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II CONFERNCIA DO DESENVOLVIMENTO CODE 2011 rea temtica: Comunicao e Desenvolvimento

DEMOCRATIZAO DO ESTADO DIGITAL: governana eletrnica e e-participao no ciclo de polticas pblicas


Ana Jlia Possamai ana.possamai@ufrgs.br CENTRO DE ESTUDOS INTERNACIONAIS SOBRE GOVERNO (CEGOV) UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL (UFRGS)

RESUMO: O presente trabalho busca contribuir para o debate acerca da governana eletrnica, propondo uma compreenso do tema a partir de uma lgica de resposta governamental dupla demanda por modernizao e democratizao do aparelho de Estado, que remete ao final da dcada de 1980 e crise do modelo burocrtico-keynesiano. A partir dessa perspectiva, enquanto os mecanismos de administrao eletrnica e a criao de servios eletrnicos atendem demanda por modernizao do Estado na Era Digital, as iniciativas governamentais de participao eletrnica em diferentes etapas do ciclo de polticas pblicas so vistas como parte dos mecanismos adotas para promover o controle social e a democratizao da administrao pblica. Para ilustrar o argumento, trs experincias de e-participao so apresentados: as consultas pblicas eletrnicas do Governo Federal, o Gabinete Digital do Governo do Estado do Rio Grande do Sul e o Oramento Participativo Digital da Prefeitura de Belo Horizonte. As experincias apontam para as possibilidades de adoo da participao eletrnica em todas as etapas do ciclo de polticas pblicas. Contudo, percebe-se ainda um subaproveitamento das potencialidades apresentadas pelas TIC governana eletrnica, bem como permanecem desafios poltico-institucionais e sociais ao desenvolvimento da mesma, tais como a vontade poltica e a excluso digital. Palavras-chave: governana eletrnica, participao eletrnica, governo digital, democratizao do Estado, TIC

ABSTRACT: This paper intends to contribute to the debate surrounding electronic governance (egovernance) by framing this issue within the perspective of governmental responses to the double-edged demand for modernizing and democratizing the State, which has followed the bureaucratic Keynesian model crisis in the end of the 1980s. From this perspective, while mechanisms for electronic administration and the creation of e-services fulfill the demand for modernizing the Digital Era State, eParticipation initiatives that take place throughout the public policy cycle can be seen as some mechanisms that aim at promoting social control and democratization of public management. In this sense, this paper presents three e-Participation experiences: the public e-consultations of the Brazilian Federal Government; Rio Grande do Suls Digital Cabinet; and the Belo Horizontes Participatory Digital Budget. These experiences indicate that it is possible to insert e-Participation in each stage of the public policy cycle. Nonetheless, one can observe underutilization of the ICTs potential to foster e-governance, as well as several politico-institutional and social challenges for its development (for instance, lack political will and digital divide).

Key words: electronic governance, electronic participation, digital government, democratization of the state, ICT

DEMOCRATIZAO DO ESTADO DIGITAL: governana eletrnica e e-participao no ciclo de polticas pblicas


Ana Jlia Possamai

A expanso do nmero de usurios da Internet tem chamado a ateno de especialistas para as oportunidades e potencialidades que as novas Tecnologias de Informao e Comunicao (TIC) tm gerado para a mobilizao social e poltica dos cidados na Era Digital. Movimentos sociais tm cada vez mais se feitos presentes nas redes sociais digitais, promovendo a construo de agendas e polticas de maneira colaborativa e compartilhada. Decorrente dessas e de outras iniciativas inovadoras, o tema da governana eletrnica entrou na pauta do dia. Contudo, longe de constiturem-se lgicas independentes e paralelas, a governana eletrnica desenvolvida na esfera pblica no-estatal est intimamente ligada s demandas por reforma do aparelho de Estado nas ltimas duas dcadas, em especial demanda por democratizao. A dcada de 1980 ficara marcada pela crise do modelo estatal que sustentou o desenvolvimento dos pases capitalistas ocidentais ao longo do sculo XX. No mundo desenvolvido, houve uma inflexo no Estado de Bem-Estar social que vinha sendo desenvolvido desde o final da Grande Guerra (Draibe & Henrique, 2006). Na Amrica Latina, por sua vez, os anos 1980 ficaram conhecidos como os da dcada perdida, em que a crise da dvida, somada ao descontrole das contas pblicas e da inflao, levou estagnao econmica e ao aprofundamento das j graves fissuras sociais. Distintos foram os diagnsticos dados crise presenciada, seja pelo campo da Nova Direita, seja pelos movimentos de esquerda em ascenso (Held, 2006; Draibe & Henrique, 2006). Este confronto de ideias entre Direita e Esquerda acabou traduzindo-se, durante a dcada de 1990, em duas principais demandas por reforma do aparelho de Estado, quais sejam: a modernizao e a democratizao. A primeira recebeu um tratamento privilegiado ao longo dos anos 1990, quando as questes econmicas, o saneamento das contas pblicas e a desconcentrao estatal estiveram no centro das medidas reformistas em uma srie de pases ocidentais. Enquanto isso, a demanda por democratizao fez-se presente de forma significativa, porm tmida, e fundamentalmente no nvel local. Na dcada de 2000, porm, o tema da democratizao passou a receber maior nfase, e mecanismos de participao e interao entre governo e a sociedade tm sido cada vez mais criados, ampliados e difundidos, especialmente atravs de meios eletrnicos. O presente trabalho objetiva contribuir para esse debate, buscando enquadrar o tema da governana eletrnica sob a perspectiva da reforma do aparelho do Estado e do progressivo emprego das Tecnologias de Informao e Comunicao (TIC) em estratgias de governo digital. Acompanhando a dupla lgica da reforma, o governo digital foi apresentado e desenvolvido em meados da dcada de 1990 como estratgia na busca da maior eficincia governamental atendendo, assim, ao conjunto de demandas por modernizao. Indo alm dessa perspectiva, j amplamente estudada (West, 2005; Heeks, 2006), busca-se aqui analisar a expanso do uso das TIC para uma nova seara, a das relaes Estado Sociedade. Diante da expanso do nmero de usurios das TIC, em especial da internet, cada vez mais o governo digital vem sendo utilizado como mecanismo de democratizao do aparelho de Estado, atravs das possibilidades apresentadas pelo desenvolvimento da participao eletrnica e da democracia digital (Heeks, 2002). O artigo subdivide-se em trs sees principais, alm das consideraes finais. Em um primeiro momento, analisaremos o desenvolvimento do Estado Digital, enquadrando as polticas de governo digital
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no escopo das demandas por modernizao (e-administrao e e-servios) e por democratizao (eparticipao) da administrao pblica, no contexto de construo da chamada Governana da Era Digital. A segunda seo abordar o tema especfico da democracia digital, buscando configur-la, aqui, como uma das facetas da democratizao do aparelho do Estado no que se refere especificamente participao cidad nas etapas do ciclo polticas pblicas. Por fim, sero apresentadas trs experincias que ilustram o argumento aqui apresentado, cobrindo tanto as esferas federal, estadual e municipal. Nesse sentido, far-se- uma breve anlise das consultas pblicas eletrnicas promovidas pelo Governo Federal, do Gabinete Digital do Governo do Estado do Rio Grande do Sul e da experincia do Oramento Participativo Digital, da prefeitura de Belo Horizonte. A ttulo de concluso, os principais pontos sero retomados e alguns desafios e perspectivas para o desenvolvimento do tema sero delineados.

1. Modernizao e democratizao: duas dimenses do Estado Digital O Estado de Bem-Estar social, e a administrao pblica burocrtica que o sustentou, sofreram forte crise fiscal e de legitimidade a partir da dcada de 1970, quando do esgotamento do modelo de desenvolvimento keynesiano caracterstico do ps-guerra. David Held (2006), ao tratar do tema da crise, destaca duas linhas tericas que se propuseram a analisar o fenmeno e a sugerir alternativas ao impasse. Primeiro, assentados sobre premissas pluralistas, os tericos do governo sobrecarregado apontavam para um crculo vicioso em que a busca pelo atendimento das distintas e diversas demandas da sociedade aumentava o gasto pblico (pressionando a inflao) e cerceava as iniciativas individuais. Adotada pela Nova Direita, essa interpretao serviu de base terica para o desenvolvimento e aplicao dos preceitos gerencialistas no setor pblico, advogando a reduo do tamanho do Estado e a reforma do aparelho estatal. Na contraparte do debate, partindo de premissas marxistas, os tericos da crise de legitimao do Estado afirmavam que as contradies de classe inevitavelmente produziriam a deslegitimao do Estado que, enquanto servia ao capital, buscava-se mostrar como ente neutro para a sociedade (Held, 2006). Diante da inexistncia de alternativas dentro das estruturas scio-econmicas vigentes, a soluo da crise seria o progressivo surgimento de instituies socialistas e o estabelecimento da democracia nos locais de trabalho e nas comunidades locais (Pateman, 1970). Essa fermentao terica estaria por trs dos movimentos sociais que surgiram na Frana na dcada de 1960 e tomariam corpo no Brasil na dcada de 1980, com o novo sindicalismo, as comunidades de base (eclesiais e urbanas) e a reviso da postura da esquerda no pas (Sader, 1988). Com base nestes diagnsticos elaborados para compreenso e enfrentamento desse perodo de instabilidade, a dcada de 1990 presenciou a gestao de duas alternativas de respostas crise, que ainda hoje tm sido objeto de constante debate. Por um lado, o Novo Gerencialismo Pblico (NGP) foi defendido e aplicado como resposta dos conservadores da Nova Direita a uma administrao pblica considerada muito grande, pesada e ineficiente. Fazia-se necessrio reestruturar o papel do Estado, desconcentrar e descentralizar (Lane, 2000; Bresser Pereira, 1998). Por sua vez, a alternativa popular e sindical apontou para a necessidade de retomada e ampliao do participativismo, em um modelo que questionava o papel do Estado como nico protagonista da gesto pblica. Advogava-se a ampliao dos canais de participao e deliberao, a fim de que os cidados e os grupos sociais tivessem oportunidades reais de defenderam as polticas que melhor lhes atendesse. Esta alternativa compreendeu, no caso brasileiro, a busca pela realizao de uma Administrao Pblica Societal (APS) (Paes de Paula, 2005). Inicialmente, o colapso da Unio Sovitica, a crise dos modelos de industrializao baseados na substituio de importaes em pases como a ndia, Mxico e Brasil, bem como as presses exercidas pela globalizao do capitalismo, favoreceram o neoliberalismo e o NGP, em detrimento da participao popular. Contudo, os custos sociais associados a esta soluo que acabara provocando aumento da excluso, do desemprego, das desigualdades e da injustia , a contnua expanso do papel do Estado e dos gastos governamentais nos pases membros da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
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Econmico (OCDE) e o sucesso de modelos alternativos (como o do chamado Socialismo de Mercado na China) aumentaram simultaneamente as exigncias colocadas diante de ambas as perspectivas, tanto a do NGP como a da APS. Ao fim e ao cabo, nenhuma das alternativas apresentadas crise do Estado keynesiano-burocrtico respondeu com eficcia aos desafios enfrentados pelos Estados contemporneos (Cepik, Canabarro & Possamai, 2010b). Fato que, ao defenderem uma reduo/reviso do papel, do tamanho e/ou do protagonismo no Estado, essas vises subestimam a capacidade e os recursos do prprio Estado, que derivam, por exemplo, de seus aparatos burocrticos, administrativos e coercitivos (Held, 1987: 216). Logo, a proposio de alternativas ao aparelho de Estado moderno constitudo acabou experimentando significativas limitaes ao seu desenvolvimento. neste contexto que o emprego das Tecnologias da Informao e da Comunicao (TIC) comeou a ser apresentado como uma estratgia fundamental para superar as limitaes e contradies do NGP e da APS, operando, de dentro para fora, um processo de reforma com vistas a modernizar e a democratizar o Estado, em especial a administrao pblica. Ao longo da ltima dcada, o desenvolvimento da internet e das demais TIC criou novas possibilidades e oportunidades Administrao Pblica, fundadas na combinao de ferramentas com a finalidade de, simultaneamente, melhorar a eficincia e a legitimidade estatais. As TIC vm sendo aplicadas tanto na busca de maior celeridade e de menor custo dos processos de governo, quanto na criao de oportunidades de participao popular e de canais de interao entre o Estado e a Sociedade. Embora j faa alguns anos que governos comearam a operar servios pblicos e outras atividades atravs de mdias tradicionais (televiso, rdio, jornais), a novidade reside nas possibilidades criadas pelos novos espaos de interao disponibilizados, sobretudo, pela internet. A internet transformadora, pois permite que qualquer pessoa ou entidade publique informaes e contedos, a ponto de mudar a relao de poder na esfera pblica: [a internet] mune lderes polticos com novas rotas para o poder. Ela mune cidados com novas formas de se fazerem expressar (Naes Unidas, 2010: 84, traduo nossa). O crescente uso da rede mundial de computadores, do e-mail, das redes sociais e das TIC em geral tem modificado tanto os processos levados a cabo na retaguarda administrativa (back-office), quanto as formas de relacionamento entre o governo e a sociedade. Essa transformao reflete-se na estrutura do Estado e de seu aparelho (Fountain, 2001), bem como no processo de formulao de polticas pblicas, ao ampliarem-se as possibilidades e oportunidades de realizao da governana (Dunleavy et al, 2006). Diante desse panorama, passa-se a falar em Governana da Era Digital (Digital Era Governance, DEG), um novo quadro de referncia para a administrao pblica, que se prope a legitimar o Estado, superando as insuficincias da administrao pblica burocrtica, ao passo que assegura a soberania e a representao popular e reafirma os ideais republicanos (Cepik, Canabarro & Possamai, 2010b: 25). A DEG beneficia-se de ferramentas tecnolgicas que possam ajudar a realizar algumas prticas bem-sucedidas do NGP, como a accountability e a flexibilidade, enquanto evita os efeitos colaterais da fragmentao resultante da experincia gerencialista (Dunleavy et al, 2006; Hanna, 2010). Envolve a reintegrao de funes antes fragmentadas em inmeras agncias, o redesenho de processos de governo a partir de uma tica baseada nas necessidades dos usurios finais dos bens e servios pblicos, bem como trata da transformao (e no apenas suplementao) de processos convencionais por alternativas totalmente digitais. A DEG compreende, assim, um conjunto complexo de mudanas no sentido de um governo mais gil e focado no usurio, abrindo a possibilidade de que cidados e empresas facilmente orientem e monitorem o processamento de suas demandas junto administrao, por meio das TIC (Dunleavy et al, 2006). No apenas isso, superando a dicotomia NGP e APS, a DEG reafirma o papel fundamental do Estado na gesto pblica, buscando tanto uma maior eficincia de suas operaes, quanto uma ampliao das oportunidades de participao popular no processo de formulao e elaborao de polticas pblicas, a partir das possibilidades e potencialidades criadas pelas Tecnologias de Informao e Comunicao (Cepik, Canabarro & Possamai, 2010b).

Contudo, a Governana da Era Digital, enquanto modelo de administrao pblica, ainda carece de debate e fundamentao. Tal como o Novo Gerencialismo Pblico, sua progressiva adoo ser matizada e adaptada aos interesses e vises dos governos nacionais. Porm, no plano concreto, as TIC j vm sendo empregadas como ferramenta governamental estratgica e inovadora, seja em resposta ao boom do comrcio eletrnico na dcada de 1990 e s demandas por um governo capaz de lidar com os imperativos de uma economia global em rpida transformao (Schelin, 2007; Hanna, 2010), seja em atendimento s novas demandas informacionais e de servios, geradas por uma populao cada vez mais atenta aos seus direitos de cidadania (Cepik, Eklund e Eisenberg, 2001). Nesse contexto, processos, servios e ferramentas eletrnicos passaram a ser implementados a fim de, por exemplo: (1) disponibilizar na web informaes sobre os servios pblicos prestados (locais e horrios de atendimento, documentos necessrios para realizao, etc.); (2) melhorar a arrecadao tributria, por meio de softwares governamentais; (3) diminuir os custos transacionais dos procedimentos burocrticos internos, atravs do uso de intranets; (4) ampliar a transparncia, divulgando as contas e os gastos governamentais a cidados e empresas; (5) criar canais de comunicao com a sociedade, entre outros. Nessas condies, a progressiva digitalizao das atividades e servios governamentais tem conduzido os governos a uma nova realidade, qual seja: a desmaterializao de suas rotinas de trabalho, de seus registros e at mesmo de sua existncia fsica, dando origem ao governo digital a materializao da DEG no plano concreto (e virtual). O governo digital entendido como a contnua otimizao da prestao de servios, da participao dos cidados e da governana atravs da transformao das relaes internas e externas ao governo, [possibilitada] pela tecnologia, pela Internet e pelos novos meios de comunicao (Gartner Group, 2000, traduo nossa)1. Dessa definio, depreendem-se as trs principais dimenses do governo digital, quais sejam: os servios eletrnicos (e-servios), a participao eletrnica (e-participao) e a administrao eletrnica (e-administrao). Os e-servios envolvem a prestao (total ou parcial) de servios pblico atravs de meios eletrnicos, como pginas na web, SMS, aplicativos de smartphones, aplicativos de TV digital, quiosques eletrnicos, entre outros. A e-participao compreende o emprego das TIC com vistas a ampliar a transparncia das atividades governamentais, bem como a possibilitar a participao da sociedade na elaborao de polticas pblicas, por meio da difuso de informaes em meio eletrnico e da criao de espaos democrticos de discusso, deliberao e tomada de deciso (webforuns, blogs, consultas eletrnicas, voto eletrnico, audincias pblicas transmitidas por videoconferncia, comunidades virtuais, entre outros). J a e-administrao refere-se ao uso das TIC para apoiar a realizao de processos que sustentam as reas finalsticas dos governos, envolvendo no s a automatizao de tarefas rotineiras em sistemas de informao, mas a reengenharia de processos de governo a partir das possibilidades das TIC, de maneira a eliminar etapas desnecessrias, dinamizar o processo e torn-lo mais eficaz. O governo digital supera o paradigma unidirecional de comunicao [Estado Sociedade], adentrando um paradigma no-linear e interativo em duas vias de comunicao e interao (West, 2005). Nessas condies, no quadro do debate sobre a reforma do Estado, de maneira ampla, e de seu aparelho, de maneira mais objetiva, percebe-se que as estratgias de governo digital vm a atender tanto as demandas por modernizao, quanto por democratizao. A modernizao est diretamente associada reengenharia dos processos de governo, atravs, sobretudo, da e-administrao. J no campo de democratizao, Eisenberg (1999) considera que os governos podem fazer uso das TIC para quatro finalidades principais: (i) a prestao de servios e informaes comunidade; (ii) o apoio na organizao de movimentos sociais e formao de redes na sociedade civil; (iii) a implementao de mecanismos de democracia eletrnica; e (iv) a democratizao do acesso comunicao eletrnica. Para os fins dessa pesquisa, a primeira forma compreende o domnio dos e-servios e a ltima entra nas questes relativas incluso digital; a democracia digital configura-se pelas opes intermedirias, sendo a democratizao do aparelho de Estado, especificamente, matria compreendida na terceira finalidade elencada por Eisenberg (1999).
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Em suma, a Governana da Era Digital pode ser compreendida como uma tentativa de superar a dicotomia entre as alternativas do Novo Gerencialismo Pblico e da Administrao Pblica Societal, e o governo digital como uma superao do embate entre nfases na modernizao2 ou na democratizao estatal. Compreendamos melhor, portanto, como o governo digital insere-se na lgica de democratizao do (aparelho de) Estado, especialmente a partir das possibilidades que tm sido abertas para viabilizar e oportunizar, atravs do emprego das Tecnologias da Informao e Comunicao, a aproximao e a participao do cidado no ciclo de formulao e elaborao de polticas pblicas.

2. A democratizao do Estado na Era Digital: e-participao no ciclo de polticas pblicas A discusso acerca dos nveis necessrios (e aceitveis) de participao cidad na poltica est presente desde sempre no cerne da teoria democrtica. Segundo os elitistas, a participao deve ser mnima e restrita ao voto, na medida em que julgam lderes eleitos serem os mais capazes, na sua qualidade e posio, de tomar decises mais bem informadas. Os pluralistas, por sua vez, apontam no sentido da contestao e da participao embora tambm de certo modo restrita ao voto representativo. Culturalistas enfatizam a necessidade de uma cultura cvica que envolvesse no a participao excessiva, mas uma conscincia de participao em potencial, ciente das capacidades e possibilidades do envolvimento democrtico, em latente exerccio no nvel das associaes civis. J os que advogam a democracia participativa, defendem que a participao e a democracia devem existir no s no mbito do Estado, mas das organizaes civis, do ambiente de trabalho, etc. Buscando equilibrar esse debate, Beaumaster (2007) afirma que
na medida em que a discusso sobre a melhor forma de democracia continua, aparentemente estamos atingindo algo como um meio termo. A perspectiva dominante apia formas indiretas de participao, como o voto, enquanto, ao mesmo tempo, aquiesce ao fato de que alguns mtodos mais diretos de participao pblica so necessrios. Isso certamente nos deixa sob um consenso de que a participao dos cidados deve ser apoiada como um componente fundamental da tomada de deciso (Beaumaster, 2007: 130, traduo nossa).

Por conseguinte, como visto, o tema da reforma do Estado foi pautado ao longo das ltimas trs dcadas no s pela questo fiscal, mas tambm pela necessidade de aproximao dos cidados s atividades estatais atividades essas que tm, como fim ltimo, no outro que o de atender s necessidades dos cidados, da maneira a mais eficaz possvel. No Brasil e em outros pases perifricos, aps os anos vividos sob o jugo de governos autoritrios, a redemocratizao trouxe consigo demandas por descentralizao, vista como medida essencial para aproximar as polticas pblicas das realidades locais (Almeida, 2007). Concomitante a esse processo, canais de participao e deliberao direta passaram a ser abertos pelos governos, no intuito de ouvir e consensuar polticas junto aos grupos e movimentos sociais em processo paralelo, mas complementar, ao sistema democrtico representativo. Uma srie de conferncias nacionais (precedidas de suas respectivas congneres estaduais e municipais) e conselhos nacionais e subnacionais de polticas pblicas foram criados (Maroni, 2005; Avritzer, 2007; Ipea, 2010) sendo que muitos desses tornaram-se prcondio necessria para o repasse dos recursos financeiros e administrativos da Unio, sobretudo na rea da sade (Crtes, 2007). Nesse sentido, Paes de Paula (2005) destaca que, no nvel local, em especial nas prefeituras da Frente Popular, viu-se gestar um projeto poltico que buscava ampliar a participao dos atores sociais na definio da agenda poltica, criando instrumentos para possibilitar um maior controle social sobre as aes estatais e desmonopolizando a formulao e a implementao das aes pblicas (Paes de Paula, 2005: 39). Como produtos dessa viso, surgiram tambm os conselhos de gesto tripartite, as comisses de planejamento, os oramentos participativos e outras formas especficas de participao. Progressivamente, com a difuso e ampliao no nmero de usurios das Tecnologias de Informao e Comunicao, fizeram-se perceptveis as possibilidade e as potencialidades de aprofundamento desse processo de democratizao do aparelho de Estado, a partir da criao e consecuo de mecanismos, ferramentas e espaos eletrnicos de debate, discusso e deliberao sobre as
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polticas pblicas. Passou-se a falar, assim, da democracia digital, democracia eletrnica, ciberdemocracia ou, ainda, democracia virtual, democracia online, etc, dependendo do autor e da nfase que se deseja dar, bem como da tipologia adotada3. No contexto do desenvolvimento da governana eletrnica, a democracia digital pode ser compreendida como um fenmeno scio-poltico amplo, que abrange tanto a esfera estatal, quando a sociedade civil. O objetivo da democracia eletrnica o de apoiar os cidados, de forma flexvel, na participao da vida pblica por meio da tecnologia da informao (Mello, 2009: 51). Como tal, indo alm da democracia liberal representativa, a democracia digital visaria
prover o acesso dos cidados s informaes e conhecimentos existentes no governo a respeito de servios, polticas e recursos disponveis [tornando] possvel a transio de um modelo mais passivo, de busca de informaes, para um modelo mais ativo, de participao, envolvendo diferentes formas de representao e participao popular (Soares Jr & Santos, 2007: 3).

Beaumaster (2007) elenca um rol de diferenas e de potenciais transformadores da democracia digital vis--vis a democracia tradicional (representativa ou participativa). So eles: i) a convenincia, na medida em que as TIC, em especial a internet, podem ser utilizadas 24 horas por dia, 7 dias por semana (24x7), sem a necessidade de deslocamento para buscar informaes, servios ou conduzir processos; ii) o alcance, dada a capacidade de atingir e reunir audincias muito maiores, independentemente das distncias e das fronteiras territoriais; iii) a multiplicidade de meios e mdias, o que possibilita mitigar vrias circunstncias, como barreiras de linguagem, deficincias auditivas e/ou visuais, nveis de habilidade individual e educacional, competncia tecnolgica, etc; iv) a possibilidade de reduzir a ansiedade individual, dado que a participao no face-a-face, e os indivduos podem atuar no seu tempo, revisando e trabalhando seus pontos e opinies antes de compartilh-los; v) a possibilidade de expressar opinies individuais; vi) a amplitude informativa, tanto no mbito dos tomadores de deciso e formuladores de polticas pblicas, que passam a ter contato direto com mltiplas perspectivas e preferncias, quanto no mbito dos indivduos, que passam a dispor de um conjunto de informaes, muitas delas customizadas de acordo com seu nvel de compreenso e interesse, e de mltiplos nveis e hiperlinks que lhes permitam aprofundar seu conhecimento e, assim, tornar o dilogo mais bem informado e melhor preparado; e, por fim, v) o armazenamento de informaes, visto a possibilidade de arquivar as diversas informaes reunidas e as contribuies dos cidados para uma dada questo, podendo ser uns instrumento para ser usado em polticas futuras ou para a deteco de tendncias da sociedade (Beaumaster, 2007). Logo, percebe-se que amplo o leque de potencialidades do uso das TIC com o fim de fortalecer a democracia e a participao dos cidados. No entanto, como advertem Bragatto e Veiga (2006), a realizao do potencial da democracia digital depende da prvia garantia de um conjunto de princpios basilares: a disponibilidade de informao; o acesso aos servios pblicos; a criao de espaos de controle das aes governamentais, e a criao de espaos para a manifestao popular. O conjunto destas aes podem diminuir o custo das informaes e, portanto, facilitar a insero poltica da populao (Bragatto & Veiga, 2006: 6)4. Nessas condies, o desenvolvimento e o progressivo emprego das TIC no processo democrtico tm feito mesmo com que se aponte para a necessidade de uma reviso terica da democracia, de maneira a abarcar a democracia digital. Esta pode vir a ser pensada como uma combinao de democracia participativa e deliberativa [...] um composto de redes e pessoas, em que o processo de deciso guiado por processos deliberativos (Mello, 2009: 50). No entanto, tal como destaca Abreu (2009), dado o desenvolvimento ainda embrionrio dessa experincia, ainda no se produziram reflexes suficientemente elaboradas e coesas que aportem os trabalhos na rea de democracia digital (Abreu, 2009: 58). Tal que, apesar do crescimento de estudos empricos desta natureza, ainda no h clareza quanto s especificidades tericas e caminhos metodolgicos que devem balizar o estudo de aspectos da democracia digital (Silva, 2006:1 apud Abreu, 2009: 58). Seus impactos, efeitos e consequncias ainda esto sendo observados e analisados.

Ciente dessas limitaes tericas existente, busca-se aqui compreender e estudar a democracia digital pautando-se no pela sua inovao ou continuidade no campo na teoria da democracia, mas a partir da perspectiva da democratizao do aparelho de Estado e da configurao da chamada Governana da Era Digital. Em 1987, em sua obra O Futuro da Democracia, Norberto Bobbio (1987) j observava que, uma vez consolidado o modelo democrtico representativo liberal (atravs, sobretudo, do instrumento do voto), o aprofundamento do processo democrtico e da transformao democrtica da sociedade somente ocorreria com a conquista dos espaos at ento ocupados por centros de poder no democrtico, quais sejam: a grande empresa e a administrao pblica (Bobbio, 1987, p. 57). Sendo assim, a democracia digital aqui empregada no necessariamente como um fenmeno ou modelo democrtico novo, mas como parte desse processo de avano da democracia para o ambiente e a rotina da administrao pblica; entendida, enfim, como a realizao, por meios eletrnicos e digitais, de iniciativas e prticas que objetivam democratizao do aparelho de Estado. Envolve, para tanto, a utilizao, pelos governos, de ferramentas, aplicaes e sistemas de TIC para criar e disponibilizar para a sociedade mecanismos e canais eletrnicos que oportunizem, ampliem e fomentem a mobilizao e a atuao poltica dos cidados, com a finalidade ltima de promover e oportunizar o controle social sobre as atividades governamentais e, em especial, a participao cidad na discusso, na formulao e na deliberao de pontos da agenda de polticas pblicas. Partindo dessa compreenso, ento, a democracia digital representa uma das trs dimenses do governo digital: a da participao eletrnica ou e-participao. Beaumaster (2007) quem melhor define o termo. Segundo a autora:
a e-participao , simultaneamente, uma abordagem, uma tcnica e uma ferramenta, que representa uma nova forma de tratar velhos problemas e velhas questes, especialmente no que toca o acesso dos cidados aos processos de governo. [...] a e-participao estrutura um conjunto particular de atividades, atravs das quais o pblico pode obter informaes e servios, ao passo que contribui com o sistema. [...] uma ferramenta especfica para o desenvolvimento e a intensificao da participao pblica, bem como um meio de aceder os representantes eleitos e administradores. Em outras palavras, a e-participao no s um novo jeito de fazer as mesmas coisas velhas, mas [algo] que tm o potencial de transformar o acesso dos cidados [aos governos e assuntos que lhes afetam diretamente] (Beaumaster, 2007: 128, traduo nossa)

Beaumaster (2007) discorre sobre os trs principais modelos de participao eletrnica: o intercmbio de informaes (information exchange model), o dilogo geral (general discourse model) e a deliberao (deliberative model). De maneira anloga, as Naes Unidas (2010) avalia os mecanismo e canais e-participao disponibilizados por governos a partir de trs mbitos. Em primeiro lugar, avalia-se o uso que governos fazem da Internet e outras TIC como ferramenta para prestar e disseminar informaes . (e-informao ou e-information sharing) para cidados e empresas sobre temas da agenda de polticas pblicas, processos, regulamentos, estratgias, etc., de maneira a subsidiar a participao. A informao pode ser difundida por meio de newsletters online, fruns, blogs, redes de comunidades, mensagens de texto, e-mails, dados abertos, entre outros. Em segundo lugar, verificam-se as iniciativas governamentais para promover a interao e a comunicao entre a administrao pblica, os cidados e as empresas, especialmente por meio de mecanismos de consultas pblicas em meio eletrnico (econsultas ou e-consultation). As ferramentas usadas nesse mbito incluem votaes, enquetes, salas de bate-papo, blogs, redes sociais, grupos de notcias, entre outras que facilitem o engajamento da sociedade no tema em discusso. A e-consulta tambm pode ser de iniciativa de grupos de cidados, atravs das peties eletrnicas (e-petitions), por exemplo, desde que reconhecidas e encaminhadas pelos governos. Nesse mbito, a ONU adverte que, com o fim de que a consulta eletrnica seja efetiva, e para que os cidados confiem nos seus resultados, os governos devem responder s contribuies e s demandas dos cidados. Por fim, as Naes Unidas avaliam a abertura de canais eletrnicos para o engajamento direto da populao em processos de tomada de deciso governamental (e-decision making) (Naes Unidas, 2010). Dito isso, nota-se que a e-participao entendida no apenas como o engajamento dos cidados no processo polticos, mas tambm como a promoo da tomada de deciso coletiva, juntamente com as ferramentas e informaes necessrias para facilitar o acesso e a atuao dos cidados nos dilogos, debate e deliberaes dos temas que esto na pauta governamental.
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A partir dessa configurao, entende-se que til compreender o fenmeno da democracia digital, no contexto da democratizao da administrao pblica, com base no que convencionalmente ficara conhecido como ciclo de polticas pblicas (policy cycle)5. O processo de formulao das polticas pblicas recorrentemente apresentado segundo um ciclo de etapas lineares e sucessivas, com nmero maior ou menor de estgio, mas que geralmente se traduzem em cinco principais: i) a definio da agenda, etapa na qual se identifica um problema que merece ateno prioritria dos gestores pblicos; ii) a definio das alternativas possveis, conforme os objetivos a serem alcanados e os meios disponveis para a soluo do problema identificado; iii) a tomada de deciso, em que se adota uma das alternativas possveis, ponderando expectativas de resultados e custos para sua obteno, segundo os meios a serem empregados; iv) a implementao da poltica pblica, ou seja, a execuo das aes planejadas para a consecuo dos objetivos delineados; e, por fim, v) a avaliao dos resultados obtidos, contrastando os objetivos previstos aos resultados obtidos (Ipea, 2010). Como possvel observar, a democracia digital, enquanto e-participao, pode ser inserida em diversas dessas etapas do ciclo de polticas pblicas: seja na definio da agenda e no dilogo e deliberao das alternativas, seja na tomada de deciso e avaliao das polticas pblicas. Com base neste entendimento de democracia digital como e-participao no ciclo de polticas pblicas, passemos, ento, anlise de experincias de democracia digital que tm recebido destaque nos trs nveis de governo: as consultas pblicas eletrnicas do Governo Federal, o Gabinete Digital do Governo do Estado do Rio Grande do Sul e o Oramento Participativo Digital, da Prefeitura de Belo Horizonte.

3. Experincias de e-participao no Brasil: consultas pblicas eletrnicas, Gabinete Digital e OP Digital Antes que se abordem as experincias de democracia digital no Brasil, faz-se necessria breve nota sobre o processo de modernizao e desenvolvimento poltico brasileiro processo esse que ainda hoje marca a maneira pela qual se conduz a formulao e a implementao de polticas pblicas no pas. Vrios autores destacam o papel centralizador do Executivo Federal na conduo da modernizao econmica e poltica do Brasil, diante da lgica clientelstica e personalista presente na arena poltica congressual (Nunes, 2010; Santos, 2006; Almeida, 2007). Da antecedncia da formao do Estado vis-vis a consolidao do jogo poltico-partidrio e da cidadania no Brasil o que daria origem ao que Santos (1979) descreve como descreve como cidadania regulada6 resultou o subdesenvolvimento partidrio e, consequentemente, a fraqueza da capacidade governativa dos partidos polticos no pas. Essa capacidade, portanto, veio a ser suprida pelo crescente aparato burocrtico. arena parlamentar restou a funo representativa e o papel de legislar sobre poltica distributiva muitas vezes, de maneira clientelista (Campello de Souza, 1976). Essa lgica permeou praticamente todo o desenvolvimento poltico brasileiro ao longo do sculo XX. Por conseguinte, mesmo diante do surgimento de novas formas de organizao social (novo sindicalismo, novos movimentos sociais) (Sader, 1988; Paes de Paula, 2005), e da reorganizao do Poder Legislativo a partir da Constituio de 1988, persiste a centralidade da burocracia do Poder Executivo na negociao e produo das polticas pblicas, nas trs esferas de governo. Nessas condies, por iniciativa dos governos que emergem os principais mecanismos participativos na elaborao e gesto de polticas sociais, permanecendo os rgos legislativos ainda pouco adeptos s prticas colaborativas e participativas, dado tambm sua prpria natureza representativa. Em face dessa realidade poltico-institucional brasileira, o desenvolvimento da democracia digital no pas tambm se relaciona antes com o processo de democratizao e abertura do Executivo, do que com a abertura das casas legislativas a experincias desse cunho7. Enfim, para ilustrar o processo de democratizao da administrao pblica brasileira a partir da criao de mecanismos de participao eletrnica, no contexto do progressivo embora ainda incipiente
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desenvolvimento da Governana da Era Digital no Brasil (Cepik, Canabarro & Possamai, 2010a), passemos anlise de trs experincias relevantes de democracia digital, buscando compreend-las segundo sua insero no ciclo de polticas pblicas, conforme proposto acima. 3.1 Consultas pblicas online: construo participativa de polticas pblicas no Governo Federal Com o objetivo de possibilitar a construo compartilhada de diretrizes de polticas pblicas e de projetos de lei, o mecanismo e-participao que mais tem sido utilizado pelo Governo Federal nestes ltimos anos so as chamadas consultas pblicas online (Sampaio, 2011a), ou e-consultations (Naes Unidas, 2010). O processo de um consulta pblica eletrnica inicia com a submisso, por parte do rgo governamental responsvel, de uma verso preliminar do texto regulatrio da poltica pblica em lente. Atravs de ferramentas disponibilizadas principalmente em stios e portais eletrnicos oficiais, cidados, grupos e setores interessados podem: manifestar-se sobre os pontos propostos; indicar necessidades de alteraes (justificando suas sugestes); conhecer e analisar as contribuies e opinies de outros interessados; rever conceitos e pontos de vista; buscar apoio para defender coletivamente pontos ou alteraes especficas, enfim participar ativamente da poltica (Rothberg, 2010: 2). Vale observar que, ao sugerirem modificaes e reviso de determinados pontos, instituies que atuam em determinados campos podem [...] chamar a ateno dos formuladores de polticas pblicas para determinados problemas com os quais o projeto lida de forma equivocada ou omite (Marques, 2007: 11). Matheus (2009) traz um levantamento do uso desses mecanismos de democracia digital em vinte e trs ministrios brasileiros. Entre os ministrios que poca apresentavam em seus stios eletrnicos a oportunidade de participao em e-consultas, figuravam: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), especialmente a Secretaria de Logsticas e tecnologia de Informao (SLTI); o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE); o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC); o Ministrio da Educao (MEC); o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); o Ministrio da Comunicao (MC); o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA); o Ministrio da Cultura (MinC) e o Ministrio da Sade (MS). Desses rgos, o MS o que tem aberto participao eletrnica um maior nmero de regulamentaes (Matheus, 2009; Rothberg 2010), o que provavelmente decorra da natureza colaborativa que foi conferido na Constituio de 1998 ao processo de elaborao das polticas pblicas de sade. Em relao ao ano de 2008, por exemplo, Rothberg (2010) lembra que:
foram postos sob exame atravs da internet a proposta de regulamento tcnico do Sistema Nacional de Transplantes, a Poltica Nacional de Ateno Integral Sade do Homem e o Programa Nacional de Plantas Medicinais e Fitoterpicos. Dois anos antes, fora a vez da Poltica Nacional de Gesto de Tecnologias em Sade, em um processo de aprimoramento da capacidade regulatria do Estado, com uma estratgia de ampliao da produo de conhecimentos cientficos como forma de subsidiar os gestores na tomada de deciso quanto incorporao ou no de tecnologias no sistema pblico de sade (Repblica Federativa do Brasil, 2006). Setores diversos, como usurios do sistema de sade, categorias profissionais de mdicos, psiclogos e enfermeiros ofereceram dezenas de contribuies que, uma vez efetivamente consideradas pelo Ministrio da Sade, devem resultar em um documento construdo de maneira participativa, para a gesto de cincia e tecnologia em uma rea essencial de poltica pblica (Rothberg, 2010: 2).

Afora as questes da sade, entre a significativa variedade de polticas e regulamentaes aberta participao cidad por meio das consultas eletrnicas, destaca-se o tema do prprio emprego das TIC pelo Governo Federal e outras esferas da federao. No stio eletrnico do Gov.br8, gerido pela Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do MPOG, somente neste ano de 2011 foram abertas dez consultas, tanto a pedido da SLTI, como da empresa Telebrs S.A e do Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO). A ttulo de exemplo, o SERPRO abriu para consulta pblica a minuta do Guia de Gesto de Processos de Governo [...] documento [que] integra os padres de interoperabilidade da ePING e [que] servir de referncia para a Gesto de Processos no governo, razo pela qual contar com a participao da sociedade [...] para a sua melhoria (MPOG, 2011)9. Porm, no s para temas
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relacionados s TIC que o stio eletrnico do Gov.br disponibiliza consultas pblicas online. Por demanda da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, consulta aberta no stio abordou o tema do 1 Relatrio nacional da Repblica Federativa do Brasil sobre o cumprimento das disposies da Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia 2008-2010, com vistas a
incentivar e facilitar a participao da sociedade civil no processo de elaborao do relatrio, em particular das pessoas com deficincia e das organizaes que representam seus interesses, por meio do recebimento de contribuies acerca de seu objeto, para a consolidao de seu contedo, seu enriquecimento e a melhoria da qualidade da informao nele contida, de modo a promover a fruio de todos os direitos protegidos pela Conveno sobre os Direitos da Pessoa com Deficincia (MPOG, 2011) 10.

No stio eletrnico do Gov.br, para cada consulta pblica eletrnica aberta, constam informaes tais como rgo responsvel, descrio da consulta, data de publicao da consulta, perodo aberto participao e, claro, o documento de referncia. Para participao nas consultas, basta que os usurios cadastrem-se na prpria pgina de referncia, o que lhes permite o acesso a mais dados sobre o tema em pauta. No ambiente criado, os usurios interessados, sejam eles cidados ou empresas, podem tanto contribuir com a consulta e acompanhar seu andamento, quanto ver as contribuies dos outros participantes e fazer comentrios. Toda contribuio deve ser acompanhada de justificativa e poder ser aprovada ou no pelo moderador caso no o seja, o responsvel encaminha ao usurio uma justificativa. Para cada novo comentrio postado no ambiente, os usurios cadastrados recebem informaes por email. No stio, incentivado ao cidado interessado acompa[nhar] e particip[ar] de todas as etapas da consulta, desde a concepo at a publicao do documento final (Gov.br, 2011). Findada a elaborao do documento, dado retorno aos usurios geralmente o documento em sua verso consolidada. As consultas pblicas eletrnicas do Governo Federal no se restringem ao debate, em tempo previamente delimitado, nos stios eletrnicos e portais governamentais. Uma srie de debates e consultas so propostas e disponibilizadas no Frum da Cultura Digital Brasileira11, espao criado pelo Ministrio da Cultura cuja finalidade constituir uma rede permanente de formulao e construo de consensos, por meio da participao de atores governamentais, estatais, da sociedade civil e do mercado (CulturaDigital.Br, 2011). A rede CulturaDigital.Br comporta, por exemplo, as consultas, os debates e os fruns abertos discusso do Marco Civil da Internet no Brasil e do Programa Brasil Conectado. Desde 2009, os membros da rede CulturaDigital.Br integram o frum que visa debater o projeto de legislao acerca dos direitos e responsabilidades relativas utilizao dos meios digitais, elaborado pela Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia em parceria com a Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundao Getulio Vargas12. Em 2010, por sua vez, a rede foi convidada pela Presidncia da Repblica a participar do Frum Brasil Conectado, com vistas a discutir o Plano Nacional de Banda Larga13. Nessas condies, as consultas pblicas online devem ser entendidas no escopo do ciclo de polticas pblicas a partir, primordialmente, da etapa de debate e definio das alternativas possveis, onde possibilidades e opinies so colocadas, defendidas ou refutadas, com base no objetivo de solucionar um problema j percebido e inserido na agenda governamental. Trata-se, portanto, de um mecanismo eletrnico que sem dvida permite a contribuio popular. Porm, a deciso ltima acerca da adoo ou no das contribuies feitas fica a cargo dos responsveis do rgo competente. Quanto a esse ponto, Rothberg (2010) faz uma ressalva importante em relao aos avanos do uso da e-consulta pelo governo brasileiro, dado que
muitas vezes [...], o que mais grave, no houve formas claras de retorno (feedback) dos gestores das consultas. Se as contribuies foram efetivamente aproveitadas (e como), se o projeto de lei foi depois aprovado pelos parlamentares, qual foi o resultado de todo o processo etc so questes em aberto. A credibilidade da consulta pode estar sujeita a questionamentos. [...] Este quadro contrasta, por exemplo, com a realidade de pases em que os instrumentos de consulta pblica esto em estgio mais avanado de desenvolvimento, como o Reino Unido. L, [...] documentos [so] preparados exclusivamente para fundamentar a participao e [h] um complexo processo de feedback s contribuies que geralmente so avaliadas, selecionadas com critrios transparentes e incorporadas ao texto legal em sua verso final (Rothberg, 2010: 3).

Apesar disso, as iniciativas so relevantes e configuram uma mudana no sentido da democratizao do aparelho de Estado no nvel federal embora a tendncia ainda no seja passvel de
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ser confirmada, dada que recente. Ademais, notam-se os impactos produzidos no apenas no processo de elaborao das polticas pblicas, como na prpria mobilizao da sociedade para os temas em debate. Sampaio (2011) observa que h casos proeminentes como do marco civil da internet e dos direitos autorais, que provocaram grande mobilizao nacional e envolvimento de diferentes grupos da esfera civil (Sampaio, 2011a: 11). Outras experincias de democracia digital existentes no Brasil tambm tm sido empregadas na democratizao da administrao pblica, abrangendo ainda outras etapas do ciclo de polticas pblicas. Analisemos, ento, a recente experincia do Gabinete Digital do Governador do Estado do Rio Grande do Sul, que se prope a ouvir e a encaminhar diretamente as demandas realizadas pelos cidados, atravs do stio eletrnico e das redes sociais em que a iniciativa se faz presente. 3.2 Gabinete Digital: o governo escuta e responde Porto Alegre j se fez conhecer mundialmente pela iniciativa bem sucedida do Oramento Participativo (OP), levado ao cabo durante seguidos mandatos da Frente Popular no governo municipal. Rarefeito aps a sada do Partido dos Trabalhadores da prefeitura, mas dando seguimento aos seus trabalhos, o OP portoalegrense serviu de exemplo a iniciativas que se multiplicaram em uma srie de estados e municpios, no Brasil e no mundo e sob as mais diversas bandeiras partidrias (Avritzer, 2007). Neste ano de 2011, o estado do Rio Grande do Sul voltou a ser foco das atenes dos vrios atores que advogam a democratizao do Estado e a participao dos cidados no processo de formulao e elaborao das polticas pblicas. No entanto, desta vez a novidade o lanamento do Gabinete Digital 14, um rgo articulador da poltica de Cultura e Governana Digital, vinculado diretamente ao Gabinete do Governador e coordenado pelo Chefe de Gabinete (Rio Grande do Sul, 2011). O Gabinete Digital se pretende um espao virtual de participao popular na formulao de diretrizes para polticas pblicas de responsabilidade do estado, que visa no s colaborao da sociedade, mas ao estmulo permanente de uma nova cultura de participao na gesto pblica, por meio da criao e disponibilizao de um conjunto de canais e ferramentas digitais de dilogo direto com a sociedade. O objetivo promover a cultura democrtica e o fortalecimento da cidadania, promovendo a eficincia e o controle social sobre o Estado, estruturando a relao do Governador com as diversas formas de escuta e participao atravs das redes digitais (Rio Grande do Sul, 2011). So trs as principais ferramentas eletrnicas disponibilizadas aos cidados, movimentos sociais e grupos de interesse. Atravs da ferramenta Governador Responde, usurios cadastrados no stio eletrnico podem enviar perguntas para o governador, bem como votar em perguntas enviadas por outros internautas; a pergunta mais votada pelos cidados ao final de um ciclo de trinta dias respondida pelo governador, atravs de vdeo disponibilizado neste e em outros canais. O Governador Escuta consiste em audincias pblicas, transmitidas pela internet, nas quais a sociedade discute e debate determinadas questes, na presena do governador. Durante as audincias, possvel que internautas enviem perguntas, que, aps serem filtradas por um moderador, so repassadas ao governador. J a Agenda Colaborativa trata-se de uma ferramenta atravs da qual se divulga a agenda do governador e de seus secretrios (em especial, a agenda de viagens para o interior do estado) e por meio da qual os cidados podem enviar sugesto de questes locais e lugares pelos quais o governo deveria passar para conhecer as demandas da populao (Rio Grande do Sul, 2011; Sampaio, 2011b). Apenas para citar alguns nmeros que ilustram o possvel impacto da ferramenta de e-participao no grau de mobilizao poltica dos cidados gachos, em apenas uma semana aps seu lanamento, o Gabinete Digital recebeu 147 perguntas, para as quais houve 3.691 votos (Venturini, 2011). At julho de 2011, trs ciclos de respostas j haviam sido realizados pelo governador. No ms de junho, a pergunta mais votada (858 votos) e respondida pelo governador referia-se desvinculao do corpo de bombeiros da Polcia Militar do estado. J em julho, a pergunta mais votada (2295 votos) abordou o tema do concurso para Agente Fiscal do Tesouro do Estado. Alm dessas questes, em virtude da participao do
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Governo no Frum Internacional do Software Livre (FISL), realizado anualmente na capital gacha, o governador livremente respondeu s perguntas dos cidados relacionadas a seu posicionamento quanto ao uso de software livre (Rio Grande do Sul, 2011) o que significativo, visto que o prprio Gabinete Digital desenvolvido em tecnologia software livre e licenciado no Creative Commons. interessante analisarmos o questionamento levantado pelo grupo de pesquisa Comunicao, Internet e Democracia15 acerca da efetividade do Governador Responde, visto que consiste apenas de uma resposta a cada trinta dias, o que poderia gerar uma frustrao na esfera civil, que participava de tal programa (Sampaio, 2011b). No que se refere a essa dvida, Vinciu Wu, chefe do gabinete do governador e coordenador do projeto, afirma que a iniciativa do Gabinete Digital mais que um governo responde, buscando funcionar como um governo atende, isto , no se limitando a uma resposta verbal, mas a uma resposta executiva, encaminhando a questo aos rgos responsveis pelo problema de poltica pblica indicado pelos cidados (Sampaio, 2011b). Quanto pergunta referente ao corpo de bombeiro, o problema foi repassado Secretaria de Segurana Pblica do estado, que providenciou o adiantamento de concurso pblico para a corporao e a criao de uma comisso com representantes do governo e das associaes de bombeiros para debater e verificar a viabilidade legal da separao da tropa da Brigada Militar. Diante disso, o grupo Comunicao, Internet e Democracia questionou, ento, se uma resposta do governador a cada trinta dias no seria excessiva, na medida em que os cidados podem vir a se mobilizar no apenas em busca de votos que promovam suas perguntas, mas tambm pela efetivao das posies tomadas pelo governador nas respostas. Ou seja, a mobilizao da sociedade pode vir a pressionar por respostas efetivas no plano real, que, caso no se concretizem dada a prpria lentido dos processos governamentais podem vir a causar frustrao e abandono das ferramentas digitais. Para este caso, o Gabinete Digital apresenta um diferencial frente aos demais canais de formulao de polticas pblicas, qual seja:
trata-se de um projeto com o aval direto do governador [...] Ou dito de outra forma, partindo da premissa de que o governador deseja encaminhar tais demandas da esfera civil, o input de baixo para cima (bottom-up), mas as decises so de cima para baixo (top-down). [...] a chance delas serem realizadas grande. Assim, justamente o contrrio do e-Democracia da Cmara dos Deputados16, que muito bom a termos de ferramentas digitais, mas fraco a termos de envolvimento dos deputados federais e da efetividade das discusses ali geridas (Sampaio, 2011b).

Alm disso, deve-se ressaltar a diferena entre a iniciativa do Gabinete Digital e outras experincias, como as consultas pblicas (eletrnicas17 ou no). As consultas tm a caracterstica de abrirem participao cidad temas j previamente definidos e inseridos na agenda governamental, cabendo debater e discutir pontos de um projeto j pr-definido (Sampaio, 2011b; Rothberg, 2010). O Estado cria alternativas fixas e deixa a esfera civil decidir entre elas, mas no se tem como saber se aquelas demandas eram exatamente as mais demandadas pela esfera civil. Diferentemente, o canal Governador Responde representa justamente o oposto. So as demandas diretas dos cidados que exigem uma resposta do poder executivo (Sampaio, 2011b). Nessas condies, se analisado a partir da tica do ciclo de polticas, o Gabinete Digital disponibiliza sociedade ferramentas digitais que a permitem participar na primeira etapa do ciclo, ou seja, do prprio processo de definio da agenda governamental de polticas pblicas. Consiste, portanto, em uma tentativa efetiva de fazer com que o cidado se aproprie do Estado (Voto, 2011) com potencial de tornar-se um "projeto de radicalizao democrtica" (Coletiva, 2011), nas palavras do prprio governador Tarso Genro. Em setembro de 2011, a iniciativa foi reconhecida nacionalmente e premiada no concurso E-Gov de Excelncia em Governo Eletrnico. Contudo, h de se observar, mais uma vez, que a tomada de deciso final sobre uma alternativa de poltica ou outra para o tratamento de um problema segue sendo de competncia do governo, a despeito da participao popular. Essa realidade distinta do Oramento Participativo Digital, da Prefeitura de Belo Horizonte, onde a deciso tomada pelos cidados e grupos sociais participantes. Analisemos, pois, esta experincia.

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3.3 Oramento Participativo Digital: e-decision making Quando o tema a tomada de deciso efetiva por parte do cidado, no que se refere participao eletrnica e democracia digital, a iniciativa mais presente na literatura brasileira , sem dvida, a do Oramento Participativo Digital (OPD)18. Embora tenha havido experincias semelhantes, por exemplo, nos municpios de Ipatinga, Porto Alegre e Recife, a mais conhecida a da capital mineira, Belo Horizonte, visto que se trata de uma experincia paralela (e no complementar) ao OP tradicional, sendo dotada de recursos prprios e munida do instrumento do voto eletrnico19. O emprego das TIC nos processos de formulao de polticas pblicas tem sido visto como uma estratgia essencial para reforar e complementar os programas de oramento participativo, com o objetivo, primordialmente, de ampliar o alcance da participao, alcanando um maior nmero de cidados de maneira mais rpida, fcil e abrangente. A deliberao virtual do OP permitiu a substituio das reunies presenciais, o que significa uma intermediao que no exige contato direto entre os muncipes e diminui custos de participao (Best et al, 2010: 117). Este entendimento e esta motivao que esteve por trs da criao do OPD de Belo Horizonte. Segundo a prefeitura do municpio, o objetivo do OPD
a incorporao e envolvimento de novos atores aos processos participativos e decisrios da cidade atravs de um mecanismo que permitisse efetivamente a participao e a validao de votos que viessem por meio digital [...] pretendeu-se promover a expanso da participao popular, divulgar o OP para camadas da populao que normalmente no se envolvem em seus processos, tais como setores da classe mdia e a juventude e incidir tambm na promoo da incluso digital utilizando os recursos que a internet possibilita (Belo Horizonte, 2007: 4 apud Abreu, 2009: 96).

Precedido pelo OP tradicional, criado em 1994, e pelo OP habitao, de 1996, a Prefeitura de Belo Horizonte criou o Oramento Participativo Digital no ano de 2006, sendo novamente realizado no ano de 200820. Como dito acima, o OPD possui recursos prprios, independente dos recursos disponibilizados e alocados para as obras do OP presencial. Considerado pela Prefeitura de Belo Horizonte uma iniciativa pioneira no mundo, em 2006 foram disponibilizados para o OPD cerca de 20,25 milhes de reais tendose mantido o oramento de 79,59 milhes dedicado ao OP presencial (Sampaio, 2008). O funcionamento do OPD foi pensado em duas etapas: uma primeira etapa de debate e discusses, atravs dos fruns e grupos de discusso criados no stio eletrnico, destinado especialmente ao OPD21, e uma segunda etapa, em que os cidados votam nas obras previamente selecionadas. Essa seleo parte, inicialmente, da Prefeitura que, em 2006, indicou 63 obras, sete por regional, das quais a COMFORA (o conselho de delegados do OP) selecionou 36 e as colocou para deliberao e votao no OPD (Abreu, 2009). J em 2008, o tema do OPD foi especificamente obras virias de grande porte. Cinco foram selecionadas pela Prefeitura e colocadas para deliberao e votao no stio eletrnico do OPD, e apenas uma seria realizada22. Nos fruns e grupos online criados no stio do OPD, os debates so mediados por agentes da prefeitura, de modo a possibilitar o esclarecimento de dvidas e incentivar a participao, alm de inibir conflitos e discrdias entre os participantes (Sampaio, 2008). Como bem observa Sampaio (2009), a criao de fruns e grupos de discusso online considerada como um dos mecanismos ideais para os pressupostos da deliberao pblica na internet:
representa o modo de comunicao de trs vias, no qual um cidado no posta a mensagem apenas para o representante do Estado, mas tambm para outros [...]. Tal modo de comunicao permitiria inclusive que a informao fosse construda coletivamente por sociedade civil e Estado (Sampaio, 2009: 134) 23 .

Afora isso, em comparao ao stio eletrnico do OPD de 2006, em 2008, foram acrescidas uma srie de informaes, como, por exemplo: imagens do tipo antes e depois das obras; vdeos explicativos acerca dos possveis benefcios das obras; pequeno histrico do OPD 2006; ferramenta para o acompanhamento das obras votadas em 200624. Ainda, foram introduzidos alguns recursos interativos, tais como: uma ferramenta para deixar mensagens na pgina referente a cada obra; um chat online, atravs do qual era possvel debater com um representante da prefeitura 25, divulgar informaes, discutir
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com outros cidados que estavam online; uma ferramenta para navegao sobre o mapa da cidade, possibilitando visualizar a localizao das obras, entre outras (Sampaio, 2009). Faz-se necessrio observar o cuidado tomado nas duas edies do OPD para que, de fato, a iniciativa se configurasse em uma oportunidade equnime de participao. O problema da excluso digital foi tratado por meio da disponibilizao de pontos de votao gratuitos (quiosques eletrnicos) em toda a cidade, situados em hospitais, escolas, caminhes itinerantes. Nestes pontos, monitores foram alocados para auxiliar os cidados em caso de dvida quanto ao funcionamento do stio eletrnico ou do processo de votao (Best et al, 2010). Tambm foram indicados locais com acesso pblico internet, tais como bibliotecas, escolas, secretarias municipais e outros rgos ligados Prefeitura. Ademais, em 2008, alm da votao eletrnica, utilizou-se a votao por telefone, sendo a chamada gratuita (Sampaio, 2009). Em ambas as opes, bastava ao cidado digitar o nmero do ttulo eleitoral, desde que emitido no municpio, e realizar a votao. Ainda, no stio eletrnico, foi possvel o acompanhamento online da votao, com apuramento instantneo, o que permitia ao cidado confirmar e visualizar seu voto, em tempo real, bem como verificar o status da votao, atravs do rankeamento dos empreendimentos mais votados (Best et al, 2010; Sampaio, 2008). O OP Digital de Belo Horizonte, seja em 2006, seja em 2008, teve xito no que toca o envolvimento dos cidados, que se mobilizaram no somente no momento da votao, mas tambm na defesa de uma ou outra obra, buscando apoio e votos junto sociedade (Best et al, 2008). Para ter-se uma idia, segundo dados oficiais, nas reunies presenciais do OP, participaram um total de 34.463 pessoas em 2007 e 2008. J no OPD de 2006, o nmero de votantes chegou a 172.938 (10% dos eleitores do municpio), totalizando 503.266 votos.26 Em 2008, os votos totalizaram 124.320, dos quais 90,76% foram realizados pela internet e 9,24%, por telefone (Best et al, 2008). Vale observar, ainda, que em 2006, a votao mais expressiva no OPD partiu dos trs bairros com ndice de Desenvolvimento Humano mais baixo da cidade, o que pode contrariar a literatura que aponta a excluso digital como o fator que mais inibe a participao eletrnica (Sampaio, 2008). Em suma, no contexto da redemocratizao do Brasil e nas demandas por democratizao do Estado, o Oramento Participativo , hoje, uma das iniciativas mais reconhecidas e mais amplamente divulgadas e difundidas (Avritzer, 2007). O OP possibilita um grau de influncia real nas decises (Fedozzi, 2000: 54 apud Sampaio, 2008: 54) e consiste-se, portanto, em uma oportunidade de participao popular de fato no processo de tomada de deciso no ciclo de polticas pblicas. O OPD, apesar das crticas e ressalvas a ele feitas (Sampaio, 2008; Sampaio, 2009; Abreu, 2009) apresenta condies reais de avanar e expandir a abertura e a transparncia dos governos, bem como a participao e a deliberao da populao. Como bem apontam Best et al (2010) em sua anlise dos OP digitais de Ipatinga, Porto Alegre, Recife e Belo Horizonte,
as experincias brasileiras aqui estudadas utilizam a internet em diferentes etapas do OP: na primeira etapa de envio de propostas, votao e no fechamento do ciclo, atravs de mecanismos de prestao de contas. [...] Enquanto observamos que nenhum caso utiliza a internet em todas as etapas do OP, observamos que, se somados, o uso da internet nas diferentes etapas, nos casos estudados, significa que possvel desenvolver um OP 100% digital, ou seja, significa que seria tecnologicamente possvel utilizar a internet em todas as etapas do OP (Best et al, 2010: 109-110).

Destarte, essa observao permite-nos vislumbrar mesmo a possibilidade de utilizao das TIC e dos mecanismos de participao eletrnica no conjunto do processo de elaborao e implementao de uma poltica pblica, isto , em todas as etapas do ciclo. Uma possibilidade, haja visto que, como conclui West (2005), a incorporao da tecnologia no governo inerentemente um processo poltico (West, 2005: 13, traduo nossa) e, sendo assim, depende fundamentalmente da opo poltica 1) pela democratizao do aparelho de Estado e 2) pela utilizao das potencialidade e alcances das TIC. A seo final trata deste e de outros pontos.

Consideraes finais: desafios e perspectivas democratizao do Estado Digital


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Neste trabalho, buscou-se delimitar as experincias de democracia digital a partir das iniciativas governamentais de participao eletrnica, criadas no contexto de um processo mais amplo de democratizao do Estado e de possvel construo da chamada Governana da Era Digital no Brasil. O governo digital, realizao concreta da DEG, cria a possibilidade de que ambas as demandas de reforma que se impuseram ao Estado, a modernizao e a democratizao, sejam tratadas de maneira simultnea e conjunta e no de maneira alternativa e concorrente. Nesse sentido, enquanto as dimenses da eadministrao e dos e-servios permitem avanar a modernizao, a e-participao permite aprofundar a democratizao do Estado. A partir deste entendimento, buscou-se demonstrar como as iniciativas das consultas pblicas eletrnicas (no mbito do Governo Federal), o Gabinete Digital (na esfera estadual) e o Oramento Participativo Digital (no nvel dos municpios) viabilizam a democratizao do processo de formulao e implementao de polticas pblicas na Era Digital. Essas experincias atestam como a democracia digital, atravs dos mecanismos de e-participao, possibilita a democratizao das diferentes etapas do ciclo de polticas pblicas: a formulao da agenda governamental, a definio de alternativas para os problemas levantados e a tomada de deciso havendo, ainda, outras possibilidades, como na etapa de avaliao e monitoramento27. Entretanto, no quadro do desenvolvimento da democracia digital no Brasil, as experincias de participao eletrnica aqui apresentadas configuram-se ainda exceo, e no regra, nos processos de democratizao do Estado. Aps realizar levantamento do conjunto das iniciativas de democracia digital existentes no pas, cobrindo os trs nveis de governo e os trs Poderes, Sampaio (2011a) conclui que ainda, apesar do avano, as iniciativas geralmente so identificadas e motivadas pela ao de rgos ou indivduos especficos, o que pode comprometer a continuidade dos projetos, muito ainda em fase experimental. Percebe-se, portanto, um subaproveitamento das potencialidades apresentadas pelas TIC, no apenas no que se refere democracia digital, mas em relao Governana da Era Digital como um todo. Em sntese, faltam no Brasil polticas pblicas especficas para a utilizao da Democracia Digital (Sampaio, 2011a: 16), bem como para o prprio desenvolvimento do governo digital no pas (Possamai, 2010). Os desafios democratizao do aparelho do Estado e ao desenvolvimento da democracia digital no so puramente institucionais. Novamente, a democracia digital fora aqui tratada a partir da perspectiva governamental e, por conseguintes, das iniciativas de e-participao pelos governos despegadas. Contudo, quando o tema democracia digital enquanto um fenmeno scio-poltico mais amplo, fundamental fazer-se uma ressalva. Como bem salienta Avelar (2004),
participao poltica e democracia so fenmenos intimamente ligados, e cuja relao complexa e delicada. [...] S resulta em democratizao quando a participao se materializa em polticas para efetiva extenso dos direitos e que cada nova classe de direitos alcanados corresponde efetiva integrao de cada membro com igual valor na coletividade poltica (Avelar, 2004: 233-234).

Sendo assim, h de se ter em mente que a disponibilizao de ferramentas de participao eletrnica no necessariamente conduzir a um fortalecimento da democracia. Se no acompanhada de polticas de incluso digital, a democracia digital pode resultar em maiores desigualdades e poderes relativos distribudos de forma desigual na sociedade, minando a democracia. Nessas condies, h ainda grandes desafios a serem superados com vistas ao desenvolvimento de uma verdadeira democracia digital no pas e realizao da democratizao do Estado via emprego das TIC. Sem dvida o primeiro desafio trata-se da excluso digital. No Brasil, 27% dos usurios da internet se encontram nas reas urbanas, enquanto no mais de 6% vivem em reas rurais. O acesso tambm concentrado nas regies mais ricas do pas: 33% do total na regio Sudeste e 29% da regio Sul. Quando visualizamos a partir das faixas de renda, enquanto 90% da classe A acessa a internet, apenas 21% da classe C o faz, e menos de 4% das pessoas enquadradas nas classes D e E tm essa oportunidade (CGI.br, 2009). Logo, evidente que, na medida em que surgirem maiores oportunidades e ferramentas de participao eletrnica e, por extenso, de servios eletrnicos, tambm tem se criado uma nova lacuna social entre aqueles que tm acesso s TIC (e a todos seus benefcios potenciais) e os que esto margem
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desse processo, isto , os excludos digitais. No entanto, como a experincia do Oramento Participativo Digital de Belo Horizonte demonstra, esse desafio pode ser trabalhado de maneira relativamente simples, por hora, atravs da disponibilizao de locais de acesso pblico s TIC, especialmente internet. A expanso do Programa Telecentros.br e outra srie de programas de incluso digital dos ministrios federais, somada desonerao na compra de desktops por proprietrios de lan houses tambm um tratamento que j se vem dando questo. E, mais, caso tenha xito em sair do papel e em cumprir suas metas, o Plano Nacional de Banda Larga (PNBL), pode vir a dar o golpe final no problema da excluso digital28. A questo da excluso digital pode ser entendida pelo lado da demanda por democratizao e participao (eletrnica), com uma condio para a realizao dessa. Pelo lado da oferta, outro grande desafio seno o maior trata-se do processo de abertura e democratizao em si. A democracia digital no se realiza sem a iniciativa primeira de abrir o Estado o que se trata de uma deciso poltica, mais ou menos influenciada pelas presses advindas da sociedade civil. Este o porqu do grifo nas palavras possibilidade e aprofundar no primeiro pargrafo desta seo. O emprego das TIC na criao de mecanismos de democracia eletrnica est presente no plano das possibilidades. A deciso de fazer uso ou no desses mecanismos est em aberto. Decorre, antes de mais nada, de um passo inicial no sentido da democratizao e, portanto, por essa razo que se entende a democracia digital como uma possibilidade de aprofundar esse processo, que j deve ter sido iniciado. Darrel West (2005) alerta que
quaisquer dos fatores que limitam os potenciais do [governo digital] tem muito mais a ver com dinmicas organizacionais, financeiras e polticas do que com tecnologia per se. A tecnologia em prol da democracia e do atendimento das necessidades especiais das populaes j est disponvel. muito mais, ento, uma questo de vontade poltica e organizacional (West, 2005: 180, traduo nossa).

Sendo assim, no se deve esquecer, tambm, o papel da prpria burocracia. Afora a vontade e a liderana poltica, como se pode observar no caso do Gabinete Digital no estado do Rio Grande do Sul, a existncia de uma burocracia treinada e habilitada ao uso das TIC e, sobretudo, ao processamento dos inputs e das demandas da populao, considerada pea crtica para o avano da democracia digital. Logo, diferentes graus de participao eletrnica existiro dentre os diferentes governos e nveis de governo. Depende, ao fim e ao cabo, do jogo e da vontade polticos29 e da estrutura institucional e cultura organizacional nos governos presentes (West, 2005; Hanna, 2010). Apesar dos desafios, so boas as perspectivas para o desenvolvimento da democracia digital, enquanto mecanismo de democratizao do aparelho de Estado. significativo o crescimento do uso das redes sociais (Facebook, Orkut, Twitter) por governantes e representantes polticos como um meio de se aproximar da populao e do eleitorado. Esses atores tm buscado se fazer presente onde est atuando e interagindo a sociedade, desvinculando as iniciativas exclusivamente dos portais e stios eletrnicos governamentais. Esse fato pode vir a implicar na crescente necessidade de que polticos e tomadores de deciso ajustem-se e adquem-se realidade da Web 2.0, de modo a, progressivamente, incorporarem-na a sua rotina de trabalho (Naes Unidas, 2010). Alm disso, notvel o uso da internet tambm por parlamentares e rgos legislativos. O projeto e-Democracia, da Cmara de Deputados, mantm ativos fruns de discusso com a presena de deputados e permite mesmo o encaminhamento de demandas e pautas Casa (Sampaio, 2011a). O Poder Judicirio, embora de forma tmida dada sua prpria natureza tambm tem se aberto participao eletrnica. Enfim, esses passos podem ser indicativos de maior abertura s demandas e informaes advindas dos cidados, ou seja, pode ser indicativo de um processo de democratizao no s do aparelho, mas do Estado na Era Digital.

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Notas
1

H inmeras definies dadas aos termos governo eletrnico e governo digital (Schelin, 2007). Prado (2009), Martinuzzo (2008), Matsuda (2006) trazem uma extensa reviso das vrias definies presentes na literatura. 2 Em outra oportunidade, j discutiu-se este tema, focalizando, principalmente, as instituies que progressivamente tm se originado no backoffice da administrao pblica, com o fim de dar sustentao ao governo digital e Governana da era Digital, quais sejam: os planos de governo digital, as estratgias de interoperabilidade, as estratgias de governana de TIC, a carreira de Government Chief Information Officers (GCIO), as instituies de e-liderana e, ainda, a liderana poltica da alta administrao. Para maiores informaes, ver: Possamai (2010).

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Abreu (2009) apresenta quatro tipologias de democracia digital encontradas na literatura, entre outras disponveis: Hagen (1997), Bellamy et al (2000), Subiratis (2002) e Hacker e Van Dijk (2000). Alm desses, Soares Jr. e Santos (2007) tambm trazem uma classificao, destacando o modelo populista (comparado democracia direta, havendo um debate online dos eleitores com os governantes); o modelo de sociedade civil (que se refere transformao da cultura poltica, atravs do fortalecimento das conexes entre os cidados e a promoo de um espao robusto e autnomo para o debate pblico atravs do emprego das TIC); modelo de gesto da informao (que foca na busca de uma comunicao mais efetiva, conectando cidados e tomadores de deciso, tendo como resultado cidados mais informados) e o modelo de burocracia eletrnica (disseminao de informaes e prestao de servios pblicos atravs da Internet). Trata-se, portanto, de uma viso de democracia digital enquanto fenmeno poltico-social amplo, envolvendo alm da participao eletrnica, a prestao de servios eletrnicos, o desenvolvimento da sociedade civil, etc. Neste trabalho, porm, focou-se o entendimento de democracia digital segundo as caractersticas apresentadas na seo 1 e na definio de e-participao apresentada na seo 2, as quais conformam um conceito de edemocracia que parte do contexto de demanda por democratizao do aparelho de Estado, e sua abertura, atravs do emprego de meios eletrnicos e digitais, para a participao popular nas diferentes etapas do ciclo de polticas pblicas. 4 E, como tal, deve-se observar, por exemplo, que a mera disponibilizao de alguns canais de participao, sem o correspondente acesso s informaes necessrias participao e compreenso dos temas na agenda, impede a real transformao das relaes EstadoSociedade. 5 Apesar das crticas de longa data quanto simplificao exagerada do ciclo de polticas pblicas, a compreenso das etapas faz-se til para evidenciar a existncia de diferentes nfases no planejamento, operao ou avaliao dos programas ao longo desse1 processo poltico (Januzzi et al, 2009). E, como tal, justifica-se seu uso para fins didticos e para orientar o recorte analtico da pesquisa acadmica na rea (Nascimento, 1991, apud Januzzi et al, 2009). 6 Wanderley Guilherme dos Santos (1979, 1998) emprega o termo cidadania regulada para definir o processo de incorporao dos cidados na arena poltico-social brasileira, cuja origem remete ao sistema corporativista criado na Era Vargas, segundo o qual era cidado (com direitos e deveres) todo e qualquer trabalhador formal. Assim, nas palavras do autor, a cidadania regulada um conceito de cidadania cujas razes encontram-se, no em um cdigo de valores polticos, mas em um sistema de estratificao ocupacional. [...] so cidados todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupaes reconhecidas e definidas em lei (Santos, 1979: 75; 1998: 103). Ademais, o autor entende que a extenso desse tipo de cidadania, caracterstica do desenvolvimento poltico do Brasil, se faz via regulamentao de novas profisses e/ou ocupaes e mediante ampliao do escopo dos direitos associados a estas profisses e no por expanso dos valores inerentes ao conceito de membro da comunidade (Santos, 1998: 103). 7 No entanto, reconhece-se a existncia de relevantes experincias de participao eletrnica com origem no Poder Legislativo, tal como o Projeto e-Democracia da Cmara dos Deputados. Para uma anlise do contedo e das caractersticas das experincias de democracia digital no Brasil, nos trs Poderes dos nveis federal, estadual e municipal, ver Sampaio (2010a). 8 Consultas Pblicas. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto: Gov.br. Disponvel em: <https://www.consultas.governoeletronico.gov.br/ConsultasPublicas/index.do >. Acesso em: 03 jul. 2011. 9 Disponvel em: <https://www.consultas.governoeletronico.gov.br/ConsultasPublicas/consultas.do?acao=exibir&id=88>. Acesso em: 03 jul. 2011. 10 Disponvel em: <https://www.consultas.governoeletronico.gov.br/ConsultasPublicas/consultas.do?acao=exibir&id=82>. Acesso em: 03 jul. 2011. 11 Frum Cultura Digital. Disponvel em: <http://culturadigital.br/>. Acesso em: 03 jul. 2011. 12 Disponvel em: <http://culturadigital.br/marcocivil>. Acesso em: 03 jul. 2011. 13 Disponvel em: <http://culturadigital.br/pnbl>. Acesso em: 03 jul. 2011. 14 Gabinete Digital. Governo do Estado do Rio Grande do Sul. Disponvel em: <http://www.gabdigital.rs.gov.br>. Acesso em: 30 mai. 2011. 15 Comunicao, Internet e Democracia. Disponvel em: <http://www.comunicacaoepolitica.com.br>. Acesso em: 10 jun. 2011. 16 e-Democracia. Cmara dos Deputados. Disponvel em: <http://edemocracia.camara.gov.br>. Acesso em: 23 jun. 2011. 17 Ao longo do ltimo governo estadual, ferramentas de democracia digital tambm estiveram presentes, embora de maneira mais tmida. Por exemplo, o mecanismo da Consulta Popular, que possibilita que os cidados votem em uma srie de obras e aes previamente selecionadas para constaram no Plano Plurianual do estado. Essa iniciativa restringe a participao ao voto e possibilidade de monitoramento. No h espao para a discusso e a deliberao. O mecanismo foi mantido no governo atual. Ver: Consulta Popular. Secretaria Extraordinria de Relaes Institucionais (RS). Disponvel em: <http://www.consultapopular.rs.gov.br/>. Acesso em: 13 jun. 2011. 18 No se pretende, aqui, retomar a discusso das diferentes modalidades de Oramento Participativo presencial. A literatura no tema bastante ampla e extrapola os fins deste trabalho. Para mais informaes sobre o OP presencial (em Porto Alegre, em Belo Horizonte, etc), ver: FEDOZZI, L. O Poder da Aldeia. Gnese e histria do Oramento Participativo de Porto Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial, 2000; AVRITZER, L. Modelos de deliberao democrtica: uma anlise do Oramento Participativo no Brasil. In: SANTOS, B. S. (org.). Democratizar a Democracia. Rio de Janeiro: Record, pp. 01-678, 2002; FISCHER BUENO, N; MOLL, J. (org.). Por uma nova esfera pblica: A experincia do Oramento Participativo. Petrpolis: Vozes, 2000. 19 No municpio de Recife, tambm possvel, desde 2007, votar nas aes do OP pela internet. No entanto, o OP Internet de Recife faz parte do OP presencial, no detendo, portanto, recursos e aes prprios (Best et al, 2010). 20 Na atual Prefeitura de Belo Horizonte, embora mantida a modalidade presencial tradicional do OP, no fora realizado ainda um processo digital. No atual endereo eletrnico do OP de Belo Horizonte, possvel encontrar algumas poucas informaes do OPD, verificar o histrico do processo, sua regras, os resultados das votaes e o status de realizao das obras. Fonte: Portal do OP. Prefeitura de Belo Horizonte. Disponvel em: <http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/comunidade.do?app=portaldoop>. Acesso em: 15 jul. 2011. 21 Oramento Participativo Digital. Prefeitura de Belo Horizonte. Disponvel em: <http://opdigital.pbh.gov.br/>. Acesso em: 15 jul. 2011. 22 Neste ponto, necessrio tomar-se cuidado quanto avaliao dos benefcios e vantagens do OPD de Belo Horizonte. Abreu (2009) e Sampaio (2008, 2009) chamam a ateno para o fato de que no a populao que, como no OP tradicional, prope, discute e delibera sobre as aes e obras necessrias na cidade, em conjunto com a Prefeitura. Pelo contrrio, a deliberao quando h ocorre sobre propostas previamente selecionadas pela Prefeitura. Embora no se tratem de experincias independentes do OP presencial, mas complementares a ele, interessante visualizar as experincias do OP de Ipatinga e de Porto Alegre. No primeiro, em 2001, possibilitou-se que as demandas e propostas dos cidados para o OP presencial fossem enviadas pela internet, sendo consideradas, deliberadas e votadas juntamente com as

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propostas apresentadas nas reunies presenciais. Por sua vez, em Porto Alegre, entre 2001 e 2003, as demandas puderam ser encaminhas por correio eletrnico. 23 Contudo, Sampaio (2008, 2009) afirma observa que as ferramentas de deliberao (fruns e grupos de discusso online) no foram promovidas e igualmente divulgadas pela Prefeitura de Belo Horizonte, tampouco houve garantias de que os debates e pontos ali levantados seriam levados em considerao pelo governo municipal. Dessa forma, corre-se o risco de criar-se no uma democracia participativa que instigue e eduque participao (Pateman, 1970) , mas uma democracia de referendo (Sartori, 1994), plebiscitria, em que os indivduos atuam isoladamente. No entanto, o autor tambm adverte que, embora no se tenham desenvolvidos os debates online, isso no exclui a possibilidade de que os debates tenham se realidade fora do ambiente virtual, isto , em casa, junto famlia, ou com os amigos, no trabalho, etc. (Sampaio, 2008). No o objetivo deste trabalho discutir os impactos do OPD sobre a democracia em si, mas sim compreend-lo dentro de um contexto de democratizao e abertura da Administrao Pblica aos cidados, no quadro de desenvolvimento de um Governana da Era Digital, aqui desenhado. Nesse sentido, sem dvida o OPD consiste em um passo importante para a construo da DEG. A crtica apresentada por Sampaio (2008, 2009) nos serve, portanto, como indicativo dos limites e tratamentos dados a essa abertura e democratizao do Estado cujas causas podem ser tanto polticas, quanto tcnicas (adequao, por exemplo, da burocracia ao tratamento e moderao de grande quantidade de inputs). Esse ponto ser abordado nas Consideraes Finais, antes como recurso exploratrio, do que como carter conclusivo. 24 Sampaio (2009) observa que, apesar da evoluo, o OPD 2008 de Belo Horizonte ainda no alcana o ambiente informacional denso disponvel no OP digital de Porto Alegre (2001-2003). Segundo Best et al (2010), informaes e ferramentas de acompanhamento das obras so de extrema importncia quando se busca a promoo do controle social sobre a Administrao Pblica, alm de contriburem para a elevao do nvel de abertura dos governos. Os autores observam que alm de permitir pesquisa no banco de dados do site, o acompanhamento do OP de Porto Alegre permite o monitoramento pelos cidados atravs de informaes enviadas por e-mail ao stio governamental do OP, trazendo mais uma inovao ao processo: o controle social via o uso de TICs, que no s amplia o nmero de pessoas que iro fazer o acompanhamento e monitoramento das obras [...], mas tambm divulga as informaes via internet para que toda a populao tenha acesso ao andamento do OP (Best et al, 2010: 114). 25 Sampaio (2009) faz uma ressalva quanto aos benefcios dessa ferramenta, uma vez que a sua utilizao era possvel apenas quando um funcionrio da prefeitura estava online, o que limita o alcance da democracia digital, assentada sobre o potencial 24x7 da utilizao das TIC. 26 J que era possvel votar em uma obra de cada uma das nove regionais. 27 Ver OP digital de Porto Alegre (2001-2003) nota 24. 28 Entendida de maneira rasa, isto , como uma questo meramente de acesso. Sabe-se que o tema vai alm, sendo crtica a questo da competncia e da habilidade dos cidados de utilizar as novas tecnologias. 29 O prprio ndice de e-Participao, desenvolvido pelas Naes Unidas (2008, 2010) fundamenta-se sobre esse entendimento. O ndice de e-participao um indicativo sobre como os governos podem criar um ambiente em que os cidados sejam mais ativos e apoiadores das polticas pblicas (Naes Unidas, 2010: 84, traduo nossa). Os pases so, portanto, avaliados segundo o desejo de engajar seus cidados, promovendo a tomada de deciso coletiva e as ferramentas e prestando as devidas informaes para facilitar o acesso dos cidados ao dilogo dos temas em debate (Naes Unidas, 2008). Trata-se, pois, de uma questo de vontade a abertura poltica.

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