblico est orientado a satisfacer las demandas de la sociedad y pueda contribuir a incrementar la equidad social. En Venezuela no existen mecanismos institucionales suficientemente desarrollados para que la sociedad civil, a travs de los diversos grupos que la representan, pueda cotejar informacin sobre las prioridades de los ciudadanos, las expectativas no gubernamentales respecto al presupuesto, el monitoreo del gasto pblico, as como el anlisis del impacto del mismo sobre los objetivos de poltica pblica trazados por el Estado. A pesar de haber diseado recientemente mecanismos de participacin ciudadana como los Consejos Estadales y Locales de Planificacin y Polticas Pblicas, el proceso presupuestario venezolano no se realiza con base a reglas claras y transparentes que den cuenta de la distribucin de los recursos en el presupuesto; tampoco se cuenta con canales institucionalizados para la participacin de la sociedad civil. Asimismo, tampoco se presentan explicaciones sobre las decisiones de asignacin de recursos por parte de los representantes polticos y burcratas a cargo de la gestin fiscal. Los responsables de la elaboracin del presupuesto pblico no argumentan porque razn se financia un determinado programa u otro. Esto suele tener importantes consecuencias sociales y econmicas, entendiendo que cualquier decisin de financiar un programa en particular significa inevitablemente la renuncia a otro opcin de uso de esos recursos fiscales. Si, por el contrario, las asignaciones presupuestarias contaran con una justificacin desde el punto de vista de su incidencia distributiva y econmica, los responsables no deberan ser acusados de tener favoritismo hacia determinados grupos o programas. Una forma de realizar estas justificaciones es a travs de los anlisis de evaluacin econmica, los cuales consideran los costos y los beneficios sociales que se obtienen con los programas. Otro aspecto de tipo institucional que ha caracterizado la asignacin de recursos fiscales en el pas es lo que algunos autores (Barrios, 2003) han calificado como una ausencia de reglas y mecanismos que permitan establecer una cierta relacin con el desempeo de los diferentes sectores y programas que obtienen financiamiento pblico. Me refiero al hecho de que, prcticamente, no se produce una rendicin de cuentas que permita evaluar el desempeo de las diferentes organizaciones responsables de cada sector, en funcin de las metas fijadas medidas con los indicadores respectivos. Todo esto ms all de las actividades de control procedimental y contable-presupuestario que realizan las contraloras. Esta situacin trae como consecuencia que no existan en el sistema los incentivos necesarios para que los actores responsables de la gestin fiscal incrementen la efectividad y eficiencia del gasto pblico. Asimismo, esos autores (Barrios, 2003) sealan que los recursos fiscales han sido asignados mayoritariamente a partir del comportamiento histrico del presupuesto, sin considerar debidamente los cambios de prioridades, aspiraciones y expectativas de los beneficiarios de los programas y servicios. Por si fuera poco, esas asignaciones de recursos fiscales responden principalmente a una serie de
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compromisos relacionados con los requerimientos de la oferta de programas y servicios, no considerando debidamente la demanda por los mismos; es decir, puede inferirse que esos recursos fiscales asignados suelen terminar estando muy alejados de las necesidades y aspiraciones de la poblacin que debe ser atendida. Esta caracterizacin de las prcticas de asignacin de los recursos pblicos explica porque los mismos no necesariamente son asignados a los sectores, programas y partidas donde ms se requieren y donde se podra lograr un mayor impacto sobre las condiciones de vida de la poblacin. Dos ejemplos de esta situacin lo constituyen, en primer lugar, la mayor asignacin que se otorga en el sector salud al rea curativa a costa de la atencin primaria, la cual va acompaada de una falta de incentivos para el fortalecimiento de la red primaria; en segundo lugar, la tradicional mayor asignacin de fondos pblicos al sistema de educacin superior a costa de la inversin requerida para el desarrollo de la educacin bsica. Otra debilidad que presenta el diseo institucional relativo al proceso presupuestario en Venezuela es que no se cuenta con experiencias de participacin de organizaciones de la sociedad civil en las diferentes fases del proceso presupuestario, sin aprender de las experiencias que en esta materia se han iniciado en algunos pases de la regin, principalmente en Brasil. La participacin de la sociedad civil en est mbito responde a una estrategia de incremento de la democracia y de brindarle mayor legitimidad a la intervencin del Estado. Sin embargo, este proceso en Venezuela es interno, cerrado y no se cuenta con instancias para realizar anlisis del mismo fuera del sector pblico. La participacin de las organizaciones no gubernamentales y otros actores de la sociedad civil luce fundamental para la obtencin de informacin requerida para la elaboracin de los presupuestos pblicos, as como para posteriormente desarrollar el correspondiente control presupuestario a travs de las llamadas prcticas de contralora social tales como veeduras, participacin en equipos de seguimiento y evaluacin, entre otras prcticas de control participativo de la gestin (Barrios, 2003). Este mecanismo de participacin en el proceso presupuestario, que podramos catalogar como pro-democrtico, abre la posibilidad de que los presupuestos pblicos se orienten en mayor medida a responder a las necesidades de los grupos especficos de la poblacin, al incorporar a la sociedad civil desde las primeras etapas del desarrollo de las polticas pblicas. Sin embargo, para que ello efectivamente suceda de manera satisfactoria se requiere que esos sectores de la poblacin estn debidamente representados por los organismos gremiales, las comunidades de base, organizaciones no gubernamentales, entre otras instancias organizadas de la sociedad civil. Igualmente, esta mayor participacin y transparencia de los presupuestos facilita la planificacin del sector privado, ya que se disminuyen los niveles de incertidumbre y los costos de transaccin para desarrollar sus actividades econmicas. Asimismo, se requiere que entre las actividades de la gestin fiscal se evalu el impacto del presupuesto sobre metas e indicadores que afectan directamente a las poblaciones pobres y/o sobre los grupos prioritarios especficos tales como mujeres, nios, adolescentes, ancianos e indgenas. En Venezuela, el Estado no le rinde cuentas a la sociedad sobre estos aspectos, ni se aplican los mecanismos de control sobre la actuacin del sector pblico en esos mbitos.

3.3. Eficiencia del gasto

Con relacin a la evaluacin de la gestin del gasto social a partir del logro de la eficiencia muchos de los elementos mencionados en la seccin anterior tienen importantes implicaciones en la misma.

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En este sentido, la ausencia de mecanismos institucionales basados en la transparencia y la rendicin de cuentas dificultan obtener una gestin eficiente del gasto pblico. En este mismo orden, se puede afirmar que en Venezuela no se desarrollan prcticas por parte de quienes tienen la responsabilidad de formular los presupuestos para la asignacin de los recursos fiscales de acuerdo a criterios tcnicos, ni tampoco por aquellos quienes presionan legtimamente para obtener recursos pblicos que les permita llevar a cabo determinados programas. En este sentido, en el sector pblico no es comn que se utilicen mtodos de evaluacin econmica tales como los de anlisis costo-efectividad, costo-beneficio y costo-utilidad. Igualmente, no se aplican los mtodos ms avanzados de evaluacin, conocidos formalmente como de disposicin a pagar, pero cuyo verdadero propsito es hacer valoraciones comparativas de las prioridades de los beneficiarios y afectados potenciales de una poltica o programa. En mayor o menor medida, todos esos mtodos de evaluacin permiten orientar las decisiones de gasto e inversin pblica de acuerdo a las preferencias y expectativas de los ciudadanos o grupos especficos de la sociedad. En cuanto a la relacin existente entre los mtodos de evaluacin econmica y la equidad, hay que sealar que estos mtodos representan una herramienta til para la asignacin de los recursos fiscales y para la evaluacin de los resultados de los programas con criterios de equidad. En este sentido, es necesario prestar atencin a la unidad de medida a utilizar en la cuantificacin de los beneficios esperados u obtenidos a fin de asegurar que la misma tenga concordancia con los objetivos de la poltica y con los criterios de equidad. Otro aspecto que fue sealado en el marco conceptual es la necesidad de que las agencias responsables de ejecutar los programas contaran con suficiente autonoma para la gestin de dicho programas, a fin de que pudieran tener mayor flexibilidad para tomar las decisiones necesarias de asignacin y lograr de esta manera una mayor eficiencia, por supuesto fortaleciendo los esquemas de rendicin de cuentas. Sin embargo, vemos que en el caso venezolano existen pocas experiencias de autonoma en la gestin de los servicios pblicos, las que se conocen estn relacionadas al proceso de descentralizacin territorial y no existe la prctica de evaluarlas con la finalidad de mejorarlas, corregirlas y expandirlas. Por el contrario, se conocen casos de hospitales que en el pasado contaban con autonoma para su gestin y en los ltimos aos han cambiado a un esquema en el cual la toma de decisiones se encuentra centralizado en su rgano de adscripcin.

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4. Conclusiones
1. Los resultados de la comparacin internacional permiten inferir que si bien el gasto social en Venezuela no es de los ms elevados de la regin, tampoco el mismo se encuentra en niveles tan bajos; en general, estos gastos superan al promedio de la muestra de pases. Sin embargo, los resultados en los indicadores sociales no parecen corresponderse con esos niveles de gasto pblico, ya que los mismos no se muestran satisfactorios. 2. El desempeo de la gestin del gasto pblico con relacin al logro de la disciplina fiscal se considera deficiente ya que el pas cuenta con un dficit de carcter estructural que ha venido incrementndose en los ltimos aos. Asimismo, la volatilidad de los ingresos petroleros y su tendencia de largo plazo al descenso no ha logrado ser contrarrestada ni compensada con los ingresos fiscales internos, de all el dficit estructural mencionado. En parte, esto se explica por la contraccin de la actividad econmica y porque no se han puesto en prctica adecuadas reglas del juego proclives a la disciplina fiscal. Esta situacin genera importantes problemas sociales en el pas, ya que la poblacin ms vulnerable se ve afectada por los desequilibrios macroeconmicos que atentan contra la creacin de oportunidades de trabajo, incrementando la exclusin social. 3. El gasto pblico total en Venezuela, al igual que los ingresos fiscales, tiene un comportamiento voltil y una tendencia de largo plazo a disminuir. Sin embargo, el gasto pblico social registra un comportamiento ms estable en el tiempo, lo que significa que el sector social no ha resultado tan desfavorecido con los recortes presupuestarios. Es por lo anterior que el sector social ha venido aumentando su importancia con relacin al gasto total. No obstante, este comportamiento se explica por la elevada rigidez que tiene el gasto pblico social, ya que la mayor parte de las asignaciones presupuestarias corresponden a las partidas de personal. 4. Igualmente, el comportamiento del gasto en salud y educacin se explica porque la mayor partida a donde van dirigido los recursos es la correspondiente a gastos de personal, especialmente personal no calificado, y ella es altamente rgida, lo que significa que las reducciones en el presupuesto han afectado las partidas relacionadas con mantenimiento, inversiones y compras de materiales, lo que genera un deterioro de esos servicios sociales. 5. En Venezuela el gasto social tiene un comportamiento pro-cclico, situacin que tiene efectos negativos con relacin a la distribucin social. Asimismo, no se cuenta con mecanismos institucionales efectivos que permitan disponer de ahorros para contrarrestar los efectos de los shocks negativos de la economa. En este sentido, se observa una correlacin positiva (20%) entre la variacin del PIB y el gasto social, es decir, que en el caso venezolano el gasto social no acta como un mecanismo anti-cclico. 6. En Venezuela, de acuerdo a las pruebas economtricas efectuadas en este estudio y las realizadas por otros investigadores (Puente, 2003), es posible inferir que la variable ciclo poltico-electoral no resulta estadsticamente significativa para explicar el comportamiento del gasto social. Sin embargo, es recomendable realizar pruebas de mayor complejidad a fin de obtener resultados ms concluyentes. 7. En general, el proceso presupuestario en Venezuela no cuenta con adecuados mecanismos institucionales para que la gestin del gasto pblico tenga un buen desempeo ni tampoco existen mecanismos transparentes y efectivos para llevar a cabo el proceso presupuestario. Asimismo, las instituciones fiscales presentan debilidades en cuanto a la participacin de la sociedad civil en el presupuesto presupuestario. 8. En un ambiente de escasez de recursos se genera una competencia por obtener el mximo de fondos entre los sectores y entre las partidas del gasto, incluyendo la correspondiente a los programas, as como entre las mismas entidades federales. Por supuesto, lo ms conveniente es que existan reglas transparentes, donde se definan de manera explcita los criterios y modalidades especficas de acceso a esos recursos. Sin embargo, en el caso venezolano la asignacin de los recursos fiscales se genera en medio de una dinmica
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caracterizada por un alto nivel de discrecionalidad, en donde las asignaciones no se orientan por los objetivos formalmente establecidos de la poltica social (cuando existen), sino que pareciera ms bien que esas asignaciones responden a las prioridades de determinados grupos polticos y de inters. 9. Vale recordar el marco conceptual utilizado en este estudio para entender que lo descrito en el prrafo anterior es una manifestacin de lo que se conoce como la tragedia de los comunes: en estos casos se sobre-explotan los recursos presupuestarios (a travs de una demanda excesiva de fondos) por parte de cada uno de esos grupos, siendo esto la consecuencia de una ausencia de mecanismos apropiados para internalizar los costos de esa demanda en exceso. En otras palabras, en esta aplicacin de la hiptesis de la tragedia de los comunes, este fenmeno aparece como efecto de la ausencia de unos derechos y deberes bien definidos sobre esos recursos fiscales entre los actores que intervienen en el proceso presupuestario. 10. De esta manera, los distintos grupos polticos y de presin que poseen intereses diferentes presionan para que el gasto pblico responda a sus preferencias particulares, en lugar de lo que es ms conveniente para la sociedad en su conjunto. Esta situacin no slo ha generado que los recursos fiscales resulten asignados inadecuadamente, sino que se crean demandas en exceso que han contribuido a incrementar el dficit fiscal e impedido alcanzar la disciplina fiscal. De all la conveniencia de contar con mecanismos de control del gasto, rendicin de cuentas y sistemas de evaluacin del impacto distributivo de la intervencin pblica. 11. Debe sealarse que la competencia por recursos fiscales entre actores pertenecientes a diversos sectores es un rasgo que puede ser virtuoso cuando se desarrolla dentro de un ambiente institucional transparente y donde esos actores se responsabilizan por sus acciones. Precisamente, a efectos de canalizar dicha competencia entre actores y sectores sociales se necesita un diseo institucional con un mnimo de rasgos que aumente la probabilidad de que el gasto pblico sea distribuido adecuadamente y que el mismo pueda contribuir al logro de los objetivos relacionados con el bienestar social y la equidad.

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Referencia bibliogrfica
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Anexos
1. Anexo metodolgico sobre los mtodos de evaluacin econmica del gasto
En est seccin se presentar un resumen de las tcnicas de evaluacin econmica utilizadas para evaluar la eficiencia del gasto pblico. Los mtodos de mayor difusin son los conocidos como el anlisis costo-beneficio y el anlisis costo-efectividad, los cuales se encuentran estrechamente relacionados. Anlisis costo-beneficio: El anlisis costo-beneficio es una de las tcnicas de evaluacin del gasto pblico ms completa, ya que valora la relacin existente entre los recursos asignados y los resultados obtenidos con dichos recursos. A travs de este mtodo se pueden realizar comparaciones entre formas o estrategias diferentes de alcanzar un mismo objetivo correspondiente a un programa determinado y de ese modo elegir la opcin que resulte ms eficiente. Uno de los principales obstculos que presenta este mtodo para la evaluacin del gasto pblico utilizado en reas sociales es la dificultad de medir los beneficios en trminos de flujos financieros, ya que en el anlisis costo-beneficio tanto los costos como los resultados deben ser medidos en trminos de unidades monetarias. Las etapas a seguir en el anlisis costo-beneficio son las siguientes: 1. Contar con una definicin clara de los objetivos de poltica que se desean alcanzar 2. Identificar las formas alternativas de alcanzar tales objetivos 3. Identificar los costos asociados a cada una de las formas alternativas de lograr los objetivos 4. Identificar los beneficios obtenidos en cada opcin 5. Elegir una tasa de descuento 6. Estimar los efectos de riesgo e incertidumbre 7. Consideraciones de los efectos redistributivos de las diferentes opciones 8. Realizar anlisis de sensibilidad Anlisis costo-efectividad Debido a las dificultades prcticas para aplicar el mtodo de costo-beneficio y en especial la obtencin de medidas monetarias de los beneficios de proyectos correspondientes a las reas sociales se utiliza el anlisis costo-efectividad, cuya diferencia con el anlisis costo-beneficio radica principalmente en la medicin de los beneficios obtenidos. En este sentido, los beneficios no son medidos en unidades monetarias sino a travs de un indicador que exprese la efectividad del programa. Es importante sealar que la aplicacin rigurosa de estas tcnicas escapa del alcance de la consultora sobre la evaluacin del gasto pblico social en Venezuela. Sin embargo, en una prxima entrega se realizar una aproximacin del anlisis costo-efectividad, en trminos de lo que el Estado gasta en determinadas reas sociales y los logros obtenidos, los cuales se medirn en indicadores como: matricula escolar, cobertura de inmunizaciones e indicadores sobre el estado de salud de la poblacin. Asimismo, se realizar una comparacin con otros pases de la regin a fin de tener una aproximacin sobre el desempeo del Estado en relacin al gasto pblico y los benficos sociales conseguidos.

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2. Anexo Programas Compensatorios

PERODO PROGRAMA SECTOR ACCIONES INSTITUCIONES POBLACIN OBJETIVO Poblacin pobre

1989-1994

Plan de Apoyo a la Economa Popular

Empleo

Apoyo a la microempresa y al consumo popular

Ministerio de la Familia Fundacin Fondo de Cooperacin y Financiamiento Empresas Asociativas Ministerio de la Familia Servicio Nacional Autnomo de Atencin a la Infancia y a la Familia (SENIFA) MSAS

1989-1999

Programa de Hogares de Cuidado Diario (Multihogares)

Salud (nutricin)

Nios de 0 a 6 aos

1989-1999

Programa Ampliado Materno Infantil Desayuno y Merienda Escolar

Salud

Atencin a la salud Educacin a la comunidad Alimentario maternoinfantil

1989-1999

Salud

MSAS Instituto Nacional de Nutricin Ministerio de Educacin Comunidad (madres procesadoras)

Nios de 0 a 12 aos (Nios de educacin preescolar, estudiantes de educacin bsica)

1996 1994-1998

Programa de Subsidio al Pasaje Estudiantil Programa Nacional de Acueductos Rurales

Educacin Salud Saneamiento ambiental en las zonas rurales y fronterizas

Ministerio de Transporte y Comunicaciones MSAS Consejo Nacional de la Vivienda Instituto Agrario Nacional Federacin Campesina MSAS Servicio Autnomo Programa nacional de Vivienda Rural MSAS Servicio Autnomo de Elaboraciones Farmacuticas SEFAR MSAS Ministerio de Agricultura y Cra

Zonas rurales pobres

1994-1999

Programa Cloacas Rurales y Empotramientos Bsicos Programa Social de Suministro de Medicamentos SUMED Programa de Dotacin MedicoQuirrgica Programa Alimentario Estratgico (PAE)

Salud

Saneamiento ambiental en las zonas rurales y fronterizas Suministro de medicamentos

Zonas rurales pobres

1994-1999

Salud

Poblacin pobre

1996-1998 1996-1999

Salud Salud

Dotacin a los centros de salud Subsidio cinco alimentos

Poblacin pobre

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PERODO

PROGRAMA

SECTOR

ACCIONES

INSTITUCIONES

POBLACIN OBJETIVO

1996-1998

1996-1998 1996

1996 1996 1989-1999

Programa Desayuno, Merienda y Comedores Escolares Programa de Proteccin al anciano Programa de Incremento de Ingresos a los pensionados por vejez Programa Nacional de Subsidio Familiar Programa de Subsidio al Pasaje Estudiantil Dotacin de tiles y Uniformes Escolares Programa de Expansin de la Cobertura del Preescolar Recuperacin y Dotacin de la Estructura Educativa Plan de Participacin Socio Cultural Capacitacin y Empleo Juvenil

Salud

Vaso de leche escolar

MSAS INN

Bono

MSAS INGER Ministerio del Trabajo IVSS Ministerio de Educacin

Educacin Educacin Dotacin de tiles y Uniformes Escolares

Ministerio de Transporte y Comunicaciones Ministerio de Educacin Ministerio de Educacin

1989-1994

Educacin

Estudiantes de preescolar y de educacin bsica Nios de 0 a 6 aos

1994-1999

Educacin

Ampliaciones, reparaciones y dotaciones educativas

Ministerio de Educacin

1989-1994 1994-1999

Empleo Educacin

Capacitacin e insercin en el trabajo

Ministerio de la Familia Organizaciones capacitadoras

1994-1999

Programa nacional del Voluntariado Juvenil (chale una Mano a Venezuela) Fomento a la economa solidaria

Empleo Educacin

1994-1999

Informacin, capacitacin y empleo juvenil Participacin y asociatismo juvenil Comunicacin y motivacin Abastecimiento solidario Empresas solidarias

Ministerio de la Familia Fundacin Juventud y Cambio Ministerio de Fomento Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP)

Jvenes entre 13 y 19 aos Buscando trabajo por primera vez y desempleados Jvenes

Pobres

Fuente: SIPSEM-Fundacin Escuela de Gerencia Social

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3. Anexo Estadstico
ndice de Desarrollo Humano Argentina Uruguay Costa Rica Chile Mexico Colombia Brasil Venezuela Peru Paraguay Republica Dominicana Ecuador El Salvador Bolivia Honduras Guatemala Variaciones Porcentuales Argentina Uruguay Costa Rica Chile Mexico Colombia Brasil Venezuela Peru Paraguay Rep.Dominic ana Ecuador El Salvador Bolivia Honduras Guatemala 1980-1975 1,7% 2,5% 3,3% 5,0% 6,6% 4,3% 5,4% 2,0% 4,5% 5,0% 4,6% 7,2% 0,0% 6,8% 9,4% 7,2% 1985/1980 0,9% 0,5% 0,3% 2,3% 2,6% 2,2% 1,9% 1,1% 3,4% 0,8% 3,2% 3,3% 3,2% 4,9% 5,6% 2,2% 1990/1985 0,4% 0,0% 2,3% 3,7% 1,2% 2,8% 3,0% 2,4% 1,6% 1,7% 1,2% 1,4% 6,4% 4,4% 3,8% 4,3% 1995/1990 2,7% 4,5% 2,6% 4,0% 1,8% 3,7% 3,7% 1,3% 3,8% 2,5% 2,9% 2,3% 6,0% 5,5% 3,5% 5,1% 2001/1995 2,4% 2,5% 2,1% 2,5% 3,8% 2,8% 5,3% 1,3% 3,2% 0,9% 4,8% 1,5% 3,9% 6,5% 2,9% 5,7% promedio 1,6% 2,0% 2,1% 3,5% 3,2% 3,2% 3,9% 1,6% 3,3% 2,2% 3,4% 3,1% 3,9% 5,6% 5,1% 4,9% 1975 0,784 0,756 0,749 0,7 0,684 0,667 0,643 0,715 0,639 0,674 0,625 0,627 0,595 0,511 0,522 0,514 1980 0,797 0,775 0,774 0,735 0,729 0,696 0,678 0,729 0,668 0,708 0,654 0,672 0,595 0,546 0,571 0,551 1985 0,804 0,779 0,776 0,752 0,748 0,711 0,691 0,737 0,691 0,714 0,675 0,694 0,614 0,573 0,603 0,563 1990 0,807 0,779 0,794 0,78 0,757 0,731 0,712 0,755 0,702 0,726 0,683 0,704 0,653 0,598 0,626 0,587 1995 0,829 0,814 0,815 0,811 0,771 0,758 0,738 0,765 0,729 0,744 0,703 0,72 0,692 0,631 0,648 0,617 2001 0,849 0,834 0,832 0,831 0,8 0,779 0,777 0,775 0,752 0,751 0,737 0,731 0,719 0,672 0,667 0,652

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano, 2003

57

POBLACION TOTAL (Nmero de personas)

Tipo de Cambio Bs./US$ 4,50 4,40 4,40 4,30 4,30 4,30 4,30 4,30 4,30 4,30 4,30 4,30 4,30 7,30 12,00 13,36 18,59 28,96 32,47 38,08 47,72 55,44 65,91 88,83 171,39 169,67 470,03 550,00 600,00 650,00 700,00 758,00 1403,00

IPC (1997=100) 0,302 0,309 0,318 0,336 0,376 0,406 0,434 0,469 0,503 0,605 0,724 0,724 0,863 0,924 1,069 1,166 1,315 1,844 2,499 4,523 6,173 8,088 10,664 15,563 26,588 41,640 84,631 116,460 151,288 181,589 205,978 231,276 303,469

PIB (Millones de Bs.) 52.025 57.141 61.502 73.253 112.234 118.098 135.104 155.706 169.060 207.737 254.201 285.208 291.268 290.492 347.530 449.027 492.132 679.439 875.501 1.485.537 2.279.261 3.037.492 4.131.483 5.453.903 8.675.172 13.685.686 29.437.682 43.343.669 52.264.273 62.577.039 82.450.674 91.324.773 110.782.356

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

10.718.047 11.053.501 11.399.047 11.748.395 12.117.759 12.522.721 12.934.310 13.341.371 13.779.195 14.237.753 14.703.316 15.185.263 15.687.032 16.178.827 16.658.350 17.150.880 17.620.080 18.068.634 18.526.716 19.012.783 19.544.888 20.104.767 20.638.452 21.152.844 21.377.426 21.844.496 22.311.094 22.777.152 23.242.435 23.706.711 24.169.744 24.631.900 25.093.337

Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas (INE), Banco Central de Venezuela (BCV)

58

Ingresos petroleros reales (Bs) (millones) 1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 19.239 25.074 25.018 33.509 97.865 80.011 65.590 62.771 51.263 55.164 62.571 97.844 57.050 43.905 56.663 53.245 32.658 35.924 36.650 49.860 68.994 68.873 45.506 34.607 27.923 23.809 34.973 36.787 14.507 16.325 25.413 26.149 25.052

Ingresos petroleros reales (Bs) (Per-cpita) 1.795 2.268 2.195 2.852 8.076 6.389 5.071 4.705 3.720 3.874 4.256 6.443 3.637 2.714 3.401 3.105 1.853 1.988 1.978 2.622 3.530 3.426 2.205 1.636 1.306 1.090 1.567 1.615 624 689 1.051 1.062 998

Ingresos petroleros US$ (Millones) 1.289 1.764 1.811 2.621 8.561 7.555 6.618 6.842 5.991 7.762 10.542 16.485 11.447 5.554 5.047 4.648 2.309 2.287 2.820 5.922 8.925 10.047 7.363 6.063 4.332 5.843 6.297 7.789 3.658 4.561 7.478 7.978 5.419

Ingresos petroleros US$ (Percpita) 120 160 159 223 707 603 512 513 435 545 717 1086 730 343 303 271 131 127 152 311 457 500 357 287 203 267 282 342 157 192 309 324 216

Ingresos petroleros % PIB 11% 14% 13% 15% 33% 28% 21% 19% 15% 16% 18% 25% 17% 14% 17% 14% 9% 10% 10% 15% 19% 18% 12% 10% 9% 7% 10% 10% 4% 5% 6% 7% 7%

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Instituto Nacional de Estadsticas (INE) y Banco Central de Venezuela (BCV)

59

Ingresos no petroleros (millones de bolvares)

Total ingresos ordinarios internos no petroleros

Impuestos

Tasas

otros

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

2.968,6 3.145,4 3.548,4 4.026,5 4.653,6 6.452,1 7.615,4 9.252,5 10.676,5 11.146,8 3.167,7 17.038,0 18.998,2 15.915,8 17.920,0 23.159,3 29.287,7 45.055,5 51.130,9 49.981,7 63.185,3 107.294,5 191.707,1 324.564,3 642.860,9 1.180.771,9 2.015.632,7 4.274.773,5 4.659.911,7 5.131.535,6 5.657.006,1 8.517.206,7

240,5 245,0 261,1 276,0 328,9 385,3 402,3 269,6 1.599,2 1.583,3 1.677,3 2.034,0 2.352,0 1.582,9 2.041,5 3.116,8 4.896,3 7.870,8 10.971,6 12.379,2 17.623,8 23.842,8 23.833,6 25.509,9 29.207,5 39.219,3 88.413,5 158.812,7 245.814,9 186.842,3 180.020,0 221.386,9

243,4 217,8 242,6 304,3 402,9 1.053,9 1.329,2 1.338,7 2.010,5 3.898,1 2.494,3 2.713,7 7.670,0 13.768,2 18.692,7 19.397,8 23.701,0 31.276,7 6.280,4 5.840,3 6.253,2 6.137,0 14.916,0 4.633,8 2.368,2 5.212,5 8.319,4 15.138,5 37.474,2 43.273,3 39.265,4 54.694,3

3.452,5 3.608,2 4.052,1 4.606,8 5.385,4 7.891,3 9.346,9 10.860,8 14.286,2 16.628,2 17.339,3 21.785,7 29.020,2 31.266,9 38.654,2 45.673,9 57.885,0 84.203,0 68.382,9 68.201,2 87.062,3 137.274,3 230.456,7 354.708,0 674.436,6 1.225.203,7 2.112.365,6 4.448.724,7 4.943.200,8 5.361.651,2 5.876.291,5 8.793.287,9

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE)

60

Gasto Social Aos 1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 Millones de Bs. 3.431 3.795 4.331 4.956 7.689 8.844 11.511 15.422 17.545 17.607 26.172 29.871 27.800 26.511 28.413 36.354 38.610 57.994 68.874 103.941 172.271 286.636 402.292 440.023 652.606 1.020.487 1.178.103 3.468.797 4.193.974 5.607.403 8.782.515 9.679.334 11.064.897

Gasto Social Gasto Social Per-capita Per-capita Bs. a precios de 1977 Bolvares 1.062 320 1.109 343 1.193 380 1.254 422 1.687 635 1.739 706 2.051 890 2.466 1.156 2.534 1.273 2.044 1.237 2.457 1.780 2.715 1.967 2.054 1.772 1.774 1.639 1.596 1.706 1.817 2.120 1.667 2.191 1.741 3.210 1.488 3.718 1.209 5.467 1.428 8.814 1.763 14.257 1.828 19.492 1.337 20.802 1.148 30.528 1.122 46.716 624 52.803 1.308 152.293 1.193 180.445 1.303 236.532 1.764 363.368 1.699 392.959 1.453 440.950

Gasto Social Per-capita Dlares 71 78 86 98 148 164 207 269 296 288 414 457 412 224 142 159 118 111 114 144 185 257 296 234 178 275 112 277 301 364 519 518 314

Gasto Social Millones de $ 762 862 984 1.153 1.788 2.057 2.677 3.586 4.080 4.095 6.087 6.947 6.465 3.632 2.368 2.721 2.077 2.003 2.121 2.730 3.610 5.170 6.104 4.954 3.808 6.015 2.506 6.307 6.990 8.627 12.546 12.770 7.887

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Instituto Nacional de Estadsticas (INE) y Banco Central de Venezuela (BCV)

61

GASTO PBLICO TOTAL Y POR SECTORES SOCIALES (Millones de Bolvares a Precios Corrientes)
Sectores Aos Sociales Educacin Cultura y Comunic. Social Ciencia y Tecnologa Vivien., Desarr. Urb. y Serv Conex. Desarrollo Salud Social y Partic. Seguridad Social Presupuesto Nacional

1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002

3.431 3.795 4.331 4.956 7.689 8.844 11.511 15.422 17.545 17.607 26.172 29.871 27.800 26.511 28.413 36.354 38.610 57.994 68.874 103.941 172.271 286.636 402.292 440.023 652.606 1.020.487 1.182.208 3.477.783 4.205.218 5.607.403 8.782.515 9.679.334 11.064.897

1.774 2.046 2.399 3.009 4.451 5.580 6.567 8.319 8.767 9.766 11.245 15.420 15.057 15.518 15.701 17.869 18.125 28.279 32.258 48.336 69.494 101.185 154.660 186.850 307.891 418.544 504.901 1.204.194 1.585.390 2.423.677 3.650.580 3.896.513 4.680.945

--------------------------------------------------------737 711 610 751 1.119 1.487 2.698 5.466 8.206 10.865 12.737 24.247 20.524 71.892 67.463 76.554 133.409 125.829 98.228

--------------------------------------------------------244 268 247 337 504 1.441 1.659 2.496 6.630 3.598 6.310 29.570 24.629 62.906 56.219 86.216 183.072 220.794 137.380

292 257 288 264 625 441 1.296 668 831 1.573 6.247 6.266 5.138 3.543 2.942 6.692 7.151 11.406 12.747 11.261 27.784 61.570 71.729 58.069 49.817 99.382 123.147 593.110 573.439 459.058 1.317.897 777.284 866.254

1.365 1.492 1.644 1.683 2.613 2.823 3.648 6.434 7.947 3.180 4.151 4.927 4.575 4.381 5.118 6.926 8.439 11.555 14.511 19.596 33.594 47.137 77.817 73.496 101.884 143.838 168.300 539.191 697.122 864.100 1.090.497 1.160.981 1.693.211

------------------------------------3.088 4.529 3.258 3.030 3.069 1.199 977 880 1.401 1.973 12.516 22.233 43.923 47.838 66.425 90.158 197.470 209.349 521.218 528.463 519.803 643.504 738.124 844.580

--------------------------------------------------------2.473 2.912 3.158 4.265 5.763 9.303 14.809 24.859 35.411 40.720 83.809 107.436 127.252 476.286 685.878 1.177.994 1.763.556 2.759.809 2.744.299

10.286 12.768 13.479 14.872 42.519 39.878 44.571 50.694 51.213 50.958 72.869 94.544 86.884 79.238 103.547 113.319 124.172 181.821 190.585 319.477 577.056 801.257 1.002.247 1.100.466 1.939.107 2.786.469 4.104.890 8.986.521 11.243.899 14.557.817 17.878.137 23.214.303 26.443.129

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE)

62

GASTO PBLICO TOTAL Y POR SECTORES SOCIALES (Millones de Bolvares a Precios Constantes de 1997)

Sectores Aos Sociales Educacin

Cultura y Comunic. Social

Ciencia y Tecnologa

Vivien., Desarr. Urb. y Serv Conex. Salud

Desarrollo Social y Partic.

Seguridad Social

Presupuesto Nacional

1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002

11.379 12.262 13.601 14.735 20.440 21.782 26.529 32.901 34.912 29.100 36.126 41.231 32.220 28.707 26.585 31.170 29.370 31.450 27.563 22.981 27.908 35.441 37.724 28.273 24.546 24.507 13.920 29.785 27.722 30.880 42.638 41.852 36.461

5.882 6.611 7.534 8.947 11.832 13.744 15.134 17.749 17.445 16.141 15.522 21.284 17.451 16.803 14.691 15.321 13.787 15.335 12.909 10.687 11.258 12.511 14.503 12.006 11.580 10.051 5.966 10.340 10.479 13.347 17.723 16.848 15.425 690 609 464 407 448 329 437 676 770 698 479 582 243 617 446 422 648 544 324 228 230 188 183 201 319 269 309 622 231 237 710 291 540 372 475 889 955 453

970 829 906 786 1.662 1.085 2.986 1.425 1.654 2.600 8.622 8.649 5.955 3.837 2.753 5.737 5.440 6.186 5.101 2.490 4.501 7.613 6.726 3.731 1.874 2.387 1.455 5.093 3.790 2.528 6.398 3.361 2.855

4.528 4.822 5.161 5.002 6.946 6.952 8.408 13.727 15.813 5.256 5.730 6.801 5.303 4.744 4.789 5.939 6.419 6.266 5.807 4.332 5.442 5.828 7.297 4.722 3.832 3.454 1.989 4.630 4.608 4.759 5.294 5.020 5.580 5.103 6.252 4.497 3.511 3.323 1.122 837 670 760 789 2.767 3.602 5.431 4.486 4.268 3.391 4.742 2.474 4.476 3.493 2.863 3.124 3.192 2.783 2.313 2.496 2.402 2.313 2.306 2.057 2.399 3.074 3.321 2.616 3.152 2.580 1.504 4.090 4.534 6.487 8.562 11.933 9.043

34.113 41.255 42.325 44.215 113.030 98.217 102.724 108.153 101.906 84.221 100.582 130.501 100.700 85.802 96.882 97.160 94.456 98.600 76.270 70.634 93.482 99.072 93.984 70.709 72.933 66.918 48.503 77.164 74.321 80.169 86.796 100.375 87.136

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y Banco Central de Venezuela (BCV)

63

GASTO PBLICO TOTAL Y POR SECTORES SOCIALES Participacin Porcentual en el Gasto Total (Porcentaje) Sectores Aos Sociales Educacin Cultura y Comunic. Social Ciencia y Tecnologa Vivien., Desarr. Urb. y Serv Conex. Salud Desarrollo Social y Partic. Seguridad Social

1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002

33,4% 29,7% 32,1% 33,3% 18,1% 22,2% 25,8% 30,4% 34,3% 34,6% 35,9% 31,6% 32,0% 33,5% 27,4% 32,1% 31,1% 31,9% 36,1% 32,5% 29,9% 35,8% 40,1% 40,0% 33,7% 36,6% 28,7% 38,6% 37,3% 38,5% 49,1% 41,7% 41,8%

17,24% 16,03% 17,80% 20,23% 10,47% 13,99% 14,73% 16,41% 17,12% 19,16% 15,43% 16,31% 17,33% 19,58% 15,16% 15,77% 14,60% 15,55% 16,93% 15,13% 12,04% 12,63% 15,43% 16,98% 15,88% 15,02% 12,30% 13,40% 14,10% 16,65% 20,42% 16,78% 17,70% 0,71% 0,63% 0,49% 0,41% 0,59% 0,47% 0,47% 0,68% 0,82% 0,99% 0,66% 0,87% 0,50% 0,80% 0,60% 0,53% 0,75% 0,54% 0,37% 0,24% 0,24% 0,20% 0,19% 0,26% 0,45% 0,29% 0,31% 0,66% 0,33% 0,33% 1,06% 0,60% 0,70% 0,50% 0,59% 1,02% 0,95% 0,52%

2,84% 2,01% 2,14% 1,78% 1,47% 1,10% 2,91% 1,32% 1,62% 3,09% 8,57% 6,63% 5,91% 4,47% 2,84% 5,91% 5,76% 6,27% 6,69% 3,52% 4,81% 7,68% 7,16% 5,28% 2,57% 3,57% 3,00% 6,60% 5,10% 3,15% 7,37% 3,35% 3,28%

13,27% 11,69% 12,19% 11,31% 6,15% 7,08% 8,19% 12,69% 15,52% 6,24% 5,70% 5,21% 5,27% 5,53% 4,94% 6,11% 6,80% 6,36% 7,61% 6,13% 5,82% 5,88% 7,76% 6,68% 5,25% 5,16% 4,10% 6,00% 6,20% 5,94% 6,10% 5,00% 6,40% 6,06% 6,22% 3,45% 3,49% 3,87% 1,16% 0,86% 0,71% 0,77% 1,04% 3,92% 3,85% 5,48% 4,77% 6,04% 4,65% 7,09% 5,10% 5,80% 4,70% 3,57% 3,60% 3,18% 3,19% 2,39% 2,57% 2,54% 2,35% 3,02% 2,91% 2,57% 3,10% 3,53% 3,70% 4,32% 3,86% 3,10% 5,30% 6,10% 8,09% 9,86% 11,89% 10,38%

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE)

64

GASTO PBLICO TOTAL Y POR SECTORES SOCIALES Participacin Porcentual en el Gasto Social

Sectores Aos Sociales Educacin

Cultura y Comunic. Social

Ciencia y Tecnologa

Vivien., Desarr. Urb. y Serv Conex. Salud

Desarrollo Social y Partic.

Seguridad Social

1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002

1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00

52% 54% 55% 61% 58% 63% 57% 54% 50% 55% 43% 52% 54% 59% 55% 49% 47% 49% 47% 47% 40% 35% 38% 42% 47% 41% 43% 35% 38% 43% 42% 40% 42%

--------------------------------------------------------3% 2% 2% 1% 2% 1% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 1% 2% 1% 1%

--------------------------------------------------------1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 2% 1% 1% 3% 2% 2% 1% 2% 2% 2% 1%

9% 7% 7% 5% 8% 5% 11% 4% 5% 9% 24% 21% 18% 13% 10% 18% 19% 20% 19% 11% 16% 21% 18% 13% 8% 10% 10% 17% 14% 8% 15% 8% 8%

40% 39% 38% 34% 34% 32% 32% 42% 45% 18% 16% 16% 16% 17% 18% 19% 22% 20% 21% 19% 20% 16% 19% 17% 16% 14% 14% 16% 17% 15% 12% 12% 15%

------------------------------------18% 17% 11% 11% 12% 4% 3% 2% 2% 3% 12% 13% 15% 12% 15% 14% 19% 18% 15% 13% 9% 7% 8% 8%

--------------------------------------------------------9% 8% 8% 7% 8% 9% 9% 9% 9% 9% 13% 11% 11% 14% 16% 21% 20% 29% 25%

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE)*

65

Variacin Interanual del Gasto Total, Gasto Social y Sectores Sociales (Porcentajes)
Sectores Aos Sociales Educacin Cultura y Comunic. Social Ciencia y Tecnologa Vivien., Desarr. Urb. y Serv Conex. Salud Desarrollo Social y Partic. Seguridad Social Presupuesto Nacional

1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 11% 11% 8% 39% 7% 22% 24% 6% -17% 24% 14% -22% -11% -7% 17% -6% 7% -12% -17% 21% 27% 6% -25% -13% 0% -43% 114% -7% 11% 38% -2% -13% 15% 17% 25% 48% 25% 18% 27% 5% 11% 15% 37% -2% 3% 1% 14% 1% 56% 14% 50% 44% 46% 53% 21% 65% 36% 21% 139% 32% 53% 51% 7% 20% -12% -24% -12% 10% -27% 33% 55% 14% -9% -31% 22% -58% 155% -28% -5% 54% -16% -41% 1% -18% -3% 10% 58% -16% 15% 101% -63% 3% 199% -59% 86% -31% 28% 87% 7% -53% -12% 9% -13% 112% -35% 175% -52% 16% 57% 232% 0% -31% -36% -28% 108% -5% 14% -18% -51% 81% 69% -12% -45% -50% 27% -39% 250% -26% -33% 153% -47% -15% 9% 7% -3% 39% 0% 21% 63% 15% -67% 9% 19% -22% -11% 1% 24% 8% -2% -7% -25% 26% 7% 25% -35% -19% -10% -42% 133% 0% 3% 11% -5% 11% 23% -28% -22% -5% -66% -25% -20% 13% 4% 250% 30% 51% -17% -5% -21% 40% -48% 81% -22% -18% 9% 2% -13% 8% -4% -4% 0% -11% 17% 28% 8% -21% 20% -18% -42% 172% 11% 43% 32% 39% -24% 21% 3% 4% 156% -13% 5% 5% -6% -17% 19% 30% -23% -15% 13% 0% -3% 4% -23% -7% 32% 6% -5% -25% 3% -8% -28% 59% -4% 8% 8% 16% -13%

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE)

66

GASTO PBLICO TOTAL Y POR SECTORES SOCIALES Como Porcentaje del PIB (Porcentajes) Sectores Aos Sociales Educacin Cultura y Comunic. Social Ciencia y Tecnologa Vivien., Desarr. Urb. y Serv Conex. Salud Desarrollo Social y Partic. Seguridad Social Presupuesto Nacional

1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2002

7% 7% 7% 7% 7% 7% 9% 10% 10% 8% 10% 10% 10% 9% 8% 8% 8% 9% 8% 7% 8% 9% 10% 8% 8% 7% 4% 8% 8% 9% 11% 11% 10%

3,41% 3,58% 3,90% 4,11% 3,97% 4,73% 4,86% 5,34% 5,19% 4,70% 4,42% 5,41% 5,17% 5,34% 4,52% 3,98% 3,68% 4,16% 3,68% 3,25% 3,05% 3,33% 3,74% 3,43% 3,55% 3,06% 1,72% 2,78% 3,03% 3,87% 4,43% 4,27% 4,23% 0,21% 0,16% 0,12% 0,11% 0,13% 0,10% 0,12% 0,18% 0,20% 0,20% 0,15% 0,18% 0,07% 0,17% 0,13% 0,12% 0,16% 0,14% 0,09% 0,07% 0,06% 0,05% 0,05% 0,06% 0,10% 0,07% 0,08% 0,16% 0,07% 0,07% 0,22% 0,08% 0,15% 0,11% 0,14% 0,22% 0,24% 0,12%

0,56% 0,45% 0,47% 0,36% 0,56% 0,37% 0,96% 0,43% 0,49% 0,76% 2,46% 2,20% 1,76% 1,22% 0,85% 1,49% 1,45% 1,68% 1,46% 0,76% 1,22% 2,03% 1,74% 1,06% 0,57% 0,73% 0,42% 1,37% 1,10% 0,73% 1,60% 0,85% 0,78%

2,62% 2,61% 2,67% 2,30% 2,33% 2,39% 2,70% 4,13% 4,70% 1,53% 1,63% 1,73% 1,57% 1,51% 1,47% 1,54% 1,71% 1,70% 1,66% 1,32% 1,47% 1,55% 1,88% 1,35% 1,17% 1,05% 0,57% 1,24% 1,33% 1,38% 1,32% 1,27% 1,53% 1,78% 1,14% 1,04% 1,06% 0,34% 0,22% 0,18% 0,21% 0,23% 0,84% 0,98% 1,45% 1,16% 1,22% 1,04% 1,44% 0,71% 1,20% 1,01% 0,83% 0,78% 0,81% 0,76% 0,71% 0,65% 0,64% 0,63% 0,66% 0,63% 0,65% 0,82% 0,86% 0,75% 0,97% 0,79% 0,43% 1,10% 1,31% 1,88% 2,14% 3,02% 2,48%

19,77% 22,34% 21,92% 20,30% 37,88% 33,77% 32,99% 32,56% 30,29% 24,53% 28,67% 33,15% 29,83% 27,28% 29,79% 25,24% 25,23% 26,76% 21,77% 21,51% 25,32% 26,38% 24,26% 20,18% 22,35% 20,36% 13,94% 20,73% 21,51% 23,26% 21,68% 25,42% 23,87%

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y Banco Central de Venezuela (BCV)

67

Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Cooperacin Tcnica Alemana

Proyecto GTZ - MSDS e_mail: gtzsalud@cantv.net Internet: http:// proyectogtzsalud.com

68