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PROJETO DE PESQUISA - RESULTADO DIAGNSTICO E ANLISE DO SISTEMA NORMATIVO DE DEFESA AGROPECURIA BRASILEIRO*

Fabiana de Menezes SoareS** Letcia Camilo dos SantoS***

RESUMO
A atividade de pesquisa desenvolvida ao longo do projeto Inovao Tecnolgica para a Defesa Agropecuria que fundamentouse na identificao de que a legislao do setor representa um gargalo para o desenvolvimento do agronegcio no Brasil. A perspectiva adotada foi a de promoo do desenvolvimento da defesa agropecuria e, consequentemente, do agronegcio no pas com foco na qualidade da lei produzida e aplicada por este setor, considerando que a manuteno e expanso desse mercado s so possveis pelo estabelecimento de uma relao de confiana e credibilidade entre produtores e consumidores quanto qualidade e inocuidade dos produtos comercializados (Projeto Inova Defesa, 2008). A abordagem levou em conta, em princpio, o objetivo estabelecido no projeto de valorizar o conhecimento cientfico para realizar o diagnstico sobre a legislao em defesa agropecuria e agronegcio e buscou revelar os pontos nevrlgicos de um sistema complexo, ampla e intensamente impactado pelo contexto internacional, apontando, de
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Painel Legislao em Defesa Agropecuria e desenvolvimento scio-econmico: tenses, tendncias e boas prticas (28/05/2010) apresentado na II Conferncia Nacional sobre Defesa Agropecuria, resultado do projeto de pesquisa Inova Defesa, financiado pelo Cnpq (www.inovadefesa.ning), coordenado pelo Prof. Evaldo Ferreira Vilela (UFV). Docente da Faculdade de Direito da UFMG. Coordenadora do Observatrio para Qualidade da Lei, projeto vinculado ao Programa de Ps Graduao em Direito. E-mail:fabiana.demenezes@terra.com.br Bolsista do Cnpq Modalidade: DTI, pesquisadora vinculada ao Obervatrio para qualidade da lei. E-mail: lecamilo11@gmail.com
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acordo com a Legstica ou Legisprudncia marco terico do trabalho , a necessidade de planejamento regulatrio e legislativo para alavancar o crescimento do setor de forma equilibrada e racional e que leve em considerao o direito fundamental alimentao e sade. Considerando essa perspectiva, o trabalho inseriu-se em um contexto de racionalizao da produo legislativa, em busca de coerncia e efetividade das normas em um ordenamento em que a complexidade potencializada pela existncia de trs mbitos de elaborao legislativa, bem como de normas produzidas por organismos internacionais e por relaes comerciais entre pases, as quais afetam diretamente as normas produzidas pelo Brasil. No caso do subsistema normativo de defesa agropecuria, a dificuldade de compreenso das normas, no s quanto ao seu sentido, mas quanto possibilidade de sua aplicao, apresentou-nos conflitos relativos vigncia, competncia e hierarquia de atos normativos elaborados no somente pelo Legislativo, mas tambm pela Administrao Pblica, principalmente no mbito dos ministrios e das secretarias de estado, assim como das agncias reguladoras. Para realizar o diagnstico sobre o estado da estrutura normativa do sistema de defesa agropecuria, as pesquisadoras desenvolveram tarefas de acordo com o mtodo da avaliao legislativa estabelecida pela legstica. Em todas as atividades, a atuao foi conjunta, exceto no que diz respeito ao levantamento dos problemas que apareceram nas decises judiciais proferidas pelos Tribunais Regionais Federais, pelo Superior Tribunal de Justia e pelo Supremo Tribunal Federal, que foi realizado exclusivamente pela bolsista, conforme plano de trabalho. A conjuno dos dados obtidos, tanto por meio de pesquia in loco, como de pesquisa virtual, revelou o caos legislativo e normativo em que se inserem as aes, s vezes conflitantes, entre rgos que atuam no setor e que, por tal motivo, levam diversas questes apreciao do Judicirio, pois o consenso no facilmente alcanado, ainda que seja querido pela lei. Este ltimo se ressente diante da m qualidade das leis, o que leva, em muitos casos, ao ativismo judicial. Outrossim, a dificuldade de compreenso do sistema mostrouse extraordinria no s para os juristas, mas principalmente para
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aqueles que aplicam as normas, seja nas aes concernentes fiscalizao e atuao do setor pblico, de modo geral, seja quanto aquelas realizadas pelo setor privado. A ausncia de racionalidade seguida pela falta de clareza na estrutura do ordenamento e de suas proposies apontou a necessidade de capacitao em legislao e regulao daqueles que atuam diariamente com a execuo das normas e leis, seja em rgos pblicos ou privados. Esses conflitos existentes podem ser reduzidos e sanados, em primeiro lugar, com a existncia de planejamento regulatrio que considere o contexto vigente e o crculo normativo como um todo, bem como com o uso de tcnicas e experincias de simplificao, uniformizao e harmonizao normativa, assim como por estudos de anlise de impacto de legislaes em momento anterior e posterior sua entrada em vigor. A adoo A adoo de boas prticas inscritas em relatrios e recomendaes internacionais, assim como afirmadas no Brasil por rgos como o INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial) ou executadas por programas como o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional (PRO-REG), que incluam o MAPA, podem apontar para um caminho para o aperfeioamento das instituies e, consequentemente, o aumento do nvel de confiana dos indivduos na legislao e na execuo de aes que impliquem o efetivo desenvolvimento scio-econmico do pas. PALAVRAS-CHAVE: sistema normativo de defesa agropecuria e segurana alimentar. Sistema normativo complexo. Sistema brasileiro de legislao multinvel. SUMRIO: 1. CONTEXTO E INTRODUO. 2. MARCO TERICO. 3. METODOLOGIA. 3.1. A avaliao legislativa - a exigncia de racionalidade do processo legislativo. 3.2. Atividades desenvolvidas no curso do projeto INOVADEFESA . 4. A JURISPRUDNCIA DOS TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS, DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA . Letcia Camillo dos Santos. 5. RESULTADOS. 6. O CONTEXTO INTERNACIONAL E AS AES BRASILEIRAS PARA
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MELHORAR A QUALIDADE DA REGULAO. 7. CONCLUSES. 8. BIBLIOGRAFIA CITADA E ENDEREOS ELETRNICOS CONSULTADOS. 9. ANEXOS. 1. CONTEXTO E INTRODUO A pesquisa realizada no Projeto Inovao Tecnolgica para a Defesa Agropecuria pretendeu apontar problemas de ordem normativa, considerando o subsistema de normas (leis, atos normativos exarados pelo Poder Executivo, normativas e recomendaes internacionais) afetas agropecuria brasileira. Objetivou-se a compreenso do sistema como um todo, em uma perspectiva de racionalidade do crculo normativo que tem incio com o processo de elaborao das normas, a participao de tcnicos qualificados que detm informaes qualificadas sobre o contexto de incidncias das normas, sua discusso junto aos interessados/afetados, at a efetiva implementao de polticas e execuo de atos que demandam, inclusive, sanes (fiscalizao). O setor agropecurio representa um tero do Produto Interno Bruto do pas e por causa dele o Brasil ocupa a terceira posio no ranking dos maiores exportadores agrcolas do mundo. Esses fatores indicam a importncia de se pensar sobre o direito, pois a qualidade das normas est diretamente relacionada confiana que os cidados e empresas depositam nas instituies. No contexto da agropecuria, significativo o papel de uma poltica sanitria direcionada obteno de segurana dos alimentos, tanto para os produtores e consumidores brasileiros, como para os pases importadores de alimentos produzidos pelo Brasil e, consequentemente, para alcanar o desenvolvimento econmico e social. Diante da perspectiva exposta acima, a pesquisa pretendeu apresentar um diagnstico sobre sistema jurdico afeto defesa agropecuria brasileira, por meio de uma abordagem que tem como marco terico e metodolgico a Teoria da Legislao, Legisprudncia ou Legstica, em que se defende o aperfeioamento terico e tcnico
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dos instrumentos de ao daqueles a quem competem as decises do Estado, considerando o critrio de exequibilidade poltica das medidas e aes voltadas para a defesa agropecuria (CHEVALLIER, 1992, p. 14). Salienta-se que a promoo e a execuo de polticas ligadas defesa agropecuria encontram respaldo na Constituio da Repblica porque tm como fundamento os direitos sociais sade e alimentao, este ltimo introduzido no ordenamento jurdico por meio da Emenda Constitucional n 63/2010. Por tal motivo, a questo sanitria na agropecuria no diz respeito somente concorrncia e desenvolvimento do agronegcio, mas surge como o direito humano de ter uma alimentao adequada e saudvel, concretizado por meio de normas efetivas e eficazes. De fato, fundamental para o Estado e para os cidados pensar sobre a legislao, pois ela uma das formas mais importantes de expresso da vontade estatal, principalmente quando se compreende que ela no s cria obrigaes e direitos, como estabelece diretivas para a atuao do governo dentro dos limites estabelecidos no texto constitucional. Cumpre ressaltar que, para a pesquisa desenvolvida, a palavra legislao, sob o ponto de vista da Legstica (SOARES, 2009), compreende no s os atos dos Parlamento, mas tambm todos os atos normativos editados pela Administrao Pblica, pelos organismos internacionais e por pases que negociam com o Brasil, e afetam, direta ou indiretamente, as aes concernentes defesa agropecuria. Por fim, no contexto da pesquisa, a poltica sanitria foi abordada como aquela espcie de padro de conduta (standard) que assinala uma meta a alcanar, geralmente uma melhoria (COMPARATO, 1998, p. 42) na qualidade dos alimentos e insumos produzidos em territrio brasileiro, operacionalizada por meio de normas e leis editadas pelo Poder Legislativo federal, estadual e municipal, assim como pelos rgos do Poder Executivo nos trs mbitos da federao e, nesse caso, especialmente, a Secretaria de Defesa Agropecuria vinculada ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento.
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2. MARCO TERICO Para a realizao do diagnstico e avaliao do sistema normativo de defesa agropecuria usou-se como fundamento terico e metodolgico a Teoria da Legislao, Legisprudncia ou Legstica, adotando-se uma compreenso racional terica e tcnica do fazer legislativo, que busca o aprimoramento da qualidade da legislao, tanto quanto ao seu contedo, quanto sua forma. Neste contexto, a legislao entendida em sentido mais amplo e inclui no s as normas produzidas pelos parlamentares, como tambm aquelas exaradas no mbito da administrao pblica que, na maior parte das vezes, produzem efeitos concretos e diretos na vida dos cidados. A Legisprudncia considera o processo de elaborao legislativa como um processo de aprendizado reiterado, pois ainda que as leis tenham carter geral e abstrato, elas no so entendidas como algo fixo no tempo, posto e imutvel. Em um sistema de direito romano-germnico como o brasileiro, em que a lei escrita a principal ferramenta de deciso do Estado e tem o condo de estabelecer diretrizes, ordenar, criar obrigaes, permisses e proibies, o peso da atividade legiferante no pode ser subestimado. neste contexto que a Legisprudncia considera necessria a discusso e a adoo de ferramentas que expressem a vontade estatal dentro de parmetros racionais. Por este vis, o legislador tido como responsvel por seus atos, no sentido de que deve apresentar justificao para legislar, pois a justificao parte do processo de legitimao dos atos legislativos. Neste cenrio, a poltica no excluda do direito, pois o legislador, a despeito da mxima discricionariedade com que pode atuar, considerado um ator jurdico (WINTGENS, 2006) que deve justificar a restrio de liberdade que seus atos impem aos cidados, j que a liberdade vista como ponto de partida e princpio fundante da organizao do espao poltico. A concepo exposta acima est intimamente ligada ao fato de o Brasil, assim como a maior parte dos Estados ocidentais contemporneos, ser um Estado de Direito em que vigora o regime
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democrtico de tomada de decises. Por ser um Estado de Direito, prevalece aqui o princpio da legalidade (art. 5, II. Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei, CR/88), do qual deriva a exigncia por segurana jurdica e por estabilidade das instituies. Por outro lado, o carter democrtico est fundado no exerccio do poder poltico, de forma direta ou indireta (representativa), pelo povo, considerado soberano por ser o seu legtimo proprietrio. O legislador e o administrador pblico devem, portanto, fazer suas escolhas de forma justificada, j que elas alcanam a legitimidade na vontade popular que eles representam e devem concretizar, diante da multiplicidade de atores que atuam para elaborar a lei conforme Soares (2004). O Direito, fixado dentro dos limites do texto constitucional, o instrumento por meio do qual o Estado, atravs de seus agentes, manifesta suas decises e executa suas aes em prol da estabilidade e progresso da organizao poltico-social. Nesse sentido, a atuao do Estado, por estar ancorada no referido princpio da legalidade, depende invariavelmente das escolhas legislativas e regulatrias, que podem ter variadas razes de ser. As razes para a criao legislativa, como expe Caupers (2009), podem ser de quatro tipos: jurdicas, demandadas pelo princpio de coerncia e pela necessidade de completude e densificao do ordenamento jurdico; polticas, para satisfazer os anseios de classes ou grupos que elegeram o representante, ou ainda para cumprir um plano de governo; substanciais, voltadas para resolver questes pontuais de natureza econmica, social ou organizacional; e por fim, oportunsticas, que so conjeturais e derivam, muitas vezes, de clamor social intensificado pelos meios de comunicao. Essa contextualizao importante para a verificao de legitimidade ou, em termos legisprudenciais, de racionalidade do ato normativo proposto. Segundo Caupers (2009) e tambm Mader (2002), a racionalidade da lei deriva da sua capacidade de atender aos objetivos previamente estabelecidos e anunciados e pode ser apreendida por meio da avaliao legislativa.
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A avaliao de efeitos das leis considera os aspectos formais e materiais das normas e depende essencialmente de dois sub-ramos da Legisprudncia, explicitados abaixo, conforme lio de Mader (2002): * Metodologia legislativa ou legstica material: nesse mbito do estudo lida-se com o contedo da legislao, por meio de uma proposta metodolgica que pressupe ferramentas prticas a serem usadas no contexto de elaborao das normas; * Sociologia da legislao: lida com o processo poltico de implementao da legislao e os seus efeitos; Em princpio, importante destacar o que se entende por avaliao legislativa no mbito da Legisprudncia, quais os seus objetivos, mtodos e instrumentos usados para compreender a realidade em que incide um ato normativo, j que a metodologia da pesquisa deriva dos conceitos e mtodos estabelecidos pela avaliao dos efeitos das leis. 3. METODOLOGIA 3.1. A avaliao legislativa a exigncia de racionalidade do processo legislativo Na concepo tradicional da cincia jurdica, a questo relativa produo das leis foi deixada de lado em prol da interpretao e aplicao das normas porque, em primeiro lugar, imperava uma concepo esttica de vida poltica, em que a lei tinha um carter imutvel. Na verdade, o que ocorreu foi a separao entre direito e poltica, porque os legisladores, ou melhor, os representantes do povo, estariam legitimados a agir pelo simples fato de serem soberanamente escolhidos pelos cidados. Como bem afirma Comparato (1998):
A montagem constitucional do Estado moderno foi feita, inteiramente, com base nessa substituio da vontade individual dos governantes pela autoridade da norma geral, superior e permanente, isto , da lei, no sentido solene que a palavra apresentava em suas origens. (COMPARATO, 1998, p. 40)
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No entanto, especialmente a partir da passagem do Estado liberal para o Estado Social, a legitimidade do poder do Estado passou a estar associada sua capacidade de realizar objetivos predeterminados, ante o reconhecimento de direitos sociais econmicos e culturais, tais como sade, educao, trabalho, j que o Estado Social , pois, aquela espcie de Estado Dirigente em que os Poderes Pblicos no se contentam em produzir leis ou normas gerais, mas guiam efetivamente a coletividade para o alcance de metas predeterminadas (COMPARATO, 1998, p. 43). Diante de tal contexto, houve a necessidade de redefinir o papel do Estado para atender s finalidades coletivas e atingir a igualdade material entre os governados. no Estado Social que o Poder Executivo adquire proeminncia em detrimento do Poder Legislativo, pois o critrio para avaliar a qualidade de atuao dos governantes passa a ser o da implementao de polticas pblicas que assegurem aos cidados condies dignas de existncias formuladas, como toda deciso estatal, por meio de leis. O Poder Executivo participa do processo de deciso na escolha do contedo das normas porque a ele delegada a tarefa de densificao da legislao (SOARES, 2007 p.9), ou seja, preciso do contedo normativo com base na realidade em que a norma vai ser aplicada, o que lhe garante discricionariedade, ainda que em mbito menor que o do legislador, para realizar suas escolhas. Essa compreenso colocou o Estado numa posio de superregulador, com a proliferao legislativa, alm da consolidao de Cortes Constitucionais como quase-legisladoras, na medida em que suprimiam lacunas e omisses normativas, ou ainda quando interpretavam as leis, criando normas de carter geral e abstrato (smulas e smulas vinculantes), equivalentes s leis. Diante da inflao legislativa de 1988 a 2008, o Brasil editou 3.776.364 (trs milhes, setecentos e setenta e seis mil e trezentos e sessenta e quatro) atos normativos1 -, e dos gastos despendidos com legislao
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Fonte: Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio. Disponvel em <http://www.


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mal formulada, houve quem declarasse, inclusive, que deveramos colocar o Estado para fazer dieta (KARPEN, 2002, p. 20). Esse panorama, que no privilgio ou infortnio somente do Brasil, levou estudiosos a voltarem os seus olhares para o fazer legislativo na busca de uma racionalidade capaz de justificar a legislao, reduzir o excesso de regulamentao e aprimorar a qualidade dos atos normativos. A realizao de efeitos pretendidos pelas leis tornou-se fundamento primordial da legitimidade de aco do Estado (MADER, 1991, p. 40) Com essa mudana de paradigma, a avaliao legislativa tornou-se o instrumento capaz de apreender os efeitos das leis sobre a realidade, o que coloca o legislador na posio de responsvel pela realidade social e pela adequao das normas a ela. Tomando como referncia a obra de Mader (2002), pode-se dizer que a avaliao legislativa implica a anlise e avaliao dos efeitos da legislao e compreende trs elementos: 1. a avaliao diz respeito legislao, compreendendo-se a os atos normativos do Parlamento e as decises da Administrao Pblica, ou seja, atos normativos como resolues, portarias, instrues normativas, decretos, etc. 2. a avaliao interessa-se pelos efeitos dos atos normativos; pelo exame da extenso e das conseqncias das mudanas e no-mudanas de atitudes, comportamentos e situaes provocadas pela legislao. 3. a avaliao feita de forma metdica, que apresenta trs caractersticas: * realizada de forma que identifique as bases para julgamentos e afirmaes sobre relaes causais entre os atos normativos e a realidade social observvel; * realiza-se da forma mais sistemtica possvel, de modo a
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levar em conta os efeitos relevantes; * realiza-se da forma mais objetiva possvel, sem considerar interesses privados. Os resultados da avaliao podem, aps publicados, ser utilizados tanto pelo legislador e administradores pblicos, como fonte de informao para justificar a feitura das leis ou o dever de correo, como para juzes, para aumentar o grau de compreenso sobre o contexto de incidncia das normas em discusso. Cumpre ressaltar, outrossim, parmetros usados para a avaliao das leis, tambm identificados por Mader (2002): - Efetividade, que implica a avaliao sobre a correspondncia entre as atitudes dos destinatrios, inclusive dos agentes pblicos que implementam as leis, e o modelo normativo proposto, ou seja, se o comportamento de obedincia ou respeito s normas pelos indivduos correspondente quilo que foi proposto pela lei; - Eficcia, que diz respeito ao alcance de objetivos propostos pela lei, ou seja, se a lei atinge os objetivos propostos e se a realizao dos objetivos resulta, de fato, da lei; - Eficcia, um critrio que implica avaliao de custos e benefcios e envolve no somente fatores econmicos, mas tambm elementos imateriais, como dados psicolgicos e sociais, efeitos negativos e inesperados, entre outros. importante compreender que esses conceitos implicam, necessariamente, uma avaliao da legitimidade das normas dentro do ordenamento, pois leis incoerentes produzem impactos no sistema como um todo e retiram dele, e principalmente da norma em questo, a validade necessria para a sua aplicao. Consistncia e coerncia so dois conceitos que no se confundem. O primeiro diz respeito ausncia de contradies dentro de um dado sistema e implica uma exigncia de lgica. J a coerncia, um conceito de alcance mais amplo, demanda que o sistema, como um todo, faa sentido. Nesse caso, preciso salientar que a consistncia uma condio de coerncia, mas no a nica condio, conforme expe Wintgens (2006).
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Vrias so as ferramentas que podem ser utilizadas para avaliar os efeitos das leis, no entanto, no se pode olvidar que as leis tm um carter essencialmente poltico e, por isso, possvel dizer que uma abordagem cientfica ou quase-cientfica seja praticamente invivel, at mesmo porque os custos para tanto seriam muito altos e, principalmente porque, em um determinado nvel, a lei depende de uma escolha poltica que deriva de acordo de interesses e da discricionariedade do ator poltico, como salienta Soares (2009). 3.2. Atividades desenvolvidas no curso do projeto INOVADEFESA A pesquisa realizada no Projeto Inovao Tecnolgica para Defesa Agropecuria, baseando-se nos conceitos de avaliao legislativa, utilizou-se das seguintes ferramentas para fazer um diagnstico sobre o sistema de Defesa Agropecuria: entrevistas com agentes pblicos que atuam junto ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, com consultores legislativos do Congresso Nacional, profissionais que atuam no setor, como fiscais agropecurios, veterinrios, engenheiros agrnomos e membros do Ministrio Pblico Federal. Quanto aos documentos, foram analisados os discursos presentes em audincias pblicas organizadas pelo Congresso Nacional e no relatrio da Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural da Cmara dos Deputados, a tipologia dos atos normativos afetos defesa agropecuria, atos normativos do sistema de defesa como: Decreto n 24.114/34, Decreto n 24.548/34, Lei n 1.283/50, Lei n 7.802/89, Lei n 7.889/89, 8.171/91, Lei n 8.918/94, Lei n 9.782/99, entre tantos outros. Na verdade, a pesquisa no buscou catalogar todas as leis existentes, at porque tal ao prescindvel, j que se partiu do pressuposto afirmado por servidores do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento de que a base de dados contida no stio http://www.agricultura.gov.br/, no sistema de consulta legislao denominado SISLEGIS, contm dados sobre todos os atos normativos existentes, assim como sobre revogaes e alteraes.
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Apenas a ttulo exemplificativo, foram documentados alguns dados para compreender a dimenso do sistema normativo afeto ao setor agropecurio brasileiro. Uma consulta na base SISLEGIS, realizada entre os anos de 2000 a 2010, nos itens portaria, resoluo e instruo normativa, so encontrados 42.904 atos2. J uma consulta feita considerando os indexadores sanidade e defesa agropecuria, somente sobre os itens lei, decreto, decreto-lei, lei complementar apresentou 107 resultados para o primeiro indexador (sanidade) e 82 resultados para o segundo (defesa agropecuria). preciso esclarecer, no entanto, que o resultado no aponta somente as normas em vigor, mas apresenta, inclusive, normas que j foram revogadas, at mesmo porque elas continuam vlidas para os atos que foram praticados durante o seu perodo de vigncia(tempus regit actum). O objetivo da pesquisa, portanto, foi diagnosticar as inconsistncias normativas identificadas com a conseqente elaborao de relatrio contendo recomendaes para boa legislao/regulao, de forma a orientar e qualificar a produo jurdica da rea de Defesa Agropecuria. Dois fatores devem ser mencionados quanto pesquisa: em muitos casos, os entrevistados foram renitentes quanto afirmao da existncia de problemas normativos no sistema de defesa. Muitos, inclusive, no permitiram a sua identificao e vinculao com a fala, mesmo tendo sido afirmado que a pesquisa cientfica e, por isso, objetiva.
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Fonte de informaes: SISLEGIS Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. In: < http://extranet.agricultura.gov.br/sislegis/action/detalhaAto. do?method=abreLegislacaoFederal&chave=50674&tipoLegis=A>. A informao no causa espanto quando comparada aos 3.776.364 (trs milhes, setecentos e setenta e seis mil, trezentos e sessenta e quatro reais) de atos normativos editados no Brasil entre 1988 e 2008: O dado deriva do relatrio Quantidade de normas editadas no Brasil: 20 anos da Constituio Federal de 1988, elaborado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio, publicado em 03/10/2008 no site do IBPT. Disponvel em <http://www.ibpt.com.br/home/publicacao.view.php?publicacao_ id=13081&pagina=10>. Acesso em 25 de agosto de 2010.
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Uma das formas de incentivar os envolvidos a falar sobre problemas existentes no sistema foi a criao do grupo A Defesa Agropecuria nos Tribunais na plataforma da Rede de Inovao Tecnolgica, operada atravs da rede social NING. A ao produziu mais resultados que outros grupos e fruns criados tambm para discutir a legislao que, no entanto, no foram alimentados pelos participantes da rede. No caso especfico do grupo sobre a jurisprudncia, houve uma participao maior, mas ainda sim insuficientemente relevante, considerando a dimenso da pesquisa desenvolvida. Esse contexto levou considerao da jurisprudncia, ao lado das participaes de diversos atores (governo, setor produtivo, sociedade civil, legislativo, administrao da justia) documentadas nos relatrios da CAPDR como as fontes primordiais para a reconstruo do contexto dos efeitos dos gargalos legislativos para fins do trabalho de diagnstico e avaliao. 4. A JURISPRUDNCIA DOS TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS, DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. Inicialmente, cumpre ressaltar que a pesquisa de julgados desenvolvida neste item foi realizada somente pela bolsista, Letcia Camilo dos Santos, de acordo com o estabelecido no plano de trabalho vinculado ao projeto. Na teoria tradicional sobre fontes do direito veiculada pelo sistema de civil law, em que a lei escrita tem supremacia na produo do direito, a jurisprudncia, ou seja, os julgados exarados pelos juzes e Tribunais sempre foram considerados secundrios, pois a presena de leis de direito substanciais faz com o juiz, ao decidir uma controvrsia, deva procurar e encontrar a soluo naquilo que as leis ordinrias estabelecem (BOBBIO, 2007, p. 205). De fato, a atividade do juiz deve estar limitada lei, pois ela estabelece uma moldura legal da qual, em princpio, o magistrado no pode se afastar. No entanto, a realidade mostra um panorama muito diferente da teoria, pois significativo o papel que a interpretao do direito
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pelos tribunais vem exercendo sobre a definio da norma a ser aplicada aos casos concretos, alm de se tornarem precedentes que, ao longo do tempo, so, muitas vezes, mais citados do que a prpria lei. evidente, por outro lado que, sendo o Poder Judicirio aquele que estabelece, em ltimo plano, o sentido da lei, sua capacidade interpretativa e criadora aumenta quando a lei no clara ou incoerente, ou apresenta uma lacuna. O processo de interpretao, por este vis, no pode ser desconsiderado. Entretanto, este ponto merece parnteses: a legstica defende o dilogo entre as fontes do direito e um processo comunicativo de participao na produo normativa que, cria um espao de discusso privilegiado, porque propicia um fluxo de informaes que tendem a minimizar a ausncia de adeso s normas jurdicas [...] (SOARES, 2004, p. 37). A racionalizao do processo de produo da lei no contexto da legstica depende fundamentalmente de trs pilares: a justificativa para a deciso de legislar e, portanto, para interferir na esfera de liberdade dos indivduos; a exigncia de um processo comunicativo entre os envolvidos, inclusive com o dilogo entre as fontes do direito e, nesse sentido, entre Legislativo, Executivo e Judicirio; a avaliao legislativa, com a verificao dos efeitos das leis. Como expe a professora e juza do trabalho, Mnica Sette Lopes (1993), o juiz detm um poder discricionrio e atua, nesse sentido, como ajustador do ordenamento s situaes da vida, considerando como pressuposto a existncia de uma norma ditada pelo legislador que, considerada no contexto do ordenamento jurdico, delimitar o campo de atuao judicial. Como segurana jurdica tambm sinnimo de justia para um Estado de Direito, a confiana em uma deciso mais justa depende tambm da margem de manobra que deixada ao juiz pelo legislador para interpretar os fatos. Assim, embora esse espao de adequao sempre deva existir, importante que o legislador pense sobre a linguagem do direito e, principalmente, sobre a forma como estar estruturado o sistema de modo a garantir coerncia. preciso que o
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legislador, portanto, pense sobre a lei e no atue somente com base em especulaes e intuio. Quando a lei mal elaborada, especialmente em casos como o de invalidade perante o sistema, em que a falta de coerncia patente, seja porque houve desrespeito pelo sistema de hierarquias e competncias, seja porque o seu contedo cria para o jurisdicionado obrigaes abusivas, o Poder Judicirio pode ser chamado a resolver o conflito de interesses gerados por antinomias que impedem a efetivao do direito. Diante desse quadro, a jurisprudncia uma fonte de informao qualificada para todos os atores envolvidos na dinmica do sistema, porque ela concentra informaes sobre os efeitos das leis. A legstica, nesse sentido, considera que
o papel do parlamento em matria legislativa no termina quando a lei adotada e entra em vigor (GUSY, 1985, p. 291 ss; 294). O legislador deve, ao contrrio, assegurar-se, ao longo da existncia da lei, de reunir informaes e fatos pertinentes que lhe permitam avaliar os efeitos do texto sobre a realidade e ressaltar as eventuais diferenas com os objetivos iniciais. (FLCKIGER, 2009, p. 15)

Tal compreenso deriva do entendimento de que o legislador responsvel tem um dever de observar o resultado, ou efeitos, das leis por meio da interpretao realizada pelos Tribunais. As cortes, portanto, fornecem ao legislador dados sobre os efeitos das leis que podem e devem ser usados no procedimento de avaliao legislativa e mesmo de elaborao de novas leis para justificar a deciso de legislar. Diante da considerao de que o legislador no tem um poder ilimitado para atuar, coerente que ele tenha uma obrigao de corrigir as leis ao verificar problemas que podem ser tanto de ordem normativa, como uma inconstitucionalidade ou invalidade dentro do sistema, como uma mudana na situao de fato regida pela norma. A pesquisa jurisprudencial realizada neste projeto considerou, nesse sentido, o contexto terico apontado acima, j que as decises judiciais foram uma das fontes de informao e diagnstico acerca do sistema normativo de defesa agropecuria. Para tanto, foram analisadas
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as decises proferidas entre os anos de 2000 a 2010, nos Tribunais Regionais Federais, no Superior Tribunal de Justia e no Supremo Tribunal Federal. Foram utilizados os seguintes indexadores para a pesquisa: Agrotxico(s), Defensivo(s) Agrcolas, Ministrio da Agricultura, Defesa Agropecuria, Sanidade/Sade/Sanitria e Animal e Sanidade/Sade/Sanitria e Vegetal para os Tribunais Regionais Federais. Os julgados foram divididos por Tribunal, por tipo e por estado da Federao. Para o Superior Tribunal de Justia foram usados indexadores mais precisos e no houve limitao do tempo do julgamento, at porque a base de dados do sistema pequena. Para o Supremo Tribunal Federal, o tempo dos julgamentos foi determinado devido grande quantidade de julgados anteriores dcada de 90. Foram documentadas 1.086 decises dos Tribunais Regionais Federais, 13 decises do Supremo Tribunal Federal e 117 no Superior Tribunal de Justia. As concluses sobre a anlise foram colocadas no prximo item, pois foram analisadas no contexto geral da pesquisa. No entanto, abaixo tecemos algumas consideraes importantes sobre o resultado: - no foram encontradas smulas especficas sobre o tema de defesa agropecuria; - problemas normativos identificados: incompetncia para edio de atos normativos, inovao da ordem jurdica por resoluo de rgo do Executivo, conflito de competncia entre Unio e Estados, conflito de competncia entre Anvisa e MAPA, MAPA e Receita, MAPA e IBAMA conflito de normas - Cdigo Penal x Lei n 7.802/89, conflito entre normas, abuso na fiscalizao, questionamento sobre a legalidade do laudo de infrao, determinao de execuo de ato ante inrcia da Administrao Pblica, questionamento sobre a legalidade de cobrana de taxa. - as matrias mais discutidas so: direito administrativo, especialmente questes afetas a servidores pblicos, como greve, gratificao, anistia, e direito tributrio.
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A mdia feita entre todos os tribunais revelou que, em torno de 80% do nmero de processos encontrados pelo indexador Ministrio da Agricultura tratava de assuntos relacionados a direito administrativo e servidor pblico; - a jurisprudncia afeta a agrotxicos foi a que mais apontou questes relativas a conflitos de competncia entre Unio e estados-membros, exorbitncia de competncia de ato normativo editado pela Administrao Pblica, conflito de atuao entre MAPA, ANVISA e IBAMA; - a busca com o indexador Ministrio da Agricultura foi a que mais apontou ilegalidade de atos normativos do MAPA, nulidade de auto de infrao e ofensa ao devido processo administrativo; - um dos destaques da jurisprudncia pesquisada no Superior Tribunal de Justia foi o questionamento sobre o registro em conselho profissional, como o caso do registro de frigorficos e indstrias de laticnios nos Conselhos de Qumica ou Veterinria. Como a Lei n 6.893/80 no suficientemente clara e deixa a critrio do juiz a anlise de fato sobre a atividade preponderante exercida, h decises conflitantes sobre o assunto, tanto no STJ como nos TRFs. No caso do STJ, a insegurana jurdica parece permanecer, pois h deciso que afirma ser pertinente o registro das referidas atividades em Conselho de Veterinria, mas h tambm deciso que confirma a desnecessidade de registro no referido conselho profissional. Esse tipo de situao, como j afirmado, gera enorme insegurana jurdica para o jurisdicionado e, no mbito especfico de sua aplicao, enfraquece os conselhos profissionais e a prpria atividade, o que cria, em tese, uma sobrecarga de responsabilidade para o Estado que, muitas vezes, no consegue exercer na prtica o controle sobre as atividades em questo. - No mbito dos Tribunais Regionais Federais, o Distrito
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Federal e Minas Gerais apareceram, respectivamente, como 1 e 2 maiores litigantes no TRF 1 Regio; o TRF 2 Regio foi o que apresentou menor quantidade de processos, sendo o Rio de Janeiro o maior litigante. No TRF 3 Regio, So Paulo foi a estado com maior nmero de processos. O Rio Grande do Sul apareceu como o estado com maior nmero de processos no TRF 4 Regio. Neste Tribunal, o nmero de processos foi mais equilibrado e, apesar de ser composto por apenas trs estados, o segundo em nmero de processos, perdendo somente para o TRF 5 Regio, onde a maior parte dos processos diz respeito a questes de direito administrativo. No TRF 5 Regio, o estado de Pernambuco foi o mais litigante. Esses dados podem ser compatibilizados com dados do Censo Agropecurio de 1995-1996, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A regio Sul fica em segundo lugar quanto ao nmero de estabelecimento agropecurios 1.010.335 , somente atrs do Nordeste, com 2.469.070. No entanto, deve-se ressaltar que a regio Sul tem, aproximadamente, um tero do territrio fsico da regio Nordeste. No Sudeste, Minas Gerais e So Paulo se destacam pelo nmero de estabelecimentos agropecurios, 550.529 e 231.402, respectivamente. No Nordeste, Bahia, Cear e Pernambuco esto em primeiro, segundo e terceiro lugar, com 765.498, 383.010 e 308.978, respectivamente. No entanto, a Bahia tem jurisdio no TRF 1 Regio e no apresentou elevado nmero de processos. Tal resultado pode estar associado ao fato de a Bahia, de acordo com o Censo Agropecurio de 1996, ser um estado com alta concentrao de terras (os estabelecimentos com menos de 100 ha, representavam, em 1995, cerca de 93% do total e ocupavam menos de 30% da rea). notrio o fato de que as regies Sul e Sudeste tenham os maiores ndices de desenvolvimento humano do pas, juntamente com o Distrito Federal (1 posio). Isso pode explicar o fato de
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as populaes dos estados pertencentes a estas regies terem um nvel de educao superior ao dos estados das outras regies, especialmente o Nordeste, que apresenta os menores ndices de desenvolvimento humano do Brasil. A informao e a educao so fatores importantes que devem ser tomados em considerao no que diz respeito ao acesso justia. - os mandados de segurana foram utilizados, basicamente, para atacar atos administrativos abusivos relativos a servidores e atos normativos que exorbitavam o poder regulamentar, como portarias e instrues normativas. Abaixo seguem os dados sobre os Tribunais. Nos anexos I a IV esto as tabelas que representam os dados dos Tribunais Regionais Federais. Supremo Tribunal Federal Na busca pelo termo agrotxicos, foram encontrados 3 documentos. Perodo das decises: agosto de 2000 a maio de 2010. Tipologia: * 1 Habeas Corpus crime tipificado na Lei n 7.802/89, inpcia da denncia. * 1 Recurso Extraordinrio constitucionalidade da exigncia de cadastramento de agrotxico perante Departamento de Meio-Ambiente; * 1 Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio: Exame sobre a Lei n 7.747/82-RS para verificar se houve invaso de competncia da Unio. Neste julgamento, o Plenrio definiu o conceito de normas gerais a cargo da Unio e retificou as normas desta lei que superavam os limites da alada estadual.

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Na busca pelo termo Ministrio da Agricultura, foram encontrados 6 documentos. Perodo das decises: dezembro de 2001 a maro de 2010. Tipologia: * 1 Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana alegao de que a Lei n. 6.305/75 e seu regulamento (Decreto n. 82.110/78) no foram recepcionados pela Constituio Federal de 1988; * 1 Petio: demarcao de terras indgenas; * 4 Mandados de Segurana: desapropriao para fins de reforma agrria; direito administrativo servidor pblico, clculo de proventos, nomeao a cargo; Na busca pelo termo Defesa Agropecuria, foram encontrados 2 documentos. Perodo das decises: agosto de 2004 a novembro de 2007. Tipologia: * 1 Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio: Direito Tributrio, taxa de Classificao Vegetal Legitimidade na utilizao da quantidade do produto a ser classificado na definio da base de clculo da taxa, j que quanto maior essa grandeza, maior o custo da atividade prestada pelo Estado; * 1 Agravo Regimental no Agravo de Instrumento: questo infraconstitucional em que o STF alega impossibilidade de deciso por no ser a instncia adequada. Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio e animal, foram encontrados 2 documentos. Perodo em foram proferidas as decises: junho de 2005 a maio de 2006.

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Tipologia: * 2 Aes Diretas de Inconstitucionalidade: 1) Ao contra a lei estadual paranaense de n 14.162, de 27 de outubro de 2003, que estabelece vedao ao cultivo, a manipulao, a importao, a industrializao e a comercializao de organismos geneticamente modificados. 2. Alegada violao aos seguintes dispositivos constitucionais: art. 1o; art. 22, incisos I, VII, X e XI; art. 24, I e VI; art. 25 e art. 170, caput, inciso IV e pargrafo nico. 3. Ofensa competncia privativa da Unio e das normas constitucionais relativas s matrias de competncia legislativa concorrente. 4. Ao Julgada Procedente; 2) ao contra a lei estadual paranaense de n 14.162, de 27 de outubro de 2003, que estabelece vedao ao cultivo, a manipulao, a importao, a industrializao e a comercializao de organismos geneticamente modificados. 2. Alegada violao aos seguintes dispositivos constitucionais: art. 1o; art. 22, incisos I, VII, X e XI; art. 24, I e VI; art. 25 e art. 170, caput, inciso IV e pargrafo nico. 3. Ofensa competncia privativa da Unio e das normas constitucionais relativas s matrias de competncia legislativa concorrente. 4. Ao Julgada Procedente. 3. Ocorrncia de substituio - e no suplementao - das regras que cuidam das exigncias, procedimentos e penalidades relativos rotulagem informativa de produtos transgnicos por norma estadual que disps sobre o tema de maneira igualmente abrangente. Extrapolao, pelo legislador estadual, da autorizao constitucional voltada para o preenchimento de lacunas acaso verificadas na legislao federal. Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio e vegetal, no foram encontrados documentos relativos ao perodo de 2000 a 2010.
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Superior Tribunal de Justia Na busca pelo termo agrotxicos, foram encontrados 46 documentos. Perodo das decises: agosto de 1990 a maro de 2010. Tipologia: * 5 Habeas Corpus comercializao, transporte de resduos e embalagens vazias sem cumprimento das exigncias legais, contrabando. * 2 Recurso ordinrio em HC aplicao de agrotxicos sem uso de medidas para proteo ao meio ambiente; depsito irregular de agrotxico * 2 Recursos Ordinrios em Mandado de Segurana: Deferimento de licena ambiental para reciclagem de embalagens vazias. Inovao da ordem jurdica por resoluo do CONAMA; Legislao concorrente de Estados e Unio sobre uso, produo, consumo e comrcio de agrotxicos. * 27 Recursos Especiais: ao civil pblica para determinar ANVISA a manuteno da proibio de uso de substncia; ausncia de competncia para edio de ato normativo pela Gerncia Regional do IBAMA; importao irregular de agrotxicos; competncia concorrente Unio e Estados para medidas emergenciais contra contaminao; habilitao de tcnico agrcola para prescrio de agrotxico; ao de indenizao por contaminao por agrotxicos no trabalho (agente de vigilncia do MAPA); conflito de competncia entre Unio e Estados; legalidade de lei estadual; direito tributrio; ofensa lei federal pela lei municipal (REsp 29299 / RS) * 5 Agravos Regimentais: competncia concorrente para registro (verificar se isso no um mais um entrave, j que o registro j feito pelo MAPA); necessidade de prvia
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anlise de impacto ambiental; possibilidade de prescrio de receiturio para venda de agrotxicos por tcnico agrcola; restrio de comercializao de agrotxicos por lei municipal. * 1 conflito de competncia: apurar o juzo competente (federal ou estadual) para processar demanda sobre contrabando de agrotxicos. * 3 Embargos declaratrios; 1 embargos infringentes; Na busca pelos termos Ministrio da Agricultura e competncia, foram encontrados 27 documentos. Perodo em que foram proferidas as decises: outubro de 1990 a outubro de 2008. Tipologia: * 14 Mandados de Segurana: direito administrativo empregado pblico, servidor, anistia; plantio de OGM conflito MAPA x Estado do PR; desapropriao e reforma agrria. A maior parte dos mandados refere-se questes sobre servidores pblicos, empregados pblicos e anistia. * 7 Recursos Especiais: conflito aparente de normas relativas competncia para fiscalizao; direito administrativo gratificao de desempenho de atividade de fiscalizao agropecuria; direito penal, falsidade ideolgica; direito tributrio- questionamento sobre a legalidade de portaria interministerial (Receita, MAPA, Casa Civil); * 4 Conflitos de Competncia: conflito entre juzo estadual e federal para apurar crime (transgnico); conflito competncia penal; * 1 Agravo Regimental: receio de anulao de anistia pelo Ministro do MAPA. * 1 Embargos declaratrios;

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Na busca pelos termos Ministrio da Agricultura e fiscalizao, foram encontrados 15 documentos. Perodo em que foram proferidas as decises: setembro de 1993 a setembro de 2008. Tipologia: * 3 Mandados de Segurana: direito administrativo concurso pblico; gratificao servidor pblico; * 11 Recursos Especiais: legalidade de ato administrativo; ilegalidade da fiscalizao; tributrio - status jurdico diferenciado MAPA x Receita registro e alquota; greve de servio pblico (mercadoria sujeita a perecimento); registro em conselho profissional de sociedade comerciante de produtos agrcolas. * 1 Agravo Regimental: direito tributrio registro no MAPA alquota. Na busca pelos termos defesa e agropecuria, foram encontrados 6 documentos. Perodo em foram proferidas as decises: maro de 1993 a agosto de 2009. Tipologia: * 3 Agravos Regimentais no Recurso Especial: direito administrativo servidor pblico; * 1 Recurso Ordinrio em Habeas Corpus: Rito sobre crimes de responsabilidade de funcionrio pblico; * 1 Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana: direito tributrio; * 2 Recursos Especiais: direito tributrio ICMS e acordo Gatt. Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio e animal, foram encontrados 17 documentos. Perodo em foram proferidas as decises: junho de 1993 a maio de 2010.
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Tipologia: * 9 Recursos Especiais: indenizao sobre abate de animais (lei especial); responsabilidade civil do Estado por inobservncia de regras sanitrias; registro em conselho profissional; direito tributrio. * 5 Mandados de Segurana: direito administrativo servidor pblico, * 1 Embargos Declaratrios em Mandado de Segurana discusso sobre fixao de padres por Instruo Normativa que extrapolaram a lei; * 1 Embargos Declaratrios em Recurso Especial abatedouro clandestino, crime contra relao de consumo; * 1 Habeas Corpus dilao probatria; Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio e vegetal, foram encontrados 6 documentos. Perodo em foram proferidas as decises: junho de 1994 a abril de 2010. Tipologia: * 1 Agravo Regimental em Suspenso da Segurana: paralisao de servio risco sade; * 2 Mandados de Segurana: omisso do Ministrio da Agricultura (suspenso de comercializao da Coca-Cola) * 3 Recursos Especiais: suscitao de conflito de competncia do Concex para edio de atos normativos; renovao de registro, legalidade de atos normativos; TRF 1 Regio Distrito Federal, Gois, Minas Gerais, Bahia, Piau, Tocantins, Maranho, Mato Grosso, Par, Amap, Roraima, Rondnia, Amazonas, Acre. Na busca pelo termo agrotxico(s), foram encontrados 19 documentos.
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Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 4 apelaes cveis; 10 apelaes em mandado de segurana; 2 remessas ex ofcio em mandado de segurana; 1 agravo de instrumento; 2 remessas ex ofcio. Localizao: DF 13; PA 1; GO 1; MG- 1; MT 3; Na pesquisa surgiram temas como: reavaliao de agrotxicos; apostilamento; extrapolao de competncia de um ato normativo, quando a matria est afeta ao Legislativo; possibilidade de tcnico agrcola prescrever agrotxicos, questionamento sobre a legalidade de ato normativo, renovao de registro de agrotxicos. Na busca pelos termos defensivo(s) e agrcola(s), foram encontrados 7 documentos; Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 3 apelaes cveis; 1 remessa ex officio em mandado de segurana; 2 apelaes em mandado de segurana; 1 remessa ex officio; Localizao: DF 2; MT 1; RO 3; PA 1. Na pesquisa surgiram temas como: registro de empresa que comercializa defensivos em conselho profissional de veterinria; registro de patente; desapropriao pagamento de indenizao; discusso sobre excesso de regulamentao por parte da ANVISA. Na busca pelos termos Ministrio da Agricultura, foram encontrados 169 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 78 apelaes cveis; 51 apelaes em mandado de segurana; 12 remessas ex officio; 12 agravos de instrumento; 5 remessas ex officio em mandado de segurana; 3 apelaes criminais; 3 embargos infringentes; 1 ao rescisria; 1 habeas corpus; 1 inqurito; 1 recurso criminal; 1 agravo regimental em apelao cvel. Localizao: DF 79; MG 33; GO 13; BA 12; AM 7; PA 6; MT 6; RO 4; MA 3; PI 2; RR 2; TO 2.
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Na pesquisa surgiram temas como: direito administrativo servidor pblico, convnio, gratificao, anistia, reintegrao de posse, contratao temporria; processo civil, contratos Conab e Incra; direito previdencirio; concurso pblico; direito tributrio; penal, restituio de produto apreendido, comercializao em embalagens irregulares; greve de fiscais agropecurios; apostilamento de agrotxicos; legalidade multa cobrada em autuao; anulao de ato administrativo; interpretao de portaria do MAPA; auto de infrao abusivo, sem motivao; reintegrao de posse, terras indgenas; nulidade de ato administrativo; convnio Funarbe e MAPA, ilegalidade na prestao de contas; avaliao de organismos geneticamente modificados; conflito de competncia entre delegado do MAPA e Conselho Nacional de Comrcio Exterior (classificao de produto de origem vegetal); sano abusiva imposta por fiscalizao; falta de competncia do MAPA para aplicao de multa a estabelecimento varejista; direito do trabalho. Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitria e animal, foram encontrados 12 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 4 apelaes cveis; 2 agravos de instrumento; 3 apelao em mandado de segurana; 1 remessa ex officio; 1 agravo regimental de suspenso da segurana; 1 agravo interno em agravo de instrumento. Localizao: DF 5; MG 3; GO 2; BA 1; MT 1. Na pesquisa surgiram temas como: controvrsia sobre a possibilidade de farmacutico realizar exames laboratoriais e exercer responsabilidade por laboratrio de anlise clnica de animais; direito previdencirio; direito administrativo concurso pblico, currculo ensino universitrio; impacto ambiental soja roundup ready (OGM), normas internacionais, resolues do CONAMA; fiscalizao sanitria animal, contratos temporrios; direito tributrio inspeo industrial e sanitria de produtos de origem animal; fiscalizao - questionamento sobre legalidade de auto de infrao; fiscalizao ofensa ao devido
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processo administrativo; anulao de auto de infrao por ilegalidade e abuso. Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitria e vegetal, foram encontrados 2 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 1 apelao criminal; 1 apelao cvel Localizao: DF 1; TO 1; Na pesquisa surgiram temas como: trfico de entorpecentes; impacto ambiental de OGM (soja). Este critrio de pesquisa resultou em buscas pouco proveitosas neste Tribunal. Na busca pelos termos defesa e agropecuria, foram encontrados 28 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 11 apelaes em mandado de segurana; 14 apelaes cveis; 1 agravo regimental em apelao em mandado de segurana; 1 agravo regimental em agravo de instrumento; 1 agravo regimental em suspenso de segurana. Localizao: DF 17; BA 3; MG 3; MT 2; PA 1, TO 1, GO 1. Na pesquisa surgiram temas como: direito administrativo (servidor); defesa do consumidor; legalidade de ato normativo. TRF 2 Regio Rio de Janeiro e Esprito Santo Na busca pelo termo agrotxico(s), foram encontrados 2 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 1 agravo interno, 1 agravo de instrumento. Localizao: RJ 2.

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Na pesquisa surgiram temas como: autorizao para utilizao de brometo de metila; patente e processo civil; Neste Tribunal a pesquisa sobre o tema foi pouco proveitosa. Na busca pelo termo defensivo(s) agrcola(s), foram encontrados 3 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 1 mandado de segurana, 1 apelao cvel, 1 apelao em mandado de segurana. Localizao: RJ 2, ES 1. Na pesquisa surgiram temas como: registro para empresas varejistas que comercializam defensivos agrcolas; registro de patente no INPI; direito processual civil. Neste Tribunal a pesquisa sobre o tema foi pouco proveitosa. Na busca pelos termos Ministrio da Agricultura, foram encontrados 47 documentos. Perodo: 2002 a 2010. Tipologia: 6 apelaes em mandado de segurana, 27 apelaes cveis, 2 habeas corpus, 3 agravos de instrumento, 7 remessas ex officio em mandado de segurana, 1 mandado de segurana, 1 remessa ex officio. Localizao: RJ 46; ES 1. Na pesquisa, surgiram temas como: direito previdencirio; direito administrativo recusa de laudo de classificador de produtos exportveis registrado no CACEX; reintegrao de posse (Jardim Botnico); contrato de plano de sade pelo MAPA; direito penal venda de bebidas adulteradas; reintegrao de posse de imvel situado em rea de preservao ambiental; legalidade de IN do MAPA (caso mamo papaya); greve servidor pblico continuidade da prestao de servios; questionamento sobre a legalidade de auto de infrao; violao de patente (defensivo agrcola); questionamento sobre erradicao de lavoura de mamo papaya abuso fiscalizao; questionamento sobre a legalidade da Portaria n 70 do MAPA (caso coco ralado); embarque de mercadoria fora do prazo por aguardar certificado do MAPA, portaria MDIC; mandado de segurana para
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impedir lavratura de auto de infrao para suspender ordem de no comercializao de sementes de cebola roxa; desnecessidade de licena de rgo ambiental para renovao de registro no MAPA; conflito temporal de aplicao entre lei e portaria (caso laranja Carrefour); aplicabilidade do instituto da renovao compulsria em contrato de locao firmado pela CONAB; mandando de segurana para exerccio do poder de polcia (vigilncia) em tempo razovel; vcio em processo licitatrio realizado pelo MAPA; negativa do MAPA em autorizar incluso de logomarca em rtulo, com o objetivo de proteo ao consumidor (caso xarope sade e energia); Nesse caso, foram encontrados vrios julgados sobre greve dos servidores e continuidade da prestao de servios essenciais desembarao de mercadorias importadas. Na busca pelos termos sade animal/sanitrio(a) animal/ sanidade animal ou sanidade animal, foram encontrados 11 documentos; Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 3 apelaes cveis; 4 mandados de segurana; 2 remessas ex officio; 1 habeas corpus; 1 agravo de instrumento. Localizao: RJ 11. Na pesquisa surgiram temas como: certificado de conferncia de sade animal, proibio de entrada no Brasil pela Receita Federal; direito tributrio; desnecessidade de registro de frigorfico em conselho profissional de veterinria; crime contra o meio ambiente. Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitria(o) e vegetal, foram encontrados 75 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 50 apelaes cveis, 10 apelaes em mandado de segurana, 3 remessas ex officio, 1 mandado de segurana, 3 embargos infringentes, 2 apelaes criminais, 6 agravos de instrumento. Localizao: RJ 48; ES 27.
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Na pesquisa surgiram temas como: propriedade industrial; licitao e responsabilidade civil do Estado; questionamento sobre a legalidade de ato administrativo (Meio Ambiente); concurso pblico, critrio de classificao; desapropriao para instituio de servido; aplicao de multa, crime e sano administrativa (Cdigo Florestal); transporte e consumo de carvo vegetal sem autorizao do IBAMA, multa; comercializao de produto vegetal sem licena, crime contra o MA e o consumidor; violao do princpio da reserva legal por Portaria do IBAMA que estabeleceu a cobrana de multa; questionamento sobre a legalidade de Portaria do MAPA aplicvel plantao de mamo papaya; direito previdencirio; desapropriao para fins de reforma agrria; questionamento sobre legalidade de taxa de classificao vegetal estabelecida em portaria conjunta do MAPA e Ministrio da Fazenda; necessidade de inscrio de empresa junto ao CREA; greve, liberao de mercadoria importada; Na busca pelos termos defesa agropecuria, foram encontrados 2 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 1 agravo de instrumento; 1 apelao cvel Localizao: RJ 1; ES 1. Na pesquisa surgiram temas como: renovao de registro junto ao Instituto de Defesa Agropecuria do estado RJ; desapropriao para fins de reforma agrria aferio de produtividade da propriedade. TRF 3 Regio So Paulo e Mato Grosso do Sul Na busca pelo termo agrotxico(s), foram encontrados 11 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 6 apelaes cveis, 2 apelaes criminais, 2 habeas corpus, 1 apelao em mandado de segurana. Localizao: SP 2, MS 9.
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Na pesquisa surgiram temas como: transporte irregular de agrotxico (descaminho); ausncia de documentao regular de internao conflito de normas CP e Lei n 7.802/89; venda de agrotxico sem receiturio feito por agrnomo (execuo fiscal); Na busca pelo termo defensivo(s) agrcola(s), foram encontrados 11 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 1 remessa ex officio em mandado de segurana; 4 apelaes cveis; 6 apelaes em mandado de segurana. Localizao: SP- 10; MS 1. Na pesquisa surgiram temas como: Direito tributrio importao de enxofre para fabricao de defensivo; direito previdencirio; desnecessidade de registro de empresa que comercializa defensivos em conselho profissional de veterinria; direito tributrio microempresas; Na busca pelos termos Ministrio da Agricultura, foram encontrados 160 resultados. Perodo: 2000 a 2010 Tipologia: 77 apelaes em mandado de segurana, 47 apelaes cveis, 20 remessas ex officio em mandado de segurana, 4 remessas ex officio, 3 agravos de instrumento, 7 apelaes criminais, 2 recursos em sentido estrito. Localizao: SP 148, MS 12. Na pesquisa surgiram temas como: desembarao aduaneiro inaplicabilidade da Portaria n 70/98 ao coco por parecer tcnico da Diviso de Trnsito e Quarentena (52 processos); venda de agrotxicos sem receiturio agronmico; desnecessidade de registro de frigorfico em Conselho de Qumica; processo civil indeferimento da inicial; impossibilidade de incluso da ANVISA no plo passivo de AMS; validade de auto de infrao sobre anlise de qualidade do vinho; registro cassado com ofensa ao devido processo legal administrativo
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(MS); administrativo controle de febre aftosa; direito tributrio (apurao do Valor da Terra Nua VTN para clculo de ITR); questionamento sobre legalidade de auto de infrao (laranja); registro de embarcaes pesqueiras; contribuio sindical; execuo fiscal; servidor pblico; transporte de agrotxico sem regularizao; greve de servidores desembarao de mercadorias importadas; tributrio contribuio ao INCRA; responsabilidade civil do Estado na erradicao de cancro ctrico; questionamento sobre a legalidade de multa sobre soja transgnica; estelionato desvio de verbas; penal comercializao de produtos veterinrios adulterados; irregularidade em auto de infrao (amendoim); ilegalidade de tributo contido da IN n 19/2003; execuo fiscal - autuao bebidas padres legais desobedecidos; descumprimento do devido processo legal na anlise de amostra adubo; direito administrativo concurso pblico; ilegalidade de ato administrativo no desembarao de mercadoria ato abusivo; discusso sobre exigibilidade de multa imposta por fiscalizao aduaneira sem registro no MAPA; ilegalidade de auto de infrao na liberao de mercadorias importadas; mandado de segurana preventivo importao de mercadoria viva, problemas no sistema do SISCOMEX; Conflito de normas prevalncia ato normativo ANVISA e normas internacionais; responsabilidade civil do Estado por destruio de plantao de laranjais abuso; Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio(a) e animal, foram encontrados 16 documentos; Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 8 apelaes cveis; 1 agravo de instrumento; 1 habeas corpus; 1 inqurito; 2 apelaes em mandado de segurana; 1 remessa ex officio em mandado de segurana; 2 apelaes criminais. Localizao: SP 13; MS 3. Na pesquisa, surgiram temas como: certificado de conferncia de sade animal, proibio de entrada no Brasil pela Receita Federal; direito tributrio; desnecessidade de registro de frigorfico em conselho profissional de veterinria; crime contra o meio ambiente.
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Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio (a) e vegetal, foram encontrados 19 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 4 apelaes cveis; 11 apelaes em mandado de segurana; 2 remessas ex officio em mandado de segurana; 1 agravo regimental na suspenso da segurana; 1 remessa ex officio. Localizao: SP 18; MS 1. Na pesquisa surgiram temas como: direito previdencirio; desembarao aduaneiro - inaplicabilidade da portaria 70/98 do MAPA devido ao parecer da diviso de controle de trnsito e quarentena vegetal caso coco ralado; ilegalidade da exigncia de certificado quando h greve no servio pblico; indenizao em caso de erradicao de lavoura; registro de empresa vendedora de laticnios em conselho profissional de veterinria. Na busca pelos termos defesa agropecuria, foi encontrado 1 documento. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 1 remessa ex officio em mandado de segurana. Localizao: SP 1. Na pesquisa surgiram temas como: questionamento sobre pena aplicada irregularidade na importao de mercadoria. TRF 4 Regio Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul. Na busca pelo termo agrotxico(s) e defensivo(s) e agrcola(s), foram encontrados 44 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 12 apelaes criminais, 13 apelaes cveis, 3 habeas corpus, 3 agravos de instrumento, 4 remessas ex officio, 7 apelaes em mandado de segurana, 1 embargos infringentes, 1 recurso em sentido estrito. Localizao: PR 15, SC 4, RS 25.
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Na pesquisa, surgiram temas como: danos ao meio ambiente (IBAMA); direito previdencirio; improbidade administrativa; importao de agrotxico (concentrao diferente); conflito de competncia IBAMA x MAPA; registro de empresa em conselho profissional; legalidade de ato do MAPA; organismos geneticamente modificados (soja); ao civil pblica; legitimidade da Unio para providncia em estado-membro; direito administrativo, receiturio agronmico por tcnico agrcola; Neste Tribunal encontrei decises divergentes no sentido de que o tcnico agrcola poderia prescrever agrotxicos. Na busca pelos termos ministrio da agricultura, foram encontrados 130 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 72 apelaes cveis; 16 apelaes em mandado de segurana; 9 agravos; 13 apelaes criminais; 6 remessas ex officio; 2 remessas ex officio em mandado de segurana; 5 apelaes/remessa ex officio; 3 recursos em sentido estrito; 1 conflito de competncia; 2 embargos infringentes; 1 habeas corpus. Localizao: PR 40; SC 30; RS 60. Na pesquisa, surgiram temas como: direito tributrio; conflito de competncia entre MAPA e outros rgos do Executivo (Ministrio da Fazenda, COMEX, ANVISA, IBAMA); direito administrativo servidor pblico; legalidade de ato normativo do MAPA; direito penal; necessidade de registro de empresa em conselho profissional; fiscalizao pela Unio x atuao dos estados-membros. Na busca pelos termos sade/sanitria(o)/sanidade e animal, foram encontrados 27 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 6 agravos de instrumento; 6 apelaes em mandado de segurana; 10 apelaes cveis; 2 apelaes/remessa ex officio; 2 apelaes criminais; 1 embargos infringentes. Localizao: PR 12; SC 7; RS 8.
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Na pesquisa, surgiram temas como: registro em conselho profissional de qumica e veterinrios para indstria de laticnios; direito administrativo (contratao temporria); direito tributrio. Na busca pelos termos sade/sanidade/sanitrio(a) e vegetal, foram encontrados 21 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 5 agravos; 2 apelaes criminais; 4 apelaes cveis; 4 recursos em sentido estrito; 1 remessa ex officio; 1 embargos infringentes; 4 apelaes em mandado de segurana. Localizao: PR 5; SC 3; RS 13. Na pesquisa, surgiram temas como: administrativo - servidor, demora na expedio de certificado fitossanitrio; trfico de entorpecentes; registro de atividade em conselho profissional; direito tributrio; contribuio ao INCRA; ilegalidade da Portaria 70/98 do MAPA (coco ralado); questionamento sobre legalidade de ato da ANVISA (Erva mate). Na busca pelos termos defesa e agropecuria, foram encontrados 12 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 2 agravos de instrumento; 1 apelao/remessa ex officio; 6 apelaes cveis; 2 apelaes em mandado de segurana; 1 remessa ex officio. Localizao: RS 3; PR 5; SC 4. Na pesquisa, surgiram temas como: direito administrativo gratificao, servidor pblico, equiparao salarial; ilegalidade de portaria do MAPA (44/97); questionamento sobre legalidade de ato normativo do MAPA; aviao agrcola responsabilidade de engenheiro agrnomo na aplicao de produto agrotxico; competncia para cobrana de taxa de classificao pelo rgo de origem do produto; omisso do Departamento de Defesa e Inspeo Vegetal
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na expedio de licenciamento; entrada ilegal de carne bovina com risco de aftosa no estado do Rio Grande do Sul. Doze decises trataram da ilegalidade da Portaria n 52/94 emitida pela Secretaria de Defesa Agropecuria. O tribunal se manifestou pela natureza discriminatria do ato normativo que estabelecia condutas diferentes para inspeo da mesma mercadoria. (Na busca realizada no stio eletrnico do MAPA, a portaria referida no foi encontrada) TRF 5 Regio Alagoas, Cear, Paraba, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Sergipe Na busca pelo termo agrotxico(s) e defensivo(s) e agrcola(s), foram encontrados 12 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 1 habeas corpus; 4 apelaes cveis; 2 remessas ex officio; 3 apelaes em mandado de segurana; 2 apelaes em reexame necessrio. Localizao: PE 6; CE 3; PB 1; SE 2; Na pesquisa, surgiram temas como: direito previdencirio; emisso de receiturio agronmico por tcnico agrcola; direito penal comercializao ilegal de agrotxicos; registro de empresa que comercializa agrotxicos em conselho profissional; direito econmico desigualdade regional, reduo de IPI setor sucroalcooleiro. Na busca pelos termos ministrio e agricultura, foram encontrados 222 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 73 apelaes cveis; 62 remessas ex officio em mandado de segurana; 32 agravos (de instrumento e regimental); 33 apelaes em mandado de segurana; 12 remessas ex officio; 2 habeas corpus; 4 apelaes/remessa ex officio; 4 apelaes criminais, 1 ao rescisria; 1 mandado de segurana. Localizao: PE 76; CE 101; Al 11; RN 13; SE 6; PB 15.
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Na pesquisa surgiram temas como: ilegalidade de ato normativo do MAPA; questionamento sobre registro de marca, INPI; direito tributrio, taxa de classificao vegetal; direito previdencirio; direito administrativo servidor pblico, greve retardao na liberao de mercadorias (maioria das REOMS); direito penal uso irregular de verbas de convnio firmado com MAPA, omisso na prestao de contas; desapropriao para fins de reforma agrria. Nesta busca, grande parte dos casos de REOMS cuidavam de questes relativas greve de servidores da inspeo e fiscalizao sanitria. Na busca pelos termos sanidade/ sade sanitrio (a) e animal, foram encontrados 8 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 2 apelaes em mandado de segurana; 2 apelaes cveis; 3 apelaes/remessa ex officio; 1 agravo. Localizao: CE 2; PE 1; PB 2; SE 3. Na pesquisa, surgiram temas como: direito previdencirio; discusso sobre responsvel tcnico por direo tcnica sanitria de estabelecimentos industriais onde estejam em exposio animais (Veterinrio ou Zootecnista); questionamento sobre fiscalizao sanitria; direito administrativo servidor pblico. Na busca pelos termos sanidade/sade/sanitrio(a) e vegetal, foram encontrados 2 documentos. Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 1 apelao criminal; 1 apelao cvel. Localizao: CE 1; PE 1. Na busca pelos termos defesa e agropecuria, foram encontrados 5 documentos.

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Perodo: 2000 a 2010. Tipologia: 3 apelaes cveis; 2 agravos. Localizao: PE 4; SE 1. Na pesquisa surgiram temas como: direito administrativo servidor pblico, produtos comercializados sem rtulo, sem registro no MAPA; ao civil pblica contra o estado de Pernambuco para cumprimento das normas de fiscalizao sanitria dos animais que participam do circuito da vaquejada; ilegalidade de termo de notificao e auto de infrao feitos pela secretaria de defesa agropecuria do MAPA. 5. O PAPEL DA JURISPRUDNCIA NA CADEIA DE FONTES DO DIREITO DA DEFESA AGROPECURIA O sistema normativo de defesa agropecuria brasileiro bastante denso e complexo, no s pela quantidade de normas existentes, mas principalmente porque ele composto por normas produzidas por diversas autoridades competentes, em nveis hierrquicos distintos. Para compreend-lo preciso considerar, em princpio, que o Brasil uma federao, na qual as competncias legislativas e administrativas so exercidas por trs esferas de poder: no mbito federal, pela Unio; no mbito estadual, pelos 26 estados brasileiros e o Distrito Federal; por fim, pelos municpios. A repartio de competncias entre os entes da federao encontra-se na Constituio da Repblica que, como lei mxima do ordenamento jurdico, estabelece nos artigos 23 e 24 as competncias comuns e concorrentes da Unio, Estados e Municpios brasileiros, entre as quais esto: fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar (inc. VIII, art. 23); produo e consumo (inc. V, art. 24). Como se viu pelo diagnstico da jurisprudncia, o conflito de competncia entre Unio e Estado foi identificado, especialmente no que tange extrapolao pelo estado-membro da sua competncia em relao s normas gerais editadas pela Unio. A competncia concorrente refere-se possibilidade de todos os entes da federao legislarem sobre a matria, mas a competncia
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da Unio est adstrita edio de normas gerais, cabendo ao Estado a sua complementao, de acordo a realidade regional. J a competncia comum se d somente em nvel administrativo e no h hierarquia entre as normas editadas pela Unio, pelos Estados e pelos Municpios. Dessa forma, alm da legislao propriamente dita elaborada pelo Congresso Nacional, pelas Assemblias Legislativas dos Estados e nas Cmaras Municipais, a Unio e cada unidade da federao conta com rgos do Poder Executivo diretamente ligados questo agropecuria, entre eles o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, as Superintendncias Federais e Unidades Tcnicas Regionais a elas vinculadas e sediadas nos estados, as Secretarias de Estado de Agricultura e autarquias a elas vinculadas, secretarias municipais voltadas para questes que envolvem agricultura, abastecimento e segurana alimentar e regulam matrias afetas defesa agropecuria, todos eles produtores de normas. O diagnstico feito com base na jurisprudncia dos Tribunais revelou a existncia de casos em que h conflito de competncia entre a Unio e os Estados, como mostra o exemplo abaixo extrado do Supremo Tribunal Federal:
ADI 3645 / PR - PARAN AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Relator(a): Min. ELLEN GRACIE Julgamento: 31/05/2006 rgo Julgador: Tribunal Pleno Publicao DJ 01-09-2006 PP-00016 Parte(s) REQTE.(S): PARTIDO DA FRENTE LIBERAL - PFL ADV.(A/S): ADMAR GONZAGA REQDO.(A/S): GOVERNADOR DO ESTADO DO PARAN REQDO.(A/S): ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARAN Ementa AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 14.861/05, DO ESTADO DO PARAN.INFORMAO QUANTO PRESENA DE ORGANISMOS GENETICAMENTE
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MODIFICADOS EM ALIMENTOS E INGREDIENTES ALIMENTARES DESTINADOS AO CONSUMO HUMANO E ANIMAL. LEI FEDERAL 11.105/05 E DECRETOS 4.680/03 E 5.591/05. COMPETNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE PARA DISPOR SOBRE PRODUO, CONSUMO E PROTEO E DEFESA DA SADE. ART. 24, V E XII, DA CONSTITUIO FEDERAL. ESTABELECIMENTO DE NORMAS GERAIS PELA UNIO E COMPETNCIA SUPLEMENTAR DOS ESTADOS. 1. Preliminar de ofensa reflexa afastada, uma vez que a despeito da constatao, pelo Tribunal, da existncia de normas federais tratando da mesma temtica, est o exame na ao adstrito eventual e direta ofensa, pela lei atacada, das regras constitucionais de repartio da competncia legislativa. Precedente: ADI 2.535-MC, rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 21.11.03. 2. Seja dispondo sobre consumo (CF, art. 24, V), seja sobre proteo e defesa da sade (CF, art. 24, XII), busca o Diploma estadual impugnado inaugurar regulamentao paralela e explicitamente contraposta legislao federal vigente. 3. Ocorrncia de substituio - e no suplementao - das regras que cuidam das exigncias, procedimentos e penalidades relativos rotulagem informativa de produtos transgnicos por norma estadual que disps sobre o tema de maneira igualmente abrangente. Extrapolao, pelo legislador estadual, da autorizao constitucional voltada para o preenchimento de lacunas acaso verificadas na legislao federal. Precedente: ADI 3.035, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 14.10.05. 4. Declarao de inconstitucionalidade conseqencial ou por arrastamento de decreto regulamentar superveniente em razo da relao de dependncia entre sua validade e a legitimidade constitucional da lei objeto da ao. Precedentes: ADI 437-QO, rel. Min. Celso de Mello, DJ 19.02.93 e ADI 173-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 27.04.90. 5. Ao direta cujo pedido formulado se julga procedente. (STF, disponvel em http://redir.stf. jus.br/paginador/paginador.jsp?docTP=AC&docID=363395>acesso em 17/11/2010, grifo nosso)

A complexidade do sistema no deriva somente do fato de existirem rgos executivos voltados para a implementao de polticas no setor agropecurio no mbito dos trs entes federados, mas tambm porque alm da legislao e regulao produzida por rgos e agentes diretamente ligados agropecuria, h ainda as normas que derivam dos Cdigos Civil, de Defesa do Consumidor, Penal, Tributrio, da legislao ambiental, das agncias reguladoras,
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dos Ministrios e secretarias a eles vinculadas e secretarias e rgos ligados Presidncia da Repblica. Impactam, ainda, de forma intensa e mais especfica o sistema de defesa agropecuria as normas da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), do Ministrio do Meio Ambiente e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), dos Ministrios das Relaes Exteriores (MRE), do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). O MAPA, como principal responsvel pela regulao e implementao de polticas de setores ligados sanidade dos alimentos, conta, em sua estrutura organizacional, com a Secretaria de Defesa Agropecuria e seus seis departamentos, no mbito da Unio, para estabelecer diretrizes internas e normas referentes defesa sanitria animal e vegetal, fiscalizao e inspeo de produtos (vide Portaria n 45/2007), as quais devero ser executadas pelos estados-membros. da que podemos compreender o que o adjetivo denso quer dizer quando se fala em legislao no setor de defesa agropecuria. Explica-se: a Legstica ou Legisprudncia utiliza o conceito densificao(SOARES, 2007, p 9) para definir a atuao do Poder Executivo de precisar a produo normativa, ou seja, a administrao pblica tem competncias para elaborao de atos normativos a fim de concretizar o texto legal, de acordo com circunstncias que demandam uma avaliao de oportunidade e convenincia, o que no direito denomina-se poder discricionrio. Para alm da atuao de acordo com a estrita legalidade (somente fazer aquilo que a lei permite), que serve como limite arbitrariedade dos agentes pblicos, os atos normativos expedidos pela administrao pblica consistem em comandos complementares lei e no podem inovar a ordem jurdica (BANDEIRA DE MELLO, 2006, p. 97). A concretizao ou preciso da lei atravs de atos normativos, ou densificao, ocorre por meio de atos como portarias, resolues, instrues normativas, ofcios circulares. preciso elucidar, ainda, que tanto o Ministrio da Sade, por meio da ANVISA, quanto o
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Ministrio do Meio Ambiente, atravs do IBAMA, editam normas que afetam diretamente as aes do MAPA, seja porque a lei define competncias compartilhadas para a atuao destes Ministrios, como o caso do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, ou da Lei n 7.802/98, ou porque a exigncia de respeito s normas ambientais devem definir os rumos de toda poltica de desenvolvimento no setor agropecurio, assim como em qualquer atuao pblica ou privada3. A ANVISA, na verdade, o rgo pblico que, no mbito da defesa agropecuria, exerce maior influncia nas aes implementadas pelo Ministrio da Agricultura e rgos de defesa agropecuria, pois as competncias para o exerccio da vigilncia sanitria so compartilhadas no que diz respeito sade humana. A Defesa Agropecuria, que tem como legislao bsica, entre outras, a Lei Complementar n 8.171/91 e a Lei n 9.712/98, deve trabalhar de forma articulada com o Sistema nico de Sade. Sua atuao na cadeia produtiva concentra-se no processo, desde o insumo at o produto final. Por tal motivo, seu foco o padro de identidade e qualidade e aspectos tecnolgicos da produo, com a realizao do monitoramento dos limites mximos de resduos e contaminantes. A Lei n 8.080/90 e a Lei n 9.782/99 estabelecem a competncia da vigilncia sanitria por meio da ANVISA. Suas aes so desenvolvidas sobre o produto destinado ao consumidor e seu enfoque volta-se para a composio nutricional e toxicolgica, com a fixao dos limites mximos de resduos e contaminantes (MAPA). De acordo com a Lei n 9.712/98, as aes de vigilncia e defesa sanitria dos animais e dos vegetais sero organizadas, sob a coordenao do Poder Pblico nas vrias instncias federativas e no mbito de sua competncia, em um Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria, articulado com o Sistema nico de Sade (SUS).
3

A reformulao do Cdigo Florestal colocou na agenda do dia a discusso sobre o desenvolvimento sustentvel e foi alvo de posicionamentos acirrados e paradoxais por parte de produtores, ruralistas, ambientalistas e da comunidade cientfica. Pblica e notria a misso do MAPA Promover o desenvolvimento sustentvel e a competitividade do agronegcio em benefcio da sociedade brasileira.
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Na teoria, esse sistema pretende ser coerente, claro e eficaz no que diz respeito s aes e polticas a serem desenvolvidas pelos rgos descritos acima, de forma a garantir a sade humana e a segurana alimentar. Inclusive, a lei determina que a atuao seja realizada de forma coordenada, o que visa garantir a coerncia e a consistncia das aes dos rgos. No entanto, comum a ocorrncia de conflitos de competncia e, especialmente, embates polticos e ideolgicos materializadas em atos normativos sobre as escolhas concernentes a cada instituio, o que s aumenta a insegurana jurdica e aponta a irracionalidade da Administrao Pblica ao executar as leis (sentido estrito). Os conflitos entre ANVISA e MAPA, MAPA e IBAMA apareceram vrias vezes na pesquisa jurisprudencial realizada e aqui so citados dois exemplos:
EMBARGOS INFRINGENTES. AVIAO AGRCOLA, IBAMA. Falece competncia gerncia executiva do IBAMA no Estado do Paran para emitir instruo normativa inibitria de atividade comercial, considerando que seu poder de polcia est adstrito a atos como a fiscalizao, expedio licenas, autorizaes, e permisses, sendo de se ressaltar ainda, que a atividade comercial da empresas ligadas ao Sindicato Nacional da Empresas de Aviao Agrcola, regulamentada e fiscalizada pelo Ministrio da Agricultura. AGRAVO DE INSTRUMENTO N 2008.04.00.011635-9/RS RELATOR: Juiz MRCIO ANTNIO ROCHA AGRAVANTE: AGNCIA NACIONAL DE VIGILNCIA SANITRIA ANVISAAGRAVADO: ATC DO BRASIL PRODUTOS PARA COURO LTDA/ INTERESSADO: UNIO FEDERAL (FAZENDA NACIONAL) INTERESSADO: INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACAO E REFORMA AGRARIA INCRA DECISO Trata-se de agravo de instrumento interposto contra deciso que deferiu parcialmente a medida liminar em mandado de segurana, a fim assegurar, em favor da impetrante, a fiscalizao, pela ANVISA, dos fungicidas BIOCIDES CB, S, T, ECB e FME importados e dos que vier a importar (fls. 29/34).

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Relata a agravante que a empresa agravada impetrou mandado de segurana contra as autoridades da Anvisa, do Ministrio da Agricultura (MAPA) e da Receita Federal pretendendo sejam fiscalizadas pelo MAPA ou pela Anvisa as cargas que vierem a ser importadas contendo os fungicidas BIOCIDES CB, S, T, ECB e FME a fim de que ocorra o desembarao aduaneiro. Sustenta a Anvisa a sua ilegitimidade passiva, uma vez que no tem competncia para fiscalizar os fungicidas utilizados em processo industrial. Aduz que os fungicidas usados pela indstria de couro e importados pela empresa impetrante independem da anuncia da Anvisa para adentrarem em territrio nacional. Argumenta que a prpria impetrante refere que os entraves na liberao aduaneira decorrem de exigncia do MAPA. Afirma que a Resoluo RDC/Anvisa n 350/05, que se constitui no regulamento sanitrio aplicvel importao de mercadorias, prev a lista de substncias e produtos que esto sujeitos fiscalizao sanitria. Assevera que apenas os fungicidas apresentados em formas ou embalagens exclusivamente para uso domissanitrio diretos esto sujeitos fiscalizao da Anvisa. Assim, os fungicidas destinados ao uso industrial, no processo fabril do couro, como o caso dos autos, no so objeto de fiscalizao pela Anvisa. Alega que a analogia utilizada na fundamentao da deciso liminar no adequada e que partir da premissa de que um produto fungicida - a ser aplicado em processo de industrializao especfico - pode causar risco sade levar a extremo a idia de controle sanitrio. Requer seja deferido efeito suspensivo. o breve relatrio. Passo a decidir. A controvrsia posta nos autos cinge-se ao direito da impetrante em obter o desembarao aduaneiro de suas mercadorias importadas, que vem sendo obstaculizada pela exigncia de apresentao da licena oriunda do Ministrio da Agricultura, atualmente exigida pelo SISCOMEX. O Ministrio da Agricultura, por sua vez, refere que a licena deve ser concedida pela ANVISA que, por seu turno, afirma que fungicidas industriais no demandam licena oriunda deste rgo. A Delegacia da Receita Federal limita-se a atestar a impossibilidade de liberar mercadorias sem a autorizao em comento. Acerca da ilegitimidade passiva alegada, tenho que examinou com acerto a questo o MM. Juiz Federal Daniel Machado da Rocha, posto que tendo as autoridades concorrido para obstar o desembarao aduaneiro, a ilegalidade da conduta diz respeito ao mrito da causa, a ser apreciado na prolao da sentena. Por outro lado, o conflito evidenciado nos autos entre a ANVISA e a Superintendncia Federal de Agricultura do Rio Grande do Sul, vinculada ao MAPA, quanto atribuio da fiscalizao dos fungicidas
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em comento, destinados conservao de couros, no pode culminar na determinao de desembarao das mercadorias importadas sem a fiscalizao e apresentao da licena exigida pelo Sistema Integrado de Comrcio Exterior - SISCOMEX. Assim, com razo o juzo a quo ao deferir parcialmente a medida liminar. No que concerne competncia para a fiscalizao dos fungicidas industriais conhecidos como BIOCIDES CB, S, T, ECB e FME, classificados pela Nomenclatura Comum do Mercosul - NMC, adotada no Brasil como 3808.9299, destinados preservao de couro, verifica-se que o SISCOMEX exigiu licena do Ministrio da Agricultura, que por sua vez, orientou a empresa a buscar a licena junto Anvisa. Examinando os autos, tenho que a deciso agravada deve ser mantida por seus prprios fundamentos. Ainda que a RDC Anvisa n 350, de 2005, se refira apenas aos fungicidas de uso domissanitrio, a analogia empregada pelo juzo a quo mostra-se pertinente, na medida em que a licena est sendo exigida pela Receita Federal, indicando a necessidade da fiscalizao dos produtos para ingresso no territrio nacional, sob pena de causar riscos sade pblico. Assim, no podem os rgos pblicos omitirem-se na fiscalizao. Nesse sentido, transcrevo trecho da r. deciso agravada que adoto como razo de decidir. O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento tem como objetivo estimular o aumento da produo agropecuria e o desenvolvimento do agronegcio, com o objetivo de atender o consumo interno e formar excedentes para exportao. Para cumprir sua misso, formula e executa polticas para o desenvolvimento do agronegcio, integrando aspectos mercadolgicos, tecnolgicos, cientficos, organizacionais e ambientais, para atendimento dos consumidores brasileiros e do mercado internacional (nesse sentido consultar www.agricultura.gov.br). A infra-estrutura bsica do MAPA formada dentre outras reas, pela defesa sanitria (animal e vegetal); fiscalizao dos insumos agropecurios e classificao e inspeo de produtos de origem animal e vegetal, atuando mediante as superintendncias regionais, tais como a impetrada nos autos. A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, por seu turno, tal qual referido ao analisar-se sua legitimidade passiva, tem por finalidade institucional a promoo da sade da populao, por intermdio do controle sanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios submetidos vigilncia sanitria, conforme a Lei n 9.782/99, artigo 6. Compete a esta a fiscalizao de produtos que envolvam risco sade pblica. Nesse sentido o art. 8 da referida lei:
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(...) Resoluo RDC n 350, de 28 de dezembro de 2005, por sua vez, dispe sobre o regulamento de vigilncia sanitria em mercadorias importadas. Apenas no caso de deferimento do Licenciamento de Importao pela ANVISA, em virtude de fiscalizao das mercadorias que culmine no reconhecimento do atendimento das exigncias sanitrias, ser promovido o desembarao aduaneiro dos produtos. O referido procedimento realizado em mercadorias integrantes no Anexo XLIV da Resoluo mencionada, que, de fato, no consta os produtos conhecidos como BIOCIDE CB, S, T, ECB e FME, fungicidas classificados pela Nomenclatura Comum do Mercosul - NMC, no entanto, em que pese a inexistncia de tais fungicidas na tabela de produtos de fiscalizao obrigatria, a existncia de outros similares, tais como diversos produtos domisanitrios (desinfetantes, inseticidas, dentre outros), no pode a ANVISA abster-se de fiscalizar os produtos importados pelo requerente, devido aparente vinculao eventuais danos sade humana. Por outro lado, no vislumbro, aparentemente, a obrigatoriedade de fiscalizao pelo Ministrio da Agricultura, j que, no presente caso, visualizo a identidade com o objeto de fiscalizao pela ANVISA Diante do exposto, indefiro o pedido efeito suspensivo. Comunique-se ao Juzo de origem. Intime-se a agravada na forma do art. 527, V, do CPC. Aps, voltem conclusos. Porto Alegre, 08 de maio de 2008. Juiz Mrcio Antnio Rocha Relator (TRF 4 Regio, Embargos Infringentes n 2003.70.00.084480-1/PR,rgo julgador: 2 Seo, data da deciso 14/02/2008, data da publicao: 12/03/2008, disponvel em <http://www.trf4.jus.br/trf4/jurisjud/resultado_pesquisa.php> , acesso em 24/03/2010)

A regulamentao de agrotxicos parece ser a rea mais problemtica para atuao conjunta do MAPA, ANVISA e IBAMA, questo que foi exposta em pster apresentado no 9 Congresso da Associao Internacional de Legislao, em Lisboa, Portugal, no ms de junho de 2010, e encontra-se no Anexo II deste relatrio. Embora a Lei n 7.802/89 tenha previsto um corpo tcnico para gerir questes afetas ao setor de agrotxicos e tomar decises concertadas, as instituies referidas, especialmente, o Ministrio da Agricultura, que analisa aspectos de eficincia econmica, e a Agncia
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Nacional de Vigilncia Sanitria, que realiza a avaliao de toxicidade, atuam de forma divergente. Por outro lado, a ocorrncia de lobby do setor regulado, prtica no regulada no Brasil4, assim como querelas polticas entre as instituies impactam negativamente a construo do consenso, o que acaba levando a questo para o Judicirio que, muitas vezes, desconhece a regulamentao e no tem condies de decidir de forma coerente e contextualizada. A deficincia da comunicao legislativa e regulatria, que se mostra na existncia de atos legislativos e normativos derivados de diferentes rgos da Administrao Pblica sobre o tema e desconsideram o contexto normativo pr-existente provoca, ao final, a reduo de eficcia da legislao5. Isso demonstra que, se por um lado, a realizao conjunta de aes governamentais afetas vigilncia sanitria e tambm ao meio ambiente implicam a considerao de que decises colegiadas tm maior potencial de adequao, por outro revelam embates provocados por fatores como heterogeneidade de conceitos e polticas e de estruturas institucionais, o que acaba por desgastar a imagem dos rgos pblicos e, em um cenrio ainda menos promissor mas bastante real, como j afirmado, as normas no produzem os efeitos desejados. Alm disso, deve ser ressaltado que a sistematizao de um direito sanitrio como defende a ANVISA tambm deve ser compreendida luz do contexto de um direito fundamental alimentao, por fora da Emenda Constitucional 64.
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Este foi o tema do paper apresentado por Fabiana de Menezes Soares e Letcia Camilo dos Santos durante o 7H Congresso of the European Association of Legislation, intitulado Learning to divide the laws contents: the lobby as a strategy for clearer Brazilian legislation publicado em coletnea organizada por Luzius Mader e Chris Moll- Proceedings of the 7 th Congresso f the European Association of Legislation (EAL), Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Germany:2009. SOARES, Fabiana de Menezes, Comunicao de atos normativos: Algumas tendncias e reflexes no quadro da circulao de informaes jurdicas, Legislao Cadernos Cincia de Legislao- Legislao no sculo XXI , nmero comemorativo A Legislao no sculo XXI, INA, Oeiras, n 50, outubro-dezembro, 2009
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Por sua vez, o contexto normativo que informa a compreenso do sentido do direito alimentao exige que sejam levados em considerao, a legislao da defesa agropecuria que tambm disciplina a sanidade vegetal, a sade animal, a segurana alimentar. Todos esses rgos governamentais, alm de outros j mencionados acima, detm poder regulamentar e editam atos normativos que, por falta de planejamento regulatrio e legislativo, impactam negativamente o sistema de defesa agropecuria, j que criam zonas de inconsistncia normativa que implicam na incoerncia do sistema como um todo. Isso porque, vale repetir, h uma multiplicidade de leis e atos normativos produzidas por autoridades de rgos diversos, nos trs nveis da federao, com bases conceituais diferentes, sem hierarquia definida, que geram aes dspares em um contexto que exige consenso e eficincia na definio de polticas. O cipoal de normas revela, por outro lado, que a ausncia de planejamento legislativo e regulatrio que inclua a avaliao de impacto dos atos normativos, coerente com princpios de acountability (responsabilidade do governo e prestao de contas), transparncia e eficincia, prejudica a imagem do Brasil no mundo e descredibiliza o pas como um local seguro para investimentos externos e de produtores nacionais. Isso reforado pelas palavras de Moucheira, ao dizer que
importar ainda no esquecer que a incerteza na aplicao do Direito, pondo em causa a confiana dos cidados e empresas em relao regulao do funcionamento da sociedade e do mercado, constitui um bice ao investimento e, consequentemente, ao crescimento econmico do pas. (MOUCHEIRA, 2004, p. 26)

Alm disso, um panorama em que impera a segurana jurdica muito mais propcio para atuaes arbitrrias e incompatveis com a legalidade. Esse caos normativo, que no demrito apenas da legislao de defesa agropecuria, deixa perplexos os operadores do direito, tais como magistrados, membros do Ministrio Pblico, advogados e at mesmo os legisladores, mas principalmente os leigos, grupo em que podemos incluir os profissionais de Cincias Agrrias e Veterinrias, empresrios, produtores, acadmicos, entre outros.
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A situao foi bem definida por Marcelo Leonardo, durante a realizao pela Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais de um frum tcnico intitulado A consolidao das leis e o aperfeioamento da democracia, nos seguintes termos:
As dificuldades decorrentes desse gigantesco quadro de atos normativos legislativos que compem o ordenamento jurdico brasileiro contribuem, tambm, para a profuso de demandas levadas ao Poder Judicirio e para as divergncias de decises e de jurisprudncia na aplicao e interpretao das leis. Esse mesmo quadro responsvel pela proposta de edio de smula vinculante de jurisprudncia dos tribunais superiores da Unio, como forma de suprir as deficincias de uma legislao que, muitas vezes, no se consegue entender satisfatoriamente. (LEONARDO, 2002, p. 106)

Diante de tal contexto, extremamente difcil identificar o direito vigente e, mais ainda, compreender a linguagem jurdica usada nos textos normativos, principalmente por a redao conter obscuridades, lacunas e fragmentaes ou remisses, fatores que s aumentam a insegurana jurdica. A angstia do Poder Judicirio diante do caos legislativo, sua dificuldade de compreenso desse sistema e o descrdito sobre a produo de normas so muito bem representados na deciso citada:
PROC.: 2000.61.00.010798-1 AMS 245507 ORIG : 24 Vara So Paulo/SP APTE : Agencia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVISA APDO: NIKKEY DESCUPINIZACAO DEDETIZACAO COM/ DE PRODUTOS QUIMICOS LTDA RELATOR: JUIZ FED. CONV. ALEXANDRE SORMANI / TERCEIRA TURMA EMENTA MANDADO DE SEGURANA. BROMETO DE METILA. FUMIGAO DE EMBALAGENS DE MADEIRA. PROIBIO DE USO DA SUBSTNCIA PELA RESOLUO N 19/00 DA ANVISA. PREVALNCIA EM RAZO DA PROTEO SADE, VIDA E AO MEIO AMBIENTE. NOVOS REGRAMENTOS SOBRE A MATRIA EM RAZO DE ATOS INTERNACIONAIS. SEGURANA DENEGADA.

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A questo de fundo se refere a possvel incongruncia entre a Portaria Interministerial 499/99 e a Resoluo RDC 19/00. Para a anlise do aparente conflito entre as mesmas, a r. sentena ponderou pela delimitao de aplicabilidade da mencionada resoluo a casos outros alheios a barreiras fitossanitrias, tal como estipulado pelo Ministrio da Agricultura com base na citada portaria. Trata-se o brometo de metila de gs liquefeito, inflamvel, altamente txico, incolor temperatura e presso ambiente e, em razo de sua alta persistncia na atmosfera, a substncia tambm prejudicial camada de oznio. Destarte, o Brasil signatrio da Conveno de Viena para a Proteo da Camada de Oznio (1985) e do Protocolo de Montreal (1987) promulgado e publicado no Brasil pelo Decreto n. 99.280, de 6 de Junho de 1990 - comprometendo-se internacionalmente a reduzir e proibir substncias entre as quais o brometo de metila degradadoras da Camada de Oznio. Muito embora no haja hierarquia formal estrita, entre os diversos atos administrativos exarados acerca da matria, que imponha, a princpio, o afastamento de um ou de outro, o conflito deve se resolver favoravelmente ao ato emanado pela autoridade competente, qual seja, a da ANVISA, carecendo os demais rgos de legitimidade para tratar do assunto. Outrossim, a resoluo deve preponderar pela precauo e preservao do meio ambiente (proteo camada de oznio) e sade (toxicidade do produto), na linha do compromisso assumido pelo Brasil nos atos internacionais. O uso da proporcionalidade e da razoabilidade dos atos administrativos deve premiar o avano das medidas de erradicao de uma substncia txica e extremamente poluente camada de oznio, prevalecendo as novas diretrizes e no o retrocesso com autorizaes pretritas j despidas de credibilidade junto comunidade internacional. Nesta linha de entendimento, vejam-se, a propsito e por exemplo, as regras estipuladas pela Instruo Normativa/SDA N 45, de 24 de Julho de 2002 do Ministrio da Agricultura e a Instruo Normativa Conjunta N 1, de 10 de Setembro de 2002, com a participao da ANVISA. Remessa oficial e apelo providos. Segurana denegada. [...] Quando se trabalha com a tcnica de interpretao sistemtica do Direito, estabelece-se como premissa que o Direito no pode ser interpretado com ateno a uma regra isolada, mas sim a compreendendo como
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parte integrante de um grande sistema, possuindo com as demais regras jurdicas uma harmonia lgica. No entanto, como compreender esta idia, se as regras jurdicas so editadas por agentes pblicos, que na prtica culminam por desconsiderar a unidade do sistema jurdico, mas valendo-se da bagagem cultural, das ideologias, dos interesses e dos pretextos destes agentes legisladores? Por outro lado, como exigir tal cuidado por parte do agente publico que desconhece mecanismos de avaliao de impacto que no esto previstos nos seus procedimento de trabalho no contexto de um setor de uma legislao gigantesca, pouco sistematizada que cria ilhas de conhecimento normativo acessveis s aos iniciados? As regras jurdicas no so editadas pelo legislador com o propsito de unidade, mas ao aderirem ao ordenamento jurdico, embora desvinculados dos propsitos iniciais de sua origem, formam um todo nico com o ordenamento. [...] a cincia jurdica, mediante o uso das proposies jurdicas, reconstri o ordenamento jurdico de maneira lgica, convertendo o produto legislado em uma descrio coerente e harmnica do Direito. [...] (Brasil, Tribunal Regional Federal 3 Regio. Remessa oficial/Apelao. Processo n 2000.61.00.010798-1. Relator: Juiz Convocado Alexandre Sormani. Data da deciso: 31/07/2010, data da publicao: 14/02/2010, disponvel em http://www.trf3.jus.br/acordao/verrtf2.php?rtfa=63306638394484, acesso em 24/04/2010, grifo nosso)

De fato, quando h problemas no plano da compreenso, seja com relao vigncia, seja com relao interpretao do texto, os Tribunais so os ltimos redutos reveladores do contedo do direito, o que leva, muitas vezes, ao ativismo judicial. preciso salientar, no entanto, que no mbito do Ministrio da Agricultura a Portaria n 215/2001 dispe sobre a elaborao de atos normativos e ordinatrios expedidos, sua distino, finalidades, requisitos formais e autoridades que os expedem, e tem o intuito de garantir racionalidade e coerncia aos atos normativos editados pelo rgo. No obstante, esta pesquisa verificou que tal ato no era de conhecimento de todos os servidores do MAPA. Para melhorar esse panorama, certo que imprescindvel que ocorra a efetiva aplicao da Lei Complementar n 95/98 e do Decreto n 4.176/02, tornando efetivos institutos jurdicos como a
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consolidao legislativa e a codificao. A consolidao est prevista na Lei Complementar n 95/98 e implica a reunio, em um nico diploma legal, de todas as leis pertinentes a determinada matria, revogando-se formalmente as leis incorporadas consolidao, sem modificao do alcance, pois no h alterao substancial do texto, nem suspenso de sua fora normativa. uma tarefa do Poder Executivo, porque no implica inovao do direito. Especificamente sobre a legislao afeta ao Ministrio da Agricultura, consta no site da Cmara dos Deputados o Projeto de Lei n 4.944/2001, apresentado em 25/07/2001, vinculado ao Grupo de Trabalho para Consolidao das Leis, que declara revogados 12 atos normativos. Houve o parecer pela constitucionalidade, juridicidade e tcnica legislativa da Comisso de Constituio e Justia e Cidadania, no entanto, o ltimo andamento dado ao projeto, conforme consta no site, ocorreu em 27/08/2002. J a codificao consiste na elaborao de um cdigo,
que percorra inteiramente determinada matria e que produza os efeitos de: a) reunir todo o tratamento normativo do assunto, conferindo unidade regulamentar; b) atuar como referncia nica para os futuros tratamentos legislativos que se pretenda impor ao tema codificado. (DEZEN JNIOR, 2003, p. 47)

A codificao provocaria uma transformao mais profunda de toda a matria, pois implicaria a adoo de um novo marco regulatrio contextualizado com a realidade atual, diferentemente de legislaes antigas que, para se adaptarem ao tempo, vo sendo transformadas, ou reinterpretadas, tornando-se, ao final, uma colcha de retalhos complexa e de difcil compreenso. Sobre esse tema, digno de meno o inciso XI do 4 do artigo 28-A da Lei n 8.171/91 que diz:
Art. 28-A. Visando promoo da sade, as aes de vigilncia e defesa sanitria dos animais e dos vegetais sero organizadas, sob a coordenao do Poder Pblico nas vrias instncias federativas e no mbito de sua competncia, em um Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria, articulado, no que for atinente sade pblica, com o Sistema nico de Sade de que trata a Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, do qual participaro: (Includo pela Lei n 9.712, de 20.11.1998) (Regulamento) [...]
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4o instncia central e superior do Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria compete: [...] XI a manuteno do Cdigo de Defesa Agropecuria.

A despeito do que se encontra previsto no texto legal, no h um Cdigo de Defesa Agropecuria nacional, o que revela a total ineficcia da norma e a incapacidade dos poderes do Estado de efetivar a norma estabelecida em uma lei promulgada h quase 12 anos (Lei n 9.712/98). O que existe so cdigos estaduais, como o Cdigo de Defesa Sanitria Animal do Rio Grande do Sul, Cdigo Sanitrio do Estado de So Paulo e Cdigo Sanitrio da cidade de So Paulo, dentro outros. Certo que, para o sistema de defesa agropecuria, tanto a consolidao quanto a codificao so processos necessrios, na medida em que sistematizam em diplomas legais nicos um contedo que se encontra esparso, desatualizado e com inconsistncias tcnicas e materiais e apresentam solues para a racionalizao da legislao de defesa agropecuria. Inclusive, podemos fazer aqui uma analogia e dizer que a sanidade do ordenamento jurdico depende de aes voltadas para a sistematizao e atualizao da legislao que, neste ltimo caso, no acompanha o desenvolvimento do agronegcio. Essa constatao foi feita durante a realizao do Projeto Inovao Tecnolgica para Defesa Agropecuria, quando da utilizao da Tcnica Delphi para verificar a viso de futuro que representantes de rgos regulatrios, academia e setor privado tm do sistema. Na pesquisa Delphi, partiu-se do conhecimento prvio levantado em etapas iniciais do projeto para elaborar questes que levariam proposio de polticas e estratgias para o aprimoramento do sistema de defesa agropecuria. Como um dos gargalos identificados foi a legislao, na resposta pergunta sobre aes prioritrias que deveriam ser tomadas para harmonizar a legislao, a resposta Atualizao, consolidao e codificao da Legislao de defesa agropecuria ficou em segundo lugar, escolhida por 26% dos respondentes, enquanto a que ficou em primeiro lugar, Atuao da
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Unio junto aos estados por meio de mecanismos capazes de fazer com que a legislao estadual seja elaborada de acordo com a legislao federal, bem como com as normas e acordos internacionais, foi a opo de 27% dos respondentes. No possvel ignorar, igualmente, que a falta ou insuficincia de capacitao est entre os fatores de incompreenso do sistema normativo de defesa agropecuria, e se apresenta, principalmente, em duas frentes. H aqueles que no possuem capacitao jurdica, mas atuam como tcnicos na elaborao de atos normativos. Nesse caso, o conflito ocorre porque, muitas vezes, os setores tcnico e jurdico no atuam conjuntamente, mas sim em momentos distintos, o que impede uma articulao mais coordenada. Por outro lado, a falta de capacitao sobre o contexto legislativo de profissionais como veterinrios, engenheiros agrnomos, fiscais agropecurios e acadmicos foi identificada como um gargalo no sistema de defesa agropecuria6. Portanto, aes destinadas capacitao e compreenso sobre as normas implicam maior conscincia no momento da execuo de atos ou na interveno que objetiva o aperfeioamento do sistema, pois todos atuam como intrpretes e aplicadores do direito e podem ser considerados agentes multiplicadores e formadores de opinio. Nesse sentido, no se pode olvidar que, entre as necessidades mais urgentes detectadas na anlise do sistema de defesa agropecuria, aquelas relativas capacitao dos agentes, reviso na legislao atual e a unificao de procedimentos parecem demandar solues imediatas, embora problemas como endividamento do setor rural e incentivos agricultura familiar, bem como adequao da legislao nesse aspecto tambm estejam na pauta do dia. Conforme mencionado acima, o Projeto Inovao Tecnolgica para Defesa Agropecuria elaborou um relatrio com base na Tcnica Delphi (prospeco de futuro) em que a legislao em defesa agropecuria foi apontada como um entrave ao desenvolvimento do setor. As respostas ao questionrio que gerou o relatrio confirmaram a
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Dado obtido pelo Projeto Inovao Tecnolgica para Defesa Agropecuria.


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existncia de diversos problemas no mbito da fiscalizao e inspeo de alimentos, especialmente no que tange harmonizao das normas aplicadas. Entre as respostas, estavam:
* Ausncia de padro nas aes de defesa agropecuria consiste em outro gargalo do sistema; * Os Estados tm que ter os mesmos fundamentos e prticas de defesa sanitria na agricultura. Do contrrio dever ser estabelecido harmonizaes entre estados e direitos de barreiras fitossanitrias que onerariam e impossibilitariam o objetivo do sistema.7

As informaes dadas pelos respondentes tambm foram diagnosticadas durante a anlise da jurisprudncia dos Tribunais Federais, conforme dados apresentados acima, nos casos em que o Judicirio foi chamado a decidir sobre conflito de competncia entre Unio e Estados, pois a discrepncia normativa entre estados-membros, Unio e tambm os municpios acarreta a atuao desarmnica dos rgos e gera insegurana jurdica para os administrados. No por outro motivo que, no curso da pesquisa desenvolvida sobre legislao em defesa agropecuria, a anlise do relatrio da Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural (CAPADR) e apontou como uma das causas para suspenso de atos normativos pelo Poder Legislativo a fiscalizao e a exorbitncia de competncia8. importante mencionar, quanto ao assunto ora tratado, o diagnstico realizado pelo Grupo de Trabalho Interministerial da Inspeo e Fiscalizao Sanitria de Alimentos, composto por membros da Casa Civil, do MAPA, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio da Sade e Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que gerou um relatrio publicado pela Casa Civil em agosto de 2005.
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Fonte: Relatrio Final - Construo compartilhada de uma viso de futuro para a defesa agropecuria brasileira em 2020. Coordenao da Pesquisa Construo Compartilhada de uma Viso de Futuro para a Defesa Agropecuria Brasileira em 2020. Relatrio da Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural (CAPADR) 53 Legislatura 3 Sesso Legislativa.
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O relatrio aponta a complexidade das aes que, at ento, envolviam o sistema de inspeo e fiscalizao de alimentos no Brasil, bem como suas dificuldades, visto que inexistente um sistema unificado de fiscalizao para harmonizao as aes nos trs mbitos da federao, o que provocava a sobreposio de aes, com conseqente ineficcia na execuo, especialmente pela dificuldade de compreenso da legislao pouco clara que gerava interpretaes distintas. Segundo o relatrio,
a precariedade da articulao entre os diversos rgos e instncias de governo impem entraves de grande proporo ao registro e inspeo de produtos e empreendimentos, assim como ao trnsito e comercializao de produtos e subprodutos, alm de exigncias estruturais por vezes conflitantes ou inapropriadas. (CASA CIVIL, 2005)

Diante do panorama, na tentativa de solucionar ou minimizar os problemas identificados, inclusive para atender s recomendaes contidas no relatrio, o governo regulamentou os artigos 27-A, 28-A e 29-A da Lei no 8.171/9, alterada pela Lei n 9.712/98, para organizar o Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria (SUASA) por meio do Decreto n 5.741/06. O SUASA, um sistema de adeso voluntria coordenado pelo MAPA, tem por objetivo harmonizar os procedimentos, unificando as aes de inspeo sanitria que antes eram compartilhadas entre os trs entes da federao, com respeito s especificidades locais. Ainda em fase de implementao, com a adeso dos Estados-membros e Municpios, a maior dificuldade na operacionalizao do SUASA a existncia de zonas de competncias compartilhadas com o Ministrio da Sade e a ANVISA. Como a linha que separa a atuao dos rgos governamentais , muitas vezes, bastante tnue, corre-se o risco de tenses e embates sobre a forma de execuo e implementao de aes. Por fim, ainda sobre os problemas enfrentados no mbito da fiscalizao, cabe mencionar a carncia de normas especficas discriminando condutas criminosas contra a defesa agropecuria, como o bioterrorismo que, alm de ser uma questo sanitria, envolve a prpria segurana nacional. De fato, a inexistncia de uma legislao
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adequada - ainda que j existam leis em excesso - retira da fiscalizao a sua efetividade, pois, em muitos casos, por no haver previso de sanes, a mera autuao no gera resultados, o que demonstra a ineficcia da lei. Aliada falta de capacitao e de compreenso do contexto legislativo e normativo, a invalidade de autos de infrao ou o abuso por parte da fiscalizao so problemas corriqueiros que geram o descrdito dos agentes do Estado e, pior, perda de recursos. Esse tipo de problema foi diagnosticado na jurisprudncia dos Tribunais Federais do pas, como se v na deciso citada:
EMENTA ADMINISTRATIVO. FISCALIZAO SANITRIA. PRODUTOS DE ORIGEM ANIMAL. AUTUAO. LEI N. 7.889/89, ART. 2. RESOLUO N. 06/2000-DIPOA. CORRELAO ENTRE A INFRAO E A PUNIO. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRNCIA. 1. No h falar em cerceamento do direito de defesa pelo indeferimento de contraprova, se no foi esta requerida no momento oportuno. 2. Estabelecendo o art. 2 da Lei n. 7.889/89 a gradao das penalidades aplicveis aos infratores da legislao referente aos produtos de origem animal, variando da advertncia interdio, total ou parcial, do estabelecimento, gradao que foi regulamentada pela Resoluo SDA n. 6/2000-DIPOA, no podia o agente da fiscalizao impor sano sem observncia dos critrios a estabelecidos, sob pena exorbitar de sua competncia, resvalando para a ilegalidade. 3. Sentena concessiva da segurana, que se confirma. 4. Apelao e remessa oficial desprovidas. (TRF 1 Regio, AMS 2001.38.00.028924-4/MG; APELAO EM MANDADO DE SEGURANA, Relator Desembargador Daniel Paes Ribeiro. Data da deciso: 16/04/2004; data da publicao: 24/05/2004, disponvel em <http://arquivo.trf1.gov.br/default.php?p1=200138000289244>, acesso em 17/01/2010)

Essa deciso demonstra a necessidade de uma legislao mais clara e precisa que tipifique corretamente as infraes e estabelea graus para a aplicao de penalidades, a fim de evitar interpretaes arbitrrias, mais freqentes quanto mais genrica a norma.
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necessrio, por fim, fazer meno questo da harmonizao da legislao brasileira com as normas expedidas por rgos internacionais e por pases que negociam com o Brasil, assim como aos documentos sobre boas prticas de regulamentao produzidos no pas e no exterior que foram objeto da pesquisa. 6. O CONTEXTO INTERNACIONAL E AS AES BRASILEIRAS PARA MELHORAR A QUALIDADE DA REGULAO No bastassem as milhares de normas editadas pelo Poder Pblico, no setor agropecurio as normas internacionais apontam diretivas que o pas no pode ignorar, sob pena de ser excludo do comrcio mundial. A harmonizao das normas internacionais com as nacionais no ocorre somente porque o Brasil participa de organismos internacionais, mas principalmente porque, para vender seus produtos no mercado externo de forma competitiva, precisa se alinhar s polticas internacionais de segurana alimentar. Os principais organismos internacionais que atuam diretamente sobre o setor de defesa agropecuria so: Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), Organizao Mundial de Sade (OMS), Organizao Mundial de Sade Animal (OIE), Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Alm dos documentos, diretivas, guias de boas prticas e standards produzidos por estas entidades, h tambm o Codex Alimentarius, as normas da Conveno Internacional de Plantas e Vegetais (CIPV), as normas mercosulinas, negociaes bilaterais e multilaterais, como o Acordo sobre Barreiras Tcnicas (tBt agreement) e o Acordo sobre a Aplicao de Medidas Sanitrias e Fitossanitrias (SPS agreement). O Codex alimentarius ou Cdigo Alimentar, adotado em 1995 pelo SPS Agreement da Organizao Mundial do Comrcio como fonte e referncia mundial para consumidores, produtores, governos e para a comercializao internacional de alimentos, contm padres mnimos, diretivas e boas prticas internacionalmente adotadas sobre segurana alimentar. O Codex tambm a base para a harmonizao
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das normas afetas defesa sanitria, pois suas diretivas refletem uma cincia segura, contempornea, internacionalmente reconhecida e, cada vez mais, a aplicao de anlise de risco (FAO, WHO, 2006, traduo nossa), estabelecidas por meio de um processo consensual. O alinhamento das normas nacionais s internacionais ocorre especialmente para aumentar a capacidade que os produtos tm de competir, em preo e qualidade com aqueles produzidos no exterior e, consequentemente, facilitar as operaes de comrcio. Para tanto, preciso que a elaborao de normas, assim como a adoo de padres internacionais, ocorra de forma racional e planejada, capaz de consolidar, de forma coerente e coordenada, uma poltica de conformidade que no signifique a submisso do Brasil a padres alheios e incompatveis com as especificidades da agropecuria nacional, como, por exemplo, a sua extensa dimenso territorial e o clima tropical. Dentro do escopo de verificar o discurso internacional sobre boas prticas regulatrias no setor agropecurio, a pesquisa identificou documentos importantes da OCDE, FAO, OIE, OMC e Unio Europia que cuidam da qualidade da regulao, com foco na harmonizao dos padres fitossanitrios. A qualidade da regulao est ancorada na produo de normas claras, que tenham fundamento cientfico, sejam periodicamente revistas fator que implica avaliao de eficcia , em que participao e transparncia determinam a sua legitimidade pelo respeito ao contraditrio, alm de considerarem princpios como informao e educao essenciais para a mudana de comportamento que implique a adeso s normas. Por no ser objeto da pesquisa discriminar detalhadamente o contedo dos documentos, apenas citaremos os mais importantes, os quais serviram de guias para o trabalho: - OCDE: fundamental reconhecer o interesse que a OCDE tem no Brasil, mesmo no sendo ele ainda um OECD Country. Em 2008, a OCDE publicou o Relatrio sobre a Reforma Regulatria: Brasil Fortalecendo a governana para o crescimento que apresenta um panorama da estrutura regulatria brasileira, com foco nas agncias reguladoras e afirma que aprimorar o sistema jurdico do pas como um todo, e seus diversos instrumentos, a chave para
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assegurar um crescimento econmico sustentvel e fornecer uma estrutura transparente para os cidados e agentes do setor privado (OCDE, 2008, p. 8). Encabeando a lista de documentos produzidos pela organizao, j em 1994 foi publicado o relatrio Improving the quality of laws and regulations: economic, legal and managerial techniques (Melhorando a qualidade das leis e da regulao: tcnicas econmicas, legais e gerenciais traduo nossa). Outros documentos da OCDE so: regulatory Impact analysis Best Practice in oeCD Countries (1997); Food Safety and Agricultural Health Standards: Challenges and Opportunities for Developing Country Exports (2005); Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for High Quality Regulation (2005); Alternatives to traditional regulation (2007); Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA)(2008); Multi-Level Regulatory Governance Policies, Institutions and tools for regulatory quality and policy coherence (2009); - FAO: Perspectives and guidelines on food legislation, with a new model food law (2005); Understandin Codex Alimentarius (2006); - Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA): Manual de buenas prcticas de participacin en reuniones del Codex Alimentarius (2009); - OIE: Guidelines on veterinary legislation; - CIPV: Procedural Manual (2008); - Unio Europia: action plan Simplifying and improving the regulatory environment (2002); Better Regulation - simply explained (2006); Guidelines on the registration of national guides to good practice - In accordance with Article 8 of Regulation (EC) No 852/2004(2008); De fato, os documentos citados demonstram que pases e organismos internacionais tm direcionado seus esforos para melhorar a qualidade da legislao e da regulao, guiados por princpios como efetividade, necessidade de regulao, eficincia (custo/benefcio), proporcionalidade, celeridade, transparncia, responsabilidade, inteligibilidade, simplicidade, impacto mnimo, harmonizao, cooperao,
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equivalncia e justificativa tcnica, princpios estes que informam a produo de normas e recomendaes das instituies referidas9. Influenciado por esse contexto, o governo brasileiro institucionalizou boas prticas regulatrias atravs do PRO-REG Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional , com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID. O programa objetiva
desenvolver aes com vistas a promover o fortalecimento dos mecanismos institucionais para gesto em regulao, propiciando condies para a melhoria da qualidade da regulao, a consolidao da autonomia decisria das Agncias Reguladoras federais, e o aperfeioamento dos instrumentos de superviso e de controle social10 (PRO-REG, 2010)

Embora o programa esteja mais direcionado s agncias reguladoras, a maior parte dos Ministrios tambm dele participam, o que, infelizmente, no ocorre com o Ministrio da Agricultura. Ainda sobre harmonizao e boas prticas regulatrias, importante ressaltar a existncia de um Guia de Boas Prticas de Regulamentao, publicado pelo Conselho Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial Conmetro, elaborado pelo Comit Brasileiro de Regulamentao CBR e veiculado pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial, que funciona como secretaria executiva do Conmetro. O Guia contm orientaes para o processo de elaborao, adoo e implementao da regulamentao tcnica e objetiva, e pretende:
a) facilitar a implementao dos acordos internacionais, multilaterais, regionais e bilaterais,dos quais o Brasil signatrio, mediante o alinhamento, onde possvel e conveniente, com as prticas regulatrias internacionais; Um excelente exemplo a ser citado aqui o da OIE, que produziu o documento intitulado Diretivas sobre legislao veterinria (Guidelines on veterinay legislation), o qual contm os seguintes princpios para a produo de normas: respeito hierarquia dos atos, fundamento legal, inventrio da legislao sobre veterinria, comunicao, codificao, participao no processo de elaborao da legislao, consistncia da legislao. 10 Fonte: Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional PRO-REG. Disponvel em < http://www.regulacao.gov.br/
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b) contribuir para promover uma maior integrao entre as autoridades regulamentadoras brasileiras; c) contribuir para a harmonizao, consistncia, coerncia e uniformizao, no que for possvel e conveniente, das prticas regulatrias das autoridades brasileiras; d) contribuir para melhorar a articulao entre a regulamentao tcnica e o uso de normas tcnicas e incentivar a adoo destas; e) contribuir para o reconhecimento internacional das prticas de avaliao de conformidade adotadas no Pas; e f) ser um efetivo instrumento para as polticas industrial e de comrcio exterior brasileiras, incentivando a inovao, o desenvolvimento tecnolgico, econmico e social do Pas e facilitando a insero internacional. (INMETRO, 2009)11

Tal documento significa um importante avano para o Brasil no estabelecimento de uma regulamentao eficiente e alinhada ao contexto internacional, pois define padres de conformidade que implicam competncia e responsabilidade da atuao governamental sobre o desenvolvimento econmico e social.

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Fonte: Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial INMETRO. Disponvel em< http://www.inmetro.gov.br/qualidade/guia_portugues.pdf>
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7. CONCLUSES A legislao e a regulao so instrumentos legais que implicam uma escolha do Estado para realizar os seus objetivos em todas as suas esferas de atuao, seja na defesa agropecuria, seja sobre o direito civil ou sobre questes ambientais. Elas so imprescindveis ao exerccio do poder e privilegiam, sem dvida, o lado poltico, discricionrio, em que a escolha pelo melhor meio, ou instrumento, depende muito do contexto e das circunstncias. De todo modo, as normas produzidas implicam decises governamentais que estabelecem, de forma direta ou indireta, comportamentos para os cidados e para as empresas. A Legstica como um ramo do conhecimento que prope tanto questes tericas, quanto prticas diante da necessidade de legislar e regular, preocupa-se com o uso do poder regulatrio que concretize, mediante a participao, o fim de atender s necessidades coletivas e o bem comum, uma vez que os Estados perceberam, finalmente, que a qualidade da regulao exerce enorme impacto no seu desenvolvimento, bem como no grau de confiana nas instituies. Por tal motivo que as leis e a regulao tm que ser levadas a srio e no mais serem produzidas de forma mstica, conduzidas por intuies sem respaldo tcnico, jurdico e cientfico. No trabalho desenvolvido no curso do Projeto Inovao Tecnolgica para a Defesa Agropecuria percebeu-se a complexidade de um sistema jurdico com uma enorme quantidade de normas, impactado por outros subsistemas que dificultam sobremaneira a identificao do direito vigente e a compreenso do sistema como um todo. A ausncia de uma codificao nacional no setor responde em parte pelo desconhecimento deste universo por parte dos operadores jurdicos. Os trabalhos jurdicos sobre o tema so escassos e o resultado desta situao pde ser verificado no discurso judical e no discurso legislativo evidenciado nos trabalhos da CAPADR . A diversidade de autoridades que exercem poder regulamentar sobre o sistema sugere que, para alcanar a efetividade das normas, decises colegiadas implicam em atos que tendem a obter maior nvel
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de adeso de seus destinatrios. No entanto, a mera deciso conjunta no gera, como conseqncia lgica, uma soluo, pois o que se v a disputa por poder, de acordo com a ideologia que se deseja fazer prevalecer, o que muitas vezes provoca uma perverso no ordenamento, porque mantm privilgios e abusos que no condizem com o regime democrtico. Tudo isso gera o descomprometimento com o interesse pblico e com a qualidade tcnica da regulao, fatores que afetam negativamente a imagem do pas diante da comunidade internacional. No possvel, por meio deste trabalho, oferecer solues polticas, porque nesse territrio, no so apenas ideais que se somam, mas divergentes interesses que, mesmo menos adequados aos olhos de alguns, devem ser respeitados, por estarmos em uma democracia. No entanto, vivel a institucionalizao de uma poltica de comunicao entre os diversos setores que considere os pontos positivos e negativos das atuaes e possa decidir de forma tcnica, justificada e eficiente. A apresentao do Painel da Legislao, durante a II Conferencia de Defesa Agropecuria, contou com os seguintes painelistas Marcelo Andrade Cattoni UFMG, Fernando Goulart (Inmetro), Sandra Terezinha Furtado (UFU),Jos Silvino da Silva Rios (Conjur/ Mapa) e os debates reforaram a consistncias dos resultados apresentados, bem como abriram outras perspectivas para investigao e desenvolvimento de solues que minimizem o gargalo legislativo. O sistema normativo da Defesa Agropecuaria denso, complexo, apresenta mbitos de incidncia normativa com dficits de coerncia, em funo das suas intercesses e interfaces com vrios ministrios e agncias reguladoras. A globalizao incrementou a circulao de modelos jurdicos estrangeiros, concebidos em contextos onde a produao do direito acha-se articulada com polticas de boa legislao/regulao fundadas em princpios de necessidade, transparncia, subsidiariedade, proporcionalidade, responsabilidade, efetividade, inteligibilidade, simplicidade, sustentabilidade, higidez de processos e sistemas. O contexto brasileiro, alm de no possuir a prtica da avaliao de impacto na esfera ministerial, se ressente dos problemas
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advindos das assimetrias entre as legislaes estadual e nacional, de uma excessiva tipologia de atos normativos infra legais que causam dificuldades na compreenso para os seus destinatrios e atingidos, o que expressa um gargalo ao desenvolvimento econmico social. Esse quadro culmina por criar dificudades para os responsveis pela cadeia produtiva, mas tambm pelos fiscais situao que tambm impacta o judicirio. Na ausncia de canais consolidados de consultas publicas onde afetados sejam chamados a se manifestar (transparncia), orgos colegiados para elaborao de normas, o legislativo mantem um canal aberto para manifestao de grupos de interesse e grupos de presso afetos ao setor. A falta de uma disciplina legal em terrorismo biologico um assunto de segurana nacional ameaa e causa danos sanidade vegetal, sade animal e segurana alimentar, seja pela propagao de doenas exticas, organismos patognicos. O estgio atual da democracia brasileira exige uma maior coordenao por parte das autoridades do executivo com competncia regulamentar e regulatria, notadamente, MAPA, Anvisa, Ibama e Receita Federal, sob pena de aviltamento do direito alimentao, agora expresso em sede constitucional pela EC 64. Ao lado disso, o Pro Reg necessita ampliar o seu espao de discusso e incluir o MAPA no seu conselho consultivo. As assimetrias presentes no plano factual, no contexto da legislao, poderiam ser preenchidas com o planejamento das condies de aplicao de um novo ato normativo atravs dos instrumentos de avaliao do seu impacto, neste sentido, a prtica de consultas/audincias pblicas assume singular importncia dada sua qualidade em antecipar variveis de influncia que poderiam reforar ou obstaculizar os resultados pretendidos. A ausncia de uma maior sistematizao normativa da legislao de Defesa Agropecuria concorre para seu maior desconhecimento, com graves reflexos tanto no Executivo quanto no Legislativo e Judicirio e inclusive por parte dos prprios operadores do direito. Cursos de capacitao, incluso de disciplinas na graduao, alm
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de criao de especializaes, mestrados e doutorados poderiam ao longo do prazo preparar importantes atores para atuar na Defesa Agropecuria. Este direito fundamental se apresenta sob trs dimenses que reforam o sentido da dignidade da pessoa humana e que devem orientar politicas e impulsos para legislar|/regulamentar: alimento acessvel, barato e saudvel. As recomendaes apontadas durante o painel foram: Poltica para boa legislao, disciplina da avaliao de impacto, retomada da consolidao, codificao com uma carta de princpios que sistematizasse em um nico diploma normativo normas gerais sobre sanidade vegetal, sade animal e segurana alimentar, tipificao de crimes contra a Defesa Agropecuria, notadamente terrorismo biolgico, criao de um comit de combate ao terrorismo biolgico subordinado SDA (atividade de inteligncia e planejamento em caso de ataques), incluso da Defesa Agropecuria em disciplinas da graduao, ps graduao, capacitao nos cursos que atuam diretamente no setor, bemo como no curso de Direito, incluso de disciplinas afetas elaborao legislativa, capacitao de jurilinguistas para atuar na defesa dos interesses nacionais junto aos rgos normativos internacionais, tais como CIPV, FAO, OIE, OMC. Os grandes problemas identificados e apontados podem ser resumidos da seguinte forma : dificuldade de compreenso do contexto legislativo, deficincia de capacitao sobre a legislao, carncia de harmonizao, atualizao e simplificao das leis, dificuldade de integrao das reas, conflitos de competncias, abusos na fiscalizao, lacunas, generalizao excessiva quanto s sanes, podem ser parcialmente solucionados no possvel dizer totalmente, pois a legislao apresenta efeitos imprevisveis, j que ela trata da vida pela adoo de boas prticas regulatrias. O planejamento legislativo e regulatrio demanda uma gesto responsvel dos sistemas regulatrios, em que a anlise dos efeitos das normas requisito para a justificao de legislar, bem como para a avaliao constante de legitimidade da atuao do governo, incluindo-se aqui o Legislativo e o Executivo. Nesse contexto, imprescindvel a participao dos interessados e de todos aqueles que
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sofrero efeitos diretos ou indiretos ferramentas como consultas e audincias pblicas, bem como a possibilidade de rastrear as demandas so essenciais. No se pode olvidar que o sistema normativo de defesa agropecuria requer a harmonizao no s das normas nacionais e internacionais, ou das normas federais e estaduais, mas tambm dos termos usados, para evitar interpretaes confusas que geram a inefetividade das normas no momento da sua aplicao. Instrumentos como consolidao e codificao representam, como foi apontado, a simplificao do direito, com o potencial aumento da capacidade de compreenso pelos destinatrios. No caso especfico do Poder Judicirio, o planejamento legislativo e regulatrio com a harmonizao de conceitos e a efetiva aplicao pelos legisladores e administradores pblicos de boas prticas pode reduzir o ativismo judicial e, por outro lado, diminuir os conflitos judiciais que acontecem por falhas na legislao. Nesse contexto, a realizao de avaliao legislativa, com a verificao do impacto das normas por meio de uma anlise aprofundada dos fatos e clarificao dos objetivos que se pretendeu alcanar, identificando-se, por outro lado, as limitaes jurdicas e fticas que devem ser respeitadas para garantir a eficcia das normas, uma ferramenta de grande valia para o legislador sobre como legislar e se deve legislar. Por fim, preciso considerar que a decodificao da informao jurdica essencial para que todos os elos da cadeia produtiva se comprometam no esforo de aprimorar o sistema de defesa agropecuria brasileiro. Recomenda-se que temas legislativos e regulatrios sejam includos j nos cursos de graduao e que todos aqueles que atuam sobre o sistema, como intrpretes e aplicadores das normas, sejam constantemente conscientizados da dimenso da defesa agropecuria e de que todas as aes dependem de atos jurdicos que podem alcanar, de forma negativa, o Poder Judicirio. Este um custo que o Estado paga pela m qualidade de suas leis. O setor agropecurio tem uma fora imensa no Brasil e as perspectivas so otimistas. No entanto, o desenvolvimento
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econmico e social deve ser buscado de forma racional, considerando a preservao do meio ambiente e, principalmente, o fato de que o direito a uma alimentao saudvel deve ser considerado um direito humano. Por tal motivo, os trs nveis de governo da federao devem unir seus esforos na busca pelo aprimoramento da defesa agropecuria. As aes do Estado, no entanto, no podem ser validadas apenas pela idia de soberania daqueles que esto no poder, j que eles o exercem em nome de todos, mas devem ser justificadas com base em uma racionalidade legislativa em que se pretende considerar o contexto e todos aqueles que dele participam. importante que o Ministrio da Agricultura, portanto, pense em boas prticas legislativas e regulatrias, planejamento e avaliao legislativa e sua incluso no PRO-REG, de modo a tornar concretos os conceitos de eficcia, efetividade e eficincia das normas e, consequentemente, as aes implementadas por meio delas.

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RESEARCH REPORT - ANALYSIS AND DIAGNOSIS OF BRAZILIAN NORMATIVE AGRICULTURAL/HEALTH/FOOD SAFETY SYSTEM
ABSTRACT Brazilian agricultural/food/health legislation is not unified, although there are a great number of normative acts, from different sources, with a diverse degree of incidence and from various hierarchical levels, and furthermore does not always consider the intricate multilevel sources of law.This fact obviously reflects on the actual implementation of agricultural protection on a federal level as well as on regional and local levels.The aim of this research project was to identify the bottlenecks which aggravate the implementation of programmes and actions and also reflect on food security legislation.The effectiveness depends on the complex sequence of normative acts which regulate the whole productive process. KEYWORDS: agricultural/health/food safety system. Normative complex system. Brazilian multilevel legislation.

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8. BIBLIOGRAFIA CITADA E ENDEREOS ELETRNICOS CONSULTADOS


BRASIL. Lei Complementar n. 95, de 26 de fevereiro de 1998. Dispe sobre a elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis, conforme determina o pargrafo nico do art. 59 da Constituio Federal, e estabelece norma para a consolidao dos atos normativos que menciona. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp95.htm>. Acesso em: agosto de 2010. BRASIL. Decreto n. 4.176, de 28 de maro de 2002. Estabelece normas e diretrizes para a elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e o encaminhamento ao Presidente da Repblica de projetos de atos normativos de competncia dos rgos do Poder Executivo Federal, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4176.htm>. Acesso em: agosto de 2010. BRASIL, Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias. Disponvel em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8080.htm>. Acesso em: fevereiro de 2010. BRASIL, Lei n 8.171, de 17 de janeiro de 1991. Dispe sobre a poltica agrcola. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8171. htm>. Acesso em: fevereiro de 2010. BRASIL, Lei n 9.712, de 20 de novembro de 1998. Altera a Lei no 8.171, de 17 de janeiro de 1991, acrescentando-lhe dispositivos referentes defesa agropecuria. Disponvel em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/ L9712.htm>. Acesso em: fevereiro de 2010. BRASIL, Decreto n 5.741, de 30 de maro de 2006. Regulamenta os arts. 27A, 28-A e 29-A da Lei no 8.171, de 17 de janeiro de 1991, organiza o Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria, e d outras providncias. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/ Decreto/D5741.htm>. Acesso em fevereiro de 2010.
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BRASIL, Lei n 9.782, de 26 de janeiro de 1999. Define o Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria, cria a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, e d outras providncias. Disponvel em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ Leis/L9782.htm>. Acesso em fevereiro de 2010. BRASIL, Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA. Disponvel Em <www.portal.anvisa.gov.br>. Acesso em setembro de 2009. BRASIL, Casa Civil Presidncia da Repblica et. al. Relatrio Final do Grupo de Trabalho Interministerial da Inspeo e Fiscalizao Sanitria dos Alimentos. (Portaria Interministerial n 220, de 29 de maro de 2005). Agosto de 2005. Disponvel em <https://www.planalto.gov.br/casacivil/ arquivospdf/Relatorio_Final_GT_Inspecao_de_Alimentos_agosto_05.pdf>. Acesso em abril de 2010. BRASIL, Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Portaria n 215, de 27 de abril de 2001. Dispe sobre a elaborao de atos normativos e ordinatrios expedidos no mbito do Ministrio da Agricultura e do Abastecimento, sua distino, finalidades, requisitos formais e autoridades que os expedem. Disponvel em <http://extranet.agricultura.gov.br/sislegis/ action/detalhaAto.do?method=consultarLegislacaoFederal>. Acesso em maro de 2010. BRASIL, Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Secretaria de Defesa Agropecuria. Inter-relao da Defesa Agropecuria com a Vigilncia Sanitria. 2007. Disponvel em < http://www.anvisa.gov.br/ institucional/conselho/defesa_agropecuaria.ppt.> Acesso em abril de 2010. BRASIL, Cmara dos Deputados, Projeto de Lei n 4.944, de 25 de julho de 2001. Declara revogados a Lei n 117, de 14 de novembro de 1935, e os atos normativos que menciona, afetos ao Ministrio da Agricultura e do Abastecimento. Disponvel em < http://www.camara.gov.br/sileg/ Prop_Detalhe.asp?id=30701>. Acesso em janeiro de 2010. BRASIL, Cmara dos Deputados. Relatrio Anual de Atividades da Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural (CAPADR) 53 Legislatura 3 Sesso Legislativa, 2009. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em
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9 ANEXOS ANEXO I TABELAS CONTENDO DADOS DAS DECISES DOS TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS DO BRASIL

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Lista de abreviatura dos recursos:


AC Apelao Cvel AResc Ao Rescisria AMS Apelao em mandado de segurana ACR Apelao Criminal REO Remessa ex officio REOMS Remessa ex officio em mandado de segurana HC Habeas Corpus RSE Recurso em Sentido Estrito EI Embargos infringentes Agravo As modalidades de agravo: instrumento, interno e regimental Inq Inqurito MS Mandado de Segurana
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ANEXO I I

Slides com a sntese dos resultados durante o Painel Legislao em Defesa Agropecuria e desenvolvimento scio-econmico: tenses, tendncias e boas prticas (28/05) da II Conferncia Nacional sobre Defesa Agropecuria.