Orlando Penicela Jr. Apontamentos William Dunn POLITICAS PUBLICAS

ORLANDO JOS PENICELA Jr.
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APONTAMENTOS POLTICAS PBLICAS2 DUNN, William N. Public Policy Analysis: An Introduction. 4th ed. Upper Saddle River, New Jersey: Pearson Prentice Hall, 2008. Captulos I - VII Captulo I: O PROCESSO DE ANLISE DE POLTICAS Anlise de Polticas um processo de pesquisa multidisciplinar concebido para criar, avaliar criticamente e comunicar informao que seja til para a compreenso e aprimoramento das polticas. Como uma disciplina multidisciplinar orientada para a resoluo de problemas (descoberta de solues prticas para os problemas), a Anlise de Polticas recorre s metodologias e descobertas das outras cincias: cincias sociais, profisses sociais, tica, economia, Administrao Pblica, Planeamento e Filosofia poltica. Desta multidisciplinaridade resulta que a Anlise de Polticas seja: Descritiva porque as suas formulaes em torno das causas e consequncias de polticas baseiam-se nas cincias sociais; e Normativa porque ela recorre a economia, Anlise de deciso e tica para avaliar as suas formulaes em torno da utilidade esperada e valor moral das polticas bem como para fazer as escolhas das consequncias (fins) desejados e cursos de aco preferidos (meios). Entretanto, embora a Anlise de Polticas seja baseada em mtodos cientficos, ela assenta igualmente sobre processos de arte e persuaso (tal como vimos em Weimer & Vining). Portanto, da sua multidisciplinaridade e cruzamento com a arte, podemos concluir que a Anlise de polticas baseia-se numa combinao de conhecimento ordinrio (do senso
Estudante do curso de Administrao Pblica na Universidade Eduardo Mondlane, Maputo, Moambique Ateno: Reconhecendo a superficialidade e falibilidade destes apontamentos, recomendo veementemente a Leitura integral da Bibliografia de referncia supramencionada.
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Mondlane. ORLANDO J. PENICELA Jr. 2011. Universidade Eduardo Mondlane. MOAMBIQUE
comum) com formas especializadas de pesquisa praticadas nas vrias cincias mencionadas. Mas porqu a multidisciplinaridade da Anlise de Polticas? A Anlise de Polticas multidisciplinar, oferece-nos a melhor abordagem para a complexa e multi-facetada esfera da produo de polticas pblicas. O conhecimento de mltiplas disciplinas e reas profissionais, geralmente mais eficaz em oferecer-nos respostas aos problemas concretos do mundo, dado que estes problemas so complexos agregando elementos polticos, sociais, econmicos, administrativos, legais, ticos e muito mais. Os problemas no aparecem de forma separada e especificamente para os cientistas polticos, economistas ou administradores pblicos. ANLISE DE POLTICAS COMO UM PROCESSO INTEGRADO Visto como um processo integrado, a Anlise de Polticas comporta trs elementos: Componentes Informacionais das Polticas, Transformaes Informacionais das Polticas e os Mtodos de Anlise. 1. Componentes Informacionais das Polticas A Anlise de Polticas centra-se em cinco questes fundamentais: Para que problema se busca uma soluo? Que curso de aco dever ser escolhido para resolver tal problema? Quais so as consequncias da escolha desse curso de aco? Que consequncias futuras podem ser esperadas caso outros cursos de aco sejam escolhidos? Para dar respostas a estas questes, ns devemos ter cinco tipos de informao relevante para as polticas ou componentes informacionais de polticas nomeadamente: Problemas de polticas, resultados esperados de polticas, polticas preferidas, resultados observados de polticas e desempenho das polticas
Problema de Poltica um valor no explorado ou oportunidade de melhoria possvel atravs da aco pblica. Esta componente inclui no s a identificao do problema mas tambm a compreenso dos seus antecedentes (um elemento importante para a resoluo de um problema). A informao sobre os Problemas de Poltica joga um papel decisivo na Anlise de Polticas pois a forma como um problema definido, condiciona o processo de busca de solues. Informao inadequada ou errada pode resultar num erro fatal: a resoluo do problema errado. Resultado Esperado da Poltica a consequncia provvel de uma poltica (curso de aco escolhido). Esta componente relaciona-se com a anterior (Problemas de Polticas) porque, a informao sobre as circunstancias que deram origem a um problema fundamental para a elaborao de informaes sobre os resultados esperados da Poltica que se adopta. Poltica Preferida a soluo potencial de um problema. Esta componente tambm relaciona-se com a anterior (resultado esperado da poltica) pois para se seleccionar uma poltica preferida, necessrio ter informao sobre os resultados que se esperam dessa poltica. Resultado Observado da Poltica uma consequncia presente ou passada da implementao da poltica preferida. preciso notar que no possvel prever na totalidade as consequncias de um curso de aco escolhido, de tal forma que muitas dessas consequncias so imprevistas ou indesejveis. Em outras palavras, alguns efeitos de polticas no so resultados de polticas. Informao sobre os resultados observados de uma poltica produzida de duas formas: avaliao ex ante (antes da implementao) e avaliao ex post (depois da implementao). Desempenho da Poltica mede o grau de contribuio de um resultado observado de poltica para a resoluo do problema.
2. Transformaes Informacionais das Polticas Conforme se pode constatar, estas componentes so interdependentes. Cada componente representa um tipo de informao, e essa informao tem o potencial de transformar a informao produzida na fase posterior. Por exemplo, a informao sobre o desempenho de uma poltica depende da transformao da informao prvia sobre os resultados observados dessa poltica. Este ciclo de transformao de informaes indispensvel para a Anlise de Polticas. 3. Mtodos de anlise em Anlise de Polticas Os cinco tipos de informao retromencionados so produzidos e transformados com recurso a mtodos (procedimentos) da Anlise de Polticas a saber: Monitoria um processo descritivo que produz informao sobre os resultados observados da poltica. Previso um processo que produz informao sobre os resultados esperados da poltica. Avaliao um processo crtico que produz informao sobre o valor (utilidade) dos resultados esperados e observados das polticas. Recomendao um processo prescritivo que produz informao sobre as polticas preferidas. Estruturao do Problema (definio) - um processo que produz informao definitria de qu problema resolver. Este mtodo agrega os restantes, sendo por isso considerado meta mtodo (mtodo dos mtodos) Os mtodos de anlise em Anlise de Polticas, so interdependentes. impossvel usar um mtodo sem antes ter usado os outros. FORMAS DE ANLISE DE POLTICAS A relao entre os trs elementos do processo integrado de Anlise de Polticas: Componentes Informacionais das Polticas, Transformaes Informacionais das Polticas e os Mtodos de Anlise, oferece-nos uma base de comparao de diferentes formas de Anlise de Polticas anlise Retrospectiva e Prospectiva.
1. Anlise Prospectiva de Polticas a anlise que Williams designa propriamente por Anlise de Polticas referindo-se a uma sintetizao de informao para dela formular alternativas de polticas e preferncias, apresentadas em termos comparativos, qualitativa e quantitativamente previsveis, como base ou guia para decises de polticas. Envolve a produo e transformao de informao antes da concretizao de aces. Esta forma de anlise ex ante, tpica do estilo do modus operandis dos economistas, analistas de sistemas, pesquisadores de operaes e analistas de deciso. 2. Anlise Retrospectiva de Polticas uma forma de anlise ex post envolvendo a produo e transformao de informao aps a implementao das polticas. Esta anlise, raramente produz informao que seja directamente til aos fazedores de polticas e no tem sido muito eficaz em oferecer solues para problemas especficos de polticas pois, resulta frequentemente em informao macronegativa. Informao macronegativa aquela que descreve as causas e consequncias fundamentais das polticas para demonstrar porqu as mesmas no funcionam. Contrariamente, a informao micropositiva seria aquela que mostra qu polticas e programas funcionam sob determinadas condies. Ainda quanto as formas de anlise de polticas, uma importante distino metodolgica pode ser feita entre as anlises descritiva e normativa de polticas. a) Anlise Descritiva de Polticas paralela teoria da deciso descritiva. Esta anlise baseia-se na monitoria e previso e visa explicar, compreender e prever polticas por via da identificao de padres de casualidade. b) Anlise Normativa de Polticas paralela teoria da deciso normativa. Esta anlise refere-se a um conjunto logicamente consistente de proposies que avaliam e prescrevem (recomendao) aces. Os mtodos de Avaliao e Recomendao
fornecem informao sobre o desempenho de polticas e polticas preferidas. Ex: Uma poltica ser eficientemente ptima porque os benefcios superam os custos. Uma das caractersticas importantes deste tipo de anlise, o facto de ela assentar em formulaes de carcter valorativo (entram em questo valores como eficincia, equidade, liberdade, ). No menos importante, a distino entre os mtodos de
descoberta/identificao de problemas e os mtodos de resoluo dos problemas. Os mtodos de identificao tm a ver com a descoberta de elementos que se enquadrem na definio do problema, e no na sua soluo. Trata-se de mtodos de natureza inerentemente conceptual. Por outro lado, os mtodos de resoluo foram concebidos para fornecer solues aos problemas. Estes mtodos so de natureza tcnica e inclui tcnicas como anlise custo beneficio, anlise de deciso e anlise de implementao. Anlise Integrada vs Anlise Segmentada de Polticas Estas duas formas de Anlise de Polticas sintetizam todos os elementos at aqui expostos. A Anlise Integrada integra num processo contnuo, as anlises Retrospectivas e prospectivas; integra as anlises descritivas e normativas e associa os mtodos de identificao com os mtodos de resoluo dos problemas. Esta Anlise identifica e relaciona os principais elementos da anlise de polticas: Componentes Informacionais das Polticas, Transformaes Informacionais das Polticas e os Mtodos de Anlise, permitindo-nos visualizar as funes especiais desempenhadas pelos mtodos de estruturao de problemas, monitoria, avaliao, previso e recomendao. A Anlise Segmentada uma anlise especializada que se desenvolve nas diversas disciplinas cientficas dando primazia a produo, crtica e transmisso do conhecimento
intelectual. Esta anlise ignora os esforos de ligao interdisciplinar do conhecimento intelectual bem como a converso do mesmo em conhecimento prtico. Porm, esta abordagem nos chama ateno para a compreenso, avaliao e aprimoramento de uma metodologia que tenha a ambiciosa misso de ligar os aspectos isolados das cincias sociais, profisses sociais e filosofia poltica. ANLISE DE POLTICAS NA PRTICA Lgica Reconstruda vs Lgica em Uso Tanto a abordagem integrada como a abordagem Segmentada da Anlise de polticas, correspondem a uma reconstruo lgica (lgica Reconstruda). Entretanto, o processo real de anlise de polticas, pode no condizer com estas ou outras reconstrues lgicas, incluindo o chamado mtodo cientfico, pois todas as Reconstrues lgicas so representaes abstractas de um conjunto de prticas observadas. Portanto, a Lgica em Uso dos analistas, distinta da reconstruo lgica das suas aces e varia (entre os analistas) em funo de: Suas caractersticas pessoais (estilos cognitivos e papeis analticos); Socializao profissional (trabalho em equipes multidisciplinares) Configuraes institucionais (sistema institucionais de incentivo, Limitaes de tempo).
PENSAMENTO CRTICO vs ANLISE DE POLTICAS A complexidade e o volume de trabalho (avaliao qualitativa e quantitativa de uma extenso volume de dados) tornam difcil a escolha de mtodos e tcnicas para a Anlise de polticas. Mais do que isso, esses inconvenientes impem obstculos ao pensamento crtico ou seja a anlise e avaliao cuidadosa das razes e factos usados para advogar uma poltica pblica.
Um mtodo disponvel para esse efeito a Anlise dos argumentos de poltica. Argumentao de Poltica o processo pelo qual dois ou mais stakeholders discutem os mritos de polticas atravs da pesquisa dos pressupostos por trs da poltica. O resultado do pensamento crtico em torno das Polticas ser uma Anlise de Polticas baseada em evidncias. Estrutura dos Argumentos de Poltica O processo e estrutura da argumentao de Poltica podem ser representados atravs de seis elementos interligados: Informao relevante para a poltica; Sugestes de Polticas; Garantias; Apoio; Captulo II: ANLISE DE POLTICAS NO PROCESSO DE FORMULAO DE POLTICAS Como uma disciplina multidisciplinar, a Anlise de Polticas orienta-se para a criao, transformao e comunicao de conhecimento de utilidade para o processo de formulao de polticas. E porque a eficcia do processo de formulao de polticas depende em parte da disponibilidade de informaes relevantes para a poltica, a comunicao e aplicao da Anlise de Polticas so fundamentais.
ANTECEDENTES HISTRICOS DA ANLISE DE POLTICAS No amplo sentido, a Anlise de Polticas to velha quanto a prpria civilizao humana. Entretanto, as ambiguidades subjacentes a origem etimolgica do termo poltica, est entre as razes da permeabilidade das fronteiras entre as disciplinas cientficas cujo
objecto o processo poltico e as polticas como o caso da Cincia Poltica, da Administrao Pblica e da Anlise de Polticas. Origens e Evoluo histrica da Anlise de Polticas inconveniente restringir o termo Anlise de Polticas aos significados contemporneos que lhe so atribudos como: segmentao de problemas em elementos ou partes bsicas ou uma coleco de tcnicas quantitativas usadas por analistas de sistemas, analistas de deciso e economistas. Vista no seu mais amplo sentido, a Anlise de polticas emergiu num momento de evoluo das sociedades humanas em que o conhecimento prtico era deliberadamente cultivado, incitando desta forma uma auto-avaliao das ligaes entre conhecimento e aco. Um dos mais remotos registos de esforos para o desenvolvimento de conhecimento relevante para as polticas pode ser encontrado em civilizaes antigas como a Mesopotmia e a Babilnia que produziram e introduziram cdigos legais em resposta a crescente complexidade dos assentamentos populacionais urbanos em que tornaram-se necessrias polticas regulatrias das actividades e comportamentos. Por exemplo o cdigo de Hamurabi na Babilnia reflectia as exigncias econmicas e sociais e abrangia procedimentos criminais, direitos de propriedade, comrcio, relaes familiares e maritais e inclusive o que chamamos hoje de Finanas Pblicas. Com a crescente conscincia das relaes entre conhecimento e aco, foi se desenvolvendo um estrato de pessoas formadas que se especializavam na produo de informaes relevantes para as polticas. Esses eram segundo H. Lasswell os especialistas dos smbolos cuja tarefa era a previso de polticas. Entretanto, para as suas previses do futuro, estes analistas recorriam a mtodos no cientficos como o misticismo, ocultismo e ritualismo. J na Antiguidade clssica, Plato e Aristteles procuraram influenciar as questes polticas atravs do conhecimento pois acreditavam que o bem comum (bom governo) s seria possvel se os filsofos se tornassem reis ou os reis se tornassem filsofos.
Na Idade mdia, reis e prncipes recrutavam especialistas de polticas para fornecerem concelho e assesoria tcnica nas reas em que no fossem capazes de tomar decises eficazes: finanas, guerra e Direito. Foi nesta fase que se desenvolveu o que Max Weber chamou de polticos profissionais. A fase da revoluo Industrial coincidiu com o Iluminismo, um perodo em que a crena no progresso humano atravs da cincia e tecnologia, torna-se mais do que nunca dominante entre os fazedores de polticas e seus assessores. O desenvolvimento e o teste de teorias cientficas passou gradualmente a ser visto como o nico meio objectivo de compreender e resolver problemas sociais. Pela primeira vez, o conhecimento relevante para as polticas era produzido de acordo com as prescries do empirismo e do mtodo cientfico. No sculo XIX, com o crescimento da pesquisa emprica e quantitativa, os produtores de conhecimento relevante para as polticas, comearam a basear o seu trabalho no registo sistemtico de dados empricos e no no ritualismo (como fora na antiguidade), na doutrina filosfica (como fora na Antiguidade Clssica) ou na autoridade (como fora na Idade Mdia). Nesta fase ocorreram na Europa numerosos e significativos progressos metodolgicos na rea de Estatstica que se traduziram numa nova abordagem de estudo dos problemas sociais a chamada transformao do sculo XIX. No sculo XX, com a institucionalizao das cincias Sociais e comportamentais bem como das profisses sociais, a produo de informao relevante para as polticas passou a ser feita por graduados e ou ps-graduados universitrios em Cincias relevantes para polticas. Estes novos profissionais, foram tendo cada vez mais uma significativa influencia na administrao americana.
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O PROCESSO DE FORMULAO DE POLTICAS O processo de formulao de polticas ou processo de polticas pode ser visualizado como uma srie de actividades interdependentes dispostas temporalmente: formao (configurao) da Agenda, Formulao de polticas, adopo de polticas, Implementao de polticas, Avaliao de Polticas, Adaptao de polticas, Sucesso da poltica e Trmino da poltica. O processo de polticas envolve trs formas ou tipos de ciclos: Adaptao de polticas quando o efeito retroactivo (feedback) de uma poltica liga-se posteriormente as fases iniciais. Sucesso de Polticas quando novas polticas ou organizaes so criadas a partir das preexistentes (antigas). Trmino da Poltica traduz o fim de uma poltica ou programa.
MODELOS DE MUDANA DE POLTICAS Para a compreenso do processo de formulao de polticas precisamos do auxlio de alguns modelos (ou Estruturas) conceptuais do processo. Na verdade estas estruturas ou modelos so to importante quanto os seus contedos. 1. Racionalidade Absoluta Este modelo concebe a formulao de polticas como uma busca pela eficincia na utilizao de recursos atravs de uma anlise custo beneficio. Baseia-se na figura do actor econmico racional (Homo economicus). O argumento fundamental do modelo de racionalidade Econmica : de um conjunto de solues potenciais, quanto maior for a eficincia liquida (diferena entre benefcios percebidos e perdas percebidas) de uma alternativa seleccionada, maiores sero as probabilidades dela ser escolhida como uma base (racional) de aco e mudana de poltica.
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2. Racionalidade Alternativa Este modelo baseia-se do teorema da impossibilidade de Kenneth Arrow para criticar o modelo da racionalidade econmica. O teorema de Arrow considera que em sociedades democrticas, impossvel os decisores reunirem os requisitos do modelo de racionalidade econmica pois as escolhas racionais e transitivas individuais no podem ser agregadas por via dos procedimentos de votao maioritria, para criar uma nica melhor escolha para todas as partes este o paradoxo do voto. O teorema de impossibilidade de Arrow prova por deduo lgica que impossvel aplicar procedimentos democrticos para alcanar decises colectivas que sejam transitivas. Existem cinco condies para qualquer procedimento de deciso democrtica: No restrio das escolhas todas as possveis combinaes das preferncias individuais devem ser tidas em conta; No perversidade das escolhas colectivas as escolhas colectivas devem reflectir consistentemente as escolhas individuais; Independncia das alternativas irrelevantes as escolhas devem se restringir a um conjunto de alternativas que sejam independentes das outras; Soberania dos cidados as escolhas colectivas no devem ser limitadas por escolhas anteriores; e No ditadura nenhum individuo ou grupo pode determinar os resultados das escolhas colectivas impondo as suas preferncias sobre os outros. Para evitar o dilema das preferncias intransitivas podemos delegar escolhas colectivas para poucos decisores (por ex: elites polticas ou tcnicas) dos quais se pode esperar consenso e portanto uma escolha transitiva. Ora, embora resolva o problema das preferncias intransitivas, esta medida viola as condies de Soberania dos cidados e no ditadura. Alternativamente pode-se introduzir alternativas adicionais para estimular consenso. Porm, esta medida viola a condio de independncia das alternativas irrelevantes.
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Na prtica, os sistemas polticos baseados na regra da maioria empregam ambos procedimentos para alcanar escolhas colectivas. Essas escolhas so descritas como segunda melhor deciso. 3. Incrementalismo Desarticulado Este modelo parte do pressuposto de que raramente as escolhas de polticas vo de acordo com as prescries do modelo de racionalidade econmica. O argumento principal do modelo de que as mudanas de polticas ocorrem na margem com o status quo de tal forma que o comportamento no momento t marginalmente diferente do comportamento no momento t+1. Portanto, de acordo com este modelo as mudanas ocorrem quando os decisores levam em conta apenas as alternativas que diferem incrementalmente (minimamente) do status quo. 4. Racionalidade Limitada Constitui mais uma alternativa ao modelo da racionalidade econmica. De acordo com este modelo, os fazedores de polticas no procuram ser economicamente racionais no sentido absoluto ou de anlise de todas as alternativas. Embora as escolhas sejam racionais, elas so limitadas pelas circunstncias prticas em que os fazedores de polticas operam. O argumento principal deste modelo cujo principal teorizador foi Herbert Simon de que, no sendo possvel um comportamento maximizador (tpico do Homus Economicus do modelo da racionalidade econmica), os decisores devem procurar identificar o curso de aco que seja simplesmente bom o suficiente comportamento satisfaciente. O modelo em anlise tem enfoque sobre as limitaes nas escolhas racionais individuais sendo portanto relacionado com o modelo do incrementalismo desarticulado que enfoca sobre as limitaes nas escolhas racionais colectivas.
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5. Mixed Scanning um modelo alternativo racionalidade econmica, incrementalismo desarticulado e racionalidade limitada. Este modelo representado Amitai Etzioni. O Mixed Scanning comea por criticar o modelo incremental pelo facto de este ser conservador e orientado para o status quo dificultando a criatividade e a inovao. Por outro lado, o incrementalismo baseia-se em decises operacionais dirias (pensamento a curto prazo) ignorando as grandes escolhas estratgicas (reflexo a longo prazo). J o Mixed Scanning, distingue as escolhas estratgicas (que estabelecem as direces bsicas das polticas) e escolhas operacionais (contribuem para a implementao das escolhas estratgicas). O argumento fundamental deste modelo de que as mudanas de polticas ocorrem quando problemas de polticas so adaptados natureza de problemas confrontados pelos fazedores de polticas. O modelo combina elementos da racionalidade absoluta e do incrementalismo desarticulado 6. Racionalidade Erottica Racionalidade erottica refere-se a um processo de interrogao e resposta uma vez que muitas das vezes os analistas simplesmente no conhecem a relao entre polticas, resultados de polticas e os valores a realizar. 7. Convergncia Crtica Convergncia Crtica refere-se ao ciclo de polticas enquanto um processo cuja compreenso no se resume a determinao dos resultados mas sim na monitoria de todo o processo e das suas estruturas que o configuram de tal forma que se possa conduzir o processo de forma previsvel. Em contexto de formulao de polticas, indivduos e grupos interagem para a formao das agendas e formulao de polticas. Porm, o seu sucesso depende da sua capacidade de reconhecimento de momentos crticos (janelas de polticas) quando trs tipos de correntes problemas, polticas e dinmicas do processo poltico convergem.
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O argumento fundamental da Convergncia Crtica de que as mudanas de polticas ocorrem nesses momentos crticos. Parte da tarefa dos Analistas de polticas reconhecer esses momentos de convergncia. 8. Equilbrio Interrompido O argumento fundamental deste modelo de que os choques externos so uma condio necessria mas no suficiente para grandes mudanas de polticas pois a maior parte das polticas so relativamente estveis, observando mudanas incrementais em longos perodos. A condio suficiente para grandes mudanas de polticas que novas imagens polticas e uma nova compreenso da esfera poltica repentinamente emerja dos choques. Entretanto, quando novas imagens polticas, crenas e valores desenvolvem-se gradualmente, em longos perodos de tempo, ento o processo no interrompido. Captulo III: ESTRUTURAO DOS PROBLEMAS DE POLTICA O objectivo deste captulo, de apresentar alguns elementos em torno da natureza de um problema de poltica e examinar o processo de estruturao de um problema em Anlise de Polticas. Sero tambm objectos de abordagem os mtodos de estruturao de problemas de poltica. Mas por qu razo precisamos estudar a natureza de um problema de poltica? que por natureza os problemas nunca so factos objectivamente determinveis, de tal forma que dados que demonstrem por exemplo que o crime, a pobreza e o aquecimento global esto em alta, podem ser interpretados de diversas maneiras pelos diferentes stakeholders de uma poltica. Em outras palavras, estamos a dizer que a mesma informao relevante para uma poltica, resulta muitas vezes em definies conflituantes do problema porque os diferentes stakeholders da poltica, tem interpretaes competitivas dos mesmos factos. Essas
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diferentes interpretaes derivam obviamente das suas diferentes concepes da natureza humana, do papel do governo e da prpria natureza do conhecimento. Portanto, tal como se costuma dizer que a beleza est nos olhos de que v, podemos igualmente dizer que os problemas de poltica esto em parte nos olhos do observador. justamente por causa desta complexidade dos problemas de poltica e do processo poltico de uma maneira geral, que a definio de alternativas o instrumento mximo do poder.
NATUREZA DOS PROBLEMAS DE POLTICA Problema de Poltica um valor no explorado ou oportunidade de melhoria possvel atravs da aco pblica. A informao sobre a natureza, mbito e gravidade de um problema produzido atravs do mtodo analtico de estruturao do problema. Esta provavelmente a mais importante actividade desempenhada por um Analista de polticas dado que ela constitui um mecanismo orientador que afecta o sucesso de todas as outras fases da anlise de polticas. Infelizmente, parece que os analistas de polticas mais fracassam por resolver o problema errado do que por dar uma soluo errada a um problema. Embora seja em parte correcta, a descrio de Anlise de polticas como uma metodologia de resoluo de problemas, pode ser enganadora pois essa imagem do analista como resolvedor de problemas transmite a imagem de um super-homem que pode com sucesso identificar, avaliar e recomendar solues para um problema sem previamente gastar muito tempo e esforo na formulao do problema. Desta forma, a anlise de polticas pode ser melhor concebida como um processo dinmico e multifaseado em que os mtodos de estruturao dos problemas tornam-se prioritrios em relao aos mtodos de resoluo do problema. Antes de avanarmos, faamos uma breve clarificao conceptual: Percepo dos Problemas vs Estruturao dos Problemas
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Percepo dos problemas uma sensao difusa de preocupaes e sinais de stress que inquieta os analistas e outros stakeholders e que antecede os problemas nitidamente articulados do processo de anlise de polticas. Este no um problema mas sim situao de problema situao de problema. Estruturao dos Problemas vs Resoluo dos Problemas. Conforme supramencionado, a anlise de polticas um processo multi-faseado que inclui em ordem de prioridade e importncia os mtodos de estruturao dos problemas e os mtodos de resoluo de problemas. Alguns chamam os mtodos de estruturao dos problemas de desenho de polticas ou cincia do desenho ou ainda meta-mtodos. Quando os analistas usam apenas os mtodos de resoluo de problemas na resoluo de um problema complexo, eles incorrem o risco de cometer o erro do tipo III: a resoluo do problema errado. Re(soluo) de problema vs No resoluo de Problema e Dissoluo de Problema Estes trs termos referem-se a trs tipos de processos de correco de erros. Embora derivam todos do latim solvere (resolver ou dissolver), os processos de correco de erro aos quais se referem, ocorrem a nveis distintos. A re(soluo) de um problema (problem resolving) envolve o reexame de um problema correctamente estruturado de forma a reduzir os erros de calibragem. Ex: reduzir as probabilidades de erros do tipo I ou tipo II no teste da hiptese nula de que uma poltica no tem nenhum efeito nos resultados duma determinada poltica. No resoluo do problema (problem unsolving) envolve o abandono de uma soluo baseada na formulao errada do problema, e retorno a estruturao do problema na tentativa de formular o problema certo. Por sua vez, a dissoluo do problema (problem dissolving) envolve o abandono de um problema incorrectamente formulado, sem nenhum esforo posterior de reestruturalo ou resolve-lo.
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CARACTERSTICAS DOS PROBLEMAS DE POLTICA So diversas as caractersticas relevantes de um problema de poltica: a) Interdependncia dos problemas de poltica Os problemas de poltica em uma rea, afectam os problemas de outras reas pois, os mesmos no so entidades independentes, mas pelo contrrio, partes de um sistema de problemas ou de condies externas que produzem uma insatisfao entre diferentes segmentos da comunidade. Estes sistemas de problemas so de difcil ou impossvel resoluo com recurso exclusivo a abordagem analtica (aquela que decompem os problemas nas suas vrias componentes ou partes) pois apenas raramente que os problemas podem ser definidos e resolvidos independentes uns dos outros. Assim, problemas interdependentes exigem uma abordagem holstica (aquela que concebe os problemas como inseparveis e imensurveis quando fora do sistema do qual constituem partes interligadas). b) Subjectividade dos problemas de Poltica As condies externas que do origem a um problema so selectivamente definidas, classificadas e avaliadas. Entretanto, a interpretao dessas condies externas pode ser feita de vrias maneiras de tal forma que as situaes de problemas so em grande medida constructos subjectivos. c) Artificialidade dos Problemas de Poltica Os problemas de Poltica s surgem quando os seres humanos manifestam o desejo de alterar uma situao de problema. Isto significa que os problemas de poltica so produto do subjectivo juzo humano, so socialmente construdos, mantidos e alterados. Os problemas no tm existncia seno pelos indivduos e grupos que os definem. d) Dinmicas dos Problemas de Poltica Para um problema existem vrias solues tanto quanto diferentes definies. Problemas e solues esto em constante fluxo de tal forma que nenhum problema permanece para sempre resolvido. As solues tornam-se obsoletas mesmo se os problemas para os quais foram aplicadas no o faam.
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PROBLEMAS vs QUESTES O reconhecimento das diferenas entre Situaes de Problema, Problemas de Poltica e Questes de Poltica, decisivo para a compreenso das diversas formas pelas quais experiencias comuns so convertidas em impasses. A formulao de um problema, influenciada pelos pressupostos que os diferentes stakeholders da poltica trazem para uma situao de problema. A complexidade das Questes de Poltica, pode ser visualizada considerando-se os nveis organizacionais em que so formuladas. As questes de polticas podem desta forma ser classificadas de acordo com uma hierarquia de tipos: Grandes questes so aquelas que so tipicamente abordadas nos mais altos escales do governo seja central ou local. As grandes questes envolvem normalmente assuntos em torno da natureza e objectivos das organizaes governamentais; Questes secundrias so aquelas que se localizam ao nvel dos programas governamentais nos vrios nveis do governo. As questes secundrias podem envolver o estabelecimento das prioridades programticas e a definio dos grupos alvos e beneficirios. Questes funcionais so aquelas que se situam tanto a nvel dos programas como a nvel dos projectos e envolvem assuntos como oramentao, finanas e procurement. Questes menores - situam-se predominantemente ao nvel de projectos especficos e envolvem assuntos de pessoal, recrutamento de recursos humanos, benefcios do funcionrio, frias, horas de trabalho, procedimentos e regras operacionais. medida que subimos na hierarquia dos tipos de questes de poltica, os problemas tornam-se cada vez mais interdependentes, subjectivos, artificiais e dinmicos. Embora os nveis mencionados sejam interdependentes, algumas questes exigem polticas estratgicas enquanto outras exigem polticas operacionais.
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Polticas Estratgicas so aquelas em que as consequncias das decises so relativamente irreversveis (ou no podem ser revertidas por muitos anos). Pelo contrrio, Polticas Operacionais so aquelas em que as consequncias das decises so relativamente reversveis e no envolvem os riscos e a incerteza presentes nos nveis mais elevados. TRS CLASSES DE PROBLEMAS DE POLTICAS Existem trs classes de problemas de poltica: Problemas Bem estruturados; Problemas moderadamente estruturados; Problemas Mal estruturados. A estrutura de cada classe determinada pelo nvel de complexidade relativa do problema. As diferenas entre as trs classes podem ser melhor ilustradas considerandose as variaes nos seus elementos comuns (veja a tabela). Estrutura do Problema Elemento Decision maker(s) Alternativas Utilidades (valores) Resultados Probabilidades
Bem Estruturado Moderadamente Estruturado Mal Estruturado
Um ou alguns Limitadas Consenso Certeza ou risco Calculvel
Um ou alguns Limitadas Consenso Incerteza Incalculvel
Muitos Ilimitadas Conflito Desconhecido Incalculvel
Tabela 1. Diferenas nas estruturas de trs classes de Problemas de Poltica. ESTRUTURAO DE PROBLEMAS EM ANLISE DE POLTICAS As exigncias para a resoluo de problemas mal estruturados diferem das exigidas para a soluo de problemas bem estruturados. Enquanto os problemas bem estruturados permitem-nos o uso dos mtodos convencionais, os problemas mal estruturados exigem
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que o analista assuma um papel activo e consciente na definio da prpria natureza do problema. A estruturao de problemas considerada um processo criativo na medida em que: O produto da anlise suficientemente novo (indito) de tal forma que a maioria das pessoas no seria capaz de chegar mesma soluo; O processo de anlise suficientemente inconvencional de tal forma que envolve a modificao ou rejeio de ideias previamente aceites; O processo de anlise exige uma motivao e persistncia suficientemente alta para que a anlise ocorra com alta intensidade ou ao longo de um largo perodo de tempo; O produto da anlise considerado valioso pois oferece uma soluo adequada a um problema; e O problema tal como inicialmente visto, to ambguo, vago e mal definido de tal forma que a sua formulao j em si um problema. FASES DA ESTRUTURAO DO PROBLEMA A estruturao de um problema um processo com quatro fases inter-relacionadas: Busca do problema uma fase em que o analista reconhece a existncia de uma situao de problema. Nesta fase os analistas tm o objectivo de descobrir e estruturar, no um problema, mas um metaproblema (problema dos problemas ou problema de primeira ordem) mal estruturado. Definio do problema nesta fase, os analistas tentam definir o problema em termos mais bsicos e gerais, transitando de um metaproblema para um problema substantivo Por exemplo, o analista pode definir o problema como sendo da sociologia, da economia, das cincias polticas, da engenharia e assim por diante. Uma vez definido o problema substantivo, pode ser construdo um problema formal mais detalhado e especfico.
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Especificao do problema A transio de um problema substantivo para um problema formal ocorre atravs da especificao do problema, que pode envolver o desenvolvimento de uma representao matemtica formal (modelo) do problema substantivo. Deteco do Problema Tem se aqui um problema passvel de aco. Erros na Estruturao de Problemas: Erros do Terceiro Tipo (Erros do Tipo III) Um aspecto crtico da estruturao de problemas a medida de
adequao/correspondncia das formulaes dos problemas (substantivos e formais) situao de problema original. como essa correspondncia no ocorrer e dar lugar a Erros do terceiro tipo ou Erros do tipo III3. Este erro ocorre quando na tentativa de contornar uma situao de problema, os analistas resolvem o problema errado. MODELOS DE POLTICAS E ESTRUTURAO DE PROBLEMAS Modelos de Polticas so representaes simplificadas de uma situao de problema. O desenvolvimento de um modelo de poltica uma forma de estruturao de problemas. Quanto ao seu foco/objectivo, os modelos de polticas podem ser: Modelos Descritivos O objectivo dos modelos descritivos explicar e ou prever as causas e consequncias das polticas pblicas. Os modelos descritivos so usados para monitorar os resultados das aces de polticas.
Erro do primeiro Tipo traduz uma situao em que um pesquisador ou analista rejeita a hiptese nula enquanto a mesma verdadeira. Erro do Segundo Tipo traduz uma situao em que um pesquisador ou analista aceita uma hiptese nula enquanto a mesma falsa. Mondlane. ORLANDO J. PENICELA Jr. 2011. Universidade Eduardo Mondlane. MOAMBIQUE
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Modelos Normativos Ao contrrio do modelo anterior, o objectivo dos modelos normativos no apenas explicar e ou prever as causas e consequncias das polticas pblicas O objectivo dos modelos normativos de prover recomendaes para a optimizao do alcance de alguma utilidade (valor). Quanto a sua forma de expresso, os modelos de polticas podem ser: Modelos Verbais Enquanto os modelos normativos e descritivos podem ser expressos verbalmente, simbolicamente e procedimentalmente, os modelos verbais so expressos na linguagem diria. Por isso, os modelos verbais tornam-se de fcil comunicao tanto entre os peritos assim como os leigos e os seus custos so baixos. A grande limitao deste modelo reside no facto de as razes usadas para previses e recomendaes serem implcitas ou ocultas, tornando desta forma difcil a reconstruo e exame crtico dos argumentos como um todo. Modelos Simblicos Os modelos simblicos recorrem a smbolos matemticos para descrever relaes entre variveis-chave que presumivelmente caracterizam o problema. Assim, previses e solues ptimas so obtidas a partir de modelos simblicos com base em mtodos da matemtica, estatstica e lgica. Os modelos simblicos so de difcil comunicao entre leigos, policy makers ou mesmo peritos em modelos (que no compreendam muito bem os elementos bsicos dos modelos), facto que faz com que os custos destes modelos sejam muito maiores em relao aos dos modelos verbais. A limitao prtica destes modelos a dificuldade de compreenso dos seus resultados. Modelos Procedimentais Os modelos procedimentais, representam as relaes dinmicas entre as variveis que presumivelmente caracterizam problemas e solues. As previses e solues ptimas so
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obtidas simulando e buscando conjuntos de possveis relaes por exemplo crescimento econmico, consumo de energia e oferta de alimentos no futuro. Os procedimentos de simulao e busca so geralmente executados com auxlio de um computador que esteja programado para seleccionar previses alternativas sob diferentes conjuntos de pressupostos. METODOS DE ESTRUTURAO DE PROBLEMAS Estruturao de Problemas um processo de gerao e testagem de conceptualizaes alternativas de uma situao de problema. Conforme j pudemos ver, a estruturao de um problema envolve quatro fases inter-relacionadas: busca do problema, definio do problema, especificao do problema e deteco do problema. Um conjunto de mtodos e tcnicas relacionadas ajudam-nos a estruturar um problema nestas diferentes fases. Esses mtodos bem como os respectivos objectivos, procedimentos, fonte de conhecimento e critrios de desempenho, podem ser sintetizados conforme mostra a tabela 2.
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Tabela 2. Mtodos de Estruturao de Problemas Mtodo Anlise de Limites Objectivos Estimativa dos limites do metaproblema Clarificao dos conceitos Identificao da causas possveis, plausveis e actuveis. Reconhecimento de semelhanas entre os problemas Gerao de ideias, objectivos e estratgias Gerao de uma abordagem profunda Procedimentos Amostragem pelo mtodo snowball, elucidao do problema Diviso lgica e classificao dos conceitos Diviso lgica e classificao das causas Construo de analogias pessoas, directas, simblicas. Gerao e avaliao de ideias Uso conjunto de perspectivas tcnicas, organizacionais e pessoais Identificao dos stakeholders, visualizao dos pressupostos, desafio, sntese Escalonamento e representao grfica da e importncia Plausibilidade Fonte de conhecimento Sistema de conhecimento Critrio de execuo Preciso na definio dos limites
Anlise Classificacional Anlise Hierrquica
Analista Individual
Consistncia Lgica
Analista Individual
Consistncia Lgica
Cintica
Analista Individual ou Grupo Grupo
Plausibilidade das comparaes Consenso
Brainstorming
Anlise em mltipla perspectiva
Grupo
Abordagem melhorada
Anlise de Pressupostos
Sntese criativa dos pressupostos conflituantes
Grupo
Conflito
Mapeamento da Argumentao
Avaliao de Pressupostos
Grupo
Importncia e Plausibilidade ptima
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Captulo IV: PREVISO DE RESULTADOS ESPERADOS DE POLTICAS A capacidade de prever os resultados esperados de polticas decisiva para o sucesso da anlise de polticas e aprimoramento do processo de formulao de polticas. Entretanto, o presente texto vai nos mostrar que todos os tipos de previso sejam eles baseados anlises de peritos, ou na mera extrapolao de tendncias histricas ou ainda nos tecnicamente sofisticados modelos economtricos, so vulnerveis a erros originados de pressupostos errneos ou implausveis, dos efeitos de amplificao de erro dos sistemas de incentivo institucional e das crescentes complexidades das questes de polticas. Mas o que a PREVISO em Anlise de Polticas? Previso um procedimento usado para produo de informao factual em torno de futuros estados da sociedade, com base em informao prvia sobre os problemas de poltica. Existem trs formas de Previso: 1. Projeco uma previso baseada na extrapolao no futuro das tendncias actuais e histricas. A anlise de sries temporais e a similaridade de casos so alguns dos mtodos nos quais se baseiam as projeces. 2. Predio uma previso baseada em pressupostos tericos explcitos. Esses pressupostos podem ser leis tericas, proposies tericas ou analogias. O trao principal desta forma de previso a tentativa de estabelecer relaes de causaefeito entre fenmenos. 3. Conjuntura uma previso baseada em anlises de peritos em torno de futuros estados da sociedade. Essas anlises podem assumir a forma de argumentos intuitivos e argumentos motivacionais.
Estas formas de previso encontram sustento em argumentos de autoridade, mtodo e causa.

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Ora, as formas de previso supramencionadas possuem diversos e importantes objectivos: As previses fornecem informao em relao a futuras mudanas nas polticas e suas consequncias; Ao prever futuros estados da sociedade, as diferentes formas de previso tentam planear e configurar as polticas de tal forma que o melhor curso de aco possvel seja escolhido entre as possibilidades oferecidas pelo futuro; Por via da compreenso das polticas passadas e suas consequncias, a previso permite maior controlo, implicando desta forma que o futuro seja determinado pelo passado; Previso permite-nos conceber o futuro de forma activa independentemente do que tenha ocorrido no passado (anlise futurista de polticas)
Limitaes da Previso As surpreendentes alteraes que o mundo vem testemunhando desde os meados da dcada de 80, chamam-nos a ateno para a importncia e a dificuldade de prever polticas num cenrio de mudanas cada vez mais complexas, rpidas e at caticas. Ora, essas dificuldades de previso podem ser melhor abordadas luz das limitaes dos vrios tipos de previso: 1. Preciso da Previso Graves erros de previso em grandes companhias mundiais, puseram em causa a preciso no s das previses relativamente simples baseadas na extrapolao de tendncias numa nica varivel, mas tambm das previses relativamente complexas baseadas em modelos que incorporam centenas de variveis. 2. Rendimento Comparativo Independentemente da complexidade ou no dos seus modelos tericos nenhuma forma de previso revelou-se mais precisa que outras pois os modelos eram usados de forma mecnica. Esta situao levou os crticos a questionarem a necessidade da aplicao dos modelos.
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3. Contexto Os pressupostos dos modelos e os seus resultados so sensveis a trs tipos de contexto: institucional, temporrio e histrico. As diferenas nos sistemas institucionais de incentivo so um aspecto crucial da diferena de contextos institucionais entre organizaes governamentais, agncias de Negcios e Institutos sem fins lucrativos. A preciso da previso tende a ser maior nas organizaes no lucrativas do que nas organizaes governamentais e agencias de Negcios.
TIPOS DE FUTURO As previses de polticas, seja na forma de projeces, predies ou conjunturas, so usadas para estimar trs tipos de futuros estados da sociedade: Futuros potenciais ou futuros alternativos so os estados futuros da sociedade que tem possibilidade de ocorrer. Futuros plausveis so estados futuros que na base de pressupostos de causao na natureza e na sociedade, se acredita que sejam de provvel ocorrncia caso os decisores no intervenham para reorientar o curso dos acontecimentos. Futuros normativos so futuros potenciais e plausveis consistentes com a concepo do analista das necessidades, valores e oportunidades futuras.
FUTUROS NORMATIVOS Importa especificar os futuros Normativos pois desta forma restringimos a amplitude dos futuros potenciais e normativos, ligando assim as previses a metas e objectivos especficos. De facto, um dos aspectos mais importantes dos futuros normativos a especificao de metas e objectivos. Embora ambos termos (metas e objectivos) sejam relativos ao futuro, importante distingui-los. Metas expressam intenes gerais enquanto objectivos estabelecem alvos especficos.
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Mas j que no o analista que estabelece as preferncias, as metas e os objectivos da sociedade no sistema poltico, qu metas e objectivos ele vai usar para orientar a sua previso? O analista selecciona os objectivos, as metas e as alternativas com base nas fontes das quais elas emanam. Assim as fontes de alternativas, metas e objectivos de polticas podem ser: a autoridade, a reflexo (intuio, conhecimento tcito, anlise) de pessoas experientes em relao ao problema, o mtodo, teorias cientficas, Motivao (crenas, valores e necessidades dos stakeholders),
ABORDAGENS DA PREVISO Uma vez identificadas as metas, os objectivos e as alternativas, j possvel seleccionar uma abordagem para a previso. Seleccionar uma abordagem significa: (1) o analista deve decidir o que prever, ou seja determinar o objecto da sua previso; (2) o analista deve decidir como fazer a previso ou seja, escolher uma ou mais bases para previso; e (3) o analista deve escolher as tcnicas que sejam mais adequadas para o objecto e a base seleccionadas.
1. Objecto da Previso O objecto da Previso o ponto de referncia duma projeco, predio ou conjuntura. As previses tm quatro objectos: Consequncias de polticas existentes Diz-se que o objecto de uma previso so as consequncias de polticas existentes quando as previses so usadas para estimar mudanas que so provveis de ocorrer caso nenhuma aco governamental tomada em relao a uma situao actual. Assume-se aqui que o status quo (no fazer nada) tambm uma poltica existente.
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Consequncias de novas polticas Diz-se que o objecto de uma previso so as consequncias de novas polticas, quando as previses so usadas para estimar mudanas que so provveis de ocorrer caso novas polticas so adoptadas. Contedos de Novas polticas Diz-se que o objecto de uma previso so os contedos de novas polticas, quando as previses so usadas para estimar mudanas nos contedos de novas polticas pblicas. Comportamento dos stakeholders de polticas Diz-se que o objecto de uma Previso o comportamento dos stakeholders (partes interessadas) de polticas, quando as Previses so usadas para estimar o provvel apoio ou oposio, que as diferentes partes interessadas podem oferecer as novas polticas propostas.
2. Bases A base da Previso o conjunto de pressupostos ou dados usados para estabelecer a plausibilidade das estimativas de consequncias de polticas novas ou existentes, do contedo de novas polticas e do comportamento dos stakeholders. Existem trs grandes bases de previso: 2.1. Extrapolao de Tendncias a extenso para o futuro das tendncias observadas no passado. A extrapolao de tendncias assume que o que ocorreu no passado, ocorrer tambm no futuro dado que nenhuma poltica nova ou acontecimentos imprevistos intervm para alterar o curso dos acontecimentos. A extrapolao de tendncias baseia-se na lgica indutiva que um processo de raciocnio que parte de observaes particulares para concluses gerais.
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2.2.Pressupostos Tericos (Previso terica) so conjuntos sistematicamente estruturados e empiricamente testveis, de leis ou proposies que estabelecem predies em torno da ocorrncia de um evento na base do outro. Os pressupostos tericos baseiam-se na lgica dedutiva que um processo de raciocnio que parte de leis, declaraes ou proposies gerais para conjuntos particulares de informao (concluses).
2.3. Julgamento Informado refere-se ao conhecimento baseado na experiencia e anlise do que no raciocnio indutivo ou indutivo. Esses julgamentos so geralmente expressos por peritos ou conhecedores e so usados em casos em que a teoria e ou os dados empricos no esto disponveis ou so inadequados. Os julgamentos informados so frequentemente baseados na lgica retrodutiva, que um processo de raciocnio que parte de suposies em torno do futuro orientando-se posteriormente para a informao e os pressupostos necessrios para sustentar as suposies.
Quando usadas para fazer projeces, as previses extrapolativas assentam sobre trs pressupostos bsicos: a) Persistncia padres observados no passado, tendero a persistir no futuro; b) Regularidade variaes passadas nas tendncias observadas iro regularmente voltar a ocorrer no futuro. c) Confiabilidade e Validade dos dados medies de tendncias so confiveis (relativamente precisas e internamente consistentes) e vlidas (medem o que se propem a medir).
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TCNICAS DE PREVISO 1. Anlise de Sries Temporais clssicas Para efectuarmos previses extrapolativas, podemos recorrer anlise de srie temporais clssicas que v qualquer srie temporal como tendo quatro elementos: tendncia secular, variao sazonal, flutuaes cclicas e movimentos irregulares. Tendncia secular refere-se a um ligeiro crescimento ou declnio numa srie temporal a longo prazo. Variao sazonal a variao numa srie temporal que ocorre periodicamente no perodo de um ano ou menos. Flutuaes cclicas so tambm peridicas mas podendo imprevisivelmente se estender por um nmero de anos. Movimentos irregulares so variaes imprevistas numa srie temporal aparentemente sem nenhum padro de regularidade. Os movimentos irregulares podem resultar de vrios factores (mudanas governamentais, greves, calamidades naturais). 2. Estimao Linear de Tendncias Uma tcnica padro para a extrapolao de tendncias a estimao linear de tendncias, um processo que usa a anlise regressiva para obter estimativas estatisticamente confiveis em relao a futuros estados da sociedade na base dos valores observados numa srie temporal. Entretanto, a regresso linear inadequada para na estimao das tendncias de crescimento, produzindo previses imprecisas. Tendo em conta estas limitaes, a tcnica da regresso linear pode ser adaptada para estimar tendncias de crescimento. Desta forma, para adaptar a tcnica de regresso linear aos processos de crescimento e de declnio, basta que se troque a equao linear original por uma no linear. Entre as formas mais destacadas para esta operao destacam-se:
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Ponderao Exponencial Consiste no aumento do peso (ex. x2 quadrado do valor) de um dos termos da equao regressiva. Transformao de Dados Enquanto a ponderao exponencial envolve a formulao de uma equao regressiva explicitamente no linear e nova, a transformao de dados permite que o analista opere com a simples equao linear basta que os valores da varivel em srie temporal tenham sido devidamente transformados. A transformao da varivel srie temporal pode ser por via da raiz quadrada ou do logaritmo natural. 3. Sries Temporais No Lineares Sries temporais que no renem os requisitos de linearidade, persistncia e regularidade, podem ser agrupadas em cinco grandes classes: Oscilaes so sries temporais que no demonstram um crescimento ou decrescimento constante. Ciclos so flutuaes no lineares que ocorrem entre anos ou ainda mais longos perodos de tempo. Curvas de crescimento so sries temporais dominadas por um padro de crescimento com poucas ou nenhumas flutuaes cclicas. A tendncia de uma curva de crescimento pode ser melhor descrita como um crescimento exponencial ou seja, um crescimento em que os valores de algumas quantidades aumentam numa taxa crescente. Curvas de declnio so sries temporais dominadas por um padro de declnio com poucas ou nenhumas flutuaes cclicas. As tendncias de Curvas de declnio podem ser melhor descritas como um declnio exponencial ou seja, um declnio a taxas crescentes. Catstrofes so sries temporais cuja principal caracterstica a apresentao de dados que evidenciam descontinuidades repentinas e rgidas.
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4. Metodologia da catstrofe As tcnicas supramencionadas, relativas a regresso linear, baseiam-se na condio de que os processos que se pretendem compreender so contnuos. Ora, muitas das sries temporais so descontnuas. nestes casos que a metodologia da catstrofe (uma rea de um ramo da matemtica designado topografia) nos oferece perspectivas teis. A metodologia da catstrofe, que envolve o estudo e representao matemtica de processos descontnuos, est especificamente concebida para prever tendncias em que pequenas mudanas em uma varivel (ex: tempo), produz repentinas e significativas mudanas numa outra varivel. O ponto em que uma pequena mudana mudana numa varivel resulta em repentinas e dramticas mudanas numa outra varivel designa-se catstrofe.
PREVISO TERICA Os mtodos de previso terica permitem aos analistas fazer previses dos futuros estados da sociedade, na base de pressupostos tericos bem como dados actuais ou histricos. Ora, contrariamente previso extrapolativa (que se baseia em pressupostos de recorrncia ou repetio histrica para engendrar projeces), a previso terica baseia-se em pressupostos tericos de causa - efeito. Enquanto a lgica extrapolativa essencialmente indutiva, a lgica da previso terica essencialmente dedutiva. Vrios procedimentos auxiliam os analistas na formulao de previses tericas: mapeamento terico, Concepo de modelos Tericos, Concepo de modelos causais, anlise regressiva, estimao de pontos e intervalos e anlise correlacional. necessrio sublinhar entretanto que, na verdade nenhuma destas tcnicas estabelece previses pois apenas as teorias o fazem. com base em teorias que estas tcnicas nos permitem estabelecer relaes de causa - efeito (inferncias causais).
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1. Mapeamento Terico uma tcnica que ajuda os analistas a identificar e ordenar os pressupostos bsicos duma teoria ou argumento causal. O mapeamento terico pode auxiliar na descoberta de 4 tipos de argumentos causais: convergentes, divergentes, seriais e cclicos. Argumentos convergentes so aqueles nos quais, dois ou mais pressupostos de causao so usados para sustentar uma concluso ou reivindicao. Argumentos divergentes so aqueles nos quais apenas um pressuposto de causao usado para sustentar uma concluso ou reivindicao. Contrariamente, num argumento Serial, uma concluso ou reivindicao usada para sustentar uma srie de concluses ou reivindicaes posteriores. Finalmente, argumentos cclicos so argumentos seriais nos quais a ltima concluso ou reivindicao de uma srie est associada primeira concluso ou reivindicao dessa srie. Uma teoria pode conter uma mistura de argumentos convergentes, divergentes, seriais e cclicos. Vrios procedimentos podem ser usados para a identificao da estrutura inteira de um argumento ou teoria: Separar e enumerar cada pressuposto, que pode ser um axioma, lei ou proposio; Sublinhar as palavras que indicam reivindicaes (portanto, por isso, desta forma) ou pressupostos usados para sustentar as reivindicaes (dado que, pois/porque, para); Quando determinadas palavras (como portanto) estiverem omissas, mas claramente implcitas, exponha (colocando entre parnteses) os indicadores lgicos adequados; Organize os pressupostos e reivindicaes enumerados num diagrama de arco que ilustre a estrutura do argumento causal ou teoria.
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2. Concepo de modelos Tericos Concepo de modelos Tericos, refere-se a uma vasta gama de tcnicas e pressupostos para a construo de representaes simplificadas (modelos) de teorias. A construo de modelos uma parte fundamental da previso terica, pois raramente os analistas estabelecem previses tericas directamente a partir das teorias. Eles primeiro desenvolvem modelos dessas teorias antes de efectivamente prever eventos futuros. A concepo de modelos tericos essencial porque as teorias so amide to complexas de tal forma que antes de ser aplicadas para os problemas de poltica, elas devem ser simplificadas. Por outro lado a concepo de modelos tericos importante porque o processo de anlise de dados para a avaliao da plausibilidade de uma teoria, envolve a construo e teste de modelos de teorias e no das prprias teorias. A maioria dos modelos tericos de previso so basicamente descritivos, pois procuram prever mais do que optimizar algum resultado ou valor. Quanto a sua forma de expresso, os modelos tericos de previso de polticas simblicos, ou seja, na forma de smbolos ou equaes matemticas.
3. Concepo de Modelos Causais Modelos Causais so representaes simplificadas de teorias que tentam explicar e prever as causas e consequncias de polticas pblicas. O pressuposto bsico dos modelos causais o de que as co-variaes entre duas ou mais variveis so um reflexo de foras geradoras (causas) e das suas consequncias (efeitos). A relao entre causa e efeito expressa por leis e proposies contidas numa teoria e modeladas pelo analista. A fora dos modelos causais reside no facto de que eles foram os analistas a tornar os pressupostos causais explcitos. Entretanto, a limitao destes modelos reside na tendncia dos analistas de confundir as co-variaes identificadas por via da anlise estatstica com argumentos causais.
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Captulo V: RECOMENDAO DE POLTICAS PREFERIDAS Porqu estudar a Recomendao de Polticas Preferidas? importante lembrar primeiro que a Recomendao a par da Previso, Monitoria, Avaliao e Estruturao de Problemas, um MTODO DE ANLISE de polticas. No captulo anterior, estudamos a PREVISO de resultados esperados de polticas. Ora, como um mtodo de anlise, a PREVISO per si insuficiente. que se por lado ela permite-nos saber que resultados so provveis de se observar de uma poltica, por outro lado ela no nos oferece razes explcitas do porqu devemos valorizar um resultado esperado em relao ao outro. Em outras palavras, a PREVISO no nos mostra explicitamente que rumos de aco tomar. precisamente neste ponto que se tornam pertinentes os mtodos de RECOMENDAO, que ajudam a produzir informao em torno da probabilidade de os cursos futuros de aco resultarem em consequncias desejveis para um indivduo, um grupo ou para a sociedade como um todo.
RECOMENDAO EM ANLISE DE POLTICAS. O procedimento da RECOMENDAO envolve a transformao de informao sobre resultados esperados de polticas em informao sobre POLTICAS PREFERIDAS. Portanto, para Recomendar uma poltica especfica, o analista deve ter informao sobre as consequncias futuras da aco nas diferentes alternativas de soluo que se apresentam para o problema de forma a saber que polticas tm mais valor (podem trazer os melhores resultados possveis) e porqu. justamente por envolver estas questes de valor (questes ticas e morais), que a RECOMENDAO considerada como um mtodo de anlise de polticas de carcter NORMATIVO.
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PROCEDIMENTOS DE RECOMENDAO DE POLTICAS Advocacia Mltipla. Mais do que abordagens meramente empricas ou meramente avaliativas, a identificao de solues (polticas alternativas) para vrios problemas com que os governos se deparam, envolve tambm abordagens NORMATIVAS pois esses problemas nos remetem para a questo da aco correcta/certa. Para questes desta natureza, os analistas escolhem o que deve ser feito, entre vrias argumentos de advocacia mltipla. As reivindicaes advocativas apresentam diversas caractersticas distintas sendo: 1. Passveis de Aco os argumentos de advocacia enfocam sobre as aces que podem ser desencadeadas para resolver um problema de poltica. 2. Prospectivas os argumentos advocativos so prospectivos na medida em que ocorrem ou aplicam-se antes do momento em que as aces prticas so levadas a cabo (ex ante). Pelo contrrio, os procedimentos de outros mtodos de anlise de polticas como a Monitoria e a Avaliao, so retrospectivos pois so aplicados depois da efectivao das aces (ex post). Tanto a Previso como a Recomendao so aplicadas prospectivamente (ex ante). 3. Valorativas os argumentos advocativos dependem de factos tanto quanto de valores de tal forma que para a adopo de uma alternativa de poltica no basta que as suas consequncias previstas tenham sido recomendadas, mas tambm de essas consequncias previstas tenham sejam de valor para indivduos, grupos ou a sociedade como um todo. 4. Eticamente complexas os argumentos advocativos so fundamentados por valores eticamente complexos. Esses valores podem ser intrnsecos (aqueles aos quais se atribui valor por serem fins em si mesmos), ou extrnsecos (aqueles aos quais se atribui valor porque vo produzir outros valores). Um determinado valor pode ser considerado tanto como extrnseco assim como intrnseco. Por exemplo a participao democrtica pode ser considerada como um fim
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em
si
mesmo
(valor
intrnseco)
mas
tambm
como
um
meio
para
conquista/manuteno da estabilidade poltica (valor extrnseco).
A Advocacia mltipla ope-se directamente a viso de que a funo da anlise de polticas defender uma posio poltica pr-determinada (manipulao de informao em favor da causa do cliente). A Advocacia Mltipla uma abordagem para uma comparao sistemtica e avaliao crtica de um leque de solues potenciais e no uma forma de defender a todo o custo determinadas posies. Quando os analistas de polticas seguem as orientaes da Advocacia Mltipla, eles so menos propensos a cair na chamada armadilha da sobre-advocacia, uma armadilha que resulta frequentemente na recomendao de solues erradas devido a formulao do problema errado. Modelo Simples de Escolha Os argumentos advocativos so aplicveis apenas quando o analista confrontado por uma situao de escolha entre duas ou mais alternativas. Ora, em algumas situaes, a escolha entre um novo curso de aco e o status quo. Em outras situaes, a escolha pode ser complexa devido a existncia de vrias alternativas de escolha. Em termos mais simples, a escolha pode ser representada como um processo de raciocnio que envolve trs componentes inter-relacionadas: (1) a definio do problema; (2) a comparao das consequncias de duas ou mais alternativas de resoluo do problema; e (3) recomendao da alternativa que ir resultar num resultado esperado (a alternativa que melhor satisfaz alguma necessidade. Por exemplo, a escolha pode ser descrita como um processo de raciocnio em que: A primeira alternativa (A1) rende um resultado (O1) ou seja, A1 O1; A segunda alternativa (A2) rende outro resultado (O2) ou seja, A2 O2; O valor de O1 maior do que o de O2 ou seja, (O1 > O2). Com esta informao, o analista no ter nenhuma dificuldade em recomendar A1 como a poltica preferida.
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Este simples processo de raciocnio contm dois elementos essenciais da escolha: as premissas factuais e a premissa valorativa. Premissas factuais so os pressupostos que em princpio podem se revelar ser verdadeiros ou falsos na base de conhecimento factual. o caso das duas primeiras premissas do raciocnio de escolha supramencionado. Premissa valorativa o pressuposto que pode se revelar bom ou mau na base de um conjunto de valores ou sistemas ticos. No raciocnio de escolha supracitado, a premissa valorativa representada pela terceira premissa: (O1 > O2) que significa que na base duma escala de valores, O1 prefervel a O2. Todas as escolhas contm tanto premissas factuais assim como premissas valorativas. Ora, a desvantagem deste Modelo Simples de Escolha que as condies ou requisitos para a sua validade, obscurecem a complexidade da escolha. Essas condies (para que um modelo simples de escolha seja vlido) so: Um nico decisor a escolha deve ser restrita a uma nica pessoa. Caso contrrio, se muitas pessoas influenciam ou so influenciadas pela escolha, muito provvel que ocorram conflitos entre as premissas factuais e as valorativas. Certeza os resultados da escolha devem ser conhecidos com certeza. Caso no haja certeza, as pessoas que influenciam ou so influenciadas pela escolha podem discordar das premissas factuais e valorativas Imediatismo das consequncias os resultados do curso de aco devem ocorrer imediatamente. Quando os resultados no ocorrem imediatamente, os valores que originaram a aco podem mudar com o tempo.
Modelo Complexo de Escolhas Uma alternativa de soluo de um problema tem diferentes impactos e implicaes em vrios cenrios bem como custos desiguais para os vrios stakeholders. A multiplicidade de stakeholders; a incerteza do resultado das alternativas e o tempo, transformam um modelo simples de escolha em complexo pois as alternativas de soluo de um
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problema vo impor custos diversos, desiguais e de difcil combinao a esses stakeholders. Por exemplo suponhamos que o problema de poltica o salrio mnimo. As alternativas que se apresentam so: 1. Status quo manuteno dos nveis salariais em vigor; 2. Aumento do Salrio mnimo; 3. Treinamento de pessoal (supondo que o problema no o salrio baixo, mas uma
ausncia de habilidades necessrias para qualificar trabalhadores disponveis para empregos mais bem remunerados).
Nestas alternativas, podemos constatar que a primeira alternativa impem custos aos trabalhadores e minimiza os custos incorridos pelos empregadores. Na segunda alternativa, os empregadores so impostos o custo de terem que adicionar os salrios. A terceira alternativa vai distribuir os custos entre os contribuintes e vai pagar a factura para os programas de treinamento. nisto que reside o dilema das escolhas complexas: O ponto que em escolhas complexas, no podemos fazer uma recomendao satisfatria que combina os factos e os valores relativos a todos os stakeholders em mltiplos pontos. Estes cenrios, em que, muitas vezes impossvel a classificao consistente das alternativas com dois ou mais atributos, chamado de intransitivo, porque envolve mltiplos objectivos conflituantes. O cenrio de intransitividade, contrasta obviamente com as situaes envolvidas nas escolhas transitivas. A escolha transitiva aquela em que alternativas podem ser consistentemente classificada de acordo com um ou mais atributos. FORMAS DE RACIONALIDADE Muitas das escolhas de polticas envolvem a multiplicidade de stakeholders, a incerteza quanto aos resultados das alternativas adoptadas e a variabilidade das consequncias das alternativas ao longo do tempo. Por isso no de admirar que o conflito e a discordncia sejam caractersticas fundamentais de vrias questes de polticas.
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Ora, no obstante, a formulao de recomendaes de polticas no deixa se ser um processo racional. Se por racionalidade entendemos um processo consciente de uso de fundamentos razoveis para construir e defender argumentos advocativos, ento fcil compreender no s que muitas escolhas so racionais, como tambm que muitas dessas escolhas so multi-racionais. Isto significa que muitas das escolhas de polticas, fundamentam-se em mltiplas bases racionais: Racionalidade tcnica uma caracterstica das escolhas razoveis que envolve a comparao de alternativas de acordo com sua capacidade de promover solues eficazes para problemas pblicos. Escolhas entre tecnologias de energia solar ou nuclear so um exemplo de racionalidade tcnica. Racionalidade econmica uma caracterstica das escolhas razoveis que envolve a comparao de alternativas de acordo com sua capacidade de promover solues eficientes para problemas pblicos. Escolhas que envolvem a comparao de sistemas alternativos de cuidados mdicos em termos de seus custos totais e benefcios para a sociedade podem ser caracterizadas em termos de racionalidade econmica. Racionalidade Legal/jurdica uma caracterstica das escolhas razoveis que envolve a comparao de alternativas de acordo com sua conformidade legal em relao as normas e precedentes estabelecidos. As Escolhas que envolvem a adjudicao de contratos pblicos de acordo com o pressuposto de que as empresas cumprem com as leis contra a discriminao racial e sexual so um exemplo de racionalidade legal.
Racionalidade social uma caracterstica das escolhas razoveis que envolve a comparao de alternativas de acordo com sua capacidade de manter ou melhorar as instituies sociais teis, isto , promover a institucionalizao. Escolhas que envolvem a extenso dos direitos de participao democrtica no trabalho so um exemplo de racionalidade social.
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A racionalidade substantiva uma caracterstica das escolhas razoveis que envolve a comparao de mltiplas formas de racionalidade tcnica, econmica, legal e social, de forma a efectuar a escolha mais apropriada em dadas as circunstncias. Por exemplo, muitos problemas da poltica pblica de informao, envolvem questes sobre a utilidade de novas tecnologias informticas, seus custos e benefcios para a sociedade, suas implicaes legais para os direitos privacidade, e a sua coerncia com as instituies democrticas. As discusses sobre estas questes podem ser descritas em termos de racionalidade substantiva.
CRITRIOS DE RECOMENDAO DE POLTICAS Os diversos tipos de escolha racional podem ser vistos em termos de critrios especficos de deciso usados para defender solues para problemas de poltica. Critrios de deciso so valores explicitamente expressos fundamentando as recomendaes para aco. Os seis principais tipos de critrios de deciso so: 1. Eficcia 2. Eficincia 3. Adequao 4. Equidade 5. Capacidade de Resposta 6. Convenincia
ABORDAGENS DA RECOMENDAO Ao fazer a Recomendao de polticas, o analista depara-se com vrias questes interrelacionadas. Essas questes e sobretudo as respectivas respostas so teis para reforar as capacidades do analista de formular Recomendaes de polticas com poder de persuaso.
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1. Abordagem Comparativa de Escolhas Privadas vs Escolhas Pblicas Embora as questes de que nos referamos no ponto anterior, so to relevantes para a formulao de polticas no sector privado quanto no sector pblico, existem entre estes dois sectores importantes diferenas a ser levadas em conta. Natureza do processo de polticas pblicas A formulao de polticas no sector pblico, envolve a negociao, compromisso e conflito entre cidados, grupos, corpo legislativo, departamentos executivos A existncia de valores competitivos ou conflituantes entre os numerosos stakeholders, faz com que os problemas sejam mais complexos no sector pblico do que no privado; Natureza colectiva dos Objectivos de Polticas Pblicas suposto que os objectivos de polticas no sector pblico reflictam as preferncias da sociedade ou o interesse pblico de uma maneira geral. Ora, a especificao desses objectivos envolve mltiplos critrios conflituais desde eficcia, eficincia e adequao equidade e responsabilizao. Natureza dos Bens Pblicos A natureza dos bens pblicos tambm um elemento diferenciador do sector privado e do sector pblico, a ter em conta na formulao de polticas nos dois sectores pois cada um deles tem orientaes diferentes na escolha de bens pblicos a produzir. Os bens pblicos e privados podem ser classificados como: (1) bens especficos so exclusivos pois os seus proprietrios tm direitos legais que excluem os outros dos seus benefcios e a sua alocao feita na base dos preos de mercado determinados pela procura e oferta; (2) bens colectivos - so bens no exclusivos dado que podem ser consumidos por todos e de quase impossvel alocao na base do mecanismo de mercado; (3) bens quasi-colectivos so bens especficos cuja produo tem significativos efeitos spillover para a sociedade de tal forma que no obstante sejam passveis de ser providenciados pelo sector privado, so pela sua importncia produzidos pelo governo em quantidades e custo acessvel para todos. Ex: educao primria.
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As organizaes, quer no sector pblico quer no privado produzem cada um destes trs tipos de bens. Ora, enquanto o sector pblico preocupa-se basicamente com a proviso de bens colectivos e quasi-colectivos como defesa, educao, bem-estar social, segurana pblica, proteco ambiental, recreao e conservao energtica, o sector privado est voltado para a produo de bens especficos como alimentos, maquinaria, habitao
1. Abordagem da Oferta e Demanda Numa situao de escolha/ deciso de investimento entre dois ou mais produtos, uma firma privada ir estimar o custo de oportunidade de cada alternativa de forma a optar pela que maximize os ganhos (lucros) e minimize os custos totais. Esta lgica da maximizao de lucros do sector privado pode ser estendida para as polticas pblicas. Podemos visualizar os programas pblicos como se fossem firmas privadas tentando maximizar os lucros dos seus investimentos. Ora, ao invs de usar lucros (total de rendimentos menos total de custos), usaremos como critrio para RECOMENDAO DE ALTERNATIVAS os benefcios lquidos (total de benefcios menos total de custos). Podemos tambm aplicar o conceito de custo de oportunidade para visualizar os programas pblicos como um investimento na produo de bens que podia ser feito pelo sector privado. Neste caso referimo-nos ao custo de oportunidade de um investimento ser feito pelo Estado no lugar do sector privado ou seja a diferena entre benefcios lquidos privados e os benefcios lquidos pblicos do mesmo investimento. Por exemplo se o governo investe 50 milhes de USD na construo de uma barragem que vai render 10 milhes de USD em benefcios lquidos para farmeiros e outros beneficirios, o Estado ter sem dvida extrado esses recursos para investimento dos cidados privados que se calhar teriam investido os 50 milhes em algum outro lugar. Nesta situao, o mesmo investimento (numa barragem) tivesse sido feito pelo privado e render 20 milhes de USD em benefcios lquidos (lucros) para os cidados privados, o
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custo de oportunidade que o governo incorre ao construir a barragem de 10 milhes de USD (benefcios lquidos privados de 20 milhes de USD menos benefcios lquidos pblicos de 10 milhes de USD).
2. Abordagem da Escolha Pblica Ora, se considerarmos as diferenas entre as escolhas pblicas e as escolhas privadas, incluindo os contrastes entre bens especficos, colectivos e quasi-colectivos, a abordagem da oferta e Demanda com a sua lgica maximizao de lucros, perde significativamente a sua relevncia. O facto que, embora a lgica da maximizao de lucros pode ser aplicada para certos tipos de bens pblicos, existem importantes razes que tornam difcil a aplicao dos conceitos de lucro, beneficios lquidos e custos de oportunidade aos problemas da escolha pblica: Mltiplos stakeholders legtimos A formulao de polticas pblicas envolve mltiplos stakeholders cujas reivindicaes sobre investimentos pblicos so frequentemente garantidas pela lei. Essa existncia de mltiplos stakeholders faz com que se torne difcil saber de que sero os beneficios a ser maximizados e quem ir suportar os custos do investimento pblico. Contrariamente, no sector privado por mais que haja igualmente mltiplos stakeholders, apenas os proprietrios e accionistas podem fazer reivindicaes sobre as decises de investimento. Bens colectivos e quasi-colectivos Porque a maioria dos bens pblicos so colectivos ou quasi-colectivos, difcil ou impossvel exp-los ao mecanismo de mercado onde as transaces so feitas na base da capacidade de pagamento. Por essa razo, os preos de mercado esto frequentemente indisponveis como medida de benefcios ou custos de oportunidade e tendem a ser muito provveis as probabilidades de ocorrncia do problema de free-rider. Limitada comparabilidade das medidas de rendimento
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Mesmo quando os benefcios lquidos dos investimentos pblicos e investimentos privados podem ser expressos numa unidade de medida comum (ex: Dlares ou Meticais), os investimentos privados com maiores benefcios lquidos no so necessariamente preferveis em relao a investimentos pblicos com benefcios lquidos mais baixos (ou mesmo zero ou negativos). Responsabilidade Pblica por Custos e Benefcios Sociais. Enquanto as firmas privadas so em geral responsveis pelos seus prprios custos e benefcios privados, os custos e benefcios de programas pblicos so socializados tornando-se custos e benefcios sociais que so por sua vez de difcil quantificao e frequentemente no esto associados a um preo de mercado.
Em suma, os contrastes entre as escolhas pblicas e as escolhas privadas que ficaram evidenciados nesta abordagem da Escolha Pblica no significam que a lgica da maximizao (abordagem da Oferta e Demanda) seja completamente inaplicvel aos problemas pblicos. Estes contrastes significam apenas que existem limitaes na aplicao dessa abordagem nos problemas pblicos.
Vejamos agora as duas mais importantes abordagens da Recomendao em Anlise de Polticas: ANLISE CUSTO-BENEFICIO E ANLISE CUSTO-EFICCIA
3. Abordagem da Anlise Custo Benefcio uma abordagem que permite aos analistas comparar e advogar polticas na base de uma quantificao do seu custo monetrio total e dos seus benefcios monetrios totais. A Anlise custo -benefcio tem sido aplicada a muitos tipos diferentes de programas e projectos pblicos. Quando usado para fazer recomendaes no sector pblico, a anlise custo -benefcio tem vrias caractersticas distintivas:
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Procura medir todos os custos e benefcios para sociedade que pode resultar de um programa pblico, incluindo vrios intangveis que no pode ser facilmente medido em termos de custos e benefcios monetrios. A Anlise custo -benefcio tradicional simboliza a racionalidade econmica pois o critrio mais frequentemente utilizado o da eficincia econmica global. O programa dito ser eficiente se os seus benefcios lquidos (ou seja, os benefcios totais menos custos totais) so maiores que zero e maiores do que os benefcios lquidos que resultariam de um investimento pblico ou privado alternativo. A Anlise custo -benefcio tradicional do mercado utiliza os conceitos de mercado privado como referncia para recomendar programas pblicos. Por exemplo os custos de oportunidade de um investimento pblico so muitas vezes calculados com base nos benefcios lquidos que podiam ser ganhos atravs do investimento no sector privado (comparao entre benefcios lquidos pblicos e benefcios lquidos privados). A Anlise custo-benefcio contempornea, s vezes chamada anlise custo-beneficio social, tambm pode ser usada para medir os benefcios de redistribuio. Por estar preocupada com critrios de equidade, a anlise custo-benefcio consistente com a racionalidade social.
A Anlise custo - benefcio comporta uma srie de pontos fortes: a) Os custos e benefcios so medidos em unidades monetrias (ex: dlares) como uma unidade comum de valor. Isto permite aos analistas subtrair os custos a partir de benefcios, tarefa que no possvel com a anlise custo - eficcia. b) Anlise custo - benefcio permite que o Analista v para alm dos limites de uma nica poltica ou programa para ligar os benefcios da poltica a ganhos da sociedade como um todo. Isto possvel porque o resultado das polticas e programas individuais pode em princpio ser expresso em termos monetrios.
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c) Anlise custo - benefcio permite aos analistas comparar programas em reas largamente diferentes (por exemplo, sade e transporte) uma vez que os benefcios lquidos so expressos em termos monetrios (ex: dlares). Isso no possvel quando a eficcia medida em termos de unidades de servio, porque o nmero de pessoas tratadas por mdicos no pode ser directamente comparado com o nmero de quilmetros de estradas construdas. 4. Abordagem da Anlise Custo Eficcia uma abordagem que permite aos analistas comparar e advogar polticas na base de uma quantificao dos seus custos e resultados totais. Contrariamente a abordagem da anlise custo benefcio, que tenta medir todos os factores relevantes numa unidade de valor comum, a anlise custo eficcia usa duas unidades diferentes de valor. Os custos so medidos em unidades monetrias enquanto a eficcia tipicamente medida em unidades de bens, servios ou outros valores. Tal como a anlise custo benefcio, a anlise custo eficcia pode ser aplicada prospectivamente (ex ante) assim como retrospectivamente (ex post). A anlise custo eficcia particularmente aplicvel para questes envolvendo as formas mais eficientes de usar recursos para o alcance de objectivos que no podem ser expressos em termos de rendimento. Esta abordagem tem sido usada para recomendar polticas e programas alternativos nas reas de justia criminal, treinamento de recursos humanos, transporte, sade, defesa e outras reas. Na anlise custo eficcia, quatro critrios de adequao so mais frequentemente usados: Critrio do menor custo Aps estabelecer o nvel desejado de eficcia, so comparados os custos dos programas com igual eficcia, sendo posteriormente descartados os programas que estejam abaixo do nvel de eficcia desejado e recomendados os programas que observem os nveis fixados de eficcia ao menor custo possvel; Critrio da mxima eficcia
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Depois de estabelecido o nvel mais alto de custos permissveis (que corresponde geralmente a limitaes oramentais), so comparados os programas com igual custo. Programas que excedam o limite superior de custos so descartados e recomendados os programas que observam o limite fixado de custo com mxima eficcia; Eficcia marginal Se as unidades de um bem ou servio bem como os preos associados a esses bens e servios podem ser expressos em duas escalas contnuas, ento a eficcia marginal de duas ou mais alternativas pode ser calculado. Ter maior eficcia marginal (e ser recomendvel) a alternativa que em algum ponto da funo custo eficcia, tiver o mais alto ratio custo eficcia para alm do nvel mnimo de eficcia. Custo eficcia O custo eficcia de duas ou mais alternativas o custo per capita dos bens e servios. Contrariamente aos ratios custo benefcio, os ratios custo eficcia podem no levar conta todos os custos. Por isso, meros ratios custo eficcia podem resultar em estimativas enviesadas dos custos reais de um bem ou servio.
MTODOS E TCNICAS DE RECOMENDAO Uma considervel gama de mtodos e tcnicas esto disponveis para a Recomendao de polticas com base nas abordagens da anlise custo benefcio e da anlise custo eficcia. 1. Mapeamento de Objectivos Uma dificuldade frequentemente encontrada na formulao de recomendaes de polticas saber que objectivos analisar. O mapeamento de objectivos uma tcnica usada para o alinhamento de metas e objectivos e sua relao com as alternativas de polticas. Esses objectivos, metas e alternativas, podem ser apresentados na forma de uma rvore de objectivos, que uma representao grfica da estrutura geral dos objectivos e sua inter-relao. Na construo da rvore de objectivos, o analista pode comear pelos
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objectivos existentes ou pode gerar novos objectivos. Se for necessrio gerar novos objectivos, o analista pode recorrer a diversas tcnicas de estruturao de problemas disponveis para esse efeito incluindo a anlise hierrquica, brain-storming e anlise argumentativa.
2. Clarificao de Valor Clarificao de valor um procedimento para a identificao e classificao de premissas de valor que fundamentam a seleco dos objectivos de polticas. H vrios passos a obedecer na clarificao de valor: Identificar todos os objectivos de uma poltica ou programa; Identificar todos os stakeholders que influenciam ou so influenciados pelo alcance ou no dos objectivos; Lista das premissas de valor que fundamentam o compromisso de cada stakeholder com os objectivos; Distinguir e Classificar as premissas de valor em expresses de valor; declaraes de valor e julgamentos de valor. Classificao detalhada das premissas de valor em aquelas que oferecem bases de explicao dos objectivos e aquelas que oferecem bases justificativas dos objectivos.
3. Estruturao do elemento CUSTO O conceito de custo central para o processo de formulao de Recomendaes de polticas, pois a prossecuo de um objectivo exige quase sempre que se sacrifique um outro objectivo (Custo de oportunidade). Estruturao do Elemento CUSTO um procedimento para classificao e descrio de todos os custos a que se incorre pelo estabelecimento e operacionalizao de um programa. O propsito deste procedimento criar uma lista de funes, equipamento e suprimentos que seja simultaneamente exaustiva e mutuamente exclusiva.
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Uma Estrutura do Elemento Custo contm duas grandes divises: custos directos (primrios) e custos secundrios (indirectos). Os custos primrios subdividem-se em trs categorias: custos fixos, custos de investimento e custos recorrentes (de operao e manuteno).
4. Estimao do Custo Estimao de custos um procedimento que oferece informao sobre o valor monetrio estimado de items numa estrutura do elemento custo. Enquanto a Estrutura do elemento Custo indica que elementos devem ser medidos, a estimao de custos mede esses elementos de facto. Uma relao custo estimao, uma medida explcita de relao entre a quantidade de funes, factores fsicos (materiais), factor humano (pessoal) e os respectivos custos. O tipo mais simples de relao custo estimao, o custo por unidade. Relaes custo estimao mais complexas envolvem o uso da regresso linear e estimao de intervalos.
5. Preo Sombra Preo sombra, um procedimento de formulao de juzos subjectivos em torno do valor monetrio de benefcios e custos numa situao em que os preos de mercado so duvidosos ou indisponveis. Nos casos de distoro do mercado em que os preos so por diversas razes duvidosos e instveis, o analista pode efectuar ajustes de tendncia crescente ou de tendncia decrescente no preo de mercado do bem ou servio. Nos casos de distoro de mercado em que os preos simplesmente no esto disponveis (como tem sido muitas vezes o caso de certos bens colectivos a exemplo do ar puro e do senso de comunidade), os analistas podem recorrer a vrios procedimentos para estimao do preo desses bens ou servios:
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a) Preos Comparveis os analistas usam os preos para items comparveis ou similares no mercado. b) Escolha do consumidor o analista estima o valor dos bens ou servios colectivos (tambm chamados intangveis) na base da observao do comportamento do consumidor nas situaes em que os indivduos so forados a escolher entre um intangvel e dinheiro. c) Demanda Derivada estimao do valor dos intangveis (bens ou servios colectivos) para os quais no h preo de mercado na base de custos indirectos pagos pelos mesmos pelos utentes. Assumindo que estes custos indirectos pagos pelos utentes sejam o preo real pago pelo bem/servio, o analista pode derivar uma curva de demanda. d) Pesquisa de opinio o analista questiona aos cidados entrevistando-os na base de um questionrio estruturado. Os respondentes indicam em que nvel de custo eles estaro dispostos a pagar por um certo servio. e) Custo de compensao o analista estima o valor dos intangveis (particularmente daqueles que ocorrem na forma de custos exteriores indesejados ou seja externalidades negativas) na base da obteno de preos para aces de correco das mesmas (externalidades) 6. Mapeamento de Constrangimentos um procedimento para identificao e classificao de obstculos e limitaes que se impem ao alcance dos objectivos de polticas e programas. Em geral os constrangimentos agrupam-se em seis categorias: constrangimentos legais, constrangimentos fsicos, constrangimentos organizacionais, constrangimentos polticos, constrangimentos distributivos e constrangimentos oramentais. Uma das formas eficazes de identificar e classificar esses constrangimentos a construo de uma rvore de constrangimentos.
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7. Internalizao de Custos Internalizao de Custos um procedimento para incorporao de todos os custos externos (externalidades) relevantes, numa estrutura interna do elemento Custo. Quando todos os custos so internalizados no existem externalidades pois, por definio, todos os custos so internos. Em geral existem trs tipos de spillovers ou externalidades para os quais os analistas devem prestar particular ateno: Spillovers de produo para produo o produto de um programa que serve a um grupo alvo ou jurisdio, podem afectar (positiva ou negativamente) os produtos de outro programa. Spillovers de Produo para consumo os produtos de um determinado programa podem influenciar a qualidade e a quantidade de bens consumidos por membros de outro grupo alvo ou jurisdio. Spillovers de Consumo para Consumo as actividades de consumo de um programa pblico numa rea afectam os padres de consumo de grupos alvo ou jurisdies adjacentes. Spillovers de Consumo para Produo as actividades de consumo de um programa pblico numa rea afectam as actividades de produo de programas pblicos e privados em reas adjacentes. 8. Desconto um procedimento para estimar o valor actual dos custos e benefcios que sero realizados no futuro. Com base no pressuposto de que a moeda tende a desvalorizao (um dlar hoje vale mais do que um dlar daqui a 5 anos), a tcnica do Desconto aconselha que diante de dois projectos/programas que tenham mesmo custo, o Analista deve recomendar o projecto/programa que concentre os custos na sua etapa final em detrimento do projecto/programa que concentre os custos na sua etapa inicial. O pressuposto de embora os projectos possam ter o mesmo custo, o projecto que concentra custos na etapa
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final (ou mais dianteira) maximiza os benefcios e minimiza os custos pois os custos hoje (na etapa inicial do projecto) so mais onerosos do que os custos amanha (na etapa final do projecto).
Captulo VI: MONITORIA DE RESULTADOS DE POLTICAS PBLICAS4 Os resultados (consequncias) das polticas nunca so totalmente conhecidos de antemo. por essa razo que bastante importante monitorar as polticas aps a sua implementao. Neste contexto, as recomendaes de poltica podem ser vistas como hipteses sobre a relao entre as polticas e seus resultados. Monitoria: Monitoria o processo de anlise de polticas usado para gerar informaes sobre as causas e consequncias das polticas, porque monitoria ajuda a descrever relaes de programa entre a poltica de operaes e seus resultados. a fonte primria de conhecimento sobre a eficcia da implementao das polticas. A monitoria desempenha um papel metodolgico essencial na anlise poltica, uma vez que atravs dela que as informaes sobre as aces de poltica so transformadas em informaes sobre resultados das polticas. A monitoria na anlise de polticas, consiste de pelo menos quatro funes principais: observao, auditoria, contabilidade e explicao. Para a monitoria de polticas em qualquer rea especfica, deve-se procurar buscar informao relevante, fidedigna e vlida. Tipos de Resultados de Polticas Na monitoria de resultados da poltica, devemos distinguir entre dois tipos de Consequncias de polticas: resultados e impactos.
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Este captulo no foi sintetizado na ntegra. Mais uma vez, recomendamos a leitura integral do captulo em William Dunn.
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Resultados ou Outputs (Policy Outcomes) so as mudanas nos padres de distribuio de recursos alocados pelos programas pblicos. Impacto das polticas referem-se as consequncias/mudanas reais observveis no comportamento dos grupos sociais, na dinmica da economia e no processo poltico em geral, em funo das polticas. Na monitoria de polticas (resultados e impactos), importante frisar que os grupos-alvo no so necessariamente os beneficirios. Os grupos-alvo so as organizaes, indivduos ou comunidades para as quais se projectam as polticas ou programas. Por outro lado, beneficirios so os grupos para os quais os efeitos das polticas so benficos ou de valor.
Captulo VII: AVALIAO DO DESEMPENHO DE POLTICAS De qu valor (utilidade) o resultado de uma poltica? nesta questo que se fundamenta o mtodo analtico de Avaliao de polticas. A Avaliao preocupa-se com os valores inerentes aos resultados de uma poltica. Portanto, a Avaliao de polticas no pode ser confundida com a Monitoria de Polticas pois, a Monitoria procura apenas produzir informao sobre os resultados de uma determinada poltica e est preocupada apenas com os factos inerente aos resultados de uma poltica (Como e Porqu esta poltica teve este resultado?). A Avaliao vai para alm de meros factos (resultados) para compreender a utilidade (valor) desses resultados para a soluo do problema que deu origem a poltica.
Mas qual a importncia da TICA e dos VALORES para as Polticas pblicas? Em relao a importncia dos valores na Avaliao de Polticas, duas perspectivas se contrapem: 1. Positivismo Lgico (ou Positivismo)
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uma linha defendida por alguns analistas de polticas que acreditam que a avaliao de polticas devia se orientar para explicaes e previses e no para a anlise de questes ticas e de valores. Os Positivistas fazem uma rgida separao entre factos e valores argumentando que uma perca de tempo discutir valores pois eles so sempre sujeitos a controvrsia e so de difcil resoluo. O positivismo lgico foi desenvolvido na Europa por volta dos anos 1920 por um grupo de fsicos e filsofos da cincia denominado Circulo de Viena que acreditava que questes de tica e moral no so objectos adequados para a cincia. A cincia (e consequentemente a Avaliao de polticas) devia se confinar explicaes e previses com base na anlise do que e no do que devia ser.
2. Ps-Positivismo O positivismo foi abandonado na filosofia no final dos anos 50 caindo em desuso como modelo da cincia. No seu lugar desenvolveu-se uma perspectiva segundo a qual os analistas de polticas devem olhar criticamente a relao (e no a separao) entre factos e valores. nesta perspectiva que se desenvolve o campo da Anlise de Polticas, levando em considerao (e no descartando) as questes valorativas e ticas. Os mbitos de Reflexo sobre os Valores, a tica e a Meta-tica5 1. Valores Existem dois usos (aplicaes) comuns do termo valores: Valores como objectos referem-se a qualquer coisa de interesse para aquele que faz a avaliao (qualquer desejo, necessidade, interesse ou preferncia). Ex: eficincia. Portanto, esta a definio mais abrangente (genrica) do termo valores.
Campo filosfico de estudo do raciocnio tico.
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Valores como Critrios referem-se as regras ou critrios de deciso aplicados para escolher entre dois ou mais valores (ex: ratio custo benefcio). Portanto, este conceito de valores mais especfico. Estes dois usos do termo valores so aplicados a diferentes contextos pessoal, padronizado ou ideal, em que os valores emergem. No contexto pessoal, os valores so expressos na forma de preferncias, desejos e necessidades. Ex: Eu prefiro escolas pblicas do que privadas. No contexto padronizado, os valores envolvem declaraes sobre os valores padronizados de um grupo. Ex: O recurso aos autocarros escolares como uma forma de integrao racial vista pela classe mdia como uma m poltica. No contexto ideal, a aplicao do termo valores envolve juzos de valor. Em suma a aplicao do termo valores assume diferentes nuances em funo do contexto, sendo: - No contexto pessoal ------- a aplicao do termo traduz-se em expresses de valor; - No contexto padronizado -- a aplicao do termo traduz-se em declaraes de valor; e - No contexto ideal ---- a aplicao do termo traduz-se em juzos de valor. Mas para alm da distino decorrente dos contextos, h outras importantes distines: Valor vs Valores O facto de as pessoas expressarem valores que podemos descrever, no implica que tais expresses de valor referem-se a coisas de valor. A diferena entre valor e valores perfeitamente ilustrada pela mxima de Oscar Wilde: Um economista um homem que conhece o preo de tudo mas no conhece o valor de nada. Valores vs Necessidades - embora valores possam ser uma fonte de necessidades, valores no so sinnimo de necessidades. Valores vs Normas enquanto normas so regras de conduta aplicveis a contextos especficos, Valores so padres de realizao aplicveis a muitos seno a todos os contextos.
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Valorao vs Avaliao como um processo social geral, envolvendo muitas formas de apreciao, a avaliao distingue-se da Valorao que um processo especial que envolve esforos para estabelecimento dos fundamentos sobre os quais assentam e so feitas as apreciaes. Enquanto a avaliao pressupem duas ou mais alternativas a serem apreciadas, a Valorao justifica uma alternativa em si mesma. Valorao vs Prescrio os juzos de valor, que so produto de valorao, no podem ser confundidos com sugestes no racionais de carcter emocional, exortaes ideolgicas ou formas doutrinrias de advocacia de polticas.
2. tica e Meta-tica O termo tica refere-se ao estudo reflexivo da escolha moral, enquanto a Meta-tica refere-se ao estudo da prpria tica. O termo tica frequentemente usado em referncia ao comportamento habitual ou costumeiro. Este uso quotidiano do termo tica deriva etimologicamente do grego e do latim ethos e mores, que significam hbitos ou costumes. basicamente deste conceito diariamente usado que derivaram os cdigos ticos para os gestores pblicos, para os planificadores e para os Analistas de polticas. O termo tica tem dois significados distintos mas relacionados: tica descritiva que envolve a anlise das descries da moralidade costumeira; tica normativa que centra-se na anlise, avaliao e desenvolvimento de declaraes normativas que ofeream orientao para a soluo de problemas prticos. A tica Normativa preocupa-se com a apreciao dos critrios para a justificao das declaraes ticas. Por outro lado, a Meta-tica preocupa-se com a natureza e o significado dos postulados normativos em geral.
3. Padres de Conduta Os padres de conduta ou normas da moralidade costumeira que orientam o comportamento do analista so variveis. Essa variabilidade pode ser em parte atribuda a
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diversidade de abordagens do ensino da tica e Valores nas escolas de Polticas pblicas e Gesto pblica. Os esforos para reduo dessa variabilidade tm se baseado em diversas fontes de padres: valores e normas sociais incluindo equidade, honestidade e justia. Estas fontes de padres podem orientar as aces do analista de polticas assim como dos cidados em geral.
TICA DESCRITIVA, TICA NORMATIVA E META-TICA As teorias ticas podem ser convenientemente classificadas de acordo com as suas funes: 1. TEORIAS DESCRITIVAS orientam-se para a descrio, classificao e medio da tica e dos valores. 2. TEORIAS NORMATIVAS orientam-se para o desenvolvimento e aplicao de critrios para avaliar comportamentos ticos. As teorias normativas de valor ou tica normativa, podem ser dividida em trs grandes tipos: tica deontolgica, tica teleolgica e tica prtica. As teorias normativas deontolgicas defendem que certos tipos de aco so inerentemente obrigatrios (o grego deontos significa do obrigatrio) ou correctos pois esto conforme algum princpio formal. Teorias de Justia como a de Rawls, so principalmente Deontolgicas pois aplicam princpios formais de obrigao para justificar argumentos sobre justia distributiva.
As teorias normativas Teleolgicas, pelo contrrio, defendem que determinadas aces so correctas pois resultam num bem de valor. Portanto, as teorias teleolgicas avaliam as aces de acordo com a bondade das suas consequncias. Uma proeminente forma de Teoria normativa teleolgica e que afectou profundamente a Anlise de Polticas atravs da moderna economia do bem-estar foi o Utilitarismo.
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As teorias utilitaristas clssicas de Jeremy Benthan e John Stuart Mill, defenderam que aces correctas so aquelas que promovem o mximo de bem-estar para todos. Os analistas de polticas que usam a anlise Custo benefcio, so utilitaristas na medida em que baseiam a recomendao de polticas no critrio de maximizao dos benefcios lquidos, um critrio que presumivelmente reflecte a satisfao agregada dos membros da sociedade.
As teorias normativas prticas defendem que determinadas aces so correctas porque obedecem a princpios, ou resultam em consequncias cujo julgamento j foi estabelecido por via de discursos ou transaces razoveis.
3. TEORIAS META-TICAS preocupam-se com o desenvolvimento e aplicao de critrios adicionais para avaliar as prprias teorias ticas normativas. A funo das teorias ticas normativas na anlise de polticas de responder a questo: Com base em qu critrio podemos determinar se as aces pblicas so certas ou erradas? J a funo das Teorias metaticas de responder a questes inerentes aos prprios postulados ticos normativos. A AVALIAO EM ANLISE DE POLTICAS As trs classificaes de teorias que vimos (descritivas, normativas e metaticas), oferecem uma base para a avaliao em Anlise de polticas. A avaliao refere-se a produo de informao sobre o valor ou a pertinncia dos resultados de polticas. Dizer que uma poltica tem valor significa dizer que ela contribui para os objectivos e metas para as quais foi concebida. A NATUREZA DA AVALIAO O principal trao da avaliao que ela resulta em argumentos de carcter avaliativo. Portanto a avaliao tem vrias caractersticas que a distinguem dos outros mtodos de anlise de polticas. 1. Enfoque para valores
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Ao contrrio da monitoria, a avaliao enfoca nos julgamentos relativos a desejabilidade ou valor dos programas ou polticas. A avaliao basicamente um esforo para determinao do valor ou utilidade social das polticas ou programas. Ela inclui tambm a avaliao das metas e dos objectivos uma vez que a adequao dos mesmos pode ser por vezes questionvel. 2. Interdependncia factos - valores A avaliao depende de factos tanto quanto de valores. Para declarar que uma determinada poltica ou programa atingiu um alto (ou baixo) nvel de desempenho, necessrio no apenas que os resultados da poltica tenham valor para alguns indivduos, grupos ou sociedade como um todo, mas tambm que os resultados de polticas sejam de facto uma consequncia das aces levadas a cabo para resolver um determinado problema. Portanto, a Monitoria uma pr-condio para a avaliao. 3. Orientao para o presente ou passado Contrariamente aos argumentos advocativos (produzidos pela recomendao e orientados para resultados futuros), os argumentos avaliativos, orientam-se para resultados presentes ou passados. A avaliao retrospectiva e ocorre aps a realizao das aces (ex post). A recomendao ocorre ex ante. 4. Dualidade do Valor Os valores que fundamentam os argumentos avaliativos, tem uma dupla qualidade, pois podem ser considerados como fins e como meios. A avaliao semelhante a recomendao na medida em que um determinado valor pode ser considerado como intrnseco (um valor em si mesmo) assim como extrnseco (desejvel por resultar em outros valores adicionais).
FUNES DA AVALIAO A avaliao exerce diversas funes chave na Anlise de Polticas: Oferece informao vlida e credvel sobre o desempenho da poltica ou seja, ela diz-nos at que ponto as necessidades, valores e oportunidades foram realizadas
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por meio da aco pblica, revelando o nvel de alcance de determinadas metas e objectivos de uma poltica. Contribui para a clarificao e critica dos valores que fundamentam a seleco das metas e dos objectivos. Os valores inerentes a uma poltica so clarificados por via da definio e operacionalizao das respectivas metas e objectivos. Por outro lado, os valores associados a uma poltica, so criticados atravs de uma indagao sistemtica da convenincia das metas e objectivos dessa poltica. Pode contribuir para a aplicao de outros mtodos de anlise de polticas, incluindo a Estruturao de problemas e a Recomendao. Evidenciando a necessidade de redefinio das metas e dos objectivos, a informao sobre um desempenho inadequado da poltica (derivada da avaliao) pode contribuir para a reestruturao dos problemas de poltica. Por outro lado, evidenciando a pertinncia do abandono e substituio de uma poltica, a avaliao pode tambm contribuir para a definio de novas alternativas polticas.
CRITRIOS DA AVALIAO DE POLTICAS Na produo de informao sobre o desempenho de uma poltica, os analistas usam diferentes tipos de critrios para avaliar resultados de poltica. Esses critrios j foram levantados na discusso relativa a Recomendao de polticas: Eficcia um critrio que afere o alcance ou no de um resultado de poltica com recurso a medio das unidades de servio ou de bens produzidos; Eficincia este critrio afere como o resultado de uma poltica foi alcanado, com base em indicadores: unidade de custo, benefcios lquidos e ratio custo benefcio. Adequao com este critrio os analistas aferem em que medida o alcance de um resultado, resolve o verdadeiro problema de poltica. Equidade afere se os custos e os benefcios do programa esto equitativamente distribudos entre diferentes grupos;
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Capacidade de resposta este critrio afere se os resultados de poltica satisfazem as necessidades, preferncias ou valores de determinados grupos consistncia dos resultados com os anseios da opinio pblica. Convenincia afere a pertinncia/relevncia dos objectivos e dos resultados de uma poltica. A principal diferena entre os critrios de Avaliao e os critrios de recomendao, reside no momento (tempo) em que os mesmos so aplicados: os critrios de Recomendao so aplicados retrospectivamente (ex post) enquanto os critrios para recomendao so aplicados prospectivamente (ex ante).
ABORDAGENS DA AVALIAO Conforme vimos anteriormente, a Avaliao tem dois aspectos inter-relacionados: (1) o uso de vrios mtodos para monitoria de resultados de polticas e programas; e (2) a aplicao de alguns padres de valor para determinar a relevncia desses resultados para algumas pessoas, grupos ou sociedade como um todo. Por que na prtica muitas das suas actividades orientam-se basicamente para a produo de argumentos factuais do que propriamente avaliativos (ou seja as actividades so noavaliativas), a avaliao tem sido frequentemente confundida com a monitoria e as abordagens da monitoria so erroneamente designadas pesquisa de avaliao ou avaliao de polticas. Para classificar o exacto significado da avaliao em Anlise de Polticas, necessrio distinguir as diversas abordagens de avaliao de polticas: (1) Pseudo-avaliao, (2) Avaliao formal e (3) Avaliao terica da deciso.
1. Abordagem da Pseudo-Avaliao uma abordagem que recorre a mtodos descritivos para produzir informao fivel e vlida sobre os resultados de poltica, sem tentar questionar a relevncia ou valor desses resultados para as pessoas, grupos ou sociedade em geral.
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Na pseudo-avaliao, geralmente o analista usa uma variedade de mtodos (formulao quasi-experimental, questionrios, amostragem aleatria e tcnicas estatsticas) para explicar as variaes em resultados de polticas em termos de input de polticas e variveis processuais. As grandes formas de pseudo-avaliao incluem as abordagens da monitoria nomeadamente a experimentao social, a contabilidade de sistemas sociais, a auditoria social bem como a sntese de pesquisas e prticas.
2. Abordagem da Avaliao Formal uma abordagem que recorre a mtodos descritivos para produzir informao fivel e vlida sobre os resultados de polticas mas, avalia tais resultados na base dos objectivos programados da poltica previamente anunciados pelos fazedores de polticas ou gestores de programas. O pressuposto bsico da avaliao formal o de que as metas e os objectivos de polticas anunciados, constituem adequadas medidas de relevncia e valor das polticas e programas. Na avaliao formal, o analista usa os mesmos tipos de mtodos aplicados na pseudoavaliao e os objectivos so idnticos: produzir informao vlida e fivel sobre as variaes no output e impacto de uma poltica, que podem ser associados aos inputs e processos da poltica. Entretanto, a diferena que a Avaliao formal recorre legislao, documentos do programa bem como entrevistas com os fazedores e gestores da poltica para identificar, definir e especificar as metas e objectivos formais. Posteriormente, essas metas e objectivos so avaliados na base de critrios de eficcia e eficincia com destaque para a avaliao somativa e a avaliao formativa.
A AVALIAO SOMATIVA envolve um esforo para a monitoria do grau de alcance das metas e dos objectivos formais, depois de um perodo de implementao de uma
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poltica ou programa. Portanto este tipo de avaliao formal est concebido para apreciar os produtos de polticas e programas estveis e bem assentes. Pelo contrrio, a AVALIAO FORMATIVA, envolve esforos para monitoria contnua do grau de alcance das metas e objectivos de uma poltica ou programa. Mas conforme se pode deparar, no existe uma grande diferena entre a avaliao somativa e a avaliao formativa pois a principal distino reside somente no nmero de pontos no tempo, em que os resultados de poltica so monitorados. Enquanto a avaliao somativa aplicada depois de um perodo de implementao da poltica ou programa, a avaliao formativa tende a ter um carcter contnuo.
Variedades da Avaliao Formal a) Avaliao desenvolvimentista refere-se a actividades de avaliao que so explicitamente concebidas para servir as necessidades quotidianas do pessoal integrado num programa. A avaliao desenvolvimentista til para alertar ao pessoal para as fraquezas eminentes ou fracassos indesejveis do programa bem como para garantir uma adequada operacionalizao do programa pelos responsveis do mesmo. b) Avaliao Processual Retrospectiva envolve a monitoria e avaliao de programas aps o inicio da sua implementao. A Avaliao processual retrospectiva, que frequentemente enfoca sobre os problemas e obstculos da implementao de uma politica ou programa percebidos a partir de descries ex post facto (retrospectivas). Por isso, a Avaliao retrospectiva do processo exige um desenvolvido sistema interno de relatrio (reporting), que permita uma contnua gerao de informao relativa ao programa (ex: o nmero de grupos alvo, tipos de servio oferecidos, caractersticas do pessoal empregue no programa).
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c) Avaliao Experimental envolve a monitoria e avaliao dos resultados sob condies de controlo directo6 sobre os outputs e processos da poltica. O ideal por detrs desta variedade de avaliao formal tem sido geralmente a experiencia cientfica controlada na qual todos os factores que podem influenciar os resultados da poltica (com excepo de um determinado input ou varivel processual), so controlados, mantidos constantes ou tratados como hipteses rivais plausveis. Ora, as exigncias metodolgicas desta variedade de avaliao so dificilmente reunidas de tal forma que as Avaliaes experimentais no chegam a constituir verdadeiros experimentos controlados sendo at considerados quasi-experimentais. d) Avaliao de resultados Retrospectivos envolve igualmente a monitoria e a avaliao de resultados mas sem nenhum controlo directo sobre os inputs e processos de poltica manipulveis. Existem duas grandes variantes da Avaliao processual Retrospectiva: estudos transversais e estudos longitudinais. Estudos longitudinais so aqueles que avaliam mudanas no resultado de uma poltica ou programa em dois ou mais pontos (momentos) ao longo do tempo. Esses estudos ocorrem ao longo de perodos de tempo razoavelmente longos que podem rondar at os 5 ou mesmo 10 anos. Por sua vez, os Estudos Transversais tentam monitorar e avaliar diversos programas em apenas um ponto (momento) ao longo do tempo. O objectivo dos estudos transversais de descobrir se os outputs e impactos de vrios programas diferem um do outro e se for o caso, qu aces, pr-condies ou acontecimentos imprevistos podem explicar a diferena.
Nas abordagens de Avaliao de polticas, controlo directo refere-se a capacidade dos avaliadores de manipular directamente os nveis de despesa, a nuances do programa ou as caractersticas de grupos alvo.
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3. Abordagem da Avaliao Terica de Deciso. uma abordagem que recorre a mtodos descritivos para produzir informao vlida e fivel em relao aos resultados de poltica que so explicitamente valorizados por vrios stakeholders. A diferena fundamental entre a Avaliao Terica de Deciso e as duas outras abordagens anteriores (abordagem da Pseudo-avaliao e a abordagem formal), que a Avaliao terica da deciso tenta clarificar e explicitar os objectivos e metas, tanto latentes assim manifestos, dos stakeholders. A abordagem da Avaliao terica da Deciso constitui uma via de superao das fragilidades das abordagens da pseudo-avaliao e da avaliao formal como: Subutilizao e no utilizao da informao de desempenho O grosso da informao produzida com base na avaliao subutilizado ou nunca usado para aprimorar a formulao de polticas. Em parte isto deve-se ao facto de as avaliaes no serem suficientemente sensveis as metas e objectivos das partes interessadas na formulao e implementao de polticas e programas. Ambiguidade das metas de desempenho Muitos dos objectivos de polticas e programas pblicos so vagos. Isto significa que uma meta geral pode resultar muitas vezes em objectivos especficos contrastantes. Ento, um dos objectivos da abordagem da Avaliao terica da deciso, de reduzir a ambiguidade de metas e tornar explcitos os objectivos conflituantes. Mltiplos objectivos conflituantes As metas e objectivos de polticas e programas pblicos no podem ser satisfatoriamente fixos enfocando nos valores de apenas uma das diversas partes envolvidas e interessadas. De facto na maior parte das situaes, o analista encara para a sua Avaliao, mltiplos stakeholders com metas e objectivos conflituantes. assim que, a abordagem da Avaliao terica da deciso, tenta identificar esses mltiplos stakeholders e evidenciar as suas metas e objectivos.
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Existem duas grandes formas de Avaliao terica da Deciso: Avaliao de Avaliabilidade um conjunto de procedimentos concebidos para analisar o sistema de tomada de deciso que em princpio se beneficia da informao de desempenho e para clarificar as metas, objectivos e pressupostos na base dos quais se mede o desempenho. Portanto a questo fundamental da Avaliao de Avaliabilidade se a poltica ou programa pode ou no ser avaliada. Para que uma poltica ou programa seja avalivel, trs condies so necessrias: uma poltica ou programa claramente articulado; metas e/ou consequncias nitidamente especificados e um conjunto de pressupostos explcitos que ligam aces a metas e/ou consequncias. A Avaliao da Avaliabilidade contempla 5 etapas consecutivas: 1. Especificao da poltica ou programa; 2. Coleco de informao relativa a poltica ou programa; 3. Concepo de um modelo para a poltica ou programa; 4. Avaliao de Avaliabilidade da poltica ou programa; e 5. Apresentao dos resultados da Avaliao de Avaliabilidade.
Anlise de Utilidade multi-atributiva um conjunto de procedimentos concebidos para extrair num cenrio de mltiplos stakeholders, julgamentos subjectivos sobre a probabilidade de ocorrncia e valor dos resultados de poltica. Os pontos fortes desta forma de avaliao so: evidencia de forma explcita os juzos de valor dos mltiplos stakeholders; reconhece a presena de mltiplos objectivos conflituantes na avaliao de polticas ou programas; permite aos analistas lidar sistematicamente com objectivos conflituantes de mltiplos stakeholders e produz informao de maior aplicabilidade na perspectiva dos usurios desejados.
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Os passos a serem seguidos na Anlise da utilidade multi-atributiva so: 1. Identificao dos stakeholders; 2. Especificao das questes decisrias relevantes; 3. Especificao dos resultados de poltica; 4. Identificao dos atributos dos resultados; 5. Classificao dos atributos; 6. Escalonamento dos atributos; 7. Padronizao da escala; 8. Medio do resultado; 9. Calculo da utilidade, e 10. Avaliao e apresentao da informao para os decisores relevantes. Entretanto, nesta avaliao, a participao activa dos vrios stakeholders que influenciam e so influenciados pela poltica ou programa um requisito fundamental.
METODOS DE AVALIAO Um conjunto de mtodos e tcnicas podem assistir os analistas na avaliao do desempenho de polticas. Quase todas essas tcnicas podem ser usadas em conjunto com os outros mtodos de anlise de polticas, incluindo a estruturao de problemas, previso, recomendao e monitoria. Portanto, vrias tcnicas podem ser usadas para mais do que um mtodo de anlise de polticas, facto que nos faz concluir que em anlise de polticas os vrios mtodos (estruturao de problema, previso, recomendao, monitoria e avaliao) so interdependentes. A tabela abaixo (tabela 1), apresenta as vrias tcnicas que cada abordagem da Avaliao de polticas aplica. No ser feita a descrio conceptual de cada tcnica porque cada uma delas j foi abordada em captulos anteriores e em outros mtodos de anlise. A nica excepo a anlise da pesquisa dos utentes. Esta tcnica consiste de um conjunto de
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procedimentos para coleco de informao sobre a avaliabilidade de uma poltica ou programa nos utentes e outros stakeholders. Tabela 1: Tcnicas de Avaliao nas Trs abordagens ABORDAGEM TCNICA Exibies Grficas Exibies Tabulares Nmeros de ndice Pseudo-Avaliao Anlise de sries temporais interrompidas Anlise de sries de Controlo Anlise de Descontinuidade de regresso
Mapeamento de objectivos Avaliao Formal Clarificao de valor Critica de valor Mapeamento de constrangimentos Anlise de impacto Transversal Desconto Brainstorming Anlise de Argumentativa Avaliao Terica de Deciso Tcnica de Delphi Anlise da pesquisa dos utentes
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Um ou alguns Limitadas Consenso Certeza ou risco Calculvel

Um ou alguns Limitadas Consenso Incerteza Incalculvel

Muitos Ilimitadas Conflito Desconhecido Incalculvel

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Anlise Classificacional Anlise Hierrquica

Analista Individual ou Grupo Grupo

Plausibilidade das comparaes Consenso

Anlise em mltipla perspectiva

Sntese criativa dos pressupostos conflituantes

Importncia e Plausibilidade ptima

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Estas formas de previso encontram sustento em argumentos de autoridade, mtodo e causa.

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conquista/manuteno da estabilidade poltica (valor extrnseco).

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Campo filosfico de estudo do raciocnio tico.

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