Jedno jest pewne: wszyscy zainteresowani o zasadach i efektach partnerstwa publiczno-pry watnego dowiedz si nie tylko z przepisw prawa,

raportw, ale take (a w przypadku opinii publicznej i wielu samorzdowcw - przede wszystkim) ze rodkw masowego przekazu. Warto i trzeba je wykorzysta do dziaa promocyjnych tej formuy. Na etapie wyjaniania mechanizmw i zachcania do modelu PPP wiksz rol bd miay do odegrania media o zasigu oglnopolskim, bo w tej fazie informacje pynce do zainteresowanych bd ujednolicone. Kiedy natomiast rozpoczn si konkretne inwestycje (ju na etapie ich planowania) PPP znajdzie si w zasigu zainteresowania lokalnych rodkw masowego przekazu. Z prostego powodu: te inwestycje bd miay wpyw na ycie mieszkacw regionu, powiatu czy gminy, a zatem na widzw, suchaczy, czytelnikw lokalnej prasy. Z tego punktu widzenia zainteresowanie mediw powinno by naturalne i oczywiste. Nie mona jednak zapomina, e partnerstwo publiczno-prywatne to od strony formalno-prawnej materia skomplikowana, dlatego wszyscy, ktrzy bd zaangaowani w dziaania promocyjne takich przedsiwzi musz zadba o odpowiedni dobr i przekaz informacji. Z pewnoci najwikszy nacisk musi by pooony na spoeczne korzyci wynikajce z wdraania PPP: szybszy rozwj i popraw standardw infrastruktury, zwikszon dostpno i popraw jakoci usug publicznych, wreszcie - co jest argumentem zawsze bardzo dobrze dziaajcym na wyobrani podatnikw - mniejsze koszty i wiksz efektywno inwestycji. Te wszystkie elementy trzeba bdzie wykaza, wesprze wyliczeniami i najlepiej zwizualizowa. Nie mona te zapomina, e media przy realizacji zada w formule PPP bd miay do odegrania jeszcze jedn rol: rol spoecznego kontrolera tego procesu.
Magorzata Wenclik

Wsppraca sektora publicznego z sektorem prywatnym przyjmuje rnorodne formy. Dla potrzeb niniejszego opracowania chciaam si skupi przede wszystkim na tego rodzaju relacjach midzysektoro-wych, ktre wi si ze wspprac obu sektorw przy realizacji zada z zakresu administracji publicznej. Szczegln uwag chciaam powici relacjom majcym charakter partnerski. Odnoszc si do relacji midzy sfer publiczn a prywatn wydaje si uzasadnione przedstawi definicje charakteryzujce oba pojcia. Sektor publiczny (pierwszy sektor) mona rozumie jako zbir wszystkich pastwowych i komunalnych osb prawnych oraz nie posiadajcych osobowoci prawnej jednostek organizacyjnych podlegych organom wadzy publicznej (pastwowym i samorzdowym). Za sektor publiczny uwaa si wszystkie te jednostki, ktre albo stanowi wasno Skarbu Pastwa albo samorzdow albo pastwowych osb prawnych. W znowelizowanym art. 5 ustawy o finansach publicznych z 0812.2000 (Dz.U. Nr 122, poz. 1315), do sektora publicznego zalicza si:
1)

organy wadzy publicznej, organy administracji rzdowej, organy kontroli pastwowej i ochrony prawa, sdy i trybunay, a take jednostki samorzdu terytorialnego i ich organy oraz zwizki; jednostki budetowe, zakady budetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budetowych; fundusze celowe; pastwowe szkoy wysze;

2)

3) 4)

SFERA PUBLICZNA I PRYWATNA - INTERAKCJE

1 1

kowym wprowadzone ustaw o partnerstwie publiczno~prywatnym W kolejnym rozdziale przez Tomasza Dziurbejko przedstawiona zosta, nie Koncepcjapartnerstwa publiczno-prywatnego na tle dowiadcze we wdraaniu interwencji funduszy strukturalnych Unii Europejskiej'* Z kolei Jarosaw Matwiejuk postara si uzasadni tez Partnerstwo publiczno-prywatne szans rozwoju wsplnot samorzdowych w Pol sce". Praktyka wszelkich poziomw zarzdzania publicznego - w naturalny sposb determinuje ujcie w ksice rozdziau Joanny Godlewskiej Partnerstwo publicznoprywatne w ochronie rodowiska". Natomiast dowiadczenia rnych sektorw praktyki nakazuj wzbogaci opracowanie o rozdzia Andrzeja Sakowicza Ochrona interesw finansowych Unii Europejskiej jako zagadnienie istotne dla PPP ". Swoistym podsumowaniem, a zarazem oryginalnym postulatem de lege ferendajest rozdzia Partnerstwo publiczno-prywatne w ujciu strategicznym", autorstwa niej podpisanego. Rozwaania uzupenia zaczony do ksiki obszerny Wybr dokumentw" (w opracowaniu K. Mnicha, w porozumieniu z niej podpisanym) oraz Bibliografia" (w opracowaniu M. Bukowskiej i E. Gie-rasimiuk, rwnie w porozumieniu z niej podpisanym). Zbiorowy charakter ksiki i jej interdyscyplinarny charakter -w naturalny sposb determinuj rnorodno metodologiczn, a nawet objtoci i formy prezentacji zastosowane w poszczeglnych rozdziaach. Zastosowane w pracy materiay bibliograficzne pochodz - raczej - z ostatnich lat. Przewaaj pozycje polskie. Wart odnotowania jest znaczny zasb przedmiotowych (PPP) opracowa popularnonaukowych, a zwaszcza ich wersji elektronicznych, dostpnych poprzez Internet. Bibliografia niniejszej ksiki moe suy jako przewodnik -przy merytorycznej kwerendzie bibliotecznej zagadnienia PPP. Chciabym - zamykajc wprowadzenie - podzikowa tym wszystkim, bez ktrych wsparcia i yczliwoci niniejsza ksika nie ukazaaby si oraz prosi o kierowanie ewentualnych uwag i opinii o ksice wprost na moje

rce lub w formach powszechnie stosowanych. Pki co jednak podobnie jak Prof. Cezary Kosikowski - ycz milej lektury! Maciej Perkowski Biaystok, maj 2007
Katarzyna Dziedzik

CO TO ZNACZY PARTNERSTWO PUBLICZNO -PRYWATNE I JAK SI Z NIM PRZEBI DO SPOECZNEJ WIADOMOCI?

Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) to w Polsce - podobnie jak wprowadzajca je ustawa - stosunkowo nowe pojcie i nowe zjawisko. Szerszej opinii publicznej w zasadzie nie jest znane zupenie. Instytucjom publicznym, ktre mogyby w praktyce realizowa tak koncepcj, sam mechanizm realizacji zada publicznych przy wspudziale sektora prywatnego obcy nie jest. Jednak PPP wprowadza do niego nowe, konkretne, bardzo szczegowe regulacje prawne. I przede wszystkim wprowadza now filozofi. PPP naley bowiem rozumie jako dugofalow inwestycj prywatn w publiczne usugi. To wanie na nie, a nie na obiekty czy infrastruktur niezbdn do ich wiadczenia partnerstwo publiczno-prywatne kadzie gwny nacisk. Ta filozofia - i w sektorze publicznym, i prywatnym - cigle nie ma w Polsce zbyt wielu wyznawcw. W popularyzowaniu i promocji takiego modelu realizacji inwestycji nie bez znaczenia jest uwiadomienie sobie i wykorzystanie jzykowych i socjologiczno-historycznych konotacji pojcia partnerstwa publiczno-prywatnego i jego skadowych. Sowo partnerstwo wydaje si by najmocniejszym ogniwem tego sownikowego acucha. To pojcie

zakada rwne traktowanie siebie nawzajem. Partnerstwo gwarantuje jego uczestnikom zdefiniowany zasb zaakceptowanych przez nich regu i nakada na nich obowizek ich przestrzegania. U zdecydowanej wikszoci uytkownikw jzyka to sowo budzi jednoznacznie dobre skojarzenia. Cho wywodzi si z terminologii biznesowej* coraz powszechniej (i ju nie tylko przez specjalistw) jest uywane do opisu %iorodnych relacji midzy jednostkami, grupami, zbiorowociami. artnerstwo jest postrzegane jako niezbdny element zdrowych, uczci, wych, efektywnych ukadw i zalenoci midzy czonkami rodziny wsppracownikami, wreszcie podmiotami tzw. ycia publicznego: inl stytucjami, organami administracji i samorzdu, organizacjami spo. ecznymi itd. Rzecz jasna jest te cigle podstaw wielu przedsiwzi realizowanych w sektorze prywatnym. Zgodnie z definicj sownikow (Sownik Jzyka Polskiego PWN) publiczny - to dotyczcy caego spoeczestwa lub jakiej zbiorowoci; dostpny lub przeznaczony dla wszystkich; zwizany z jakim urzdem lub z jak instytucj nieprywatn; odbywajcy si przy wiadkach, w sposb jawny". W przypadku PPP publiczny charakter przedsiwzi bdzie si wyraa zarwno poprzez uczestnictwo jednostek samorzdu czy na przykad organw administracji rzdowej, jak i poprzez przeznaczenie realizowanych w tej formule inwestycji. I to wanie ten ostatni aspekt jest najistotniejszy z punktu widzenia dziaa promocyjnych na rzecz partnerstwa publiczno-prywatnego. Jawno takich przedsiwzi (na etapie planowania, procedowania i wykonania) jest warunkiem oczywistym, bo dotyczy wydatkowania publicznych pienidzy niezalenie od przyjtej formuy. Nie jest wic wyrnikiem PPP na przykad w stosunku do obecnie stosowanych procedur zwizanych z zamwieniami publicznymi. Niestety zaufanie obywateli do instytucji publicznych - zwaszcza organw wadzy pastwowej i urzdw - nie jest zbyt due, co systematycznie potwierdzaj badania opinii publicznej. Dziaania takich instytucji s oceniane raczej le, a postrzegane s gwnie przez pryzmat wydatkowania publicznych funduszy i efektywnoci takich dziaa. W duej mierze ta za ocena to te efekt ogromnych spoecznych oczekiwa

rozbudzonych zarwno obietnicami profitw z ustrojowej transformacji po 1989 roku, jak i porwnaniami z funkcjonowaniem zamoniejszych demokracji Zachodniej Europy. Trzeba te jednak pamita, e spoeczny krytycyzm w tym przypadku ma i swoje dobre strony. Dowodzi bowiem tego, e obywatele maj wiadomo swoich praw, cho moe nie zawsze dobrze owe prawa znaj i rozumiej. Z pewnoci jednak znaj mechanizm dystrybucji wypracowanego przez spoeczestwo dochodu narodowego. O ile w czasach centralnie sterowanej
gospodarki PRL przecitni obywatele nie mieli pojcia jaka faktycznie cz ich dochodw trafia do pastwowej kasy i jak te pienidze s dzielone, teraz maj wgld do finansw pastwa, samorzdw, poszczeglnych instytucji. A nade wszystko - wiedz ile ze swoich dochodw oddaj do budetu w formie podatkw. Oczekuj, e za te pienidze publiczne instytucje zapewni im publiczne usugi na odpowiednim poziomie; e publicznym groszem bd dysponowa mdrze, efektywnie, i e przede wszystkim nie bd go marnotrawi. Te oczekiwania mog i powinny si przeoy na due zainteresowanie inwestycjami w usugi i obiekty publiczne - niezalenie od tego kto de facto pienidze wyoy i w jakiej formule dojdzie do rozliczenia midzy zlecajcym realizacj podmiotem publicznym, a wykonujcym i by moe take administrujcym podmiotem prywatnym.

Uczestnictwo w PPP sektora prywatnego z punktu widzenia spoecznej promocji takich przedsiwzi jest z jednej strony atutem, z drugiej - powanym ograniczeniem. Dlaczego ograniczeniem? Po pierwsze dlatego, e prywatno wyraa nie tylko form wasnoci. Prywatne jest take to, co nie podlega pastwu ani adnym instytucjom publicznym. To pewien zasb praw rozumianych jako swobody obywatelskie. W powszechnej wiadomoci - to ta cz naszych dziaa, wyraanych przekona i de, ktra w najmniejszym stopniu podlega kontroli pastwa. Takie rozumienie prywatnoci towarzyszy te spoecznemu postrzeganiu prywatnych podmiotw gospodarczych. Te grupy spoeczne, ktre w najmniejszym stopniu skorzystay na transformacji ustrojowej w Polsce (ale nie tylko one), a zwaszcza ludzie zdani wycznie na

pomoc spoeczn (a wic publiczn), do sektora prywatnego odnosz si z ogromn nieufnoci. To te w czci spadek po epoce PRL, Wtedy tzw. prywatna inicjatywa po pierwsze nie bya zjawiskiem powszechnym; po drugie czsto padaa ofiar nieprzyjaznej czy wrcz wrogiej pastwowej propagandy; po trzecie w czasach, gdy eby w miar normalnie y trzeba byo do perfekcji opanowa sztuk kombinowania i zaatwiania, to wanie tzw. prywaciarze w przekonaniu wielu kombinowa i zaatwia musieli najwicej. Bo czy inaczej zdoaliby przetrwa ze swoim biznesem? Jednak okresem, ktry w najwikszym stopniu zapracowa na czarny PR sektora prywatnego byl upadek socjalistycznej gospodarki. To wtedy w byskawicznym tempie wyrastay pierwsze gigantyczne prywatne fortuny. Niestety wyrasta, y nie zawsze legalnie i nie zawsze uczciwie. W przekonaniu ogromnej czci Polakw (i wielu w tym przekonaniu utwierdzonych jest do dzi) ten, komu prywatny biznes si powid mia nie tyle zmys do interesw, co by zwyczajnym cwaniakiem; wykaza si nie tyle trafn kalkulacj, co oszuka skarb pastwa na podatkach; wykorzysta nie luki na rynku, ale w prawie. Wiele przejtych przez prywatnych wacicieli zakadw z czasem upado, co z kolei rozbudzio kolejne nieprzychylne prywatnej wasnoci spoeczne emocje: ocen, e "prywaciarzom" zaley tylko na szybkim zysku kosztem pracownikw i wypracowanego wsplnie pracowniczego majtku. Wielu Polakw ywio i nadal ywi przekonanie, e w Polsce uczciwie nic osign si nie da. Ten wic, kto co osign zrobi to nieuczciwie. Taki stereotyp pewnie bdzie pokutowa jeszcze dugo. Z drugiej strony jest cay zesp bardzo pozytywnych skojarze i wyobrae dotyczcych prywatnoci i prywatnej wasnoci. Na plan pierwszy wysuwa si poszanowanie. Dla tego, co wasne, prywatne ywimy z reguy duo wikszy szacunek ni do wasnoci wsplnej. Paradoksalnie wpyw na to maj bodaj w rwnym stopniu po pierwsze wiano wniesione do spoecznego ycia Polski wraz z nastaniem demokracji, po drugie - scheda po PRL. Wtedy to, co pastwowe byo przez wielu obywateli traktowane jak niczyje, teraz - to, co prywatne jest uwaane za wito. Take prywatna firma czy np. fundacja (jako pewien zasb dbr i kapitau) si rzeczy podlega tej regule. Z drugiej strony wasna dziaalno gospodarcza staje si udziaem coraz wiksz

czci Polakw. To z kolei w praktyce oznacza, e sektor prywatny jest coraz bliej tych, ktrzy sami prywatnego biznesu nie maj. Staj si nie tylko jego klientami. Mog obserwowa, jak o rynek, klienta, kontrakty zabiegaj ich krewni, znajomi, ssiedzi. Jakiej to wymaga wiedzy, aktywnoci, nakadu pracy. Prywatny biznes zyskuje ludzk, znajom twarz, a wraz z ni - spoeczn sympati. Coraz czciej w spoecznej wiadomoci nieufno wobec sektora prywatnego wypierana jest przez zrozumienie i uznanie. Wizerunek prywaciarza jako bezwzgldnego krezusa jest zastpowany wizerunkiem czowieka, ktremu owszem, nic brak sprytu, ale nie brak te konsekwencji, kreatywnoci, pracowitoci. Na korzy sektora prywatnego przemawia te jeszcze jedna coraz powszechniejsza spoeczna obserwacja: przybywa dowodw na to, e prywatne podmioty lepiej gospodaruj finansami. Potfafi redukowa koszty, s elastyczniejsze i efektywniejsze. To, co za te same pienidze jednostkom publicznym wychodzi sabo, prywatnym - duo lepiej (przykadem choby suba zdrowia). I z tego wzgldu angaowanie sektora prywatnego do realizacji publicznych zada moe liczy na spoeczn przychylno. Niestety powizania sektorw: publicznego i prywatnego budziy i pewnie nadal bd u opinii publicznej budzi wiele wtpliwoci. Nic dziwnego - spoeczna wiadomo to w duej mierze pochodna spoecznych dowiadcze. A te s jednoznaczne: tam gdzie w gr wchodz publiczne pienidze, ktre maj trafi w formie kontraktw w prywatne rce albo publiczne usugi, ktrych ilo nie zaspokaja potrzeb spoeczestwa - szaleje korupcja. Potwierdzay to wielokrotnie rwnie raporty polskich, a ostatnio take unijnych instytucji. Formua partnerstwa publiczno-prywatnego, a cilej jej spoeczny odbir bdzie zapewne tak skaz napitnowany. To kwestia spoecznej mentalnoci. Dobre regulacje prawne, rozporzdzenia do ustawy wprowadzajcej PPP by moe mogyby w wikszym stopniu zagwarantowa przejrzysto i jawno procedur, ograniczy samo zjawisko korupcji przy realizacji takich inwestycji, ale spoecznych przekona na ten temat tak szybko ograniczy si nie da. A przekonania sporej czci spoeczestwa s takie, e udane wsplne przedsiwzicia instytucji pub-

licznych (zwaszcza samorzdw) i prywatnych to efekt nieczystych ukadw, albo wrcz politycznych powiza prywatnego wykonawcy z przedstawicielami publicznych wadz. Na taki stereotyp i wynikajce z niego przeszkody dla budowania wizerunku PPP wielokrotnie w swoich wypowiedziach zwraca uwag Bartosz Korbus, dyrektor Instytutu Partnerstwa Publiczno-Pry watnego. Problem w tym, e ten rzekomy

stereotyp cigle znajduje jak najbardziej rzeczywist poywk, czego dowodem cigle obecne na wokandach procesy o niegospodarno, naraanie samorzdowych czy ministerialnych budetw na straty, naduywanie uprawnie, wreszcie - o przyjmowanie korzyci majtkowych.

Najlepszym sposobem przekonania szerokiej opinii publicznej do idei PPP jest wskazanie konkretnych, najlepiej uwieczonych sukcesem przykadw takich inwestycji O to w Polsce jeszcze trudno. Na razie powstaj pierwsze projekty wedug formuy PPP. Tak ma by budowane centrum rekreacyjno-sportowo-usugowe w Marklowicach na lsku, a take zagospodarowany rynek w Zabierzowie w Maopolsce. Wedug formuy PPP Ministerstwo Sprawiedliwoci chce zbudowa 4 wizienia. To jednak plany. Faktem jest, e w niektrych dziedzinach zada publicznych wsppraca sektora publicznego z prywatnym kwitnie. Chodzi midzy innymi o gospodark odpadami, ocieplanie budynkw komunalnych czy zarzdzanie parkingami. Za pierwsz spk, ktra powstaa po to, by realizowa inwestycj w oparciu o model PPP uznaje si Saur Neptun Gdask SA. wiadczy ona usugi wodocigowo-kanalizacyjne. Obsuguje okoo p miliona mieszkacw Gdaska, Sopotu i ociennych gmin. Ale cho zaoenia tej wsppracy byy zgodne z filozofi PPP, zgodnie z liter prawa to jeszcze nie byo partnerstwo publiczno-pry watne, bo ono jest moliwe dopiero od momentu wejcia w ycie stosownej ustawy i rozporzdze do niej. Zatem dobrych przykadw zrealizowanych ju inwestycji nie mamy, mamy za to w Polsce ze dowiadczenia z patnymi autostradami A-l i A-2 (byy budowane w oparciu o odrbn ustaw, ale zgodnie z koncepcj PPP). Wyjciem z sytuacji moe by wskazanie dobrych wzorcw zagranicznych, chociaby brytyjskich. W Wielkiej Brytanii model partnerstwa publiczno-prywatnego sprawdza si ju od ponad 10 lat. Z brytyjskich dowiadcze korzystay ju min. Holandia, Japonia czy RPA. Rzd Wielkiej Brytanii zaakceptowa ju kilkaset projektw w formule PPP, wiele z nich ju zrealizowano. Tak powstaj szkoy, szpitale, wizienia, drogi, odcinki londyskiego metra czy na przykad siedziba Ministerstwa Skarbu Pastwa w Londynie i budynek Ambasady Brytyjskiej w Berlinie. Wydaje si, e w Polsce idea PPP wymaga promocji skierowanej nie tylko do obywateli (bo cho odbir spoeczny jest wany, to nie oni bd ostatecznie decydowa o inicjowaniu takiej wsppracy), ale take do
6

podmiotw owego partnerstwa: samorzdw i przedsibiorcw. Tym pierwszym teoretycznie na takiej wsppracy powinno zalee. PPP to sposb na zaatanie budetowych dziur, bo pienidze na inwestycj wykadaby sektor prywatny. Samorzd nie musiaby si angaowa w przygotowywanie kolejnych etapw realizacji (opracowania projektowe, wykonanie map, wybr wykonawcy itp). Nie musi te odpowiada za pniejsz eksploatacj powstaych obiektw. Wszystko zaley od rodzaju inwestycji i szczegw umowy. Ale umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym jest skomplikowana i dugoterminowa... I to wielu samorzdowcw odstrasza. Po pierwsze dlatego, e decyzja o zainicjowaniu PPP musi by poprzedzona kosztownymi analizami. To one wyka, czy inwestycja realizowana w takiej formule przyniesie korzyci wiksze ni przy tradycyjnych metodach. Nakady te s wic obcione sporym ryzykiem. Samorzdy (zwaszcza niewielkie) nie maj te pewnoci, czy posiadaj wystarczajce do realizacji przedsiwzicia zaplecze intelektualne. Konieczna bdzie edukacja pracownikw samorzdowych w tym zakresie. Sektor prywatnyjak si wydaje, powinien by wspprac w ramach PPP zainteresowany. To dla niego szansa zainwestowania ogromnych sum w przedsiwzicia i usugi, na ktre popyt z natury rzeczy bdzie i bdzie utrzymywa si na przewidywalnym poziomie przez dugi okres. Inwestorzy mogliby te liczy na okrelone korzyci fiskalne, na przykad wynikajce z ustawowej likwidacji podwjnego opodatkowania. Ale s i ograniczenia. Po pierwsze sektor prywatny w Polsce nie jest jeszcze tak wydolny finansowo jak choby we wspomnianej Wielkiej Brytanii. Perspektywa wieloletniego oczekiwania na zwrot kosztw i zyski z inwestycji moe potencjalnych partnerw prywatnych odstrasza. Podobnie jak konieczno udziau procedurach konkursowych. Przedsibiorcy zwracaj uwag, e bd musieli (podobnie jak przy zamwieniach publicznych) konkurowa ze sob gwnie cen. To wymusza rezygnacj z nowoczeniejszych, bardziej efektywnych rozwiza, ktre by w przj^szoci przyczyniy
15

si do wikszych i szybszych zyskw z prz^^^i^^^zeszkod przy wdraaniu PPP w Polsce mog by te^Sriery mentaln&Sektor prywatny przeszkd we wsppracy z sekraem publicznym upakuje te w ogromnej biuro-kratyzacji tego ostat^g|.f^|^|^iake tisiawie o PPP wiciu przedsibiorcw i analityk*/ zarzucio wam^bfirokratyzm.